环保执法存在的问题范文

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[关键词] 环境保护 执法现状 环保法制宣传 执法权力和能力

生态环境保护作为一个全球性的问题越来越受到世界各国政府的重视，我国也把“人与自然和谐相处”作为社会主义和谐社会的基本特征之一，为生态保护工作提供了有力的政治保障，为生态保护参与综合决策创造了条件，促进了我国生态环境执法革新的步伐。

一、我国生态环境保护的执法现状

近几年来，我国各级生态环境执法部门在生态环境保护监管与执法方面的工作得到加强，加大了生态环境违法案件的行政执法力度和经济处罚力度，有效地遏制了环境持续恶化的基本态势。

在生态环境保护监管方面，各级生态环境执法部门积极参与国家的综合决策，加强生态保护监管，创造性地开展工作，取得了很大成绩；全国自然生态恢复工作取得显著成效；生态功能区划工作逐步推进；自然保护区的建设管理取得新进展。“十五“期间，国家环保总局在全国107个地区开展了生态环境监察试点工作，印发了《关于加强资源开发生态环境保护与监管工作的意见》，加大了对自然保护区、饮用水源地、农村、非污染性建设项目及淡水与海洋资源、矿产资源、林草资源、旅游资源、滩涂与湿地等重点资源开发和外来物种引进、转基因生物应用的生态监管与执法检查力度，强化对流域开发和跨区域基础设施建设的生态环境影响评价工作。2004年，在全国范围内开展了矿山生态环境保护专项执法检查与自然保护区专项执法检查行动。

在生态环境违法行为的惩处方面，联合执法行动有力地推动了执法工作。2001和2002年连续两年开展了“严查环境违法行为遏制污染反弹”专项行动。2003年，国家环保总局、发改委、监察部、国家工商总局、司法部、国家安监局六部门联合开展了“清理整顿不法排污企业保障群众健康环保行动”，查处了一批大案要案，解决了一批突出环境问题，震慑了环境违法行为，促进了地区性产业结构调整和局部地区生态环境质量的改善。

总体来说，近几年来，我国在生态环境执法方面的工作不断得到加强。国家已建立起国家、省、地、县四级环境执法体系，拥有环境监察机构3063个，环境监察人员4.5万人。通过标准化建设，环境执法能力和水平正在不断提高。

二、当前生态环境执法工作中存在的问题及其成因

虽然各级生态环境执法部门生态环境保护监管与执法工作得到加强，加大了生态环境违法案件的行政执法力度和经济处罚力度。尽管从2004年开始，国家环保总局已经发起了多次“风暴”，如圆明园事件、叫停30个投资过千亿的大项目、2007年1月份的“区域限批”等等，但是我们也应该清醒地看到，由于我国粗放的经济增长方式尚未根本转变，以牺牲生态环境为代价换取眼前和局部利益的现象在一些地区依然存在，生态环境恶化的总体趋势并没有得到有效地遏制。随着经济的快速增长、公众环境维权意识的提高，人们更加关注生态环境的保护问题，环境保护的压力也越来越大，环境执法存在的不能适应中国经济快速发展和生态环境保护方面的问题也越来越严重。这些问题及其形成的原因主要表现在以下几方面：

1.生态环境保护管理与执法监督体系不健全。近年来，我国的环境执法工作正在逐步形成以集中式执法检查活动为推动，以日常监督执法为基础，以环境监察执法稽查为保证，以公众和舆论监督为支持的现场监督执法工作体系。一般来讲，环境执法部门对污染防治比较重视，不少地区对于生态环境执法还没有引起足够重视。例如，生态环境督查机构少，力量薄弱，执法人员配备不足，加上执法权限有限，缺少协调各利益主体关系的生态环境督查职能机构，不能适应当前生态环境保护的需要。执法对象数量庞大，我国目前的环保执法主体分散在水利、海洋、林业、矿产资源等10余个资源开发部门，环保部门难以统一指挥和协调，其执法能力大受影响。而环保局人员编制有限，相对于繁重的执法任务，往往显得无能为力。再加上执法人员的权限不明确，处罚力度不够，所有这些都为环境违法行为提供了可乘之机。

2.生态环境管理体制不顺，环保部门难以发挥统一监管作用。我国的每一部有关环境保护的法律、法规和规章中几乎都有管理体制的规定，而最基本的管理规定模式就是“某某行政主管部门对某一事项进行统一监督管理”，“某某、某某、……部门结合各自的职责对某某事项进行监督管理”。到底怎样“统一”？统一监督管理的部门对结合自己职责进行管理的部门可以提出什么要求？分管部门不履行职责时统管部门怎么处置？等等，都没有作出规定。这就使得统管部门想统统不起来，得不到有关部门的有效配合。而分管部门总感觉自己是处于配角的地位，进行监督管理也是为统管部门做嫁衣裳，有了成绩尽是统管部门的，因而缺乏管理的积极性。另外，使分管部门不能很好地行使监督权的另一个原因在于，立法中在规定统管部门的职责时，往往对审批权、收费权、处罚权规定得比较具体，而对分管部门虽然有时规定一些监督检查权，但却不让分管部门参与审批、收费和处罚，这样就使得分管部门觉得自己的管理没有权威。比如我国《水污染防治法》第1章第4条第3款规定：“各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”但在具体管理规定中，除了在制定流域水污染防治规划和确定重要江河流域的省界水质标准时统管部门要会同水利部门外，对其他的几个协管部门到底在水污染方面能够管什么完全没有涉及。

3.有法不依、执法不严现象较为突出，消极执法、执法不到位、不作为的现象在一些地方严重存在。在我国，有些地方的环境监察队伍在工作中严重脱离群众，对群众反映的环境破坏问题熟视无睹、不闻不问，导致群众的意见很大，以至于越级上访者有增无减。还有些地方的有关执法部门放松日常监管，依赖专项行动，经常性的工作采取突击抓的方式，致使工作陷入被动, 当遇到重大的损害环境行为或事件时，往往采用重点治理、专项整治的方式来应对。这种权宜之计显然也影响到环保的执法力度的长效发挥，甚至会使违法者产生侥幸心理，起到负面效应。再一些地方的环境监察机构负责人片面强调地方保护主义的影响，不敢碰硬、不敢执法、不愿执法。不少基层环境执法队伍对开发区不敢查，对重点保护企业不敢查，领导不点头的不敢查，查过一次但处理不了的不敢查，危及人身安全的不敢查。有的基层环保局不是在加强执法，而是千方百计地应付上级检查，替企业说情。有的地方政令不通，要求查办的案件、上报的情况，三番五次催不上来。

4．地方保护主义干扰环保执法的现象依然存在。个别地方环境保护意识淡漠，重经济、轻环境，盲目引进重污染项目，形成了引进容易治理难，关停更难的困难局面。对环保执法工作不支持，甚至干预执法，辖区环境污染问题久治不愈，环境纠纷不断。

三、提高环保执法的力度，保护生存环境

有法可依，仅是生态环境法治的前提，实现了有法可依，也仅是生态环境法治建设的第一步。任何理想的环保法律如果不能付诸实施，终究只是一纸空文。因此，强化环保执法是环保工作中至关重要的环节，是我国各项环保方针、政策得以贯彻与实施的重要保证。为了进一步加强我国环保法制建设，提高我国环保执法的能力，政府有关部门应当着重采取以下几方面的对策和措施：

1.加大环保法制宣传力度。“法律作为一种行为指南，如果不为人知而且也无法为人所知，那么就会成为一纸空话。”因此，要做到既要增强企业事业单位和普通民众的环保意识、环保责任和环保法制观念，又要增强广大环保执法人员，尤其是领导干部的环保意识和环保法制观念，必须加大环保法制宣传的力度，这是强化环保执法工作的至关重要的前提条件。毫无疑问，如果环保法律意识和环保责任能够成为扎根于民众内心的观念，领导干部能够真正树立起法律至上的理念，自觉维护环保行政执法，养成依法行政的自觉性和积极性，那么，国家颁布的各项环保法律法规和政策必然能得到切实的贯彻和执行。

