财务制度不规范整改措施范文

导语：如何才能写好一篇财务制度不规范整改措施，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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长沙市医疗保障局：

我中心按照《长沙市医疗保障局关于在全市定点医药机构开展严禁医疗机构套取骗取医保基金自查自纠工作的通知》的工作要求，组织人员对我中心医保基金使用情况进行了自查，现将自查情况报告如下：

1、我中心严格执行长沙市医保政策，认真履行服务协议，合法合规使用医疗保障基金，未发现欺诈、骗取医保基金等违法违规行为，详见附件1。

2、所有入院病人均按规定查验身份证明，不存在冒名顶替、挂床住院等情况。

3、无将医保外不予支付的医药项目变通记入医保基金支付，利用门诊特殊疾病的患者超量购药、搭车开药、从中牟利等行为发生。

4、无擅自提高收费标准、分解项目收费、私立项目收费等情况。

5、无采取虚记费用、串换药品或诊疗项目、伪造证明或凭据手段骗取医保基金的行为发生。

6、无非诊疗需要进行过度检查治疗或重复检查治疗。

7、无超剂量、超品种用药的、使用非病种治疗药物的、医嘱外用药等情况。

8、严格财务管理，完善各项财务制度。由医保专干、财务每日对账，专人具体负责资金的管理。

9、在日常的病例管理存在的一些问题：

9-1、未完善门诊检查直接收入院。整改措施：从4月12日起所有住院病人，必须在门诊完善相关检查，严格把握住院指征，签到责任状，责任到首诊医师。

9-2、个别住院病人，理疗项目超标。整改措施：从4月12日起所有住院病人，中医康复科会诊，务必严格执行中医适宜技术治疗指征，杜绝违法治疗指征，过度治疗。签到责任状，责任到中医康复医师。

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一、农村财务审计的主要作法

1、宣传，认识。在审计工作前，县农业局了《关于农村集体经济组织审计工作的通知》（綦农业〔2011〕120号）。通知指出：农村集体经济组织审计，能够地保护集体经济组织和农民的合法权益,惠农政策；能够村级财务公开和民主制度建设，村级监督和权力制约机制；农村集体经济组织审计，是“三农”工作的要求，是民生和农村的要求，是农村发展的保障。要求各街（镇）要认识农村集体经济组织审计工作的意义。

2、成立和工作班子。各镇都成立了由分管农业的或纪检书记担任组长，农经干部、财政干部、驻村干部、会计为的农村财务审计工作，农村财务审计工作。

3、审计工作的范围和。农村集体经济组织审计的范围，是街（镇）、村两级2011年度农民负担情况和农民负担资金的提取使用及惠农政策的情况和日常财务工作。审计的是农民负担和惠农政策情况、日常财务审计。

二、农村财务审计的结果及的问题

314个行政村、2629个村民中，已审计249个村、2046个村民。审计的村、社在农村合作医疗收费、农村中小学收费、农民建房收费、农民集资收费、一事一议筹资筹劳中未贪污挪用、自立项目、收费、强行以资代劳筹工等情况。检查审计，主要反映出问题：

1、挪用集体资金的情况仍有。村组干部思想素质不高，财经纪律意识不强，挪用集体资金的情况仍然。审计中查出:挪用集体资金8人，金额53050.54元，：安稳镇一村支书挪用集体资金23000余元，永城镇一村民组长挪用集体资金20859.54元，古南街道一村民组长挪用集体资金4536.5元；23人，主要是在集体报销旅游费、伙食费、重报支出等费用，涉及金额15418.5元。到为止，已有21人作了退赔，退出集体资金6243.5元，占应退赔金额的9.92%。

2、村组制度。农村财务委托和电算化管理，财务管理制度健全。，村组干部思想素质不高，遵章守纪意识不强，在农村财务管理工作中制度。审计中查出集体收入未入账17笔84578元，少支多报1笔50元，拒绝不开支入账25笔9541元，新增债务3笔18170元。

3、财务管理监督仍需。开支审批手续。开支单据或无事由，或无经办人签字，或无审批人审批，或无民主理财审核盖章。票据不规范。村组仍有使用三联收据收款或白条单据付款的情况，本应正规合法凭证的经济，却以非正规票据代替。民主理财未能监督职能。共有民主理财2214个，村314人，社1900个，民主理财无报酬或民主监督意识不强，不愿或按要求农村财务监督管理工作。共有161个村、组民主理财违反财务制度规定由村、组干部兼任民主理财组长，有名无实，形同虚设。公款私存情况仍然。村欠有银行或农村信用社贷款，不愿或不敢在银行或农村信用社开设集体存款账户，将集体资金以个人名义存入银行或农村信用社，集体资金管理失控。三角镇一村主任将集体资金263100从1999年3月至2011年1月期间，该村向9户私人发放借贷款，到为止，经清理督促追收，累计至今尚有60000元未还，原村会计将计划生育管理费、农税、水费等集体

『 1 资金24578.07元以私人的名义存入银行，现已追收上缴，存入乐兴村集体资金账户。

4、村干部经办集体经济。制度规定，村组集体的经济收支只能由财务人员办理，但支书或主任不放手，强行经手集体经济。

三、整改措施

1、督促检查，制度。农村财务管理工作是农村经营管理工作，乃至整个农村工作的组成，农民关注的热点问题。农村财务管理，农村基层组织建设，密切党群、干群关系，农村社会的意义。，今后要一项经常性工作，农村财务管理工作的督促检查，农村财务制度。各镇本地农村财务管理工作中的问题，措施，纠正和，使之规范化、制度化。

2、审计监督，违纪。农村财务审计监督，是农村财务管理工作的环节和手段。，农村财务审计监督一项经常性的工作，农村财务管理工作中的问题，或不地审计监督。农村财务管理制度要求，每年要审计三分的村组，原则上三年内对所村组要轮流审计一遍。对审计中查出的经济问题，要财务制度的规定严肃；情节严重的由纪检监察机关党纪、政纪处分；构成犯罪的移交司法机关依法追究刑事责任。

3、农村财务人员的素质教育。农村财务人员的政治思想素质、技术、职业道德和敬业精神，在程度上决定着农村财务管理工作质量的好坏。，在培训的，要对村组财务人员及镇会计的财经纪律、思想素质教育，遵纪守法意识，责任感、使命感。

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（一）活动成果

通过开展“管理提升百日攻坚”暨精细化管理年活动，通过经营团队的不懈努力，在业务建设、内部管理与思想政治建设等方面取得了较好的业绩：

一是顺应政策环境，适时调整策略，公司经营绩效稳步提升。

顺应政策与市场环境，适时调整经营目标与营销策略，关注打造产品精细化品质，以及解决项目的资金与回款等问题，在经营管理、项目建设、楼盘销售回款等方面取得了较好业绩，为公司在行业大调整时期的稳定经营、科学发展提供了有力保障。截止2014年12月31日，公司总资产12.08亿元，净资产3.5亿元，利润总额实际完成-2,759万元，完成股东投资回报率为-7.03%。

二是公司2014年经营工作成绩斐然，重质量，促进度，保安全，项目工程建设实现既定目标。2014年“五一”期间，天骄华庭项目被郑州市建委评为“市级安全文明工地”，国庆前夕，天骄华庭项目一期工程荣获了“结构商鼎杯”，并于2014年底荣获河南省建筑行业工程质量最高荣誉——“河南省结构中州杯工程”奖。

三是强化管理，优化机制，公司规范化运营体系日趋完善。2014年公司逐步优化了市场化运作机制，编制完成内部管控方案、经营目标分解方案、绩效考核试点管理办法等一系列内控制度，构建了房地产开发、物业管理的专业化运营体系，使项目管理工作更加标准化、规范化、专业化、程序化和系统化，从而提升公司经济效益和管理水平，有效促进公司的可持续发展。

