政府财务报告制度范文

导语：如何才能写好一篇政府财务报告制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：权责发生制；政府综合财务报告；政府会计改革

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/ki.1672-3198.2016.15.061

1 引言

我国政府会计是在适应财政预算管理的基础上发展起来的，以收付实现制为基础，能够准确反映预算收支情况，发挥预算管理和监督作用。然而，在经济发展新形势、政府职能新变革中，以收付实现制为基础所编制的政府财务报告弊端渐显，比如：无法反映已发生但无现金收支的收支项目，也无法反映未来收益、隐性负债和或有负债等项目，难以准确有效地衡量政府资产负债情况，等等。传统的政府会计制度遭遇挑战，急需做出调整。为此，权责发生制政府综合财务报告制度相关文件的出台是必要并且重要的。相关部门应该积极配合工作，早日落实制度到实处，自主、自觉地推动我国政府会计改革与发展，早日与国际政府会计趋同、接轨。

2 我国权责发生制政府综合财务报告制度之进展

我国政府会计起步较晚，政府会计改革不受重视，但近几年随着国家经济的发展以及政府职能的转变，改革进程有所推进。2006年“十一五”规划中提到了“推进政府会计改革”，2010年“十二五”规划要求“进一步推进政府会计改革，逐步建立政府财务报告制度”，同年年底正式《权责发生制政府综合财务报告试编办法》。

2011年，试编率先在11个省区市开展，2012年扩大到20多个省区市及所属的部分县市，试编所采用的方法是：政府会计日常核算仍以收付实现制为基础，权责发生制运用于年度政府综合财务报告的编制中。试编工作引入统计、估算等方法进行核算，一定程度上补全了日常核算遗漏的会计信息，对试编地区的政府“家底”进行了梳理；试编报告所涵盖的政府财务信息范围更全面、更充分，能够反映政府整体层面的财务状况和财政财务管理情况，这些都是试编过程中取得的成果。但是，遗憾在于：试编工作还没有普及全国每个省市地区；试编过程中，需要将以收付实现制为基础所记录的数据信息转换成权责发生制为基础下的衡量值，工作量巨大且易出错，数据的准确性难以完全保证。

针对试编工作的情况，相关部门逐渐提高了对政府会计改革的重视，更具号召力和严谨性的方案陆续颁布。十八届三中全会明确提出了要“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”；2014年底，《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》出台；2015年12月10日，财政部《政府财务报告编制办法（试行）》和相关指南，规范权责发生制政府综合财务报告制度改革试点期间的政府财务报告编制工作。至此，关于权责发生制综合财务报告的制度方案基本确定，同时财政部政府会计准则委员会正式成立，《政府会计准则――基本准则》如期出台，全国性行政事业单位资产清查核实工作落实进行，多层次、全方位的政府会计改革工作正在逐步展开。

3 政府综合财务报告制度之国际比较

3.1 美国

美国政府综合财务报告分为联邦政府和州与地方政府两大层级。

在联邦政府中，试编权责发生制政府综合财务报告最早可追溯到上世纪70、80年代，经过探索于1990年颁布《首席财务官法案》，确立了政府综合财务报告的法律地位，从法律上对编制政府综合财务报告做出明文规定，推动了美国联邦政府的财务报告制度改革与发展。法律要求，美国联邦政府将以权责发生制为基础，于每个财政年度结束编制，并向社会公众公布联邦政府各部门及政府整体层面的财务报表和报表附注。

其中，联邦政府各行政部门依据法律要求编制完成各部门的年度财务报告，聘请外部单位进行审计，最后提交给财政部和总统预算办公室。而政府整体层面的综合财务报告，通过政府内部网络系统平台下载各部门上传的各自财务数据，并对数据进行筛选、处理、汇总，编制整体层面政府综合财务报告，编制完成后交由政府问责局进行审计，连同财务报告及财务报告审计结果一并向社会公布，提高财政透明度。

在美国州和地方政府中，政府财务报告制度改革兴起时间更早，经历半个多世纪的探索，于20世纪末由美国政府会计准则委员会（GASB）颁布第34号政府会计准则，使州和地方政府财务报告模式得以统一，获得法律保障。准则要求美国州和地方政府以完全的权责发生制为基础进行编制，内容以财务部分为核心，辅之以介绍（概况）部分与统计数据部分，另外涉及美国联邦政府所不涉及的基金财务报表。其编制流程大致为：（1）事前培训。进行编制前的财会人员培训工作，由地方财政国库部门统一组织教育培训，普及法律规定的编制要求、相关规定，提高参与编制财会人员的熟练度，树立财会工作守法意识。（2）事中监控。国库部门完成年度财会人员培训工作后，向各部门分发工作表进行财务数据的填制。工作表统一收回后，进行数据整理与汇总，并编制完成州和地方政府财务报告。整个过程要求国库部门参与，发挥监督指导作用。（3）事后审计。编制完成的州和地方政府财务报告需要提交外部审计机构，外部审计机构依据美国政府问责局制定的《政府审计准则》开展审计工作。

3.2 英国

英国政府会计推行权责发生制最早出现在地方政府中，但成效并不尽如人意。1999年，英国正式开始编制以权责发生制为基础的政府财务报告，于2004年完成第一次试编。2006年，英国政府从法律上落实了这一会计制度，推行实施《政府财务报告手册》，规范了英国中央政府进行会计核算与报告时的各种会计处理。

英国政府综合财务报告所涉及的范围较一般联邦国家更为广泛，包含了所有公共部门，工作量大，因此整个过程耗时间、耗人力。其主要内容包括年度工作报告、内部控制声明、年度财务报表及其附注以及审计声明等。编制具体过程如下：首先由划分为四大类的1300多个公共部门分别编制其部门的财务报表，提交给审计总署进行审计，审计通过后将相关数据及财务报表提交财政部。接着，利用CONS系统输送部门数据给英国财政部，财政部对CONS系统中的数据进行分析，抵消公共部门之间的内部交易，完成数据整理，据此编制整体层面的政府财务报告。最后，将财务报告提交给议会，结束前一年度政府综合财务报告的全部工作内容。

3.3 加拿大

1995年，加拿大联邦政府在编制政府会计和财务报告中开始采用完全的权责发生制，以《加拿大公共账目》形式呈现，内含：经审计的财务报表（政府运行和累计赤字表、资产负债表、净负债变化表及现金流量表）、财务数据摘要及其他财务信息分析；政府各部门财务状况；其他相关信息及其分析。值得借鉴的是，加拿大联邦政府财务报告的财务分析丰富而全面，涉及影响到财务报表的重大事项概述、潜在的风险和不确定事项、相关趋势分析等。

加拿大联邦政府在编制过程中，首先由联邦各部门于每个财政年度结束后的三个月内完成财务报告初稿的编制工作，同时在其财务管理系统中完成数据调整和上传工作；初稿需进行审计，再报送给总出纳长办公室；总出纳长办公室从核心财务管理报告系统中获取来自各部门的数据，整理并编制完成政府整体层面的综合财务报告。

综上，美国、英国、加拿大等国的政府财务报告制度经过探索和实践已趋于成熟、完整，为我国提供宝贵的经验教训和启示。

4 建议

考虑到我国政府会计制度起步较晚、发展迟滞，推进政府综合财务报告制度需要总结他国经验教训，有针对性的进行逐步巩固。结合美英加等先进国家政府会计制度、财务报告制度的改革历程及实施现状，对我国实施政府综合财务报告提出以下三点建议。

第一，制度的完善是前提。美加英各国显而易见都已具备成熟统一的政府会计准则，为其政府财务报告的编制提供正确指导。就目前而言，我国虽然颁布了关于权责发生制政府综合财务报告的方案，但整体上政府会计相关制度规定条块分割、口径不一，缺乏统一的核算标准，造成政府综合财务报告所需信息与日常政府会计核算脱节。为此亟需建立起适应权责发生制政府综合财务报告的政府会计制度。另一方面，我国对于政府综合财务报告的推行仍处于试编阶段，且覆盖范围未广至全国，试编而得的经验不够充分，总结出的办法和相关指南还有待检验，应不断实践，不断修正。

第二，丰富的资源是保障。在对美英加各国政府会计制度的分析中，可以明显的感觉到，权责发生制政府综合财务报告的顺利推进背后，依靠的是丰富的物力、人力、财力等各项资源在支持。物力上，美国、英国和加拿大都有一个很明显的特征是，他们具备强大的政府会计管理信息系统，有效提高会计工作效率与质量。综合财务报告的编制，自下而上各级部门之间传输的数据庞杂，甚至需要转换，仅靠人工进行传递、核对及汇总难免出现失误，尤其我国相关政府会计制度尚不完善，基层会计人员专业度不高，更应积极研发一套适合我国政府会计的信息系统，实现统一标准的会计信息共享，形成全国信息自下而上的汇总和合并，避免不必要的失误，提高效率与质量。

人力上，需要培训专业性更强的综合型会计人才。权责发生制所涉及的政府会计核算业务更加复杂，编制合并报告所含信息更广泛，甚至涉及会计之外例如财政、金融等各方面的知识，因此对会计人员的知识储备要求更高。除此之外，报告编制合并过程中需要交流接触的是各个部门甚至包括上下级部门，要求会计人员在具备专业知识之外是能够积极进行协调沟通的，拥有强大的交际能力及情商。这些都是需要在不断的培训、实践过程中积累经验的。

财力上，上述的信息系统建设、综合型会计人才培训都需要大量的财力支撑。且政策推行覆盖范围宽广，关系复杂，是一项长远持久的项目，在短时间内取得显著成效几乎不可能，需要耐心和毅力。财力支持仅仅依靠国家财政投入不足以支撑政策推广落实，更应号召社会力量共同参与、共同助力。

第三，审计、公开是后续。在国外，政府财务报告需要经审计机构审计，部分还需要向社会公开，其透明度远高于我国。《中华人民共和国审计法》、《国家审计基本准则》中涉及政府审计相关的规定，但在实际实施过程中，其审计监督效用有待加强。在2014年底批准的《方案》中，政府综合财务报告被要求与上市公司年报一样接受审计，并与财务报告一同，按规定向社会公开。这一规定应当引起政府各部门的重视，自觉落实；也要求各审计机构坚持自身的独立性与专业，严格进行审计。另外，目前关于政府综合财务报告的新闻大多于财政部官网、中华会计网校等专业媒介，一些浏览量大的网络媒体报道甚少，对于大众的普及率并不高，有必要加强宣传力度、开展专项讲座，向大众普及。关注的人多了，监督的人也就多了，政府部门在编报过程中也就会更加严谨的执行相关规定。这能够提高政府综合财务报告的公开性、透明度，有利于权责发生制政府综合财务报告的编报。

参考文献

[1]崔学刚，叶康涛，荆新，刘子琰.权责发生制、政府会计改革与国家治理――第六届“政府会计改革理论与实务研讨会”综述[J].会计研究，2015，（07）.

[2]潘琰，吴修瑶.权责发生制政府综合财务报告探讨：欧盟的经验与启示[J].财政研究，2015，（03）.

[3]戚艳霞.我国政府综合财务报告制度的特点分析和完善建议[J].财会月刊，2015，（13）.

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关键词：政府；财务报告；改革

中图分类号：F810.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）29-0136-02

2014年，国务院下发了《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（以下简称改革方案），要求“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”；同时，新预算法规定“各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告”。这标志着我国各级政府部门编制政府财务报告工作正式启动。

一、我国政府财务报告改革现状

（一）我国政府财务报告体系构成

我国政府财务报告要由原来的收付实现制改为以权责发生制为基础编制，包括政府综合财务报告和政府部门财务报告。其中，政府部门财务报告由政府部门编制，主要反映部门财务状况、运行情况等，为加强政府部门资产负债管理、预算管理、绩效管理等提供信息支撑；政府综合财务报告主要由财政部门编制，主要反映政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性等，可作为考核地方绩效、开展地方政府信用评级、评估预警地方政府债务风险、编制全国和地方资产负债表以及制定财政中长期规划和其他相关规划的重要依据。

（二）我国政府财务报告改革时间表

按照《改革方案》要求和财政部工作部署，全国各省市于2013年开始试编政府综合财务报告。目前，全国各省、自治区、直辖市、计划单列市财政部门已试编了本级和县级以上各级政府综合财务报告。从《改革方案》时间安排上看，2016年财政部选择7个试点省份试编政府部门财务报告，并开发相应信息管理系统。2017年，试点省份正式编制各级政府部门财务报告和政府综合财务报告。2018年，全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市全部正式编制政府部门财务报告和政府综合财务报告。

二、当前政府综合财务报告改革中存在的问题和困难

（一）相关会计要素核算存在困难

1.政府资产状况核算存在困难

（1）对固定资产的核算和反映不够全面和准确。自2013年行政、事业单位会计制度改革以来，对于新增固定资产，要结合当地实际和本单位情况计提折旧。但是很多地方政部门并没有严格执行，而且对于存量资产（即以前年度购入的资产）也无法计算累计折旧。2016年新总预算会计制度的实施，增加了对于政府股权投资的核算，而对于政府投资建设的固定资产，由于产权不清晰等原因导致无法确认为谁的固定资产，因此在政府资产负债表上无法准确反映。（2）目前政府会计缺少对国有产权的确认和反映。在现行财政总预算会计制度中，仅对财政部门新增加的国有股权形态的政府资产进行会计确认、计量、记录和报告，而对于国资管理的国有企业股权没有在政府账务上以权益反映，因而财务报告目前只能根据企业决算报表按照国有权益比重进行粗略折算，造成家底不清。（3）公共基础设施产权不清、核算不准。目前，我国的公共基础设施管理较为粗放，很多政府单独投资的公共基础设施，大都记在融资平台公司账务。对于不同级政府参与投资、或者政府与社会力量合资的基础设施项目，基建审计决算后直接移交建委等部门管理，并没有登记在建委账务上。因此，很多存量公共基础设施，由于缺少原始会计资料，无法确认计量入账。除非聘请社会会计或审计力量对大量基础设施进行确认和评估，但由于工程浩大，将耗费大量人力、物力和财力。（4）自然资源无法确认和计量。对于煤炭、海洋资源、水资源、森林植被等自然资源，由于储备没有探明、产权无法分清，且比如水资源季节性变化特别大等情况，无法确认和计量入账。