2.强化环保执法责任制，建立领导干部环保实绩考核制度。各级政府部门必须切实转变观念，去除那种将“发展就是硬道理”庸俗地理解为经济增长就是发展的全部内涵，将经济发展与生态环境保护对立起来的错误认识，在评定干部政迹方面，不能仅以经济增长数据为标准。应当建立领导干部环保实绩考核制度，将领导干部对环保部门的机构建设、人员编制、财政投入等的重视程度作为环保实绩纳入领导干部本人的人事档案，作为评价干部政绩、评定年度考核等级、实行奖惩和干部晋升提拔的依据之一，而且应将各项考核的指标予以量化，使环保实绩考核制度明确、具体、可操作；并且应当在干部晋升提拔中实行环保工作一票否决制，加强环保实绩考核制度的权威性和执行力度。

3.强化环保部门的执法权力，提高环保部门的执法能力。环保法律的实现虽然不是必然地需要国家强制，但是如果没有强制作为后盾，也很难付诸实施。因此，我国应制定和完善相关法律法规，加大环保部门的强制执法力度。具体体现为：其一，赋予环保部门查封、冻结、扣押等必要的强制执行权力，使环保执法真正地硬起来。其二，赋予环保部门限期治理决定权。其三，在环境监理队伍的基础上，建立环境警察制度。其四，确立部门联动的长效机制。各级环保部门要变“被动”为“主动”，不仅要“站的住”，而且要“顶得住”。要联合电力、公安、司法、金融、工商、水利、铁路等部门严厉打击环境违法行为，对拒不执行环保处罚的企业要限水、限电、限贷、限运，形成一股强大的执法力量，彻底改变环保部门势单力薄、权力有限的现象，真正做到执法必严。

4.加强环保执法的民主性，让环保执法充分体现民心民意。加强环保执法的民主形式就是保证环保执法的公正性，增强环保执法的透明度。它既是实现环保部门依法行政的必要手段，也是贯彻环境保护“公众参与”原则的重要举措。如在环境影响报告书的审批、排污许可证的核发、较大数额的排污费的征收等重大执法领域，设立听证程序，并建立鼓励公众参与环保执法的激励机制，增强公众参与环保执法的自觉性和积极性。此外，全面推行环保领域的政务公开制度，各级环保部门应当向公众公开执法的依据、环保方面的政策、办事的具体程序、各类环保收费的项目、标准和依据，从而实现公众对环保执法的民主监督。值得指出的是，环保部门还可以考虑建立环保执法的回访制度，多方面、多渠道征求公众对环保执法的意见和建议。

5.建立有效的环保部门统一监督管理与分部门监督管理相结合的机制。环保部门与其他部门应建立起各尽其责、齐抓共管环保工作的协作配合关系。我国立法机关在修改《环境保护法》和环保单行法规时，应当明确规定环保部门和其他部门在环保工作上是横向协作配合关系；并在适当的时候，建立强有力的、可行的协作配合机制，具体而言，是指设立专门的机构负责解决环保执法中的“扯皮”现象。该机构的运行机制可以参考和借鉴法院的指定管辖制度。一旦遇有“扯皮”现象，由该机构指定某部门处理具体的执法事项，被指定的部门应在指定的期限内，向该机构汇报有关执法事项的处理结果。值得注意的是，俄罗斯在这方面有可资借鉴的做法，如该国《环境影响评价条例》规定：“如果俄罗斯联邦主体的执行权力机关与俄罗斯自然保护部之间意见不一致，则由仲裁法院依照规定的程序解决争议。”总之，“在处理部门关系上，我们既要坚持原则，又要树立大局观念，主动协调、相互沟通、搞好服务。这样就能把各个部门充分发动起来，形成合力。”

6.加强环保执法队伍的建设。各级政府要加大环保投入力度，在资金上向环保工作倾斜，改变环保执法能力弱，装备差，监控手段落后的现状，增强执法队伍的执法能力。要重视加大对环保执法部门的资金投入，这些资金重点要用于必要的执法人员培训，增加、更新必需的各种装备等方面。通过培训，使环保执法人具有相应的执法知识和能力。通过增加、更新装备来提高环保执法效率和质量。这些都能更有效地加大环保力度，完成环保执法任务。同时，要加强环保执法队伍的业务素质建设和廉政建设，严把“人情关”、“金钱关”和“权力关”，杜绝环保执法人员与环境违法企业有金钱来往或在执法过程中的现象，将环保执法队伍打造成一支敢作敢为，敢打硬仗，善打困难仗的强兵。对环保部门乃至各级政府的环保执法行为以及企业环境违法行为进行有效监督。建立事前监督机制、公众监督机制和媒体监督机制，形成一种全社会的监督力量，督促环保执法工作的深入开展。

有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。只有让环保执法真正的硬起来，污染防治工作才能得到有效开展，环境违法行为才能无处逃遁，“人与自然和谐相处”才能够早日成为现实。

参考文献：

[1]王灿发:论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径.法学论坛,2003～4期

[2](美)E・博登海默著邓正来译:法理学:法律哲学与法律方法.中国政法大学出版,1999年版

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关键词环境行政法学行政执法研究

国家环保总局在2007年首次动用“区域限批”政策来惩罚严重违规的行政区域、行业和大型企业，即停止审批其境内或所属的除循环经济类项目外的所有项目，直到它们的违规项目彻底整改为止。这是环保部门成立近30年来首次启用这一行政惩罚手段。从我国一系列对环境保护的行政手段来看，国家进一步加强对环境保护执法的力度，使环境保护的各项法律法规有效执行。

一、我国环境行政执法存在的问题

我国环境行政执法是加强环境行政执法力度是我国各项环保方针，政策贯彻实施的基础。然而，我国环境行政执法的实践中还存在一些障碍，降低了环保部门的行政执法能力，影响了我国环境保护法制建设的进程。

（一）环境行政执法依据中存在的问题

我国环境行政立法在有的重要领域尚无法可依，存在立法空白，立法步伐有待加快。在循环经济、土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、核安全、环境损害赔偿和环境监测等方面，还没有制定出法律或行政法规；在环境技术规范和标准体系上，也还存在着一定的规范空白①。有的环境保护的法律原则性要求多，程序性规定少，缺乏可操作性。由于部门之间扯皮等原因，立法时对相当一部分条款不得不做了模糊处理，这就导致制定出来的某些法律既无大错，亦无大用。

（二）环境行政执法管理主体中存在的问题

1．环境行政执法存在多头管理现象

目前，我国在环境管理体制上存在着环境管理机构重复设置、环境管理职能交叉和矛盾等现象，且缺乏部门、区域有关环境行政主体的有效协调与连动机制，在日常执法工作中还没有完全解决环境执法部门“单打独斗”而社会有关各方参与、支持环境保护工作不力等问题②，加之对环境行政执法的监督乏力，从而在很大程度上影响了执法力度。

2．公众知情权实现乏力

环境的共享性决定了公众不能被割裂在环境执法活动之外。我国政府做了许多努力推进环境信息公开，如每年全国环境公报，每月各个重要河流的水质状况汇总等等。但这些所公布信息的范围及内容还远远不够。公众所需的环境信息个人要求政府和企业提供环境方面的相关资料，相当困难。目前，缺少公众与政府部门的信息互动和相关的规定。

3．“两高一低”是环境执法的困境

环保执法中的“两高一低”是指环保守法成本高，执法成本高，违法成本低③。环保执法陷入了“排污—查处—罚款—继续排污—继续查处—继续罚款—再继续排污……”的怪圈中，执法不断，罚款不断，但排污不止，环保执法的真正目的难达。由此，奉行“破财消灾”的环境破坏者，违法也违得“理直气壮”；本应“理直气壮”的律令、封条，执法也执得“气短”，环境行政执法陷入困境。

二、我国环境行政执法问题的成因探究

我国环境行政执法问题的成因是多方面的，其既有客观原因，又有主观原因；既有外部原因，更有环境行政执法主体的内部原因。在环境行政管理领域，既存在环境行政执法难的问题，又存在环境行政执法水平不高等问题。

（一）环境行政执法依据的不完善

我国环境行政立法的具体情况，不论是实体性法律规定还是程序性法律规定均存在不同程度的立法缺位或空白。迄今为止在环境行政法主体、环境行政权及环境行政行为的有效规制、环境行政法律责任及其实现、环境行政纠纷的处理等重要的环境行政法制建设环节，其中程序性法律规定的稀缺表现的更为突出，不利于搞好环境行政工作。例如，现行立法对新的环境行政管理方法、手段等的规定缺位。

