公共事务管理实践报告范文

导语：如何才能写好一篇公共事务管理实践报告，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

州机关事务管理局：

根据安排，现就XX市2020年节约型机关创建工作情况汇报如下：

一、主要做法及成效

（一）加强“活力创建”浓氛围

自2020年9月9日XX州节约型机关创建行动工作培训会以来，XX市机关事务管理局高度重视，迅速行动，狠抓落实，以“绿色环保、节约先行”为切入点，以节水电、降能耗为行动基准，全面推进全市节约型机关创建工作。

（二）建立“精兵强将”壮队伍

为确保“节约型机关”创建行动工作顺利开展并取得实效，特由市机关事务管理局会同市发改局、市财政局共同下发了《关于开展节约型机关创建行动工作的通知》（仁管发〔2020〕1号）文件，并成立了XX市“节约型机关”创建行动工作领导小组，由市政府办主任任组长，市政府办副主任、市发改局局长、市财政局副局长、市政务中心主任、市机关事务管理局局长任副组长。主要负责统筹协调好全市“节约型机关”创建工作，督导推进全市各单位建立工作机制，制定市级创建行动并组织实施，督促、指导各单位机关创建工作的业务指导及培训。

从市政府办、市发改局、市财政局、市机关事务管理局抽调专人充实强化创建队伍。同时，市财政局负责在创建工作中加大政府绿色采购的力度，并给予必要的资金保障。

（三）强化“行动目标”强管理

为引导全市各单位形成节约环保、绿色低碳、文明健康的工作和生活方式，切实降低行政成本，让全市朝着节约型经济发展、节约型社会建设，我市通过创建行动，逐步建立管理规范、执行有效的节能降耗长效机制。

XX市计划2022年创建43个单位，2020年创建批次22个单位，目前年度计划已完成，完成率100%。

二、存在的困难及问题

（一）思想认识不高。市直各部门认为此项工作仅仅只局限于环境卫生方面，加之未经过专业系统的培训，对各项政策是知其一不知其二，致使工作调度出现无序的情况，在合理兼顾方面做得不够。

（二）业务水平需进一步提升。节约型机关创建工作此前并不属于我市机关事务管理业务范畴，自接手以来，由于工作涉及面较广，涉及事项较为琐碎，加上业务不精，因此在各个单位日常工作调度中缺乏精准、高效的管理水平。

三、下步工作打算

（一）做好机构职能转变工作。做好局机构职能转变工作，推进节约型机关创建工作，建立协调顺畅的协作配合机制和监督检查机制。

（二）强化管理、创新机制。严格贯彻落实中央、省、州、市各项工作规定制度，建立健全工作安排、审核、监督等相关制度，加大对全市节约型机关工作的指导监督检查力度。创新工作机制，与全市各部门、以及周边各县实行客情信息互通，统一协调，集体联动。

篇2

在公共行政领域，治理是相对于统治而言的一个概念。它代表着一种新的管理模式，意味着“公共行政主体的多元化、公共事务责任的重新分配、公共行政的多向性和互动性”，以及政府作用的重新定位。它建立在对传统等级官僚制模式和自发市场模式反思的基础上，伴随着全球化进程的扩展和信息社会的到来而产生。

在解决公共领域的各种问题中，政府、社会、公民个体到底谁该负责、如何负责，政府与市场、政府与公民社会，甚至中央政府与地方政府之间的权责如何划分，彼此如何沟通和协作，都是治理理论和实践所要涉及的内容。

它是“个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排”。

治理理论在世界范围获得推崇，但治理实践本身却充满争议。治理偏重直接民主，却仍需要间接民主；提倡多中心治理，但官僚制这一组织方式仍然发挥着重要作用；重构合法性的同时，缩小了公共责任的范围；分权提高了社会自主自治程度，却也带来了分散主义、本位主义和地方保护。这中间的度如何把握，由此产生的争议和分歧，应采用何种形式，如何化解，这在世界各国见仁见智。

在走向理想化的治理社会，构建科学合理、且能受到社会普遍认可的治理体制机制之前，每个社会都要经历权力和智慧的博弈，经历曲折和镇痛。所以治理是结果，更是一个过程。在我国如此，在西方国家亦如此。

当前，中国政府提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略目标，如何才能因地制宜，实现这一目标？首先要对治理本身有清晰、理性的认识。而治理理论和实践发端于西方，为此，本期我们追根溯源，邀请多位专家分别从当代西方治理理论的源流、趋势，治理理论的主要内容，治理实践的特点，治理进程中可能遇到的问题，乃至中国治理实践与西方治理实践的联系和区别入手，抛砖引玉，希望能引发各界对治理理论和实践更深入、广泛的研究和讨论，最终对我国国家治理体系和治理能力现代化实践有所助益。

―人民论坛“特别策划”组

当代西方治理的理论与实践表明，良好的治理既需要国家、社会与公民等治理主体的能力发展，同时又是国家治理体系整合的结果，需要有良好的本土化能力。所以，我们不能过分地强调治理理论的神奇效果，它仍然只是一种公共事务管理模式。而这种管理模式，正如杰索普（Jessop）指出的那样，“市场、国家和治理都会失败，这没有什么可惊奇的”。

―佟德志

治理理论认为，那种“只有政府才具有公益心和使命感”的认识是片面的，社会组织和公民也有相当的责任心和道德感，也有为社会、为他人（当然最终也为自己）服务的动机。社会组织和公民广泛参与公共服务过程，与其说是一种制度安排，不如说是一种内在人性的趋动。治理理论关心公共事务管理责任在国家与社会、公共部门与私人部门之间的重新分配，认为公共责任有从政府部门转移到非政府部门的趋势。

―郎佩娟

日本的福利改革是一场既涉及到国家政治、经济、社会、文化等宏观领域的变化，又与个人生活、家庭、地区等微观现实生活密切相关的具有挑战意义的改革。虽然它只能是一场不彻底的改革，但在部分领域，如地区福利建设、普遍主义福利机制建设、居民参与、市场参与等方面，确实也发生了一些令人瞩目的变化，有的甚至涉及到了地方改革以及市民与行政关系转变等深层问题，因此，也不能忽视这些转变所具有的社会转型的含义。

―宋金文

目前，我国的经济社会发展到了新的阶段，积累了一些较为严重的经济社会问题，政府治理面临巨大的压力。相较于西方社会，我国社会治理实践中的公民参与发展时日较短，发展程度较低，需要改变、改善的空间也较大。为应对经济社会转型中的问题，我们可以借鉴西方国家治理的经验，为公民参与治理提供更多的机会与平台。

―胡税根 李幼芸

篇3

关键词：地方公共事务； 政府垄断； 治理危机；新思维

一、公共事务及其治理的传统方式

（一）公共事务及其“公共属性”的传统认识

近代以来，随着市场经济与公民权利的确立，社会出现公共领域与私人领域的分离，社会事务被划分为公共事务与私人事务。私人事务即私人领域的事务，它与个人或周围少数人的私人利益相关，其收益由私人所得、成本由个人承担，因而应由市场交易和个人自主处理。政府不得随意规定、干预或替代私人领域的事务，更不得以追求“公意”为借口强迫社会“化私为公”。确保私人事务的自主性，既是调动个人积极性、维护公民自由、市场秩序的基础，也是实现社会繁荣的基础。

公共事务是指与一定地域共同体成员公共利益相关的社会事务。公共事务是公共利益的外在体现，在现实生活中主要体现为一定共同体成员普遍需求的公共产品和公共服务，其具体内容包括：公共问题的确立、公共政策的制定、公共项目的选择、公共资源的组织、协调和控制、公共物品的合理利用与监管，以及为社会成员提供各种社会服务，等等 。[1]公共事务追求的是公共利益，其成本由一定共同体成员共同承担、收益也归一定共同体成员所共享，应采取集体行动加以解决。

公共事务的根本属性是其“公共性”，即公共事务产生于社会公共需求，对其治理是为了实现和满足一定的公共利益。传统观点认为，相对于私人事务而言，公共事务具有如下“公共属性”：（1）效用的不可分割性；（2）消费的非排他性；（3）取得方式的非竞争性；（4）提供目的的非营利性；（5）生产的规模性；（6）绩效衡量的困难性。其中的核心特征是非排他性与非竞争性，分别体现了公共事务在产权方面的社会“共有”性质和消费方面的社会“共享”性质。

公共事务的“公共属性”，使得公共物品与公共服务的生产与消费往往存在“搭便车”、不合作等机会主义行为，无法通过市场交易自主实现，这既是“市场失灵”的关键所在，也是“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物”[2]的原因。因此，传统的观点认为，公共物品与公共服务应当由专门的公共管理机构——政府来垄断性地生产和经营。而且，政府是一定地域合法垄断着强制力的制度安排，在课税、运用财政货币政策等动用资源能力和许可、禁止等普遍性强制力方面具有优势，可以在公共利益的名义下对公共事务作出安排，克服公共产品与公共服务生产与消费中的上述问题，并实现规模经济。

（二）公共事务治理的传统方式：政府垄断

公共事务的传统治理方式是政府垄断的。这种制度设计的理论基础在于：一是把政府看作是私人利益冲突的必要协调者或公共利益的代表者；二是公共产品与公共服务如果采取私人生产方式，难以解决消费中的“搭便车”行为以及供给不足等问题，客观上需要求助于政府。迈克尔·泰勒的一句话很好地概括了这两种理由：“如果没有国家，人们就不能卓有成效地相互协作，实现他们的共同利益，尤其是不能为自己的提供某些特定的公共物品。”[3]

在这种“公私”二元分离的思维下，尽管自由主义者和政府主义者对政府垄断公共事务的范围与程度上存在着认识上的差异，但他们都默认政府垄断公共事务的必要性与合法性，因而形成了两种典型意义的政府垄断公共事务模式。

自由主义者站在“经济人”假设与个人理性计算的立场上认为：个人利益的绝对优先性、与私人事务的自主性，既是市场机制的基本逻辑，也是社会运行的基本动力和人类繁荣的基础；为了防止私人对自我利益的追逐而导致社会秩序的冲突，才需要政府“这个必要的邪恶”作出相应的制度安排；为了防止同样是自利性质的政府可能会滥用强权，危害市场自由与公民自由，有必要对政府权限与功能作出限制，“最小的政府是最好的政府”。无论自由主义的具体形态随着时代如何变化，这些主张基本上没有改变。如古典自由主义的代表人物亚当·斯密将政府的义务规定为三项：保护社会免受其他独立社会的侵犯；保护社会上各个人免受其他的侵害或压迫；出于公益目的建设并维持某些公共事业及某些公共设施。[4]当代自由主义者基本上秉承了亚当·斯密以来的古典自由主义传统，依据个人自由至上原则和对政府的极度不信任，尽可能减少政府主持公共事务的范围与数量。在整个20世纪，虽然自由主义的呼声一直不断，但现实中随着公共生活的日新月异，尤其是二战后公民权利要求的逐步扩大，公共事务日趋丰富膨胀，人类社会回到亚当·斯密的自由放任时代显然是不可能的，政府广泛承揽公共事务是西方世界的普遍事实。

政府中心论者站在对政府与社会不一致的人性观和集体理性假设的基础上，作出了完全相反的判断：社会是由无数无知、盲动、自私的个体组成的，他们不会也不能够自动地追求公共利益，甚至可能利用各种机会主义去损害公共利益，因而需要作为“公益”化身的政府来代表全社会和最长久的利益；政府的责任就是尽可能地为社会谋求“公益”，而且政府的理性与“无私精神”使其有能力实现上述责任与任务；为维护和不断增进公共利益，政府应尽量扩大政府介入社会生活的范围与程度。政府中心论的观点是从反驳古典自由主义开始的。从19世纪中叶起，资本主义社会的各种矛盾日趋加重，经济危机越来越频繁，贫富差距越来越大。当时的一些学者如托马斯·H·格林、J·A·霍布森、哈罗德·拉斯基、R·M·麦基弗等人认为，政府再也不能像过去那样无所作为了，而应积极地干预社会生活，促进社会福利。在政府干预的历史进程中， “和凯恩斯主义对这一进程的发展具有重大的意义，他们促成了政府干预的合法化”[5]。社会主义国家根据的思想建立了公有制经济和计划体制，政府不仅自上而下、一统到底地包揽了一切公共事务，而且还以单位制为核心来配置一切权力、资源和社会福利。“没有单位，一个城里人就无法生存，他不仅没有稳固的经济来源，也没有保障他合法权益的组织，完全被排斥在社会之外”[6]。资本主义国家根据凯恩斯理论在二战后普遍确立了政府干预体制，建立了完善的福利经济体系，个体生活从“摇篮到坟墓”，“无不受到政府活动的影响”[7]。

可见，近代以来，除了自由资本主义时期由于公共生活较为简单，政府承揽的公共事务较少外，无论社会主义国家还是资本主义国家，政府都在事实上广泛承揽和垄断了大量公共事务，尽管它们的政府垄断公共事务的范围有所差异。

二、政府垄断公共事务的治理危机

政府垄断公共事务的做法，在工业时代还有一定可行性与可能性，但在信息化与全球化时代则遇到了前所未有的危机。20世纪80年代以来，随着福利社会在西方国家危机的加重以及计划经济在社会主义国家的破产，政府垄断公共事务的可能性与可行性越来越受到人们的质疑。

从理论上分析，政府垄断公共事务所产生的种种弊端的根源，在于政府自身理性与结构的内在缺陷：（1）政府及其官员虽然具有追求公共目的的一面，但客观上也存在自利性。政府的自利性往往导致政府权力的滥用与腐败，不仅使公共利益扭曲和异化，而且还损害了经济自由的根基，使社会资源造成浪费。（2）政府也并非“全知全能”，如同“市场失败”一样也存在信息不对称问题，公共需求得不到有效显示或有效认定，常常出现与社会需求不一致的供给，要么过剩要么不足，要么有些人得到满足有些人得不到满足。此外，政府对公共事务采取的是强制性、标准化的供给，公民又缺乏自主选择的权利和机会，无论“公意”还是“公害”产品与服务，只能被动“接受”。（3）由于缺乏相应的竞争和外部压力、公共产品与公共服务投入与产出的分离性质以及产出结果的模糊性与难以度量性、官员个人工作努力与合理收入难以建立有机的联系、代议制及社会对政府及其官员行为监督方面也存在信息不对称等原因，导致政府部门及其官员激励与约束机制的不足。

从社会现实上分析，当代世界各国政府都面临着共同的难题：一方面是公民对公共产品与公共服务需求的不断增加和需求形式的多样化，全球化与信息化浪潮也不断催生新的公共领域和公共问题；另一方面是政府的疲于应付，财政危机、管理危机和信任危机日益困绕着政府。这两方面的危机具体表现为：（1）政府规模日趋膨胀。在过去的一百年里，“国家在规模和任务方面都已经梦幻般地膨胀起来”。[8]政府职能扩张、公共财政开支的不断增加、政府机构与公职人员的迅速增加，不仅严重限制了市场功能的发挥，而且也制造了大量浪费问题，降低了社会资源配置的整体效率。此外，政府垄断性的服务，既造成人们对政府的懒惰心理和依赖性，也打击了私人部门、志愿性组织和非政府组织（NGOs）的积极性，导致整个社会对公共事务和公共利益的普遍性愤怒与冷漠。正如克老斯·奥费所言：“福利国家使人为难的奥秘在于，它对资本主义积累的影响很可能变成破坏性的……，然而它的废除却可能是彻底毁灭性的”[9]，无论减少福利还是增加税收，都将引起人们的强烈反抗。（2）传统官僚制的管理危机。在信息时代，注重规则理性与分工的官僚制公共行政组织模式，其部门主义、形式主义、官僚主义、信息失真、协调困难、关注过程而忽视结果、关注局部效率而忽视整体效率、组织专横、缺乏人文关怀精神、行动迟缓与僵化、效率低下、缺乏创新和回应性等负面效应日渐凸显，引发了人们的强烈不满。“重塑政府”与“打破官僚制”[10]，成为时代对政府不满意的最响亮口号。（3）政府的信任危机。面对信息化和全球化所带来的社会结构的急剧转型、社会一致性的解体和后现代文化的分裂、各种公共问题的日益复杂与恶化以及政府的无能为力，公众对政府的效能与未来越来越不抱幻想与希望，政府面临着前所未有的社会信任危机与合法性危机。这种对政府的信任危机，直接导致了20世纪晚期“反国家主义”[11]狂朝的出现，并加剧了社会公共生活的整体性危机[12]。

可见，在政府直接垄断公共产品与公共服务供给和生产的情形下，由于政府自身的内在理性与结构缺陷，在现实中也存在着“政府失效”问题。20世纪80年代以来，世界范围内掀起了一股全球性、持续性的行政改革浪潮。这场改革运动不仅仅是政府内部官僚制技术的完善、政府对企业治理工具与市场机制的简单引入、政府内部的分权与权力下放，也不是政府与市场“非此即彼”的政策摇摆，而是对公共事务的“公共属性”及其治理方式进行的反思和探索。