2.未能充分反映政府的负债状况

我国目前政府财务报告中对政府相关负债信息的反映不完整，一方面是对于政府债务这个概念的界定仍然不够明确，如社会保险基金缺口是否属于政府债务；另一方面，由于历史原因，政府负有担保责任的债务等在政府会计中没有反映，因而在政府财务报告中也没有得到充分的反映。

3.收入、费用状况计量存在困难

收入、成本费用是传统会计制度基本上未涉及的领域。要评价绩效，就必然要求对收入和成本费用进行确认。收入、成本费用的发生时间不一定与现金发生时间对应，这就要求根据权责发生制的原则对收入、成本费用进行确认，这无疑增加了会计处理的难度。现金流信息同样与传统政府会计制度几乎没有联系。

（二）目前政府会计工作人员的专业素质尚未适应改革的要求

政府财务报告改革直接的执行者是在政府及相关部门从业的会计人员。长期以来，这些从业人员已经适应了传统的收付实现制基础下的预算会计核算工作。而政府财务报告的编报基础是参照企业的权责发生制为基础，相关会计从业人员目前的知识结构可能难以适应改革的要求和规定。

（三）改革将会大幅增加政府部门的工作量，改革阻力较大

政府财务报告包括政府部门财务报告和政府综合财务报告。政府部门财务报告是综合财务报告编制的基础。对于各部门而言，政府部门财务报告是新事物，亟须加强相关制度的学习、相关业务技能的提升。同时，财政部门除了要编制政府综合财务报告外，还要帮助各部门尽快适应新情况，以便准确编制政府部门财务报告，同时进行汇总编制。政府综合财务报告制度的运行，意味着政府部门工作量的大幅增加。这其中包括清查核实资产负债、编制部门财务报告、部门财务报告审计、报送并公开政府财务报告，会大大增加各部门的工作量。特别是初始阶段，可能会耗去各部门较多的人力、物力和财力。

三、下一步工作建议

（一）加快我国相关会计配套制度建设，为推进权责发生制政府综合财务报告改革创造前提

对于财政部门，要加快总预算会计制度改革；对于股权投资、政府债务等属于政府的资产和负债的要素，要尽快纳入总预算会计核算。对于行政事业单位，要尽快执行新的行政事业单位会计制度；对于新购入的资产，要按照权责发生制原则计提折旧；对于基建工程账务报表，要及时并入单位“大账”报表。

（二）加快资产清查，搭建政府资产管理平台，为财务报告改革奠定基础

搭建政府资产管理平台，将政府资产下的国有企业资产、行政事业单位资产、政府经管资产统一整合到一个统计核算平台，建立统一的政府资产信息系统。这样，既解决了政府资产的计价核算、统计汇总，又避免了政府资产的重复统计、统计遗漏问题。

推动经管资产法规体系建设。根据政府资产报告试点工作的经验，对政府资产的分类、计价、概念、边界进行明晰，推动与行政事业单位会计制度的衔接，逐步纳入会计核算。同时，尽快出台政府资产管理办法，逐步建立健全政府资产管理体系。

对于公益性资产管理，应尽快完善政府投资项目管理制度，加强对这部分政府性资产的价值核算和实物管理；对于资源型资产，应强化保护、合理开发和加强管理，积极引入绩效评估机制。在分类加强制度建设的同时，推动地方政府性资产管理法规制度建设。

（三）开展相关人才的培养，为政府财务报告工作的顺利开展储备人才

开展政府财务报告的主要是政府的会计人员，但目前我国缺乏具备这方面较高专业技能的人才，因此要重视和加强该相关专业人才的培训和教育。只有成功培养出一批具有高素质、强专业、丰富实践经验的人才，才能为政府财务会计报告工作的顺利开展提供各环节需要的人才。对于政府会计人才的培养，相关部门也要结合实际，做长远打算。一方面通过短期培训提升当前专业人员的知识，同时要考虑长远，制订培训计划，有步骤、有计划地进行长期培训，切实培养出一批高素质的政府会计人才，满足我国建设服务型政府的人才需求。

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2.改进政府财务报告是公共财政改革的必然要求

近年来，我国财政体制发生了较大变化，为了适应市场经济的发展需要，财政部门开始循序渐进的建立公共财政体制。在公共财政体制下，要保证财政资金使用的有效性和财政管理的公开、公正、透明，考察部门预算的合理性及其执行效果，考察政府采购成本的公允性，对财政资金的使用实施有效的监控等，都需要相应的政府会计信息作支撑。与此同时，政府出于向纳税人、国债购买者和投资者等政府资金的提供者提供有用信息的需要（如纳税人对于政府资产管理的关注，国债购买者和投资者对于政府债务结构和偿债能力的关注等），出于监控财政资金的使用和加强政府自身资产和负债管理的需要，我国有必要建立相应的政府会计核算标准和财务报告制度。

3.政府绩效评价制度的建设离不开政府财务报告的改进

随着我国新一届政府开始推行问责制和公共财政体制要求对财政资金的使用进行追踪问效，我国财政部门以及其他有关部门都在逐步建立起政府的绩效评价体系，以对政府部门及官员进行有效的制约和监督。

在政府绩效评价体系的建设过程中，政府绩效评价标准的设计固然重要，但是为政府绩效评价提供数据的政府会计信息和其他有关信息则更加重要。从这个角度讲，要建立起科学、合理的政府绩效评价体系，离不开政府会计的改革和政府财务报告所提供的信息。比如，如果要评价财政项目的有效性，就必须依赖于政府会计提供有关项目成本的信息和由项目所形成资产的信息如果要评价某一政府或者部门的工作业绩和可持续发展能力，就需要依赖于政府财务报告中所包括的营运绩效表和资产负债表所提供的有关收入、费用、资产、负债信息等。

4.改进政府财务报告是加强社会监督的需要

人民群众和社会舆论对于政府财务状况、运营绩效和现金流量信息也日益关注，希望能够获得更多的知情权，从而对政府无形中形成了一个强大的社会监督网。政府要提高自身的透明度，解脱其公共受托责任，满足社会监督的需要，也必须建立起一套完整的政府会计标准和政府财务报告制度。

四、结束语

政府财务报告是政府会计的“产品”，它向社会公众提供有助于分析和评价政府的受托业绩及受托责任履行情况的财务信息，信息使用者可以据此做出相关决策。政府财务报告在政府与社会公众之间架起一座重要的信息沟通桥梁，发挥着不容忽视的作用。迄今为止，我国尚未实行政府财务报告制度，政府财务信息只是散见于政府预算执行情况报告或称政府财政报告、国民经济和社会发展计划执行情况报告以及政府工作报告等政府报告中。我国在政府财务报告的构建方面，尚处于刚刚起步阶段，还有许多需要完善的地方。因此，对于政府财务报告的研究有十分重要的理论与现实意义。

参考文献：

[1]李蕾，曹雨露.美国政府财务报告模式的沿革与启示[J].财务与会计，2004，（01）.

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一、美国政府财务报告编制做法及特点

美国是当今世界最发达、最复杂和最重要的国家。除了立法、行政和司法三权分立之外，联邦政府、州政府以及地方政府按照宪法赋予的事权和支出责任履行职责，相互间基本独立。政府通过税收法律强制无偿取得财务资源，为体现受托责任，同时满足政府管理的实际需要，政府财务报告应运而生，它的主要目的是评估财务状况和运营成果，披露政府履行受托责任情况。

（一）存在两套政府会计准则

美国有两个专门制定政府会计准则的机构。其中，联邦会计准则咨询委员会（FASAB），主要负责制定联邦政府财务会计准则；政府会计准则委员会（GASB）主要负责制定州和地方政府财务会计准则。两个机构受政府的干预较少，且相互独立。

（二）报告主体范围界定合理

根据法律规定，除预算规模小于或等于2500万美元的单位外，联邦政府所有部门和单位都要提供经审计的年度财务报告。同时，美国政府会计准则委员（GASB）还对其他政府报告主体的界定进行规定，明确如何判断潜在的报告主体是否应纳入政府财务报告主体范围。比如，如果政府有法定义务为某单位弥补赤字或者提供财政支持或对某单位的债务承担义务，就认为政府与该单位间存在财务受益和负担的关系，该单位应纳入政府财务报告主体范围。

（三）实行基金会计制度

这是美国政府财务报告编制的一大特色。目前，基金的类型标准主要分三大类，基金财务报告根据不同基金类型采用权责发生制的基础有所不同，其中，政府基金反映普通政府职能，采用修正的权责发生制，接近于收付实现制；权益基金主要核算政府的商业活动，采用权责发生制；信托基金主要核算政府单位为其他一个或多个政府单位或者为其他个人或私立组织而持有的资产，采用权责发生制。此外，美国还设置了非基金账户组作为政府基金的补充，主要核算政府的资本资产和长期负债。基金会计将政府的各种资源限定在一定范围之内，避免在编制政府财务报告时单个项目的散碎、重点不够突出的问题，能够更加全面地反映政府资源运营情况。

（四）注重财务报告信息质量

根据规定，审计师应在联邦机构财务报表审计中检验和报告内部控制，联邦政府公开的年度财务报告以财务报表包括资产负债表、运营净成本表、运营活动和净资产变动表以及社会保险报表，全部都应接受审计署（GAO）的审计。财务报告必须经过独立审计部门的审计批准方可正式递交国会和向公众披露。从实践情况来看，基本上各州和地方政府的财务报告中都附有审计意见。

二、对我国财务报告编制的借鉴

由于国情不同，我们不能完全照抄照搬美国政府财务报告编制的一些做法，但可以借鉴美国财务报告编制中合理且适合我国国情的经验做法。

（一）进一步完善政府会计制度

目前，我国政府会计细分为行政单位、事业单位等多种，有必要建立统一的政府会计制度，逐步消除不同类型单位编制财务报告的阻碍。

（二）合理界定报告主体范围

财务报告主体是编制政府财务报告的空间范围。根据我国目前政府综合财务报告编制指南（试行），会计报表的主体至少包括资金主体和单位主体。其中，资金主体是指本级政府财政管理的各项资金，以及土地储备资金和物质储备资金等；单位主体主要是指纳入编报范围的部门及其所需的行政和事业单位以及社会团体。但没有明确国有独资企业或国有控股企业是否纳入财务报告主体范围。由于我国国情复杂，各级政府与许多相关的企业以及非营利组织之间存在密切关系（如政府出资设立的承担公益性项目建设的国有独资企业），有必要借鉴美国的做法，在已明确的基本报告主体之外，提出一些统一的判断标准，便于各地实际操作执行。

（三）借鉴基金会计管理理念

目前，我国已将政府支出明确分为“支出功能科目”和“经济分类科目”两类。其中，支出功能科目主要按照部门单位的履行职责不同进行划分；经济分类科目主要按照支出的用途进行划分。从实务上来看，上述科目很难准确反映资金的专款专用性质。同时，由于科目较多，若单纯使用两类科目进行财务报告编制，不仅繁杂，而且也很难准确反映政府支出情况。因此，有必要引入基金会计理念，完善现行政府支出科目设置，如。同时，我国的政府资金划分为一般公共预算、政府性基金预算、社保基金预算、国有资本经营预算等，不同的预算资金使用具有科目使用限制，增加了编报的复杂性，有必要进一步优化预算体系，突破资金使用科目的限制。

（四）加强财务报告审计管理

政府财务报告的核心基础是数据的真实性和准确性。为提高政府财务报告信息的可靠性，在加强单位内部控制管理的基础上，有必要强化对政府财务报告审计管理。比如，由审计部门每年定期开展政府财务报告审计，随机抽取不少于一定比例的部门进行审计；同时，适时引入外部审计机制，由财政部门委托中介机构对本级部门或下级政府财务报告进行审计。

参考文献：

[1]陈平泽.美国联邦政府财务报告编制与审计研究[J].审计研究，2011（3）.

[2]何晴.美国州和地方政府综合年度财务报告体系及其启示[J].地方财政研究，2013（9）.

