废品回收管理办法范文

导语：如何才能写好一篇废品回收管理办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

一、指导思想

以“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持“政府组织、属地负责、部门协调、群众动手、科学治理、社会监督”的爱国卫生工作方针。规范再生资源回收行业发展，节约资源，保护环境，实现经济与社会可持续发展。

二、工作目标

从治理废品回收站、点、露天经营抓起，通过再生资源回收体系建设，使城市流动回收人员纳入规范化管理，社区设立布局合理、场所规范回收网点，废品交易、分拣等集中进行，达到产业化、规模化经营。

三、治理任务

1、治理范围：全区辖内的各网点。

2、涉及范围：各乡镇、街道办，及各交叉连接带。

3、治理重点：

①堵绝现有回收站点的店外、露天回收、堆放。

②对回收站点门面进行封闭、刷新，统一“社区再生资源回收站”标识。

③废品回收站点内应达到室内简易仓棚和缮盖存放，禁止户外、露天存放。

④流动回收车辆更新、人员佩戴统一标志。

四、工作职责

1、凡在我区已办理备案的回收站点，由各乡镇、街道办负责整治，由区经贸局验收合格后准予营业。

2、未办理备案登记、无证经营的回收站点，由各乡镇、街道办配合工商、公安部门负责取缔。

3、站点的布局由城建、环保部门负责提出取缔、布点方案，配合工商、商务、公安部门组织实施。

4、有赃物嫌疑的回收站点由公安部门依法查处。

五、工作步骤

1、2011年8月底前由各乡镇街道办事处完成摸底调查和整治方案制定工作，报区经贸局。

2、2011年9月份为宣传动员阶段。

3、2011年9月至2012年12月为组织实施阶段。

期间2011年底前完成回收站点的出店、露天、堆放经营问题。

2012年6月底前完成回收站点门面封闭、刷新、统一标识。

2012年底完成流动回收车的更新、回收人员统一标志。

4、2011年1月—6月为整治提高阶段，由区经贸局组织公安、工商、环保、城建等相关单位，对辖区内回收站点整治情况检查验收。

六、工作措施

篇2

“报废汽车拆散后的零部件流入汽车维修环节，这是行业内一个公开的秘密。”广州一家汽修公司老板李非（化名）表示，采购报废车零部件可以大大降低成本，这种情况在广东比较普遍。

根据中国物资再生协会数据，自2006年以来，每年大约有80万辆报废汽车没有进入正规渠道拆解，估算黑市规模超过100亿元。更加值得一提的是，报废汽车非法流入市场在国内长期存在，多个省份屡屡爆出报废汽车、非法拼装车导致的交通事故，但非法报废车市场规模仍在不断扩大，这凸显出行业监管的缺位。

事实上，“拆解下来的薄钢板、铝、塑料、铜，分类按废品出售，一辆车只能挣200块。但如果有些零部件是好的，比如水箱、电子元件，有专门的人过来收购，一辆车能够多挣几千块。”上海嘉定一家从事报废汽车拆解的金属回收公司工作人员说。

而根据我国《报废汽车回收管理办法》规定，报废汽车回收企业必须拆解回收的报废车，应当在公安机关的监督下解体。

但由于价差的存在，不少车主仍愿意将车出售给“黄牛”或车贩子。与上述金属回收公司相距不远就是上海市嘉定机动车报废服务中心，如果走正常流通实施车辆报废，车主获得的补偿仅为600元。

值得玩味的是，将拆下的旧零件出售给配件市场和汽车修理厂，只是报废车的一个流向。成色较好的报废车不会被拆解，而是翻新后再次出售。

此外，李非透露，汽车配件市场上的旧汽车零部件一部分来自于金属回收公司拆解的报废汽车，还有一部分是从国外走私流入；不同品牌、型号的报废车拆出来的零部件差价较大，价格主要是根据磨损情况以及市场需求量等情况而定。“例如皇冠、凯美瑞等报废车的旧零件比较受汽车维修公司青睐，出价也相对高点。”李非说。

另据了解，按规定，报废车的零部件不能从金属回收公司（报废车拆解公司）再流回市场，但只要有较高的利润，还是会有一些人铤而走险。在广州汽车维修市场，成本1000元的全新零部件，如果从报废车市场采购，只需要花费200～300元。这被一些汽车维修公司认为是应对激烈竞争、降低成本的手段。

篇3

【关键词】 废旧物资； 管理； 问题； 对策

一、废旧物资的定义

废旧物资一是退运物资，由于供电设备增容、改造、迁建、系统升级或直接变更运行地点等非设备自身原因而退出运行的，或由于存在无法修复的严重缺陷、固有的设计问题、技术经济性淘汰、不符合反事故措施要求和不满足技术安全要求等原因而退出电网运行，但仍具有一定利用价值的设备和主要材料；二是长时间（6个月以上）闲置、未使用或不需用的固定资产、低值易耗品、材料物资等。

二、废旧物资管理当前存在的主要问题

（一）废旧物资管理意识不强，思想上重视不够

供电企业仍存在重生产轻管理的思想，加上近几年工程建设任务重，从领导到员工都存在着只要把工程做好了，就万事大吉，至于工程物资、废旧物资如何管理没有作严格要求，存在着“家大业大，浪费一点没问题”的思想。

（二）废旧物资管理制度执行不到位

自2004年国网公司系统清产核资以后，大部分供电企业都制定了废旧物资管理办法，明确了部门职责，制定了处理废旧物资操作流程。但由于长期以来养成的随意性，执行部门怕麻烦，不愿按流程办，或制定制度可操作性不强，缺乏相关考核办法，虽有制度不执行或执行不到位，制度成了一纸空文。

（三）废旧物资管理人员执行职责不到位

近几年由于工程建设规模大，工程施工队伍及其人员复杂多样，人员素质参差不齐，极易出现执行职责不到位的情况，施工中拆除的废旧物资散落在各种性质的施工人员手中，给废旧物资管理造成不安全隐患。

（四）废旧物资管理缺少必要鉴定

废旧物资可分为报废和可再利用物资，报废物资应按规定程序进行竞卖，可再利用物资则必须重新估价入库，继续用于生产。然而在实际管理过程中却没有完全对废旧物资进行技术鉴定，对资产是否报废及报废后如何处理没有权威性结论，无法判断废旧物资型号、数量的正确性和能否再利用，以致有些可再利用物资被当作废品贱价变卖，国家财产遭受浪费、损失。

（五）废旧物资应收、实收数量缺少监督

应收回废旧物资数量没有事前申报、核准，且不同工程拆除废旧物资堆放在一起，无法核对实际收回数是不是应收回数，只是凭自觉，能收回多少是多少，缺少审核。由于管理粗放，拆除废旧物资很可能被擅自变卖或留为私接工程使用，为贪污犯罪、私设“小金库”打开了方便之门。

三、加强废旧物资管理的重要性

管理实践证明，得控则强，失控则弱，无控则乱。有实物资产的地方就有废旧物资，要管好废旧物资，就要全局上下共同努力，部门之间相互协作。加强废旧物资管理是电网企业精益化管理的要求，主要体现在科学决策上，设备更换决策正确与否，对资金使用效益有着较大影响。供电企业每年基本建设、更新改造、生产大修任务重，投入资金量大，如果准备更换资产没有详细明确的安排与计划，废旧物资基础资料缺失，就会影响管理层决策水平，难免造成不必要的损失、浪费；对废旧物资不能进行科学鉴定，势必影响废旧物资再利用效果，形成新购物资增加，造成浪费；对回收物资管理不善，心中无数，就会造成物资盲目采购，带来库存物资积压和资金无效占用。这对财务杠杆系数较高的供电企业而言，是十分危险的。