（二）环境行政管理主体不够健全执法能力弱

1．环境行政管理部门职能缺乏协调

目前我国将环境保护职能与资源管理职能分别配置给了环境行政管理部门和资源管理部门，在实践中环境保护部门在涉及资源开发与利用中的环境保护问题上往往难以有效协调其与资源管理部门的关系，不能很好行使环境保护职权，而资源管理部门又会因为偏重资源的开发利用而轻视环境保护工作，甚至有的地方还为了谋求短期内的经济增长而放任或者支持对资源的破坏性利用，从而引发了新的、更加严重的环境问题。

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一、执法行动开展基本情况

我县属于源头县，而又属于的一条主要支流，开展环保执法行动具有特殊的重要意义。按照县环保局环保执法行动领导小组统一部署，截至2月27日，我县共出动环境监察、监测、信息管理等人员50多人次，全面开展相关工作，对直接排入我县大江、小江、扬眉江等主要河流500米范围内的工业企业进行了调查、监测、拍摄和卫星定位，重点检查了聂都乡和铅厂镇（源头生态功能保护区）周边的工矿企业排污情况。此次检查共检查企业14家,其中矿山企业11家，竹木企业3家。经检查，直接排入大江、小江、扬眉江等主要河流500米范围内的工业企业排放口有14个，同时对正在建设中的市政排污口和污水处理厂排污口进行了检查。

二、基本做法和成效

（一）认真领会行动精神，制定行动方案。根据市环保局《市环保执法行动方案》的整体安排和部署，立即制定了《县环保执法行动工作方案》，成立了以局长为组长，分管副局长为副组长，局有关股室、部门负责人为成员的环保执法行动工作领导小组，并召开了专门会议，明确了各部门职责和工作要求，对工作的开展进行了认真部署。与此同时，环保局及时向县政府进行了专题汇报。

（二）加大宣传力度，营造良好氛围。我局通过及时编发《环保通讯》进行专题报道，向县直各单位和广大群众及时通报此次执法行动的进展情况，同时及时向各排污企业下发了《关于做好迎接环保执法行动的通知》，向企业主讲清此次执法行动的意义和工作要求，得到了企业主和社会各界的广泛理解和支持，为执法行动的顺利开展营造了良好的社会舆论氛围。

（三）及时开展行动，注重工作重点。我局在召开专门会议进行专题部署后，立即组织工作人员分组下到企业进行执法检查，从2月23日至26日对直接排入大江、小江、扬眉江沿岸500米范围内的工业企业污染排放口、污水处理厂排放口及市政排污口污染物进行调查、监测，共检查企业14家，检查排污口14个；对各排污口污水排放量（吨/日）、COD、氨氮和其他主要特征污染物浓度和排放总量进行监测统计；对排污口进行拍摄、卫星定位，检查规范化标识设立情况；统计排入上述排污口的工业企业名称和数量；并对检查中发现的私设排污口、超标排污等环境违法企业依法查处。

（四）强化主要措施，力求工作实效。一是将日常监管与现场检查相结合。此次我局将开展环保执法行动和各企业的排污申报工作相结合，对各企业的生产情况、排污状况进行调查了解，要求已恢复生产的各企业应及时进行排污申报，同时，结合现场检查，及时补充、更正排污口信息，完善排污口有关数据，分析污染物排放情况，补充数据库资料建立各企业污染源档案。二是将自查与督查相结合。紧紧围绕市环保局制定的工作方案，进一步细化了我县行动实施方案，迅速开展自查，对检查中发现的环境安全问题，督促企业立即进行整改。四是将投诉案件与现场查办相结合。结合此次执法检查行动，我局及时调处了2起群众有关环境污染的投诉，切实解决了危害群众健康，影响可持续发展的环境问题。

三、存在的问题和下一步工作措施

（一）存在的问题

经过此次执法检查，发现我县大部分企业和加工厂排污口设置不规范，未设置有醒目的标识，有个别企业甚至存在私设排污口偷排、露排、超排现象，只有少数个别规模较大的企业，排污口设置较规范，有较完善的污水处理工艺。

（二）下一步工作措施

1、进一步规范各类排放口设置和标识。通过加强与企业主的沟通，逐步要求全县各排污企业全部设立规范的排污口标识，同时完成对全县排污企业的污染物建档工作，完善排污口有关数据，做到资料详实、数据准确。

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[关键词]环境执法依法行政存在问题对策

一、环境执法工作的形势

近年来，我国的环境执法工作正在逐步形成以集中式执法检查活动为推动，以日常监督执法为基础，以环境监察执法稽查为保证，以公众和舆论监督为支持的现场监督执法工作体系。

联合执法行动有力地推动了执法工作。2001和2002年连续两年开展了“严查环境违法行为遏制污染反弹”专项行动。2003年，国家环保总局、发改委、监察部、国家工商总局、司法部、国家安监局六部门联合开展了“清理整顿不法排污企业保障群众健康环保行动”，查处了一批大案要案，解决了一批突出环境问题，震慑了环境违法行为，促进了地区性产业结构调整和局部地区环境质量改善。

总体来说，随着环境保护工作的深入开展，环境执法工作不断得到加强。我国已建立起国家、省、地、县四级环境执法体系，拥有环境监察机构3063个，环境监察人员4.5万人。通过标准化建设，环境执法能力和水平正在不断提高。

但是我们也应该清醒地看到，随着经济的快速增长、体制的快速转轨、公众维权意识的提高，环境执法工作正处于硬碰硬的攻坚阶段。

一是粗放型经济增长方式造成的危害越来越严重。2003年，GDP增长速度达到9%，但主要原材料消耗却增长10-20%，超过国民经济增长速度，出现了电力、煤炭、石油等基础能源的供应短缺02003年全国GDP占世界的不到4%，消耗的钢材和煤炭约为30～33%，50%的水泥在中国消耗，对固定资产的过度投资，给环境执法工作带来新的压力。

二是企业片面追求经济利益。大企业故意偷排偷放，小企业连片污染反弹，违法排污导致严重危害群众生产生活的环境污染事件屡屡发生。四川化工厂违反“三同时”规定强行开车违法排污，导致沱江沿线100多万人喝不上水，直接经济损失3亿元以上；重庆天元化工厂有毒气体泄露事故造成数万人紧急疏散，9人死亡；北京怀柔有毒化学品泄露事故造成3人死亡。这些严重的环境问题，不仅使人民的生存环境遭到破坏，连起码的生命安全都得不到保障。

三是环境执法和短期行为的冲突不断加剧，不法分子以身试法、艇而走险，去年山西忻州市连续发生3起暴力抗法事件，恰恰说明了这一点。

四是人民群众对生活质量的要求明显提高，依法维护环境权益的意识普遍增强。群众对环境问题的投诉以每年近20%a的速度递增，环境问题已经成为群众、上访的8大热点之一。

二、当前环境执法工作中存在的问题及其成因

当前，我国的环境执法工作中有法不依、执法不严、违法不究等消极执法或行政执法不作为等行为依然存在，对环境污染熟视无睹、不闻不问现象也依然存在，各地之间、各级环境执法机构之间的执法工作发展仍然很不平衡，加强环境保护行政执法的软、硬件还缺乏坚实的基础，全国范围内还普遍存在不同程度的环境执法难的问题。

（一）消极执法、执法不到位、不作为的现象在一些地方严重存在。一些地方的环境监察队伍对群众反映的环境污染间题熟视无睹、不闻不问，群众意见很大，以至于越级上访者有增无减。一些地方放松日常监管，依赖专项行动，经常性的工作靠突击抓，工作陷人被动。最近国家环保总局派出5个检查组、分赴5省、市，检查了124家造纸、化工企业、医疗单位和污水处理厂，全部超标排放，其中21家属应淘汰落后生产工艺，95%的企业用治理设施作挡箭牌，50%的企业编造监测数据，偷排偷放。许多企业的治污设施常年停运，锈迹斑斑。这些情况，当地环保部门能不知道？有的企业前几年就查处过，又恢复生产、超标排污，严重影响环境执法形象。一些地方的环境监察队伍管理松懈，12369举报热线无人接，上班时间松松垮垮，常年不下现场。一些地方的环境监察机构负责人片面强调地方保护主义影响，消极保自己的“帽子”、“票子”，不敢碰硬、不敢执法、不愿执法。不少基层环境执法队伍存在“查了也处理不了”的顾虑，对开发区不敢查，对重点保护企业不敢查，领导不点头的不敢查，查过一次但处理不了的不敢查，危及人身安全的不敢查。有的基层环保局不是在加强执法，而是千方百计对付上级检查，替企业说情。一些地方环保局不愿上报环境信息，瞒报环境污染事故，造成工作被动。有的地方政令不通，要求查办的案件、上报的情况，三番五次催不上来。在这样的情况下，往往是站得住的顶不住，顶得住的站不住，最终，顶不住的也站不住。