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摘要：我国行政事业单位会计改革是我国行政事业单位改革下的必然产物，也是行政事业单位改革的重点内容。当前行政事业单位会计改革在会计准则、会计处理基础、资产计量和处理、财务报告方面存在一些问题，阻碍了会计改革进程，本文提出了相应的对策，希望能促进行政事业单位会计改革不断发展。

关键词 ：行政事业单位；会计改革；热点及难点问题

行政事业单位会计主要反映政府预算及其执行情况、公共部门财务收支及资产情况，属于行政事业单位工作重点。随着我国市场经济不断发展以及市场化程度不断提高，传统事业单位会计工作已经无法满足全面、真实、有效的反映行政事业单位资金活动及财务状况要求。因此，会计改革成为行政事业单位改革的重点内容。但是行政事业单位会计信息的需求主体以及会计活动涉及的利益主体较多，改革难度远远高于企业会计改革，行政事业单位会计改革中仍存在许多热点及难点问题亟待解决。

一、行政事业单位会计改革的热点及难点问题

1.会计准则问题

行政单位和事业单位的职能不同，两者存在根本差别。行政单位和事业单位分别代表政府和代行政府公益事业职能的纯公益部门。行政单位和事业单位的本质差别造成两者的预算和收支管理存在很大的差别，进而导致在会计准则改革问题上存在分歧：既使用统一会计准则或分别制定会计准则。一方面，统一行政单位和事业单位的会计准则有利于减少改革成本，促进我国会计准则与国际接轨，也符合我国企业会计准则，但是不利于区分行政单位和事业单位的差异，需要制定若干具体准则加以区别。如果分别制定会计准则，可简化执行，但是容易造成准则过多问题，会导致重复改革，增加改革成本。

2.会计处理基础问题

收付实现制是我国行政事业单位的会计基础，在保证经济健康稳定发展、国家机构正常运转以及监督财务管理方面发挥了重要的作用。但是，随着预算管理内容及预算会计环境的变化，收付实现制的会计基础已经无法全面有效的反映财政结余和预算执行情况，也无法科学评价政府部门运行效率，群众也无法通过财务信息监督政府的财务工作。权责发生制有利于提高财政的透明度、管理效率以及提高财政信息的准确性。因此，如何实施权责发生制成为会计基础改革的重点。

3.资产计量和处置问题

行政单位和事业单位的资产数额极为庞大，其计量和处置也成为会计改革的关键。根据现行会计准则和财务通则规定，行政单位和事业单位资产计量和处理问题存在较多的问题。例如账实不符、资产使用效率低、整合程度和共享程度不高、资产流失风险大、国有资产投资管理混乱等。企业将公允价值应用于计量和处置处理企业资产，并设置了相关条件规范公允价值的运用，解决资产计量和处置问题。对行政事业单位的资产计量和处置问题而言，是否可以参考企业应对方法，适当将公允价值应用其中成为当前的难点。讨论的焦点在于根据谨慎原则，公允价值可能与国有资产管理相违背。行政事业单位的会计工作人员的业务水平不高，无法满足应用公允价值的要求；最后，行政事业单位管理的特性也容易导致公允价值无法发挥作用。

4.财务报告问题

在我国改革大背景下，财务报告受公众的关注度越来越高。传统行政事业单位的财务报告报送至上级主管部门，部分事业单位的财务报告向内部职工公开，但是均不向大众社会公开。另外，行政事业单位的财务报告较为简单，无法满足使用者的需求。因而行政事业单位财务报告的内容及形式都成为会计改革的重点。但是财务报告改革存在许多问题，财务会计报告的信息需求者不确定、财务会计内容不明确、如何利用财务报告评价行政事业单位的运行绩效不清。更重要的是，审核财务报告的真实性及完成性方法缺乏。

二、行政事业单位会计改革建议

1.完善改革的基础及准备工作

对于会计准则改革问题，财政部需要组织理论研究，分析改革的必要性，加大宣传力度。同时，财政部还需要为行政事业单位会计改革做好基础工作和准备工作。就现阶段而言，需要经常性开展资产核算调查工作。财务部可针对会计准则改革拟定具体的改革方案，再组织社会各界针对改革方面进行深入全面的讨论，集思广益，得出会计准则改革初步方案。再选取少数行政事业单位进行试点改革，分析其中的利弊，试点实行成功后再正式大范围颁布推广。

2.实行渐进式权责发生制

修正的权责发生制是指在现有收付实现制的基础上，根据权责发生制原理，有选择、有步骤的使用权责发生制确认和计量会计事项，建立较为合理完善的预算会计核算基础。就国外成功经验来看，我国采用修正的权责发生制也具有很强的可操作性。引进修正的权责发生制要求财政部需要创造有利条件，采取渐进式改革，保证正常预算秩序，不断积累经验，逐渐实现从修正的权责发生制向完全的权责发生制过渡。

3.探索完善的财务报告制度

完善的财务报告制度涉及多个方面的制度，如公共管理制度、政府信息披露制度、财务监督制度、公共财务制度等。从财务报告制度内容涉及范围来看，重点应该将群众纳入财务报告制度范围，建立健全公众参与、管理和监督体系，真正体现政府公共部门财务管理活动的公共性。基于完善的财务报告制度的要求，财政部应该加快财务报告具体准则的研究，以满足公共财政和民众监督的需求。

4.加强财务报告的审计工作

政府财务报告的真实性和完整性是财务报告问题改革的重点，真实性和完整性要求政府建立财务报告审计制度。以国外为例，政府财务报告需要经过独立审计部门审计，再向社会披露，我国企业借鉴国外经验，建立了财务报告审计制度。行政事业单位的财务报告审计工作也可适当借鉴国外和企业的成功经验，建立具有约束力的审计监督制度，将行政事业单位的年度财务会计报告纳入审计范围。

三、结语

任何改革活动都不可能一蹴而就，它受到外部环境的影响，行政事业单位会计改革也是如此，它受到我国的政体、经济发展水平、法制建设以及国际会计改革的影响。因而我们需要正视行政事业单位会计改革中遇到多问题，根据我国基本国情，制定符合实际的改革方案。

参考文献：

[1]马洪滟.分析行政事业单位会计改革的热点及难点问题[J].中国电子商情(基础电子)，2014，（10）.

篇6

关键词：政府会计、政府财务报告、权责发生制

近年来，随着我国政府会计改革研究的展开和深入，权责发生制在我国政府会计中的应用问题引起了人们越来越多的关注。我们需要研究和借鉴国际经验，结合我国财政管理改革实践，来探讨我国政府会计权责发生制改革的有关问题。

一、美国政府会计权责发生制应用实践的特点

美国在政府会计中采用权责发生制基础已有相当长的。美国联邦政府与州、地方政府各自独立制定政府会计准则，在权责发生制应用方面，联邦政府和州及地方政府经历了不同的独立过程，但又有着趋同的发展倾向。

在上一世纪，美国州和地方政府的会计和财务报告制度经历过三次重大的改革浪潮。权责发生制从一开始就得到了重视和应用，并在历次改革过程中，逐步发展和完善起来。在20世纪初期，美国就开始将一系列会计程序和引进到地方政府的财务管理中，建议编制政府财务报告，实行权责发生制会计基础和复式记帐法。在20世纪30-40年代制定的一些地方政府会计原则中就要求使用权责发生制会计。在20世纪70年代以后政府会计和财务报告中权责发生制的应用不断发展、完善。政府会计准则委员会（GASB）在1996年的第34号公告中提出的政府财务报告新模式中，规定州和地方政府的基本财务报告要包括基金财务报告和政府层面财务报告。基金财务报告中的政府性基金财务报告采用修正的权责发生制，财产基金采用完全的权责发生制。政府层面的财务报告以资源作为计量对象，采用完全的权责发生制会计基础。

美国联邦政府会计是否应当采用权责发生制基础和提供合并财务报告曾经历过较长时期的争议。早在1956年，根据第二届胡佛委员会的建议，使用权责发生制的要求就得到了立法通过，但是该并没有得到有效执行。一直到1980年代后期，联邦会计准则委员会（FASAB）建立后，90年代早期开始建立会计准则，明确地提出了联邦财务报告的目标并制定了报告模式，要求实行权责发生制。

虽然美国联邦政府和州及地方政府在政府会计中应用权责发生制有着不同的历史发展过程，但到目前，联邦和州及地方政府的会计准则在一些主要方面出现了趋同，这种趋同最鲜明地表现在政府会计和财务报告目标从主要的预算执行工具转向政府向权益人说明其受托责任，以及要求采用权责发生制基础编制政府整体的合并财务报表。美国政府会计和财务报告中权责发生制应用的内容和方法涉及到许多具体的技术问题，本文仅从框架方面以下几大特点，以有助于我们对美国政府会计和财务报告中权责发生制的应用有一个较为总体的了解，为今后继续了解具体细节问题奠定基础。

（一）与财务报告目标有着紧密的联系

在美国政府会计改革和发展的历史上，权责发生制的应用直接产生于编制政府财务报告的需要，两者之间有着难以分割的联系。政府财务报告和预算不同，预算反映当年的政府财政收支总额及分配结构，而政府财务报告通常包括以资产负债表为核心的一系列财务报表，从更为全面的角度反映政府的运行能力和财务绩效。年度预算只反映了一个时期的现金流入与流出，资产负债表则是对政府资产和负债的持续衡量。这种多时期连续化的会计模式具有对实行权责发生制会计基础的内在要求。

在美国无论是州及地方政府会计准则还是联邦政府会计准则，都明确地提出了政府财务报告的目标。这些目标决定了采用权责发生制的必要性和具体应用模式。

以州及地方政府的财务报告为例，GASB提出了3个方面的目标：

第一、财务报告应说明政府的受托责任。GASB将受托责任作为财务报告目标的基石。受托责任要求政府向市民说明公共资源的征集和使用情况，包括三个子目标：期间公平；预算和财政合规性；服务成本及完成情况。

第二、财务报告应帮助用户评价政府实体的年度运营结果。其子目标包括：应提供财政资源的来源与用途的信息；应提供政府实体如何为其活动筹资和弥补其现金需要的信息；应提供测定政府实体年度运营结果的财务状况是否改善或恶化的必要信息。

第三、财务报告应帮助用户评估政府实体能够提供的服务水平及其履行应尽责任的能力。包括以下子目标：应提供政府实体财务状况和条件的信息；应提供资源和责任方面现实的和或有的、本期的和非本期的信息；应提供政府实体使用寿命超越本年度的物质的和其它非资源的信息，包括能够用于评价这些资源的服务潜力的信息；应披露法律或合同对资源的限制，及资源潜在损失的风险。

在上述政府财务报告的诸多目标中，有很多方面是必须采用权责发生制才能实现的。如期间公平目标、评价政府实体的年度运营结果等在现金收付制基础上是无法提供必要信息的。同时，政府财务报告的目标也决定了政府会计中权责发生制基础的应用范围和程度。财务报告的这些目标构成一个比较复杂的目标体系，各目标之间既互有联系，也可能存在冲突。因此仅采用一种会计基础、使用一种财务报表、编制一套财务报告很难充分满足这些目标，美国的政府会计实践中是分别地采用不同的会计基础和编制不同的财务报告来满足这些目标的要求。

（二）在不同层次的财务报告中采用不同程度的权责发生制基础

按照目前美国州和地方政府的财务报告模式，州和地方政府都要编制两套独立但又相互关联的财务报告。一套是将政府作为一个整体的政府层面的财务报告，它将政府的全部业务综合起来，以政府全部经济资源作为计量对象，包括长期资产，采用完全的权责发生制基础。另一套是基金财务报告，将政府作为各个独立基金的集合。这些报告只关注本期的财务资源，主要采用修正的权责发生制基础，但在不同性质基金的财务报告中所采用的权责发生制的程度也有不同。

美国将州和地方政府活动大致分为三类：政务性活动、企业型活动、信托性活动。与政府活动相对应，政府将基金分为三大类：政府性基金、财产性基金和信托基金。以经济资源为计量对象的基金（如财产基金、信托基金）采用完全的权责发生制。以流动财务资源为计量对象的基金（如政府性基金）采用修正的权责发生制。如政府性基金不报告折旧费用，因为资本性资产的消耗不直接政府性基金的流动财务资源。

下图归纳了各类基金的计量对象和会计基础：

表1 各类基金的计量对象和会计基础

基金种类

基金分类 计量对象 会计基础

经济资源 流动财务资源 权责发生制 修正的权责发生制

政府基金 一般基金 ∨ ∨

特别收入基金 ∨ ∨

偿债基金 ∨ ∨

资本项目基金 ∨ ∨

永久性基金 ∨ ∨

财产基金 企业基金 ∨ ∨

内部服务基金 ∨ ∨

信托基金 养老金（及其它雇员福利）信托基金 ∨ ∨

投资信托基金 ∨ ∨

私人目的信托基金 ∨ ∨

机构基金 ∨ ∨

政府层面的财务报告目的在于提供对政府财务的全面观察。有两个基本的财务报表：净资产表（资产负债表）和活动表（收入与支出表）。这两个报表都将政府的政务性活动与企业型活动分别加以报告。按规定，信托基金的资源不可用于支持政府项目。因此，信托基金和信托型组成单位不包括在政府层面的财务报告中。政府层面财务报告中包括的所有活动，包括政务性的和企业型的活动都以经济资源作为计量对象并采用权责发生制。

由于政府层面的财务报告是在基金财务报告基础上合并编制的，而政府性基金的财务报告是采用修正的权责发生制会计基础，因此在编制政府层面财务报告时，必须将政府性基金财务报表中的数据转换成以经济资源为计量对象和完全的权责发生制基础。这种转换体现为与政府性基金财务报表相联系的对账和调整，但不必分别进行两套记账。下图为两种财务报告之间的关系：

以下两张表说明了美国州及地方政府会计从政府性基金财务报表（修正的权责发生制）向政府层面财务报表（即资产负债表，权责发生制）转换的项目内容。这些转换内容反映了修正的权责发生制和完全的权责发生制的具体差别，也反映了两类不同层次报表间的相互关系。