四、加强废旧物资管理的具体举措

（一）转变观念提高认识，高度重视废旧物资管理工作

供电公司要以提高对废旧物资管理认识为突破口，积极宣传废旧物资管理工作重要性，努力扭转员工，特别是基层职工观念，使员工认识到加强废旧物资管理的重要性，以保证国有资产保值增值。废旧物资回收完整与否，直接影响企业财务安全，如疏于管理，就会造成物资流失。加强道德教育，提高员工主人翁意识，否则制度再完善，如果没有合格的人来执行或者执行不到位，管理还是会出问题。供电企业由于其行业特殊性，资产遍布广大地域，且有很大部分在野外，电网改造过程中废旧物资管理靠的是员工对企业负责的精神，因此要加强员工职业道德和廉洁教育，增强员工工作责任心。只有全体员工都来关心企业利益，视企业兴衰为己任，企业才能更好地发展。保定供电公司利用公司网站、知识问卷和讲党课等多种方式对员工进行有关废旧物资的政策法规、反腐倡廉教育，在潜移默化的教育中，逐步提高了广大员工自身素质，加强了广大员工积极参与公司党风廉政建设的自觉性，提高了废旧物资管理水平。

（二）制定操作性强的管理制度，强化制度执行力

企业如果缺乏制度约束，把各种潜在风险控制完全寄托于人的道德品质，肯定是不行的。企业一切管理工作都是从建立、健全内部控制制度开始，企业一切决策都应统驭在完善的内部控制体系之下。但是有内控制度，必须严格遵守并严格检查执行情况，才能保证制度有效运行。因此在废旧物资管理制度设计中必须明确职责，细化考核办法，实行资产使用部门和归口管理部门分级考核，资产归口管理部门对所管辖资产使用部门废旧物资管理进行监督、管理、考核，企业管理层对归口管理部门是否监督到位进行考核，保证废旧物资足额、完整收回，才能理顺管理流程，保证企业资金安全。这样通过抓制度建设，规范工作程序，堵塞管理漏洞，形成“用制度管人、用制度管权、按制度办事”的管理机制，使废旧物资管理工作更加科学化、程序化、规范化，提高企业执行力。

（三）明确废旧物资管理各自职责，落实责任人

资产使用人最为了解自己所管辖资产能收回多少废旧物资及废旧物资成新状况，应把资产使用人作为废旧物资回收责任人，资产无论由谁施工、拆除，都须经资产使用人负责资产报废申请和废旧物资回收、分拣、入库，并对使用人进行考核。《河北省电力公司废旧物资管理与考核办法》规定各单位财务部门是废旧物资回收价值管理部门，负责废旧物资价值回收工作和会计核算，财务要及时、完整掌握废旧物资应收数，建立废旧物资和再利用物资两个明细科目，按评估价进行账务核算，理顺资产价值管理，定期与仓库台账核对，保证数据准确完整；物资管理部门是废旧物资集中回收处置实物管理部门，负责建立废旧物资出入库台账及废旧物资回收、出售工作；生产技术部门负责废旧物资技术鉴定工作，对有利用价值的废旧物资提出处置建议；行政部门负责回收本单位机关本部已批准报废废旧物资，建立废旧物资台账，并定期集中将废旧物资统一交物资管理部门；招投标管理部门组织成立竞拍工作组，制定操作流程，统一对废旧物资进行招标拍卖工作；监察、审计部门负责对本单位废旧物资的回收和处理工作进行监督检查。保定供电公司《废旧物资管理办法》中，对废旧物资范围进行了严格定义，在废旧物资管理职责中，明确了领导小组、鉴定小组、处置小组及公司职能部室工作职责，对废旧物资审批、归集、回收、保管、处置等流程进行了梳理、规范，实现了废旧物资闭环管理，杜绝了国有资产流失；规划部门制定废旧物资规划利用项目标准，明确对废旧物资利用项目安排原则、适用范围、建设标准及确立程序，按照基建、生产改造工程分类和负荷性质、电压等级、设备容量等。结合中长期规划确定废旧物资再利用方向，实现废旧物资利用规划科学性、严肃性；建立废旧物资技术性能评价、鉴定工作标准，按照相关技术要求、废旧物资规划利用项目标准，分类制定废旧物资再利用技术评价体系，对可利用废旧物资进行细化分级鉴定，根据物资状况、用途划分可利用等级，实现废旧物资鉴定分级管理；开展技经评价，从投入产出比、废旧物资维护费用、废旧设备投入回报率，确定废旧物资再利用经济性；在废旧物资监督管理过程中由审计、监察部实现全过程监督，保证废旧物资整个管理过程合法、合规。

（四）对废旧物资进行科学鉴定，研究、开展退运物资再利用工作

一是一项资产在报废拆除前必须经技术鉴定小组鉴定，鉴定内容主要有该资产是否报废；报废后可收回废旧物资数量和型号是否正确；可收回废旧物资哪些是不能利用的，哪些是可重新利用的，鉴定内容既是废旧物资回收依据也是考核依据。二是物资部门对经资产使用部门分拣过的物资验收入库，分别建立报废物资和可利用物资两本台账，对经鉴定可再利用废旧物资在拆除前做好标识，保证物资完好拆卸，并进入备品备件管理流程，由物资管理部门妥善做好储存保管工作，并由财务部门定期稽核，以提高废旧物资再利用水平，减少不必要重复采购，促进企业节能降耗。2008年保定供电公司在废旧物资管理上突出了工程开工前的预鉴定，将需再利用的物资提前建账，并用“可利用”标签标注，实现了拆除前的预管理。2008年河北省电力公司系统退运物资再利用共节约投资1.2亿元。

（五）开展废旧物资管理效能监察

一是规范废旧物资分类整理、回收保管、价值评估、竞价处理等工作流程，对实际拆除物资与应拆除物资数量进行核对，对应退未退物资要说明原因，对不能说明原因的，要追究当事人的责任，抓住废旧物资回收管理工作关键环节，根据废旧物资不同类型确定相应监察方法，对于发现的问题，要站在完善企业管理的层面，按照精益化管理要求，严格督促整改，促进废旧物资回收管理工作流程规范化。二是加大对违法违纪行为处理力度，对在废旧物资回收、处理过程中侵占、受贿、、设立“小金库”等严重违法违纪行为，要按规定严肃处理、决不姑息，以促进废旧物资处理公开、透明、规范、有序进行，确保废旧物资处理款及时回收和废旧物资残余价值充分利用，严肃查处废旧物资回收管理工作中违法违纪行为，防止资产流失和不正当交易行为，提高公司系统废旧物资管理整体水平，推进节约型企业建设。三是通过资产的清理、清查，检查资产的报废审批流程的规范性及废旧物资的处置情况，对擅自报废资产，要查明废旧物资处置情况，责任到人，对引起资产流失的，要根据情节轻重进行经济或法律制裁。

五、注意问题

（一）实行废旧物资超前控制，确保废旧物资回收、管理到位

保定供电公司设计了一整套废旧物资交接表，根据公司下达大修、技改、基建、专项等工程项目，公司相关部门提前逐项进行应拆除废旧物资统计，并组织相关部门做好拆旧物资技术鉴定，建立具有鉴定、入库、检测、整理归档等详细信息的完整的废旧物资台账。根据生产（施工）中拆除废旧设备及边角废料、生产经营中产生其他废旧物资，责成使用保管单位登记造册入库管理，注明工程项目和编号；做好拆旧物资基础资料的统计、汇总工作，保证与物资部门拆旧物资统计数据一致性。

（二）规范废旧物资交接程序，确保废旧物资及时入库

保定供电公司物资管理部门设立专人负责废旧物资验收入库、领用和仓储保管等工作，负责废旧物资统计填报及废旧物资归集整理，分类存放保管，并依据公司废旧物资领导小组批准工程废旧物资鉴定结果核对入库废旧物资品名、规格、型号及数量等信息的一致性，登记废旧物资台账（报废物资台账、可利用物资台账），对信息不一致的，拒绝签字入库。建立起废旧物资仓储管理专项台账及领用记录，使废旧物资交接、管理更加程序化、规范化，减少了废旧物资流失。物资保管单位还加强了对可利用物资的保管和二次维护，对可再利用废旧物资登记造册，并建立单独废旧物资可利用台账，设专职保管人员负责管理，避免可利用物资的损坏。

