公益活动管理办法范文

导语：如何才能写好一篇公益活动管理办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

【关键词】公益捐赠；竞争力水平；模糊优选理论模型

我国早在1999年就并实施了《中华人民共和国公益事业捐赠法》，随后又有各种法律法规补充说明，并进行调整。然而目前我国上市公司对加大公益事业捐赠，建立规范的捐赠制度积极性还不高，《金证券》调查我国A股市场2464家上市公司发现，对外公布捐赠管理制度的公司仅有65家，占A股上市公司比例为2.64%，对于未规范企业捐赠的其他上市公司大都参与了公益捐赠，但是具体捐赠时机、形式、额度等较为随意。企业积极参与公益捐赠对企业带来的利好等影响情况，国内外许多学者都进行了研究。Porter（2002）则将其竞争优势理论运用于企业公益行为的分析，认为公益行为有利于企业提高竞争优势。Carol and Mark（2003）等人提出更具有可操作性的公益品牌战略，即企业通过从事公益和公益活动提升企业产品品牌，从而实现公益与商业目标的双赢。 Stephen and Andrew （2005）提出企业公益捐赠的动机是为了企业声誉，并用英国大工业公司的实例对企业捐赠支出和政策进行了研究。田雪莹，叶明海和蔡宁等人（2010）通过结构方程建模方法，对290家企业数据进行统计分析得出结论，公益捐赠行为对企业竞争优势有促进作用。综述所述，国内外学者对企业进行公益捐赠都进行了多角度分析研究，适时适当地进行公益捐赠能够促进企业良好发展，提升企业竞争力。本文结果中外学者研究的企业竞争力水平影响因素，建立企业竞争力综合评价指标体系，基于此建立模糊优选理论模型来综合评价企业公益捐赠对提升企业竞争力水平的高低情况。

一、评价指标体系的构建

二、建立企业竞争力水平指数化的评价模型

三、实例验证

本文选取云南省生物化学医药类六家上市公司（云南白药Ⅰ、云南盐化Ⅱ、沃森生物Ⅲ、云天化IV、昆明制药Ⅴ和云维股份Ⅵ）作为对比研究样本，因2010、2011年云南省特大干旱，大小公司都广泛参与捐赠，共同抗旱，捐赠规模，捐赠效应，捐赠额度都非常显著。为了比较这六家上市公司捐赠情况与企业竞争力水平波动情况，样本时间跨度为2010年12月31日、2011年12月31和2012年12月31日，这三年的数据，进行跟踪计算比较。数据来源于国泰安数据库，各公司公布的财务报告和社会责任报告，部分指标数据是笔者通过查找相关数据，手工计算所得。

通过查询公司三年的捐赠情况，的社会责任报告与本文计算的三年竞争力水平波动情况对比可以得出如下结论：1.公司当年实行的公益捐赠和规范公益捐赠对外捐赠管理办法，宣传公司的良好形象，提现公司积极良好健康运行，维护社会责任，能够促进公司在同行业竞争力水平提高，尤其在第二年显著提升，例如结果中云天化2010年捐赠抗旱金额就2000万以上，2011年竞争力水平上升，云南盐化在2010年12月了对外捐赠管理办法，积极参与公益活动，2011年竞争力水平也有提升，相对应的云维股份2010年社会责任报告中也说欠缺参与公益活动，竞争力水平在2011年就明显下降。2.公益捐赠对提高公司竞争力水平常有滞后效应，当年捐赠的额度，塑造的良好形象，在下一年慢慢会体现出来。3.对比分析这六家上市公司，发现公益捐赠不仅注重捐赠额度，其中捐赠时机选择，捐赠形式，参与公益捐赠的积极性对提升公司竞争力水平都有影响。例如云南白药每年都积极进行公益活动，形式多样，有产业扶贫、教育帮扶、赈灾救济等，参与面广，起到正面的社会宣传效应也较好，但是捐赠额度并非是最多的。

企业通过公益捐赠承担社会责任，塑造企业良好形象，丰富企业文化，扩大捐赠范围，并由此产生的一系列企业内部效用和社会效用，应将公益捐赠规范化。在《中华人民共和国公益事业捐赠法》和《公司法》指引下，建立适合本公司的对外捐赠管理制度。因捐赠额度、捐赠规模等易受到公司效益的影响，应成立专门对外捐赠基金，能够将公益捐赠的内容、形式、时机选择、以及战略的合理选择结合本企业的特色做好预期规划，从而实现企业和社会实现动态共赢。

参考文献：

[1]Peteraf，M.The cornerstones of competitive advantage：a resource-based view [J]. Strategic Management Journal 1993，14（2）：179-191

[2]Friedman，M.The Social Responsibility of Business Is to Increase ITS Profite[J]，New York Times Magazine，1970，September 13：122-126

[3]Inmaculada Carrasco，Corporate Social Responsibility，Values，and Cooperation[J]，International Atlantic Economic Society，2007，13：454-460

[4]田雪莹，叶明海，蔡宁. 慈善捐赠行为与企业竞争优势实证分析[J].同济大学学报（自然科学版），2010（5）：773-778

[5]燕波，王然，张耀辉. 公民意思，公司价值和企业捐赠行为研究[J].南方经济，2009（5）：3-13

作者简介：

王万军（1987—），男，汉族，安徽六安人，云南民族大学硕士研究生，研究方向：公司治理与财务管理

王丽娟（1990-），女，汉族，安徽六安人，本科，研究方向：企业信息管理

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一、选聘原则

1、楼院长任职应具备以下条件：拥护党的领导，具有坚定的政治立场；热爱社区工作，热心公益事业，品行端正，作风正派，具有奉献精神，竭诚为居民群众服务；具有较强的组织协调能力、语言文字表达能力和沟通交流能力；身体健康。

2、楼院长选聘采取社区公开选聘、楼院居民民主推荐等办法产生，经街道办事处审核批准后报区民政局和区计生局备案。

3、楼院长实行聘用制，年度考核不合格则随时解聘；楼院长本人提出辞职的，由本人提出书面申请，由社区提请街道审批，并报区民政局和区计生局备案。

二、工作职责

1、楼院长实行挂牌服务制度。上岗期间佩戴统一胸牌，胸牌内容包括楼院长照片、姓名、年龄、管辖范围等基本信息；在楼院设置公示牌，向居民群众公布楼院长姓名、联系电话、工作职责、服务区域和服务户数，方便居民群众与楼院长的日常联系。

2、楼院长的管理和指导培训由街道和社区共同负责。规范楼院长服务行为，提升楼院长服务质量和水平。街道每半年召开一次楼院长经验交流会，探讨研究管理方法，总结推广管理经验，查找工作不足。社区每月召开一次楼院长工作会议，组织楼院长学习党和政府的有关政策法规，听取楼院长工作汇报，安排部署相关工作。

3、楼院长实行日工作、周汇报、月小结的工作制度，及时有效掌握社区居民户数、家庭结构、出生死亡等基本情况，及时协助社区计生专干做好计生信息的了解掌握和统计工作。

三、工作任务

1、有效掌握所管辖楼院的居民户数、家庭结构、婚育计生、出生死亡等基本情况；同时摸清户籍人口、现居住人口、流动人口、育龄人口、老龄人口、学龄前儿童、适龄儿童入学情况等，并与居民建立良好的社群关系，同时将新信息填写工作日志及信息反馈单，协助社区计生专干做好计生信息的了解掌握和统计工作。

2、协助社区宣传党和国家的路线方针政策和法律法规，宣传区委、政府的重大决策和工作部署，宣传社区建设和社区工作的各项内容。

3、协助社区摸清所在楼院的基本情况，及时收集社区居民关心关注的热点难点问题，切实将社情民意上传下达、下情上报。

4、做好服务楼院矛盾纠纷的调解工作，就地、及时调解一般矛盾纠纷，发生较大矛盾纠纷或案件时，协助社区、街道、派出所进行治安调解等处理工作。

5、组织楼院居民开展学习健身、文艺演出等有益身心健康的文体活动，引导楼院居民积极参与社区义务劳动、扶贫济困、慈善捐助等社会公益活动。

6、组织楼院居民开展卫生大扫除、垃圾清运、文明劝导等有利于改善社区面貌的公共活动，及时劝阻或上报毁坏城市基础设施、影响居民日常生活的不文明行为。

四、考核办法

1、楼院长考核工作由街道负责，每月开展一次考核，考核结果报区民政局备案。

2、考核内容：入户情况、工作日志、月计划、月小结。

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最高罚款50万

由环保部、从2010年4月1日起实施的《废弃电器电子产品处理污染控制技术规范》明确规定，废弃电器电子产品在收集、运输、贮存、拆解和处理过程中，要符合污染防治技术要求和环境要求，旗帜鲜明地禁止露天焚烧，禁止使用冲天炉、简易反射炉等设备和简易酸浸工艺处理废弃电器电子产品等落后处理工艺。

仅隔6个月，《废弃电器电子产品回收处理管理条例》于2011年1月1日实施。《条例》明确：空调、洗衣机、电视机、录像机、DVD、MP3播放器、游戏机、传真机、计算机及显示器、键盘、鼠标、扫描机和打印机等，都要按照“国家标准”进行“正规回收拆解”。国家对废弃电器电子产品实行多渠道回收和集中处理制度，未取得废弃电器电子产品处理资格擅自从事废弃电器电子产品处理活动的，经环境保护主管部门查出、由县级以上环保主管部门责令停业、关闭，没收违法所得，并处5万元以上50万元以下罚款。