表2. 从政府性基金资产负债表向政府层面净资产表的转换

资产和负债 是否在政府性基金财务报表中报告？ 是否在政府层面财务报表中报告？ 调整内容： 基金余额对帐

调整前：基金余额

一般政府的资本性资产 否 是 报告累计折旧/摊销的资本性资产净值 增加：资本性资产的现存价值

债券发行成本的递延费用 否 是 报告债券发行成本递延费用的未摊销余额 增加：债券发行成本递延费用的未摊销余额

存货与预付 否 是 报告存货余额和预付项目的未摊销部分 增加：存货余额和预付项目的未摊销部分

未摊销的溢价、折扣和类似项目的未到期长期债务 净额 否 是 报告未摊销的溢价、折扣和类似项目的未到期长期债务净额 减少：未到期债务净额

实际发生的利息 否 是 报告实际发生应付利息的负债 减少：实际发生的应付利息

某些实际发生的责任，一般不要求用财务资源清算，除非在当期预付 否 是 报告实际发生的负债余额 减少：某些未在政府性基金中报告的实际发生的负债

主要为政府性基金服务的内部服务基金的资产 否 是 报告内部服务基金的资产 增加：取得政务性活动资格的内部服务基金的资产

主要为政府性基金服务的内部服务基金的负债 否 是 报告内部服务基金的负债 减少：取得政务性活动资格的内部服务基金的负债

对于已赚得递延收入的负债 是 否 撤销负债 增加：已赚得递延的收入

对于未赚得递延收入的负债 是 是 不要求变动 无影响

调整后：政务性活动净资产

表3. 从政府性基金营运表向政府层面活动表的转换

交易/事件 是否在政府性基金财务报表中报告？ 是否在政府层面财务报表中报告？ 调整内容： 基金余额净变动对帐

调整前：政府性基金余额净变动

资本支出 是 否 撤销在资本性资产购置或建设中发生的资本化支出 增加：在资本性资产购置或建设中发生的资本化支出

偿债基金偿还本金或借新债还旧债 是 否 撤销实际发生的用于偿债基金偿还本金或借新债还旧债的支出和其他融资耗费 增加：实际发生的用于偿债基金偿还本金或借新债还旧债的支出和其他融资耗费

其它融资资源、耗费和债券发行引起的支出 是 否 撤销其它融资资源、耗费和债券发行引起的支出 减少：由于债券和相关溢价的其他融资资源

增加：由于折扣的其他融资耗费

增加：用于发行费用的支出

增加：重新取得已偿还债券费用对于已偿还债券现存价值的超出部分

减少：已偿还债券现存价值对于重新取得已偿还债券费用的超出部分

资本性资产捐赠 否 是 记录资本性资产捐赠 增加：资本性资产的捐赠

资本性资产的销售 是，按销售收益额 是，但只按销售的获利额或亏损额 用交易的获利或亏损额取代收益额 减少：销售收益-获利

减少：销售收益+亏损

基金资产的销售（如抵押品资产的处置） 是，但作为收入或支出（或作为减少收入）报告 是，但作为获利或亏损报告 将与基金资产销售相关的收入或支出（或减少收入）重新分类为获利或亏损 无影响

与前期有关的收入或支出 是 否 撤销与前期有关的收入或支出 减少：与前期有关的收入

增加：与前期有关的支出

本期赚得但尚不可使用的收入 否 是 记录本期赚得但尚不可使用的收入 增加：本期赚得但尚不可使用的收入

在本期实际发生的支出，但不要求用可用财务资源来清算 否 是 记录在本期实际发生的与负债相关的费用，这些负债在年底依然有余额，不要求用可用的财务资源来清算，除非在当期预付。 减少：在本期实际发生的与负债相关的费用，这些负债由于以下原因在年底依然有余额：

——实际发生的利息

——偿付假期工资

——索赔和法律裁决

——特别解雇福利

——垃圾处理地掩埋及掩埋后维护费用

——预定租金增长的经营性租赁

——净养老金责任

折旧 否 是 记录折旧费用 减少：折旧费用

发行费用、溢价、折扣和类似项目的摊销 否 是 因摊销而调整收入与费用 减少：发行费用和折扣的摊销

增加：溢价的摊销

存货的消费和预付的摊销 否 是 记录当期消费的存货费用和预付款摊销的费用 减少：当期存货的消费和预付的摊销

包括在政务性活动中的内部服务基金的活动 否 是 记录不合并的内部服务基金收入和费用 增加：净利润

减少：净亏损

调整后：政务性活动净资产的变动。

（三）政府财务报告和政府预算采用不同的会计基础，各有侧重但相互联系，并要求保持数据信息的一致性。

美国政府预算至今并没有什么公认预算原则。就预算整体及其编制来讲，美国人通常称其预算为责任制基础的预算，实际上是一种建立在拨款法案和支出授权基础上的预算。而在预算收支和赤字的计量方面，则采用的是收付实现制会计基础。

美国无论是联邦政府还是州及地方政府，都要根据要求编制和公布其预算及财务报告。预算和财务报告的信息各有侧重，预算是事先编制的财务计划，而财务报告中的会计信息是以已经发生的实际交易或事件为基础的，反映的是事实结果。权责发生制基础的财务报告，特别是资产负债表可以提供关于以往决策的现时财务结果，和当前决策的未来财务结果的有价值信息。将预算和以权责发生制为基础的财务报告联系起来可以相互补充，全面反映政府的运行状况和绩效，验证预算的合理性，为制定下年度预算决策提供。

美国的联邦政府和州及地方政府在实践中也很重视两种不同会计基础所产生的信息的协调一致性。虽然两者口径不同，结果数据不同，但必须保证两者都是正确的信息，经过调整后，在同一口径下应当达到同样的结果。在这方面，联邦政府采用的是财务报表和预算之间对账的办法。在以权责发生制为基础的财务报表和以收付实现制为基础的预算执行结果之间会产生很大的数字差异。两者对帐的结果不仅起到了相互核对、保证数据信息正确性的作用，而且，通过对帐说明了两者差异的原因，为经济政策分析提供了更多的有用信息。例如在2002-2003财政年度，联邦政府收付实现制的预算赤字为3750亿美元，而在权责发生制基础上的赤字（报表中称为净运行成本）为6650亿美元，相差2900亿美元。通过对账，查出其巨额差异的主要原因在于确认公务人员和军队雇员的退休金，导致负债增长2870亿美元。资本性资产的折旧费用也是导致较大的权责发生制赤字的原因之一。对账和分析的结果表明了政府政策和会计处理方法对不同时期财政状况的影响。

二、我国政府预算采用权责发生制的实践意义

随着我国主义市场体制的建立和， 收付实现制基础已经显露出若干重大缺陷，它无法全面准确地记录和反映政府的财务状况，难以真实、准确地反映各政府部门和行政单位提供公共产品和公共服务的成本耗费与效率水平。在我国预算会计制度改革、财政管理改革和经济发展的进程中，存在着采用权责发生制的客观必要性。

（一）采用权责发生制，有利于促进财政管理改革，提高政府财政管理水平。

首先，采用权责发生制，有利于推动和促进现有的财政和预算管理改革。1、采用权责发生制会计基础，可以为部门预算改革提供更完善的技术平台。如果将权责发生制基础上的政府会计和财务报告制度与部门预算相结合，就可以提供更为全面和准确的部门服务成本和部门财务状况信息，为部门预算编制提供更的依据，为细化部门预算和部门的财务绩效考评提供基础，使部门预算发挥更大的作用。2、我国的政府采购范围和规模正在逐年扩大，并且正由一般商品采购和服务采购向工程采购扩展。由于采购大宗项目时常有跨年度的情况发生，在收付实现制下，不能反映那些当期虽已发生但尚未支付的部分，可能会导致预算资金结余不实等。采用权责发生制可以避免上述问题，更为科学合理地核算政府采购资金。3、实行国库集中收付制度减少了在途资金和闲置浪费，国库账户的闲置现金余额增多。采用权责发生制，能够及时反映和确认应收未收和应付未付的收支信息，为加强政府现金流预测提供及时可靠的信息，有助于提高预测的准确性和前瞻性，有助于提高政府现金管理水平，推动国库集中收付制度改革。

其次，采用权责发生制，可以为建立政府绩效评价制度提供技术基础，有利于推动政府公共管理改革。建立政府绩效评价制度是促进政府部门提高运行效率的重要措施，而准确的公共服务成本信息和政府财务状况信息是评价政府绩效的必要基础条件。权责发生制信息比收付实现制更准确、更全面地反映了政府在一个时期内提品和服务所耗资源的成本，并能更好地将成本与绩效成果进行合理的配比，有利于加强管理者对产出和结果的责任，有利于促进全面的绩效管理改革。

再次，采用权责发生制可以提供政府资产的全面信息，有利于加强对国有资产的管理和监督。政府会计采用收付实现制基础，往往会混淆经常性支出和资本性支出。对跨期资本性支出，收付实现制在现金支付日即作为费用核销，因而预算报表就不包括此类支出的使用价值和服务年限信息。这种做法导致非经营性国有资产规模和数量信息失真，对这些资产的管理和监督也可能失控。同时一定程度上也为挪用预算经费开了方便之门。采用权责发生制会计基础，可以较好地区分经常性支出和资本性支出，有效避免资产一旦购置或建造完成就脱离公众的监督视野，提供关于政府资产的全面信息，有利于加强对非经营性国有资产的监督管理。

（二）采用权责发生制，是建立有效的政府财务报告制度的需要。

政府财务状况是国家制定重大经济决策、实行宏观调控和考查政府绩效所必需的重要信息。在国际上，OECD国家已经普遍实行了比较完善的政府财务报告制度，每年要向议会提供政府财务报告，得到议会批准后的财务报告信息可供公众使用。政府财务报告和政府预算不同，政府预算反映当年预算收支的现金流量情况，政府财务报告不仅反映预算收支，还要反映政府的资产和负债情况；不仅反映当年预算政策的执行结果，还反映了以往决策累计的财务效应，是政府决策和公众了解政府绩效的重要信息来源。特别是在权责发生制基础上，能够使财务报告的信息质量得到进一步的提高，对政府资产和负债的反映更为真实和确切。

我国没有实行政府财务报告制度，一些与预算收支没有直接关系的重要财务信息被忽视和遗漏。这一缺陷对政府来说，缺少政府财务状况的全面信息会使财政和经济政策的选择和预算编制缺乏充分的依据。对外部来说，预算会计信息过于简单，造成政府财务状况透明度不高，不利于立法机关和公众对政府资金分配与运行的监督和管理。目前这一问题已经受到政府和学术界的关注，政府会计制度和财务报告制度改革已经被提上政府的议事日程。会计基础问题是政府财务报告制度的一个重要因素，到财务报告的功能和财务报告目标的实现。例如，从政府财务报告中的核心报表——资产负债表来看，它是对政府资产和负债进行持续衡量的工具，只有采用一定程度的权责发生制，将长期负债和长期资产包括在内，才能够全面地反映的政府财务状况、运行能力和财务绩效。如果在新的政府会计制度和财务报告制度中仍采用完全的收付实现制，很多财政管理的目的无法达到，政府财务报告的功能也会十分有限。如防范财政风险、政府部门绩效衡量等方面的管理要求都不能得到满足。

（三）采用权责发生制能全面地反映政府的负债状况，有利于揭示和防范财政风险。

收付实现制只有在用现金实际清偿负债时，才会确认支出，而不能提前揭示未来的承诺、担保和其它因素形成的隐性负债，政府潜伏的财政危机也会被掩盖。而采用权责发生制为基础，按一定的标准确认和反映政府的承诺和负债状况，可以在一定程度上纠正财务信息失真的状况，能较为真实地反映政府的负债状况和财政的真实状况，披露财政潜在的支出压力，因而对政府累计形成的负债能够合理地制定偿还计划，对未来的各种或有风险也能够做到防患于未然。

我国预算法规定地方政府预算必须保持收支平衡，地方政府也没有发债权。但实际上，许多地方政府存在巨额的隐性负债问题。例如一些基层地方政府长期拖欠建筑材料和施工款项，拖欠职工工资和应付医药费等。而在收付实现制情况下，这些问题不能够在政府预算和财务报表中反映出来，对未来的政府运行和地方经济发展造成巨大隐患。如果采用权责发生制，就有可能正确提供政府负债信息，提醒各方面关注财政风险，及时采取措施减少后患。现在也有人提出给予地方政府发债权，将隐形债务公开化，以利于风险控制。如果实行这一改革，则更加需要有政府会计的权责发生制改革。我们认为，中央政府的宏观经济政策控制和资本市场供求机制制约是地方政府行使发债权的必要前提，前者从总量上确保地方政府发债数量与宏观经济运行目标相协调，后者决定地方政府在资本市场发债的经济可行性。这两个方面都需要地方政府提供在权责发生制基础上的财务状况信息。否则，由于收付实现制基础的政府会计和财务信息存在前述种种不足，将会导致宏观调控和资本市场的信息严重不对称，可能产生更大的财政风险和风险。

（四）采用权责发生制，有利于提高政府会计和财务信息的完整性，有利于进行科学的宏观经济决策。

收付实现制基础上产生的政府会计和财务信息强调某一年度内政府收支产生的现金流量，不能全面反映政府有关资产、负债和其他承诺的重要信息，不能提供评价政府行为的持续能力或鼓励长期决策、加强管理所需要的重要信息。尽管权责发生制在体系上较收付实现制复杂和繁琐，但它能够真实全面地反映财政部门、预算单位的实际可支配财力，更好地反映资产和负债的年度变化，为和判断当前政策的长期效果提供更加综合全面的信息，有利于评价政策的持续能力及对财政经济的影响，为政府和领导决策提供更准确、更全面的信息。对宏观经济管理而言，这种会计基础更符合政府长期战略的目标要求，有利于国民经济的可持续健康发展。