（三）废旧物资出售要遵循“公开、公平、公正”的原则

保定供电公司的废旧物资采用公开拍卖、公开竞价等方式，出售给经国家批准的专业废旧物资回收公司，处理过程包括以下主要程序：确定废旧物资清单及处置工作方案；成立废旧物资处置竞拍工作组并合理确定竞拍底价；组织至少有三家及以上经国家批准专业废旧物资回收公司参与公开竞价、拍卖；拍卖成交后，及时完成废旧物资交接、清运和货款结算；凡属剧、危险品、放射性物资必须由公安部门、环保部门等统一处理；报废汽车须通过国家指定的专营渠道，按照规定程序处置，依法对废旧物资进行拍卖。保定供电公司深入贯彻勤俭持家理念，认真开展废旧物资处置专题研究，在科学评估废旧物资价值基础上，制订废旧物资处置方案，对2007年以前已鉴定并归集到仓库，由市公司管理的废旧物资，于2008年依据《河北省电力公司废旧物资管理与考核办法》进行了公开竞价处置，共回收价值近两百万元。通过废旧物资的拍卖，不但可以收回大量资金，还可以缓解库房存储空间压力，为库房标准化建设提供良好条件。

六、结语

综上，废旧物资管理是供电企业资产管理的重要环节，而完善管理制度、强化管理流程、落实管理责任、完善管理手段、加强效能检查等是做好废旧物资管理的基础工作，这在微观上直接影响工程进度、工作质量，在宏观上影响各种经济技术指标的完成。供电企业必须加强废旧物资管理，减少融资力度，降低财务费用，改善财务状况，增强企业盈利，以促进企业的持续健康发展。

【参考文献】

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［3］ 徐建中，苗丰裕，翟华明.企业加强物资管理工作措施研究［J］.北方经贸，2005（2）.

［4］ 陈浩.油田物资管理现代化初探［J］.河南师范大学学报（教育科学版），2005（3）.

［5］ 张洪宾.新时期公路物资管理探议［J］.中国西部科技，2006（25）.

［6］ 薛勇.物资管理系统的设计与实现［D］.吉林大学，2006.

篇4

其实，小刘说的这种现象在各地的二手车市场极为普遍，因为这种渠道的回收价格要比正规渠道高几倍，车主受利益驱使，让很多临近报废及报废车辆流入“黑市”，这些车辆要么被转卖到三四线市场及农村市场继续使用，要么被“黑拆解点”拆出五大总成回流到市场，对道路交通安全及环境安全带来重大隐患。

《中国汽车市场年鉴2010》统计显示，截至2009年，全国报废汽车回收拆解资质企业497家，回收网点2175个。2009年汽车注销登记量202.22万辆，实际回收报废机动车85.5万辆，其中回收报废汽车41.02万辆，2009年汽车保有量为7741.65万辆，实际报废量仅占保有量的2.61%，远低于欧美等发达国家注销报废率6%-10%的水平。

有资料显示，在国内近3年的交通事故中，有13％是因为使用伪劣和报废汽车配件所致。

黄牛高价的诱惑

为鼓励老旧汽车报废和更新，财政部、商务部6月8日联合《2011年老旧汽车报废更新补贴资金发放范围及标准》公告，根据补贴资金规模，继续对符合一定条件、提前报废更新的城市公交、农村客运车辆以及提前报废的重型载货汽车给予资金补贴，最高补贴1.8万元。

“不过，很尴尬。其实很多汽车不到报废年限已经失踪了。能够回收的报废汽车远低于有关部门统计的数字。拿大型货车来说，国家强制报废的期限是15年，实际上使用年限不到10年，接下来的5年期限就为一些非法分子提供机会做拼装车或者非法拆除零配件。”北京一位拆车行业的朋友曾告诉我。

中国汽车工业协会清洁汽车专委会荣惠康也认为，汽车回收报废存在问题的很大原因是由于相关政策制定不完善，政策执行水平力度不大而造成中间利益链条坚固，导致一些不法分子受利益驱使，铤而走险。

其实早在2001年，国务院就公布了《报废汽车回收管理办法》，即所谓的“307”号令，开启了中国汽车报废回收的规范化之路。“307号”令规定汽车“五大总成”，即发动机、方向机、变速器、前后桥、车架只能作为废金属卖给钢铁企业做冶炼原料。

据北京某机动车回收中心的工作人员介绍，一般来说，依据废钢量每吨收价在1000-3000元不等，回收中心收购蓝牌车（包括小货车、小客车以及轿车等）每吨300元，如果是大货车或者大客车的话，每吨400元。也就是说，一辆将要报废的桑塔纳3000拿到正规回收中心报废，整车报废价格仅有1000元左右，但是如果卖给黄牛或者没有资质的废品收购站，最高可以卖到2万多元。

比起正规的汽车报废回收中心，黄牛的优势在于价格。“打个比方来说，一个是超市模式，一个是没有资质的菜市场模式，当后者存在的时候，前者就很难经营好。”业内人士还认为，报废汽车行业的发展也与国家经济水平有关，发达国家经济水平高，一些车辆不到报废年限就不敢使用了，但在我们国家，因地区贫富差距比较大，不把车子跑散就不报废的情况普遍存在。

“黑市”路径

机动车回收中心的工作人员说，一般情况下，报废车辆往往是通过假转籍、假过户或者假异地报废的渠道流入“黑市”。

“假转籍”也就是在车辆报废前一年左右，车主到当地车管所办理车辆转籍手续，比如说从上海市转到浙江台州，但在转籍手续办完之后，车主并没有带着手续到台州落籍，而是将这辆车卖到偏远的某地继续行驶或者直接高价卖给私拆滥解的黑作坊。“假转籍”之后，转出地车管所的信息显示该车已经转出，但名义上的转入地却没有该车的登记，实际的转入地更不可能有这辆车的信息。

另外，由于各地车管所在管理上宽严不一，在2008年政府允许车辆异地报废的规定出台后，也给一些不法分子机会。他们选择那些管理宽松、能“走后门”的车管部门，进行“假异地报废”。一些附近城市的车主在车辆报废前，会到这里的车管部门，以“车辆因损坏无法驶回登记地”为由，通过各种手段，让对方开具异地报废证明。实际上，这辆在名义上已经被报废的车辆，不久后又会回到原来城市继续行驶或是直接卖给黑作坊。

“其实，像黄牛的上述行为，政府有关部门完全可以监控。”拆车行业人士说，“报废回收行业比较乱的关键原因是政策制定不科学以及监控不到位造成的。”拿一辆大货车为例，此前能够接受补贴的车辆使用年限需在10年及10年以上。事实上，由于大货车经过的路面要复杂得多，一般运输公司在6年左右都会淘汰更新，但是大货车的强制报废年限却从10年延长到15年，这无疑就给了“黑拆解点”机会。

市场的较量

上海交通大学机械与动力工程学院研究员陈铭指出，现有的报废汽车拆解企业数目不少，但规模小，专业化程度不够，依然存在诸多问题。

而对于众多的汽车拆解企业而言，“吃不饱饭”是最主要的问题。“理论上，机动车年报废量应为车辆总数的5%，报废汽车的数字应该很可观。”北京联合汽车解体厂厂长刘娟说，“实际上送到汽车解体厂的0.5%都不到。”

机动车回收中心工作人员还介绍，该中心也在考虑适应市场变化，提升回收汽车价格，但回收中心的价格永远无法和黄牛给出的价格比。他说我们是一家回收中心加上4家汽车解体厂和一家再制造企业，投资一般都要上千万元，而回收报废汽车都用来炼钢，但‘黑拆点’只要一些简单的切割设备、一块空地，就能开张，他们几乎没有成本，这也是回收中心价格上不去的重要原因。