四是公司市场和业务拓展稳步推进。公司采取规范经营与市场化运作相结合的现代企业管理模式，顺利实现了主要业务的区域扩张。

（二）活动开展步骤与整改过程

第一阶段：宣传发动、更新观念（从2014年5月3日至2014年5月31日）

1、领导重视，精心组织，出台活动方案

加强领导，成立组织。公司成立了以主要领导为组长，各各部门、各子公司负责人为成员的“管理提升百日攻坚”暨精细化管理年活动领导小组，召开职工动员大会，认真传达交投集团和中原高速关于开展“管理提升百日攻坚”暨精细化管理年活动的有关文件精神，并对活动开展工作进行具体部署。

2、制定方案，精心部署，锁定攻坚目标

公司结合工作实际，研究制定了《公司“管理提升百日攻坚”暨精细化管理年活动的通知》，要求各单位按照通知要求深入动员、广泛宣传，营造良好的学习氛围，深入开展活动，充分利用信息、板报、例会等多种方式贯彻落实文件精神，引导全体员工牢固树立现代企业意识、市场竞争意识、生存危机意识和现代化管理意识，确保此项活动向纵深开展。

3、强化宣传，大造声势，形成活动氛围

以开展“管理提升百日攻坚”暨精细化管理年活动为契机，认真学习《公司精细化管理手册》，掀起学习，使学习有内容、有记录、有笔记，在学习中不断完善提高，全面提升高速公路优质文明服务水平、治理逃漏通行费水平、运营管理水平，创建精细化管理示范路。利用多种形式，多种媒体，黑板报、内部简报、宣传标语等，大张旗鼓宣传开展“管理提升百日攻坚”暨精细化管理年活动的目的、意义和内容，同时，在活动开展过程中，注意发现和树立典型，解决实际问题，交流推广经验，通过召开不同层次、不同形式的经验交流会，及时推广先进管理经验，做到相互激励、共同提高，使内容更加丰富，效果更加明显，确保活动取得实效。以“百日攻坚战”专项整治为契机全面提升科迈化工本质安全管理工作水平

第二阶段：查找不足，明确差距（从2014年6月1日至2014年6月30日）

对公司在运营管理方面存在的不足进行深层次查找，从而明确提升方向。通过自查发现公司目前主要在以下四个方面存在不足、亟待提升。

一是合同签订和授权不规范，招投标活动的评标机制不灵活。二是运营机制市场化程度不足，行业竞争力较弱，工作效率与资金使用效率不高。三是内控体系不够健全，内控制度与工作流程不完善，内部管理有待进一步加强。四是安全管理存在一些死角，需要进一步加强。

第三阶段，制定计划、推进整改（从2014年7月1日至2014年9月30日）。

1、针对查出的问题，我们公司根据相关专业和职责分工，提出整改措施，列出详细具体的整改计划，明确完成时间。坚持边自查、边整改的原则，对企业管理方面存在的问题有针对性地进行整改。整改工作要注重实际、突出效果，不留死角，努力达到立竿见影的效果。

2、针对合同签订和授权不规范，招投标活动的评标机制不灵活的问题，一是修订《合同管理办法》补充《法定代表人授权书管理办法》着手制订；从修订《招投标管理制度》，完善招投标工作流程，加强招投标监管方面制定调整资格预审办法，深化资格预审工作。调整施工招标的资格预审工作的内容，将投标阶段对投标人技术能力、管理水平、财务能力和以往业绩信誉的审查前移到资格预审阶段，对项目主要负责人员要提出备选人员的要求。二是改进评标办法，减少人为因素影响。在评标阶段不再对投标人的技术、管理、财务能力和履约信誉进行打分，评标阶段的工作重点是对投标文件是否存在重大偏差进行审查，并按照招标文件规定的合同授予条件，推荐中标候选人。三是加强对招标人的管理，规范招标行为。督促招标人严格执行国家规定的基本建设程序和招投标管理制度，按照公开、公平、公正的原则，依法组织公路建设项目的招标工作。四是加强对评标专家的管理，规范专家评标行为。

3、针对运营机制市场化程度不足，行业竞争力较弱，工作效率与资金使用效率不高的问题，我们一是结合精细化管理实施方案，修订完善相应财务制度，提高资金使用效率。二是结合精细化管理实施方案，修订薪酬激励机制，激发员工动力，提高企业竞争力。三是加大全员培训力度，积极组织开展多层次、全方位的员工培训活动和多工种岗位练兵活动，鼓励员工立足岗位，钻研业务知识，提高操作技能，进一步提高管理层次。

4、针对内控体系不够健全，内控制度与工作流程不完善的问题，一是进一步加强内部管理，结合内控自查报告中有关固定资产管理与物品采购管理中有关不足进行自查并结合精细化管理方案中有关内容制订《固定资产管理制度》和《物品采购与管理制度》等相关制度，拟订整改措施。二是建立独立董事制度，为公司确定发展规划，健全投资决策程序，加强决策科学性，建立和完善高管人员管理和考核制度，强化董事会决策、监督职能提供有力保障，进一步完善了公司治理结构。三是企业将不断完善现代企业制度，加强科学管理，提高企业的决策和经营水平，积极开拓国内市场，使企业健康持续发展，正确处理国家和企业的关系，应对政策风险，使可能发行的政策变化对企业的影响降至最小。

5、针对安全管理方面存在的问题，结合《项目精细化管理方案》中与上述问题相关的内容制订有关制度作为整改措施。一是强化意识，让“我要安全、我会安全”贯穿于生产经营活动的每一个环节。大力推广“本质安全化”理念，营造企业稳定、和谐的安全生产环境，依靠安全文化的潜移默化作用，提高全员的安全意识和整体安全文化素质，增强企业的抗风险能力和竞争能力。二是强化责任，逐级签订了安全生产目标管理责任书，明确了职责，落实了责任，形成一级抓一级，层层抓落实，齐抓共管的局面。对施工现场进行不定时检查，特别对特种作业和重点部位及区域进行了全面的安全生产大检查，并对隐患较大的部位进行了安全整改。三是强化宣传，开展各类安全宣传教育活动、各类安全会议、张贴墙报标语、横幅安全警示牌开展声势浩大地安全生产宣传教育月活动。通过认真整顿，我公司安全生产工作走上了规范化管理轨道。

6、严格标准，规范行为，全方位提升企业精细化管理水平

（1）、加强宣教，树立全员成本精细化管理意识

通过宣传教育，使每一个员工树立强烈的精细化管理的意识，将降低成本变成一种自觉行为。同时，将施工各项成本与其切身的利益相结合，奖惩严明。

（2）、健全制度，不断提高员工的制度执行力

先后制订了《工程项目责任成本预算管理办法》、《工程项目资金管理办法》等20多个管理办法，涵盖了从工程开始到结束各个环节。在执行上，我们重点要抓好管理体系的流程控制，抓好整改、奖惩兑现。

（3）、精打细算，提升前期策划、经费预算和内部责任成本的精细化管理

项目中标后，施工策划组根据经营部测算的毛利率，在施工策划组长的带领下，工管部牵头，从工程概况、技术标准、工程数量等方面进行项目的前期策划。使项目部能够很快成立并具备施工条件，力争在全线第一个开工，为施工生产打好基础。在施工生产过程中，应严格按照公司下发的责任成本和经费预算来执行，责任成本、经费预算的内容要和成本费用的归集台账内容相结合，力求保持一致，为项目经济活动分析打好基础。

（4）、环节控制，提升合同、物资和人工费的精细化管理

通过科学的管理方式，优化整个业务流程，降低不必要的损耗，才能将材料成本控制到最优，最大限度地创造经济效益，保证物资采购的公开、公平、公正，从源头把关。同时，人工费的精细化管理方面，建立合理的考核制度，规范员工行为。为有效控制好人工成本，实行动态管理，提高了劳动生产率，降低了工资费用。

（5）、统筹兼顾，做好机械费和资金的精细化管理

控制好机械费用，加大设备使用率，提高设备完好率。提高机械设备利用率，降低设备使用费。资金管理上加强资金管控，完善资金授权、审批、使用等相关管理制度，明确资金管理的职责权限、岗位分离要求，确保资金安全和有效运行。