三、我国政府会计权责发生制的若干问题

我国目前正在酝酿政府会计制度的改革，在新的政府会计制度建立过程中，会计基础的转换是一个不容忽视的问题。我们应当和借鉴欧美国家的成功经验，但是也必须注意到我国和欧美国家的不同之处，要根据我国国情和改革、发展的需要来应用权责发生制。我们认为，我国政府会计基础的转换应考虑以下若干问题：

（一）政府会计基础的转换要满足财政管理的要求，和财政管理改革相协调。

会计基础本身只是一种技术手段，它是构成政府会计制度和政府财务报告制度的必要元素之一。但是，政府会计制度和政府财务报告制度并不是单纯的会计问题，而是财政管理体系、乃至整个公共管理体系的组成部分，政府会计和财务信息应当和财政管理的要求相一致。如果政府会计和财务信息在数量和质量上不能满足财政管理的要求，那么财政管理的功能就会缺失；相反，如果政府会计和财务信息的提供超出了财政管理的需要，也会造成信息过度的负担，加大政府运行成本，降低工作效率（此处的财政管理是一个较宽泛的概念，不仅限于财政部门的管理，还包括立法机构、政府其他部门对财政的监督和管理；不仅包括预算执行、资金使用的管理，也包括公共资源分配的决策在内）。

政府会计基础的转换，必须考虑预算编制、预算运行中的日常管理和审计监督的需要。同时，我国和欧美国家不同，由于我国的市场经济体制及相关的财政、体制都仍处在深化改革和完善的过程中，因此政府会计基础的选择和转换，要考虑我国公共管理和财政管理改革的需要。政府会计基础的转换，不仅要与部门预算改革、国库集中支付制度改革、政府采购制度改革、政府支出绩效评价等现有的各项改革相协调，而且要充分考虑未来推行的政府现金管理改革、多年度滚动预算、政府绩效考评等改革对政府会计技术手段的要求，

（二）政府会计基础的转换要社会各方面对政府会计和财务信息的需求。

我国政府会计和财务信息的主要使用者首先是各级政府的财政管理部门，主要用于政府预算的编制和执行，以及对政府财政资金运动的监督管理；其次是宏观经济决策和管理部门，主要用于制定经济政策和进行宏观经济调控；再次是立法机关和审计部门，用于对政府预算收支的审批和监督。这三方面使用者对政府会计和财务信息的需求是各有侧重，又相互关联的。对各方面的需求进行认真的研究和分析，是选择和确定我国政府会计权责发生制应用模式的必要步骤。

因此，我国政府会计基础的转换，需要研究社会各方面对政府会计和财务信息的需求，特别需要研究财政管理对与政府会计和财务信息的需求，然后对不同层次的需求进行分析，在经济可行的前提下，确定应当供给的政府会计和财务信息及相关技术手段。

（三）权责发生制的应用要和政府会计体系和财务报告制度改革相一致

会计基础是一种计量标准，它不可能脱离会计体系整体而发挥作用，权责发生制的应用只有在有效的政府会计和财务报告制度框架下才有实际意义。第一，要根据社会主义市场经济的要求，对现行预算会计模式进行根本性改革，实行由预算会计向政府会计转变。现行的预算会计模式在体系上集总预算会计和单位预算会计为一体，在核算内容上集中于预算收支活动，如果在这一框架下采用权责发生制，整体作用会受到很大的局限，仍然难以达到全面反映政府的资金运动和财务状况的目的。因此需要借鉴发达国家经验，将预算会计体系改为非营利机构会计和政府会计两个部分，各司其职。

第二，要建立政府财务报告制度，明确财务报告目标。从国际经验看，政府财务报告是一种全面、系统地反映政府财务状况的核算方式，也是披露政府会计综合信息的一种规范化途径。比较完整的政府财务报告包括现金流量、资产负债等多方面的信息，在政府财务报告制度下，权责发生制的作用才能得到更有效的发挥。权责发生制应用模式的选择取决于政府财务报告的目标。在发达国家政府财务报告制度的发展过程中，财务报告的目标大体经过三个发展阶段：第一阶段以反映预算资金使用的合规性为主；第二阶段以满足财政管理的需要为主；第三阶段以说明政府受托责任为主。如美国目前的政府财务报告目标即以说明受托责任为主。这一目标要求政府必须提供政府全部经济资源的使用和占有情况，因此必须采用完全的权责发生制基础，才能提供包括政府所有长、短期资产和负债以及政府固定资产在内的会计和财务信息，达到这一目标的要求。

在我国目前，财政管理改革刚刚起步，财政资金管理中的违规和腐败现象还很严重，现阶段财务报告的目标应当兼顾预算资金使用的合规性和财政管理的要求，并以此为基点来选择权责发生制的应用模式。

第三、建立规范的政府会计与财务报告准则和制度。权责发生制比收付实现制能够更全面地反映政府财务状况，但是如果缺少规范的准则和制度约束，也更容易出现人为控制的弊端。因此必须建立比较完整和系统的政府会计与财务报告准则和制度，这在我国政府级次较多、行政单位繁多的情况下，对于保证权责发生制的规范运用，保证政府会计和财务报告信息的真实性和可比性，具有极为重要的意义。当前应重点研究政府会计与财务报告准则和制度的指导思想、目标和基本框架。

（四）权责发生制应用范围的选择：建议在各级政府的会计和财务报告中采用统一的权责发生制基础，预算仍保留收付实现制。

我国是单一制国家，地方政府虽然有自己的预算和财政自主权，但是主要的经济制度和政策都是统一的，各级政府会计和财务信息的一致性和可比性有利于宏观经济管理和财政管理。因此，我国中央政府和地方政府有必要实行统一的会计基础。

在大多数国家的政治和经济决策过程中，对于预算信息的要求主要是当年的收入和支出，我国也是如此。再加上对预算资金使用合规性的反映与审查仍然会是我国现阶段政府会计和财务报告的重要任务之一，收付实现制预算能够较好地满足这些基本要求。因此可以只在政府会计和财务报告中采用权责发生制，而在预算中仍保留收付实现制，有利于信息处理的简化和预算制度的稳定性。收付实现制预算缺少长期信息的缺点，可以通过编制多年期的滚动预算得到弥补。而且从美国的经验看，通过一定的对帐处理，权责发生制的政府会计和财务报告信息和收付实现制的预算信息是可以实现衔接和协调一致，并不会影响各自的原有功能。

（五）权责发生制应用程度的选择：采用修正的权责发生制，在第一阶段暂不计提政府固定资产的折旧。

很多国家在改革中根据本国的国情和财政管理的需要，在采用权责发生制的同时，保留了一定程度和范围的收付实现制作法，从而形成了多种修正的权责发生制模式。最常见的修正的权责发生制形式是对确认资产和负债的范围做出限制，例如有：确认非金融资产，但对国防基础设施和文化资产在取得或建造时确认费用；只确认短期金融资产和负债；确认所有负债但不包括养老金负债等。限制范围的原因往往是由于这些资产和负债的确认存在技术上的困难，计量成本过高，或对政府管理与政策的影响不大等。

基于本文对我国政府财务报告目标的观点，我们认为目前我国政府会计和财务信息主要应满足反映预算资金使用合规性和财政管理的需要，以及现阶段计量技术和成本的限制，宜采用修正的权责发生制基础。资产和负债的确认范围可以包括现金和财务资源，流动负债和长期负债。例如国债还本付息费用按权责发生制原则分期确认，担保贷款的担保责任和借出债权确已坏账的，按权责发生制入账，以达到充分揭示政府隐性债务，防范财政风险的目的。对于收入，可以借鉴国际上的一般做法，采用接近收付实现制的做法，只对一部分有政府政策承诺的、可计量的负收入（补贴）采用权责发生制。

虽然对于政府部门的固定资产实行折旧制度有利于更好地实施绩效管理，准确考核部门公共服务的成本耗费和效率水平，但是这需要对现有的大量政府固定资产进行估价，这无论在技术上，还是工作量上都存在较大难度，需要付出较高的成本，因此我们建议在我国政府会计和财务报告制度改革的第一阶段，暂时不实行这一办法，而将此留待改革的后期解决。

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众所周知,1997 年颁布、1998 年实施的预算会计制度,对生产建设主导型财政而言,无论是会计核算支撑还是预算资金信息的提供,都发挥了很大作用。但由于近年来预算会计环境发生了很大的变化,该制度无论是体系、目标、计量基础,还是核算内容和方法,都暴露出诸多缺陷, 补丁式的修补已不能满足政府会计交易事项核算的需要;所提供的政府会计信息亦不能满足债券投资者和其他会计信息使用者决策的需要。

鉴于此,政府会计制度改革也随之被提上了议事日程。目前政府会计制度改革正不断推进。概括起来,主要有以下几个方面的内容:首先,根据行政事业单位业务活动特点,分别制订完善了《行政单位会计制度》《事业单位会计准则》《事业单位会计制度》和部分行业事业单位会计制度。其次,财政总会计制度已处在征求意见阶段。再次,政府综合财务报告试编层层推进。财政部于2010 年底启动了权责发生制政府综合财务报告试编工作。选择浙江等11个省份参与试编省级层面权责发生制政府综合财务报告。2011年试编范围扩大到23 个省、直辖市;2012 年试点延伸至地级市,今年浙江省全省市、县全部纳入试编范围。

二、改革涉及的主要内容

应当说,这一轮政府会计制度改革涉及的范围和内容很多,有不少可圈可点之处。首先,关于政府会计目标。从原来的主要为管理者服务拓展到反映政府受托责任和信息有用性的双重目标,特别是受托责任的提法,是一个不小的进步。其次,关于计量基础。这次改革在坚持收付实现制的基础上,扩大了权责发生制的运用范围。比如,今年1月1 日起施行的《行政单位会计制度》,其权责发生制的运用已经从原来对个别支出事项的修正,扩展到了资产、负债、净资产范围。再次,关于核算体系、核算内容和账务处理方法。完善了资产、负债要素核算的内容:公共基础设施、政府储备物资纳入核算范围;增加了资产折旧、摊销内容;负债在区分流动、非流动基础上按应缴、应付、往来款项分别完善了会计处理方法;增加了受托资产、负债内容。实行基建并账,改变了基建会计信息不在大账反映的状况,体现了单位财务状况的完整性。最后,完善财务报表体系和结构,试编政府综合财务报告。根据现行的总预算会计制度,目前政府会计以收付实现制为基础的年度决算报告,主要提供政府预算收支信息,反映政府受托管理的履责情况,且局限于人大委托的受托责任为主,基本不考虑纳税人及公民的间接委托责任;缺少完整的政府管理的存量资源信息和政府债务信息。

所以,从这个意义上来说,试编政府综合财务报告,按权责发生制要求对现行预算会计数据进行调整,并补充完善相关资产负债信息,则可以更好地反映政府受托责任,并为信息使用者提供政府基本的财务状况和财务运营情况,以便于其作出较为客观的决策。

三、改革趋势

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政府会计信息的有用性系指能协助信息使用者作出决策，决策有用性是会计信息的最高品质。一般情况下，人民群众和社会舆论界在评估政府的成绩时，最重视的是政府施政的效率及效果，而我国目前执行的预算会计无法提供政府全面施政效率效果方面全面有用的信息，因此如何提供全面效率效果等方面有用的会计信息，以提升我国政府机关施政及人民群众和立法机关问政的效率，是我国政府会计改革应该努力达成的目标。

目前我国政府会计信息的现状分析

目前影响我国政府会计信息有用性的问题不仅包括法规制度不健全，而且包括衡量焦点与会计基础不够明确、财务信息报告与格式规划不完整、绩效衡量标准欠缺等问题。现分述如下：

（一）现行的预算会计制度强调政府相关部门和单位内部对会计信息的需求。政府究竟应怎样提供信息以及提供什么样的会计信息直接表现在政府财务报告目标之中。我国现行预算会计制度包括《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》等，1997年出台的《财政总预算会计制度》第十二条规定，“总预算会计信息，应当符合预算法的要求，适应国家宏观经济管理和上级财政部门及本级政府对财政管理的需要”。1998年2月的《行政单位会计制度》第十二条规定：“会计信息应当符合国家宏观经济管理的要求，适应预算管理和有关方面了解行政单位财务状况及收支结果的需要，有利于单位加强内部财务管理。”我国上述政府财务报告目标的共同特点在于强调了政府相关部门和组织内部对会计信息的需求，而在很大程度上忽视了社会公众乃至其他利益相关者对会计信息的需求。这与当时我国刚刚确立社会主义市场经济体制改革目标，市场还很不发达，公共财政体制的建设刚刚开始探索有直接关系。如今整个会计环境与当时制定现行预算会计制度的时候相比已经发生了很大变化。

（二）现行的预算会计目标偏重于满足政府财政预算管理的需要。它在一定程度上忽视了政府单位作为一个独立的会计主体所应反映的必要信息。我国现行预决算编制方法采用收付实现制，在收付实现制预决算体制下，满足预算管理需要的会计信息主要是每年的收入、支出和结余信息。所以，现行预算会计主要是核算财政部门和各行政单位的财务收支及其结余情况，会计报表主要侧重于反映与之相关的信息。