长期以来，这种现象很容易构成业内恶性循环。一方面回收企业为保住效益压低收购价，收车会越来越困难；另一方面，由于拆解企业的最终产品都是废钢，利润固定，让企业没有动力加大投入，也不会提高附加值。

其实，非法拆解公司存在的利润驱动主要来自拆除非法零部件以及拼装车。拿一辆大货车来说，报废价格不到2万元，但是如果做成拼装车的话，最高可以卖到10万元，而且还可以节省很多税费，其中的利益可见一斑。

据北京机动车回收中心领导介绍，市场很复杂，价格是造成报废汽车很难回收的一个因素，但是多个部门的多头管理也造成了一些监管的真空地带。

在相关一份调查报告中，多达36%的人士认为这主要受制于现有违规操作利益链坚固，增加了推广难度。由于汽车报废回收价格便宜，以及手续繁琐等原因，那些即将报废但不愿申请报废的车辆很有可能就流入“黑市”，要么被转卖到三四线市场或者农村市场，要么形成拼装车再次流回市场。相比报废所得，这种方式所获得的销售利润无疑是暴利。而经过多年的沉积，由暴利组织形成的利益联盟在市场上已经演变成一条稳固的链条，并遍布各大省市地区的二手车等市场，极大阻碍了汽车报废的正常周期。一位收车的黄牛底气十足地说，山东枣庄、浙江台州、江苏昆山、河北等一代散布着不少大型地下拆解市场，专门从事报废车辆收购、拆解、拼装和销售。

同时，39%的人士还将此归咎于政府部门的管控不力，以致违规操作现象普遍。事实上，随着汽车保有量的激增，国内达到报废期限的汽车总量已经达到300万-400万辆，但实际申请报废的车辆数与这一数字相差甚远。

中国汽车工程学会经济发展研究分会副理事长应爱斌日前表示，汽车工业既是拉动国民经济发展的支柱产业，也是高消耗、高排放、影响环境污染的重点行业。2009年我国汽车累计产销双超1360万辆，汽车总保有量已经突破7000万辆，按照每年大约7%的报废量，仅报废汽车的重量就超过700万吨。

对于愈加严重的汽车报废问题，有人说，成为“世界最大停车场”之后，中国正变成“世界最大汽车垃圾场”。

让汽车正常地“死去”

就像任何事物都有生命周期一样，汽车也不例外，在达到设计的使用年限时，汽车也应该正常地“死去”，进行报废处理。汽车报废，既是对车主人身安全的负责，也是进行汽车再制造的开始。在我们的近邻日本，一辆报废汽车的再生可利用率可以超过80%，二手零部件会得到再使用，剩下的少量破碎残渣会被掩埋。

而在中国，汽车报废行业是一种完全不同的景象。拆解手段原始，拆解设备落后，回收利用率低，更为严重的是大多数本该报废的汽车，带着安全隐患，继续行驶在大街小巷和乡间公路上。每年的交通事故中，与报废汽车相关的不在少数。我国的报废汽车回收陷入了恶性循环，而且正在加剧。因为获利少，车主不愿把报废车送给回收企业；因为车源少，回收企业运转困难，缺乏更新改造的资金。

为什么会出现这样的场景，考问着中国汽车人。这也是一个需要政府、回收企业和用户共同回答的问题，其中既有政策法规上的不完善，有回收企业的参与性不强，也有用户的不积极。正是这种种因素，导致我们还没有意识到汽车报废的意义，没有学会让汽车正常地“死去”，更没有学会如何有效进行汽车再制造。

对于跨入汽车大国还不久的中国汽车行业来说，各大车企还忙着开足马力扩大产能，无暇顾及这个“身后事”；对于那些享受到汽车文明不久的公众来说，大都还沉浸在汽车带来的便利生活中，很少去考虑这个看上去和他们不太相关的问题。

可是，报废汽车何去何从，已经实实在在地摆在我们面前。去年我国的汽车保有量突破7000万辆，汽车报废量达到270万辆，以6%的汽车报废率计算，到2020年我国的汽车报废量将超过900万辆。然而，目前我国依法报废的汽车最多只占到应报废汽车总量的40%，而且这还是乐观估计。

更为严峻的是，当前因为报废汽车处理不当引发的环境问题日益凸显，给我国汽车报废行业敲响了又一警钟。特别是处理报废汽车过程中随意掩埋或烧毁不易处理的塑料等非金属材料、直接排放拆解产生的“三废”，既造成了本可以避免的二次污染，又损害了群众的身体健康。

这一幕幕令人“痛心疾首”的画面，在我国由汽车大国向汽车强国的转变中，显得那么不协调。报废汽车已经成为我们必须面对并处理的问题，也是我们亟须补上的一课。

政府应对措施：

1.资金支持

近期，国家财政部、商务部近日联合2011年第28号公告，明确2011年老旧汽车报废更新资金补贴范围、条件及标准，合理调整了车辆使用年限，并适当提高了资金补贴标准。

公告明确，根据补贴资金规模，继续对符合一定条件、提前报废更新的城市公交、农村客运车辆以及提前报废的重型载货汽车给予资金补贴。为体现资源节约，适当延长了补贴车辆使用年限，将城市公交、农村客运、重型载货汽车等补贴车辆的使用年限分别由7至9年、4-8年、7-9年调整为8年以上（含8年）、6年以上（含6年）、10年以上（含10年）且不到15年。

为增强补贴政策的吸引力，参照汽车以旧换新的补贴标准，将城市公交、农村客运、重型载货汽车的补贴标准分别由1.5万元、1万元、5000元调增到1.8万元、1.1万元、1.8万元。

为保证补贴资金及时发放，2011年补贴资金申请和发放继续采用汽车以旧换新和财政部、商务部2009年20号公告的做法，符合补贴条件的车主，可按有关规定，直接到车籍所在地老旧汽车报废更新补贴联合服务窗口申请补贴资金。

2.法制保障

国务院法制办公布《报废机动车回收拆解管理条例(征求意见稿)》，向社会公开征求意见，准备重新确立报废汽车回收拆解企业资格许可制度。

国务院法制办相关负责人表示，之所以准备出台这一条例，是因为近年来国家积极促进循环经济发展，而开展报废汽车再制造试点就是其中的重要内容。现行《报废汽车回收管理办法》中关于回收企业拆解的“五大总成”应当作为废金属，交售给钢铁企业作为冶炼原料的规定，已经不能适应开展汽车再制造的需要。此外，2002年清理行政审批时，现行《报废汽车回收管理办法》确立的报废汽车回收企业资格认定这项行政审批被取消。因此，十分有必要进行修改。

一位汽车业内专家表示，这一条例的出台表明国家已经意识到报废汽车回收企业当前所处的尴尬地位，以及通过回收企业这个抓手加强报废汽车回收力度的决心。从当前我国汽车报废回收现状来看，在以旧换新补贴逐渐开始发挥作用的情况下，回收企业已经成为整个链条上的关键一环，同时也是最好的切入点。

庞宏图说：“虽然新条例还没有正式出台，但会提高回收企业的门槛和标准已经是不争的事实。对于当前参差不齐的报废汽车回收行业来说，这是一件好事，能够提升报废汽车回收企业的实力，有利于最终打破恶性循环的局面。”

吉林大学汽车学院的一位专家表示，按照欧美日等汽车发达国家的经验来看，汽车报废回收处理涉及很多方面，既有中央与地方政府的协调，也有回收企业的技术升级，但从长远来看，报废汽车的再制造是一个关键因素。从当前国家政策开始松动可以看出，“五大总成”等零部件将不再被销毁或私卖，政府开始引导报废汽车的再制造进程。这是一个明显的进步，但需要做的工作还有很多。

这位专家表示，当前对于报废汽车的零部件还没有制定统一的产业标准和检测标准，大部分企业主要是凭借经验判断，再加上设备落后、更新慢，导致废旧汽车零部件的再利用率不高。因此建议汽车制造企业加快与回收企业实现联动，向后者提供便于拆解的指导方法，提高拆解回收的效率。他认为，要实现汽车制造企业与回收企业无缝对接，最为有效的一个办法，还是建立汽车制造企业自己的回收企业。只有这样才能在零部件的回收处理再利用上，继续提高效率，同时也能促使汽车生产企业从设计环节开始，就把回收问题考虑在内，从而形成一个良性循环，最终推动报废汽车回收驶入快车道。

发达国家汽车回收启示

当前，我国汽车报废与发达国家相比，还有很大的差距。梳理欧美日等汽车强国的汽车回收经验，能够带给我们有益的借鉴和启示。

经验一：谁生产谁回收的报废汽车处理模式

这种模式受到很多国家的青睐，在德国等欧洲国家，汽车制造企业在新车上市之前，必须出具一份证明，确保即将投入市场的新车的材料回收率和可利用率达到一定标准，否则就拿不到市场准入许可证。

在日本，汽车生产企业必须承担一定的回收任务。根据日本《汽车回收再利用法》规定，汽车生产厂家有义务承担汽车残渣、气囊等指定零部件的回收利用以及处理工作。据了解，在丰田等大型汽车生产企业，都已经设立了专门的报废汽车回收部门来处理这一工作。此外，政府还会根据回收情况奖励汽车生产企业，刺激他们的回收兴趣。

一汽集团技术中心的一位汽车专家表示，当前我国汽车生产企业绝大多数都只负责生产，对回收一概不管。其实，由汽车生产企业进行回收具有很大的便利性，不仅对自己生产的零部件更为熟悉、拆解更为方便，在零部件再制造方面也有先天的优势。

经验二：完善的回收法规和有效的操作程序

汽车业内专家认为，与欧美日等汽车发达国家的汽车回收法规相比，我国的相关法规和标准至少落后四五年。以日本为例，在上世纪90年代“丰岛事件”后，日本开始将报废汽车处理纳入日程。2005年1月1日起，一部专门针对报废汽车回收处理的《汽车回收再利用办法》出台。

在这部法律中，除了政府机构之外，非政府机构汽车回收再利用促进中心等也被纳入到管理机制中，实现了政府和非政府互补的方式进行联合管理。最重要的是，这部法律明确了报废汽车处理流程，即车主―收购公司―拆解公司―破碎公司―最终处理公司。对于各个环节负责机构的责任和承担的费用等也都进行了详尽的说明。此外，在实际的回收过程中还引进了先进的电子目录系统，通过对每一辆车进行标号，确保汽车回收处理的整个流程万无一失。

经验三：数量众多的报废汽车回收企业

无论美国、日本还是德国等欧洲国家，数量众多的回收企业是报废汽车之所以得到有效处理的基础，而在我国，回收企业的数字少得可怜。

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关键词:商业企业 循环经济 环境友好型商品 绿色物流

循环经济是一种符合可持续发展理念的经济增长模式,是对传统的“大量生产、大量消费、大量废弃”增长模式的根本性改进。商业企业着手循环经济实践,既有利于改善环境状况、降低资源消耗量、提高自身的经济效益,又有利于社会可持续性消费的形成。因此,商业企业需要采取系统性的管理举措去促进自身循环经济实践的深入开展。

商业企业循环经济实践的内容

(一)节能门店建设

节能门店建设主要包括以下内容:首先是设计节约考虑。商业流通企业在经营场所选择、设计、建造、装修过程中,应该高度关注节能降耗环节。其次是采取节电措施。耗电是商业流通领域能源消费的重要方面,空调用电、门店照明与电梯使用是电量耗费较大的三个方面。最后是推出节水举措。商业企业应该制定健全用水统计及用水、节水规章制度和相应的奖惩措施;定期保养和维修供水设施,减少漏损等。建设节能型门店的着眼点不仅在于为广大消费者提供一个温馨、舒适的购物环境,更在于节约资源、降低经营成本。

(二)经营环境友好型商品

经营环境友好型商品可为满足消费者的环境保护需求提供便利。环境友好型商品的类型包括节能(水)型、可回收利用型、低毒低害型、低排放型、低噪音型、可生物降解型等。倡导销售、使用、推广环境友好型商品,可以有效降低费用,为企业带来可观的效益,还能对树立节约资源的消费理念,引导消费方式的变革,在全社会形成崇尚节约能源、保护环境的公民意识产生重大影响。商业企业可通过主动、积极经营环境友好型商品,来承担起自身在引导消费、促进生产方面的环境保护责任,从而树立良好的企业形象。

(三)商品绿色包装

绿色包装是指所用材料最省、废弃物最少,节省资源和能源,易于回收再利用和再循环,无公害的包装。商业企业要协助供应商积极开发绿色包装材料,避免使用不环保和对人体有危害的包装材料,积极使用经过简单处理就可重复再用和可再生的包装材料。同时,也要践行包装减量化。减量化有多种途径,包括限制一次性包装、禁止过分包装、采用集合包装方式、包装与产品结合化等。

(四)回收利用废旧物品

废旧物品回收可以节约能源、节约水、减少矿产资源的开发、减少环境污染,而且还可以把产业链末端的废品还原成最初的资源,使之进入循环利用系统,较好地体现了循环经济“减量化、再利用、资源化”的原则。各类商业企业面向广大消费者,与消费者有着天然的密切接触,商业流通业是再生资源回收利用的一条主渠道。商务部于2007年3月27日联合发改委等五部委了《再生资源回收管理办法》,是商业企业废旧物品回收利用工作中应遵循的一个基本依据。

(五)绿色物流活动

商业企业开展绿色物流活动的目标不仅仅是满足顾客需求、扩大市场占有率等营利性问题,还与节约资源、保护环境这一既体现有经济责任,又兼载法律责任、伦理责任的战略追求有关。商业企业绿色物流主要由正向绿色物流和逆向绿色物流两个方面的活动组成。前者主要包括下列活动及其管理:绿色流通加工、绿色仓储、废弃物物流、绿色运输和绿色包装;后者则包括废旧品回收、废旧品运输、回收品的检测和分类、回收品的加工、再循环产品的销售五个方面工作内容。

(六)电子商务化经营

电子商务的基本特征是减少交易环节,增多交易机会,降低交易成本,简化交易流程,从而有利于提高交易效率和满足顾客需要。我国商业企业搞好电子商务化经营需要着重做好以下工作:一是要搞好信息化建设。目前我国商业流通业信息化建设水平总体说来是较低的,IT总体投资目前占我国流通企业销售总额的比例还不到0.2%,国际流通业巨头则可占到2%以上。二是全面提高从业人员的素质。电子商务是基于高科技的产物,除了要求从业人员具有一定的计算机网络硬件知识和对各种软件的操作能力,还应采取全方位、多样性的培养方法。三是建立完善的物流配送系统。当今,电子商务的发展已经势不可挡,但是物流却成了电子商务发展的一个制约瓶颈,必须完善物流配送系统建设。

商业企业循环经济实践水平提升的管理对策

(一)全面确立管理者的环境责任观念

我国商业企业环境责任的履行状况不容乐观。不少商业企业管理者只顾自身的经济利益,忽视社会的环境利益,或不愿履行环境保护的义务。这主要是由于目标定位上的短视性、事不关己的心态、管理者自身素质这三方面原因造成的。因此,需要从以下几个方面来加强我国商业企业管理者环境责任观念:提高环保意识。商业企业管理者应注重自身素质的提高,注意改善知识结构、提高能力、积累经验,并积极参加环保等有关内容的培训,以强化形成自己的资源节约与环境保护的意识。另外,可加强对商业企业环境责任担当的监督与评估,建立一套适合我国国情和商业企业发展的企业环境责任标准和评价体系,这有利于企业环境责任意识的强化;可通过不同的外部渠道,如政府机构、行业协会、中介组织等,采取多样性的方法,加强对商业企业承担环境责任的宣传,营造一种承担环境责任光荣的社会氛围。

(二)完善企业文化内容

包含循环经济实践内容的商业企业文化建设具有导向、凝聚、约束和塑造形象的功能。完善有利于循环经济实践的商业企业文化内容的具体措施包括:第一,推出有效的领导机制和执行机制,同时进行有针对意义的学习与宣传。第二,对企业自身已有文化建设进行回顾和总结。在这一过程中,可以运用访谈法、问卷法、资料分析法等调研方法,调查并分析当下企业循环经济实践所面临的问题和未来发展的要求,为下一步建设循环经济型企业文化设计打基础。第三,对包含循环经济实践内容的企业文化进行设计。新设计的企业理念体系、制度规范系统和视觉识别系统,都应该包括循环经济实践的内容,并有机糅合到企业日常工作活动中。第四,对企业文化内容建设情况进行评估、总结,检查实施效果与之前期望是否一致,及时找出并分析其中所存在的问题,进而确定是否采取一定的措施。

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损害的修复是个灵活的概念。换句话说，资源损害之后最合适的修复方式只能在特定情况下进行确认，需要考虑最完全地满足受害者的利益，同时最大程度的消除资源损害行为所导致的损害后果。但是我们必须知道，人类生命健康的损伤、风景的破坏、稀有物种的灭绝、不可再生资源的挥霍，这些资源的恢复原状通常是不可能的、不可行的，在经济上也是不合理的。事先预防和控制成为最现实的选择，而损害赔偿的局限性也必然强烈要求加入预先救济机制并扩充行政性修复机制，从而保证自然资源环境的功能实现。在自然资源损害的救济手段中，损害赔偿是民事责任体系下之首选，也是阻止损害的最后手段，除此之外，事先预防和抑制性质的保证金、赔偿基金以及分担风险的责任保险都是可行的选择，而对于恢复原状的目标而言，补偿基金这种形式也可使用。本文将从自然资源修复的目标出发，分个体、市场和政府三个层次对这个完整的法律修复路径进行分析，希冀为环境资源保护中广泛的利益平衡提供更加灵活的应对方案。

一、个体责任的承担———损害赔偿与恢复原状

自然资源首先是作为一个经济学概念出现，在进入法律的规制范围后，其内涵不断得到界定和扩充，而环境作为自然资源的提供者，同时也包含有废品的吸收者、效益的直接来源功能，这三个功能共同构成了循环经济体系中环境的生命支持功能。作为环境损害的内容之一，自然资源的损害问题也不断在各国受到关注，欧盟2004年3月10日正式通过的《预防和补救环境损害的环境责任指令》将此“损害”明确进行界定，表述为“可测量的自然资源的不利变化或者可能直接、间接出现的可测量的自然资源服务功能的损伤”。［1］这表明环境资源的损害事实，正不断刺激和推动着法律对资源损害修复及其市场化的反应和关注。

（一）损害赔偿1982年《世界自然》原则篇中明确指出，所有人根据其国内立法“在其环境受到损害或恶化时应能获得救济”。《二十一世纪议程》要求政府和立法机关建立司法或行政程序对那些可能不合法或根据法律侵害权利、影响环境的行为予以合法的赔偿和补偿，并为个人、团体和组织诉诸司法提供获得承认的合法权益。2010年2月《关于有害环境活动所造成损害之责任、应对行动和赔偿的国内法的编制准则》，是联合国环境规划署根据1992年《里约宣言》的要求和2001年《关于制订和定期审查环境法的蒙得维的亚方案》而制定的关于环境损害的责任和赔偿问题的准则，旨在帮助发展中国家和经济转型国家制定关于环境损害的责任和赔偿相关国内法律和程序。我国环境资源损害的个人责任承担规则，主要是基于民事侵权中的环境污染致损规则建立，其中最核心的法律即《侵权责任法》，该法的实施推动了我国在环境领域的侵权救济规则，其65条规定：因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。而侵权损害赔偿作为最普遍、适用最广的救济方式也被立法所肯定。实践中，环境资源的损害主要是源于经济建设和资源开发，也可被称为“环境侵权”，这在各国有着不同表述，如日本就称之为“公害”［2］，同传统的民事侵权相比，它有着许多不同之处，最突出的就是其对人类社会的损害已远超一般民事侵权法的规制范围，必须通过预防原则来进行制度上的妥善修正。环境资源损害多属生产经营活动的产物，除少数事故性污染，均具有一定的社会必要性和合理性，而且也具有连续性和反复性特点。资源损害行为和损害结果之间的因果关系往往难以认定，因为行为和结果之间有着广阔的时间和空间距离，而行为却具有累积效应、潜在效应和滞后效应，其后果并不能明确的认定，这对于传统的一般民事侵权理论而言是难以解决的。因此“以无过失责任制取代过失责任制，实行因果关系推定、举证责任转移或倒置，实行预防性及社会化救济制度等，为其关键问题及总的发展趋势。”［3］我国《侵权责任法》的实施就正在推动着环境损害民事责任规则的发展与进步。如将讨论范围缩限至自然资源的损害，我们必须面对的难题将集中在诉讼规则上。［4］公共自然资源的损害往往导致的是集体利益的损害，不涉及具体个人利益的损失，因而在诉讼主体规则方面需慎重考量。在我国，根据宪法和自然资源法的有关规定，自然资源权属是国家所有和集体所有的二元所有制结构，但实践中资源的国家和集体所有权却被不同程度的架空或滥用，在资源的开发利用过程中，资源的需求和供给没有强有力的利益约束和平衡机制，自然资源的损害程度触目惊心，资源被掠夺性的开发和利用，浪费和破坏严重。目前，我国仅《海洋环境保护法》赋予了行使海洋监督管理权的部门对海洋污染损害的索赔权。这也正是资源损害严重的原因之一，我们需要将政府部门实施自然资源损害索赔的领域从海洋环境领域扩大到其他环境资源领域。在环境资源损害赔偿的层次上，由于私法救济扮演了主要角色，政府部门除了成为索赔主体，其他能做的就是有益于损害赔偿实现的基础性支持工作，为环境资源的保护提供一个基础平台。具体包括鼓励环境保护书籍的出版发行，推广环境保护知识，提高公民的环境意识，支持环境保护相关的教育和培训工作；推动相关的环境科学研究和技术开发，特别是有利于防止、降低和减少环境影响的技术开发和应用；改进环境数据，将环境影响评价制度纳入公共事务执行，包括建立环境统计网络，从事环境数据的收集和分析工作，制定环境评估规则与方法，促进公共环境信息的透明度，使得资源损害赔偿变得更加确定和可行。

（二）恢复原状及保证金条款作为环境资源法的基本原则，“污染者付费，利用者补偿，开发者保护，破坏者恢复”是传统理论中环境资源保护最为核心的表述，它表明已经或者可能造成环境污染或资源损害的人应当承担赔偿、补偿、保护和恢复的全部费用，原则上至少应该包括三种费用：应急及清污费用、私人财产损害赔偿费用、公共自然资源损害赔偿费用。换句话说，这表明当时已经存在环境资源损害，而且可能继续发生损害。以民事法律中的环境污染责任为例，污染者就应该赔偿与污染有关的损害，不论这种损害是产生于个人、企业及其产品还是产生于被污染的环境本身。但实践中，环境资源损害是难以测量的。工业产品的生态影响是累积性逐步发生的，众多因素介入并最终导致环境资源损害，准确认定环境责任的范围十分困难，企业主会认为错误操作的工人和不当使用的消费者也应承担一定的责任。而对于特定行为是否造成损害的认定也同样十分困难，我们无法准确认识现有活动对未来环境的影响，如核废料处理、地下水使用、乡镇城市化、高铁磁悬浮建设等，而且，我们也不能准确认识现有资源能否满足后代的需要。所以，考虑到时间的滞后性、起因的复杂性、损害范围的不确定性，我们对环境资源损害应该赔偿到什么程度，根本无法进行准确的把握，难以实现所谓最终的公平。由此，在实践层面而言，除了依据现有法律的判断来直接赔偿损失，我们还可以采纳以恢复原状为目标的保证金制度，有力填补环境资源损害救济制度中的操作缝隙，将责任的承担能力预先予以保证。作为民事损害的救济方式，恢复原状具有明确的法律依据和渊源。2000年欧盟的关于环境民事责任白皮书就指出，当环境被严重污染或遭受重大损害时，必须确保被损害的环境资源得到恢复。拟议中的损害不仅包括了对人、财产和场所污染的损害，而且也包括对自然的损害，特别是对那些位于共同体内、从生物多样性保护观点看是非常重要的自然资源。但问题在于：什么是已经损失的而我们又应该用什么措施来恢复它？这是一个法律适用的事实问题。实际上，环境资源损害后的恢复原状普遍是不可能的、不可行的，我们只能确定在多大程度上恢复受损环境资源是具有可操作性的。由此，法律层面的恢复原状，仅适用于特定义务或法律规则未被遵守时应该是比较合适的，最典型的就是适用生态资源恢复保证金条款来进行把握。保证金主要用来确定当事人的法律义务，从而防止当事人无法或者拒绝履行先前的承诺而导致对环境资源产生重大影响所造成的损失。国外代表性立法是美国的《露天开采治理与复垦法案》（SMCRA），①该法要求所有的矿山开采者交纳保证金，用以保证原本是矿场的地点治理和重新开垦的费用。除非该地点恢复到开垦前的状态，否则这笔保证金将不退还。即如果矿场没有按照要求复植原生植被，那么这笔保证金就由规制机构没收，用于资助第三方进行复垦，保证金的具体形式可以有履约担保、不可撤销信用证、信托基金或现金等多种形式。英国、德国、加拿大、澳大利亚、马来群岛等国家和地区都建立了类似的矿区保证金制度，要求采矿企业在取得生产许可证之前就做出生态重建的金融安排。国内代表性范例是自治区2003年出台的《黄金矿山地质环境恢复保证金制度》，规定凡在自治区行政区域内开采黄金者必须承担因采矿而破坏的矿山地质环境的恢复与治理责任，预缴矿山环境恢复保证金。矿山环境恢复保证金用作采矿权人对矿山环境恢复承诺的抵押。该制度按照植被和土壤类型，将矿山环境恢复保证金标准划分为五个等级。一级植被的保证金达每平方公里1000万元，以下等级依次递减200万元，最低者为每平方公里200万元。采矿权申请人必须向指定的银行账户存入足够数额的矿山环境恢复保证金后，方能领取采矿许可证，并要与主管部门签订矿山环境恢复治理责任书。最值得注意的是，主管部门还被赋予了恢复资金不足部分的追缴权，极大防止了采矿权人的掠夺性开采行为。②随即，云南省在2006年出台《云南省矿产地质环境恢复治理保证金管理暂行办法》，河北省也了《河北省矿山生态环境恢复治理保证金管理暂行办法》，黑龙江省则在2007年出台了《黑龙江省矿山地质环境恢复保证金管理暂行办法》，至2009年初，我国已经有30个省份建立了矿山环境保证金制度。相比而言，尽管我国的《矿产资源法》对矿产资源开采的恢复机制也有明文规定，③但其规定仍过于简单，既未规定保证金制度，操作性也不强。

二、个体责任承担的补充性措施———赔偿基金与责任保险

（一）预防性原则及赔偿基金基于损害赔偿的局限性以及基本的预防性原则，赔偿基金机制应成为弥补环境资源损害赔偿不足的有力举措。所谓预防性原则，是指应当优先考虑和采取不产生环境破坏的措施。其根据在于有些环境破坏和资源损害是不可能修复的，况且，预防环境资源损害的费用一般要小于修复费用。我们应从末端控制转变到对资源利用的全过程管理，使得预防性原则成为污染者付费原则的必要补充。在国外，环境资源损害的赔偿基金制度已有不短的发展历程。以欧盟为例，1984年通过有关监督和控制有害废物越界运输的第84／631指令④尝试建立环境责任体系后，委员会就在1993年3月提出了有关建立环境损害责任一般制度的绿皮书⑤，主张建立无过错责任和联合赔偿基金制度，涉及后者的表述是：由所有可能涉及赔偿的经营者缴纳或者以捐助为基础，作为补充手段或者紧急救济工具，适用于不能查明责任人、责任人没有能力履行赔偿责任、因果关系不能充分证实等情况。如荷兰就建立了空气污染基金，对于因为突发性事故或不能从污染者得到赔偿的环境损害可以从空气污染基金处得到补偿。［5］2009年联合国环境规划署制定的《关于有害环境活动所造成损害之责任、应对行动和赔偿的国内法的编制准则》第10条就明确规定：国内法应该通过特别资助或集体赔偿框架来填补赔偿差额。［6］除此外，类似的立法还包括美国的《超级基金法》［3］，其全称是《综合环境反应、赔偿和责任法》，该法规定了超级基金与有关补救责任，其体现的核心就是反应、赔偿与责任，“反应”就是指针对自然资源的损伤、破坏和灭失而采取的消除、清除、救济和救助行动，而随之的“赔偿”部分则成立了被称之为反应基金或超级基金（Superfund）的“有害物质反应信托基金（HazardousSubstancesResponseTrustFund）”，该基金主要就用于自然资源损伤、破坏和灭失所造成的损害赔偿，其初始基金为16亿美元，主要来源于两个渠道：一是来自对生产石油产品和某些无机化学制品的行业征收的专门税，共有13．8亿元，二是来自联邦财政拨款，共有2．2亿美元。针对受害者个体，该基金的规则是：受害者必须首先向责任者追偿，如果不行，他可以向基金提出，基金获取对责任者的追索权，如责任者不明则由基金承担该费用。在责任部分，该法还允许政府向“潜在的责任人”获取恢复环境的费用，这是对传统民事责任侵权法的延伸，适用于自然资源和环境的损害，“潜在责任人”的典型代表是企业承继者和银行为主的贷方，甚至还可以包括参与有害物质处理或有关管理决策的公司高管。该制度遭受着很多质疑，但作为工业化初级阶段的规则，它对我国将资源损害成本有效内部化的制度设计非常有借鉴意义。总体上说，赔偿基金是由向潜在的义务主体直接或间接征收的经费组成，基金从本质上讲是潜在义务主体的责任共同体。如果致损方无力承担赔偿责任，应由作为责任共同体的基金承担。这尽管符合受损者受偿的社会公正要求，但由作为责任共同体的基金对个别单位或个人的特定受偿负责，毕竟损害了其他潜在义务主体的权利———他们最终分担了别人应该承担的责任，日本立法的最终措辞称之为“补偿”而非“赔偿”应该也是考虑了这个逻辑。由此，赔偿基金适用的条件有着严格的限定：根据该基金具有的高度辅和补充性，只能将该基金的使用限于填补漏洞，即赔偿义务主体既没有缴纳保证金，也没有参加保险而又无力承担责任的情形。