为了保障《废弃电器电子产品回收处理管理条例》的顺利实施 此前，环保部已陆续了《废弃电器电子产品处理资格许可管理办法》、《废弃电器电子产品处理发展规划编制指南》、《废弃电器电子产品处理企业资格审查和许可指南》、《废弃电器电子产品处理企业建立数据信息管理系统及报送信息指南》、《废弃电器电子产品处理企业补贴审核指南》等等的部门规章，形成了一整套的监管体系。

省级环保部门负责废弃电器电子产品的审核工作

前不久，即2012年10月，环境保护部、财政部又联合了《关于组织开展废弃电器电子产品拆解处理情况审核工作的通知》。《通知》明确提出，省级环保部门负责组织本辖区处理企业拆解处理种类和数量的审核工作，将此项工作作为环保部门的一项中心工作。《通知》要求，从严审核废弃电器电子产品拆解处理情况，核定每个处理企业的补贴金额，保障废弃电器电子产品处理基金使用安全。拆解企业要建立健全规章制度，加强内部管理，安装必要的监控设备，详细记录拆解处理过程，并接受相关部门的监督。

对回收和拆解处理企业进行小额补贴

长久以来，我国的废旧电器电子产品处理企业就像是紧跟在家电厂商身后的小弟，相比于身前这位大哥的光鲜，吃不饱、亏损、依赖政策扶持等情况，一直是处理企业这身“破衣服”上随处可见的“补丁”。

但是，这一现象或会改变。2010年6月，工业和信息化部、环保部等部委联合《家电以旧换新实施办法》，对回收和拆解处理企业进行小额补贴，具体补贴标准为：电视机15元/台、电冰箱20元/台、洗衣机5元/台、电脑15元/台，空调不予补贴。《办法》还规定：凡在规定时间内从购买人手中收购旧家电并交售给指定拆解处理企业进行拆解处理的中标家电回收企业，均可享受运费补贴。

不能“管生不管死”

目前，在我国家电每隔10年左右就会更新换代，虽然和其他一些产品相比，它们的寿命不算很长，但也要杜绝电器生产只管“生”，不管“死”的现象。为此，今年7月1日，由财政部等国家6部委联合下发的《废弃电器电子产品处理基金征收使用管理办法》正式落地。《办法》将对电视机、电冰箱、洗衣机、房间空调器和微型计算机等5类产品生产者和进口产品的收货人或者其人征收基金，标准从7元/台至13元/台不等，而拥有资格的废旧处理企业则可享受电视机85元/台、电冰箱80元/台、洗衣机35元/台、房间空调器35元/台、微型计算机85元/台的补贴。

财政部负责人称，制定实施《办法》，主要是借鉴了发达国家实施“生产者责任制”的先进经验，废弃电器电子产品处理基金是国家为促进废弃电器电子产品回收处理而设立的政府性基金，目前，全国已有43家处理企业获得基金补贴资格。

广东省也将于2012年10月1日起对电视机、电冰箱、洗衣机、房间空调器和微型计算机等五类电子产品开征废弃电器电子产品处理基金，缴纳期限从2012年7月1日开始计算。

武汉市国税局负责人称，征收基金将用于补贴电器回收处理企业，补贴标准为电视机85元/台、电冰箱80元/台、洗衣机35元/台、房间空调器35元/台、微型计算机85元/台。按去年武汉市的产量，厂家要上缴1.21亿元处理基金。

富士施乐的整合资源循环系统

位于苏州工业园区的再生资源循环工厂全称为富士施乐爱科制造（苏州）有限公司，其年分解处理能力为1.5万台设备及50万个硒鼓。其中，办公设备的循环利用率将达到96%，硒鼓的循环利用率将达到99.9%。 富士施乐的整合资源循环系统对富士施乐从全国范围内（不含香港、澳门、台湾地区）回收来的复印机、打印机和硒鼓进行拆解，将其分解成铁、铝、透镜、玻璃、铜等70个类别，并通过再生处理将其转化为原材料，作为新资源进行再利用。

富士施乐整合资源循环系统是中国大陆首个针对废旧电子产品和硒鼓进行资源再利用的体系。富士施乐通过一套数据库管理系统，对整个拆解、分类流程进行数据记录和监控。回收来的产品和拆解分类成零部件后的产品将被反复称重，以使废旧设备的原始材料与最后被分解的零部件重量保持100%一致。系统通过确保“零废弃”，彻底解决了电子垃圾的污染问题。

中国移动的“绿箱子”计划

2005年底， 中国移动、摩托罗拉和诺基亚在北京共同启动了“绿箱子”环保计划，展开废弃手机及配件回收联合行动。该活动在全国40个重点城市同时开展，约1000家中国移动自办营业厅、摩托罗拉、诺基亚的各约150家销售中心、维修服务中心，将长期设立“绿箱子”，专用于废弃手机及配件的回收。之后由专业单位将回收的废弃产品将进行无害化处理，以降低手机中有毒物质对环境和人体的污染和毒害。

2006年 4月18日，“绿箱子”环保计划扩容，波导、LG移动电话、联想、松下、NEC、夏新等6家手机企业加盟绿箱子环保计划。中国移动透露，“绿箱子”当年回收了废弃手机及配件将近3万件。

时隔7年，中国移动上海公司成为该活动中唯一持续7年、践行“绿箱子”公益活动的通信运营商。他们还将环保公益活动从营业厅、校园辐射至社区，“绿箱子”在上海市200家社区文化活动中心安了家。

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随着北方国际海外经营领域、市场份额的不断提升，海外工程实施模式也呈现多元化趋势，加强属地化经营日益成为应对海外市场竞争和优化资源配置的重要举措。2017年公司积极贯彻集团公司“走出去，走进去，融进去，走上去”的发展思路，不断提升属地化经营管理水平，大力培养属地化专业人才，各项工作稳步推进，为北方国际在老挝市场的长期可持续发展奠定了良好的基础。现结合全年工作内容将属地化管理的一些思考总结如下：

一、2017年主要工作内容

（一）建立完善各项管理制度，提升属地化管理水平。

由于国际工程市场的复杂性和特殊性，要求公司在属地化经营过程中，必须充分利用当地的有利资源，积极适应当地的法律、法规和各项规章制度的要求，建立完善公司各项规章制度。

首先，明确公司各部门职责分工，强化海外属地化职责，草拟了《南湃电力有限公司各部门职责》，根据公司领导的指示，重新调整了组织机构，目前处于征求意见阶段。协助电站重新修订完善了《南湃水电站岗位安全操作规程》、《南湃水电站生产管理标准》等安全生产相关制度文件，邀请国内三峡电站运维专家对制度、规程等文件进行了审核，并现场组织召开了南湃生产标准及技术规程评审会，邀请了老挝南芒水电站站长、南立水电站站长对水电站技术规程及生产管理标准进行了评审，并根据评审意见，进行了修改和完善。

其次，充分进行市场调研，吸取各方有益经验，提升电站管理水平。先后走访了南芒水电站、南立1-2水电站、南乌江水电站等行业相关单位，在了解当地市场行情的基础上，制定合理的薪资待遇标准，采用统一的薪酬体系，目前已经草拟了《薪酬管理制度》、《员工休假和考勤制度》、《员工绩效管理制度》等人力资源管理制度，并根据老挝《劳动法》及劳动合同范本，重新拟定了《劳动雇佣合同》。为确保薪酬发放规范合理，组织员工在工商银行、BCEL银行办理银行卡，工资由现金发放改为银行转账发放，计划2018年1月开始组织实施，这样既保证了工资发放效率，又避免了安全隐患。

此外，还根据公司实际情况，草拟了《南湃电力有限公司出差管理办法》、《南湃电力有限公司档案管理办法》、《南湃电力有限公司车辆管理办法》、《南湃电力有限公司会议管理办法》、《南湃电力有限公司合同管理办法》、《南湃电力有限公司采购管理办法》等相关制度，计划2018年总经理办公会审核通过后正式下发执行。

（二）建立完善人才管理机制，培养属地化专业人才。

海外人才的培养是一个长期的过程，属地化经营关键在于人才的培养，因此，公司力争打造一支适应老挝当地发展需要的属地化经营管理团队。

首先，中方管理团队经过建设期和前期试运行阶段的磨合已经完全适应了电站的工作模式，相互之间的分工配合也基本稳定。协助电站编制了岗位职责和分工，明确了岗位主要工作内容。另外，公司建立了以“一岗多职”岗位职责体系，每个岗位除专业以外，还兼任电站那其他辅助岗位工作，不仅为公司节约了人工成本，还大大调动的员工的工作积极性，广泛参与电站各项管理事务。

其次，在属地化人才招聘培训方面，公司本着多层次、高质量的招聘原则建立了多种人才招聘渠道。与国内高校黄河水利技术学院签署培养协议，建立长期合作模式，联合培养老挝专业技术人员，2017年共招聘5名老挝留学生，经过试用期考核，已经完全适应岗位需要，并且有2名留学生经过岗位考核已经担任主值班员岗位。2018年仍将有4名留学毕业生到电站实习工作，公司将根据电站人员需求择优录用。在老挝当地高校招聘应届毕业生，进行长期培养，2017年共招聘当地大学毕业生12人，经过培训考核，已经初步胜任岗位工作，全部担任电站运行管理岗位。目前招聘的老挝当地雇员中，从事电站运行管理的员工100%具有大专及以上学历，有效保证了电站运行的质量。

此外，与老挝电力公司进行合作，通过劳务派遣的方式，雇佣当地具有丰富电站运维经验的专业技术人员参与电站的运维管理工作。2017年公司任命老挝电力公司派遣的副总经理1人，加强了与当地员工的沟通与联系，增进了与电力公司的友好合作。公司将不断建立和完善多元化的属地人才招聘渠道，为公司长期可持续发展打下良好基础。

（三）创造和谐的雇佣关系，提升当地雇员的认同感和归属感。

充分尊重当地员工的宗教信仰，平等对待中方员工与老挝员工，制定统一政策，在福利待遇、劳保用品发放上一视同仁，不搞特殊标准。定期对中方员工进行语言和当地文化习俗等内容的培训。建立完善考核机制，制定了电站运行人员的考核管理办法，对表现优秀的老挝员工进行薪酬激励和岗位晋升，以此调动员工积极性，增加对企业的归属感。目前，招聘的老挝雇员经过试用期考核，已经能够胜任电站运行初级岗位，并通过岗位晋升考核，提拔了3名主值班员，协助中方值长进行电站运行维护工作。另外，每逢当地重要节日，为当地员工准备适当的节日礼品，体现公司的人文关怀。通过开展多种形式的文体活动，加强员工之间的沟通与交流，公司组建了足球队、藤球队、羽毛球队等文体组织，春节期间组织中老员工共同联欢，员工参与的热情都很高，极大的丰富了员工的业余生活。

（四）有效控制经营成本，促进公司可持续发展。

采用属地化经营可以有效的降低公司的人工成本和管理成本，中方人员人工成本及管理费用较高，当地雇员的费用相对较低。因此，公司力争用2-3年时间培养出具备一定的专业技术水平以及能够独立运行电站设备的老挝当地雇员，与此同时，合理配置人力资源，为北方国际其他海外项目输送专业人才，逐步缩减中方员工的数量，真正实现人力资源属地化。此外，为严格控制公司运营成本，根据公司总部预算管理要求，参与编写了2018年度公司预算，对公司人工成本及电站运维费用进行了详细的分解，严格控制运营及管理成本，合理安排固定资产采购，确保公司实现投资收益最大化。

（五）加强公共关系管理，维护与周边社区的良好关系。

老挝市场经济条件、社区环境相对落后，治安环境存在不确定性。公司通过保持与南湃水电站所在地各级政府、军警、地方村民及周边相关企业等诸多部门单位的良好交往与沟通，确保电站平稳运营。在公司力所能及的范围内采取了以下措施：积极参与当地社区的公益活动，如为村民的节日庆典提供资金支持及物质支持，为周边村民的道路建设进行捐助。与部队建立长期合作关系，通过签订协议，雇佣了10名军队保安，负责电站安全管理。并组织电站定期开展反恐演习，通过合作交往不仅可以树立企业良好形象、而且维护了良好社群关系，确保电站运营安全。

（六）积极参与各项日常管理工作

1.协助经理部进行各类团组的接待工作，全年共接待25人次。

2.配合集团公司完成公司的投资审计工作。

3.组织接待进出口银行进行贷后检查工作。

4.组织接待人民日报对南湃水电站的专题报道工作。

5.协助国际工程三部进行老挝项目人员的招聘工作。

6.参加北方公司组织的海外经营管理者培训。

7.组织何耀炜等5人进行2017年度职称申报工作。

二、2018年工作计划及主要思路

（一）完善和落实公司各项管理制度，促进公司业务健康发展。

2018年公司电站将全面进入商业运行，公司各项业务进入正轨，需要尽快建立符合公司业务实际的各项规章制度，力争要做到各项工作“有章可循，有法可依”，这样才能保证公司业务平稳运行。由于各项工作都处于磨合阶段，因此，需要不断完善，不断提高，既要符合公司业务实际情况，又要得到当地员工和政府的认可。

（二）加强员工队伍建设，提升属地化管理水平。

由于新员工来自不同的单位，具有不同的背景，而且老挝员工大多是刚毕业的学生，因此，电站运营初期需要建立完善的培训计划，针对老挝员工的特点设计实用的培训课程，并建立“一对一”的导师帮扶制度，开展各种形式的团队建设活动，加强中方员工与老挝员工的沟通和交流，使老挝员工尽快适应工作环境，掌握工作技能，年底前争取达到独立运行的水平，以确保电站运营安全、平稳、有序。

（三）提升公共关系管理水平，促进与老挝社会的有效融合。

南湃水电站作为北方国际第一个海外投资的BOT项目，要想取得成功必须与当地各级政府、电力公司等相关单位建立良好的合作关系，得到当地政府及社会的认可，因此，需要尽快提高公共关系管理水平，参与社会公共事务，积极组织社会公益活动，提升公司在当地的知名度和影响力，扩大公司品牌知名度，促进公司业务的发展。

（四）不断加强学习，努力提升自身管理水平与能力。

属地化管理需要适应当地社会政治、经济、法律、文化等方面的要求，因此，需要尽快适应属地化工作，加强自身学习，了解相关法律法规，使公司管理规范、有序，避免出现劳动争议及法律纠纷，保证公司在当地社会的良好形象。

（五）合理安排日常事务管理及领导交办的其他工作。

1.积极参与老挝经理部团组接待工作。

2.积极参与南湃水电站竣工典礼相关工作。

3.积极参与南湃水电站竣工验收及档案验收工作。

4.做好经营信息统计及人事信息报送相关工作。

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甲方（村委会）：溪洛渡镇雪柏村民委员会

乙方（农户） ：

建设美丽乡村靠大家。美好的农村环境大家一起来建设一起来享受。人活一张脸树活一张皮，我们要像爱护自己的脸面一样爱护我们干净整洁的环境。为扎实开展好爱国卫生专项行动，在广大农村地区努力创造整洁优美、文明有序、健康舒适的生产生活环境，同时让广大人民群众积极参与环境卫生管理，落实好“三包一管护一参与”责任，经甲乙双方达成协议如下：

一、乙方责任事项及范围界定

（一）“三包”责任。

1、包环境卫生：负责本户房前屋后地面清扫保洁，及时清除污物、废弃物和积水；改变过去垃圾遍地，乱扔乱倒等不良行为。做到无垃圾污物，无果皮纸屑，无乱贴乱画，保持地面平整，雨水污水排放通畅；不得从事有碍村容村貌和破坏环境卫生的生产；要随时保持环境清洁干净，垃圾一律不准随意倾倒，院内产生的垃圾严禁扫出院外或排水沟内，应就近丢入垃圾点。严禁将柴草、粪污、可以回收变卖或利用的金属、塑料、木制品、废弃衣物、床垫等丢入镇村设置的垃圾收纳点。

2、包绿化管理：农户有责任培植房前屋后绿化，积极开展微菜园、微果园、微果园“三园”建设，并对其进行除草、灭虫等日常管理，禁止攀折树木、踩踏花草、损坏绿化设施或擅自占用公共绿地等行为。

3、包容貌秩序：各农户不得擅自设置户外设施，严禁乱堆杂物、乱搭乱建、乱拉乱挂。柴草、砖、石、沙等要码放整齐，建好管好卫生厕所，家禽圈舍保持常态清洁。

（二）“一管护”责任。各家对按照网格化管理划定到户的路面区域（沟渠、户间道等）为责任管护区，常态化清扫、保护和管理，不得私自开挖、侵占路面和沟渠。如出现损坏、修补等相关问题，查不到破坏责任人的由住户自行负责。

（三）“一参与”责任。发挥主人翁作用，动员全家人、邻居积极拥护和支持爱国卫生专项行动，爱护农村人居环境，积极参与镇、村、小组组织的护路护河（沟渠、人饮管道维护）、护林等公益活动。

二、管理办法

（一）村委会为卫生监督检查单位。各户要自觉接受村委会、网格化管理人员的监督检查，共同维护环境卫生面貌。

（二）村委会必须在职权范围内积极协助、监督住户进行门前三包管护。

（三）乙方不履行“三包一管护一参与”责任和义务的，一旦查实，甲方有权责令乙方限期整改，纳入“黑榜”名单在村委会、活动场所等公共区域公开公示。若拒不配合，村委会可根据实际情况，通过召集所涉及村民小组代表会议表决，从该户的各类惠民补贴款项中，扣除部分金额用于对本户人居环境清理整治费用。

（四）此协议书一式二份，签订即生效。由村委会保存一份，农户保存一份。

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【关键词】治理 善治 非政府组织 政府组织 困境 对策

一、治理和善治的提出

治理这一范畴在学术界有多种解释，在1989年世界银行报告中“治理”概念被提出之后，逐渐发展成为一个具有广泛适用性的新概念。以此为依托，20世纪90年代以来，在西方学术界，特别是政治学和管理学领域兴起了一种新的政治构架管理理论——治理理论。它被认为是一种替代传统政府统治理论的新理念。学者们就此提出了新的政治治理模式和衡量治理成效的规范性标准，他们主张:新的政治治理结构应当是多中心的、自主的、分工合作互为补充的，私人经济部门和以民间组织为主体的第三部门(即NGO)或公民社会在新的治理结构中发挥着日益重要的作用。由此，从行使治理权的主体来看，参与决策与管理的主体既可以是第一部门——企业，也可以是第二部门——政府，而且还包括了第三部门。著名学者俞可平认为“治理”一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众需要的过程。治理的目的是指在各种不同制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”治理理论强调有效的政府管理依赖的不是依靠政府的权威，而是政府与社会组织群体的合作，强调独立自主的公共领域在民主管理中的作用，打破了传统的统治模式，形成了多中心治理的格局，使当代公共管理向多元化和民主化方向快速迈进。但单纯的治理不是万能的，有效的治理必须建立在国家和市场关系最佳状态的基础之上，国家职能的失效和市场的失灵可能性的存在同样会导致治理的失效，于是，善治便成为人们期望的理想管理模式。俞可平在其著作中指出:“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程”，其“本质特征就在于它是政府与公民社会对公共生活的合作管理”。善治应该具有五个基本要素:“合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效”。“善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。”在传统政府统治模式下，政府更多地介入市场和社会生活中不可避免产生权力出租与腐败现象，干扰了市场的正常运行，同时侵犯了公民的合法权益，所以人们希望通过善治模式来限制政府的公权，促使政府实现有限、公正以及高效的治理。

二、非政府组织发展过程中存在的困境

改革开放后，随着计划经济体制向市场经济体制的逐步转变，中国非政府组织的发展遇到了千载难逢的机遇。然而，在面临机遇的同时，中国非政府组织的发展也面临许多问题和挑战。

1.政府行政干预过多，导致非政府组织官僚化倾向

非政府组织的特点之一是其独立性，但由于部分非政府组织其本身是从职能部门转变过来，或者是由政府机构直接建立的，使其在组织、功能和活动方式等方面，都过分依赖政府，具有浓厚的官僚化倾向，不符合“小政府、大社会”的发展要求，从而阻碍了其发展，导致非政府组织发展的困境。

2.非政府组织的相关立法滞后，政策法规和监管机制不健全

非政府组织的活动若没有法律制度的依托，很容易偏离其组织目标，即为社会提供有效的公共物品。目前，在非政府组织的立法方面，我国主要有《社会登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理办法》等等。继这些条例之后，1999年8月，我国历史上第一个有关非政府组织捐赠的专门法案《公益事业捐赠法》出台，2001年《中华人民共和国信托法》出台。从条例到法律，已经看到进步，但这远远不能满足非政府组织发展的需要。应清楚地认识到，已有的条规内容比较陈旧，条款过于抽象，缺乏可操作性，随着非政府组织的急剧增加，很难适应新形势的要求。

3.社会公众意识不强，社会公益、志愿精神不能满足所需

非政府组织的正常运行主要依靠慈善捐款和志愿者的志愿行为。虽然社会公众捐赠意识有很大提高，但远远不能满足非政府组织的需求。正由于慈善不足、志愿不足，导致非政府组织的财政危机正在吞噬非政府组织的本性即其非赢利性。据资料统计，美国非营利部门的资源总量为5085亿美元，其中31.3%来源于政府资助，50.2%来源于会费、服务收费及投资回报，私人志愿捐款仅占总资源的18.4%。在我国现阶段，不少人对志愿者的了解不够，也缺乏对志愿者活动的认可制度。此外，慈善公益组织的数量和增长速度并未与我国经济和社会的发展趋势相吻合。这些问题的积压已经成为公益慈善组织发展的瓶颈。

4.资金与人力资源匮乏，导致非政府能力不足，效率低下

首先，由于各种现实原因存在，导致我国相当一部分非政府组织处于严重资金短缺状态。据统计，我国非政府组织由各级政府提供财政拨款和补贴占到50%，政府以项目为引导的经费支持占3.6%。其他主要的收入来源依次是:会费收入(21.2%);经营性收入(6%);企业赞助和项目经费(5.6%)。另外诸如募捐收入、国际组织和国外政府资助等方面的收入来源，合计不到5%。资金短缺很大程度上影响非政府组织活动开展与组织运行的效率。其次，在人力资源方面，非政府组织缺乏固定的人力资源补充途径;在引进人才方面，非政府组织缺乏有效的激励机制和进行系统专业培训的指导人员。

三、完善和发展我国非政府组织的基本途径

1.加强非营利组织立法

非营利部门以推进社会公益为组织的宗旨，但是由于某种个人、集团利益的驱动，其虽然有着相同的价值导向与道德的支持，但如果没有强有力的法律制度进行规范，不加强立法，则难以保证其有序地展开公益活动。非营利组织的治理仅靠第二部门——政府的行为来规范医疗、教育、文艺、福利等机构的公益活动，维持非营利界的秩序是不够的。政府管理非营利机构的方法实践证明不仅效率低下，而且，由于官员的“寻租”行为，容易诱发非营利组织的失灵现象的发生。改革开放以来，我国加强了对科技、教育、医疗、环境等方面的立法工作。相关的法律制度，初步确立了第三部门在经济、社会发展中的地位和作用，使非营利组织能够受法律的约束来依法公益。但是价值的多元化与权力的多极化，使非营利界活动范围更加扩大，提供的准公共更加丰富，为保证公民得到质量更高的准公共产品，急需研究制定新的法律制度，依法推进社会公益事业。

2.加强信息管理

为了进一步完善和发展我国的非政府组织，应该对其活动过程的信息进行搜集、整理、分析，展开信息监测管理工作。通过信息监测，可以透过现象，揭示本质，从而可以有的放矢，制定相关的治理方法与措施。例如，上海市广告监测中心的最新通报表明，2002年3月在被监测的453条医疗广告中，有362条违法、违规，比例高达79.9%，违法违规率列全部20个行业之首，因此，上海市工商行政管理局宣布，全市所有的医疗机构及新闻媒体从4月16日起3个月内停止各类医疗广告。

3.建立和完善自律性与他律性相结合的道德机制

非营利组织目前的困境呼唤建立和完善自律性与他律性相结合的道德机制。自律性是指非营利部门的组织成员因具有优秀道德品质，而在社会上从事各种活动过程中表现出来的自我约束力。道德体现在人们的情感信念之中，主要依靠社会舆论、习惯、良心、信仰来维护和保障实施。自律性能够使第三部门的成员在推进社会的过程中，具有正义、民主、平等、良心、诚信等优秀品质，强烈地认识到自己的责任，在面临个人利益、集体利益、国家利益相冲突的道德窘境选择时，能够顾全大局、自觉放弃个人利益。他律性是指第三部门的成员在从事各种活动的过程中其道德行为受道德规范的约束。“自律”的增强往往是通过强化“他律”来实现的。因此，对于非营利组织要明确规定组织成员从事公益活动的一整套道德行为标准，对违反非营利组织道德标准的人，加大惩戒力度，大大提高违反道德者的成本。对于遵守者给予精神与物质奖励。

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【关键词】业余无线电；消防；分析；思考

业余无线爱好者（又称HAM即“火腿族”）组织，是以研究和应用无线电技术为主的民间团体，近几年，在国内迅速兴起和壮大，注册成员达到10多万人。如何利用其配合公安消防部队抢险救援通信保障，充分发挥和共享优势资源，对于提高消防部队在恶劣条件下通信保障和抢险救灾的作战能力具有重要意义。

一、业余无线电潜力分析

1908年，美国哈佛大学成立了业余无线电社团HYALMU，即HAM族的前身。我国1958年出现了第一部业余无线电台，但一度被全面暂停。1982年在国家体委和国家无委的努力下，恢复了集体业余电台，1992年恢复了个人业余电台活动，2013年1月1日，国家工业和信息化部正式颁布施行《业余无线电台管理办法》，鼓励和支持业余无线电通信技术的研究、普及和突发重大自燃灾害等紧急情况下的应急无线电通信活动。近年来，国内业余无线电爱好者队伍迅速壮大，组织形式多样，开展活动频繁，还广泛参与民事救援和公益活动，已成为一支规模庞大、技术精湛、便于动员的精锐力量，主要有几方面特点：一是网络覆盖广泛。目前，大陆地区每个省（直辖市），都设有大功率的中继台，很多爱好者还自行出资架设区域性的中继台、中继天线，网络信号已覆盖城区各个角落，形成了一张无缝覆盖、随域接入的无线电通信网。二是人员相对集中。主要分布在省、市中心城市。如甘肃省共有业余无线电爱好者1698人，电台841部，其中兰州市有业余无线电爱好者1334人，电台769部，均占全省79%以上。三是组织建制完善。业余无线电组织受国家无线电管理机构和省、直辖市（自治区）无线电管理机构共同管理，组织形式主要有自发性组织（即群众自发成立的组织）和规范性组织（即在无线电管理部门指导下成立的组织）两种，目前，兰州市自发成立大的组织约几十个，少测几人，多则几百人，开展理论研讨、野外实践、公益救援等不同活动，在兰州市无管委的倡导下，还成立了“无线电通信学会业余无线电分会”，下辖了6个直属大队，会员涵盖全市一千多名无线电爱好者，管理制度健全，责任落实严格。四是专业素养较高。专业知识丰富，实践能力较强，不仅熟知一般的通信原理，部分资深认识还对影响通信效果的地形、天线、频率、天候以及太阳磁场等有深入研究，颇有建树；另外，他们具有良好的社会责任感，普遍奉行“体谅、忠诚、进取、有爱、适度、爱国”的行为准则，自觉遵守各项制度规范，积极参与公益事业。

二、组织动员的主要形式

（一）征调人员。执行抢险救灾、社会维稳等任务，由于时间、地点的不确定性，要求通信保障必须灵活机动展开。当消防部队通信技术保障力量不足时，可临时征调业余无线电爱好者骨干参加，充分发挥他们人员集中，设备便携以及拥有自备车辆，能够快速机动集结的优势，为抢险救灾和灭火的一线消防部队提供无线通信保障。例如兰州市业余无线电救援分队，每年要参加数十次秦岭失踪人员救援行动，市内集结时间一般不超过1小时，情况紧急时，采取边开进边集结的方式，提高快速反应能力。

（二）征用网络。在业余无线电爱好者较为集中的城市，大都建有中继台网，使用专用通信频率，覆盖范围广、技术兼容性好，电台大多为通用性强的便携式电台。遇有特殊情况，消防部队无线电通信设施不能满足需要时，可协调征用中继台网和部分电台，扩展网络覆盖范围。例如兰州市“无线电通信学会业余无线电分会”下辖的6个直属大队，受兰州市无线电监测站直接领导，必要时，可协调市无管委，直接征用他们的网络和设备，为我所用，快速建立通信联络。

（三）编组力量。据市无管委抽样调查，业余无线电爱好者35岁以下占35%，28岁以下占10%，退伍专业军人占32%，尤其近年来兰州市有车一族队伍的不断壮大，加入业余无线电爱好者的人越来越多，对于野外无线电编组提供了充足的人员保障；再加上成建制、成体系的组织较多，且大多具有丰富的实践经验，给编组和配合消防部队通信保障分队一体化训练提供了便利。例如兰州市的爱好者自发成立了4个通信救援队，参加过汶川地震、雅安地震、岷县地震和舟曲泥石流特大山洪灾害的救援行动，受到社会广泛赞誉。可以直接将其编入消防抢险救援建制连队，开展针对性训练，发挥拳头作用。

三、需要重点推进的工作

（一）健全公安消防部队与无线电爱好者的军地协作机制。地方无线电管理部门对业余无线电人员、设备有较为严格的管理，备有详实的资料，消防部门应加强协调，充分利用这些资源数据，做为征调和编组的基本依据；利用无线电管理部门电台执照年度核验等时节，开展消防抢险救灾通信保障整组工作；利用业余无线电组织活动时机，适时开展跨区域集中通信保障拉动演练，促进组织、实战、训练的“三落实”。

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根据信托制度原理所确立的信托财产独立原则，委托人一旦将信托财产转移给受托人即丧失对信托财产的所有权，受托人虽然取得了信托财产的所有权，但这仅仅是一种形式上、名义上和暂时性的所有权，仅享有对信托财产的占有、使用和处分的权利，并无收益的权利，他对信托财产处置受到信托目的的严重限制。受益人虽然对信托财产享有信托利益，但这种权益只有在他根据受益权所享有的信托利益请求权实现以后才可真正实现，在此之前，信托财产并不是受益人的自有财产。公益信托也不例外，其信托财产有别于委托人、受托人和受益人的财产，仅限于受托人因承诺信托而取得的财产以及因其管理、使用、处分或者其他情形而取得的财产。且法律、行政法规禁止流通的财产，不得成为公益信托财产;法律、行政法规限制流通的财产，依法经有关主管部门批准后，才可以作为公益信托财产。同时，如果法律、行政法规规定该信托财产应当办理登记手续而未办理的，该公益信托不产生效力。需要特别强调的是，公益信托的信托财产及其收益，必须用作公益目的，不得挪作他用。我国公益信托制度的立法概况我国有1．67亿老年人口，8300多万残疾人，7100多万低保对象，70多万孤儿，每年由于各种原因还需要救济的群众8000多万;除此之外，还有2亿多的流动人口，以及远远超过这个数字的留守儿童、老人和妇女[4]，有超过总人口10%以上需要社会救助的庞大人口。这么庞大的贫困人口以及老年人、残疾人、孤儿等特殊困难群体，面临生存、发展的挑战，公益需求巨大。虽说早在2001年的《信托法》中，我国就已在相关条款中围绕公益信托问题进行规定。如《信托法》第62条明确规定:“公益信托的设立和确定其受托人，应当经有关公益事业的管理机构(以下简称公益事业管理机构)批准。未经公益事业管理机构批准，不得以公益信托的名义进行活动。公益事业管理机构对于公益信托活动应当给予支持。”确立了我国公益信托的“批准设立”原则，较一般信托的“合意设立”原则要严格得多。而《信托法》第64、65、66、67条规定，则要求“公益信托的受托人未经公益事业管理机构批准，不得辞任”，不允许任意更改公益信托的受托人;同时要求公益信托应当设置信托监察人，以保障信托活动公益目的的实现;确定公益事业管理机构为公益信托的监察机构，以实现政府机关对公益信托的监管作用。而对公益信托活动的开展，我国《信托投资公司管理办法》第17条规定:“信托公司可以根据《信托法》等法律法规的有关规定开展公益信托活动”，明确了信托投资公司能够从事慈善公益信托活动。但除此之外，我国直接关于公益信托的法律规定并不多;对公益信托资金的运营管理，也主要参照《信托投资公司管理办法》、《信托投资公司资金信托管理暂行办法》中关于信托资金运营的管理规定。而新修订的中国人民银行《信托投资公司管理办法》、《信托投资公司资金信托管理暂行办法》，都仅为公益信托制度中的受托人的设置提供了一种可能性选择，规定了信托公司作为公益信托的受托人，通过开展其业务活动履行公益信托受益人的义务。2008年四川汶川地震之后，中国银监会办公厅为了鼓励发展灾后公益信托事业，紧急《关于鼓励信托公司开展公益信托业务支持灾后重建工作的通知》，再次针对信托公司作为受托人这种模式作出规定，但该规范性文件还是无法全部解决公益信托制度的操作性问题，尤其是公益事业监督管理机构的范围、信托监察人的职责、税收政策等问题，直接从公益信托法律特性角度进行的专门规定还未曾涉及。所以，我国关于公益信托的法律规定主要集中于《信托法》这一基本法中，且多为原则性规定，并未详细、具体规范公益信托主体及其组织形式、业务和相应的管理行为，仅为公益信托提供了基本的法律关系构架。我国公益信托活动的运行状态我国公益信托的法律规定少，且未详细、具体规范公益信托主体及其组织形式、业务和相应的管理行为，导致实践中相关制度缺乏具体的操作性。面对目前我国各方面的巨大公益需求，我国公益信托立法规定过于原则，公益信托问题的设定“大而泛之”，公益信托立法呈现滞后状态。这已在相当程度上影响了我国公益信托事业的发展。以至于从《信托法》正式实施到现在10多年的时间里，我国公益信托项目一直较少，直到第5年才出现了一只真正意义上的公益信托产品———中融国际信托投资有限公司作为受托人的中华慈善公益信托[5]。该公益信托获得国家民政部和银监会的批准，该信托资金的收益将全部运用于“残疾孤儿手术康复明天计划”。但是该信托的运行及实施状况并未向社会公开，具体情况不得而知。而云南国际信托投资有限公司分别于2004年和2006年发行的公益信托产品“爱心成就未来－稳健收益型”集合资金信托计划和“爱心稳健收益型”集合资金信托计划[6]。但是这一信托并非实质意义上的公益信托，应被称为附带捐赠合同的私益信托更为适宜。汶川地震之后，“西安信托5•12抗震救灾公益信托计划”、“百瑞信托郑州慈善公益信托”，以公益信托方式推进灾区的教育事业，被视为真正意义上的公益信托在我国的尝试。其中，“西安国投5•12抗震救灾公益信托”，成立于2008年6月6日，是一项信托期限为3年，信托规模为1000万元人民币的慈善公益信托，受托人为西安国际信托有限公司，西安希格玛有限责任会计师事务所为信托监察人，信托主要目的是陕西地震灾区的希望小学建设及校舍修复工程。在该公益信托存续期间，受托人可以通过运用以国债为代表的，经过中国银监会允许的一系列流动性充分且风险较低的金融方式实现信托财产的安全和保值增值。在信托资金运营中，由信托监察人信托监察和陕西省人民政府民政厅行政监管的双重模式进行公益信托资金监管[7]。而“百瑞信托郑州慈善公益信托”，成立于2008年10月16日，这是由郑州慈善总会和百瑞托有限责任公司共同推出的一项为期10年的公益信托计划。该信托主要针对的是我国四川灾区及我国贫困地区的教育援助，特别是针对适龄儿童返校继续学业的计划[8]。该公益信托采取以百瑞信托为发起人向社会公开募集的开放式方式，将参与该项慈善信托的资金起点设定在100元人民币，极大地增加了该公益信托的民众参与度，使慈善公益信托不再是以社会富裕阶层为主要参与对象的慈善活动，真正意义上增加了全社会对这项新兴慈善行为实施方式的参与热情。且在该公益信托的监管方面，信托的监察人由郑州慈善总会来担当，郑州市民政局成为监督管理机构，形成自我监督和政府监督并行的局面。[9]虽然目前我国能以公益信托行为模式实施的公益信托项目为数不多，但每一公益信托项目的推行，都在极大程度上激发了公众的公益热情，促进了我国慈善事业的发展。而每一公益信托项目在实施、开展的过程中，都希望能有一部丰富完善的法律规定为公益信托活动的开展提供法律依据，这样才能保障信托活动有序开展、慈善公益目的得以实现。

我国公益信托法律运行不佳的原因

我国《信托法》及其相关配套法律法规对公益信托的过于原则的规定，使《信托法》在实施10年之后，公益信托实践才初见端倪。公益信托立法的滞后，不能为公益信托活动提供细致、有效的法律支撑，已严重影响着我国慈善公益信托的运行状态，难以适应我国慈善公益事业发展的需要。我国公益信托活动的立法现状和运行状态中呈现的尴尬局面，究其根源，是公益信托法律原理的模糊认识所致，即我国公益信托法律原理的模糊定位，影响着我国公益信托的立法进程和运行步伐。(一)我国社会各界特别是广大捐赠者对公益信托法律原理认识不清公益信托制度本是英美法系国家土生土长的一项法律制度，有400多年的发展历史，“信托财产独立”就是英美法系普通法和衡平法的“双重财产所有权”的产物，人们对信托行为的属性非常了解、熟悉，公益信托行为也成为人们从事慈善公益活动的主要行为模式，甚至习惯、惯例①[10]。而在我国，信托制度是一个“舶来品”，因人们对其缺乏了解、认识不清，短期内得不到广泛适用纯属正常。且从日本的情况看，公益信托制度引入日本后在长达50年的时间内没有得到适用。在首例公益信托出现后，其独有之价值与优势才为人们所认识，并得到社会各界的普遍接受。2001年《信托法》颁布实施时，很多人对“信托”本身并不了解，公益信托行为的独特价值和优势也无从谈及，更别说关注公益信托活动的立法进程，努力推进公益信托事业的运行步伐了。(二)公益信托法律原理定位模糊，影响了公益信托活动功能的发挥我们知道，“信托财产独立”是信托行为顺利实施的根本保证，公益信托也不例外。但我国《信托法》对信托财产本身的归属一直没有一个清晰的定位，信托法律关系的阐述也一直众说纷纭，委托人、受托人、受益人权利义务内容并不确定。这些都直接影响到公益信托制度的立法确认，不能为公益信托活动提供一个较为细致的行为规则，使公益信托制度在设立环节、监督机构、税收优惠等方面太过“原则”、缺乏明确的法律规定。如公益信托活动的开展需要设置公益信托事业管理机关，但我国目前并未设置统一的公益信托事业管理机关，导致公益信托活动开展时，因找不着该信托事业管理机关、或因审批程序和标准的差异而使公益信托活动“搁浅”，影响到公益信托水平，无法充分保障受益人利益。而信托公司作为受托人运行公益信托时，还存在银监会、公益事业管理机构等多个监管机构，容易造成监管上的混乱，势必加大设立公益信托的难度，增加公益信托设立的运行成本，使我国公益信托难以推广。且我国《信托法》中对信托监察人承担该诉讼职责的规定过于原则，公益信托监察人的产生方式、职责范围也未理清，议事规则亦为空白，一定程度上影响了信托监察人履行职责的积极性，易发生监察人与受托人串通、私吞信托财产等行为，使信托监察风险增大，难以平衡当事人权益、维护受益人利益。另外，公益信托本身是一种慈善行为，除了依靠自觉自愿，制定适当的税收优惠政策是必要的，其他各国均给予公益信托较大程度上的税收优惠政策。但我国这方面的税收激励制度是不足的，鼓励公益信托的税收优惠政策激励程度也不高，在一定程度上影响了公益信托相关当事人的积极性，未能为公益信托活动的开展设置一个良好的法律氛围，影响了人们参与公益信托活动的积极性，妨碍了公益信托活动的有效运行。所以，公益信托法律原理的认识不清、模糊定位，是影响我国公益信托立法进程和运行步伐的根源。而这些问题的解决，要依赖立法机关修改、完善《信托法》以及与公益信托相关的法律法规，为公益信托活动的开展创造良好的制度空间，确立统一的市场准入和活动规则，增强监管的一致性和权威性;并通过公益事业实践大力推广公益信托，引导人们逐渐认识、熟悉并适应公益信托制度。

完善我国公益信托法律制度的策略分析

公益信托活动作为公益慈善行为的重要组成部分，在我国慈善事业的发展中发挥着举足轻重的作用。而要保障我国公益信托活动的良性运行，首先需要对公益信托的法律原理有一个准确把握，从立法上为公益信托活动提供明确、规范的法律依据。(一)修改《信托法》，明确公益信托法律原理《信托法》颁布之后，信托当事人间的关系、信托财产的法律地位，信托制度的功能等都有了明确的法律规定，对实现信托市场规则的统一、配套制度的完善和各方面利益的平衡具有重要作用[11]，对我国公益信托制度的发展具有重要意义。但信托法源于英美法系国家，其本身的制度设计和理论阐释都是在英美法体系下进行的，信托财产权利的归属也就只能在衡平法和普通法所有权的二元结构中得到合理解决。而大陆法系的所有权制度，使我国缺乏信托财产独立的基础，更无法明确界定信托财产归受托人所有。所以，引进英美法的信托制度，不能生硬地将其与大陆法系的物权、债权和人身权进行比照而硬性将其归入其中之一种;而应依据信托活动的独特作用，遵循信托制度的本质，特事特办，从信托制度赖以生存的法律环境考虑，冲破大陆法系绝对所有权制度的局限，明确信托财产归受托人所有，确定受益人收益权、受托人信义义务等内容，从特别法角度将信托财产界定为作为一种游离于“一物一权”等传统物权上的新型财产权，保障信托制度移植后的信托特质不改变[12]。公益信托的法律原理亦是如此。在《信托法》修订中，我们应明确公益信托合同签订、委托人将信托财产移转于受托人后，该信托财产所有权就移转于受托人，委托人也退出信托活动范围;受托人凭借移转而来的信托财产所有权，对信托财产拥有充分的处置权，但他在处理信托财产时，必须遵循信托合同的公益目的，保障信托合同中不特定多数的困难主体受益[1]。所以，为促进公益信托活动的发展，我们首先要做的事是修改《信托法》，明确公益信托法律原理，确定信托财产独立于受益人的自有财产。在公益信托的有效运行中，只有信托公司可以用“信托合同”的形式受托管理资产，提供信托财产独立性所体现的“隔离”功能。同时通过设立公益信托监察人和严格的信息披露制度保证其完全服务于该信托的公益目的，保障公益资金运作的透明性和安全性，更好地保护公益资金不受损和不被非法挪用，为公益信托活动提供明确的法理依据。(二)制定公益信托操作规则，把握公益信托行为规范我国《信托法》对公益信托做了较为原则的规定，并未涉及公益信托的具体操作规则。为规范我国公益信托活动，使其有条不紊地运行，在《信托法》中，除了明确公益信托的法律原理，我们还应进一步确定公益信托的操作规则。1．放宽公益信托的设立条件。在公益信托的设立上，可参照英美法系登记设立的做法，实现公益信托设立许可制到注册登记制的转变，加强对公益信托成功设立之后的监管，不是从一开始就给公益信托的设立制定很高的门槛，将其挡在公益事业的门外，阻止其发挥公益效用，而是放宽公益信托的设立条件②，放宽受托人资格，开放信托行业的准入和退出门槛，给委托人选择受托人的充分自由，将更多的社会资源用于公益事业，进一步保障受益人的合法权益。2．完善公益信托财产的登记制度。为适应公益信托事业的发展，我国可考虑对《信托法》第10条进行司法解释，在解释中明确信托财产登记的内容，保障公益信托财产独立。如在登记中，注明委托人、受托人、受益人等当事人的基本情况;提供申请书、信托合同、受托人和委托人的身份证明、委托人的权利凭证等信托财产登记必备文件，并对财产的范围、数量和转移情况进行概述，确定公益信托财产范围、管理方式和权限;强调信托目的和信托期限，让第三人能够查询得知受托人处分信托财产是否违背信托目的，避免在信托期限届满后再与第三人进行信托财产的交易而产生纠纷等。3．设立专门公益信托监管机构。我国公益信托目前的主要监管机构是公益事业管理机构(民政部门、中华慈善总会等)，其监管核心是对公益受托人的信托活动进行监管。但这些监管机构本身并不熟悉金融信托市场，尤其是公益信托受托人是以营利为目的信托公司时，无法发挥对受托人的有效监管职能。且我国当前公益信托运行还存在银监会和各个目的事业的监管机关共存的现状，所以有必要建立一个统一、专门、专业的公益信托监管机关，负责公益信托的批准登记和监督管理工作，而不是将监管职权分散于各个目的的事业主管机关，成为避免以公益信托为名而谋私利的重要保障[13]。4．明确公益信托监察人的选任和职责。针对公益信托监察人立法现状呈现的“规定过于简略、内容过于原则”的缺陷，因而本文提出以下建议:第一，明确信托监察人的准入资格和任职条件，确定信托监察人须具备相应的知识水平、信用水平和道德水平，规定信托监察人的选任方式、辞任和解任标准等;第二，健全公益信托监察人职权方面的规定，赋予其查阅、摘抄、复印受托人管理信托事务的账目等资料的查阅权，要求受托人定期汇报信托财产经营情况的监督权、相关法律文书认可权、诉讼权等权利的行使;第三，明确监察人的构成及其议事规则，根据公益信托基金规模的不同，对监察人的人数要求做出不同的规定;第四，强化公益信托监察人的义务与责任，明确公益信托监察人的忠实义务，通过建立完善公益信托的行政、民事、刑事责任体系，促使信托监察人忠实勤勉地履行职责，为受益人争取最大的利益[14]。(三)完善公益信托配套制度，烘托公益信托活动氛围为调动大家参与慈善活动，进行公益信托的积极性，排除公益信托活动开展的一些障碍，我国应完善公益信托活动的相关配套制度的建设，以烘托良好的公益信托活动氛围，促进公益信托活动的良性运行。如在公益信托的税法保障上，尽快建立、健全公益信托税收优惠法律制度，对公益信托从设立、运营到终止环节的税收优惠做出全面的规定，认定公益信托的免税条件，特别要明确委托人向营利性受托人经营的救灾赈灾公益信托捐款以及营利性受托人经营的公益信托本身享有税收优惠的问题。同时，简化公益信托税收征管程序，为公益信托的委托人、受托人提供纳税申报、税收减免以及退税等方面的便利和快捷，还可考虑免征印花税、契税、所得税、营业税、商品流转税等税收，为公益信托活动的有效运行提供一个良好的法律环境。[15]同时，设置税收优惠滥用的处罚机制，明确相应的法律责任。

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一、体制改革稳步推进

根据省文化体制改革领导小组改革任务书的要求，按照县委、县政府的统一部署，进一步提高认识，加强领导，细化方案，把握重点领域，抓住关键环节，确保了各项改革平稳、有序、快速推进，基本完成了“三局合一”、成立“文化市场综合执法队”，剧团的转企改制等各项改革内容，确保了整体工作在改革中平稳运行。

二、创先争优提升水平

月日县文广新系统召开创先争优活动动员大会，标志着县文广新系统创先争优活动正式拉开序幕，各项创建工作正式启动。一是及时成立了以局长为组长的局创先争优活动领导小组。二是制定了文化系统活动方案，围绕县创先争优活动主题，设计了“筑坚强堡垒、树先锋形象、建和谐队伍、促文化发展”这个活动主题。三是联系实际、做到七个结合。即与加强文艺创作和艺术生产、与加强文化惠民工程建设、与加强市场日常监管、与加强开发与利用、与加快重大文化项目和标志性文化设施建设、与推进文化体制改革、与转变职能，改进作风相结合。在纪念建党周年之际，县文广新系统结合实际，纷纷开展各项特色活动，掀起创先争优活动热潮。通过此项活动的开展，文广新系统党员领导干部和群众干事创业精神面貌为之一新，内涵管理水平不断提升。

三、文化活动丰富多彩

年元旦举办书画笔会，组织全县老中青书法爱好者欢聚一堂，以书会友，达到提高、促进我县书画创作水平的目的，是弘扬、传承书画艺术的有益宣传;月日举办全县“未来之星”少儿美术大赛，为活跃全县儿童节日生活添上了浓墨重彩的一笔月日开办少儿舞蹈培训班丰富儿童假期生活，月日选送少儿节目赴合肥比赛，取得一等奖两项、二等奖三项；月日-月日组织、带领我县农民青年、职工、幼儿、老年各类节目参加宿州市第五届艺术节暨第四届群众文化活动月；月日在县委小礼堂举办灵壁石文化节县戏剧曲艺调演。围绕县委、县政府工作目标、服务大局，公益文化活动硕果累累。年县剧团先后吸取企业优势组织开展“祥和千万家——年度文化进社区”、“我与共奋进——情系农民工系列巡演活动”、“欢乐送基层”等公益文化活动，为丰富我县城乡文化生活、宣传党的方针政策做出了积极贡献，并且多次出色的完成了政府部门、主管部门交办的大型节庆的活动。成功的举办了“打工状元颁奖晚会”、“政府春节团拜会”“三八妇女节庆祝大会”“—和磬石乐团大型演唱会”“城市因你而美丽”——庆祝第个环卫工人节专题文艺晚会，“卫视成就音乐梦想赛区选拔赛”、“爱国歌曲大家唱”等公益活动，为推动我县文化全面发展，培育新人做出了积极贡献。

四、文化民生工程扎实推进

民生工程取得显著成效。今年以来我局根据县政府实施28项民生工程的要求，结合单位工作实际，成立了以主要领导为组长，分管领导为副组长，相关科室干部为成员的民生工程领导小组，制定了乡镇综合文化站、农家书屋实施管理办法，将任务层层分解，真正做到环环紧扣、步步推进，民生工作取得实质性成效。一是认真抓好3个乡镇综合文化站建设工作。从年初开始，我县先后在、镇、3个乡镇开工建设综合文化站。在乡镇综合文化站建设中，我局充分发挥监督职能作用，保证乡镇综合文化站建设落实到位。做到每周一调度，每月一检查、一通报，及时全面掌握各乡镇综合文化站建设进度。目前，三个乡镇综合文化站的建设已完工，配套设备已到位，圆满完成了省文化厅年初所定目标。二是完成了63个农家书屋建设任务。按照国家新闻出版总署的要求，为每个书屋配备图书1361种，1650余册，报刊33种和书橱、阅览桌椅，并统一标识牌，制度上墙，为村级开展文化活动提供了硬件保障。

篇10

我国公益广告从上个世纪80年代起步至今，已有近30年的发展历程，期间经历了萌芽期、形成期和发展期，对公益广告的理论研究也在逐步深入。但从目前我国公益广告的发展的情况来看，并不尽如人意，与社会经济迅速发展的需求存在较大差距，与政府、社会、公众对它的期望也相差许多。笔者通过近些年对公益广告活动的关注和研究，认为在以下五个方面存在的问题较为突出，并由此提出相应的改善建议。

一、将公益广告纳入我国广告法律体系的调整范围，明确公益广告的法律地位

公益广告要想发展，必须具备一定的法制环境，我们现行的《广告法》是1994年颁布实施的，其限定的调整对象和范围是商业广告，并不包括公益广告，这不能不说是一个严重的缺失。所以，将对公益广告纳入整个广告管理的法律体系中是首先要解决的问题。

对此修改，建议有两个途径：

其一是做彻底的调整，即在《广告法》中明确公益广告属于其调整范围，使《广告法》的第3条和第2条相呼应，并且在其它法规和规章中予以具体规范，形成一个对公益广告监管的完整法律体系。如：商业广告与公益广告应有明显标志性区别条款；公益广告视应同公益捐款享受免税待遇；禁止公益广告与商业广告混淆，有违法行为则广告经营者和者要承担法律责任等等。

其二是另行制定《公益广告管理办法》。建议广告行业管理部门完善公益广告管理规章，为公益广告完善的运作机制提供法律依据，用法规来规范媒体、广告公司、企业等主体的行为，将公益广告纳入规范管理轨道，形成公益广告长效运行机制。

由此，不仅使对公益广告的管理有法可依，又可以解决多年来公益广告主管机关归属的问题。当公益广告纳入《广告法》的调整范围后，则工商行政管理局即是法定的公益广告监督管理机关，这将进一步解决目前对公益广告多头管理、令出多门、职责不清的问题，更有利于规范公益广告的发展。工商行政管理局是我国广告管理的主管机关，多年来依据法律、法规和国家授予的职权，对广告活动全过程进行监督、检查、控制和指导，近些年国家工商局签发的多个文件中也提到公益广告的管理和发展问题。

因此，在《广告法》即将修改之际，建议增加有关规范公益广告的条款，明确公益广告的法律地位及主管机关，减少公益广告发展的障碍，发挥公益广告服务社会、凝聚民心的作用。

二、学习借鉴美、日等国的做法，创新公益广告事业发展机制

我国现有的公益广告运作模式是政府主导型模式，即依靠政府部门的支持和行政手段的执行，政府一直处于公益广告活动中的主导和统领地位。如由政府部门选择和确定公益广告活动的主题，其他参与者媒体、社会组织、企业等都处于被指导的位置。由于公益广告各方参与意识淡漠，使公益广告的策划、创意和传播目前还处在一个较低水平上运作。这种低水平的具体表现是：指令性多于自发性，盲目性大于计划性，精品不多，因而传播效果受到影响。因此，对现有政府主导的公益广告运作模式的改革势在必行。就目前来看，可以借鉴国外公益广告的一些做法，结合我国的现实状况，找到较好的公益广告运作模式。

美国的公益广告主要采用的是社会主导型模式，即以社会民间团体作为主要导向和力量的公益广告运作模式。美国的社会民间团体很多，有些民间团体有较大的声望和影响力，募集公益广告的运作资金相对容易，且全社会对公益广告的认同度较高，有较好的社会基础。如美国广告委员会，其广告活动资金大多来自募集和各种基金会的捐助，一旦确定了广告活动的主题，广告委员会的工作人员就会与志愿者们一起制作广告，一些顶尖的广告公司也会加盟进行广告创意。最后，媒体捐献广告时间和广告版面，公益广告得以顺利播放。