三、地方公共事务治理方式的反思与探索

（一）对地方公共事务“公共属性”的再认识

1、 地方公共事务的层次性与区域性

公共事务具有纵向的层次性。按照区域属性，公共事务可分为国际性公共事务、全国性公

共事务、不同层级地方行政区的公共事务、社区性公共事务。公共选择的代表人物布坎南认为：人们总是关心与自己利益密切相关的事务，“个人往往与大于他们自己和直系家庭较大的社会发生关系和表示一致”，而这些社会成员“在地理上和人数上都是次国家规模”的；中央政府号召的所谓“国家利益”或“国家目标”，在全体国民心目中则相对较少，只有“在面对经证实的和明显的外部威胁”时才能发挥作用；更主要的是，那些本身充当“统治者”的人，与不居官位的“被统治者”一样，也没有多少“国家利益”思想，他们认同的只是各种不同的“次国家团体”的利益。[13]这表明，公共事务总是与一定社会共同体利益相关的公共事务。如果仅从抽象意义上谈公共事务，公共利益就可能处于虚置状态或被“掌权者”任意扭曲和侵蚀的状态。因此，对与不同层级和区域共同体成员利益密切相关的地方公共事务，必须采取由不同共同体低到高的方式逐次解决，即应保证社区、基层政府解决其公共事务的优先性。这样安排的目的在于，这些共同体成员对该公共事务所涉及的公共利益关注程度最高，对公共产品与公共服务需求显示的信息将更加客观，从而既有利于在现实中更好地聚合和实现公共利益，也有利于增加公共产品与公共服务的供给力量。

2、 地方公共事务的差异性与多样性

与全国性公共事务的整体性不同，地方公共事务具有显著的差异性与多样性。不同行政

区和民族地区，由于生活方式、文化、经济发展水平与社会发展阶段的差异，对一个行政区和民族地区确定的公共事务范围与内容，对另一个行政区和民族地区来说，则可能不适用；不同社区，由于社群之间的差异，公共产品与公共服务的需求也存在较大差异。恰恰是地方公共事务的多样性和差异性，“检验了政府垄断公共事务权力的优点和缺点，同时，以益公惠民、服务大众为宗旨，以非营利性基本原则的民间社团组织与政府分担公共事务责任提供了实践依据，并创造了极大的机会和生长空间。”[14]这表明：只有中央政府与地方政府之间、不同层级的地方政府之间的制度安排是分权化的，政府才能实现对不同共同体公共利益实际需求的回应性；社区组织、民间社团以及公民的志愿性与自发性行动，利用其自身机制的自主性、灵活机动性，可以在地方公共事务治理方面发挥着拾遗补缺的作用，从而增加地方公共事务治理的社会资本。

3、地方公共事务的相对性

公共事务的非排他性与非竞争性是与私人事务相比较而言的，现实中各类公共产品与公

共服务之间往往有着不同的公共性“纯度”；而地方公共事务与全国性公共事务相比，其公共性也有着不同的“纯度”：（1） 从空间上看，地方公共事务的范围具有相对性，如某个城市或社区的绿化对该城市或小区内部来说是公益物品，但对于该城市或社区以外的人来说其公共性却在降低。（2）从时间上看，有些地方公共事务具有明显的阶段性与动态性，往往会随着时展而发生变化。随着收费技术的提高，以前共同使用却无法实行分割或付费消费的公共物品和服务现在可以很容易地进行分割或排他性收费，如有线电视、收费公路；以前一些无法展开竞争性生产的公共物品和服务也可以引进竞争机制，如私人也可以参与基础设施的融资、修建和管理；即使政府提供的某些传统服务，随着政府服务内容的多元化以及人们需求的个性化与多样化也具有了私人性质，如关于气象信息的特殊服务。（3）从具体情况来看，物品的属性与其当时所处的具体情况是相关联的，“例如人人所熟知的公路，其属性在不同的条件下会有不同的变化。在不拥挤，也不收费的情况下，它就是一个纯粹的公益物品；在拥挤且收费的情况下，它则具有纯粹私益物品的性质；不拥挤但要收费的公路，就象是有空位的电影院一样，是一种俱乐部资源；拥挤但不收费的公路，其性质则与公共池塘资源相似。”[15]地方公共事务“公共属性”的相对性表明：公共产品与公共服务既可以采取政府供给与垄断生产的方式，也可以采取政府规划和供给，而具体生产或经营管理则利用市场力量、社会民间力量或政府与它们合作的方式；同时，这也为作为消费者的公民的自主选择提供了可能性。

4、地方公共事务的主要内容是公共服务

从横向意义上，地方公共事务可分为管制型（如国家法律、国家安全、社会治安、公共秩

序、消费安全等）与服务型（如基础设施、公用设施、社会保障、医疗保健、疾病防治）两大类。对社会公众来说，不同社会群体对这两类公共产品与公共服务需求的种类、数量、质量、层次、强度和方式等各有偏好，因而可以采取不同的治理制度与方式：管制型的公共事务可以更多依赖政府，而服务型的公共事务可以采取利用民间力量的社会化机制和企业力量的市场机制以及可供社会公众自主选择的多元化方式。随着民主观念的发展以及社会公众对政府服务的不断提高，即使政府的管制行为也应当纳入服务体系和服务视角中来。因此，如何提供高效、高品质、多元化的公共服务，越来越成为地方公共事务治理的主要课题。

（二）地方公共事务治理的新思维

对地方公共事务“公共属性”的反思，显示了近代社会以来所确立的“公私”二元分离格局在当今时代的局限性，以及破除政府对地方公共事务垄断的必要性与可能性，这为公共行政改革中引入市场力量和社会力量，构建政府与市场、公民社会组织合作的多元主体的治理网络结构与复合型、多样性的地方公共事务制度安排提供了新的思维。从宏观视角加以分析，这种新思维主要包括如下九个方面：

（1）确立市场自主与公民自由的优先价值，减少政府对社会和经济领域的不当介入或干预。现实中的公共行政改革表现为收缩政府职能的范围，政府从一些“不该管、管不了、也管不好”的社会领域中退出，确保私人事务的自主治理。具体方向包括通过私有化或民营化减少政府主导地方公共事务的职能范围，增加市场配置社会资源的空；放松政府对经济生活的控制和管制，提升市场配置社会资源的自由度；确保公民的各项自由和权利，鼓励公民自主处理私人事务并自主承担相应责任。对于由社会主义计划经济向市场经济过渡的中国来说，实现政府由“全能政府”向“有限政府”的转变，就尤为重要。

（2）推进社区自治，发挥社区自主解决社会基层公共事务的功能。社区在社会基层的自我管理和自我服务方面具有广泛的功能。社区公共事务的民主自治（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）及其协商与和谐精神，既是原始的民主传统风尚，也是现代民主政治的起源和基础；社区公共事务的自我管理，既是公民社会存在的最基本形式，也是整个社会管理的基础，还是公众连接政府的桥梁，更是社会公众凝聚力量对政府进行制约的依托；社区广泛的公共服务（包括社区保健、社区就业、社区教育与培训、社区福利事业、社区互助、管理公共财产、开展文化活动、开展体育活动、进行社区公共建设、保障社区公共安全、社区志愿者行动等），既是最贴近社会公众需求的服务，也能充分调动大家参与的积极性和公共关怀精神。我国的社区自治组织主要是城市中的居民委员会和农村中的村民委员会，它们是自我服务、自我管理、自我教育和自我发展的社会组织。在城市，随着我国单位体制改革的深入，居民由“单位人”向“社区人”的转变，社区配置资源的作用日益突出，居民与所居社区的关系将越来越密切；在农村，随着村民自治组织的健全与农村经济的发展，村民自治组织发挥在公民参与与公共服务方面作用也越来越突出。健全、自主的居民自治组织与村民自治组织既是中国公共管理的重要主体，也是地方公共事务治理的主要力量。因此，要充分确保社区自治的各项权利，发挥社区在基层社会公共事务方面的自管理和自我服务功能。

（3）推进公共服务市场化，利用市场力量和市场机制提升公共服务的供给能力与供给质量。随着市场力量的崛起，地方公共事务的治理将更多引入市场力量和市场机制。对于服务性的地方公共事务，政府主要承担规划、组织和监督的功能；具体公共服务产品的生产与经营，采取政府授权、委托、特许经营、合同制、签约外包、服务购买、政府补助等形式，由其他公共部门、政府与私人部门合作、私人部门以市场化竞争的方式具体提供；公共服务产品的消费也采取凭单制、服务代用券等政府规定的消费者自主选择或用者付费消费等不同方式。这种政府供给、市场化生产、消费者自主选择的公共服务机制，更好地显示和满足了公共需求的多样化，有助于提高公共服务的供给质量与供给能力。

（4）推进公共管理的社会化，发挥民间社会力量在地方公共事务治理的功能。民间社会力量，是一个组成要素非常宽泛的概念，除了社区自治组织外，还包括各种非政府的公共部门（如国有企业、国有事业单位）、各种利益团体、社会中介组织、民间志愿者组织、民间慈善组织、民间非营利组织等，有人称之为“第三部门”。民间社会力量是市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”只外的“第三只手”，对私人事务的处理和政府的某些职能，都起着重要的替代或辅作用。国有企业和国有事业单位，虽具有相对于政府的独立性，却直接或间接地为政府职能目标服务；各种政党和利益团体，可以直接处理一定阶层和社会集团或群体内部的事务，也是一定群体的社会成员与政府联系的纽带；社会中介组织为市场活动中的企业之间、企业与消费者之间供各种服务，也为政府与市场、政府与社会公众之间的沟通与协调提供桥梁和媒介；民间志愿者组织、民间慈善组织、民间非营利组织等民间公益组织，以非营利性、自治性、志愿性、互助互惠性、公意性或利他性、资金来源的多元性等特性，直接服务于社会弱势群体和特定群体，满足其基本需要（如教育、医疗、卫生、就业、法律咨询等方面的社会救助、扶贫帮困和慈善行动），社会救助服务，或直接服务于社会公益事业（从事环境保护、动物保护、大型社会活动，兴办民间教育和福利院、敬老院、孤儿院以及救质的基金会等公益事业），为社会提供公共服务。中国民间社会力量的发展方向应当是：积极推进政企分开、政事分开，确保国有企业和国有事业单位的相对自主权与公益性；积极推进现有社会团体、社会组织、社会中介组织的非行政化和自主化，鼓励民间社会组织的自主发展，同时加强政府对它们的引导和依法活动的监管。只有具有健全而发达的民间社会力量，所谓“小政府、大社会”的目标才能实现。

（5）建立多层级、分权化的政府权力与责任体系，增加对社会公共利益需求的回应性。根据公共利益与特定共同体成员的关联性，地方公共事务具有不同层级的行政区属性，其中基层政府处理的公共事务与社会公众的公共利益最密切。建立多层级、分权化的政府权力与责任体系，确保基层政府处理区域内地方公共事务的优先权与自主性，不仅有利于发挥基层政府地方知识与地方信息的优势，而且可以使“政府更接近人民”。世界银行1999的年度报告认为，“全球化与地方化”将是21世纪世界发展的潮流。地方化的好处是有助于提升基层民众的参与，增加其对行政区内公共需求回应的行动能力，建立更有效、更具回应性和对民众负责的地方政府[16]；同时，也有助于同一层级行政区之间的既竞争又合作的关系，从而提升地方公共利益实现的水平。为此，地方公共事务的治理，应建立基层政府自治优先、多层级政府复合治理的公共权力格局与公共利益实现机制。现实中的公共行政改革除了要实现政府向社区、公民、社会组织转移权力外，政府体系内部也要确立合理的分权与责任结构，增强基层政府自主处理基层公共事务的自治权限，同时鼓励不同区域的地方政府竞争与合作。对中国而言，政府内部权责结构的合理化，不仅要处理好中央政府与省级政府的关系，而且还要处理好省级政府与县级政府、县级政府与乡镇政府及其上下级政府职能部门之间的关系，上级政府及其职能部门要向下级政府及其职能部门转移更多的权力与责任，尤其是扩大乡镇和县级政府的处理本行政区公共事务的自主权利。只有在下级政府无力处理，或涉及更大行政区范围的公共事务，才由上一级行政区政府处理。这种政府内部的多中心，充分考虑了公共利益与特定共同体的关联性，既有利于公共利益的最终实现，也有助于提升政府的合法性。

（6）在地方公共事务多元主体的治理结构中，要求正确处理政府与其他社会行为主体之间的关系。要改变政府过去对公民、厂商、社会组织的管理与被管理、控制与被控制关系，形成一种更强调服务、相互依赖、互动合作的新关系。为此，公共行政改革中要弱化政府对公民、公民、厂商、社会组织的控制功能，强化政府的服务意识与服务措施（如开放式服务、一条龙式服务、单一窗口式服务、明确作出各种服务标准与服务质量的承诺、简化办事环节与程序、改变工作作风等），提高政府服务的满意度；政府与公民、厂商、公民组织之间，要构建相互依赖与互动合作的伙伴关系，形成地方公共事务治理中政府、市场、社会优势互补的新局面；政府的主要职责是对地方公共事务进行规划、引导和协调，以及对市场和社会无力解决的公共事务扮演着“最后一着”的补救角色，同时对市场与社会自治理力量进行必要的依法监管。但这种政府职责与角色，并不是建立一个至高无上的政府。相反，政府承担的是设计机构制度，提出远景设想，不仅促进各个领域的自组织，而且还能够使各式各样的自组织安排的不同目标、空间和时间尺度、行动及后果等实现协调。[17]

（7）维持公共领域的开放性，确保地方公共事务治理过程中的民主性。在政府垄断公共事务的传统治理结构下，即使根据代议制原则存在着社会民主参与机制，但这种参与也是间接性、从属性和工具性的。公共管理视角下地方公共事务的治理，更强调社会的主导性、直接性民主参与。除了间接民主的代议制及公民的自组织民主机制外，公共行政改革中要不断增进政府活动的公开性与透明性，使社会公众和厂商可以更直接地了解公共事务治理的实践过程；各种公开讨论的公共论坛、听证制度、公众参与制度，使各级政府更加关注民意诉求，公众意见和建议对公共决策有着更大的影响。社会自组织机制的民主性、政府行政的公开性，有助于对公共利益和公共需求进行充分的显示、协商、聚合，从而提升公共利益分配的公平性与公正性。对中国地方政府来说，要以加入世贸组织为契机，进一步推进政务公开，建立政务公开的信息披露制度和公众参与机制。

（8）根据政府自身理性与结构的局限性，健全对地方政府行政行为的监督和制约机制，确保地方行政的高效、廉洁与公正。在这方面，除了不断改进传统代议制以加大委托压力与强度、提高政府公开性以强化社会监督、通过司法审查及政府内部监督以约束和控制腐败与权力滥用外，最主要的是在政府部门之间和政府内部建立竞争机制，以提高行政效率与公共服务质量。

（9）通过引入企业管理机制和运用网络信息技术，不断改革地方政府的官僚制组织体制。在控制方式上，要强化以目标、产出结果的行为导向，建立以服务对象为主体的外部绩效评估体系，来代替传统的注重投入与内部程序的控制体系；在预算方式上，以零基预算和绩效预算替代传统的预算方式；在组织运作方式上，引进企业的战略管理、质量管理、结果管理、标杆管理、目标管理、灵活用工、绩效工资制等机制和管理技术；在组织结构方面，设计政策制定与提供服务相分离的模式，决策相对集中化、执行机构自主化、决策与执行的关系契约化；在组织文化方面，引进和培育政府人员的顾客导向、回应性、不断创新、组织学习、责任共同分担等新型组织文化；在组织分工与流程方面，利用网络信息技术再造政府的部门、层级分工与工作流程，建立整合性、快捷性的“电子政府”等。

Abstract Since modern times， under the dualistic theory on society affairs of mankind， we hold the hypothesis that private affairs belongs in autonomy of firms and citizens while public affairs is governed by government monopoly in view of its public property， The local public affairs has been governed by government monopoly. But at present age around the world， the pattern of government monopolizing public affairs is besetting with unprecedented crises in governance. We must introspect the public property and the governance pattern of public affairs and explore the new thought about handling local public affairs.

Key Words local public affairs; government monopoly; governance pattern ; new thought

注释:

[1] 参见汪玉凯.公共管理基础问题研究[J].中国行政管理（北京），2001.（11）.19-23.

[2] (古希腊)亚里斯多德.政治学[M].吴寿彭译.北京:商务印书馆，1965.48.

[3] Taylor Michael .1987. The Possibility of Cooperation， New York: Cambridge University Press:1.

[4] 参见(英)亚当˙斯密.国民财富的性质和原因研究[M]（下卷）.郭大力，王亚南译.北京:商务印书馆，1974.252-253.

[5] (德)韦德.西方发展过程中的思想，制度和政治文化[M].转引自吴惕安，俞可平.当代西方国家理论评析[M].西安:陕西人民出版社，240.

[6] 杨晓民，周翼虎.中国单位制度[M]. 北京:中国经济出版社，1999.2.

[7] (美)约塞夫˙E˙斯蒂格里兹.政府经济学[M].曾强等译. 北京:春秋出版社，1988.2.

[8] (美)侨尔˙阿伯巴奇等.两种人:官僚与政客[M].陶远华等译.北京:求实出版社，1990.2.

[9] 转引自(英)约翰˙基恩.公共生活与晚期资本主义[M].马音等译. 北京:社会科学出版社，1992.85.

[10] 参见(美)戴维 ˙奥斯本，特德˙盖布勒.改革政府—企业精神如何改革着公营部门[M].周敦仁等译. 上海:上海人民出版社，1996；Osborne David & Plastrik Peter. 1997.Banishing Bureaucracy: the Five Strategies for Reinventing Government ， Reading， MA. : Addison - Wesley.; Barzelay，1992.Breaking through Bureaucracy. Berkeley， CA: University of California Press.

[11] Stiuman Richard J.1995.The Refounding Movement in Public Administration: From "Rabid" Anti-Statism to " Mere" Anti-Statism in the 1990s. Joural of Administrative Theory & Praxis Vol.17， No.1

[12] 关于这方面的论述请参阅：(德)尤尔根˙哈贝马斯.合法性危机[M].刘北成，曹卫东译. 上海:上海人民出版社，2000.47-119；(美)卡尔˙博格斯.政治的终结[M].陈家刚译.北京：社会科学出版社，2001.

[13] 参见(美)詹姆斯iMi布坎南.自由、市场、国家：20世纪80年代的政治经济学[M]，吴良健等译. 北京:北京经济学院出版社，1988.118.

[14] 王敏，王乐夫.公共事务的责任分担与利益共享——公共事务管理体制改革与开放的思考[J].学术研究.2001.11.73-78.

[15] 毛寿龙.IAPP理论及其现实意义[DB/OL].见IAPP网站.俱乐部资源是指具有共用性却具有通过收费而排他性使用的资源；公共池塘资源是指具有非排他性、可分别使用与可减少性的资源，两者都属于公私混合性质的物品。

篇4

[关键词]政务微博;微信;交互传播;群众工作

[中图分类号]D252;G206[文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2015）02 ― 0107 ― 02

政务微博、微信作为新兴的、有代表性的官方媒介，为人民群众获取政府信息提供了新的渠道和方式，使群众表达自我诉求的积极性和方式日渐多样化。目前，以政务微博、微信为代表的“微政务”已经从型向服务型、问政型转变。从整体上看，让群众有序、有效、理性地参与到“微政务”当中能激发群众参与公共事务管理的积极性、主动性和创造性，是做好新时期群众工作的重要保证。

一、树立互动意识，增强服务群众的主动性

政务微博、微信作为新媒体，与传统媒体最大的不同就体现在互动性上。开展党的群众路线教育实践活动以来，重视群众参与，党群干群之间的频繁互动是此次教育活动得以扎实开展、善做善成的重要保障。广大群众通过政务微博、微信将改革发展中存在的问题，党员干部身上的作风问题有针对性地表达出来，起到了“一针见血、醍醐灌顶”的效果。目前，我国微博、微信用户呈现出爆发式增长的态势，尤其是智能手机的大面积普及，基层群众使用新媒体的比率大幅度攀升，使得城乡初步实现了“微信息”的一体化。“微政务”正是在这样的背景下得以发展壮大，逐渐成为党和政府与群众沟通最为便捷的媒介。在群众眼中，“微政务”如果仅停留在简单的信息和服务信息提示是远远不够的，新媒体所具有的交互式传播方式可以让群众零距离地面对公共管理部门，管理者的每一项措施都将至于群众的监督之下，如果“微政务”仅仅是用140个字或几幅图片做微型“工作汇报”的话，那么在群众眼中，这种只“晒政绩”、忽视互动的“微政务”就是形式主义、在新媒体时代的集中表现。因此，重互动不仅是“微政务”的生命线，更是群众考验党和政府是否全心全意为人民服务的试金石。

提高“微政务”互动性的核心是要正视群众的意见表达和基本诉求，坚持服务导向。政务微博、微信之所以能够引起社会的巨大关注，很大程度上取决于自身的开放性和包容性，它将群众与政府之间的交流置于公开的互联网世界，无论是家长里短的琐碎小事还是久拖不决的复杂问题，统统“晒”在网上等待回复。作为公共事务管理者而言，这无疑是一种挑战，如果面对群众诉求采取一味回避的态度，那么群众将会对公权力失去信心，进而造成党群、干群关系的紧张。尤其在面对重大突发事件时，“微政务”互动性的强弱体现着政府危机管理水平的高低，面对群众的质疑和诉求不能置之不理，相反，要采取更加积极的态度“早通报、勤沟通、多解释”，尽最大的可能避免由于信息不对称所造成的舆情事件，进而威胁社会稳定。值得关注的是，已经有很多政府部门通过加强政务微博、微信平台建设，将原有的“厅”建成便民服务的“办事厅”，网上互动带动网下办事效率的提高，优化工作流程，政府办事的热情和水平显著提高，群众获取政府服务的质量和速度都明显改善，让“微政务”实现从“宣传”到“服务民生”的转变。因此，增强“微政务”的互动性不仅属于政务公开、便民服务的范畴，更应该放在创新社会管理的视野下采取高度重视的态度。“微政务”的管理者们要从思想意识上尊重群众的基本诉求，将群众反映的每件事情，无论大小都在第一时间予以回馈，并协助解决，从原来的“背靠背”、“单向传”变成“面对面”、“秒互动”，真正把“微政务”的传播优势转化为更好地为民服务的“催化剂”，用亲民、爱民的形象时刻把握民情、民意的走向，抓住为群众服务的主动权。

二、完善沟通途径，增强舆论引导的针对性

“微政务”与群众更好地对话沟通能体现出新媒体时代党和政府引导群众有序参与公共事务管理的能力和水平。当前，我国经济社会发展较快，社会结构发生了巨大的变化，改革开放以后，随着与世界各国交流的日益频繁，群众思想呈现出日益多元化的趋势，“微政务”必须适应社会变化的趋势，用群众听得懂、愿意听的语言阐释党和政府的方针政策，用更加务实的态度，把涉及群众利益的大事、实事以“微言大义，润物无声”的方式发挥引导作用。

因此，“微政务”要着力突破语言关，善用“小句子”说清“大问题”。“微政务”最显著的特点是发送便捷、内容精悍、互动迅速，交互式传播的模式把群众与政府放在了平等的交流平台上，内容字数上的限制则让“官话套话”失去了生存的土壤。群众之所以对“微政务”青睐有加，是因为它改变了以往冗繁的文风，让便民信息和措施一目了然。时下，诸多政府部门的官方微博、微信都采用群众所熟悉的淘宝体、甄痔濉⒃芳体来一些注意事项，让人看后印象深刻，起到了良好的社会反响。网络语言在“微政务”中的广泛应用在强化宣传作用的同时，更主要的是党风政风的转变，党和政府不再是板着面孔僵硬地告诉群众应该做什么，不应该做什么，而是选取群众听得懂、愿意听的网络语言去倡导群众如何做，怎么做，这一转变能让群众听得进去，产生认同。此外，“微政务”在语言上要力戒浮躁、避免情绪化的话语伤害群众感情，要以更加平等、尊重、谦卑的态度面对群众的质疑甚至“拍砖”。当前，我国经济社会高速发展不可避免地带来利益复杂化和诉求情绪化，网络上的重大舆情事件和现实中的很多都是由于我们的政府官员在网络上采用不适当的表述所造成的。官民话语权的整体改变让习惯于顶层设计的管理者必须重视来自群众的意见，并用群众能接受的语言回应他们关切的问题。从党和政府与群众沟通的角度看，“微政务”能从形式上确保民众的声音被政府听见，从内容上促进一些个案的解决，释放社会的焦虑，促进了官民的沟通。这些都要求“微政务” 在同群众沟通时要善于捕捉他们爱听爱看什么，让每条政务微博、微信得到他们认可认同，更好地吸引群众，凝聚人气，激发正能量。

三、汇集有效信息，提高便民服务的时效性

“微政务”便民功能的不断彰显让群众表达意见的渠道更加畅通，也为党和政府汇聚民意、科学决策提供了有力支撑。通过与群众在政务微博、微信上的积极互动，政府的决策更加贴近现实，能更好地抓住群众所需所盼而政府需改需变的地方。当前，新媒体传播最大的优势就是信息多元化和便捷化，搜集群众反馈的信息比以往更加直接和彻底，只有在“微政务”的运营中牢固树立为群众服务的宗旨，才能把群众参与和服务群众结合起来，让党和政府的每项政策都能通过“微政务”汇聚起群众的无穷智慧，捕捉到百姓生活中最突出、最迫切的问题，改变以往政府与群众沟通中存在的居高临下、空洞不实，力度不够、后劲不足的问题，真正将务实为民的利好政策扎扎实实地落实到人民群众当中。

由此，“微政务”必须重视各种信息的收集汇总，从根本上提高自身的影响力、活跃度、传播力、覆盖度，进而提高政府应对突发事件的能力，提高危机公关的水平，不断增强政府的公信力，让人民群众相信政府坚强果断的执行力。每天在微博、微信上都会有大量的群众大事小情，这些社情民意既是社会发展的晴雨表，也是政府改进工作着力点。政务微博、微信要做到的就是从纷繁复杂的信息当中找出共性问题，通过“微政务”平台集中回答群众在现实和发展中所遇到并需要解决的问题。尤其是要做好公共安全、收入分配、股市楼市、就业社保、教育卫生、安全生产等热点问题和重大突发事件的舆论引导，发现网络谣言的苗头要做到主动出击，从群众立场出发解疑释惑，化解矛盾。只有这样，“微政务”才能亲近群众、赢得群众，才能让政府的每项政策都符合人民的利益，形成为民谋福的合力。

作为新媒体时代的新鲜事物，“微政务”从诞生到运营已经深深植根于人民群众之中，是群众的信任和关注让“微政务”有了日益广阔的发展舞台，为了更好地发挥“微政务”的独特优势，进一步增强为群众服务的能力，“微政务”在今后的发展还应该注意以下几个问题：

一是扩大公务人员，尤其是基层公务人员实名微博、微信的数量，培养一批善于驾驭新媒体的复合型公务员队伍，让他们扩充到微政务的队伍中来，实现公务员与群众“点对点”的沟通模式，增强“微政务”的实用性。二是“微政务”要树立“见微知著”的运营理念。目前，国内政务微博、微信已经逐渐打破地域界限，“微政务”应该是政府部门助推经济社会发展的形象之窗，而不应只是单一的做好信息和形象宣传，政务微博、微信应该宣传推介本地区本部门的各类资源、吸引投资和人才、推动经济发展。三是以“微问政”模式带动政府督办，进而提高政府办事效率，更好地服务群众。当前，全国各地微政务模式大部分已经实现政民互动的全媒体模式，尤其是中小城市和基层政府的微博、微信已经开始实现了政府在新媒体时代的转型，群众在政务微博、微信上的信息都能在最短的时间内得到反馈，如果在未来能将政府督办与微政务进行更加紧密的合作，那么对于人民群众来说将极大地提高他们享受公共服务的质量和水平。

实践证明，“微政务”的发展符合时代的要求，群众的期望，能把人民群众参与公共事务管理的热情充分释放出来，最大限度地激发人们的创造热情，让全社会的创造活力竞相迸发、充分涌流。

〔参 考 文 献〕

〔1〕中国社会科学院.新媒体蓝皮书：中国新媒体发展报告（2014）〔M〕.社会科学文献出版社，2014.

〔2〕贾程秀男. 龙江微政务助力服务型政府建设〔J〕.奋斗，2013，（05）.

〔3〕 李冠辰. 我国“微政务”管理问题研究――以政务微博、政务微信为例〔J〕. 太原理工大学学报：社会科学版， 2014，（03）.

〔4〕 刘再春，叶永生. 政务微博日常运行存在的问题及对策探析〔J〕.理论导刊， 2013，（09）.

篇5

[关键词]电力设施保护，行政执法，授权，模式

0、引言

不断深化的电力体制改革越来越深刻地影响着电力行政执法模式。政企分开后，电力企业不再具有行政执法权，电力设施与电能保护的行政执法权根据政府文件的规定交由政府综合经济管理部门行使，而政府综合经济管理部门限于人力、物力、经验，不能及时、有效地处理电力行政执法中的相关问题，无法形成一支与其所在行政区域内电力设施和电能安全保护相对应的行政执法队伍。

而现阶段，我国电力行业行政执法所依赖的电力立法尚难有较大突破，电力行政执法因而成为当前行业内引人关注的难题。本文通过对电力行政执法模式的理论探讨，结合地方的电力行政执法模式实践进行分析，试图找到解决难题的办法。

1、授权行使行政执法权的条件

电力行政执法是电力行政执法主体执行法律、法规和规章的行政行为，具体包括电力行政处理、电力行政处罚、电力行政检查、电力行政处置等行政执法种类，其中电力行政处理分为电力行政许可、电力行政确认和电力行政奖励等。电力行政处罚是电力行政机关、法律法规授权组织对违反电力法律、法规、规章的自然人、法人或其他组织实施的一种行政制裁，是最主要的电力行政执法权，而现阶段电力行政执法的难题也就在于电力行政处罚权的行使，电力行政处罚权是电力行政执法权的集中表现，因此在一定意义上讲，电力行政主体行使电力行政处罚权模式决定了行使执法权的模式。

在目前电力行政执法主体存在事实上缺位的情况下，电力行政执法需要授权。其必要条件如下：

(1)授权形式特定。即必须是由享有法律、行政法规、地方性法规制定权的国家机关，以制定法律、法规形式进行授权。由国务院部、委员会以及地方政府所制定的行政规章并不能进行授权。

(2)授权范围特定。被授出的行政执法权应是共有权力，而非专有权力。共有权力是并不专属于某一特定机关所享受的权力，而专有权力只能由法律规定的某一特定机关行使。如行政拘留等限制人身自由的行政处罚权就是公安机关的专有权力，不能通过授权方式由其他组织实施。鉴于授权是由特定的国家机关把某些行政权力授予非行政机关的组织行使，使该组织取得了行政管理授权的主体资格，即可以自己的名义独立行使这些权力，也同时以自己的名义独立承担因行使这些权力所引起的法律后果。被授权的组织从其组织特性和设立初衷而言是不具备行政执法功能的，被授权组织在经过法律、法规授权之后，成为具有法定和固有职权的组织，其权限已由法律、法规固化，因此，被授权的组织应在法律、法规规定范围内开展行政执法。

(3)必须授权给具有管理公共事务职能的组织。作为被授权行使行政权力的组织，应当具有熟悉有关法律、法规和业务的正式工作人员，还应具有相应的检查、鉴定等实施行政执法的技术条件并且能够独立承担法律责任。但法律并未限制作为行政授权对象的组织类型，《行政处罚法》仅规定了一个组织要能够成为被授权行使行政处罚权的组织，关键要素是该组织须具备管理公共事务职能。从实践来看，具备管理公共事务职能的组织，包括社会团体、事业组织和企业在内，均可成为被授权对象。

2、非常设机构行使行政执法权模式

2.1、模式的依据

公安部、国家经贸委1999年颁布的《电力设施保护条例实施细则》第三条规定“各级地方人民政府设立的由同级人民政府所属有关部门和包括电网经营企业、发电企业在内的电力企业负责人组成的电力设施保护领导小组，负责领导所辖行政区域内电力设施的保护工作，其办事机构设在相应的电网经营企业，负责电力设施保护的日常工作”。《国务院办公厅关于加强电力设施保护工作的通知》([2006]10号)中要求“地方各级人民政府要切实负起责任，加强电力设施保护工作的组织领导，成立由政府分管领导任组长，发展改革、电力监管、公安、工商、林业、土地、建设等相关部门以及电力企业负责人参加的电力设施保护工作领导小组，落实职责分工，统筹研究保障措施，加强信息通报交流，及时解决电力设施保护工作中的重大问题”。

2.2、模式分析

《电力设施保护条例实施细则》颁布后，各地基本上都成立了电力设施保护领导小组并设立了办公室。但电力设施保护领导小组及下设的办公室不能以自己名义行使行政执法权，而只能针对不同的违法行为，分别由电力设施保护领导小组中的公安、工商、土地等部门以各自名义分别开展行政执法工作。在此过程中，电力设施保护办公室主要发挥协调、信息沟通的作用。电力设施保护领导小组和下设的办公室属临时机构，不会受行政编制等问题的困扰，将其作为一个以电力管理部门牵头，联合公安、工商、电力监管、林业、土地、电力企业等部门共同执法的行政执法主体，相对于下文其他几种模式，这种模式是具有较为突出优势的。因此，通过立法授权，使电力设施保护领导小组或下设的办公室具体行使行政执法职能，又因为实践中该小组及下设办公室通常设立在电网经营企业，便可充分利用电网经营企业的人、财、物等资源。例如仅就人力资源的利用来说，原来的电力执法大队的执法人员都有行政执法证，具备丰富的行业执法经验，熟悉电力设施及电能保护的有关情况。如陕西省电力企业中具有行政执法证的人员达1328人，该部分人员绝大多数具有一定执法经验，然而在电力工业政企分开改革后，这部分人员大多被分流或承担其他职责，如能采用授权电力设施保护领导小组或下设的办公室进行行政执法模式，则可在不改变编制之前将部分人员由电力设施保护领导小组统一管理并开展行政执法工作。

地方政府设立的电力设施和电能保护领导小组或下设的办公室能否通过法律、法规的授权而取得相应的行政执法权呢?

需要先分析一下电力设施和电能保护领导小组和下设的办公室是否是组织。组织通常被认为是从事旨在达到某种目的而活动的团体或集团，组织往往是与制度是相联系的。诺斯曾形象地把制度与组织的关系比喻为一个社会的游戏规则和这个社会游戏的参与者即角色之间的关系。或者说，组织是制度或规则的集合。法学意义上的组织更多是指人的集合体，这个集合体具有一定的规则。无论经济学或法学，通常将组织区分为企业组织、政府组织、社团组织等等。从这个意义上讲，电力设施和电能保护领导小组及其下设的办公室都属于组织，电力设施和电能的行政执法保护工作则无疑属于公共事务。

基于此，可以认为电力设施和电能保护领导小组及下设的办公室符合被法律、法规授权行使行政执法权并给相对人以行政处罚的条件。在取得授权后就具备了以自己的名义在法定的范围内开展行政执法并对相对人进行行政处罚的主体资格，并独立承担法律责任，而因实施行政执法引起行政复议和行政诉讼的，则以自己的名义参加行政复议和诉讼。

3、电力管理部门与公安机关、电网经营企业联合执法模式

3.1、模式的依据

电力管理部门拥有行政执法权，在解决电力行政执法难题中应当处于主导地位。按照《电力法》等法律、法规，其不仅拥有对电力事业的监督管理权，而且应当履行因行使管理权须承担的义务，如对电力设施保护区设立标志等。电力管理部门还拥有对电力企业和用户执行电力法律、行政法规情况的监督检查权、行政处理权、行政处罚权。需要指出的是，根据《治安管理处罚法》公安机关对破坏电力设施和窃电的治安案件有治安管理处罚权，有权对因破坏电力设施、窃电而违反治安管理法规的个人执行行政拘留。无论电力行政执法采取哪一种模式，这些权力专属于公安机关。

按照《电力法》和《用电检查管理办法》，电网经营企业不仅享有用电检查权，而且对危害供电、用电安全和扰乱供电、用电秩序行为有制止权。上述有关法律规定构成三方联合执法的法律依据，也明确了三方在联合执法时的各自法律地位，即由电网经营企业进行用电检查并制止有关违法行为，同时根据违法行为的性质与类属，分别报告电力管理部门和公安机关，由电力管理部门和公安机关根据法律规定进行行政处罚。

3.2、三方联合执法实践

一些地方已经进行了电力管理部门、电网经营企业及公安机关三方联合执法的尝试。例如湖北省巴东县近几年来按照“预防为主、整治为辅、打防结合、安全第一”的思路，建立独特的政府主导、部门配合、企业实施、群防群治的电力设施保护综合性模式。黑龙江省则在省公安厅下设直属分局，依托电网经营企业共同开展电力行政执法。

3.3、对三方联合执法模式的分析

在当前阶段，尤其是在尚无地方立法明确授权的情况下，联合执法模式可在一定程度上解决电力行政执法事实上的“真空”问题，具有一定合理性，但在实践中仍然存在一些问题，例如执法程序、执法范围、联合工作机制等问题都需一一理顺。这些问题如果能予以解决，则在当前情况下这种模式可作为一种解决电力行政执法难题的可行的办法。

4、成立专门机构行使电力行政执法权模式

4.1、模式的可行性与难点

各级人民政府如果能够成立专门的“电力设施和电能保护办公室”或类似行政机构，在取得法律法规授权的情况下，负责统一领导和协调本行政区域内电力设施和电能的保护工作，是较为理想的方案。但实施该模式有两大难点：(1)机构和编制审批难。考虑目前政府机构改革行政机关缩编、机构精简的大趋势，设立类似的行政机构难度较大。(2)资金、技术方面的困难。电力设施和电能保护工作量大，需要一定数量的专业技术人员，需要资金和技术投入，但政府部门在人员、技术和资金投入都存在困难。而成立一个事业机构以接受电力管理部门委托的方式进行行政执法，也存在着上述类似问题。

4.2、相关实践探索和存在的问题

为解决电力行政执法主体事实上的缺位问题，湖北省荆州市于2006年5月19日成立了事业编制的荆州市电力行政执法大队，其行政事业编制为5名，人员全部从财政全额拨款单位在编在岗人员中选调。但如果按照实际需求配比，仅荆州11个县市的专业执法人员就应配置到117人左右。按照1998年8月荆州电力局法制办公室会同荆州市经委相关人员对执法成本作过的一次估算：当地政府在重新组建电力行政执法主体的过程中，对其场所、设施、技术装备等一次性投入需1200万元左右，日常执法成本每年需支付800到1000万元左右，这一结果要比电力部门直接行使执法职能时的成本高出69.7%。由此可见，成立专门的行政执法机构不仅设立难，而且运行难，因此在实践中是不太可行的。

5、授权电网经营企业或电力行业协会行使行政执法权模式

5.1、该模式的依据

电力行政主管部门是行使电力行政执法的主体，但是法律、法规授权的组织也可以成为行政执法的主体。单就行政处罚权而言，《行政处罚法》第十七条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”，即除了行政管理职能的行政机关拥有行政处罚权外，经法律、行政法规、地方性法规授权的具有管理公共事务职能的非电力行政管理机构的其他组织也可以行使行政处罚权。

公共事务是相对私人事务的一个概念，是指涉及全体社会成员的共同利益的社会事务，具有社会性、公益性。管理公共事务职能是指某一组织可以提供涉及全体社会成员公共利益的公共产品与公共服务，这一职能为个人无法或不愿完成，该职能的行使将使全体社会成员受益。从这一点而言，电力行业协会和电网经营企业均具备管理公共事务职能。

按照《电力供应与使用条例》的规定，电网经营企业“依法负责本供区内的电力供应与使用的业务工作”，电网经营管理的是公共物品，更牵涉供区内全体公众的共同需求、共同利益，因此完全具备公共事务管理职能，符合《行政处罚法》的授权条件。

5.2、对该模式的分析

5.2.1、不宜授权行业协会行使电力行政执法权

行业协会是由行业的竞争者构成的非盈利组织，其目的是在促进提高行业中的产品销售和提供多边性援助服务。行业协会具有非盈利性、民间性和自治性和公益性或互益性等特征。电力行业协会作为以电力企业为成员组成的非盈利组织，其职责和功能在于为区域内电力企业提供“多边”。如授权其行使针对于破坏电力设施和盗窃电能的行政执法权，其功能范围将得以扩大，与电力行业协会的组织特性相违背，因而不宜将电力行业协会作为被授权行使电力行政执法权的组织。

5.2.2、电网经营企业可以作为被授权的电力行政执法主体

地方以立法形式授权电网经营企业行使行政执法权在研究和实践有不同意见。持反对意见者认为，电力企业作为市场主体，其原有的行政职能已经分出，不宜再走回头路。其次，如果作为市场主体的电网企业拥有对窃电等行为的行政执法权，将集民事赔偿请求权和行政执法权于一身，有悖市场经济条件下市场主体地位平等的原则。

我们认为，这些看法具有片面性，原因如下：

(1)电力体制改革的重心是政企分开，通过立法授权将电力行政执法要交由电网经营企业行使并未改变其企业性质，不存在与电力体制改革的大方向相冲突的问题。

(2)电网经营企业具有较充分的人力、物力等资源，且具有一定技术和经验，如能由电力企业来行使电力设施和电能保护的行政执法权，能够弥补当前电力管理部门电力行政执法能力之不足。

(3)电网经营企业即使在体制改革后仍属于具有国家垄断和社会公用性质的企业，符合作为授权行使行政执法权的主体条件。如果以地方立法形式授权地方具有独立法人地位的电网经营企业行使该区域的电力设施和电能保护的行政执法权，则会使电网经营企业获得依法授权行使电力行政执法权的法律依据。

(4)通过法律法规授权获得的行使针对电力设施和电能保护的行政执法权有着严格的执法范围限定，作为被授权的执法主体，不得将行政执法权用于处理与其他民事主体的合同法律关系。

实践中，是否履行供用电合同而发生的合同法律关系与违反行政法规导致的行政处罚关系往往界限分明，电网经营企业按照固化的授权范围很难将行政执法权用于处理因供用电合同而形成的民事关系。综上所述，电网经营企业经授权可以行使电力行政执法权。

5、结语

篇6

关键词服务型政府 社会管理体制 创新

海南自1988年建省办中国最大的经济特区已有20多个年头，在这段关乎发展关键的特区发展历程中，海南秉承“先行先试”的原则，全方位地改革地方行政管理体制，率先建立起“小政府大社会”体制模式，取得了丰硕的成果，成为其他省份学习取经的楷模。2010年初，国务院《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，海南再一次迎来了社会管理体制转变的良机。

一、“社会管理体制”的基本内涵

建设公共服务型政府是海南社会、经济发展及社会管理体制创新的必然要求，同时也是应对海南现存问题的需要。要建设公共服务型政府我们必须了解它的内在要求，否则便不可能把这项工作做好。

众所周知，改革开放以来，社会主义现代化建设给我们带来了翻天覆地的变化，但整个社会也出现了众多不和谐的因素，出现了人与人之间、人与社会之间、人与自然之间的不和谐，出现了不同社会阶层和利益群体之间在利益分配上的不和谐，出现了城市与农村之间、发达地区和贫穷地区之间、东西部地区在经济发展和收入分配上的不和谐，而我们的理论研究、应对却没有及时跟上，在这种大环境下，我们的政府职能便与“社会管理”、“经济调节”、“市场监管”、“公共服务”等画上了等号1，无法区划出哪些事务应以政府为主体，对有关社会事务进行规范和制约，哪些事务应以社会为中心，即企业、社会组织和公民，依据一定的规章制度和道德约束，规范和制约自身的行为。

随着经济社会的发展及各门学科的成长，所谓的社会管理体制，尽管在学界仍有争鸣，但以下基本是可以达成共识的，“社会管理是政府和民间组织运用多种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程，其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会生活质量”；2 “国家为了维护社会秩序而用以规范和协调社会组织、社会事务和社会生活的一系列制度和机制”，与此相对应的内容包括了社团管理体制、社会保障体制、社会治安体制、社会应急体制、社会服务体制、社区管理体制和社会工作体制3；谢庆奎则指出：“社会管理体制就是指社会管理的组织结构、功能作用及其相互关系”4。从这些相关的论述我们不难看出，第一，社会管理实是中国各级地方政府的重大职责，中国社会管理的一个特色就是政府主导；第二，社会管理的主体应是多元的，虽然政府在其中发挥着主导作用，但是不能、不应，同时也无法替代社会组织以及公民个人的作用；第三，社会管理以社会秩序的维系、和谐为根本目标，政府从传统功能中走出来，建立为其它管理主体服务的新模式、新途径这个任务便提上日程。

二、“公共服务型政府建设”是“社会管理体制创新”的应有之义

传统社会，政府对社会主要实行威权式和官僚制统治，希望对社会进行全面控制，但实际控制能力有限，基层社会事务更多的是依靠熟人和家族来处理的。工业革命以后，大量的农村人口进入城市，传统的社会救助体系和社会治理模式解体，给政府提供了全面介入社会事务管理的机会，扮演了“全能政府”的角色。上世纪 60 年代后期，“全能政府”的局限性日益明显，出现了向社会分权的趋势。

在过去的几十年里，我国政府扮演的角色还带有深刻的计划经济烙印，其重要特征就是是“单位管理”，社会成员都从属于某一个社会单位，政府再通过单位制来实现社会的整合。随着计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨，单位制逐步解体，“单位人”转变为“社会人”、“个体人”，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，以“单位人”为特征的政府主导型社会管理体制的弊端日益暴露出来，只行使“管理”职能的政府逐渐不能适应形势的需要：对它的改革，缩小其管理权限、增强其服务功能，或者说以政府为主体，推进社会管理体制创新，建立起多元治理主体之间的网络架构，――建立起政府、市场和第三部门“联动的社会结构和整合机制”，5使公民“在政府开放的有限公共事务空间中，积极参与治理，以争得与政府对话的权利，从而推动政府转型并进而推进国家与公民社会边界的重构”。6由此，以公共服务为目标的政府职能的转变、创新便呼之欲出。

三、海南建设“公共服务型政府”的着力点

建省之初，海南就被赋予了“全国最优惠的开放政策和改革试验权”，在许多重大改革中开始了“先行先试”，如海南率先进行省级机构改革试验，实行省直管市县体制，进行事权下放和干部人事制度等方面的配套改革，探索实行“小政府、大社会”管理模式；第一个尝试公务车购置及运行费改革；比全国提前一年取消了农业税；着力推进国有企业改革、国有资产管理体制改革、农村改革、农垦改革、行政管理体制改革等五项重点改革等；这些举措无不为为国家和其他省份的相应改革提供了宝贵经验。然而，目前海南社会管理法规制度不健全以致管理成本高效率低、民间组织发育不良以致公众参与渠道不多不畅、政府部门职责不清以致社会事业和社会自治力量行政化发展等问题也都是客观存在的，并且也是不容忽视的，这离理想的社会管理体制――“一个完善的能够凝聚各方社会力量的管理主体结构，形成‘党委领导、政府负责、社会协同、公众参与’的合理格局；一套完整的能够规制社会生活领域的制度体系；一批能够有效地协调各方利益、整合社会关系、协同社会行动的运作机制”还相去甚远。7抓住国际旅游岛建设的契机，将政府工作的着力点向以下方向调整，才能摸索出社会管理体制成功新范例：

（一）社会管理科技化 进入信息化时代以后，社会事业科学技术基础设施的重要性日渐凸显，建设公共服务型政府，首先就是要加强电子政府的建设和政府网络系统建设，这是为社会管理提供信息支撑、加强政府政务公开、促进政府与公众对话协商的有效手段。海南电子政府建设也已进行一段时间，但总给人非常空洞的感觉，政府网站的页面不但实际内容较少，而且总是很长时间都不更新，起不到推行电子政府所应该取到的效果。构建“数字海南”、“电子政务”，并且尽快投入使用，形成全面覆盖、动态跟踪、联通共享、功能齐全的社会管理综合信息系统，“全岛一个大城市”的机制创新才有实现可能。

（二）社会管理分权化 建省伊始，改革、调整原有的海南行政区和自治州两大系统、两套班子，权力分化和下放成为工作重点，海南省政府先后分化出18个经济管理部门和行政性公司，它们不再行使管理职能；率先在全国构建大部制，使“大人事”、“大交通”、“大国土”等部门拥有更多的自助决策权。按照《行政许可法》要求，政府逐渐由“全能”走向“有限”，凡是市场能够解决的问题由市场解决；市场难以解决的通过规范、公正的中介机构自律能够解决的，由中介自律解决；市场、中介解决不了，需要政府出面解决的问题，政府也只是启用事后监督而不是事前监督。

（三）社会管理民主化 政府在社会管理中，应注重倾听不同社会阶层的利益诉求，增强公共决策的开放性、回应性、协商性，将社会政策的制定和公共事务的决定建立在公共选择的基础上，以满足公众各方面的公共需求，争取获得不同社会阶层共同的认可和接纳。如国际旅游岛中长期发展需要教育水平的跟进，需要高素质人口、一流人文环境的软环境，而事实是当前海南高中教育毛入学率为不足65%，高职高专院校中“双师型”教师仅占专任教师的五分之一；民办学校在校学生数仅占学生总数的20%左右。在这样的背景下，允许外资以独资、合资和合作的方式参与职业教育和高等教育领域，这属于政府宏观管理方面，至于允许哪些外资进入、选址在哪里办学、具体的合作方式等，则应该由市场决策、市民听证决策等多种渠道解决。

（四）社会管理市场化 本着“放开一大片，限制一小部分”的原则，政府逐渐向“掌舵”角色过度，“划桨”任务则交给社会服务机构市场化运作，如服务于国家挺近南海和能源战略要求时，明确“西、中、南沙海域管理权”由政府“掌舵”，规划洋浦和海口为国家石油战略储备基地也应由政府“掌舵”，而把海南建成立足华南、面向东南亚的航运枢纽、物流中心和出口加工基地等，则可以采取签约外包、特许经营、代用券、混合策略、机构等各种形势去“划桨”，但这并不意味着一放了之，而是也得有法律、行政的手段限制住其中的不良政治企图、不良社会影响等。

（五）社会管理社区化 国际旅游岛的发展定位是形成以旅游业为龙头、现代服务业为主导的特色经济结构。2009年，海南服务业比重为45%，虽比全国高出2个百分点，但比北京、上海分别低12个百分点和25个百分点，与香港、佛罗里达、巴黎等世界旅游地区相比差距更大。海南服务业发展要达到全国领先水平，必须闯出新的路子。借鉴发达国家把社会公共事务的所有权和管理权更多地交给社区，将公共组织的决策、资源和任务等实质性控制权转移给社区的这一思路，培养一批社区工作者，积极推进城乡社区的基层社会管理体制改革，既给服务行业提供了更多的就业机会，也给政府的社会管理职能卸掉了一副重担，同时城乡居民通过社区进行自我管理、自我服务会来得更高效一些。

（六）社会管理高效化 把海南建成国际购物中心、全国第一个环保特区、全国人民的菜篮子基地等宏图的实现，无不要求加强政府自身建设，切实提高公共服务效率。深化行政审批制度改革、把政府各项行政行为纳入法制化轨道、继续加强政务公开等工作作风需要继续坚持，同时还要建立一套符合省情的科学、合理绩效评估体系，其指导思想应包含：发展与秩序兼顾，效率与公平兼顾，服务产出与社会满意度兼顾，当前显性政绩与未来发展潜力兼顾，量的指标和质的指标兼顾。要形成各个评估主体功能互补、相互制约的绩效评估体系，内部评估与外部评估并举，政府自身的评估与党的评估、人大的评估、社会专业机构的评估相结合，弥补政府内部评估的片面性，还要重视绩效评估中的公民参与。实践证明，绩效评估能促进政府服务能力的提高。

（七）社会管理廉洁化 国际旅游岛建设对外要鼓励发展国际通行的旅游体育娱乐项目，积极拓展休闲体育产业，引进帆船、沙排、高尔夫、赛艇等重大国际赛事落户海南甚至会探索发展竞猜型体育彩票和大型国际赛事即开彩票；还要搭建服务于国际旅游岛的融资平台，适应人民币国际化趋势，完善外汇支付结算环境，如发行面向中外游客的“海南国际旅游岛”信用卡，加快发展农业保险、旅游保险，组建旅游投资控股公司，搭建互联共享的海南征信服务平台，对内则应把富民作为根本目标，着力改善民生，国际旅游岛也应成为岛内常住居民扩大就业，提高收入和生活质量、改善民生的重要平台，这是实现海南可持续发展的动力所在。无论是对外还是对内，政府应维系整个社会公正公平的发展都是个大前提。作为整个社会的管理者，政府在所有利益主体面前应该保持廉洁， 从宏观上来说就是切断行政机关实施行政许可与其自身的利益关系，与民争利，损害多数群众利益的政策不出台，从微观上来说就是少数以“官员角色”自居，官气十足、脱离人民群众的公务员需要转变工作理念。有了利益中立、以民为本的制度空间，才会从根本上使服务型政府的形象为之一新。

参考文献：

1.海南省社会科学联合会研究资助项目（HNSK11_15）

2.刘瑞，社会发展的宏观管理[M]：中国物价出版社，1998， 32页。

3.陈振明，政府社会管理职能的概念辨析，“政府社会管理”课题的研究报告之一[J]：东南学术.2005 年第 4 期。

4.俞可平，“推进社会管理体制的改革创新”：《学习时报》，2007（4），23页。

5.谢庆奎，“和谐社会与社会管理体制改革”：《北京行政学院学报》，2006（2） 1216页。

6.郑杭生，“总论：社会学视野中的社会建设与社会管理”，：《中国社会发展研究报告 2006》，中国人民大学出版社，23页。

篇7

公共管理研究的兴起在西方国家已达半个世纪，政府治理和社会公共服务是其主要研究领域。在研究发展过程中，公共管理曾被不同学者冠以“政策管理”、“新公共管理”、“新公共服务”等不同称谓，也被赋予相应的理论内涵。如英国学者胡德认为公共管理属于国家管理的艺术，研究政府如何设计与提供公共服务，强调管理者角色的重要性〔1〕。美国学者奥斯本和盖布勒主张将对公共事务的控制权从官僚机构转移到社会，倡导参与式的管理〔2〕。在我国，公共管理是改革开放后引进而发展起来的一门新兴学科。陈庆云将公共管理学定义为一门研究社会公共事务管理活动规律的科学，主要研究拥有公共权力的公共组织，在维护、增进与分配公共利益以及向民众提供所需的公共产品所进行的管理活动〔3〕。汪玉凯指出，所谓公共管理，是指政府及其他公共机构，为了适应社会经济的发展和满足公众的要求，对涉及公众利益的各种公共事务所实施的有效管理〔4〕。综合分析各种学术观点，可以概括出公共管理的四个基本特征：利用公共权力、处理公共事务、维护公共利益、提供公共服务。分析高考制度，就会发现它具有公共管理活动的特点。

首先，高考制度具有公共权力的性质。《教育法》第二十条规定“，国家实行国家教育考试制度。国家教育考试由国务院教育行政部门确定种类，并由国家批准的实施教育考试的机构承办”。《高等教育法》第十九条规定“，高级中等教育毕业或者具有同等学历的，经考试合格，由实施相应学历教育的高等学校录取，取得专科生或者本科生入学资格”。这是高考制度建立的法律依据，高考管理属于政府有关部门根据这些法律授权而实施的公共权力。其次，就高考所涉及的社会事务的深度而言，无论是从参加高考的考生规模，还是从组织考试所参与的政府部门的数量，以及引起的广泛关注度和社会影响，高考无疑属于公共事务的领域。第三，高考的结果不仅关系每一位考生的学习、就业及个人将来的发展方向，影响国家的人才培养计划、人力资源规划等发展战略问题，而且会对基础教育产生强烈的导向作用，关系公民基本素质的教育和培养，况且在高考过程中所展现的公平正义原则也有利于弘扬国家倡导的基本价值观。

所以，高考制度的实施也是在维护和促进社会公共利益。最后，就高考组织行为及应用性质而言，它不是行政部门内部简单的权力传递与执行，也不是政治意义上的，而是由政府的教育行政部门及专门考试机构根据法律规定向社会提供的一种公共服务。高考制度作为一种公共管理制度，其核心研究内容是政府如何有效地向社会提供高考这种公共服务产品。公共服务产品是西方经济学中相对于具有独用性质的私人物品而提出的一个概念。“公共物品是指这样一类商品：将该商品的效用扩展与他人的成本为零；无法排除他人参与共享。”〔5〕公共物品由于存在消费的非竞争性和非排他性、产品利益边界不清楚及投入产出效益难以精确计量等特殊性，主要通过政治制度安排实现需求与供给，往往由政府供给或在政府主导下由公共组织或特定的私人机构进行供给。“公共服务主要指由公法授权的政府和非政府组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责。”〔6〕

由此可见，由政府相关部门根据法律法规而进行的高考管理属于公共服务，而高考事务的组织与活动则是一种公共服务产品。实际上，我们通常所讲的高考是普通高等学校招生全国统一考试的简称，在制度设计上由考试制度和招生制度两部分组成，分别由不同的部门负责，具有不同的运作机制，在制度实施上执行考试和招生相对分离的政策。并且，高考制度中的考试和招生作为两种不同性质的公共服务产品，各自具有鲜明的特点。就考试来讲，它具有纯粹公共物品的特征，由政府统一组织，对所有人开放，考试机会均等，考试内容、形式及考试实施过程讲求公平，具有非竞争性和非排他性，并且考试结果不受个人身份、家庭背景等因素的影响。就招生而言，则体现俱乐部产品的特点，考生在具体的高校录取机会上具有一定的竞争性，而没有排他性，即考生均可平等地报名任一所高校，一旦高校录满名额后，其他报名考生则失去该校的录取机会。

在一定条件下，如当录取机会的需求远远大于供给时，就表现出强烈的竞争性。然而，并非每所高校的录取机会都会竞争激烈，对于难以足额招生的高校，则不具备竞争性和排他性，只有一个作为底线的最低录取分数线（俱乐部门槛）而已。在我国，由于受科举考试一试定终身的传统文化的影响，并在特定社会发展阶段下高考作为民众改变阶层身份的一种工具，以及诸如国家统一分配高校招生计划、高校缺少独立招生标准以及选拔监督机制的缺失等原因，致使政府在较长的时期内将考试和招生两种制度捆绑在一起，形成了传统的高考制度。这种考试、招生一体的高考制度，不仅能够体现政府治理中的公平、经济、效率等基本原则，而且有利于发挥考试的导向作用并实现对不同人群在招生政策上差别对待，进而达到实质上的公平，更能够体现在传统行政管理学意义上的全能政府的特点。然而，长久以来形成的这种复杂的高考制度，导致考试与招生作为公共服务物品的特点不清，公共服务提供主体不明，改革措施举步维艰，难以适应经济和社会发展的需要，从而成为我国公共管理领域的难题之一。

二、美国和英国公共管理领域中的教育考试制度特点

（一）美国高校入学考试———市场主导型公共服务

美国实行分权式的联邦政治体制，政府权力受到制约，许多公共服务由政府以外的社会组织提供，具有市场主导型公共服务的特点。在这种公共服务模式下，私营企业或者非营利性组织成为教育服务产品的供给者和生产者，强调价值规律的作用，重视自由竞争为教育带来的积极效应〔7〕。教育体制规定了考试的特性，美国高校入学考试属于市场主导型的公共服务产品，具有多样性、竞争性的特点。美国的教育行政主体是州一级政府，联邦政府不指定全国统一的教学大纲、教材及管理标准，也没有全国统一的高校入学标准，因而也就没有所谓的全国统一考试之说。社会组织提供公共服务不一定需要得到政府的同意，但必须获得相应的法律支持。提供公共服务产品的私人机构或非营利机构必须根据有关法律的要求进行，在法律许可的范围内，政府不予干预。美国对教育及考试的供给与需求和其他社会公共服务的特点相一致，属于典型的小政府、大社会、强法制。

在考试服务活动中，各考试机构依据法律独立按照市场机制运作，考试项目是否能够顺利发展并且规模如何，主要取决于顾客的欢迎程度，其顾客主体为学生和大学。政府一般不关心考试的设计、组织及实施效果，考试机构必须在考试质量上下功夫，加强理论研究和技术应用，提高服务质量和性能，只有这样，才能赢得消费者的信赖，也才能在激烈的竞争中生存下去。在美国教育体制中，高校入学考试和招生完全分离，专业化的考试机构组织考试，高校独立自主招生。在美国，高校入学考试项目主要有两项，分别是由大学理事会（CollegeBoard）主办、教育考试服务中心（ETS）承办的SAT考试和由大学考试中心（ACT）举办的ACT考试〔8〕。ETS和ACT都是以提供教育考试服务为主营业务的非盈利性机构，两者在高校入学考试项目上展开激烈的竞争。SAT一年考7次，ACT一年考5次，学生自愿报名参加，考试成绩在一定时期内有效，高校自主选择考试项目及成绩作为入学参考。美国政府未制定统一的高校招生政策，也没有按照类别划定SAT或ACT的考试分数线作为录取标准，而由各高校在法律允许的框架下完全自主招生。

对于高中毕业生来说，根据自身情况自愿申请大学，一般需要提交的材料有SAT或ACT的成绩报告、高中阶段的学习成绩单（GPA）、个人特长或有关竞赛的证明、推荐信、自荐信（小论文）以及其他材料（如AP成绩）等。由此可见，高校入学考试不是决定学生能否进入心仪大学的惟一依据，考试成绩高低也不是决定高校是否录取的当然标准，并且，各参考项目在录取中也没有固定的、量化的权重比例，自然也就不存在统一折算后的分数报告，录取与否完全取决于各高校的招生委员会对学生综合情况的研判。

在美国教育体制中，校外考试与校内测验严格分开，校内测验与校外考试属于性质相异的两个评价系统，所用的测量工具及结果用途有着明确的界限。高校入学考试功能单一，仅为大学录取新生提供一个参考，考试成绩不得作为他用。中学很少用学生的高校入学考试成绩来考核教师的教学绩效，地方政府也没有用大学升学率来评价教育质量，更没有当作行政官员的政绩标杆。对于学生来讲，可以多次参加SAT或ACT考试以取得自己满意的成绩，并用之来申请学校，但高校在评价审核学生时，则可以从考试机构调阅到该生的各次考试成绩。因此，虽然学生可按最高分申请，但大学未必按照最高分录取。

（二）英国教育考试———政府主导型的公共服务

英国教育考试实行课程资格考试认证制度，考试与教学密不可分，考试管理与教育行政管理体制相类似，属于政府主导型公共服务。1979年撒切尔首相上台以后，推行了一系列激进的政府改革计划，学界称之为新公共管理运动（NPM），其核心是主张将市场竞争机制引入公共管理，打破政府对公共服务及公共物品的垄断，加强市场导向、结果导向和顾客导向，明确掌舵与划桨的职能。30多年来，英国的教育考试制度也处在连续不断的变革之中。1984年，英国政府宣布建立普通教育中等证书考试制度（GCSE），并改革普通教育高级证书考试制度（GCEA-LEVEL）；1985年，颁布实施《GCSE国家标准》；1992年，成立国家教育标准办公室（Ofsted），负责监控学校的教学质量与督导；1997年，成立资格与课程管理局（QCA），负责国家课程（考试）标准开发与评价监控；2009年，QCA又被分解为教育质量与课程发展局（QCDA）和资格认证与考试管理办公室（Ofqual），QCDA负责课程（考试）标准开发及维护，Ofqual负责课程考试与质量监控。英国通过成立这些官方或半官方的办公室或事务局，将课程标准与考试评价事务从政府中分离出来，并通过绩效合同明确责任，提高了考试管理效率和服务质量。

英国实行课程（考试）标准制定、考试认证与招生录取相分离的制度，不同职责分别由不同的机构负责。英国政府的儿童、学校和家庭部（DCSF）主管学前教育的发展与评价，负责制订教育发展战略及政策、分配政府教育经费等宏观管理职能。QCDA向DCSF部长负责，主要研究课程设置与教育教学标准，并进行推广与维护。Ofqual向国会负责，主要研究制定考试实施规程及监管办法（法规），指导考试机构的考试实施，并监控具体考试项目的质量。考试机构作为具体的课程资格考试认证实体，根据QCDA和Ofqual制订的国家课程标准与考试实施规程编写课程考试说明、命制试题、制作试卷、组织考试、阅卷评分、确定分数等级、报告结果、授予证书等。与其他国家的考试机构不同，英国的考试机构还编写教科书，并负责对教师教学的培训与引导，使其能正确理解课程标准与考试要求，以保证教育质量。高等院校招生服务中心（UCAS）作为全英统一的高校招生服务机构，是采用公司化运作的非营利性机构，主要提供高校入学申请服务。

UCAS拥有一套学业成绩换算系统（UCASTariff），能够将不同来源的学业成绩进行评价，并换算成具有可比性的分值，协助高校在录取时平等地对待所有入学申请者〔9〕。英国高校享有包括招生在内的很大自，对于入学申请者，除课程考试标准规定的最低要求外，不同学院、不同专业还有各自的特殊条件。英国教育考试制度中的国家课程标准既是该课程教学的教育标准，也是评价学习成就的考试标准，考试的宗旨是“为了学习的评价”，即通过考试促进教育和学习。在这种考试制度下，课程教学与考试认证紧密地结合在一起，通过学习累积证书，没有一次性的单独为大学招生而设置的统一科目考试。英国实行义务教育制度，教育及考试经费由政府财政承担，学生免费接受教育和参加考试。就具体考试费用而言，政府通过专门机构监管考试，向承担考试项目的考试机构购买服务，根据考试科目、考生数量及服务质量等情况向考试机构拨款。因此，考试机构间的竞争激烈。在英格兰地区有评价与资格联盟（AQA）、卓越教育委员会（Edexcel）和剑桥评价委员会（CA）三家考试机构提供GCSE和GCEA-LEVEL等考试服务。

虽然他们的管理模式不同，但主要工作内容却是相似的，除了重视考试应用研究、考试实施规范和考试证书质量以增强自身竞争力外，还特别强调要做好客户服务、利益相关者关系维护、市场推介与营销等方面的工作，以广泛吸引学生参加其考试。由政府确定教育公共服务项目的数量和质量标准，建立专门机构负责制订考试规程并监控质量（掌舵），在提供考试服务的过程中引入竞争机制，将政府能力不足的服务领域通过对外承包和市场检验的方式推向市场，由专业化的考试机构负责考试实施（划桨），是英国教育考试管理制度的一大特色。

三、推进我国高考制度改革的策略

根据高考作为公共管理制度的特点，并借鉴美国和英国的教育考试制度，为了实现《纲要》提出的“探索招生与考试相对分离的办法，政府宏观管理，专业机构组织实施，学校依法自主招生”的高考运行机制这一目标，我国在高考改革的制度设计和政策执行中应注意以下几个方面的问题。

（一）加强政府在高考制度改革中的主导性

高考制度属于公共管理的范畴，政府作为公共管理主体，负责提供高考这种公共服务产品。由于公共服务产品使用的共享性和消费的非排他性容易导致“搭便车”或产生供给不足的现象，对于高考的旺盛需求而言，更容易导致供给不足，所以必须加强政府在高考管理中的主导性，保证公平有效供给。按照新公共管理的要求，政府在进行高考制度改革时，应更多地关注管理的效果，重视对政策绩效的考核，将高校、学生及社会的满意程度作为衡量的标准。而且，政府作为公共权力部门，也要加强对高考政策执行情况的监控，并及时进行调整，不应只发放政策，不进行评核与清理。新公共管理强调政府的回应性，负责高考制度改革的教育行政部门、考试机构还应该加强调查研究，与高校、中学、考生及家长等保持沟通和交流，最大限度地展示和凝聚他们的需求和利益，提升高考改革政策的公平性和正当性。在高考制度改革中发挥政府的主导作用，就是要充分依据法律法规，发挥掌舵作用，利用招生计划、经费配额、行政管制等工具，提高高考制度的管理水平和效益。

（二）拓展考试机构的专业化服务功能

考试机构作为高考制度的行为主体，直接承担命题制卷、考试实施、阅卷评分和招生组织与监督等功能，具有公共权力执行部门的特点。不同于政府部门在高考制度上的宏观管理职能，考试机构作为直接面对学生和高校、服务政府的公共组织，应该按照新公共管理的理念，建立以“顾客”为中心的高考运行机制，为“顾客”提供充裕的考试及评价信息，服务考生、服务高校、服务政府、服务社会。拓展考试机构的专业化服务功能，应以“四个中心”为建设目标：一是考试理论研究中心。加强高考的教育测量学性质及理论研究，侧重高考的难度、效度以及综合素质和能力考查等方面的理论研究，深入高考的考试内容、形式及与评价关系的理论研究，丰富和完善高考的测量理论及模型；二是考试技术研发中心，着重于高考的题库技术及应用、信息化考试与管理技术、考试数据采集与评价工具研发，探索适合多次考试的等值模型及成绩报告形式；三是考试政策研究中心，主要进行高考科目设置、考试时间安排、招生评价方式、考试与教学的关系等方面研究，为政府决策提供依据；四是考试评价服务中心，深入挖掘考试数据，研究数据所包含的信息，根据不同“顾客”群体的需要，提供个性化的评价信息，完善与高校、学生及政府、社会的沟通服务机制，为高考制度改革营造良好的外部环境。

（三）尊重并发挥高校的招生自

篇8

20世纪70年代西方公共部门管理的危机引发了普遍的行政改革浪潮，“公共管理”被作为继传统公共行政和公共政策分析之后的第三种公共部门管理模式提出，与之相应的是“治理”的概念，它意味着公共事务不再仅是政府统治的范畴，人们认识到，包括非政府组织甚至私人部门在内的一系列公共行为主体必须以多元的模式承担起对其共同事务管理的责任。

从根本上说，公共管理范式的兴起是公共部门管理理念的革命，核心是打破了公共部门与私部门在管理理念上的截然分界，但它引起的不简单是一种管理手段的变革，同时也是对整个公共管理部门格局的重新认识，它由公共行政学对组织内部的关注转向外部，开始探讨实现公共部门有效管理中不同的实施主体，各自的定位、分工和各自适当的角色，它反映了整个公共管理格局的变化。

正如世界银行1992年一份报告中说：Governance的核心涵义是政府的职能应该从“划船”向“掌舵”转变。换言之，有更多的对公共事务管理的职能将从政府权威转移到其他社会公共部门甚至私营部门，不同部门的权力相互依赖，彼此形成“伙伴关系”，在一种持续的、互动的过程中达成公共秩序，增进公共利益。这是一种理念的转变，而当这种理念一旦为人们所认可和接受，“赋权”的过程一旦产生，不同的管理主体便会体现出其各自的能动性，参与到管理过程，也就影响着治理的效果。

中国正在经历着一场深刻的社会变革。中国的改革始于从农村开始的经济体制的突破，逐渐向市场经济体制转规，经过20年的发展，市场经济体制的框架已经初步形成，进入改革的深化阶段。进入21世纪，随着市场经济体制的不断健全，和国际上治道变革的趋势，“政府改革”也逐渐被提上日程，其核心是政府职能的转变，逐步形成政府、企业、各种社会组织等多元主体互动的、政治民主化、社会自治化的新格局。这不仅是政府机构的调整，而且是整个社会结构和社会性质的变迁，中国社会在由国家集权的“整体性社会”向社会自治的现代“公民社会”发生结构性的变动。在这个过程中，NGO作为公民社会的基础结构，将发挥越来越重要的作用。中国新时期的公共管理格局，必须是基于已有改革和社会发展的基础，面向世界、面向未来的，尤其在加入WTO以后，面对更多的挑战与机遇，中国将进一步走向从经济体制改革到社会改革和治理结构转型的发展道路。促动中国公共管理格局变化的因素至少有以下五个方面：

首先，始于1978年的经济体制改革释放了蕴涵在中国社会各个层面的巨大的能量和多样化的需求，原有的政治化、行政化、一体化的社会走向了开放化、市场化和多元化。随着社会私部门的形成，对社会自我管理和社会监督的需求不断增高，为整个社会走向自我服务、自我管理的多元治理模式奠定了基础。

第二，在以“小政府、大社会”为目标的政府职能转换过程中，大量公共管理职能从政府部门转移出来，随着政府改革的深化，将会进一步触动原有单位体制的核心，一些原来由政府直接承担的职能逐渐社会化，走向政企分开、政事分开、政社分开的道路。地方政府创新将在总结经验的基础上继续推进，加速整个社会的民主化和多元化进程，这些分化出的资源和公共职能需要由公民有组织的自我管理、自我服务的体系来承接。

第三，社会改革必然出现的一些新的社会不公平，尤其在对弱势群体的利益维护方面，是政府所顾不及的，需要形成新的模式来提供社会服务，促进社会公正。

第四，2001年中国正式加入WTO以后，与国际社会接轨，对政府部门的冲击也是较强的，单一自上而下的行政管理模式将难以应对来自国际社会的方方面面冲击，这使得社会自组织与多元主体的治理模式与国家利益结合起来。

第五，在经济市场化和社会多元化的进程中，公民参与的热情越来越高，公民民自由、自主、自治和志愿服务的意识逐步培养和觉醒起来，这也为社会自治，向多元治理模式的转型奠定了文化基础。

二。 NGO的特性及其在多元治理结构中的角色

中国社会的开放和治理结构变革也与国际趋势相适应。20世纪最后的20年中，NGO作为一个部门在全球范围内得以快速发展，引发萨拉蒙（Salamon，1999）教授所谓的“全球性社团革命”。非政府公共部门的发展，也是全球治理变革的一个重要组成部分。

正如前述分析，中国社会正面临着比以往更多的挑战与机遇，有些属于中国社会转型过程中的特色，有些也是全球社会面临的问题。在这种情况下，NGO之所以引起了广泛的关注，从根本上是由它的特性所决定的。

NGO至今并不是一个被严格定义的词汇，但它们在总体上被称为“第三部门”，显示了在官僚体制的政府体系和利润导向的企业部门之外的社会组织的力量。萨拉蒙教授将NGO概括为5个特性，即组织性（formal organization）、非政府性（nongovernmental）、非营利性（nonprofit-distributing）、自治性（self-governing）和志愿性（voluntary） [3](Salamon，1994)。它反应了NGO的根本特质：与政府机构相比，它是一种独立的社会组织，其组织形式不同于政府机构自上而下的官僚体系，组织的运作也不是按照行政指令机制，而是扎根于社区的、权力流动双向或多向的、独立运作的组织；与企业组织相比，它又具有非营利性；同时，与政府机构和企业组织的组建都不相同的，非营利组织的构建具有较强的志愿性，是公民自发形成、志愿参与的。NGO的根本特质也决定了它在公共管理中与政府部门和企业部门不同的角色和地位。

首先，NGO在提供公共物品中具有效率优势。有理论认为第三部门是提供公共物品的私营机构（王绍光，1999），这句话事实上表达了非政府组织的两方面特性：它具有政府部门的提供公共物品的功能，同时又以更类似于企业的方式运行。NGO是多元的、平等参与的、竞争的、相互独立的，由各种不同关注、不同取向、不同动机的人群发起的组织构成的，因而这种组织形态更加灵活、应变力强，能够及时到达社会生活方方面面的细节，同时它们有强烈的使命（Mission）特性，在提供某些公共物品时比政府更加低成本、高效率。

其次，NGO在公共管理的某些方面具有特殊优势，主要概括为：

1）在制度建设方面具有倡导功能：非政府组织不能最终完成社会制度、法律和政策的建设，但是它们在制度、法律的制定过程中具有推动和政策建议的作用，非政府组织可以反应社会各方的信息以及代表广大民众的需求，有利于政策制定的合理性。

2）作为一种社会自治机制：非政府组织在维护市场秩序、提供社会服务满足社会需求等方面发挥的作用，与政府部门的机制不同，是通过自律、志愿服务等机制实现的，反应了一种社会自治机制。它们在履行这些功能时，具有较强的社会参与性，扎根于基层社区，进行广泛社会动员，自我行动，自我管理，自我约束，完成自己的事情。

3）在政府与市场之间进行协调的中介功能：非政府组织具有中立性和中介性质，在政府与市场之间进行协调活动，这在经济活动领域体现最为突出，即行业协会的作用，在发达国家，行业协会一般都非常发达，行业的自律、竞争维护、行业管理等许多功能通过行业协会而不是政府直接进行。

4）在社会服务方面的独特优势：很多非政府组织以社会弱势群体或边缘性社会群体为服务对象，恰能在政府无暇顾及的方面发挥作用，增进社会福利，促进社会公平。

5）在公共部门自身建设中的作用：通过增加透明性、社会公开度，发挥社会监督作用，有利于制约腐败的产生，增进公共利益；它们也在制度创新中扮演重要角色。

当然，非政府组织在充当公共管理者角色时也可能产生一些问题。除了其行为具有局部性、难以完成需要达成社会一致的任务外，很关键的一点是由于这个部门的复杂性而带来的混乱，“非政府公共部门”或“第三部门”不象政府部门有严密的等级体系，也不象企业组织有明确的经济标准作为评价依据，它们的内涵不明确，边界模糊，没有一个公认的评估标准，因而在这个名词之下，良莠皆存，调动了社会的自身生命力，也隐藏着大量的社会问题。

三。中国NGO的发展道路及其困境分析

NGO的种种特性和优势，表明它们在中国的转型时期所蕴涵的巨大发展潜力，NGO发展面对的经济、社会、制度、文化、国际等各方面环境都是富有挑战性的，也充满了机遇；反过来，NGO的发展又将成为中国经济体制改革、社会改革和政治体制改革的助推器。

中国的非政府组织在80年代呈现出迅猛的发展势头，90年代又形成新的发展高峰。回顾改革开放以来中国NGO发展所走过的道路，可以清晰地看到：随着政府改革和市场经济的推进，NGO越来越成为解决许多社会问题时必不可少的组织机制，但是，分析一下就会发现，就其能够和应当发挥的作用言，特别是，和国外NGO的发展相比，和正在兴起并益趋完善的市场经济的发展相比，和改革开放中社会巨大变迁带来的需求相比，我国的NGO的发展是远远不够的。它们面临着自身能力建设和外部法制、政策环境等方面的双重制约，在这些问题的背后，是处在转型时期的整个中国社会。可以说，中国NGO发展中出现的问题实际上是社会结构变迁的结果，反映了整个社会在转型过程中价值观念、治理模式与体制的根本转变。

一方面，在NGO自身的特性和运行机制上，我国NGO存在于资源不足、能力欠缺、缺乏自治的状况下。相当一部分NGO严重缺乏资金、人才，这种资源的匮乏又与其筹款、组织、活动能力等的局限形成恶性循环。而这些从根本上言，与我国NGO的独立性不足密切相关。前述NGO的五个特征属性，无论非政府性、非营利性，还是自治性、志愿性或组织性，在中国的NGO身上表现得都不鲜明。归结到一点，最根本的原因在于缺乏自治。中国有相当一部分NGO是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的，它们或者由各级党政机构所直接创办，或者本身就从党政机构转变过来，或者由原党政官员及与党政关系密切的知名人士所创办。这些组织，不仅其主要的资源来源于党政机关，且在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等各个方面，都严重依赖于政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用。即使民间自发建立的NGO，由于要挂靠在业务主管单位上，也会受到政府各方面的限制和干涉。从而，中国的NGO缺少这种组织形态最重要的激励：理念。它们缺少内在的行动动力和目标方向，许多仍然只是在变相地行使政府的职能，这使得它们难有拔地而起的能动性、创新性和艰苦创业的自觉性，并从而带来被动、盲目、短视、缺乏坚忍不拔的精神和动力不足，使组织发展难有后劲。这种状态随着政府改革的进一步深入，不仅束缚了自身的手脚，也严重束缚了政府的手脚。解决这种政社不分的问题，需要实现体制的转变和观念上的革命，充分认识到NGO的性质、地位、作用，使其成为真正具有自主性的自治组织。

另一方面，在政策和社会文化环境上，中国的NGO面临社会转型中基本价值与制度构建的双重缺陷。首先是来自现行法规和政策上的制度制约。当前我国在民间组织管理上的基本特点是：门槛高、限制多、监管不力。现行的双重管理体制 [4]、分级管理原则 [5]和非竞争性原则 [6]，都与传统的计划经济管理体制相关，在相当程度限制了NGO通过登记注册来获得合法地位，也难以落实有关公益事业的减免税待遇。但是同时，一个组织一旦登记成立，除了统一的“年检”之外，几乎没有必要的评估和社会监督机制制约，对组织的基本制度建设，如理事会制度、社会监督机制、财务公示制度等方面，现行法规和政策上也没有具体明确的要求，使得整个第三部门内部良莠皆存，实际上损害了真正的公益组织。

再者是来自文化方面的挑战。在中国，NGO是一个外来语。西方NGO的发展有着来自文化方面的深厚积淀，包括与市场经济相适应的普遍的公民意识、自治观念、法制观念、契约精神、公益精神等，而中国缺少这些方面的文化背景。同时在迅速发生的社会转型过程中，旧的社会价值体系和道德伦理观念受到巨大冲击，社会中原有的公益观念也变得模糊，这使得NGO发展所必不可少的志愿精神、公益精神和社会公信严重不足。这一切，都成为中国NGO发展中的无形的障碍。

中国的治理结构转型需要NGO发挥更大的作用，面对上述种种困境和挑战，需要不同管理主体的共同努力，逐渐形成一种基于各自不同特性的、良性的“伙伴关系”。下面是基于中国的国情，对这种“伙伴关系”形成的几点建议：

首先是合理分工，针对中国的国情而言，很大程度上就是合理赋权。一种流行的观点用“拾遗补缺”来概括非政府组织的作用，这有一定的道理，但它只表达了政府和非政府组织关系的一个方面，另一方面还应看到，在政府和非政府组织均能履行的许多功能上，依靠社会自治机制（非政府组织的作用）往往能取得更好的效果，如在行业管理的许多方面，政府依靠行政手段也可以达到维护市场秩序的效果，但国际上的诸多实践表明，依靠行业协会进行行业自治管理，更有利于促进行业的发展，在社会服务、社区治理领域也是如此，依靠民众自我组织、志愿参与的力量，将更加有效率和收到更好的社会效果。因而，非政府公共部门具有“拾遗补缺”的作用，但不仅仅具有“拾遗补缺”的作用，在社会政治观念已经在从“统治”向“治理”转变时，在新型的“公共管理”范式中，非政府组织的作用应该受到更大的关注。根据非政府组织的特色，一种可能的分工思路是：在政府不能或不愿做的事情上发挥非政府组织的作用，政府予以充分的赋权和支持（例如采取购买服务的方式）；在政府行政手段和社会自治方式都可以完成的事情上，尽量发挥非政府组织的作用，而政府只去履行市场和非政府公共部门都无法完成的职能。大体上，政府在宏观或全局上的关键事件中承担更多的责任，微观的管理更多地交给社会其它公共管理完成，愈是接近基层方面的公共事务，愈有可能让相关的非政府部门来完成。

第二是合作与制约，互相监督、互相促进，共同增进社会公共利益。具体言，NGO承担一部分原来政府的职能，同时需要从政府获得相应的资源；政府则有责任为NGO的发展和规范创造良好的法律政策环境，并在宏观上对经济发展和公共物品的提供进行调控；NGO通过增加公开性、透明性、竞争性等，实现对政府的社会监督；NGO内部也要完善自律和互律机制，并接受社会的评估和监督。

最后要特别注意政府在转型初期的作用。新型的公共管理模式将是一个互动的、发展的、多元主体的模式，在转型时期，NGO扮演着承接政府逐步退出并转交给社会的部分社会职能的角色。这个过程并非简单的职能移交，而反映着整个社会治理结构与观念的根本转变。但在社会变革、公共部门管理模式从原有的政府为单一主体向新模式转变的时期，不能完全按照理想的模式来考虑问题。无论如何，政府仍然是公共管理的重要主体，尤其在转型初期，基于资源优势和权力优势，政府必然在许多方面处于主导地位，从而增加了其对社会转型负有的责任。有研究指出，20世纪的后发现代化国家中，有不少在其现代化进程的初期阶段，常常需要通过国家的强制力量执行原始积累的职能，执行相当部分社会物质资源的配置职能，执行推进体制改革的职能，执行从外部整合社会和稳定秩序的职能（严翅君，2000）。

可以认为，政府改革的滞后是当前制约中国NGO发展的最为重要的因素之一。从国外的经验看，如日本、韩国等，其NGO在90年代中期的兴起，都以法律政策环境的改变为转折点。整个第三部门的发展是一个长期而曲折的历史过程，法律政策环境的营造和政府角色行为的合理定位，是NGO发展的重要前提。在这个过程中，政府的态度越是积极和大度，就越能够抓住时机，减少损失，推动NGO走向与政府之间实现合作与互动的良治之道。

法制和文化建设是一个需要时间的过程。其中不仅要有来自政府的自上而下的努力，还要有NGO自下而上的积极推动。例如在日本，政府长期以来对国内NGO采取的是谨慎和限制的态度，1995年阪神大地震中数以万计的NGO在抗震救灾中发挥了政府所发挥不了的积极作用，唤起了整个社会对NGO的重视，政府也改变了观念。在NGO的直接参与和大力推动下，日本国会在1998年通过了《特定非营利活动促进法》，从根本上改变了NGO发展的法律环境。

当然，随着社会的发展、人们观念的转变，“赋权”的过程一定在逐渐进行，公共管理的新的模式、新的格局逐渐形成，也是一个全球的趋势。政府部门能够及时地认识到这一趋势，通过不断调整自身的定位来积极影响社会进程，同时有意识地营造良好的政策环境，培育公民和NGO的自治能力，进而有选择地逐步退出直接控制的社会领域，实现在政府有效治理基础上的多元治理结构，是明智而重要的。

参考文献

B·盖伊·彼得斯，《政府未来的治理模式》，中国人民大学出版社，2001。

Barry，Bozeman

& Jeffrey， D. Strecesman. Public Management Strategies. Snafroancisco: Jossey Bass Publishers，1990.

J.L.费尔南多，A.W.赫斯顿，“国家、市场和公民社会之间的非政府组织”，载于：何增科主编，《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社，2000：270－286。

Osborne，D.& Gaebler， T. Reinventing Gevernment: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. Reading， Mass: Addison-Wesley，1992.

Perry，J.L.& Kraemer，K.L.。 Public Management: Public and Private Perspectives. California: Mayfield Publishing Company，1983.

Salamon，Laster M

& Anheier， Helmut K. Global Civil Society: Dimensions of the Nonprofit Sector. U.S.A.：The Johns Hopkins University Maryland.1999.

Salamon，Laster M. The Emerging Sector. U.S.A.：The Johns Hopkins University Maryland.1994.

鲍德威·威迪逊著，邓立平主译，《公共部门经济学》（第二版），北京：中国人民大学出版社，2000。

薄贵利，“中国公共管理中的公民参与”，《国家行政学院学报》，2000.5：27－29。

陈庆云，“公共管理基本模式初探”，《中国行政管理》，2000.8：31－33。

陈庆云，“公共管理研究中的若干问题”，《中国人民大学学报》，2001.1：22－28。

陈庆云，“关于公共管理研究的综合评述”，《中国行政管理》，2000.7：14－17。

陈振明，“公共管理的视野”，《中国人民大学学报》，2001.1：7。

陈振明，“公共管理范式的兴起与特征”，《中国人民大学学报》，2001.1：8－14。

陈振明主编，《公共管理学：转规时期我国政府管理的理论与实践》，中国人民大学出版社，2001。

邓正来，《国家与社会：中国市民社会研究》，四川人民出版社，1998。

格里。斯托克，“作为理论的治理：五个论点”，载于俞可平主编，《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000：31－51。

何增科主编，《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社，2000。

黄灵荣，申佳陶，“法治:政府治理的理性”，《理论与改革》，2001.2：101－102。

季明明，“当代公共行政改革实践与公共管理学科的崛起”，《北京行政学院学报》1999.3：5－10。

莱斯特·萨拉蒙，赫尔穆特·安海尔，“公民社会部门”，载于：何增科主编，《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社，2000：257－269。

罗伯特·罗茨，“新的治理”，载于俞可平主编，《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000：86－106。

毛寿龙，李梅，“重理政府:90年代西方行政发展的重要趋向”，《政治学研究》，1997.2：87－93。

毛寿龙、李梅、陈幽泓，《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社，1998。

欧文·E·休斯，《公共管理导论》，（第二版），中国人民大学出版社，2001。

钱振明，”论现代西方政府公共管理职能的变化:轨迹与特征”，《中国行政管理》，1998.12：85－88。

史蒂文·科恩，威廉·埃米克，《新有效公共管理者：在变革的政府中追求成功》，（第二版），中国人民大学出版社，2001。

唐代望，“中国公民参与国家管理的特色”，《理论与改革》，1998.5：112－115；《中国行政管理》（本刊特稿），1999.1：9－12。

王乐夫，“论公共管理的社会性内涵及其他”，《政治学研究》，2001.3：78－84

王绍光，《多元与统一――第三部门国际合作比较研究》，浙江人民出版社，1999。

王玉明，“公共事务管理主体的多元化”，《江西行政学院学报》，2001.2：17－19。

吴锦良，《政府改革与第三部门发展》，中国社会科学出版社，2001。

夏书章，《现代公共管理导论》，长春:长春出版社，2000。

严翅君，“现代化进程中公共管理者的角色转换”，《南京社会科学》，2002.9:42－47。

俞可平，《权利政治与公益政治：当代西方政治哲学评析》，社会科学文献出版社，2000。

俞可平主编，《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000。

张成福，党秀云，《公共管理学》，中国人民大学出版社，2001。

张良等，《公共管理导论》，上海:上海三联书店，1998。

篇9

1999年到2009年，是我国高等教育快速发展的十年，高等教育进入大众化阶段。截至2011年底，全国各类高等教育总规模达到3167万人，高等教育毛入学率达到26.9%。[1]高校连年扩招，一方面使更多的优秀青年学生有机会步入大学殿堂接受高等教育，另一方面又使大学生的知识结构、心理状态、个性特点的差异增大，大学生的思想状况也越来越复杂。与此同时，招生就业市场化、办学主体多元化、后勤管理社会化等各种变革层出不穷，高校学生工作正面临着前所未有的挑战。随着市场机制的不断发育成熟，行政体制改革的深化以及政府职能的转变，特别是高校“去行政化”改革的提出，我国高校学生工作的实践模式和研究领域的理论体系都亟待进一步创新。因此，研究当代西方“新公共管理”的主要思想对我国高校学生工作创新无疑具有重要的现实意义本文由收集

一、新公共管理理论及其启示

1.新公共管理理论 开题报告 /html/lunwenzhidao/kaitibaogao/

“新公共管理”最早由胡德（christopher hood）在1991年提出，是一种强调责任、产出和绩效，采用商业管理的技术、方法和工具，引入市场竞争机制提高管理水平及服务质量的公共部门管理新途径。[2]它以“三e”即经济、效率和效益为追求目标，其核心是“市场价值的重新发现和利用”。[3]

新公共管理变革了政府部门和公众之间的关系，政府部门不再是高高在上的发号施令者，而是优质公共服务的提供者。公民以“顾客”身份享受政府提供的公共服务，政府以满足“顾客”需要，提供优质服务为第一要务。[4]

2.新公共管理带给学生工作的启示

全球化和知识经济是20世纪中期以后人类社会所经历和正在经历的两场大革命。公共事务管理要能够回应时代要求，就必须构建知识密集型治理和学习型治理，[5]这就要求管理者必须以先进的理念、技术和方式实施管理和治理，更要求管理者必须与时俱进，持续不断地学习、研究和应用新的管理理念和方法。

新公共管理真正做到“以人为本”，强调民众的主体地位，尊重和满足民众的诉求，并努力为其提供优质服务，值得我国高等院校借鉴。教育的目的就是要充分发挥每个人的潜力并促进其发展，要想达到这一目的，高校学生工作就必须承认学生的主体地位，为其提供优质服务。高校学生工作者应适应时代的要求，运用新的管理和服务理念，为学生提供服务并促进其个性化发展。/

二、当前高校学生工作的误区与困境

1.“替代父母制”的学生管理模式普遍存在

所谓“替代父母制”，就是学校行使学生父母的职责，对学生在校的学习、生活、交际等方面的活动加以约束，通过各种手段惩罚学生的违纪违规行为。

长期以来，我国高校学生工作的理念主要是保证平稳不出事，对学生采取的做法主要是“管、卡、压”，管住学生不给学校带来负面影响，学生违反校纪校规必将严加惩罚，在学生的生活和日常事务中具有不可动摇的权威，忽视了学生个性化的发展需要。学校各部门往往扮演着管理者的身份，处事方式往往不是以服务学生为目的，而是发现问题后被动地去解决问题，根据自己的经验去处理学生的诉求，忽视学生个性化特点和个性化成长需要。

2.法治化的学生管理理念未受重视

近年来，高校学生与学校之间的法律冲突和纠纷案件时有发生，究其原因就在于高校没有较强的法治意识、较高的立法技术运用水平以及良好的运行秩序。从法律意义上看，我国先后颁布多项教育法律及200多件规章制度，但仍然出现高校在没有法律授权的情况下出台文件禁止学生恋爱、突击搜查学生宿舍、校园监控曝光学生隐私等行为，引发人们对于高校管理权限的讨论。[6]

《中华人民共和国民法通则》第十一条规定：“十八周岁以上的公民是成年人，具有完全民事行为能力，可以独立进行民事活动，是完全民事行为能力人。”第十条规定：“公民的民事权利能力一律平等。”当前，我国在校大学生绝大部分均满十八周岁，高校理应把大学生视为成年人平等看待和给予尊重，放手让其以成年人身份独立承担法律责任。

3.教学环节与学生工作严重脱节

篇10

关键词：农民；公共精神；公民意识；碎片化；化解路径

中图分类号：D422 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）011-0074-04

走向现代化是中国社会发展的历史必然，国家的现代化首先是人的现代化，现代化的人需要现代公民意识。中国作为一个农业大国，农村人口占总人口的一半以上，如何培育农民的公民意识，实现农民的现代化，是摆在我们面前的一个重要课题。可以说，农民是否具有成熟的公民意识，将直接影响我国现代化建设的进程。

一、公民意识的内涵及构成

公民意识作为一种现代社会意识，是指公民个人对自己在国家中的地位的自我认识，即公民自觉地以宪法和法律规定的基本权利和义务为核心内容，以自己在国家政治生活和社会中的主体地位为思想来源，把国家主人翁的责任感、使命感和权利义务观融为一体的自我认识。[1]它体现着公民对待个人与国家、个人与社会、个人与他人关系的正确的价值取向和道德观念。公民意识蕴含着丰富而深刻的思想内容，涉及法律、政治、道德等各个领域，主要包括主体意识、权利和义务意识、公德意识和公共精神等。

1.主体意识。公民的主体意识是公民对自身与国家间关系的正确认识，即公民对自己在国家中的主体地位和主体性作用的认同和感知。[2]公民一方面要意识到自身的主体地位，明确认识到公民是国家的主人，是国家权力的源泉，无论在法律制度上，还是在现实生活中，都应该具有参与社会管理的独立地位和人格尊严。另一方面要意识到自身的主体性作用，这种主体性要求公民在参与社会生活、政治生活时要充分发挥自身的主观能动性，自觉、积极、主动地参与社会实践，既不依赖于任何外在的精神权威，也不依附于任何现实的政治力量。公民的主体意识是公民意识的基石，贯穿于公民意识发展的全过程。

2.权利和义务意识。权利意识是指公民对自己依法享有的各种经济、政治和社会权利等的认知、理解及态度，具体包括权利认知、权利实现和权利救济意识。权利认知意识要求每个公民对自己拥有的权利及其价值有充分的认识；权利实现意识要求公民积极主张和行使自己的权利，而不是漠视自己的权利；权利救济意识要求公民在自己的权利受到侵害时积极地通过各种途径寻求救济。[3]义务是宪法或法律规定的公民应当或必须履行的某种责任。义务意识则是指公民在行使权利的过程中对自己法定义务的认知和判断，它要求公民明确自己对国家、社会及他人应承担的责任，认识到自己的行为应以不影响国家、社会和他人的利益为前提。公民的权利义务意识是公民意识的核心，也是公民意识的理性化体现。

3.公德意识和公共精神。社会公德是人们在社会生活和社会交往中应当共同遵守的最基本、最起码的公共生活准则，它规范和调节人们在公共生活中的相互关系。我们熟知的礼貌待人、尊老爱幼、诚实守信、爱护公物、保护环境等都属于社会公德的范畴。公德意识则是指公民在公共交往中能够认同并自觉遵守这些基本道德准则的意识，它是对公民道德最基本的要求。公共精神是孕育于公共领域之中的位于最深的基本道德理想和政治价值层面的以民众利益和社会需求为依归的价值取向。它包含民主、平等、自由、秩序、公共利益和负责任等一系列最基本的社会价值命题。[4]公共精神要求公民在参与社会公共生活时，超越自我利益的世俗樊篱，自觉尊重社会共同体中每个公民的权利和尊严，拥有善待他人的胸怀，积极关注公共利益，致力于整体公共利益的福祉。在具体形式上，公共精神可显现为志愿精神、慈善精神、集体认同意识等。[2]公德意识和公共精神的本质特征是公共性，属于公民意识的道德之维，是公民意识的升华。

此外，公民意识还包括与上述要素有关联或者由其派生的相关内容，如参与意识、民主意识、平等意识、法治意识等等。公民意识作为一个多要素组成的系统，各部分之间相互依赖、相互作用，共同构成公民意识的结构框架。

二、 农民公民意识的碎片化分析

随着改革开放的不断深化和农村市场经济的日益发展，农民的思维方式、价值观念和政治取向都发生了极大的变化，他们的主体意识和权利意识开始复苏，压抑了几千年的追求个人利益的欲望终于得到了合理、合法的释放，农民的公民意识不断觉醒。但是由于小农经济和传统文化的影响，加之市场经济体制不健全、农民文化水平不高等原因，我国农民在权利意识增强的同时，义务意识淡薄；自我意识增强的同时，社会责任心和公德心不足，公民意识呈现出碎片化的特征和倾向。

1.权利意识凸显，义务意识弱化。权利与义务是对立统一的，两者相伴而生，密不可分，相互制约，互为前提，没有无义务的权利，也没有无权利的义务。因此，公民履行义务必须以享有一定的权利为保障，而公民权利的实现也必须以义务的履行为前提。

长久以来，由于主观或客观原因，包括农民在内的中国民众割裂了权利和义务的关系。封建社会和计划经济年代的集权统治，盛行的是义务本位，对于民众而言，义务是首要的、绝对的，它作为一种无形的指令，控制着人们的思想和行为。因此，民众形成了依附型的人格，缺乏足够的权利热情，权利意识极其淡薄。随着改革开放的深入，市场经济和民主政治不断发展，法制进程不断加快，公民的各项权利得到社会的广泛认可，其权利意识也开始增强。即使是在法治观念和权利意识比较淡薄的农村地区，也发生了深刻的变化。越来越多的农民开始认识到自己享有的各项权利，参与村落管理的积极性也不断提高。应该说，农民权利意识的觉醒是对传统中国重义务、轻权利问题的纠偏，是中国历史的进步。但随之而来，在权利与义务的关系上，又出现了新的偏离，许多农民只热衷于自己的权利，却有意无意忽略了应尽的义务，出现了权利意识有余而义务意识不足的问题。一方面，市场经济的发展把原本封闭的村落推向了一个广阔的世界，农民开始从狭隘的地域中走出来，他们面临更多的选择机会，整个市场充满了各种利益的诱惑。在这种多元利益的冲击下，一些农民更倾向于谋求自己的各种权利，对自己应承担的义务却持一种消极或不满的态度，甚至为了自身的利益而目无法纪。如：许多农民开矿办企业，在获取足够经济利益的同时却偷税漏税，污染环境。另一方面，经济调整带来了利益格局的变化，作为弱势群体的农民，其合法权利不断遭到侵害。伴随着农民权利意识的觉醒，其维权意识也开始萌生，当权利救济的途径和维权的渠道不畅时，部分农民就采用堵路、围堵政府机关大门、静坐等制度外的方式来进行维权。近年来，随着农村征地、拆迁等问题的出现，这种用违法手段来维护合法权益的不断增多。这些体现了农民权利意识的增强，但也反映出农民义务意识的缺乏，甚至忘却了最基本的守法义务。这种没有义务制衡的权利是危险的，因失却了对国家、对社会和对他人应尽的义务，公民自己的权利也会被虚化和悬空，其结果是公民在享有自己权利的同时，也成为了别人滥用权利的潜在受害者。