（二）缺少技术规范。依法行政讲究的是科学执法、规范执法。然而，当前在现场执法过程中，对某一行为施行多种行政方式的屡见不鲜。如：建筑工地噪声的超标排污费征收，有的区县只征收夜间的，有的区县白天、夜间都征收；有的按标准正收，而有的则加倍征收，甚至有按每天200元计算、征收排污费的。又如：在夜间施工审批中，钻孔灌注桩究竟钻多少深度可同意夜间施工，浇捣混凝土究竟需要达到多少立方，需到环保部门申请报批等，各区县把握尺度不一。因而出现有的施工单位出土在A区可申报夜间施工，在B区则予禁止的情况。均属本市管辖，却发生如此执法不统一的现象，极大地损害了现场执法的严肃性与权威性。

造成这种状况的主要原因在于缺乏明确的技术规范，由此无端造成施工单位投诉。因为施工单位在全市是流动作业的。类似的还有餐饮业建设项目审批中，多少经营面积必须有多少立方的隔油池或油水分离器匹配，多少尺寸的集气罩必须有多少块过滤网板或多少功率的静电除油烟装置匹配等，均无明确的执法标准，致使各地区各自掌握，各自决定。

（三）行政处罚不规范。较普遍地存在不按行政处罚程序办的问题。遇到上级领导打招呼、批条子时，往往采取大事化小、小事化了的办法。而行政处罚不经集体讨论决定，行政复议不经复议小组核审，仅只少数领导说了算的情况，时有发生。另外，处罚委托程序不完善。常常以"特事特办"或"办公会议"的形式，直接将行政处罚中的某个程序安排到区县环保局代为办理的问题以及缺乏执法技术规范，导致处罚幅度难掌握，人情难推却，执法难到位。甚至出现对于同一违法单位的同一违法行为，市环保局和区县环保局之间、特别是区县和区县之间，处罚尺度的明显不一的现象。到现场取证材料，如照相、摄像以及现场采集的实物证据等，未依规定编号、归档或登记的，更时有发生。行政处罚的主观随意性及不规范性，已经影响环境执法的合法性、科学性与准确性，应引起我们的高度重视。

（四）环境执法队伍素质仍需进一步提高。以情代法、以罚代法的现象较为普遍，吃拿卡要、随意收费、包庇袒护环境违法行为，甚至为企业通风报信、申通违法等问题依然存在，一些地方环境监察部门已经发生违风廉政建设的典型案件。

产生该问题的原因主要是部分单位放松了对执法人员思想政治、道德品质、理想信念方面的教育，个别执法人员放弃了人生观、价值观的改造，利欲熏心，腐化堕落。

（五）地方保护主义干扰环保执法的现象依然存在。个别地方环境保护意识淡薄，重经济、轻环境，盲目引进重污染项目，形成了引进容易、治理难，关停更难的困难局面，对环保执法工作不支持，甚至干预执法，辖区环境污染问题久治不愈，环境纠纷不断。

问题的根源就是一些地方政府的重要领导环保意识淡薄，只追求政绩，不考虑对环境的损害，表面上经济指标上去了，实际上给当地环境造成了无法估量的破坏。

（六）对企业管辖权的问题。一个中央级企业或者省属企业出现了环境违法行为，其所在地的政府以及环保部门却没有权力进行处罚；在西部大开发中，一个国家投资的重大建设项目的环境影响评价报告，当地环保部门连看一眼都不行，工程对生态环境造成了破坏，地方政府、环保部门却不能勒令制止。这个尴尬的执法困境已经成为一个突出的问题，在很多地方不同程度地存在着。这些驻地方的中央级企业或者省属企业本身及其领导者都是有行政级别的，有的属于省部级，有的属于地厅级，高于企业所在地的政府和环保部门。在我国，行政级别高，意味着权限大，行政资源丰富。由于有这样的级别距离和权力限制，地方政府官员、环保执法人员跟他们连平等对话都做不到，更谈不上监管执法了。

三、影响环境执法工作的主要因素

环境执法不单纯是一个法律问题，而是关系到政治、经济、社会等各个方面的综合问题。目前，环境执法难在全国是一个普遍现象，其因素也是多方面的。

（一）地方政府的发展观和政绩观是影响环境执法的根本因素

不同地区的生产力发展水平决定了基层地方政府的决策导向。不少地方领导仍认为GDP是硬指标，环境是软指标、没指标。有的经济落后县面对层层下达的招商引资指标，只能引进“十五小”污染企业。在这种情况下，基层地方政府的地方保护主义手段名目繁多：政府降低门槛招商引资不让查，借助专门机构不让查，出台土政策不让查，为企业挂牌保护不让查。基层环保局由此产生不敢查的顾虑：对开发区不敢查，对重点保护企业不敢查，领导不点头的不敢查。一些县环保局不是加强执法，而是对付上级检查，通风报信。

（二）企业追求短期利益的最大化是污染反弹的直接动因

决定生产力发展水平的人（企业法人环境意识和法律观念淡薄）、工具（技术装备和污染防治水平落后）、生产资料（资源、能源消耗水平是发达国家的数倍）三大要素，是当前环境执法面临的现实基础。一些企业追求短期经济效益，不惜以牺牲环境为代价。具体表现在：一是土小企业连片反弹，屡禁不止。在“清理整顿不法排污企业保障群众健康环保行动”中查处的违法企业中，采用国家淘汰工艺和“十五小”、“新五小”的企业占了51％。二是大企业将违法排污作为降低成本、追求利润的“捷径”，这里既有企业受利益驱动的因素，也有受土小企业违法排污的不正当竞争挤压，造成价格扭曲的因素。三是结构性污染依然突出。一些地方的制革、化工、电镀、造纸、印染、冶炼、水泥等重污染工业群，经多次整顿仍未从根本上解决问题。

（三）体制、机制、法制、能力方面的障碍是影响环境执法的主要因素。

在体制方面，执法权越放到下面，受地方保护主义势力的影响也越大，这是一个共性的问题。目前，我国现有的4.5万人环境执法队伍中，有3.8万人在县（区）一级。受“位子”、“票子”的影响，往往造成站得住的顶不住，顶得住的站不住。

在机制方面，一是缺乏事前监督机制。许多环境违法问题都是决策不当造成的，仅靠环境执法的事后监督，难以奏效，应加强事前防范，预防为主。二是部门联动没有形成长效机制。这次“清理整顿不法排污企业保障群众健康环保行动”实行六部门联动，在对下发动和增强行动效果方面取得较好效果。但在日常执法中，还没有形成联动制度。三是缺乏有效的奖惩机制。对环保做得好的企业缺乏鼓励和重奖措施，降低了企业做好环保工作的积极性。

在法制方面，一是行政处罚额度低、抓手少，影响了执法力度。有的大型造纸企业治污设施每日运行费用在10万元左右，而法律规定的处罚额度仅10万元，企业宁愿受罚也不愿正常运转治理设施。二是法律规定不具体，操作性差，难落实。对于关停措施，缺乏断水断电、吊销执照、拆除销毁设备、取消贷款等法律规定。三是限期治理、停产治理决定权在当地人民政府。在地方保护主义严重的地区，政府不愿意下达决定，有的甚至只发空头文件，不抓落实，应付检查。四是强制手段少，难以落实到位。对于拒不履行环境行政处罚决定的行为，环保部门缺乏查封、冻结、扣押、强制划拨等行政强制手段，只能申请法院强制执行，容易造成执行难。

在环境监察能力方面，一是环境监察队伍缺乏主体资格，没有法律授权，对下级开展行政稽查也缺乏法律依据。二是力量弱。全国4.5万环境监察人员要对23万家工业企业、70多万家“三产”企业、几万个建筑工地进行现场检查。生态环境监察、农村环境监察工作量更大。三是执法能力差。全国平均每个环境监察机构执法车辆仅1.3辆，300多个县没有执法机构，200多个县的执法机构没有执法车辆，更没有取证设备。四是人员素质不适应执法工作需要，仍有相当一部分环境监察人员对法律法规、生产工艺、产业政策不熟悉。