（6）、费用控制，其他费用的精细化管理

在整个工程施工过程中，诸如征地拆迁费、各种补偿费、监理费、检验试验费、工程用水电费、施工现场材料的二次搬运费、场地清理费、临时设施、运费等都在其他费用中核算，因此，我们通过其他费用控制，进一步提升项目的经济效益。

同时，做好收入的、经济活动分析的和增收创效的精细化管理，公司范围内全面开展增收创效活动，进一步提高了公司盈利空间。

第四阶段，全面总结、巩固成果，（从2014年10月1日至2014年月日。）

按照动态、可持续的原则，积极发扬求真务实的作风，全面总结“管理提升百日攻坚”和精细化管理年活动中的经验和教训，按照既定目标，及时“回头看”，力求从思想观念上进一步提高认识，从制度措施上进一步规范实用，确保管理的长期效果。认真总结和推广经验，巩固活动成果，建立和形成企业管理长效机制。

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关键词：中小粮食企业；财务管理

一、我国中小粮食企业财务管理的现状

中科院农业政策研究中心专家黄季博士透露，目前粮食企业中私营企业总量已占40％左右，但是这些企业的财务管理方面存在着如盈利能力较弱、内部管理机制不够健全、会计基础工作滑坡、财务监督不力等诸多困扰企业发展的问题。

1　经营模式僵化，管理理念陈旧。现在的很多企业多属于私营或者合伙性质，规模相对较小，由于多方面原因，企业管理者的管理能力和管理素质差，管理思想落后，并且对于财务管理的作用缺乏应有的认识，企业的投资者同时就是经营者，典型的管理模式是所有权与经营权高度统一，企业领导者集权、家族化管理现象严重。

2　会计基础薄弱，管理缺乏制度规范。一方面相当一部分企业都未建立与财务管理相关的企业管理制度和规范，有的虽然有制度，但执行乏力，形同虚设。另一方面会计账簿设置不规范，“糊涂账”、“流水账”等较多；会计科目使用不规范，成本、费用混用；原始凭证不规范，签字手续不齐全，自批、自买、自报等现象较普遍报表不规范，多报、少报现象较多；会计档案不规范，有些凭证、账簿和报表没按规定要求装订成册和及时分类归档保存。

3　财务人员素质参差不齐，职业道德缺乏

有些企业的财务人员并非是“科班”出身，对于和财经政策和财务法规不熟悉，从而导致了单位的财务工作出现重大失误和错误，更有甚者，有些财务人员不能忠诚党的财务事业，平时不努力钻研业务，使自己的知识和技能无法从事工作的要求，在大是大非面前，不能按照财务法律、法规、规章制度所规定的程序和要求办理财务事务。

4　财务风险意识淡薄

企业财会人员必须具备风险管理知识由于中小粮食企业执行国家粮油政策时间较长，面向市场经营较晚，在实际工作中许多财务管理人员对财务风险的客观性认识不足，缺乏风险意识，在筹资决策、投资决策和收益分配决策时缺乏周密的分析研究，对企业生产经营产生不利影响。

二、我国中小粮食企业财务管理问题的对策

粮食企业要改变现状，增强企业活力，壮大经营规模，就必须加强财务管理。针对我国中小粮食企业在财务管理方面存在的诸多问题，如何创造性地适应环境、保持竞争优势，创造公平竞争环境、维护市场经济秩序，这是每个中小粮食企业必须考虑的问题，也是政府管理部门迫切需要解决的难题。

1 更新企业财务管理的观念

在新经济时代，要树立现代化的财务管理理念，财务管理观念是指导财务管理体制实践的价值观，是思考财务管理问题的出发点，我国中小粮食企业只有全方位更新财务管理观念，才能在激烈的国际竞争中赢得一席之地。

(1)树立大财务管理观念。大财务管理是指全员参与、全过程、全方位动态管理，中小粮食企业由于财务管理基础薄弱，财务管理的功能仅仅发挥着现代会计职能的部分作用，即只是事后被动反映，会计监督的职能发挥得还比较弱。因此，中小粮食企业要逐步树立全员参与、全过程、全方位动态管理的大财务管理念，以逐步向现代企业的财务管理靠拢，切实提高财务管理在企业管理中的作用，从而达到增加收入、降低费用、提高企业经济效益的目的。

(2)风险管理和利润最大化观念。由于市场的多变性与不可准确预见性，使得财务风险成为客观存在，建立财务风险顸警机制，从而避免中小粮食企业陷入财务危机。同时，要树立利润最大化的观念，加强对企业收入、成本、费用、资金等指标的控制，从而确保利益目标的实现和利润的最大化。

2　提高财会队伍的综合素质

财务管理者不能局限于仅对财务报表的分析，还必须了解企业各个部门的有关情况，以拓展财务分析的领域，中小粮食企业要加强对财会队伍的建设，不断提高财会人员的素质，满足时代进步和企业发展的要求。

(1)建立财会人员培训制度。(2)加强财会人员的职业教育。(3)适当提高财会人员待遇。

3　推行预审制管理

中小粮食企业在招待、工资性支出、公车等三项费用全面实行预审制管理。一是对招待费的预审管理，实行企业经营所发生的招待费用与企业销售收入挂钩，招待费用必须在财务帐上如实反映，并按照财务制度规定的限额内按实列支，未经批准，不准开支招待费用或超限额列支招待费。二是对企业工资性费用的预审管理。在支付的职3232资、福利(实物)、加班费、年休假-工资、职务补贴、津贴等一切工资性费用开支必须上报局审计科会同办公室审核后报局领导研究审批后方可发放。不得变相或巧列费用项目增加工资福利开支。发放工资、福利(实物)等工资性费用开支必须公开、公平，有领取人签名，不得弄虚作假。三是企业公车费用的预审管理。车辆用油与车辆行驶里程实行一车一制定额考核，车辆维修由办公室派专业人员会同企业人员共同把关，实行定点维修，费用单据由局专业人员与企业人员共同签字后方可报销。小车维修费用须报局审计科审核备案。

4　健全审计监督检查机制

每年定期对中小粮食企业的法人代表进行进行经济责任审计，根据审计中出现的问题，提出具体的整改措施，粮食、财政、审计等部门要加大对中小粮食企业财务收支的督查力度，严处违纪行为，将有限的资金用于粮食企业。特别要严肃查处一些粮食企业在收取了财政补贴后，又在费用中按相同标准列支修理费用，将拨付的维修费用用于修造职工宿舍、办公楼，或将拨款列入其他应付款，而将实际发生支出的列入企业费用，人为增大了经营成本等违纪行为。

参考文献：

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[关键词]公路 内部审计 探讨

近几年来，由于我国实施积极的财政政策加大交通基础设施投入，高速公路建设突飞猛进。公路部门的主要职责是公路建设、养护管理及规费征收工作，由于公路部门点多、线长、面广、资金分散的特点，在公路项目建设和养护管理中存在的概预算控制不严，未进行招投标，重大设计变更程序不规范，公路养护专项资金被挤占、挪用、截留等问题也日益暴露出来。因此，公路部门必须强化内部审计工作，开展经常性、独立性的内部监督和检查，提高内审法制化、规范化和科学化水平，健全公路管养长效机制，为地方经济社会发展提供强有力的交通支撑和保障。

（一）突出建、养工程专项审计。加强新建、大中修、改扩建公路项目建设前期、建设期间和竣工决算的全过程跟踪审计。在建设前期重点审查建设单位是否严格执行项目工程可行性研究立项批复程序、项目建设招投标程序。在建设期间，重点开展履约担保、动员预付款担保、保险合同审计，看建设单位与施工单位是否按合同规定对工程一切险及第三方责任险及时、足额投保；开展工程量审计，看监理单位批复的工程量是否与施工图设计文件的工程量相符；开展计量支付审计，看合同内外项目的工程计量是否与施工实际相符；开展工程变更审计、土地征迁审计，及时发现有关问题；开展财务审计，审查有无隐瞒、虚增收入、私设“小金库”的问题。在建设后期，开展竣工决算设计，审查施工过程有无多计工程量、重复计量、不合规定、高套定额、故意错套定额、多计取费用、挪用转移公路建设资金等现象。通过事前、事中、事后监督，严格查处违法违规分包、转包工程项目和挤占、挪用、截留、滞留建设资金等问题>！<。