日本公益广告的发展借鉴了美国的模式，如日本广告协会（AC Japan）是目前最大的社会义务服务广告团体，是日本公益广告运作的核心。截止到2009年底，日本广告协会有1200个资源社团成员组成，包括：媒体、广告公司、商业机构等，每年协会从关注民生、回馈社会出发，举办多场不同主题的公益广告活动，全部由其组织成员承办，由专业公司进行相关数据、收集和分析，由广告公司会员承担广告创意和制作费用，媒体也会对协会制作的公益广告免费提供版面和刊播时段。这样一种以企业为主导力量运作公益广告的模式，被称为企业主导型模式。由于日本广告协会活动经费全部来自成员的会费和赞助，未接受政府的资金援助，因此公益广告诉求主题与社会热点问题息息相关，公益广告总是紧贴社会现实，真正面向广大受众，传播效果十分出色。

韩国公益广告的运作主要采取媒体主导型模式。韩国的公益广告事业是在负责韩国所有广播电视媒体广告经营的韩国放松广告公社带领下展开的，它为韩国公益广告提供资金，同时由民间专业人士组成的公益广告协议会进行决策。韩国只有电视媒体可以无偿，其他类型媒体都是以价格折扣的形式有偿。韩国公益广告协议会每年通过实施“公益广告主题国民民意调查”，确定年度公益广告主题，并通过公开征集及比稿等方式选择广告公司制作广告片，经过试映才会。此外，该协会还在每年举行两次调查，获得公益广告效果的反馈。

以上三种公益广告的运作模式各有特色和利弊，也有适用的社会条件，从我国的现实情况来看，不能完全照搬某一模式。如目前我国非营利机构力量相对薄弱，在民间募集资金也有较大困难，所以很难完全像美国一样采用社会主导型模式开展公益广告活动；企业主导的公益广告模式，要求众多企业有强烈的社会责任感，能够主动支持、投入公益广告事业，而目前大多企业的公益意识还不足，采取这样的模式还不具备相应社会的条件，实施起来也会面临较大的困难；以媒体为主导的模式，虽然能够较好地传播公益广告，但媒体在对公益广告的策划与创意方面的专业性和执行力方面，显然与专业的广告公司是有着一定的差距，很可能使公益广告的策划与创意水准受到影响，这 对于公益广告的传播和认知效果也是极为不利的。

基于上述的分析，结合我国目前的实际现状，笔者提出以下我国公益广告运作模式的发展路径思考：

首先，要肯定政府主导型模式在当前公益广告发展中的积极作用，此模式还要延续相当一段时期，以保证我国公益广告事业的稳定持续地开展。

其次，借助中国广告协会，或于2010年成立的全国公益广告创新研究基地这样的社会组织机构开展公益广告活动。中国广告协会成立于1983年，是国家工商行政管理总局直属事业单位，是经民政部注册登记的全国性社会团体。目前，在全国各省、自治区、直辖市等地方广告协会单位会员51家，单位会员600余家，个人会员400余名，以及15个专业领域的分支机构。以中广协现有机构的力量和影响力，就可以担当起公益广告活动的组织工作：征集公益广告的主题，寻求协会成员及社会、企业、机构的支持和赞助，建立公益广告的效果评估体系等。这样就可以逐步实现从目前的政府主导型向社会机构主导型的过渡，并最终建立起完备的公益广告运作机制。

当然存这其中，政府的引导作用仍很重要。政府应当加强对公益广告活动的宏观管理和政策引导。在资金保障、法制建设、激励措施、监督管理等方面研究建立和完善相关措施，通过宣传提高社会参与公益广告的意识，提高广告主体对公益广告的贡献度，推动公益广告的发展和规范运作，形成公益广告可稳定、持续发展的长效机制。

三、整合政府、媒体、企业等多方社会资源，为公益广告的持续发展提供动力

公益广告除了有党和政府各级部门的大力倡导和推动外，与媒体、企业、广告人及社会大众的努力分不开。

媒体的传播是公益广告得以发展的重要环节。媒体是公益广告信息的传递者，对公益广告的发展发挥了重要的推动作用。我国的主流媒体包括人民日报、光明日报、经济日报、中央电视台和中央人民广播电台等。主流媒体直接接受党和政府的领导，是党和政府管理社会进行宣传的喉舌，这样一种关系非常有利于媒体对公益广告活动的推进作用。例如，中央电视台作为国家电视台，肩负着推动中国经济和社会健康发展的责任，发挥着引领电视媒体发展方向、引领健康舆论的功能，这个责任意味着对社会效益和经济效益统一的追求，对公益广告的重视就突出体现了中央电视台国家级传媒的责任与品质。自1987年开播公益广告栏目以来，20多年来中央电视台持续投入公益广告的创意、制作和播出，一直是战斗在公益广告活动的最前沿，成为最有影响力的媒体。

在我国历来不乏热心公益活动的企业，同时各类公益活动也需要企业的积极赞助和参与。在80年代开展的“修我长城，爱我中华”活动，90年代开展的“希望工程”，2008年的“《众志成城抗震救灾》大型赈灾义演”中，都有企业的支持和参与。1999年，著名爱国人士李嘉诚先生联合中央电视台推出了“知识改变命运”系列公益广告：广告分40集，每集60秒，每集都是一个故事。通过各个层面的人生变迁，诠释“知识就是力量”、“知识改变命运”的主题。企业是公益广告活动的重要参与者。

为了鼓励社会力量积极参与公益广告活动，要整合政府、媒体、企业和个人等多方社会资源，为公益广告的持续发展提供动力。例如：由政府部门明确规定各类媒体都有公益广告的责任，广播、电视、报纸、刊物、互联网等广告媒体要按照商业广告总量3%的比例，用于免费传播公益广告；企业和个人制作、公益广告可以相应减免税收；广告公司从业人员制作公益广告可以署名，增加他们在业内的影响力等等，鼓励更多的广告经营单位和人员参与公益广告活动。在国外已经形成这样一种意识，企业、个人参与公益广告的多少，是企业社会价值的体现，是人素质高低的体现；这种意识非常有利于我国公益广告活动的开展，是值得推广和加强的。由此，以政府为主导，社会组织为主体，媒体、企业、个人积极参与，组织活动规模化、广告主题系列化的新型公益广告运作模式，可以保障公益广告事业稳定的发展。四、多渠道筹集公益广告发展资金

公益广告是一个高投入，短期内少回报或者是无回报的活动，所以长时间让热衷于公益广告事业的媒体、企业赔钱做公益广告是不现实的。首先建议政府部门建立国家公益广告发展基金作为开展公益广告的专项资金，专款专用、统筹使用，发挥政府资金的最大公益广告宣传效应。其次，建议采取市场化、多渠道的公益广告融资方式，通过企业赞助、公开竞标、公开拍卖公益广告的所属权等方式筹集资金；建立相应有效的公益广告基金捐助机制，使得集资活动经常化、规划化、法制化，并建立起完善的社会监督机制。有了较为充足的资金，就可以加大对公益广告创意、策划、设计、制作和传播等方面的投入，提高公益广告的思想主题、艺术表现、文化内涵和传播效果的质量水准，强化公益广告的影响力和感染力；改变目前我国公益广告主题缺乏创新、制作水平不高、表现手法较单调，难以引人兴趣和思考，难以实现应有的社会效益的现状，最大限度实现公益广告的社会效果。

五、推进公益广告理论研究

研究公益广告是一个世界性的课题。由于社会制度和政治体制的差异，世界各国对公益广告的管理模式和运作方法各有不同，对其定义的理解和发展的进程也各有千秋。我国对公益广告的理论研究刚刚起步，有很多课题需要深入探讨，也要借鉴外国的研究成果和研究方法。

虽然这些年政府对公益广告投入不少，做了很多公益广告，但精品少，效果不突出，与我们对公益广告的研究不够有关，毕竟公益广告的发展仅有二十来年的时间。所以，要鼓励开展公益广告学术研讨和公益广告作品评优工作，支持公益广告创新研究基地的建设，拓展研究思路，搭建学术交流平台，开展跨学科跨领域综合研究；建设中国公益广告资料库，系统收集、整理中国已有的公益广告研究成果，收集世界各国经典的公益广告研究成果，提高公益广告的创意水平和制作水平，对公益广告精品设立重奖，推动公益广告事业的发展；同时，应注意中国公益广告作品及科研成果的国际化，努力在世界范围内发出中国人自己的声音，提升中国公益广告研究的开放性和先 进性，展示良好的中国形象。

综上所述，尽管我国现今公益广告的发展还有许多不尽人意的表现，在发展过程中不可避免地会出现一些问题；但瑕不掩瑜，公益广告存在的问题并不能掩盖公益广告在精神文明建设、提升中国在世界上的形象，以及在促进社会经济发展等方面所发挥的积极作用。本文通过进一步对公益广告发展的研究和探讨，从我国公益广告运作模式改革的路径等五个方面，提出完善公益广告事业的构想。我们相信公益广告将随着我国经济的进一步发展再次迎来新的发展机遇，在国家政策和法律的支持下，通过改革使我国的公益广告在整体的水平上有一个明显的提升，公益广告将获得快速、持久的发展。

参考文献

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[2]资料来源：http：∥adcouncil.org/Working-With-Us/Committees.

[3]徐金灿王安妮日本公益广告机构（AC Japan）研究综述[J].广告大观（理论版），2012.2.

[4]刘林清中国、韩国和日本公益广告体制研究[J].中国广播电视，2009.12上.