四、针对上述问题应采取的对策

虽然，当前环境执法方面还存在着一些问题，有的还较为突出，但是整体趋势是好的，国家已经意识到了这些问题将对我国环境造成的严重后果，并在逐步加以解决。笔者认为，要解决这些问题，应从以下几个方面入手。

（一）加强环保政绩考核，促使各级政府切实加强环境执法工作。

按照环境法律，地方政府应对本辖区范围的环境质量负责，更应高度重视环境执法，在任期内逐步改善环境质量。首先，要加强政府主要领导干部的环境法制教育，树立科学的发展观和政绩观。二是建立完善的领导干部环境保护实绩考核制度、主要领导干部离任环境保护审计制度，实行环境责任追究制。三是实行重大环境问题一票否决制。对出现重特大污染事故、出台与国家环境法律法规相抵触的文件、引进国家明令禁止的企业，造成污染集中反弹的，实行一票否决。

（二）逐步完善环境法制，强化执法手段。

尽快修订和完善环境保护有关法律法规。一是在法律上明确地方各级人民政府及经济、工商、供水、供电、监察和司法等有关部门的环境监管责任，建立并完善环境保护行政责任追究制。二是增强环境保护多项制度的可操作性。对环境法律法规中义务性条款均要设置相应的法律责任和处罚条款。三是建立健全市场经济条件下的“双罚”制度。针对目前执法中普遍存在的只罚企事业单位、不罚单位的直接责任人和有关领导的缺陷，确立既罚单位、也罚个人的“双罚”制度。四是赋予环保部门必要的强制执法手段，如查封、扣押、没收等，落实对违法排污企业“停产整顿”和出现严重环境违法行为的地方政府“停批停建项目”权等。

（三）理顺执法体制，加强环境稽查。

建立上下协调、统一的执法体制，是加强环境执法工作的体制保障。一是实行环保系统部分垂直管理体制。在目前法律环境下，可在环境监察系统先行实行垂直管理体制。对于市以下环保部门，特别是经济开发区环保部门，应逐步实行垂直领导。地方环境保护行政主管部门的主要领导的任免，要征求上一级环境保护主管部门的意见。二是加强国家和省级环境监察部门执法力量。国家可考虑设立分片管理的环境监察分局，省级环境监察部门也可以根据需要在重点地区设立环境监察派出机构。三是加强环境稽查工作。逐步开展环境监察内部稽查和环境保护行政稽查，切实加大对环境行政不作为行为的查处力度。四是建立刚性的环境警察制度。可借鉴国外成功经验，如美国联邦环保局设有专司侦查、职能的执行处，50个环境检察官办公室和200多名环境检察官，建立中国环境监察专员制度，并以此为基础，逐步建立中国的环境警察队伍。

（四）建立公众参与环境执法机制与制度，构建三元环境执法监督体系。

充分发挥执法机构的执法职能、公众的外部监督、企业的内部监督作用，形成相互制衡的“三元环境执法监督体系”。一是通过开展企业环保监督员试点工作，探索新型企业环境管理体制，促进企业提高自主守法水平和能力。二是积极推进环境信息公开工作。逐步推行企业年度环境报告书制度，实行上市企业年度环境审计和信息披露制度，及时公开环境违法重点案件的查处情况。三是广开参与途径。包括聘任特约环保监督员，加强环境保护社会团体参与制度，建立环境问题论坛制度和环境保护问卷调查制度，以建立公众参与环境执法制度。

（五）加强能力建设，提高环境执法水平和能力。

按照统一名称、统一职能、统一执法装备的要求，加强环境执法队伍标准化、规范化管理，提高执法水平和能力。加强队伍管理，公布执法信息，实行阳光下执法，坚决查处违法违规的典型案件，提高人员素质，建设一支政治素质好，熟悉和正确运用环境法律法规，精干、高效、廉洁、文明的环境执法队伍。积极加强硬件建设，对重点污染源安装主要污染物在线监控装置，实现在线远程定量化监控，确保污染治理设施正常运转和长期稳定达标排放。畅通12369环保热线，实行政务公开，加强社会监督。争取国家财政向西部地区环境执法标准化、规范化建设倾斜，尽快扭转西部地区环境执法的被动局面。

参考文献资料：

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关键词： 环境执法； 存在问题； 对策

中图分类号： X321 文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2012）08-0044-01

1环境行政执法中存在的问题

l.1法制观念淡薄，影响或干扰环境行政执法。有的部门领导环境保护法制观念淡薄，使现有的环境法规在现实生活中得不到认真贯彻，少数领导甚至利用职权干扰环境行政机关的具体行政执法活动。某些领导，重经济轻环保，为了本部门的利益，不惜用牺牲环境来换取眼前利益。

1.2环境保护法规不完善，给环境行政执法带来困难。我国现行的环境保护法规存在不明确、不具体、法律责任不清以及程序不完善等问题，这给予环境行政机关正常行使行政执法活动带来了很多困难。

1.2.1法规制定不完善。如：建设项目的环境保护的管理是防止产生新污染源的最有效的环境管理手段之一。《中华人民共和国环境保护法》对此作了原则规定，核污染、固体废弃物污染等领域法规还不完备，尚存在无法可依的情况。而环境行政执法实践中出现的上下级环保部门职责的划分问题，也就是以什么为标准确定执法相对人归哪一级环保部门管理以及各项环境行政执法权在什么情况下由哪一级环保行使， 则还没有法律上的规定。

1.2.2执法程序不完善。由于环境执法程序还不健全，因而在环境行政执法活动中存在着较严重的随意性和盲目性。环境行政执法必须严格依照法律规定的程序，采取适当的形式。实践中经常发生一些对环境行政执法中技术性问题处理不当的情形，如环境行政处罚决定书不明、用语不当等，并由此可能引起其他纠纷，影响环境行政执法效果。

1.2.3环境标准不完善。环境标准是国家进行环境监督管理的技术基础和准则，是环境行政执法的尺度，在环境监督管理中起着重要的作用。虽然我国目前已颁布了大量的环境标准，但还不够完善，有的环境标准尚未制定，有的虽有污染物排放标准规定，但无收费规定，等等。

1.3执法机关职责不明，执法人员素质不高。环境行政机关的执法职责范围不够明确，执法人员素质不高，以致各个执法机关之间缺乏协调配合，在执法活动中自身违法的问题时有发生。

1.3.1环境行政执法范围十分广泛和复杂。按照我国环境保护法的规定，县级以上各级人民政府的环境保护行政主管部门是对环境保护工作实施统一监督管理的部门，是环境行政执法的主要方面。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理，具有一定的环境执法任务，县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照法律的有关规定对资源的保护实施监督管理，因而具有一定的资源执法任务和权力，从广义上讲也是环境执法部门。另外，经济综合主管部门、海关、工商行政管理部门、卫生行政部门、核安全管理部门等，依照有关法律、法规，也具有一定的环境管理职权，因此也应属于环境行政执法的相关部门。

1.3.2越权行政执法。有环境行政执法权的机关超越其权限，作出不属于自己职权范围内的环境行政处理决定，如环境保护行政主管部门对管理相对人处以本应由人民政府作出的停产治理、责令搬迁、关闭等的处理决定。而无环境管理权的机关行使环境管理权，如有的地方县委作出停产治理决定，这就违反了环境法的有关规定。越权行政的现象目前在环境执法中还一定程度上存在着，其危害非常大。一方面，越权行政打乱了国家环境管理体系，使有关管理机关不能各司其职，各负其责，必然降低行政管理效率；另一方面，由于越权行政于法无据，因而它埋下了环境行政纠纷的种子，成为环境行政诉讼的原因。

1.3.3有些部门违法执法。如有的地方环境监测站、环境保护公司等部门也实行征收排污费、罚款、发放许可证等具体行政执法活动。

1.3.4少数执法人员素质不高。少数执法人员不能正确行使行政执法权，有的执法人员不懂法，有的对法律理解不深，对违法乱纪者的违法事实掌握不准，以及调查处理的程序不规范，有的甚至在执法活动中自身严重违法。由于历史及各方面的原因，环保部门特别是基层环保部门的机构、队伍一直偏弱，存在着一个人身兼数职的情况，影响了正常的环保执法功能。

1.4机构挂靠带来执法难题。目前，全国仍有不少环保机构，特别是县一级的环保机构仍挂靠在城建系统中的一个部门，这给环境执法造成了一定的障碍。这种将环保机构挂靠在其他机构中的作法，使环保机构无法独立行使环境行政执法权，在一定程度上造成了某些地方环境行政执法流于形式。

1.5放弃职权，以调节代处罚。按《中华人民共和国环境保护法》的规定，环保部门既负有环境行政执法的职责，也有处理环境纠纷的权限。在处理环境污染纠纷时，有些环保部门只求尽快息事宁人，能过调解使双方达成协议了事，面对环境纠纷中所涉及的环境违法行为，则不予处罚。在环境行政执法中，目前以调解代替行政处罚的现象时有发生。

2 措施和对策

2.1加强宣传教育，提高环境意识。提高环境意识是解决环境行政执法中许多现在问题的有效手段，其途径是加强环境保护宣传教育。通过宣传教育，提高全民族的环境意识和环境法律意识，特别是要提高各级领导和企事业单位领导的环境法律意识，使他们自觉维护和督促环境行政机关正确行使行政执法权。

2.2摆正环境保护和经济发展的位置。随着我国社会主义市场化经济体制的确立，在今后相当长的时间内经济建设无疑会处于社会发展的核心地位。要避免经济冲击环保事件的发生，必须按可持续发展的原则行事，摆正环境保护和经济发展的位置。

2.3进一步理顺环境监督管理体制。明确各环境行政机关的行政执法职责范围，做到分工负责且密切配合，协同执法。例如企业向工商部门申领营业执照时，工商行政管理部门应及时与环保部门配合，搞好企业的环境影响评价工作，这样可以促使有环境污染的企业实行“三同时”制度，避免以后产生环境污染纠纷或不必要的经济损失。

2.4强化内部监督。明确专门部门负责受理环境行政管理相对人对环境行政执法方面的投诉，定期和突击开展内部行政执法监督检查，检查执法人员是否公正、廉洁执法。

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关键词：环保监察；环境监测；联动机制；构建

随着社会经济的整体发展，群众对环境保护、环境质量的诉求逐渐增强，因此，对于环境管理部门提出了更新、更高的要求，实施环境监察和环境监测机构能力的强弱和职能协调的好坏直接关系到环境质量监督工作的优劣,直接关系到人民群众的环境权益,关系到经济社会全面、协调和可持续发展。

一、简读经济发展中的环保问题表现

（一）经济增长带来的环境破坏。大气环境、水污染、空气污染等大大的降低群众的环境生活质量，尤其是对矿产资源、电子产品、化工用品、能源事物等的开采，在经济发展的同时也给生态平衡带来一定困扰。

（二）管理机制不全带来的环境破坏。在管理层次上，管理人员的慵懒作风，没有相应的环保管理机构，监察执法力量也较为薄弱，执法和管理力度不够，对破坏环境的行为采取包容的态度，加之意识淡薄，对一些认为破坏自然环境的行径漠不关心，造成水土流失加剧、生物多样化减少等严重的环境问题。

二、分析新形势下环保监察与环境监测的融合性及重要意义

（一）整体关系的把握。在当前环境管理体制上来看，环保监察是一种监督执法系统，履行对环境保护的监督和执法；环境监测是一种技术支持保证系统，主要从各种技术层面强化对环境质量的提升与运用，主要针对一些自然因素，人为因素，污染组分进行监测，实行现场调查和收集资料，监测计划设计，优化布点，样品采集，样品运输和保存等。两者存在不同的表现形式和方法性应用。

（二）相互关系的理解。对于环保监察与环境监测两者之间的关系来看，尤其是突出对环境保护起促进作用的整体来看，两者是相互配合、互相依存、互相制约的，如果忽视其中一个方面的效能应用，就会出现环境保护措施不严、技术处理不到位、环境破坏更加严重等一些局面[1]，因此，要全面加强环保监察与环境监测之间的联动机制，形成环境保护的整体合力。

（三）重要意义的体现。形成环保监察与环境监测联动机制，是全面实行环境保护管理和提升执法效能的必然要求，在环境监测的技术支撑下，可以提供完整的环境监测数据，对空气质量、废水排量等有科学的数字依据和事实，为环保监察的执法形成科学有效的基础，更好的行使行政职能。进一步加大对污染源的监管力度，并及时查处各项破坏环境的行为，提升环境监测数据使用的时效性和环保监察的针对性，在提升工作效能，发挥环境监测、监察职能的同时，更好的服务经济社会发展的需求和群众的基本诉求，推动环保工作有序开展。

三、探讨构建新形势下环保监察与环境监测的联动机制模式

（一）建立业务联动机制。在环境保护的具体应用上，形成环保监察与环境监测的业务联动机制，形成信息畅通、配合有序的业务流程，监测和监察人员可以每季度举办业务联席会，专题研究分析环保过程出现的问题，及时交流意见，沟通业务信息，协调解决存在的主要问题，并形成工作简报，构建业务上的紧密联系制度[2]。

（二）建立联动整治机制。对于环境污染问题，在监督检查的同时，进行专项任务以及排污征收等工作，制定监察工作计划，在环境监测的配合下，提供各项环境破坏的真实性数据。并形成联合执法组，对有严重超标、产品不合格、污染严重等一些现象的，及时做好记录，监察部门在收到有关环境污染的举报或者问题时，可提前1天通知环境监测部门，在环境监测的迅速监测下[3]，给予严格执法，做到违法必究、执法必严。

（三）建立学习培训联动机制。针对环境保护的业务素质需要，对环保监察与环境监测人员进行系统的业务学习培训，环保监察人员不仅要具备相关法律知识,也要具备相关的噪声、烟尘和采集水样等方面的现场监测知识，从而进一步提高了执法效率；环境监测人员通过执法培训，了解执法的侧重点，为执法工作提供准确基础数据，从而进一步提高了执法的实效。通过学习培训机制的联动效应，形成整体的执行能力，更好的服务环境保护的需要。

（四）强化每一个环节的管理。建立和谐发展的环境管理机制，实现齐抓共管的合力体系，加强跨部门、跨行业、跨地区的环境管理综合决策机制，做到执法必严，违法必究，形成环境保护规划制度、污染源限期治理制度、现场检查制度、排污许可证和总量控制制度、排污收费制度、污染事故报告及处理制度等[4]，更好的服务经济社会发展。

四、总结

构建新形势下环保监察与环境监测的联动机制，从多方面强化技术手段应用，提升行政执法的效能，加强对环境保护的监测、监察联合现场检查与执法的力度，规范各项环境保护措施，定能收到更好的效果。

参考文献：

[1]郭琦;环境监测在环境影响评价中的意义与建议[J];科技风;2010,15(8):12-13

[2]刘金波;俞巍;关于提升环境监察执法效能有效途径的探索;中小企业管理与科技, 2010,9(19):20-21

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国家应将环境保护的执法监督作为各项工作的重点，由微观管理转为通过宏观调控进行指导和服务，转变工作理念，由单纯的管理转为真正的为基层和企业服务。不断加强环境保护总局在宏观决策管理方面的职能，积极推进环境保护事业单位的改革，理顺中央与地方、环境保护部门与经济发展部门的关系，初步建立起科学的行政运行规范。

同时要结合我国的具体国情，在充分发挥中央与地方主动性、积极性的同时，运用必要集中和适当分散相结合的工作方法，把环境保护方面的法规、政策、标准等的制定权集中到中央，同时又要按照具体问题具体分析的方法，根据各个地区发展存在的差异，环境标准可以结合本地的实际情况，采取不同的政策。

提高执法人员素质，具体包括思想道德素质、政策业务素质和执法操作能力等等。对环保机构而言，要把好环境执法人员采用关和多层次、多方位的培训教育关，建立严格的执行人员考核、淘汰、监督制度。按照统一名称、统一职能、统一装备的要求，加强环境执法队伍的标准化、规范化管理，提高执法水平和能力。

加大对环境执法的人员投入、设备投入和技术投入，改善环境执法手段和条件，增加环境执法机构的执法资源。考虑到中国国土面积广大、环保工作压力较大的情况，在注重执法人员素质提高的同时，也可适当在量上丰富执法的人力资源。在执法硬件方面，国家及地方政府应当加大对基层环保部门的预算投入，更新和完善环境执法和宣教设备，确保其拥有先进的设备和仪器，推进执法手段的科学化、现代化，提高执法队伍的快速反应能力，保证执法的准确性、时效性和科学性。

强化环保部门的执法权力，提高环保部门的执法能力。环保法律的实现虽然不是必然地需要国家强制，但是如果没有强制作为后盾，也很难付诸实施。因此，我国应制定和完善相关法律法规，加大环保部门的强制执法力度。具体体现为：其一，赋予环保部门查封、冻结、扣押等必要的强制执行权力，使环保执法真正地硬起来。其二，赋予环保部门限期治理决定权。其三，在环境监理队伍的基础上，建立环境警察制度。其四，确立部门联动的长效机制。各级环保部门要变“被动”为“主动”，不仅要“站的住”，而且要“顶得住”。要联合电力、公安、司法、金融、工商、水利、铁路等部门严厉打击环境违法行为，对拒不执行环保处罚的企业要限水、限电、限贷、限运，形成一股强大的执法力量，彻底改变环保部门势单力薄、权力有限的现象，真正做到执法必严。

健全环境保护跨部门以及中央与地方的协调机制。

环境保护政策离不开部门发展政策和国家的宏观经济政策。环境保护已经成为整个社会的责任，而不单单是某个部门的职能。要把环境容量、环境质量状况和经济发展对环境的影响、对资源的消耗、对生态系统的影响纳入统计指标，使生态环境的承载能力也作为经济社会发展水平的重要标志。要建立国民经济绿色发展统计指标体系，不仅要有经济指标，而且也要有环境指标、人文指标，用这些指标来衡量国家和地区的经济水平，全面、科学、合理地评价地区、单位和干部的业绩。要改变不平衡的管理体制，形成综合权力机构，就需要顺应政府机构改革的潮流，通过计划、预测，综合考虑潜在影响因素，协调各部门间综合处理经济、环境和社会的问题，加强跨部门的统一规划与管理。在环境保护政策的落实上，国家利益与地方利益存在一定的矛盾，健全环境保护的中央与地方的协调制度就显得尤为紧迫。

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为了高质量地迎接中央第六环保督察组生态环境督察工作，郑家驿镇积极履责，迅速行动，严格落实“三管三必须”要求，加强属地责任，现将近期来主要工作汇报如下：

一、前期所做的主要工作

1、高度重视。两次召开配合中央环保督察工作专题会议，研究郑家驿镇当前生态环境工作，梳理生态环境问题。成立环保问题整改工作领导小组，具体负责中央环保督察期间配合和统筹协调工作。

2、迅速行动。按照“外紧内松”的原则，通过镇生态环保工作群调度环保工作，营造舆论氛围；开展了郑家驿镇生态环境整治“春雷行动”在全镇范围开展地毯式的生态环境整治行动。

3、密集巡查。从3月15日开始，由镇生态办、综合行政执法大队，在党委书记胡强、镇长刘德红、分管副书记简浩的带领下，开展了密集巡查，对巡查发现的生态环境问题现场进行了交办，下达了整改通知书；启动约谈问题企业负责人方式推动生态环境问题整改。

4、及时上报。对于镇域比较突出的生态环境问题，如鑫农公司沅江段侵占岸线，未复绿问题；桃源县紫天建筑垃圾消纳有限公司原料堆场未覆盖和噪音污染问题等，及时取证，在多次交办整改后形成材料上报县生态环境分局，并通过保密邮箱请求县执法分局执法支持。

二、存在的生态环境问题

根据近期生态环境工作情况，我镇存在问题主要是：

桃源县沅江流域云盘洲至石灰洲段综合治理项目尾堆清理产生的废弃物未按设计要求堆放到指定地点，尾堆清理的施工工具超过设计数量，在环保部门检查该工程项目时，发生未通过环保‘三同时’验收就开工”，未复绿等问题，相关牵头部门在督导整改，但新石村夏家溪堆场进度较慢。

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关键词：环境保护;依法行政;环境执法

目前,我国的环境法制建设不断加强,环境行政执法水平有了较大提高,在很大程度上改变了过去那种环境保护无法可依的局面,环境行政执法在环境保护中也发挥出越来越重要的作用。但随着我国人民生活水平的不断提高和人民群众环境意识、民主意识、法律意识的不断增强,给环境保护提出了更高的要求。环境问题的日益突出和环境保护工作的深入开展,也使环境行政执法工作中暴露出一些问题,一些地方有法不依、执法不严、违法不究的问题在根本上还没有得到解决,这种现象不仅损害了环境法律法规的严肃性和环保部门的执法形象,还在一定程度上纵容了环境违法行为,严重制约着我国环境法制建设的发展。

1 环境行政执法工作现状

近年来,中国的环境法制建设正在逐步从立法为主转变为立法与执法并重,环境法的实施正在日益加强。国务院和国务院主管环境资源工作的行政部门多次发出加强环境行政执法的通知,1993年以来,政府除了颁布多部法律,出台了一系列的条例和实施办法,也完善了有关法律法规,同时在强化环境执法机构、措施、监督、检查和制度方面也做了大量工作,从1996年开始,国家规定所有新的建设项目建成投产使用后,必须确保达到国家或地方规定的污染物排放标准;对没有执行环境影响评价制度、擅自建设或投产使用的新建项目,依法责令其停止建设或停止投产使用;在对环境违法行为的处罚方面,新的环境法规提高了处罚程度等;建立和健全了环境行政执法机构,环境行政执法组织日益坚实;加大了行政执法的力度,显示了环境行政执法在区域环境保护等方面的重大作用;环境行政执法的规范日益增强,依法行政水平与质量不断提高;我国政府对实施可持续发展战略及环境保护工作越来越重视,在环境行政立法、执法方面确是下了很大的力气,做到了有法可依;2006 年颁布《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》是规范环境执法行为,推进环境保护依法行政的又一重大举措。

中国经过20多年的不懈努力,在环境保护方面取得了举世瞩目的成就,但是,我们应清醒地认识到,中国正处在迅速推进工业化的发展阶段,加上粗放的生产经营方式,资源浪费和环境污染相当严重,震惊全国的公害事件不断发生,再者随着经济快速增长和对资源开发利用强度的加大,这个矛盾可能会更加突出。就目前来说,许多地方重经济发展,轻环境保护的现象时有发生,如主要污染物排放量超过环境承载能力;执法不严、违法不究的问题仍然突出,已经严重影响到环境保护工作的正常开展,为环境执法和监督管理设置障碍,甚至一些企业暴力抗法,执法环境差;立法上的疏漏、重叠与冲突、法律一定程度上的不完善等因素,也影响了环境行政执法。所以解决历史遗留的环境问题和控制发展过程中出现的环境问题,仍然是一项长期而艰苦的任务。

2 环境行政执法存在的主要问题及因素

环境保护法律现赋予环保行政主管部门审批、许可、检查、验收、收费、建议限期治理、调查、处罚、调解、监督等十项环境管理权力,就目前的现状看,环境管理逐步纳入依法办事的轨道,依法行政的水平逐步提高。但坏境执法与立法宗旨存在差距,我国现行的环境保护法规存在不明确、不具体、法律责任不清以及程序不完善等问题,这给环境行政机关正常行使行政执法活动带来诸多困难。

2.1 环境行政执法存在的主要问题。

2.1.1 环保行政执法环境尚不理想,不同程度上影响了执法质量。

2.1.1.1 违法处罚的不当。企业环境违法成本低,守法成本高是造成污染反弹、环境行政执法不到位的一个因素。如有些企业违法排污作为降低成本,追求利润的“捷径”,环境法律、法规授予环保部门的一项重要处罚措施是罚款,而罚款的数额与企业违法情节、环境危害程度、违法得利不挂钩。对于偷排行为,环保部门只能作罚款的行政处罚,不会影响企业的生产经营活动和违法所得。因此,违法成本低,守法成本高是污染反弹屡禁不止的一个很大因素,污染反弹此起彼落,更显环境行政执法的不到位。

2.1.1.2 公众的参与不够。环境法的实施除了依靠政府之外,重要的是发动和依靠群众。我国《环境保护法》规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”但当前,我国仍缺乏参与机会和参与环境保护的有效机制,导致一些对环境执法抱有极大热情的群众不能全面参与环境执法,这在一定程度上影响了我国环境执法的质量。

2.1.2 环境行政执法队伍素质不高,影响正常环境行政执法功能。

2.1.2.1 人员少,执法工作任务繁重。由于历史及各方面的原因,环境部门特别是基层环保部门的机构、队伍一直偏弱,执法人员存在一身兼数职的现象,影响了正常的环境行政执法的能力。