（二）个体风险的市场分担及责任保险在资源开发利用过程中，近些年的环境事件所带来的后果均呈现受害地域广、受害人数多、赔偿数额大、治理费用高昂的特点。这对于企业本身及被动承担最终责任的政府而言，都是难以回避的经济压力。显然，一般的民事损害赔偿机制根本难以支撑这种环境资源的保护、救济和修复体系。而考虑到环境资源损害属于社会性权益侵害范畴，而环境资源的修复又具有社会性和公益性，这种损害赔偿已不再是致害人与受害人之间的问题，而成为社会性问题。这意味着，除了最终的政府救济，我们还可以通过市场机制分担损害风险，建立社会化的损害赔偿和资源修复制度来救济受害人和修复环境资源。损害赔偿和资源修复的社会化，是把环境资源发生的损害视为社会性的损害，由社会分担公害损失，使受害人得到救济，环境资源得到修复，注重实现补偿和修复功能而把处罚和制裁作用减至最低。在各国建立的社会化保障制度中，环境责任保险是最为典型的制度，利用社会保险制度的保险功能转移和分散风险，实现救济受害者和修复环境资源的目标。1．保险模式的选择。作为风险社会化的重要手段之一，环境污染责任保险是目前最常见的形式，它通过投保人向保险人缴纳保险费的形式，将突发、意外的恶性污染风险或累积性环境责任风险转嫁给保险公司，它是以被保险人因污染环境而应承担的损害赔偿和治理责任为标的的责任保险。相对于传统的环境民事侵权责任赔偿机制而言，环境污染责任保险借助保险分摊风险这一特点，使得环境资源损害的责任社会化，具有很强的社会公益性。为此，多数国家都通过立法提供有力的制度保障，如法国就在其综合性的《环境法》中明确规定环境责任保险制度，芬兰环境损害赔偿的法律依据则是《环境损害赔偿法》和《环境损害保险法》。由于各国处于不同的经济发展阶段，面临的环境问题也有不同特点，环境污染责任保险的投保模式基本可以强制模式和自愿模式进行区分。采取强制责任保险模式的典型国家是美国和芬兰。就美国而言，从上世纪70年代开始就开展了环境责任保险，其《资源保全与恢复法》授权国家环保局局长可以在其依法的行政命令中，要求业主就日后对第三人的损害赔偿责任、关闭估算费用以及关闭后30年内所可能引发的检测和维护费用进行投保；其《清洁水法》规定，所有进入美国的船只必须投保责任险，以保障可能因污染海洋所导致的责任承担；而且，美国在1988年还成立专门的环境保护保险公司，承保被保险人渐发、突发、意外的污染事故及第三者责任，政府出资的股权结构使得受害人能够从保险公司获得充分的赔偿。［4］在芬兰，《环境损害保险法》明确提出要对因责任人没有支付能力或者不能查明而不能得到赔偿的环境受害人，提供全面的补偿，不仅针对因环境污染遭受的人身伤害、财产损害和经济损失，而且包括因采取预防和限制措施、清除污染和恢复环境的措施而产生的合理费用。环境损害保险金由保险公司专门设立的环境保险中心支付，凡其经营活动可能造成有害环境影响的人，都必须投保；凡申请环境许可的企业或者个人，都必须先行办理环境损害保险手续。［5］法国和英国皆是自愿险为主、强制险为辅的模式［6］。法国规定，除油污损害赔偿须采用责任保险制度，其他一般情况下由企业自主决定是否投保环境污染责任险，保险公司自愿承保，英国要求的环境强制责任保险主要有油污损害责任保险、核反应堆事故责任保险以及声震保险等，后者承保因声震等噪声污染而造成的损害赔偿责任，所有的责任保险都由现有的财产保险公司自愿承保。与强制性保险的明确性相比，自愿险为主的模式中责任保险的订立与否，显然要取决于保险公司和企业各自订立保险合同的意愿和积极性。2．我国的现实情况及问题。2007年12月，我国国家环保总局和保监会联合下发了《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，并在湖南、江苏、湖北、宁波、沈阳、上海、重庆、深圳、昆明等九个省市开展了试点工作，至目前为止，该项保险业务进展迅速①；保险覆盖面不断扩大，保险产品也在不断丰富②；相关条例意见相继出台③。但是我们也要看到国内的环境污染责任保险实际上依然推动缓慢，问题突出：企业参保率低，业务量小，保险公司主观能动性不强，目前的产品大多保费过高、保险责任范围过窄、除外责任过多、理赔责任难以确定。以中国大地财产保险的环境污染责任保险条款为例，保险责任包括人身伤亡和财产损坏赔偿责任以及场所外清理费用赔偿责任，但其第6条的责任免除却详细列举了二十七种免责情形。目前国内报道投保额最大的环境污染责任保险项目，其投保主体是苏州66家高危风险型企业，但投保额却仅1．36亿元。《防治船舶污染海洋环境管理条例》在其第53条明确规定，在中华人民共和国管辖海域内航行的船舶，其所有人应当按照国务院交通运输主管部门的规定，投保船舶油污损害民事责任保险或者取得相应的财务担保。而与此相对应，我国《海洋环境保护法》规定，对造成海洋环境污染事故的单位，罚款数额按照直接损失的30％计算，但最高不得超过30万元。这个罚款金额几乎可以被利润惊人的石油公司忽略不计，其投保的积极性可想而知。与此形成反差的是美国的ExxonValdez案，该案的清污费为21亿美金，自然资源损害赔偿大约为10亿美金，而惩罚性赔偿额高达50亿［7］。而且，我国目前总体缺少污染赔偿和损害评估方面的法律法规，诉讼机制也不明确，难以及时合理的确定环境资源损害责任，再加上企业主体环保意识和投保意识淡薄，保险公司面对高风险也望而却步，最为现实和可行的还是应由政府推动环境责任保险制度的发展，确立适合我国的投保模式，包括设立共同承保机构、明确再保险机制，在条件成熟后，推动责任保险法律的制定，确立保险费率等基本标准，并修订《海洋环境保护法》等相关法律。

三、公共产品损害的政府干预———行政修复措施

（一）基本原理在分析环境资源损害修复的基本行政措施之前，我们不能回避对其必要性和可行性的讨论。西方经济学家最典型的论证理论就是“外部性”理论，这个理论源自新古典经济学家马歇尔首次提出的“外部经济”。此后，福利经济学创始人庇古提出，新古典经济学认为完全依靠市场机制可以形成资源的最优配置从而实现帕累托最优是不可能的，现实中的私人边际成本和私人边际收益并非任何时候都等于社会边际成本和社会边际收益，因此要依靠政府征税或补贴来解决经济活动中广泛存在的外部性问题。“庇古式税收”成为用于消除经济活动中外部性、政府干预经济的有力措施。以庇古为代表的经济学家认为，通过国家干预，采取税收和津贴等方法解决外部性问题是比较好的途径，征税可以使负外部性的制造者承担外部成本，津贴则能对正外部进行鼓励。这种政府干预的理论同样也能用来解释对环境资源损害采取行政性修复的理由，因为环境资源问题正是外部不经济的典型表现，如矿产资源的开采就不可避免会造成不同程度的生态破坏和环境污染，这些外部不经济的克服，都需要将资源成本和环境成本纳入资源开发的成本核算。［8］换言之，应将资源开发活动的外部成本内部化，从而将环境恢复和污染治理费用以及资源损耗价值纳入核算，进一步突出对资源耗竭和环境损害的补偿。实践的发展也印证了这个路径。1972年世界经济合作与发展组织（OECD）环境委员会首次提出了“污染者负担原则”，环境税作为该原则的一个重要内容正式出现。1992年，联合国制定了《里约环境与发展宣言》和《二十一世纪议程》，体现出利用经济手段来调整经济社会发展与生态保护关系的思想，即在环境保护政策上，市场、政府财政及经济政策应发挥互补性作用，表现为环境费用应该体现在生产者和消费者的决策上，价格应反映出资源的稀缺性和全部价值，并有助于防止环境恶化。在1992年后，经合组织国家进一步认识到环境税费等经济手段保护环境资源的重要作用，加快了健全环境保护税费的步伐，还系统地研究了环境税的设计与实施、环境税的国际意义与分配效应、补偿措施和收入使用等政策问题，为环境税的推广和实施提供了系统的指导性框架。①我国宪法规定，矿藏、水流、森林、山岭、草地、滩涂等自然资源都归国家所有，因此，我国政府也完全可以对资源公共物品强制性地收费或者税收，既明确了国家对环境资源产权的权益，通过提供环境资源的使用权获取一定的收益和补偿，又能通过财政投资、补贴等手段将收益用于环境资源保护产业。