（三）现行预算会计的目标仅限于当期财务资源。它没有充分反映政府部门和行政事业单位的资产负债状况，不利于对政府部门和行政事业单位加强资产、负债管理，防范和降低财政风险，提高政府提供公共产品的能力。

（四）现行预算会计的确认基础不能客观全面反映和评价政府绩效。在现行预算会计体系下，每一会计期间的收入支出表是以收付实现制为基础来列报每期收入和支出的，因此，每期所列报的收入与当期实际实现的收入往往有一定差距。而每期所列报的支出与当前实际发生的费用也有差距。在收付实现制下，没有成本核算，收入减去支出后的结余既不能反映政府单位的成本控制情况和投入产出情况，也不能反映政府单位实际的经营绩效和效率。

（五）现行预算会计报告仅仅是政府财务报告的一部分。现行的财政报告只是政府有关财政收支预算及执行情况的报告，有些信息在现行会计报表体系中根本没有得到反映。我国通常把财政报告称为“财政收支决算报告”。在理论上，政府的财政报告是政府财务报告的一个组成部分，而不是政府财务报告的全部，它无法也不能取代政府财务报告。在实务上，我国迄今为止还缺乏各级政府完整的财务报告。因为它并没有反映整个政府的财务状况、受托责任及其履行情况。

政府会计信息效应的基本特征

政府会计信息报导的最重要目的在于表达政府本身的负责性，并协助使用者评估其负责性。在新公共管理实践的推动下，社会公众的权利意识、法律意识和参与意识都明显增强，充分考虑公众对政府会计信息有用性的需求，是政府财务信息披露的一个基本出发点。一般情况下，政府会计信息有用性应具备以下特征：

（一）政府会计信息有用性应具有充分的透明度。政府财政收入主要来源于纳税人缴纳的税收，随着纳税人税负的增加，社会公众对财政收支状况的透明度、财政支出的用途、结构及其效果等就愈加关注。政府会计信息有用性要求政府的财务信息透明度包括两方面：一是财务信息的公开性。政府应公开披露可靠与及时的财务信息，有助于信息使用者评价政府的财务状况和业绩、运营活动以及财务风险。政府财务信息应通过相关媒体对外公开披露，使得财务信息需求者可以从不同渠道方便而及时地获取。二是财务信息的明晰性。公开披露本身并不必然导致透明，政府所提供的财务信息还必须清晰明确和易于理解。即政府公开披露的信息，应能够使其使用者相对比较容易判断政府的财务状况、运营业绩和潜在的财务风险。

（二）政府会计信息有用性应具有完整性和充分性。全面合理地评价政府的运营业绩，还必须依赖完整而充分的财务信息。完整性是指政府应该提供反映政府所有资金的运动状况及其结果的财务信息。政府性资金不仅包括财政性资金，还包括社会保障金、对国有企业投资以及国家债权债务等。排除其中任何一个方面，政府所提供的财务信息都将是不完整的，也就无法正确反映政府的运营业绩和受托责任的履行情况；充分性是指政府应通过财务报告披露更多的财务信息，即充分披露。政府财务报告应当提供广泛的财务信息，任何可以真实表述事实和状况的重要信息都不应当省略，任何将产生误导的信息都不应当纳入。

（三）政府会计信息有用性应具有相关性。政府财务报告应提供更多的对评价其业绩以及对资源提供者进行决策有用的财务信息。关于这一点，《国际公立单位会计准则第1号》曾做过阐述：“如果信息能够评估过去、现在或未来的事项，或确认、纠正过去的评估结果，则此信息是相关的。”实际上相关性包含其他许多质量特征，比如及时性、可靠性。从一般意义上讲，相关性的财务信息实际上非常广泛，甚至还包括一些非财务信息。

总之，对于政府来说，受托责任要求政府向公民做出回答，以证实其公共资源的筹集以及使用这些资源的目的是合理和正确的。在一个民主的社会中，政府财务信息的有用性在实现政府公共受托责任的过程中起着至关重要的作用。

提高我国政府会计信息效应的对策

1998年预算会计制度改革的出发点是重新构建我国预算会计体系，而不是建立政府会计体系。这与国际公共部门会计的习惯做法不同，使我国同其他各国政府会计之间不具有可比性。国际会计师联合会，这个具有104个国家的143个会计职业团体成员的会计组织，为提高政府会计信息质量，促进政府提供可比的、相关的和可理解的财务信息，2000年5月24日了8份国际公共部门会计准则公告，涉及政府会计确认基础、政府会计主体、政府财务报告等相关内容。这些准则公告虽然不具有强制性，但是，我国作为国际会计师联合会的成员国，为了积极参与国际经济合作和政府会计活动，发挥我国在国际政府会计领域的作用，应当借鉴上述会计准则公告，进一步改进和完善我国的政府会计与财务报告制度，加强对政府会计信息有用性的研究，进而提高我国政府会计的国际地位。

（一）制定政府会计准则是提高我国政府会计信息有用性的法律保证。政府会计改革，是一场关乎政府的公开透明、管理方式、行政职能转变和预算管理制度的变革，是一项复杂的系统工程，既有理论层面的问题需要研究，也有技术层面的问题需要解决。基于目前公共管理体制改革的现状，以及满足广大信息使用者了解政府受托责任的情况，必须对政府会计行为进行规范。因此，笔者认为首先应在会计法的范畴内，制定我国政府会计准则，这既是我国现行社会政治经济制度和法律制度所决定的，也符合国际会计惯例。

政府会计准则是约束政府会计行为、指导政府财务报告的规范。从字面上看，“准则”似乎应该理解为标准或榜样，不存在强制性，但事实上，准则不可能是可遵守，也可不遵守的。会计准则的特定含义是：在政府会计处理和编制财务报告时，用来作为标准，要求会计人员和财务报告提供者自觉遵守的规则。由此可见，制定并遵循政府会计准则是提高政府会计信息有用性的法律保证。

（二）适度引入权责发生制是提高政府会计信息有用性的制度保证。我国预算会计几十年来一直实行的是收付实现制，不可否认，收付实现制对我国预算会计的发展起到了非常大的作用，而且今后可能在一段时间内的某个层面仍将继续发挥作用。但尽管如此，随着政府职能的转换，新公共管理的引入，政府会计对象逐渐由预算资金运动扩展为价值运动，为了更完整地反映政府受托管理国家事务活动和履行受托责任的连续性和全面性，同时也为了能够进一步分清各届政府任期内受托责任的履行情况，以及对下届政府造成的财务影响，防止本届政府为表现政绩而大量举债，债务由下届政府偿还的短期行为，政府会计确认基础有必要实行收付实现制向权责发生制转换。

国际权威机构对权责发生制为公共部门带来的优越性作了如下的表述：“世界经济合作与发展组织”指出：权责发生制真正超越了现金流概念，能够在全面受托责任基础上实施预算管理；真正以竞争性方法去实现绩效目标的最大化；更有效率、更有效果地进行资源管理；更科学、更合理地进行长期战略决策，以增强政府的持续运营能力。“会计师国际联合会”认为：权责发生制会计信息不仅能够评价政府预算的执行情况，而且能够证明政府及其机构利用财政资源的受托责任的执行情况，帮助会计信息使用者准确评价政府及其机构的绩效、财务状况及现金流量情况，进而正确作出经济资源最佳配置的决策；准确反映政府为其政务活动提供资金的情况，评价其融资及偿债能力以及评价政府部门提品和服务的成本、效率。

总之，权责发生制给政府部门带来了一种文化的转变，为政府部门建立高效、透明、廉洁、勤政的公共治理机制提供了高质量的有用会计信息。不仅提高了政府官员的决策能力和部门管理者的管理水平，而且使得管理者更重视政府机构的效率、效果等财务绩效管理问题。

（三）设计科学合理的政府会计报告模式是提高政府会计有用性的基础。在国外，政府财务报告是提供政府财务状况和运营绩效的一个最有效的信息渠道，其根本目的是为财务报告使用者评价政府绩效及政府受托责任的履行提供信息，从而解脱政府公共受托责任。为适应新公共管理的要求，政府整体营运效果及效率等新观念在不断发展，世界先进国家纷纷改变它们的政府会计报告模型。最近世界经济合作与发展组织的报导显示，过去会员国的公关部门，大多以现金制及基金会计作为政府会计报导模型，但是近年来，已有许多会员国改采应计制及编制政府整体的合并财务报表，譬如：美国、新西兰、澳大利亚、冰岛、瑞典、芬兰这些发达国家均已提供权责发生制的合并财务报表给使用者。

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基本准则开创“双轨制”先河

《中国会计报》：您对2014年底出台的政府会计基本准则征求意见稿怎么看?

厦门大学副教授李建发：一是明确提出政府会计的体系要由财务会计与预算会计组成。原来，预算会计与财务会计一直区分不清晰，现在明确了这个体系的内容是一个突破。下一步应该在这两个体系比较完善、成熟的情况下，从强化政府财务责任，提高政府绩效和对政府考核评价的需要出发，引入政府成本会计。

二是明确提出财务会计采用权责发生制，预算会计一般采用收付实现制，这也符合大部分国家政府会计和政府预算会计确认的情况。

三是对整个会计要素重新做了定义，比较符合现在国际上的政府会计发展趋势，对于下一步编制政府综合财务报告来说，提供了很好的基础。

四是明确提出财务报告跟预算决算报告的目标。这个目标比较符合编制一般财务报告的目标。

五是针对政府会计计量方法，提出了历史成本、重置成本、现值、公允价值等。但公允价值和现值的实施要更加谨慎，因为使用这两种方法，会给地方政府粉饰财报留下空间，比如地方债的确认。当然，对公允价值和现值的使用进行限定，可能更有利于下一步规范政府会计准则体系。

六是整个财务报告的内容有了比较大的突破。当然，还应规定政府管理部门对财务报告进行承诺，承诺财务报告的运行情况、存在问题及改进措施等信息都没有隐瞒。还应对此推出审计报告和审计意见，这样整个报表体系就比较完善了。

下一步可以推出政府会计概念，在与基本准则更好协调的基础上，定义概念的内涵、外延及其细分。比如资产的定义，对于政府来说，更多需要考虑的是提供公共服务的潜能。再如负债，要考虑到现实负债、潜在负债、或有负债等各种情况。

中国医学科学院肿瘤医院总会计师徐元元：这次的征求意见稿的创新不少。一是建立了我国政府会计体系和核算基础，明确政府会计由财务会计和预算会计构成，完善以收付实现制为基础的政府会计，增加了以权责发生制为基础的财务会计。政府预算会计准确完整反映政府预算收入、预算支出和预算结余等预算执行信息，政府财务会计应全面准确反映政府的资产、负债、净资产、收入、费用等财务信息。适度分离政府财务会计与预算会计、政府财务报告与决算报告功能，全面、清晰反映政府财务信息和预算执行信息，为开展政府信用评级、加强资产负债管理、改进政府绩效监督考核、防范财政风险等提供支持，促进政府财务管理水平、提高财政经济可持续发展水平。

二是政府财务会计实行权责发生制，政府预算会计实行收付实现制，形成科学可行的“双基础制”。这在政府会计理论与实践上是一个创举。

三是征求意见稿还拓展了会计要素的内涵，严格界定了政府财务会计要素、政府预算会计要素，明确规定了有关会计要素的确认和计量。

中国人民大学教授赵西卜：简单地说，政府会计基本准则征求意见稿的突出创新主要体现在4个方面。

一是将原来由财政总会计、行政单位会计和事业单位会计分别规范、各项制度多达20多个的格局转变为由政府会计准则统一规范。

二是建立了包括政府预算会计和政府财务会计两大内容的政府会计体系。

三是在提供收付实现制为主的政府预算执行情况报告基础上，同时提供以权责发生制为基础的财务报告，不仅要反映预算执行情况，而且反映政府财务状况。

四是充分吸收近年来财政体制和预算管理改革的成果，建立了预算结转结余概念，借鉴国际政府会计的成功做法，建立了以权责发生制为基础的资产、负债、收入、费用和净资产概念，为加强政府债务管理、加强预算绩效管理、为财政经济的健康发展及做出决策提供依据。

东北财经大学教授刘永泽：总的来看，政府会计准则已经离我国实际越来越近，也更加具体了。尤其是“双轨并行”是一个创新，它是指以权责发生制为基础的财务会计系统和以收付实现制为基础的预算会计体系同时运行。这样，在原来的会计数据库里，形成两套体系，而不是另搞一套。这既贴近了我国实际，又节省了人力物力。

《中国会计报》：作为一套从无到有的准则体系的基础，基本准则征求意见稿的出台经历了怎样的历程?

赵西卜：政府会计基本准则征求意见稿出台是我国政府会计改革进入实质性阶段的重要标志。

早在1998年各项预算会计制度改革时期，我国就开始研究讨论如何建立政府会计准则的问题。从那时起，财政部多方组织专家学者开始研究政府会计准则，随着政府财务信息透明化需求不断增加，专家学者参与公共部门会计准则制定过程不断深入。

财政部科研所研究员石英华：基本准则征求意见稿的出台确实经历了长期的酝酿和准备。2014年，财政部会计司牵头，在征求专家意见并和部内相关司局讨论之后，又征求各地方财政部门和相关部门的意见，于2014年底公开向社会征求意见。正是由于会计司在制定会计准则方面有比较成熟的经验，此次征求意见稿的制订比较科学，也比较全面地涵盖了基本要素。

基本准则意义重大

《中国会计报》：基本准则征求意见稿的出台有哪些重要意义?

中国海洋大学教授姜宏青：基本准则按照会计逻辑以财务会计概念框架为规范依据，制定了有关政府会计的基本准则，其意义体现在5个方面。

一是实现了财务会计和预算会计相互独立又合作互补的信息框架，相比原有的预算会计系统是个突破。新准则将财务会计和预算会计适度分离，形成两个相互独立又内容相联系的信息系统，改变了过去单一的信息体系，对于更全面地提供财政资金管理的信息和政府掌管资源的运营信息具有重要作用。

二是明确了政府会计目标、会计假设、会计信息质量、会计要素和财务报告等基本理论，构建了较为完整的政府会计基本理论体系。按照现代财务会计的概念框架理论体系，全面梳理我国政府会计的特点，初步构建了我国政府会计基本理论体系。

三是分别规范了财务会计和预算会计的要素，实现了二元结构的信息框架，在满足政府会计信息多元化需求方面进行了有益探索。在政府会计整体框架内，分别设置财务会计和预算会计要素，不仅是兼顾不同利益相关者的信息需求，而且是在现代技术条件下对会计理论做出新探索。

四是新准则兼顾了会计观念转变和目前实行的可行性，特别是在编制权责发生制财务报告方面具有指导意义。对于预算会计系统仍然实行收付实现制，对财务会计系统实行权责发生制，一方面，保障制度变革时期信息的稳定性;另一方面，通过权责发生制的应用，可以全面反映政府受托责任的履行情况，利于评价政府绩效。同时，两类信息的对比可以从不同侧面反映政府财务状况和运营成果。

五是借鉴企业会计概念框架，针对政府组织管理特征和会计目标制定的新准则，在实现不同组织之间会计信息的可比性方面有现实意义。政府组织和企业组织、非营利组织一样属于社会组织的一部分，同样面对参与市场交易和提供社会公共产品，因此，对不同组织相同事项的会计处理应该具备可比性，以便于在更为广泛的意义上评价组织的运营能力，更利于宏观意义上的经济信息分析。

赵西卜：其实最重要的一点，就是权责发生制和收付实现制的“双轨制”模式，不仅可以按照预算口径提供预算执行情况的真实信息，还可以同时提供预算执行对政府财务状况影响的信息，比如资产、负债、收入和费用信息等。

收付实现制的会计信息与权责发生制的会计信息“各司其职”，从不同角度提供有助于报告读者了解政府预算执行信息和财务状况的信息。这对于全面了解政府财务信息具有重要意义。

尽快推行政府财务会计制度

《中国会计报》：以权责发生制为基础的政府财务会计体系与以收付实现制为基础的预算会计体系的并行，在实践中要解决哪些障碍?

石英华：包括政府预算会计和政府财务会计两大内容的政府会计体系，不仅要反映预算执行情况，还要反映政府财务状况。预算会计主要体现预算资金的收支情况，生成以收付实现制为基础的政府预算执行情况报告;政府财务会计主要体现政府的运营情况、财务状况，生成以权责发生制为基础的财务报告。

为此，双轨运行是非常有必要的。在对预算资金收支情况管理的同时，要做好政府运营情况的管理，体现收入与费用的配比，这是需要收付实现制的预算会计和权责发生制的政府财务会计共同执行的。

但在实际运行中可能会出现两套数字，这需要做好解释工作。对应数字要解释关系，告诉大家差异是哪些，为什么会出现这些数字的差异。此外，由于行政事业单位对于政府财务会计相对不熟悉，需要进行培训，而财务管理的信息系统也需要更新，要运行两套系统。

赵西卜：首先要解决的是政府财务会计与预算会计体系的衔接问题。

一是将所有业务按照应有的权责发生制和收付实现制的反映进行归类，比如可以归类为：属于预算收入，同时也是收入的业务，如国有资本经营预算收入等;属于预算收入，同时也是负债的业务，如债务收入等;属于预算支出，同时也是费用的业务，如一般公共服务支出等;属于预算支出，同时形成资产的业务，如设备购置支出，投资等;属于费用但不属预算支出的业务，如折旧、摊销等;属于收入但不属于预算收入的业务，如应收的收入等;属于费用但不属于支出业务，如未来养老金支付等。

二是建立预算报告与财务报告之间的勾稽关系说明表，将预算报告和财务报告之间的勾稽关系通过特定表格予以反映，以便于报告使用者阅读和理解。

姜宏青：双轨制的优势在于可以全面反映现金流量和资源存量信息，全面反映债务存量信息，反映政府组织当年运营和持续运营能力，利于政府利用信息进行运营管理，利于评价组织绩效和政府报告受托责任。

实际中需要解决的问题在于，一是转变观念，财政管理人员对预算收支信息的搜集与利用已经形成定式，转变有关政府会计信息的搜集、转换、披露和利用的观念非常重要，是首先要解决的问题;二是需要有完善有效的信息系统，能够兼容不同会计基础所形成的会计信息;三是应强化政府会计人员队伍的建设，培训与考核工作应该跟进。

《中国会计报》：在制度设计方面，考虑到我国的现实情况，如何更快更好地推行政府会计准则体系?

刘永泽：需要同时制定财务会计制度以及具体准则体系。这相当于企业会计准则体系的结构。最好准则和制度两者并行，这对于政府会计体系的建立更有好处。我们还需要规范很多内容，如资产、负债如何确认?尤其是在政府会计中有很多复杂的问题，如社保等是否算负债?地方债更是大问题。这都需要很多具体准则进行配合，还需要做很多工作。

事实上，政府的财务报告也应该有3张表。一张是资产负债表，这是家底，一张是原来的收支表，即预算会计的，类似于企业的现金流量表。这主要说明一年中现金流入和流出，用到哪里去了，花到哪里去了。

还有一张表是行政成本表，而非利润表，因为无需考虑收入和费用的配比关系。这张表和政府会计也非常吻合，将来的政府财务报告应该包括行政成本表。

石英华：制定财务会计制度很有必要。由于准则和制度的特点不同，制度确定性强、操作性强，财务人员可以直接依据制度进行核算，编制报表。而基本准则是整体性的基本原则，一个概念框架，在实务中需要依靠财务人员的职业判断，经过专业判断才能运用到实际工作中。制度相对更容易操作。

姜宏青：财务会计制度确实非常有必要。仅仅有基本准则远远不够，不同事项的具体准则和财务会计制度都必须随即跟进。这既能健全和完善政府会计规范体系，又能尽快和高效地指导政府会计实务，保障会计实务是保障会计信息质量的重要部分。

徐元元：财务会计制度的制定应主要考虑到维护政府财务安全，对公共资源的使用过程加以约束，反映财政资金的来龙去脉，加强财政资金的事前、事中及支付的控制和监督，防范贪污舞弊，保障公共财政资金的安全。

同时反映公共部门绩效管理的要求，政府会计向“管理会计”过渡，在促进健全的公共部门财务管理和绩效管理的基础上，确保管理者对受托人的资源使用行为进行有效监管，保障政府受托人履行绩效性行为责任，有效提高对受托资源的管理效率。

还要承担信息公开的角色，通过对政府履行受托责任进行确认、计量、记录和报告，从而使得对外财务报告成为政府和委托人交流的渠道，为委托人提供各种决策提供信息，帮助政府履行对外的报告受托责任。

中南财经政法大学张琦：目前，现有的行政单位和事业单位的财务制度都在逐步修订并推行，但主要侧重于预算管理。考虑到未来，结合政府财务报告的改革方案，就需要建立能反映资产负债信息的内容，这非常需要与政府综合财务报告制度同步进行财务会计制度的研究。

赵西卜：无论是政府财务会计制度还是政府财务会计具体准则，都会对政府财务会计核算、报告和披露问题进行规范，目的都是为了对具体会计事项的处理做出统一规定。

这是因为政府财务会计是对政府各项业务以财务会计角度进行的反映，不仅涉及财政总会计，也涉及行政单位会计和事业单位会计，为确保政府财务会计信息的可比、一致，需要对不同单位同一事项的会计处理作出统一规定，减少甚至禁止方法选择。

而财务会计信息在政府主体范围内属于新增内容，需要做出详细规定以便会计人员操作。政府财务会计尽管有企业会计准则可以参考，但政府会计目标与企业不同，难以直接照搬企业会计准则的做法，需要结合政府财务会计目标在企业会计方法上做出恰当调整，而这些调整必须通过统一的规范得以实现。

另外，政府财务会计和政府预算会计作为政府会计的两大并存内容，是相同业务在预算会计角度和财务会计角度的不同反映。两者之间存在一定的勾稽关系，为确保政府预算会计信息和财务会计信息的准确，便于政府会计报告使用者阅读和理解政府会计信息，应该采用适当的方式建立政府预算会计信息和政府财务会计信息核对机制，这一内容应该采用适当方式加以规定。

财务会计制度应能让政府编出资产负债表

《中国会计报》：在您看来，政府财务会计制度应如何设计呢?

刘永泽：整个财务会计都是围绕着财务会计的要素如何计量展开的，政府会计也应该以综合财务报告为核心设计这套制度。

先把报表里的要素确定下来，然后确定每个要素的涵义、核算的范围和内容，一直延伸到账户的设计、科目的设置、科目表以及每个科目的核算内容，就相当于建立了一个政府会计账套。最后，落实到复式记账的原理上，做出一整套的账簿体系。

将来，凡是有余额的账目，都需要记入资产负债表，这样才能保证报表的平衡和科学性。

另外，目前基本准则中只包括了政府部门的会计核算。事业单位，比如医院和学校以及基金单位等，虽然不是完全的政府部门，但如果使用的也是公用资金，将来也应该被包括在政府会计体系中。它们也应该编制报表，向社会公开，接受社会监督。这就跟我们行政事业单位内控规范里的范围差不多，即只要使用公共资金的都需要受到监督。

而通过深交委的内控推行实践，我认为目前这套政府的账户体系即预算会计体系，还不能满足财务会计的要求，比如现在预算项目的分类与财务会计的分类就不同。这需要两个体系的对接。

比如现在基本没有确认资产和负债，只体现了收支。没有资产和负债的概念，也没有相应的体系。要编资产负债表，就要从原始凭证和会计科目的设计等基础开始。比如有的政府名下的大楼和土地，因为产权确定等复杂问题，使用十来年了也没有确认为资产，依然停留在“在建工程”科目中。所以，要推行政府会计体系，就要从原始基础上开始做。

分类的问题也很重要，比如收入和支出的分类。现在的分类太粗，就象很多人反映的一样，政府财报看不清楚，很多收入和支出没有相应的账户来计量。那就要先从基础入手。

一要从最原始的会计科目设计开始动手，二要分类更细致。不过，做过内控制度建设的单位会好些，因为从管理的角度已经把原来的预算项目分解得很细了。

所以，政府会计准则体系的推行可以以内控为基础。

最起码，要通过财务会计制度让我国的政府部门能够编制出资产负债表来。

赵西卜：我也认为出台政府财务会计制度，至少应该在资产分类、内容及其计价，负债范围、分类及其内容与计价，净资产分类及其内容，收入分类、构成及其计价，费用分类、构成及其确认计量，政府财务会计信息与政府预算会计信息的调节内容与方法等方面下功夫。

石英华：财务会计制度和政府会计准则都是政府会计规范，上连预算法和会计法，下连各单位各部门的财务管理制度。如果要全面完善政府财务会计制度，需要把它放在一个整体的制度框架内研究改革和制定，避免片面性和制度的不连贯性。

张琦：我想可以像2001年那样，以企业会计制度的形式出来。因为准则体系出台是一个长期系统的过程，这不太现实，也不利于我们尽快推行，同步出台一个实操性更强的制度去配合准则的研究和制定，是很必要的。

在内容方面，可以规范政府会计核算中需要的大部分科目，也可以对普通的业务如何处理做出说明。当然，制度不会是百分百地覆盖到每一笔业务，因为这需要一套全面的准则体系。

在这个制度推行之后，起码可以编制出资产负债表来了。配合现有的预算会计制度，相信能够较快地出台一个偏向财务会计的规范制度。

《中国会计报》：怎样设计政府会计准则体系的框架，更适合我国国情和未来的发展趋势?

徐元元：在制定政府会计准则的路径中，需要充分考虑我国的社会政治环境、改革起点、改革目标。

政府会计改革不可能一蹴而就，为此需要明确政府会计的长期目标和近期目标。长期目标引导政府会计改革的最终方向，而近期目标是兼顾了当前的现状和循序渐进的改进进程而制定的。

我国政府会计改革的长期目标应该是履行公共受托责任和满足决策有用性需求，实现资源约束下的可持续发展。近期目标可以设定为两阶段：第一阶段，在当前预算会计信息的基础上，增加财务会计信息，使财务会计信息与预算会计信息并重，既反映预算收支的合规性，又能适当反映政府财务状况和绩效管理水平;第二阶段，随着政府会计改革进程的推进和会计核算基础的改进，扩大政府会计所提供信息的深度和广度，提升成本信息和绩效信息的含量，达到对于预算收支、政府财务状况、运行绩效、持续运营能力和风险防范能力的充分和综合反映。

石英华：目前，很多国家都有政府综合财务报告公开制度，我国需要从两个方面来完善。

一是法律方面，公开的信息必须是权威的审计鉴证机构审计过的，信息公允性有保障，信息真实可靠。

二是会计信息要有可比性，从横向和纵向都要有可比性。这需要在会计准则和会计制度设计上下功夫。

具体准则“面世”有先后

《中国会计报》：根据财政部会计司的2015年工作要点，2015年将开展政府会计具体准则的制定，请问哪些具体准则更应第一批出台?