（二）突出路政财务收支审计。开展路政经费审计，查看路征开支明细账，对比实际开支额与预算额，审查上级主管部门下拨的用于人头开支的经费是否存在截留、挪用、挤占等违规行为；开展路产损失赔补偿费审计，查看票证账、应缴财政专户明细帐和“其它收入”

帐，核实是否实行收支两条线，是否逐月上缴有无隐瞒、坐支、挪用等违规行为。

（三）突出公路通行费收支审计。加强公路运营管理单位通行费收支审计，主要把握三个方面：重点审查通行费收支制度建立及执行情况，收费项目是否符合国家有关规定，是否报经省级人民政府批准，开票、收款与记账三者是否实行职务分离，各有关部门在业务上是否互相制约，是否建立完善的财务管理、会计核算、票证管理和收费稽查管理制度，各项管理措施是否积极有效。重点审查被审计单位通行费收支预算是否及时上报并经上级单位批复，是否严格执行预算管理。重点审查车辆通行收费票证管理情况，票证(卡)是否由专人、专库保管，票证账实、账卡、账表是否一致等情况。通过对通行费收入资金来源与运用的合规性、合理性进行检查，发现管理中存在的薄弱环节和重要问题。

（四）突出领导干部经济责任审计。以任中审计为主，任中审计与离任审计相结合，重点关注公路系统财务收支数额大、二级单位和重要岗位的领导干部，把被审计对象履职期间本部门组织预算执行情况、资产使用管理情况、基础设施投入、国家有关政策和财经纪律执行情况作为内审的重要内容。强化追踪问效，召开领导干部经济责任审计整改会，对审计发现的问题整改时限、程序、责任等内容提出明确要求，督促审计结果落实。并将审计结果落实情况纳入党风廉政建设责任制考核体系，作为组织部门选拔、任用、考核考察干部的重要依据。

（五）突出公务支出与公款消费审计。加强公路部门“三公经费”、会议费、培训费和楼堂管所建设维护经费的预算编制、执行、决算情况的内部审计，检查“八项规定”的落实情况，检查公务接待审批报销程序、财务制度执行情况，促进公路内部系统党风廉政建设。

（一）开展审前调查。内审工作之前应对被审计单位进行全面调查，了解被审计单位的内部运行情况，包括组织机构、内部控制制度、业务流程、经营活动等情况，为后期审计计划编制与实施打下基础。

（二）开展交叉审计、联合会审。公路部门内审机构应打破科室局限、上下级部门之间的局限，整合资源，根据年度内审计划，统筹协调，编制针对性强、具有可操作性的交叉审计方案，交叉审计要配合联合会审统一进行，提高审计效能，促进相互交流、集思广益，取长补短，提升内审人员的业务能力和工作经验。

（三）开展公路项目全过程跟踪审计。变事后控制为事前、事中控制，应对公路建设项目实行建设前期、建设期间、竣工决算审计，及时发现并纠正阶段性工程建设中的违纪违规问题，促进财政资金的合理高效使用。

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教育审计作为教育系统内部控制的重要组成部分，在风险管控、构建第三道防线等方面发挥重要作用。最终目标是通过对教育系统具体工作或项目进行各方面审查，以内部评价方式对财政性资金、资产和资源效益进行合理控制，在业务层面设立风险红线，在关键环节不留“暗门”、不开“天窗”，在系统内部形成无形威慑力，从而遏制系统“溃堤”的恶果。这与“破窗理论”主张通过清除小过错和无序状态，规避风险的目标从根本上来说是一致的。

一、“破窗效应”理论下教育审计关注的两个风险点

参考2009年7月颁布的《内部审计实务指南第4条-高校内部审计》对高校内部审计的定义，内部审计价值体现旨在促进完善管理控制、防范风险、创造效益，从而促进教育事业目标的实现。这里的风险应用在教育审计上不仅仅是审计风险，还包括教育系统在开展与资源利用有关的业务及内部控制活动等所造成的风险。这两个风险的形成是教育审计主体和客体相互作用的结果，是矛与盾的关系。“破窗效应”要求教育审计机构及人员必须关注这两个风险点。

（一）审计风险

内部审计恰是在窗户周围形成强大的防线，确保教育系统整体风险趋于可控状态。而确认可接受的审计风险则决定了防线的厚度和强度，冲击这些防线的审计风险点主要表现为如下几个点：（ 1）确认风险：被审计单位财务报告存在重大错报或教育管理上存在弊端和漏洞，而内部审计人员认为财务报告是合法公允以及管理是健全有效的，并因此提出不恰当审计意见（2）管理风险：审计人员对具体业务、内部控制及风险管理系统只能正确认识和科学评价，不能被管理层采用而有效影响它们运作水平而形成的风险。（3）咨询风险：教育系统审计机构及人员提供咨询服务导致咨询程序不合适或者咨询意见失当，造成审计部门信誉受损、接受咨询部门财产损失等带来的风险。（4）担保风险：审计人员被要求参与具体业务风险担保如报表会签、参与采购监督等造成的连带风险。（5）质量风险：审计中存在诸如审计职能和目的不明确、 审计结论和建议缺乏权威性以及教育审计监督缺位等问题带来的风险。（6）其他审计风险。

（二）教育系统风险

风险管理要求我们必须关注“窗户”的易损面，特别是细微、累加、隐蔽的风险点，这些风险若未被识别将使风险恶化成为可能。风险点主要集中在以下几个方面：（1）法律政策风险：国家法律、法规及政策的变化对教育决策带来的风险。（2）经济风险：教育系统在履行职责时，不可避免参与各种经济活动，因此，财务制度、投融资政策、资金调配、信用等因素所带来的风险。（3）安全事故风险：教育系统内部出现的疏忽引起的突发性重大安全事故特别是校园安全事故带来的风险。（4）业务营运风险：包括教育业务管理缺位或错位、内部控制设计失当或执行无效，教育发展与改革中内外部利益诉求未得到解决带来的风险。（5）人员风险：关键岗位及员工管理不规范、道德缺失、工作能力低下带来的风险（6）其他风险。

二、合理运用“破窗效应”理论，积极发挥内部审计作用

审计实践告诉我们，要是使内部审计对“破窗效应”遏制作用最大化，应通过发挥审计结果作用，加强审计资源建设，完善审计服务体系等措施继承、发展和创新“破窗效应”理论。确保相关部门及人员不敢、不能、不想“破窗”，从而达到管理教育系统风险，降低审计风险的审计目标。

（一）加强监督检查，发挥教育审计结果作用

教育内审机构及人员会同审计联席会议有关成员处室应整体评估被审计各直属单位及学校整改措施实施力度，对审计发现问题和审计建议整改落实情况进行指导和督促，实行审计发现问题的整改报告制度，建立审计结果运用制度，逐步探索和推进经济责任审计结果公告制度，建立健全审计项目警示谈话办法、经济责任审计结果问效、问责机制等。教育系统纪委、监察、人事等部门处室应当根据干部管理监督的相关要求运用经济责任审计结果，将其作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据。内审机构将根据审计联席会议意见把被审单位的审计结果在一定范围内公开，接受教职工监督。对不重视整改、拒不整改和整改不到位的，要加大定期检查和审计力度，对审计中发现违反财政纪律行为不姑息、不纵容，特别要对破窗“第一人”进行严肃处理，对单位领导进行责任追究，并及时提出处理意见上报纪委监察部门，以形成强大的审计威慑力。严惩的目的不仅仅在于惩罚犯错误的人，更重要的是警示准备犯错的人和未犯错的人，越界犯规会有严重的后果。使各相关部门及人员不敢“破窗”。