2.1.2.2 能力差,执法工作水平欠缺。环境行政执法能力严重不足,执法人员对法律理解不深,不能正确运用法律法规条文,对违法事实与处罚依据条款不相对应,调查处理的程序不规范,不注意事实证据的收集,证据不全面,不合法或取证马虎,对违法者的违法事实掌握不准,导致在适用自由裁量权时把握不准。环境执法人员的素质与当前的环境形势及所肩负的任务相比仍有一定的差距。环境执法部门缺乏大量的有较高思想素质,既懂法律又懂科学技术的环境执法人员。

2.1.2.3 装备差,活动经费难以保障。受地方人事,财政和经济发展水平等因素的限制,环境执法经费不足,我国政府预算收支科目中还没有设立环境保护类级科目,环保没有固定的资金来源,环保投入与经济社会发展水平不相适应。许多基层环保机构的执法职能装备远远达不到标准。应急能力差,这在一定程度上影响了其行政执法能力。

2.2 环境行政执法面临困境的原因所在。

2.2.1 现有环保法规体系存在不足,给环境行政执法带来重重困难。

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关键词：环境执法；依法行政；环境保护

中图分类号：D912文献标识码： A

前言：

我国正处在工业化、城镇化加速发展的时期，各种自然灾害和人为活动带来的环境风险不断加剧，各种突发环境事件以更加复杂、多样的形式为公众所关注。当前环境执法工作在日益变化的社会新形势面前，显得滞后，并面临着各种困难。在对环境形势新变化和新特征进行分析的基础上，提出相应的政策建议。

1 阐魔窟环境执法工作时，遇到的问题

1.1 环境法律法规不全面 ①环境立法上仍有空白。首先是环境立法在内容方面存在空白。例如，在环境污染防治方面，在噪声的管理和控制，以及防治放射性物质污染等领域，还没有相应的法律制度；其次程序方面存在空白。目前，在我国的法律体系中，环境行政处罚、环境调解和等方面缺乏相应的法律规定。②环境保护相关法律立法、修订工作严重滞后。在一些重要领域，如放射性污染防治、有毒化学品管理、危险废弃物管理等方面，环保部门缺乏具体的法律依据。随着城市化进程的不断加快，人民生活水平的日益提高，餐饮、娱乐、油烟扰民、空调噪声、工业噪声及热、光、气味、电磁辐射等各种污染源大量涌现。③现行的环保法律不适应当前严峻的环境形势的需要。在市场经济条件下，企业为了追求利润最大化，节省成本，不考虑排污对环境的影响，甚至采取向社会转嫁污染的办法来获取自身利益，其结果是造成严重的环境污染和资源的极大浪费。现行的环保法律法规却无法制止这种以牺牲环境为代价的经济发展方式。

1.2 环境执法机制欠缺 ①行政干预难避免。各级环保部门按照《中华人民共和国环境保护法》的相关规定，对本辖区环境依法实施监督和管理。但是，在现实生活中，来自各级行政方面的人情干扰环保部门的执法活动。当地政府会对环保局开展的一系列正常的监督管理工作（企业检查、收排污费、处理等）进行干涉阻挠。②说情风严重影响办案质量。为了增加财政收入，地方政府纵容企业违法排污，企业暴力抗拒环境执法的现象时有发生。对于那些拒绝排污申报、拒不执行建设项目环保审批、闲置治污设施的企业，按照法律规定，环保部门对其进行处罚，各个层面的权力、人情等纷至沓来，环保部门的执法办案受到严重干扰。③统一监督管理难实现。一是环保部门与有关部门之间，在职责、关系方面没有离清界限；二是在政府的部门中，环保部门与“有关部门”平行，不存在领导与管理的关系。虽然法律法规、规章制度等比较多，但是其职能范围没有明确，并且在一定程度上存在职能交叉现象，而且对于未履行职责的情况，没有规定相应的法律责任，不利于环境问题的解决。

1.3 环境守法、违法成本倒挂 环保部门在环保执法过程中，经常陷入“排污―查处―罚款―继续排污―继续罚款―再继续排污”的恶性循环中，环保部门希望通过罚款的方式解决排污问题，没有从根本上彻底解决问题。进而在一定程度上出现执法不断，罚款不断，排污不止的恶性循环。引发这种现象的原因：执法部门执法成本较高，企业违法成本较低、而守法成本较高，进而形成环境执法成本倒挂的局面。

2 解决环境执法中有效对策探讨

2.1 完善环境法律法规 立法和法律修订工作要跟上环境形势发展的需要。站在整个法律体系的高度，修改《宪法》、《环境保护法》和其他相关法律法规，提高法律的预见性和前瞻性。环境立法重点应放在：①抓紧制定迫切需要的法律，填补主要的立法空白；②制定配套法规，配合国务院法制部门制定大气、固体废弃物、噪声污染防治法律实施细则；③制定相应的规章和规范性文件；④加强和推动地方环境立法。

2.2 优化环保管理体制，健全环境执法机制

2.2.1 建立统一监督管理与分部门监督管理相结合的机制。环境保护涉及多个领域和多个方面，是一项综合性的系统工程。在环保执法过程中，环保部门“包打天下”的时代早已不复存在，需要动员、联合社会各界力量，建立统一监管与分部门监管相结合的管理体制。不断完善检查的内容、检查的形式：一是对单一随机检查的方式进行变革，建立健全定期与不定期的检查制度；二是打破传统的检查方式，争取人大、政协、党委、政府等有关部门的支持，通过联合，成立联合检查组，彻底解决执法过程中遇到的难题。改变以往只查企业，不查相关部门的工作方式。既要查企业的治污情况，又要查相关部门履行环保职责的情况。在执法过程中，联合执法也会产生一些弊端，如果环境保护执法主体之间缺乏协调性，在一定程度上影响多元化和规范化建设，其法律效用受到严重影响。所以，在环保领域需要在环境保护法规环境标准、环境规划、环境监测规范、环境保护信息五个方面进行制度的统一。

2.2.2 省以下垂直管理，改革环保管理体制。在管理体制方面，通过双重领导的方式对环保部门进行管理，其中地方政府是管理的主体。因此，环保部门在环保检查过程中，出现地方政府行政干预和地方主义保护的现象就不足为怪，尤其是越接近基层，地方领导的环保意识就越淡薄，进而在一定程度上干预程度就越强，环保执法工作越难展开。同时，区域环境作为一个整体，按照行政区域的方式很难将其分开，所以对其进行统一管理。

2.3 规范环境执法，加大处罚力度

2.3.1 规范环境执法，提高执法效率。一是环境执法过程中确保执法的平等性，在执法中要一视同仁；二是环境执法过程中确保执法的公正性，严格按照环境执法程序进行执法，对环境法律做到准确地使用，树立秉公办事的形象；三是环境执法过程中确保执法的合理性，将执法行为发生错误的概率降到最低，正确行使行政权力，合理地使用自由裁量权，防止、克服部门利益至上和随意扩大、的倾向。

2.3.2 对违法企业加大处罚力度。在环保执法过程中，对于违法企业（屡次违法、故意偷排、超标排放）在一定程度上加大处罚的力度。在限期治理期间，对相关企业进行限产、限排处理，建设增加排污总量的项目要坚决禁止，绝不姑息。经过限期治理或停产整顿后，依然没有实现达标排放的，向有关政府机关提出申请，做出关停决定，否则，将按照有关规定对相关责任人追究其监管失职的责任。

2.4 提升环境执法人员的素质和执法能力

2.4.1 应当提高执法人员素质。随着经济社会的快速发展，公众对环境质量的要求和利用法律武器维权的意识将不断增强，对环保部门的执法能力和效率要求也越来越高。环保机构要把好环境执法人员采用关和多层次、多方位的培训教育关，建立严格的考核、淘汰、监督制度。

2.4.2 提高群众参与环境执法的程度。为了提高环境质量，需要加大环境执法的力度，为此要不断提高人民群众的环保意识，让广大人民群众参与到环境执法中来，为此，加大环境保护的宣传力度，同时做好教育工作，帮助广大群众树立环境危机意识，强化自身的时代责任感，在一定程度上，为环境执法的顺利进行奠定基础。

结束语

针对以上：依靠环保一个部门的力量做好环境保护事业是远远不够的，按照党委领导、政府负责、人大监督、环保统一监管，有关部门分工协作，污染者治理，群众参与的原则，建立健全环境保护机制，进而在一定程度上推动环保工作顺利开展。

参考文献：