刘永泽：从具体准则来看，资产和负债这两个准则是最重要的。最主要的还是资产负债表，要摸清家底。现在最需要的是具体制度，先做起来，成熟了可以变成准则。现在还是缺乏实践中的经验。

张琦：基本准则出来之后，几个会计要素的具体准则肯定要配合，资产、负债、成本以及政府财务报告和预算报告这几个准则是要出来的，因为这几个准则可以覆盖政府部门大部分的业务活动。

徐元元：具体准则是政府会计准则体系的主要构成部分，借鉴国际上不同政府会计准则以及我国企业会计准则的经验，可以将具体准则分为财务报告类准则、会计要素类准则和特殊业务类准则三类。

财务报告类准则规定政府财务报告的目标、模式、核算基础、内容和附注等。会计要素类准则主要是对会计要素的确认、计量的披露做出具体规定，包括资产类、负债类、净资产类、收入类、费用类准则等。

特殊业务类会计准则主要是对政府某些特殊业务的确认、计量与报告做出规定，包括衍生金融工具、风险与债务减值准备、政府融资租赁等准则。

另外，政府会计还需要特别关注的是预算信息和基金信息的提供。鉴于预算信息的重要性及其与财务信息的本质区别，我国需要以准则形式对预算信息进行单独规范，并对协调预算信息与财务信息之间差异的方法进行界定。

当然，不同政府基金涉及的计量焦点和会计要素可能不同，我国在对基金进行规范时，需要根据基金设置的目的和会计核算主体、报告主体的界定来明确政府不同基金的核算和报告。

《中国会计报》：您对资产具体准则的制定有何看法?

刘永泽：有关资产的具体准则确实很重要。比如，土地的计量就涉及到使用公允价值计量还是历史成本。而摸清家底，一要确定数量，二要评估计价。政府部门就好一点。

而自然资源的计价肯定是要做的，这是比较难的。其中，企业资产如何分类，有没有无形资产，都需要考虑。计价基础也需要深入地研究。

在企业财务会计中，资产是可以计量的，是一种经济资源，能给企业带来现金流入。

那么，政府会计中资产的确认和计量条件是否会不同，这都需要深入探索。我觉得可以先分步进行，让政府部门包括事业单位的综合财务报告先行，报告出来之后，建立一个汇总制度。汇总所管部门的资产负债表，再加计本级的政府资产负债数据，就基本上可以得出政府一级的资产负债情况。

从实施角度来看，先在政府部门实施，理论研究可以同时进行，但实施层面还需要成熟。

张琦：基本准则最重要的是把最迫切最需要解决的问题反映出来。而具体准则可以渐次推出，或者在我国实践中完善之后再推出。

目前，在基本准则中，固定资产折旧的方法是直线法，而不是像企业准则那样有多种方法的选择。自然，折旧方式是越完善越好，但也要看现在有没有相关迫切的需求。目前，很多单位都没有提折旧，在大家都没有接受折旧观点的时候，就使用复杂的折旧方法没有太大的意义。其实，目前最大的资产问题是存量资产和增量资产之间的关系。比如，如果现在提折旧，已经使用过的旧资产怎么提、怎么追溯调整，新增的资产怎么提，这是更头疼的问题。

对于资产类准则的制定，应该先做清产核资，全面摸底之后再向前推进。其实，现在财政部出的政府会计财报改革方案还是比较务实的，一方面准则要制定和设计，另一方面在准则出台之前，通过制度去解决一些比较关键和重要的问题。

赵西卜：政府会计基本准则征求意见稿所规范的内容和方法是框架性原则，并未涉及如何提及折旧、是否需要进行减值计提等具体问题。但从财务报告需要报告收入、费用等信息的基本要求看，资产折旧、资产摊销以及是否需要进行减值计提的内容是不可回避的。相信未来时期制定与基本准则相配套的具体准则时会有详细的规范出台。

在这方面不能完全借用企业会计的做法，主要原因是政府目标与企业目标并不相同，会计方法的引用必须与主体目标相结合。

比如固定资产计提折旧，政府对于那些可能出售或变现的资产是需要计提折旧的，一方面可以反映政府运行耗费，另一方面能够提供资产价值，为政府资产价值管理提供基础。而对于那些不需要变现或无法变现的资产，进行折旧计提并无太大意义。这类资产在管理上需要提供的是资产的服务潜能，可能更需要非财务指标信息加以判断。

因此，未来制定相关的具体规定时需要对不同资产目的和不同性质的资产做出不同的规定。

《中国会计报》：您对负债具体准则的制定有何看法?

李建发：负债准则确实比较难。难在政府跟国有企业之间没有分清职责和界限，比如政府常常通过融资平台或者国有企业发债，那职责就没法分清楚。现在人们对负债的认识也有很大偏差，都只看到现实债务，对潜在的、或有的债务都没有概念。这些方面都对负债准则的制定有较大阻碍。

姜宏青：应该专门建立地方政府债务会计，对于专门项目的长期债务专设会计主体进行全面核算和披露。

多措并举推行更合国情

《中国会计报》：政府财务会计制度如何推行，更能适合我国国情，也更能为今后政府财务会计制度的完善奠定好基础?

李建发：一是全面考虑哪些主体的财务活动要纳入到政府会计。比如代政府融资的融资平台，算企业还是行政单位。所以，首先要区分清楚纳入的主体。

二是对政府的资产、负债、收入等内容要界定清楚，否则内容就不完整。这两方面都很重要，基本上可以很好地构建起政府会计体系。

而政府财务会计要推行，最好是自下而上，比如从县级开始，逐步到地市和省一级。因为政府财务报告的基础在基层，摸清基层的情况才能做好这一工作。可以先从行政事业单位开始推行。在推行政府会计准则之前，一定要进行清产核资，摸清政府的家底。

当然，这不仅仅是会计界自己的事。这是一个制度的重大改革，需要方方面面的共同努力。特别是地方自行发债后，如果没有健全的政府财务会计体系，没有完整的财务报告，就会出现很多问题。

刘永泽：一是建立好内控制度。从实践中来看，内控制度建设起来的行政部门，能更容易地推行政府会计准则体系。这是因为内控与政府会计关系很密切，通过细致的流程设计可以保证会计信息的真实性。

二是需要清产核资。这就涉及到评估的问题了。恐怕要有一套配套的评估制度。比如自然资源的定价、无形资产的定价等，都需要清产核资，进行评估，否则资产的价值无法确定。三是人员培训，因为现在的行政事业单位的会计人员素质还达不到相关要求。

另外，要像企业一样，年终必须有报表编制出来。需要建立一个监督机制，或者是引入审计制度。否则无法落实。在审计方面，是引入社会审计，还是国家审计，也需要思考。

而且，要能推行下去，必须要有制度的规定。有了制度，各部门才会积极主动地奠定基础，才能向下推行。这需要多部门建立联席机制才能强有力地推行下去。

石英华：这要从两方面入手。

一是要做好顶层设计，由于行政事业单位各有各的情况，差异大，较为复杂，因此准则和制度要设计好。

二是要选取试点，做好试行试编，先在财政管理和财会基础好的地方和部门试运行，发现问题及时反馈、解决，再大范围推广。

徐元元：我也认为可以在部分城市试点，并逐步推广。在现行政府会计制度的基础上，暂按照权责发生制原则和相关报告标准，编制出反映一级政府整体财务状况的财务报告，逐步按照准则要求进行核算和编制报告。

出台相关具体准则及应用指南，完善报告体系，以便于指导实际工作。

张琦：联席机制很重要。比如折旧的问题，会计部门只能优化会计规则，实际中涉及到很多部门。如果会计制度规定要计提折旧，资产管理部门就要配合进行资产的管理。这需要一个跨部门的机制来协调配合。现在我国远还没有达到这个地步，需要几个部门建立一个联席机制进行协调。

除了联席机制和试点，前期还需要拿出一个简易的方案来，一步步推进。在目前的实践中，最需要考虑的是与预算会计体系的衔接问题。

篇10

(1)目标和定位不符合绩效评价。目前，财务预算会计，收集整理政府的年度财政资金使用和收入状况，然后做出科学合理的预算会计，从而对政府的财政监督提供信息。在会计目标核算中，并没有全面涉及到政府实际的资源状况等。

(2)政府的负债反映缺乏全面性。在反映政府的负债中，可能无法真实全面地反映财政风险，比如:没有付清的国债利息、社会保障基金未来负债等，在预算会计体系无法完整地反映存在的各项债务，导致各种贝才政风险的产生。

(3)缺乏绩效评价基本的费用信息。在我国的政府财政预算中，主要是记录当前的预算支出，由于政府部门有很多连续性投入项目，没有绩效评价的费用信息就使得这些项目的成本和费用难以体现出来，降低了考查公共产品的产出情况的时效性，最终无法正确衡量政府绩效的高低。

(4)缺乏全面真实的预算会计报告内容。目前，预算会计报告主要反映的是预算收支的现金流情况，而没能体现出政府对资金的使用率以及对其所持有的净资产的使用情况。

二、预算会计改革的主要途径

在预算会计改革中，需要结合我国的经济体制规律，才能顺应预算改革的趋势，遵循国家宏观经济管理标准，促进我国预算会计中会计信息的整合。同时，管理者要想做好管理工作，必须重视财务管理的运行情况，并掌握单位的财务运行情况，然后结合相应的收支标准，发现财务管理中存在的问题，并积极采取相应的措施努力提高财务管理水平，提高财务管理的工作效率，从而在计体系当中更好地体现出真实全面的财政绩效评价以及财务信息等。

(一)不断完善预算会计体系

在目前预算会计双重导向的改革的背景下，最关键是发现预算会计体系存在的问题，并积极完善预算会计体系，重视预算编制。首先分离出之前预算会计承担的财务会计职能，加强对政府财务会计的建立。同时，为了更好地反映政府成本，应该不断建立政府成本会计制度，各施会计的重要职能。因此，在预算会计改革中，可以采取不同的记账基础，收集全面的信息，制定不同的报表，为宏观管理部门和上级主管部门提供全面的预算信息，实现财政支出绩效评价的时效性。

1、加强对预算会计的重新规划

预算会计的主要任务是遵循《预算法》规定，反映政府的实际工作情况，在预算计划所规定的范围内，运用财政资金，以实现运用目的。目前，最重要保持政府财务报告与对应的政府预算的一致性，不断完善反馈机制。政府财务报告需要收集真实的信息，进行预算与实际执行情况的补充，使信息使用者可以明确政府的受托责任，提高政府的工作执行能力。

2、完善政府财务会计

政府是财务会计的的工作主体，可以全面收集资产、负债管理、筹集资金、政府绩效等多种信息。为了实现以上各个信息的收集整理，政府财务会计可以指定一定的责任制，严禁资金的混乱使用，实现转款专用，提高政府资金的安全性。针对那些可以确认的税收项目，应该在预计期间就尽快确认;在政府的日常运营支出中，可以采取实耗法确认当期的运营性物资支出;不断完善跨期摊配会计程序等。在此期间，应该不断确认各个会计期间的服务消耗;遵循权责关系，在会计期间不断确认各项款项。

3、完善政府会计管理系统

健全的政府会计系统可以有效提高政府的财务管理水平，提高政府的综合管理水平，创造最大的经济效益与社会效益。将会计信息贯彻于政府经济管理的各个工作环节中，从而采取科学的评价方法进行评价预测决策、规划设计、责任考核等工作。政府在进行全面的管理改革时，必须对公共部门的成本、项目管理、责任会计、绩效评价等方面的问题作出合理的分析，从而采取积极有效的解决方法。

4、非财务信息类型

财务信息不能完整地体现政府承担的受托责任履行状况，因此，政府财务报告应该提供全面的财务信息以及非财务信息，以协助信息使用者全面了解政府业绩，对政府工作效率作出合理的评价等。多方面的影响信息，将会协助信息使用者掌握政府与社会、经济、政治之间存在的相关性，充分理解政府财政活动性质等。现政府财务报告与传统预算会计报告存在的最大区别是:增设业绩成本信息和影响信息，同时也充分体现了公共绩效管理的绩效导向。

(二)建立符合绩效评价需要的财务报告制度

1、政府财务报告

在政府财务报告中，首先需要完整反映政府受托责任的财务信息。第一是提供预算情况信息，公共财政资金管理的关键工作是要求，政府遵循《预算法》的有关规定，逐步提高政府财政预算的规范性，提高政府资金的安全性。第二，提供国有资产产权构成、保值增值、收益权等方面的采取信息。第三，政府要不断完善采购制度，完善采购中的财务信息，提高采购工作的规范性，有效促进财务管理工作效率的提高。第四，社会保障基金财务信息。随着社会经济的快速发展，社会保障水平将会逐步提高，而社会保障基金的安全则关系到社会保障水平的提高。社会保障基金同时又是主要的政府基金，在政府财务报告中应该充分体现在此基金相关资产运行情况。

2、政府财务报告附注

政府财务报告体现出了政府财务预算的执行情况，所以说，在撰写财务报告时，必须将预算与执行情况结合起来，让有关人员一眼就能看出预算的执行情况。因此在财务报告附注以及财务报表项中应该不断补充预算执行情况，具体说明对财务状况有影响的重要因素。政府财务报告应该提供系统性的财务信息，还需要通过统计报表以及其它形式提供反映社会治安、公民素质等非财务信息。

三、小结