（二）加强资源建设，构筑教育审计能力基础

资源建设是审计第一要务，合理评估自身能力并加强审计资源建设是构筑审计阵地的基础。打铁还需自身硬，“窗户”的完好无损是基于对教育系统自身监督能力的畏惧，这其中包括审计监督，这对审计的经费保障、智力储备、审计质量及审计方式等提出了更高的要求，首先，要加大审计经费投入，保障审计经费合理使用，支持内部审计机构及人员依法履行职责；其次，加强对审计人员审计流程、计算机应用能力等知识体系的培训，并引进基建、安全、信息等方面的智库专家，加强人才储备；第三、审计质量是内部审计的生命线，教育审计部门应逐步构建教育审计质量及评价体系，试行教育审计督导制度，提升审计质量和效力；第四、可以通过试点，整合一般性流程，融入信息化手段，嵌入审计模块，推出一批高质量的信息化审计案例，与此同时要加强对软硬件的采购管理，采用前期甄选和后期开发相结合，采购适合教育系统内部审计的信息化系统，并加以推广，实现全过程审计和非现场审计。 通过人、财、物、技术等因素发力，确保有能力在事前制止“破窗”行为、发现破窗及时“吹哨”，使各相关部门及人员不能“破窗”。

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一、加强自身学习，不断提高业务技能

自参加工作以来，为尽快适应会计工作岗位，我考入市电大金融会计班进行为期三年和学习，系统扎实地学习了金融、财务会计、财政、税务等专业基础理论知识，后又考入河南大学金融投资专业学习进修本科。通过学习，使我熟悉掌握了会计财务、支付结算、国库等专业知识，通晓《人民银行法》、《票据法》等与会计工作相关的法律法规和有关会计财务制度，了解国内外会计工作现状、发展趋势和国际会计准则。任会计师期间，执笔起草了银行岗位职责、内控制度、业务操作规程、会计检查报告、整改措施、业务实施方案、业务系统需求书等30余份约25万字材料。工作期间，我撰写发表了《理论与实践》、〈〈金融会计》、“浅析帐户管理与信用信息相结合的模式与意义”《金融理论与实践》《跨世纪》“商业银行会计内部控制存在的问题与对策”等多篇论文。通过不断的自身学习，使自己的会计知识、工作技能得到了明显提高，适应新形势的工作能力与日增强。

二、加强财务管理，增强自我约束力，切实防范和化解财务资金风险

（一）从提高会计人员素质入手，提高会计基础工作水平

担任会计财务科科长以来，严格贯彻执行上级行会计财务工作精神，组织全辖会计人员认真学习和深入贯彻执行各项财经法律、法规，不断加强会计基础工作建设。首先，从加强会计队伍建设，提高队伍素质着手，夯实会计基础工作。抽调年轻人员充实到会计部门，优化会计队伍结构；利用会计人员年度继续教育、举办会计基础知识、财经法律法规等各种专题培训班等多种形式积极开展会计人员培训，不断提升会计人员素质。另一方面，对会计人员严格要求，从财务凭证的要素，到财务账务处理、凭证装订等基础规范抓起，使全辖会计基础工作水平逐步得到规范和提高。

（二）强化内控建设，切实防范财务资金安全

我任会计财务科科长以来，始终把资金安全作为新形势下加强财务管理的一项重要工作来抓，从管理要求、财务审批程序、审批权限、日常费用的核算内容等进行规范；同时本着从严控制、规范管理、厉行节约的原则通过制订和完善财务核算业务操作流程，明确内部授权事项，促使财务资金报销流程制度化、规范化。结合辖区会计财务工作的具体情况，制定了《中国人民银行洛阳市中心支行机关财务费用支出管理补充办法》、《会计工作内控制度实施细则》及《中国人民银行洛阳市中心支行机关差旅费管理办法（试行）》等制度，规范全辖的会计工作。通过建立会计工作联席会议制度、事后监督情况通报制度等，强化会计管理工作。加强对财务集中报账工作的指导，制定了《中国人民银行洛阳市中心支行财务费用集中报账制实施办法》，在辖内全面推行财务集中报账制度，准确核算各项费用支出，规范费用开支行为。实行财权、事权分离，建立和完善了费用审批程序，明确费用审批权限，严格控制费用开支，为确保财务制度的贯彻落实，建立层层把关制度，坚持“一支笔”审批制度，规范审批范围。在制度的约束下，消除了财务资金的风险隐患，确保财务资金安全。

（三）加强财务管理，增强自我约束能力

为适应部门预算的要求，进一步加强辖内财务管理，修订各项内部管理办法，加强费用开支签报审批管理及合规性审查，调整和优化各项费用的支出结构。响应党委提出的“建设节约型机关”的号召，按照“用制度管权、按制度办事、靠制度管人”的工作机制，各项费用开支预算事先必须经过审批，大额开支必须经行长办公工集体研究，从而约束了费用支出的随意性和盲目性，减少了不必要的开支，将人民银行“艰苦奋斗、勤俭建行”的财务工作方针落到实处。

二、加强固定资产管理，确保国有资产的安全和完整

（一）做好固定资产管理，及时入账核算

担任会计财务科科长以来，认识到固定资产管理工作不仅是会计财务部门一个部门的工作，涉及到科技、后勤以及固定资产购置需求的各个部门，是一项需要全行动员的系统工程，会计财务部门作为固定资产综合管理部门，在做好固定资产价值核算、处置审批、信息反映等综合管理工作的同时，应强化固定资产管理的责任，协调好与各相关部门的关系，并将责任细化落实，突出固定资产管理工作的重要性和严肃性，提高固定资产管理的责任意识。建立健全固定资产总账、明细账，严格按照固定资产管理制度的规定，分类管理，做到账账相符、账卡相符、账实相符、账簿相符。同时，加强完善资产入账管理制度操作,财务部门在付款时，要求财产管理部门及时对实物财产进行入库登记，会计部门登记账簿核算，确保账实相符。

（二）搞好清查工作，防止固定资产流失，确保国有资产完整

按照固定资产管理相关制度规定，每年与内审部门配合财产管理部门进行固定资产清查工作，编制报废、提前报废、盘盈、盘亏情况表，并向行长办公会提交清查报告，向上级行上报清查情况报告，并做好处置资产账务核算。

20**年，按照总行统一布置，组织全辖进行了一次全面固定资产清查。成立了由行长任组长，分管会计财力部门、财产管理部门的副行长和纪律书记任副组长，会计、后勤、科技、内审和纪检监察部门负责人为成员的清查小组，并在会计财务部门设立了清查办公室，抽调20余名同志组成清查小组，制定了清查方案和清查计划。本次清查共调取清查登记簿记录1784条，核对实物1757件，登记工作底稿1757条，清查工作结束后，针对清查中发现的盘盈、盘亏、报废等资产进行了处置；将未纳入账内核算的资产，无论资产来源，全部纳入账内核算；针对产权不清，无产权证资产，积极协调相关部门进行办理产权手续，并在清查报告中积极向上级行反映，积极解决问题；针对清查中资产卡片不清、资产名称不规范、不统一等问题积极进行改正。

通过每年清查工作和专项清查工作，确保了固定资产账实相符，加强和规范了固定资产的管理，提高了固定资产的使用效益，防止了国有资产的流失，确保了国有资产的安全和完整。由于管理规范，科室连续三年在上级行年度考评中获得固定资产管理先进集体。

三、规范集中采购行为，提高采购效益

（一）完善采购制度，规范采购程序

为加强集中采购管理，先后制订了《中国人民银行洛阳市中心支行集中采购管理实施细则》、《中国人民银行洛阳市中心支行集中采购操作规程》和《中国人民银行洛阳市中心支行集中采购评审人员库管理暂行办法》。成立了中国人民银行洛阳市中心支行集中采购管理委员会，加强对集中采购工作的管理和指导。从单位公开选聘了集中采购项目评审人员，规范了集中采购操作程序，规范了集中采购项目的评审工作，使集中采购工作逐步走向规范化和程序化，进一步提高了集中采购工作效率，提高了财务资金的使用效益，促进了廉政建设的发展。