2.经济权利意识趋强，政治权利意识淡薄。公民的权利包括政治、经济、文化、社会、人身等各方面的权利，它们相互联系，相互支撑，构成了一个统一的权利体系。但目前我国农民的权利意识呈现出不均衡的发展态势，他们对不同权利表现出不同的兴趣。尤其是在政治权利和经济权利两个方面，其关注度存在着极大的差异，出现了重视经济权利而忽视政治权利的失衡局面。农民对经济权利的重视体现在社会的方方面面。对于大多数农民而言，他们清楚地知晓自己所享有的各项经济权利，知道自己的土地承包权限，了解自身享有种粮、购买农机等各种补贴权，明白自己在征地、拆迁补偿中所拥有的权利，等等。而且，一旦他们的这些权利受到侵害，大部分农民会通过上访、诉讼等途径去维护自身的权益。在许多地方，就出现了农民因为征地和拆迁补偿款不到位、分配不公等问题而不断上访的案例，这说明农民非常看重自身的经济权利，经济权利意识增强。与此相反，农民对自身的政治权利兴趣较低，政治权利意识淡漠。部分农民甚至不清楚自己拥有哪些政治权利，有些虽然知晓自己的政治权利，但并不十分看重这种权利。政治权利意识的缺乏必然导致政治参与意识的欠缺，参与行动的消极和被动。选举是农民最重要的政治权利之一，也是农民最主要的政治参与渠道，但许多农民在选举问题上缺乏积极的态度。在选举过程中，一部分农民直接放弃选举，还有一部分农民即便是参与选举，也是抱着随大流的心态，别人选谁我选谁，缺乏应有的主见，更有甚者，部分农民出卖自己的选票，谁给的好处多就投谁的票，完全没有行使自己政治权利的神圣感和使命感。农民在选举中的这种消极和冷漠，表明他们根本就没有意识到选举是实现自己民利的重要途径，是自己应该享有的基本的政治权利。

3.自我意识觉醒，公德意识淡漠，公共精神欠缺。中国封建社会的宗法等级观念造就的是臣民意识和人身依附心理，农民自我意识极其匮乏。而计划经济年代强调集体主义至上，个人利益被压抑、被牺牲，农民的自我意识淹没于这种集体主义的洪流中。社会主义市场经济的发展和利益主体的多元化，促进了农民自我意识的觉醒，他们开始站在个体角度追求自身的利益和价值，这是历史的进步，也是农民主体意识萌生的开始。但是，市场经济的逐利特点使农民对个体权益的张扬从一个极端走向了另一个极端，部分农民自我意识膨胀，过分强调自我，他们更多地关注自身的现实生活状况，专注于实现所谓的“自身价值”，甚至为了一己私利而见利忘义、损人利己，只求社会对个人的尊重和满足，忽视了自己对社会、对集体应承担的责任和应具有的使命感。一方面，在市场经济的浪潮中，一些农民为了追求利益最大化，在社会公共生活中丧失了最基本、最起码的道德和良知。假冒伪劣商品充斥农村市场；在订单产品中，毁约、违约等失信问题屡见不鲜；使用违禁农药现象泛滥成灾；乱扔垃圾、乱挖滥采现象日益严重；自建住房时肆意侵占公共面积，等等。这些现象说明，许多农民在满足自我要求、强调自我的同时，缺乏最基本的公德意识。另一方面，许多农民对村里的公共事务和公共利益没有兴趣，漠不关心，对于村庄的长远发展和相关制度的完善，大都抱着一种“事不关己高高挂起”的态度，认为这些事情和自己没有关系，始终把自己作为集体公共事务的旁观者和局外人。即便在某些时候偶尔参与村里的公共事务，也大多因其和自己的切身利益息息相关。至于舍弃个人利益，为整个村落谋取福利，积极参与公共事务的情况更是少有。因此，从总体上看，在我国市场经济发展的初级阶段，农民考虑问题更多的是从自身角度出发，以自我利益为主，缺乏良好的集体观念，缺乏市民社会所需要的社会公德和公共精神。

三、 培育农民公民意识的路径选择

解决农民公民意识的碎片化问题，培育农民成熟的公民意识，促使“农民意识”向“公民意识”转变，应避免单一的路径依赖，力求全方位、立体化、宽领域地推进。

1.完善市场经济体制，大力发展农村市场经济，为农民公民意识的发展奠定经济基础。物质决定意识，公民意识必然会受到经济发展水平的影响和制约。因此，离开了农村经济的发展，空谈农民公民意识的提高，没有任何实际的意义。尽管改革开放以来农村市场经济得到了较快发展，但总体水平不高，许多农民仍在温饱线附近徘徊。物质生活不太丰裕的农民，他们更关心如何提高自己的物质生活水平，关注的焦点是物质利益和经济权利，而对于政治生活、政治权利则无暇顾及。只有经济发展了，农民生活水平提高了，无需为生存和温饱而奔忙，他们才会去参与政治，才会有更多的参与热情，其认识自我、明确自身权利与义务的意识才会更强烈。因此，农民公民意识的发展，必须有成熟的市场经济为其提供坚实的物质基础。而且，市场经济本身是一种开放型经济，更是一种契约经济和理性规则的法治经济，它崇尚自由竞争和等价交换，这有助于培育农民的参与精神、守法精神和诚信意识，也有助于农民自由、平等和民主等政治理念的形成。总之，在市场经济的大潮中，农民会逐渐明确自己在社会中的地位、使命和责任，并形成稳定的观念体系，最终发展为成熟的公民意识。

完善市场经济体制，发展农村市场经济，应从以下两个方面加以推进：第一，大力培育农村市场主体。一方面要在稳定农村的基础上，明晰土地产权，创新土地制度。农村现行的土地制度是土地归“集体所有”，农民没有实际的所有权，这不利于农民市场主体地位的确立。因此，要深化农村土地制度改革，调整农民和土地之间的关系，增强农民对土地的自，使农民真正成为土地的经营主体和产权主体，成为土地的主人，以提高其主体意识和竞争意识。另一方面要大力发展乡村企业，有效引导农民直接进入市场。兴办乡村企业，就地消化农村劳动力，不仅可以直接提高农民的收入，还可以使农民在与他人的合作中，增强其集体合作意识。[5]第二，加强农村市场体系建设。首先要健全和完善农产品市场。通过建立开放的农产品市场体系，打破地区分割和封锁，消除地方保护主义，形成统一、开放、竞争有序的市场格局，提高市场运转的效率和水平。其次要推进农村土地市场的逐步形成。在市场经济的发展中，土地作为基本的生产要素必然要进入市场流转，为此，政府应当制定相关的法规和制度，采取相应的措施，加强对农村土地入市的管理，使农村各种不同类型的土地以合适的方式进入市场，保证农村土地市场的规范运行。最后要培育成熟的农村劳动力市场。市场经济的发展要求劳动力的合理流动，政府既要深化户籍制度改革，取消二元户籍制度，消除限制农村劳动力流动的障碍，又要加强对农村劳动力市场的宏观调控，完善劳动力市场立法，加强对劳动力的法制管理。

2.强化民主政治，扩大民主实践，为农民公民意识的发展提供政治保证。完善的民主政治和成熟的民主生活是塑造理性健全的公民态度和公民人格的重要环节。民主制度一旦在某个社会确立并有效运作，就会直接或间接作用于该社会中具有相应权利义务的主体，使其感受到民主制度与自身利益的关系，从而对民主制度的合法性作出回应，培育和催生出相应的公民意识。[6]广大农民通过参与民主，参与政治，不断满足自身的利益需求，可以强化其在政治、经济和社会生活中的主体地位，增强其角色认同感和社会责任感。因此，要强化民主政治，扩大民主实践，为农民公民意识的发展提供政治保证。

第一，完善村民自治制度。基层群众自治是中国民主政治发展的逻辑起点和现实基点。我国村民自治制度是农民依法自主管理本村经济和社会事务的民主制度，其核心内容是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。村民委员会则是农民自我教育、自我管理、自我服务的自治组织，农民通过村委会可以实现最基本的政治参与。我们应当完善村民自治管理的各个环节，在民主选举中，要本着公开、公平、公正的原则，规范直接选举的操作程序，对选举过程进行严格的监管；在民主决策和民主管理中，要完善村民会议和村民代表会议制度，推行“一事一议”制度和村级事务听证会制度等，保证农民能真正参与村中事务的管理和决策，真正体现民主自治原则；在民主监督中，一方面要完善村务公开制度，保障农民群众的知情权，使其更好地对村干部进行监督；另一方面要实行干部工作报告评议制度，村干部要定期向村民会议和村民代表会议报告工作，接受其民主评议，并实行问责制。第二，拓宽农民政治参与的渠道。公民意识的产生离不开实践，通过拓宽农民政治参与的渠道，探索新的方法和途径，使农民的政治参与做到经常化、制度化，可以为农民公民意识的形成提供政治实践机制。因此，除了村民自治外，还应该健全县乡人大代表制度，提高农民代表的比例，增加农民代表的名额，并进一步完善农民代表的产生方法，确保选出的代表真正具有代表性。改革制度，明确问题的受理范围，建立人大监察专员制度，建立科学的激励机制，引导访民有序上访，构建网络平台，[7]使农民的更便捷、更高效，为农民提供更顺畅的政治参与渠道。完善舆论性民愿表达制度，大众传媒是民主社会政府与民众之间不可缺少的桥梁，大大扩展了民众了解政治运作过程的可能性，因此，必须采取措施，规范和完善大众传媒，为农民的政治参与提供对话平台。具体说来，大众传媒一要增加涉农媒体，拓展覆盖范围，倾听农民的声音，为广大农民搭建政治表达和政治参与的制度化平台；二要加大介入力度，参与到农民利益表达的过程中去，强化舆论监督功能。[8]

3.发展农村非政府组织，培育农村公民社会，为农民公民意识的发展提供社会土壤。公民社会是公民意识产生的土壤，而非政府组织是公民社会的主体，因此发展农村非政府组织，培育农村公民社会，有利于培育农民的公民意识。非政府组织的成员按平等自愿的原则结合起来，按照一定的章程自我管理、自我服务。他们不仅积极参与组织内部的事务，也积极参与政治生活，在这种参与和管理的实践中，农民的主体意识和参与意识会大大提升。而且，非政府组织的使命大多是公益性的，作为一种具有志愿精神和浓厚伦理色彩的社会自组织，它致力于解决被主流社会组织所忽视的某些重大社会问题，能够有效增进社会福利，促进社会公平，农民在这种社会实践中可深刻感悟和体验社会责任，深化对自身社会责任的认识。与此同时，非政府组织的志愿活动也会对社会产生一种道德倡导和感召力量，接受服务和帮助的人们也会潜移默化受到很好的道德教育和感化，这样全社会的公德意识会得到有效的提升。

改革开放以来，我国非政府组织得到了较快的发展，但还存在着诸多问题，而农村非政府组织，更是其发展的薄弱环节。因此，我们必须采取措施促进农村非政府组织的发展，为农民公民意识的发展提供有力条件。第一，转变观念，统一认识，为非政府组织的发展创造良好的成长空间。政府要改变过去那种把非政府组织视为政府的附属物的观点，对非政府组织进行重新定位，明确政府和非政府组织之间是合作关系，而不是领导与被领导的关系，促使非政府组织功能回归，并让渡出足够的空间和领域，使非政府组织发挥更大的作用。第二，完善相关的法律法规和制度，为非政府组织的发展提供良好的制度环境。首先是放松规制，降低非政府组织的准入门槛，现存的法律对非政府组织的准入门槛设置得过高，阻碍了非政府组织的发展，而农村非政府组织因其资金少、规模小，受到的影响更大；其次是加快人事、社会保障以及财税制度的改革，为非政府组织的发展提供有力的支持，非政府组织的发展不能孤立进行，这些配套改革能为非政府组织的发展提供充分的人力资源和资金支持；再次是建立健全非政府组织发展的法律法规和规章，优化其发展的法律环境，目前的工作重点是制定一部完整的非政府组织法和相关的单行法。第三，重点扶持培育农村非政府组织。我国非政府组织的发展很不均衡，为农民服务的非政府组织不仅数量少、规模小，其实力和影响力也较低，这对于培育农民的公民意识是非常不利的，因此，政府必须重点培育和发展农村非政府组织 。具体说来，政府要加大对这类非政府组织的政策支持，进行政策倾斜，在人力、物力和财力方面进行更多的投入，促使农村非政府组织不断发展壮大。当然，农村非政府组织的发展也离不开自身的努力。

4.强化农村教育，提升农民素质，为农民公民意识的发展提供思想保障。公民意识不是天生的，是在后天社会化过程中形成的。我国农民的文化水平总体较低，文盲半文盲还很多，这严重制约着农民公民意识的形成。列宁指出：“文盲是站在政治之外的，必须先教他们识字，不识字就不可能有政治”，[9]当然，也不会有成熟的公民意识。所以，发展农村教育，提高农民素质，是培育农民公民意识的基本条件和手段。

第一，加大对农村教育的投入。较之城市，农村教育基础比较薄弱，因此在教育投入上政府必须向其倾斜。一方面要加大对农村中小学基础教育的投入，为农村孩子提供良好的学习环境，为农村教师提供优厚的福利待遇，使农村学校的硬件和软件水平都得到较大幅度的提升，从而提高农村的教育质量。此外，政府还要采取更为积极和优惠的政策，吸引大学生到农村任教，为农村中小学提供充足的教师资源。通过高质量的九年制义务教育，可以避免新文盲的产生。另一方面要增加对其他各个年龄段和各个群体的教育投资，中小学教育的受众是有限的，夜校、农闲学习小组等形式可以为成年农民提供更多的学习机会，提高他们的基础文化水平，减少已有的文盲半文盲数量。第二，注重对农民的公民意识教育。在各类教育中，要把公民意识作为其重要教育内容，着重向农民阐释权利义务统一观念、法治观念、公德意识等。通过系统的公民意识教育，使其懂得权利与义务是统一的，既不能重义务轻权利，也不能重权利轻义务；培育农民自觉的守法和护法精神，将遵守法律内化为道义上的一种责任，变被迫守法为自觉守法，由他律守法到自律守法；[10]提升农民的道德水平，使其在市场经济的浪潮中具备基本的道德良知，谋求自我利益时不损害他人和集体的利益，并形成良好的集体观念和公共精神，关注农村集体事业的发展，积极参与农村各项公共事务管理。第三，创新教育形式和途径。农村教育是一项复杂的系统工程，要提高其成效，必须创新教育形式和途径，力戒空洞的说教。尤其是在公民意识教育中，应根据农村和农民自身的特点，采用农民喜闻乐见的形式，来宣传公民意识的内容，以达到润物细无声的教育效果。在教育途径上，要充分发挥现代传媒的作用，利用电视、网络、广播、报纸等工具进行公民意识内容的宣传，拓宽农民公民意识教育的范围，把对农民的公民意识教育延伸到田间地头、工厂车间、家庭院落等各个地方，使其无处不在、无时不在，从而帮助农民形成与现代化社会相适应的公民意识。

参考文献：

[1]孙玉华，宋富华.强化公民意识：促进公民有序政治参与的重要条件[J].学术交流，2009，（10）.

[2]傅慧芳.公民意识的要素结构探新[J].福建师范大学学报，2012，（2）.

[3]雍自元，黄鲁滨.论公民意识的内涵和特质[J].法学杂志，2010，（5）.

[4]彭继红.公共精神生活管理引论[M].北京：中国社会科学出版社，2004：6.

[5]陈方南.影响农民公民意识形成的障碍及其解决途径[J].山东社会科学，2010，（9）.

[6]冯留建.改革开放以来农民阶层公民意识发展存在的问题及对策研究[J].理论月刊，2009，（9）.

[7]刘美萍.论制度的异化及其克服[J].理论与改革，2010，（5）.

[8]陈松友.农民制度化政治参与的现实意义与完善路径[J].当代世界与社会主义，2011，（2）.