（二）坚持“三公和效益”原则，集中采购的作用得到体现

近年来，我对集中采购工作加强管理，严格遵循“三公开”和效益的原则，坚持“阳光操作”，防止“暗箱操作”，防止了集中采购中腐败行为的发生。采购小组能够结合实际需求，对询价采购坚持货比三家，多方询价，在质量和价格之间进行平衡，集体确定供货厂商；对招标（公开招标和邀请招标）采购，在有关部门的监督下，随机抽取评标专家，公开评标，评标结束后向管委会推荐成交供应商，由管委会确定中标人；对竞争性谈判采购，坚持多轮谈判，多次报价竞价，最后由谈判小组对参加谈判的供应商分别评分排序，向管委会推荐成交供应商，由管委会最终确定成交供应商。

（三）加大集中采购力度，提高财务资金使用效益

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一、上半年工作的基本情况

（一）认真贯彻《农村土地承包法》，继续做好稳定和完善农村土地承包经营制度工作。今年上半年，我们主要抓了以下几点：一是加大对农村土地承包法律、法规和政策的宣传，尤其是《农村土地承包法》的宣传力度。年初向市委、市政府提出了关于在全市集中开展学习宣传《农村土地承包法》活动的建议，主动争取领导支持，市里除利用电视讲座、宣传车、张贴标语等形式宣传外，还由市委组织部牵头，对全市818个行政村的党支部书记、村主任分批进行了以学习《土地承包法》为主要内容的法律、法规培训。同时，各乡镇也对村“两委”成员进行了集中培训。二是认真抓好各项土地承包政策的落实。我市的土地延包工作全面结束后，我们针对部分乡镇（村）存在的“两园”（果园、桑园）承包问题，本照既依法办事，又切实可行的原则，进行了稳妥处理。部分乡镇（村）的“两园”在土地延包时按当时政策不在5％以内，现在按《农村土地承包法》应计在5％以内，目前已陆续到承包期，为此我们要求有关乡镇（村）按照《农村土地承包法》要求，制定工作方案，确保政策落实到位。三是做好农村土地承包案件的查处工作。为及时查处案件，市经管局设立了科，并建立健全了接待、查处等方面的各项制度，严格实行首问负责制。今年上半年共办理土地承包案件13起，处结率100％。

（二）完善制度，量化考核，促进农村财务管理规范化。首先，为解决全市各乡镇存在的农村财务“双代管”业务操作规程不统一的问题，在搞好调查和广泛征求意见的基础上，市局印发了《*市农村财务“双代管”工作规范标准》，同时统一设置了定期报表，从而统一了口径，为统计报表和工作信息准确及时打下了基础。其次，突出抓了资金代管率和代管质量。截止今年5月底，全市818个行政村，已实行资金代管的789个，占总村数的96.5％，全市代管资金结余额达6670万元。再是，强化考核机制，根据*市政府《二五年农村工作综合考核办法》，我局印发了《*市农村财务“双代管”工作百分考核办法》，对各项工作进行了分数量化，市经管局每季度对各乡镇工作情况进行一次考核，并将考核情况书面通报到乡镇。

（三）加大督查，落实政策，农村负担工作常抓不懈。在这项工作中，我们主要把握了以下几点：一是加大督查力度，三月份，我局以市减负办的名义向市委市政府上报了关于对农民负担工作进行执法大检查的请示，市委组织减负办成员单位分四个组对全市15处乡镇2004年农民负担工作进行了全面检查，采取看文件、资料、账簿和入村入户调查相结合方式，共抽查了34个村，102个农户，并对检查出的问题制定落实了整改措施。二是认真落实转移支付资金专款专用、粮食直补、“两工”管理、“一事一议”等政策。经查2004年度全市转移支付资金拨付到位，共发放粮食补贴852万元，公益事业金全部取消，“一事一议”资金全面停收。三是完善制度规范管理。严格实行《农民负担责任制》、《违犯农民政策责任追究制》、《农民负担责任制》等各项制度，市、乡、镇三级都签订了责任状。同时全面实施农村义务教育收费“一费制”和报刊限额制。2005年度农民负担卡，已于麦收前发放到农户手中。

（四）农经信息化建设及农村专业合作经济组织建设工作。今年上半年，我们重点抓了镇级农经信息站的制度建设和信息员业务培训工作。第一季度，市局安排专人在奎聚街道和饮马镇两个信息站抓了制度建设示范，四月份召开了农经信息化制度建设工作现场会，同时采取以会代训的方式进行了业务培训。拟于10月份对全市各乡镇制度建设情况进行全面检查，同时对收放信息条数等量化指标完成情况进行通报。

农村专业合作经济组织建设工作，市乡两级已建立了专门机构，配备了工作人员，全市的统一章程和规章制度正在征求意见当中，各项配套的工作制度和措施即将出台。

（五）工作。为切实做好工作，今年4月份，经报市有关部门批准，市经管局设立了科，配备了专职人员，并逐步完善了各项规章制度，严格实行首问负责制。今年上半年共办理各类案件15起，处结率达100％。同时，市经管局还对涉农案件的查处工作制定了考核办法，并将考核结果列入全年乡镇经管工作考核内容。

二、工作中存在的主要问题

（一）农村土地承包工作方面存在的主要问题：一是由“两园”问题导致部分村叫行地超5％。在进行二轮土地延包时，我市的“两园”大多是采取叫行承包的形式，根据当时的政策，“两园”不在5％机动地以内。《农村土地承包法》颁布后，农民普遍要求将超5％部分分地到户，现在“两园”已陆续到期，又鉴于“两园”生产管理的特殊性，群众持分地和分承包费两种意见，不好统一，“两园”问题难以解决。由此引起部分群众上访，这是当前落实《农村土地承包法》的一大难题。二是《农村土地承包法》颁布后，对村级原土地承包方案中一些不符合法律规定的条款如何变更与法接轨问题，由于在时效等方面上级没有明确规定，基层在具体工作中很难把握。如有的在校学生土地已在省《实施办法》实施前收回，现又上访要求归还。也有的村准备将已毕业的在校学生的土地收回集体，对这方面的和咨询我们很难答复。

（二）农村财务管理方面存在的主要问题：一是会计聘任制难获实效，村级财务人员变换频繁。去年村委换届期间全市各乡镇村级会计队伍的稳定都受到不同程度影响。有的乡镇变动面近四分之一，不少工作责任心强、业务素质高的村会计，由于受各种复杂因素的影响（其中包括坚持原则得罪了人的因素）而被撤换。有不少不懂业务的人上了岗，会计聘任制难以实施。二是部分乡镇经管站对代管资金的管理不够规范，以存单形式管理的资金数额较大。这种方式存在许多弊端，不符合财务制度，必须予以解决。三是全市还有个别村因种种原因尚未进行资金代管，亟待解决。

（三）在农民负担监督管理方面，从全市组织检查的情况看，仍存在个别中小学收费收据不规范、城建部门借办理审批手续搭车收费、村报刊费超限额等问题。

三、下半年工作打算及对市的工作建议

（一）认真贯彻《农村土地承包法》，确保各项政策落实到位。近期召开各乡镇经管站长会议，全面摸清全市村级“两园”的底子（包括总面积、超5％面积、到期年限等），向市政府写出书面报告，力争今年秋种前，拿出一个既符合法律规定，又切实可行的指导性意见，确保积极稳妥地解决好“两园”问题，维护农村稳定。

（二）在农村财务管理方面。一是立足村级资金“双代管”这个重点，抓好我市制订的村级财务“双代管”工作规范标准的实施，促进农村财务“双代管”的规范化。二是重点协助有关乡镇政府解决好个别村未纳入“双代管”的问题。三是积极做好农村会计培训工作，下半年分批举办全市农村会计培训班，以提高他们的业务素质，促进经管工作的开展。

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关键词:教育国际化;中外合作;办学;思考

一、中外合作办学发展现状

中外合作办学是我国改革开放后在教育领域里出现的新生事物,已成为加快培养现代化建设事业急需人才的新途径。10多年前,天津财经学院和美国俄克拉荷马大学合办MBA班之举,开创了中国高等教育领域中外合作办学的先河。目前,中外合作办学的形式,可分为两类:一类是独立设置的中外合作办学机构,另一类是非独立设置的中外合作办学机构。独立设置的办学机构是由中外双方共同投资,形成合作体的独立的法人财产,具备法定的办学条件,独立承担办学的责任。这种办学机构是由中外双方根据契约建立起来的,中外双方依照契约享受相应的权利并承担一定的责任和义务。并具有独立的事业法人资格、享受独立的办学自,内部管理实行董事会制。例如,根据中国政府和欧盟的协议,由上海市人民政府和欧盟共同出资创办的中欧国际工商学院。非独立设置的中外合作办学机构有两种:一种是学校领导下的二级学院制,由学校与外方合作者共同创办的不具有法人资格的中外合作办学机构,具体由二级学院运作。目前我国的中外合作办学大多数是以这种形式存在的。例如,郑州大学西亚斯国际工商管理学院。另一种是一般合作办学项目,中外双方根据契约中确定的权利义务共同完成合作办学任务。例如,南京大学与美国霍普金斯大学共同建立的中美文化研究中心。

从总体上讲,中外合作办学在积极引进外国优质教育资源、创新办学模式和人才培养模式、培养国际化经营管理的人才方面都积累了宝贵的经验。中外合作办学已成为国内高等教育与国际间横向交流与合作的桥梁和纽带。目前,经国务院学位办批准授予国外与香港特别行政区学位的合作办学在办项目已达230家之多,主要集中在北大、清华、中山、同济等名牌大学以及国外众多的高校教育机构。从全国范围来看,中外合作办学相对集中在经济、文化较发达的东部沿海省份及大中城市。例如,上海、北京、浙江等。外方合作者主要集中在经济发达、科技教育先进的国家和地区。例如,美国、澳大利亚等。中外合作办学培养人才的层次比较齐全:大专层次,如上海大学悉尼工商学院,专科教育实行中澳双证书制,中澳双方对所获学分予以互认;大学本科层次,如对外经贸大学的中美管理学院、中法国际工商管理学院等;本硕连读,如上海第二医科大学的临床医学专业[七年制(法文班本硕连读)],是中法两国政府为加强中法交流的重点合作项目之一;研究生层次,如南昌大学与英国阿伯泰·邓迪大学联合成立“中英联合学院”合作培养硕士研究生、北京理工大学与美国史蒂文斯理工学院合作培养硕士研究生等。

二、中外合作办学过程中存在的主要问题

1.合作办学体产权不够明晰,财务管理弱化

(1)中外联合办学体的产权不够明晰,使外方投资者与中方的利益不能得到有效保障。产权清晰、责权明确、管理科学是现代企业的根本特点。产权是指所有者对资产(包括有形资产与无形资产)的占有权、使用权、收益权和处置权。长期以来,我们片面地强调教育办学的公益性质,而忽略了在教育产业化背景下中外办学公益性和收益性并存的实际情况。澳大利亚在20世纪80年代开始,就推行教育国际化战略,把教育作为重要的服务贸易输出。目前,教育输出已成为澳大利亚第九大出口产品和第三大服务贸易产品,*年教育服务收入接近49亿澳元,仅次于旅游业(94.4亿元)和运输业(74.8亿元)。外方投资者认为学校的资产将来是属于中方的,因此在资产的管理上存在短期行为和功利主义倾向,如抽逃资金转移海外、挪用资金投资其它领域等;而中方合作者往往是以知识产权等无形资产作为股权投资与外方合作。由于中方的上级主管部门重有形轻无形的管理理念,使得中方对合作体的资产没有充分的占有权、使用权、收益权和处置权,致使这些权益受到损害。事实上,中外合作办学体正是利用了中方的品牌才使学校的资产规模迅速膨胀起来。因为政府管理部门在管理上存在盲区,使得合作体资产的产权归属缺乏明确而清晰的界定。目前中外合作办学体很多是附属于中方的高校,并不需要设立一个完全独立的机构。即使设立了完全独立的办学机构,成立了董事会等管理机构,法人依然是中方高校的校长。因此,有的合作办学采用课程合作方式来进行,双方合作,发双方文凭,手续非常简便。这种中外合作办学属于典型的标签型,没有实质性的合作。按照中外合作办学条例的规定,担任主干课程教学的外籍教师所占比例不应低于25%,引进国外教材不低于教材总数的30%。可是有的项目只是挂名中外合作办学,并没有引进国外的教材,国外的学校只派一两个老师过来,99%的课程都是中国教师在讲授,这实际上只是校际交流的行为。

(2)中外联合办学体财务管理弱化,会计核算不规范,资产管理混乱。有的中外办学联合体财务管理不规范,会计核算账目混乱,没有按照会计制度和财务制度的要求在每个会计年度编制财务会计报表,有的甚至对中外合作办学的具体经费收支情况都没有详细记载,直接与其他业务混淆在一起,更没有委托社会审计机构依法进行审计监督。按照《中外合作办学条例》的规定,中外合作办学体实行董事会领导下的校长负责制,董事会审核批准每年办学的预、决算方案,有权对办学体的资产进行支配和处置。但目前大多数中外合作办学体的董事会都是名存实亡,不能真正发挥作用,完全体现为外方投资者个人的意志。因此,才出现了外方投资者通过各种渠道非法将资金抽逃出境、随意将资产挪作他用、投资其他领域谋利,从而影响了学校的可持续发展。

2.合作办学体盲目开办新专业,师资队伍的结构层次不够合理

中外合作办学体为了迅速发展壮大,争先恐后地上新专业、热门专业,如电子商务、物流管理等专业,根本不考虑其办学的基本条件能否满足开办这些新专业的要求,这种急功近利的做法造成学生入校后没有专业师资授课,学生几乎“自学成材”;配套条件如实验室、实习基地都没有建立起来,使学生既无理论又无实践;缺乏专业书籍,专业知识贫乏。这在客观上严重影响了合作办学的教学质量。同时,合作体的师资队伍建设满足不了教学的基本要求。普遍存在着师资队伍结构层次不合理的问题,主要表现在以下几个方面:教龄结构不合理,多数学校缺乏中年教师,没有形成老、中、青相结合的梯队,有的专业全部是一些刚刚走出校门的年轻人在从事教学工作;职称结构不合理,缺乏具有高级职称的教师;兼职教师比例过高,双肩挑的教师很难有精力保证教学工作的出色完成;学历层次和知识结构不合理,具有硕士以上学历的人员不多,名牌大学的本科毕业生也很少,很多年轻教师都是本校毕业留校的,知识结构有“近亲繁殖”的特点。由于师资水平低,教学效果不佳,也影响了学生学习的积极性,从而导致受教育者付出了高额学费但没有享受到优质的教育资源。中外合作办学的教学行为关系到教育教学质量的优劣,而教育教学质量又直接关系到教育消费者是否能享受到等值的教育。

3.合作办学体治理结构不完善、管理决策机制不健全,人才流动频繁

《中外合作办学条例》中明确规定:具有法人资格的中外合作办学机构应当设立董事会,每年至少召开一次会议,对重大问题如学校发展规划、审核预决算等进行讨论决策。平时经董事会1/3以上的组成人员提议,可以召开临时会议,研究决定重大问题。但目前中外合作办学机构中大多数治理结构不完善、不健全,有的虽然设有董事会,但形同虚设,从未召开过会议,学校的重大问题都是投资者一个人说了算。因此,对重大问题的决策具有很大的盲目性和随意性。其次,委托关系不顺畅,投资者与经营者关系不协调。在我国教育服务贸易的对外承诺中,不允许外国投资者在我国独立举办高等教育机构,它必须与国内高校合作才能举办独立设置的高等教育机构。而且董事长一般是由外方投资人担任,校长由中方推荐人选,董事会聘任。由于外方投资人认为校长是中方推荐的,自然代表中方利益,因而不愿让校长全面负责学校的教学和日常管理工作。这种不信任往往体现为外方投资者亲自介入学校的财务、人事、教学等管理工作。外方投资者和中方管理者之间处于矛盾冲突之中,这种不规范的管理行为影响和制约了中外合作办学高校的健康发展。最后,中外合作办学体人才队伍不稳定,工作缺乏连续性。合作体中的管理人员,多数是面向社会招聘的。因此,普遍存在着人才队伍不稳定,流动频繁的现象,使工作没有连续性,降低了管理效率。

4.合作办学体在文凭管理上不够严格,存在着滥发文凭的现象

随着中外合作办学的不断发展,获得学位的形式越来越多,有的是国内学两年国外学两年拿国外文凭的(2+2)模式,有的是国内学三年国外学一年拿国外文凭的(3+1)模式,现在又出现了接受远程教育、网络教育拿国外文凭的现象。目前社会上的一些办学组织尤其是一些不具备开展研究生教育资格的机构,与境外机构举办所谓“学位课程”“研究生班”等各类项目,刻意模糊办学的非学位、非学历培训性质,未经国务院学位委员会核准,擅自在办学活动中变相授予学位。根据有关规定,国务院学位委员会负责对合作办学项目授予境外学位进行核准。如果没有制约,势必导致滥发文凭,直接损害学生

利益和中外合作办学的顺利发展。由于管理不规范,中外合作办学过程中引进了一些在国外办学历史短、层次低的高校教育资源,并且夸大宣传、吸引生源,看重经济效益和赢利分成比例,对办学质量和办学特色不是很重视,不问教育质量只求投资回报。这种利用我国政策盲区、以“卖文凭”假合作的营利行为并不少见。

造成中外合作办学不规范的原因是多方面的,既有管理体制上的原因也有观念上的原因。主要体现在:教育理念上,过分强调教育的公益性,而忽视中外合作办学的商业性、营利性。事实上,外方到我国投资办教育的最大动机就是看准了我国有庞大的教育市场,有较大的赢利空间,如果管理者片面强调教育的公益性,外方投资者只有通过不规范的手段挖掘利润;政策导向上,过分强调对外方投资办学的支持和优惠,而忽视了对中外合作办学体的监督和领导。中外合作办学是我国高等教育事业的有益补充和重要组成部分。但教育是关系国家民族兴衰的百年大计,在大力扶持的同时应加强对合作办学的监管和规范。在处理合作与教育的关系上,应坚定地把国家与民族的利益放在首位,合作办学项目的达成和执行应遵循公平、公正的原则。“以我为主、为我所用”应更多地体现在中方对项目的实际参与和控制权限上,在教学组织管理和人才培养中发挥更大的作用。但有些合作项目,中方只起着招生的作用,没有实质性的合作办学。然而在合作办学中又承诺允许外方在中外合作办学中控股和担任校董事会董事长等。加入世贸组织后,我国的教育会受到一定程度的影响,必须认真对待这些问题。

三、强化对中外办学的监管与规范

1.明晰产权,加强财务监督,保障中外双方的合法利益

中外合作办学在教育产业化与国际化背景下具有明显的“逐利性”。外国投资者首先是把教育作为一种产业、一种服务贸易产品输入中国市场的,是为了占领中国庞大的教育市场,赚取丰厚的利润。目前,在中外合作办学过程中,外方往往以资金作为投资,而中方往往是以其知识产权及无形资产与外方合作办学的。各级管理部门应将中方投入的知识产权和无形资产评估作价,按权益法核算确定中方的投资比例,并在合作办学的章程中加以明确规定,以确保中方合法权益不受损害。为保证中外合作办学经营行为的健康发展,应加强财务管理,严格执行国家有关的会计法规、制度,进一步强化审计监督。各级主管部门必须定期检查联合办学体会计制度的执行情况,检查其是否依照《中华人民共和国会计法》和国家统一的会计制度进行会计核算和编制财务会计报告;主管部门应要求联合办学体定期向社会公布其具体财务状况、办学水平、办学质量等相关信息,增强信息的透明度。美国大法官路易斯·布兰戴斯在1914年所着的《他人的金钱》中有一句名言:“公开是救治现代化社会及工业弊病的最佳良药,阳光是最好的防腐剂,灯光是最有效的警察。”信息透明度的重要性是不言而喻的,“因为资源配置决策在很大程度上依赖于可信、简明和可理解的财务信息(会计信息)。此外,社会公众还利用个别主体的经营成果及财务状况等有关信息进行各种各样的决策(FASB,1973)”。各级主管部门要委托会计师事务所对中外合作办学体的财务状况和经营成果进行年度审计,并对中外双方收益分配的合法性、合理性进行审核,确保双方的合法利益。国家应该以教育产业化的视角制定相关的政策法规,而不应该过分强调教育的事业性,并以此来规范中外合作办学的经营行为。

2.完善中外联合办学体的法人治理结构,健全董事会的决策机制,强化董事会的作用

中外合作办学体法人治理结构的基本内容是对合作体的股东会、董事会、监事会及经理层之间的权、责利关系进行规范,从而解决合作体的不同利益主体之间的利益与风险、激励与约束等问题,建立起合作体的权力机构、决策机构、经营机构和监督机构之间相互独立、相互制衡的高效率的领导制度,确保各方利益的均衡和目标的实现。目前许多办学体虽然按照市场化方式运作,但治理结构不健全、不完善。很多办学体没有代表股东利益的董事会或虽有但名存实亡。应该讲,在合作办学体的治理结构中,董事会处于委托链条的核心地位。董事会组成人员中虽要求中方人员不少于50%,但外方投资者由于拥有控股权,办学过程中的重大问题往往只听命于外方投资者,其大权独揽,使得董事责任淡化,董事会决策程序缺乏独立性,重大决策项目的表决都是按照外方投资者的意图行事,董事会形同虚设,使得外方处于强势地位,中方处于弱势地位。中方管理者一般只是负责日常的教学与事务管理,对办学体的重大事项往往缺乏影响力,这使得中方的权益很难得到有效保证。当中外双方出现矛盾和冲突时主管部门为不影响国家整体的投资环境,往往说服中方作出让步。合作体是由一系列契约关系维系的,合作各方的具体行为目标是不一致的,为实现各方利益的最大化,必须完善中外联合办学体的法人治理结构,健全董事会的决策机制,强化董事会的作用。同时,要加强对中外合作办学的监管,使之能够健康、有序、公平地发展。

3.进一步加强中外合作办学的准入制度,建立合作办学的质量评估机制

教育部对中外合作办学和中外合作办学项目分别实行许可证和批准书制度,并且对所有的中外合作办学机构和项目进行复核,对不达标者依法严肃进行处理,撤销其中外合作办学资格。各级政府主管部门应严格按照《中华人民共和国中外合作办学条例》和教育部规定的中外合作办学基本办学条件的标准依法进行审批。严格执行行政年检制度,进一步强化对中外合作办学的准入制度,确保引进国外优质的教育资源,保障受教育者的合法权益。同时,应建立起对中外合作办学科学的办学质量评估机制。合作办学要有基本的教学条件;开办新专业、新课程要有配套的师资、实验室和图书;教学质量评估要有具体的评价指标。如果达不到要求就要做出限制招生或暂停招生的决定,以督促学校加大资金投入,改善办学条件,满足教学的基本要求。各级教育主管部门在审批新专业时不能只看学校申报的材料,而应深入到学校实地考察。主管部门应加强对中外合作办学教学水平的评估工作,并向社会公布评估结果。每3—5年应对中外合作办学体进行一次教学水平评估。通过评估,以评促建,以评促改,不断提高办学水平。但这些年来,监管部门的监管措施不够具体,对不具备办学条件、教学质量差的学校没有及时出台整改措施,从而使受教育者的合法权益得不到有效保护。

教育部一位负责人曾说,中外合作办学往往要经历引进、嫁接、本土化和国际化四个阶段。从直接引进到实现国外国内的课程嫁接,然后达到课程和师资的本土化,最后向国际化发展,创造出自己的品牌。从这个角度看,我国中外合作办学还有很长的路要走。

参考文献: