水资源规划制度范文

导语：如何才能写好一篇水资源规划制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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论文关键词：洪水资源利用法律制度建设

论文摘要：开展洪水资源利用法律制度建设，适宜“自下而上”，由各地方根据情况先行开展相关法规建设，包括制订适用于本行政区域的地方性法规或者地方政府规章等另一方面，伴随着洪水资源利用的实践推进和各种制度建设的探索．适时“自上而下”，由国家推出相关法律法规，引导全国范围内洪水资源利用的开展。

洪水资源利用是指按照风险分担、利益共享的原则．通过建设和完善滞、蓄、调、引、灌等工程设施，综合采用规划、预报、调度、应急预案等非工程措施，实施洪水风险管理，对特定规模洪水的公益性增值利用，具有综合、风险、公益、增值等特征。在洪水资源利用过程中，涉及洪水风险管理、洪水资源利用规划、河湖水库调度、蓄滞洪区优化运用、地下水回灌等多种行为．需要调整多重利益关系，亟须加强相关法律制度建设。

一、洪水资源利用法律制度建设的重要性

1．适应洪水资源利用趋势的内在需要

我阚水资源短缺．随着经济社会发展，用水需求的日益增加，缺水威胁将进一步加剧，适度利用洪水资源将成为解决局部地区水资源短缺的重要途径之一因此，洪水资源利用在规模和总量上都将呈现日益增长趋势存洪水资源利用过程中，包括洪水资源利用规划、洪水风险管理、江河湖泊水库调度、蓄滞洪区优化运用及其补偿、回灌地下水等，需要一系列制度予以支持。这些制度的确立和运作，单纯依靠政策难以完全奏效，需要上升到法律层面上予以规范化、法制化．

2．协调洪水资源利用复杂利益关系的迫切要求

在洪水资源利用过程中，涉及各级政府、各级防总、各级政府部门、水工程管理单位、社会公众等多重主体，各主体利益关系复杂而多元。在我国．虽然这些主体的根本利益具有一致性．但个别时候针对具体事件，也会产生不同程度的利益冲突或矛盾。如果不能及时妥善处理，就会形成新的不安定因素，这就需要以法律的形式协调各方的利益．发挥法律制度的教育和引导作用，有效地开展洪水资源利用活动

3．解决洪水资源利用法律缺位的关键举措

尽管目前我同已确立了“保障安全、充分利用”的洪水资源利用基本政策，要求在保障防洪安全的前提下，充分利用洪水资源。然而前我同存洪水资源利用方面的法律法规却处于缺位状态：除了《天津市防洪抗旱条例》等部分地方性法规明确提出“鼓励对雨洪水资源的开发利用之外．水法、防洪法、防汛条例以及各种涉水部门规章均未规定洪水资源利用问题。洪水资源利用法律缺位，导致洪水资源利用面临着一系列法律瓶颈，严重制约着洪水资源利用的有效开展。为此．在推进洪水资源利用过程中．有必要加强洪水资源利用法律制度建设

二、洪水资源利用法律制度建设的重点

1．确立洪水资源利用的基本原则

洪水资源利用具有利害两重性．其“利”体现在洪水一旦资源化，就可以像其他水资源一样进行兴利：其“害”体现在，除了洪水本身可能存在的危害性之外，还可能因为洪水资源化措施的实施带来各种附加风险．如洪水预报误差风险、调度操作误差风险等。因此，为了充分利用洪水资源．需要适度承受洪水风险，并协调好不同主体之间基于洪水资源利用的利害关系．而这首先需要明确洪水资源利用的基本原则。归纳起来，主要有以下基本原则：

一是保障安全原则．即利用洪水资源必须结合实时的工情、雨情、汛情，科学决策、审慎操作．保证度汛安全。

二是统一规划原则，即通过合理的规划，按照风险分担、利益共享的原则统筹流域上下游、左右岸、干支流、城乡间基于洪水资源利用的利害关系。

三是因地制宜原则，即利用洪水资源时需要注意结合各个流域的工情、雨情、水情，综合考虑该区域的经济社会发展状况，采取适宜的利用措施，实现洪水资源的优化配置。

四是综合利用原则．即从全流域通盘考虑，既要考虑如何科学合理地进行河库洪水错峰调度以发挥防洪减灾效益．还要考虑如何通过科学调度增加水库容纳水量及调蓄滞洪水量来提高水能水量利用率，综合增加发电、灌溉和防洪效益。

2．确立政府主导的洪水资源利用管理体制

洪水资源利用作为一项有风险的公益性事业，需要建立以政府为主导的管理体制，赋予洪水资源利用主管部门较强的行政权力，以满足应急管理决策的紧迫性和复杂性需要。为此，需要明确洪水资源利用主管机构的职责与权限，建立必要的监督制约机制，追究者的法律责任．以避免无序利用、不合理利用引发新的生态与环境问题。

3．确立洪水资源利用规划制度

洪水资源利用与常规水资源开发利用不同，缺乏有效的利益协调与驱动机制．需要在政府主导下编制专业规划，结合具体的雨情、汛情、工情．科学决策，相机实施。为此．需要明确洪水资源利用规划编制的组织形式、编制主体、决策程序、法律地位和有关机构及利益相关者参与的机制．规定洪水资源利用规划的执行与监督等。

4．结合洪水资源利用方式设计不同的法律制度

洪水资源利用主要有四种方式：水库调度．区域内河系联网调度以及跨区域或跨流域水量调度，蓄滞洪区的优化运用，通过工程措施主动回灌地下水。不同的洪水资源利用方式，其法律制度建设重点存在很大区别：

①对于水库调度而言，法律制度建设的重点在于洪水资源调度及风险责任承担。为了充分发挥现有水库等工程的调蓄水功能，最大限度地利用洪水资源，需要改变传统的水库调度模式。建立动态的汛期概念，并在此基础上确定动态的汛限水位、调整具体的水库汛期调度方案。在此过程中，伴随着洪水风险的增加，需要确立相应的风险责任承担主体和承担方式。

②对于区域内河系联网调度、跨区域或跨流域水量调度而言，法律制度建设的重点在于洪水资源在不同区域、流域之间的配置、调度以及不同区域、流域之间在水资源、水环境方面的利益平衡。为了尽可能滞留洪水，可以利用联网的河系或跨流域调水工程等，将本流域、本区域的汛期“弃水”调度到其他流域或区域加以储存或利用，这就需要充分考虑不同区域、流域之间的水资源配置规划．并进行相关的水量调度制度建设。由于洪水往往夹杂着各种污染物．因此，在洪水资源调度过程中，需要有效控制与管理污染物。限制污染灾害在地区间转移，避免造成更为严重的环境污染事故。

（3）对于蓄滞洪区的优化运用而言，法律制度建设的重点在于蓄滞洪区的功能调整和受损者的利益补偿为了合理利用洪水资源．有必要将蓄滞洪区的运用从单一的被动防洪调度转变为主动的蓄洪兴利和错峰防洪等多种形式．为此需要建立有效的社会管理和经济调节机制．建立行之有效的管理法规．制定和实施适宜的人口政策、产业政策，搞好产业结构调整和经济发展布局，促进蓄滞洪区人与自然的和谐，实现区内经济社会的健康、有序发展。同时。应当根据各流域防洪规划、洪水资源利用规划的要求．结合蓄滞洪区的土地利用、产业结构及经济发展水平，以不同淹没水深及淹没时间为参数．划分蓄滞洪区的启用级别．确定相应级别的启用决策机构。实现蓄滞洪区分级运用管理。在此过程中，需要加强蓄滞洪区运用补偿立法．依法界定有关区域地方政府作为补偿主体，明确补偿资金的来源，规定补偿金的支付方式和用途。健全补偿基金的征收、分配和管理运作、资金管理机构的规章制度，规范补偿金的发放、使用和监督等。

(4)对于主动回灌地下水而言，法律制度建设的重点在于回灌设施建设与管理以及洪水水质的管理问题。有效回灌地下水往往需要修建地下截坝、拦水闸，开挖深井、渗沟等工程．为此需要对回灌设施建设与管理制定专门的法规标准。此外，洪水在较短的时间内汇集，水质难以控制，因此在回灌地下水的同时。必须采取必要的监督控制措施，保证水质不被污染，以免污染了地下水源，造成新的自然灾害。需要明确可回灌地下的洪水水体质量标准体系，建立洪水水质检测、报告制度及操作规程，加大利用决策的信息支持力度，完善利用洪水资源回灌地下的决策机制。对无视洪水水质，强行决策致使地下水体污染的，设定相应的法律责任。

5．建立健全应急管理机制

为控制或减轻洪水资源利用过程巾可能遇到的突发性水灾损失．必须建立健全应急管理制度，包括应急预案的编制、应急预案的启动程序、应急预案的演练、相关单位和个人在各级应急响应中的责任义务与协同机制、加强应急反应能力建设的措施、应急决策后的评估制度以及相关责任追究制度等。

6．其他制度

除了建立、完善或落实上述法律制度外，还需要建立洪水资源利用的生态补偿制度、跨区纠纷解决机制、水质监测与控制制度等各种制度措施。

三、政策建议

1构建由法律、法规、规章所构成的洪水资源利用法规保障体系

在今后开展洪水资源利用法律制度建设过程中，需要构建由法律、法规、规章所构成的洪水资源利用法规保障体系。在法律层面．可通过修订防洪法，增加有关洪水资源利用的条款。如将防洪规划扩展为洪水管理规划，确立洪水资源利用规划的地位；明确洪水资源利用的协调机制．加强中央、地方和各行政管理部门之间在洪水资源利用行动中的沟通与协调，扩展国家防汛抗旱总指挥部的职能；将洪水影响评价制度由洪泛区、蓄滞洪区向整个防洪区推广．由建设项目向与土地利用有关的规划推广；在保障措施中，明确洪水资源利用资金的来源，明确中央与地方的洪水资源利用投人原则，明确洪水资源利用基金在洪水管理基金中的比例等。在行政法规层面，需要及时出台“蓄滞洪区管理条例”，合理确定蓄滞洪区的规划管理制度、科学利用制度和损害补偿制度，以促进蓄滞洪区的优化运用：需要在将来出台的“地下水资源管理条例”中建立地下水回灌制度，保障地下水的有效供给，从根本上缓解地下水环境恶化趋势。在部门规章层面，为了具体指导我国洪水资源利用实践，可以在有关水部门规章的制定、修改时加入洪水资源利用的相关制度。比如，在已纳入水利部立法工作安排的“雨洪影响评价分级管理规定”“雨洪影响评价资质管理办法”“丹江口水库管理办法”“尼尔基水利枢纽库区管理办法”“东平湖管理办法”等部门规章中规定与洪水资源利用相关的制度。此外，省、自治区、直辖市人大、政府及相关地方立法机构可以通过制定地方性法规或地方政府规章，结合本地区洪水资源利用的实际需要，将国家确定的洪水资源利用制度予以具体化。

2．采取“自下而上”和“自上而下”相结合的上下联动路径进行推进

在洪水资源利用法律制度建设过程中．可以采取“自下而上”和“自上而下”相结合的上下联动路径进行推进。一方面，洪水资源利用在我国尚处于起步阶段．在这种情况下，开展洪水资源利用法律制度建设适宜“自下而上”，由各地方根据情况先行开展相关法规建设，包括制汀适用于本行政区域的地方性法规或者地方政府规章等。通过地方性立法先行．不仅可以满足缺水地区科学合理利用洪水资源的立法需求，而且可以因地制宜，积累经验。另一方面，伴随着洪水资源利用的实践推进和各种制度建设的探索，适时“自上而下”，由国家推出相关法律法规，引导全国范围内洪水资源利用的开展。从洪水资源利用法律制度建设上看．也只有在法律法规层面引进洪水管理理念并对防洪法进行修改，并出台蓄滞洪区管理条例、地下水资源管理条例等法规之后．才能表明洪水资源利用法规保障体系真正建立。

3．分阶段、分步骤、有计划地推进洪水资源利用法规保障体系建设

在洪水资源利用法规保障体系建没过程中．可以考虑分为三个阶段：2015年前为政策先导与框架确定阶段，重点是由地方出台相关的政策法规．同时尽快推进已经列人水法规体系总体规划的蓄滞洪区管理条例、洪水影响评价管理条例、地下水资源管理条例等水法、防洪法的配套法规：2015-2020年为主要法律制度完善阶段．重点是将防洪法修改完善为洪水管理法：2020年之后为制度进一步健全阶段．重点是进一一步修改完善各项政策法规，从而逐步建立起长期、有效的洪水资源利用法规保障体系。

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水是生命之源，是人类文明发生和发展的基础。水利是农业的命脉，是国民经济和社会发展的基础产业，也是国民经济和社会安定的重要保障，是治国安邦的百年大计。历来古今中外，水资源管理成为社会经济生活中的重要领域。节水型社会是资源节约型社会的重要组成内容，珍惜水资源，建设节水型社会对于水资源紧缺的中国具有极其的紧迫性和重要性。

一、珍惜水资源，建设节水型社会的重要性

1、水少，即水资源短缺，许多地区十年九旱和城市供水不足，供需矛盾突出。我国水资源总量在世界排在第6位，但是，我国有13亿人口，人均水资源量为2220m3/年，在有统计的150多个国家中排在第121位，从人均水资源看，中国是一个水资源短缺的国家，水资源总量28412亿立方米，人均占有水资源量不足2200立方米，约为世界平均水平的30%，且分布不均，水资源南丰北枯，淮北地区水资源紧缺矛盾仍然十分突出。黄河、淮河、海河、辽河等流域的人口、GDP和耕地面积分别占全国的38％、37％和41％，而其水资源量仅占全国的9%，人均占有水资源量仅516立方米，其中海河流域不足300立方米。从20世纪70年代中期开始，京津两市出现缺水影响了城市的工业和生活。我国缺水成未来20年大问题。

2、水脏，即水污染严重和部分地区水质本底较差，影响饮用水安全。部分区域水污染严重，水生态与环境形势严峻。由于城市污水处理设施建设滞后，工业废水排放达标率低，大量废污水未经处理直接排入江河湖库，许多河段远远超过水体的纳污能力，造成了严重的水污染。

3、水效率低。水资源利用方式粗放，水浪费严重，用水效率低。中国在水资源紧缺的同时，水资源利用方式粗放、用水效率不高、用水浪费等问题仍然十分突出。资源短缺是社会和经济发展过程中的产物。造成缺水的原因：由于城市的急剧扩大，人口大量增长，供水设施和供水水源不能满足这种发展的需求；经济高速发展，工业用水大量增加，一些工厂在枯水期出现因缺水而停产的问题。特别是随着工农业生产的发展，南部地区呈水质型缺水。洪水、干旱、水环境恶化三大矛盾已成为制约我国社会经济可持续发展的重要因素。

二、珍惜水资源，建设节水型社会的法律保障

（一）水立法从防洪抗旱治害到综合利用和节约保护发展

《水法》提出了“开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水。”的原则。“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。各级人民政府应当采取措施，加强对节约用水的管理，建立节约用水技术开发推广体系，培育和发展节约用水产业。单位和个人有节约用水的义务。

新水法的出台不仅为新时期依法治水提供了较为全面的法律依据，而且也为水行政主管部门依法行政提供了支撑和保障。全面推进依法治水，加快水利现代化，要进一步加大执法力度。我们一定要从依法治国、依法行政和依法治水的战略高度，提高贯彻实施新水法的自觉性、责任感和紧迫感，认真学习、宣传、贯彻落实新水法。

（二）珍惜水资源，建设节水型社会的法律制度

1、水资源战略规划制度

《水法》规定，国家制定全国水资源战略规划。开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定规划。规划分为流域规划和区域规划。流域规划包括流域综合规划和流域专业规划；区域规划包括区域综合规划和区域专业规划。综合规划，是指根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制的开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署。专业规划，是指防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、竹木流放、渔业、水资源保护、水土保持、防沙治沙、节约用水等规划。流域范围内的区域规划应当服从流域规划，专业规划应当服从综合规划。流域综合规划和区域综合规划以及与土地利用关系密切的专业规划，应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相协调，兼顾各地区、各行业的需要。制定规划，必须进行水资源综合科学考察和调查评价。水资源综合科学考察和调查评价，由县级以上人民政府水行政主管部门会同同级有关部门组织进行。

2、取水许可制度和水资源有偿使用制度

《水法》规定，国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外。国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。

《水法》规定，使用水工程供应的水，应当按照国家规定向供水单位缴纳水费。供水价格应当按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则确定。具体办法由省级以上人民政府价格主管部门会同同级水行政主管部门或者其他供水行政主管部门依据职权制定。

3、水实行总量控制和定额管理相结合的制度

《水法》规定，国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。县级以上地方人民政府发展计划主管部门会同同级水行政主管部门，根据用水定额、经济技术条件以及水量分配方案确定的可供本行政区域使用的水量，制定年度用水计划，对本行政区域内的年度用水实行总量控制。

为了解决缺水问题，水利部提出建设节水型社会，其核心是进行初始水权分配，实行“总量控制，定额管理”。在适度保证生态环境用水的前提下，将各流域可供使用的水资源分到各省市，继而分解到各用水单位，将可使用的总用水量量化和控制。对其用水的合理性通过用水的定额进行监督管理。这种理念是使人们过去只会伸手要水，即“以需定供”转向共同管理水，即“以供定需”。这是一种在提高用水效率、合理利用水资源、保护水资源的观念上进行重大改变的重要举措，也是建立和谐社会的重要水利措施。

4、综合用水和循环用水制度

《水法》规定，各级人民政府应当推行节水灌溉方式和节水技术，对农业蓄水、输水工程采取必要的防渗漏措施，提高农业用水效率。

工业用水应当采用先进技术、工艺和设备，增加循环用水次数，提高水的重复利用率。地方各级人民政府应当结合本地区水资源的实际情况，按照地表水与地下水统一调度开发、开源与节流相结合、节流优先和污水处理再利用的原则，合理组织开发、综合利用水资源。在水资源不足的地区，应当对城市规模和建设耗水量大的工业、农业和服务业项目加以限制。在水资源短缺的地区，国家鼓励对雨水和微咸水的收集、开发、利用和对海水的利用、淡化。国家鼓励开发、利用水能资源。在水能丰富的河流，应当有计划地进行多目标梯级开发。建设水力发电站，应当保护生态环境，兼顾防洪、供水、灌溉、航运、竹木流放和渔业等方面的需要。水中长期供求规划应当依据水的供求现状、国民经济和社会发展规划、流域规划、区域规划，按照水资源供需协调、综合平衡、保护生态、厉行节约、合理开源的原则制定。

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鄂尔多斯市地处呼、包、鄂金三角地带，是国家重要能源重化工基地。随着鄂尔多斯市经济社会发展，水资源短缺已成为经济稳定增长的主要制约因素。2011年中央明确要求实行最严格水资源管理制度，为全面贯彻落实国家、自治区关于最严格水资源管理的部署要求，更为改变鄂尔多斯市的缺水形势，鄂市必须注重制度建设和措施落实，推动最严格水资源管理制度落到实处，这同时也是建设水生态文明的要求。

2实行最严格水资源管理制度开展的主要工作

2．1初步构建最严格水资源管理制度框架

在充分调研的基础上，经市人民政府2014年第9次常务会议同意制定下发了《鄂尔多斯市人民政府关于下达最严格水资源管理制度控制目标任务的通知》，将用水总量、用水效率和水功能区达标率等控制目标分解下达各旗区，并将水资源管理控制目标纳入旗区人民政府考核指标体系。同时，为推动最严格水资源管理制度有效落实，市政府成立了实行最严格水资源管理制度考核工作领导小组，并制定了2014年考核方案，于2015年初对各旗区落实情况进行了考核，针对存在问题提出了近期工作重点，确保水资源管理控制目标圆满完成的同时，初步构建了最严格水资源管理制度体系。

2．2摸清家底，组织编制水资源规划

《鄂尔多斯市水资源可持续利用规划》于2009年委托黄河勘测规划设计有限公司编制，于2014年市政府批复，指导水资源开发利用、管理、保护和监督工作，为使水资源规划适应“三条红线”各项指标要求，编制单位正在对规划进行修编。同时，积极开展各工业园区规划水资源论证工作，从产业结构上避免高耗水、高污染、低效率，合理配置生活、生产和生态用水，以水定发展。

2．3开展水权转让，调整用水结构

为缓解工业项目发展对水资源的需求，鄂尔多斯市共实施了两期水权转让工程建设，共转让水量2．296亿m3水指标，已配置40个重点工业项目，实现了“农业节水，工业用水，富一方百姓，强一域经济”目标，在调整用水结构的同时，缓解了工业经济发展用水的需求。

2．4推进节水型社会建设，提高水的利用效率

2008年，鄂尔多斯市被列为全国第三批节水型社会建设试点城市，通过各成员单位协同配合，全市节水型社会建设的框架已初步形成，2011年通过黄委会中期评估，2013年10月通过水利部验收，并被水利部授予“全国节水型社会建设示范区”称号。验收后，鄂市继续推进节水型社会建设相关工作，在大力发展农业高效节水灌溉的同时，提升全社会节约用水意识，发展节水工业，并严格落实新能源化工项目节水措施，积极规范各用水户取用水，积极推动建立公众参与机制，力争使节水成为一项常态化活动。

2．5建立健全水资源保护机制

为加强鄂尔多斯市饮用水水源地保护工作，市政府成立了鄂尔多斯市水源地保护领导小组，负责水源地的保护监督管理等工作。旗县级以上及重点乡镇集中式饮用水水源地保护方案已取得自治区政府的批复。目前，正在开展1000人以上集中式供水水源的摸底工作，下一步将按照相关法律法规划定千人以上集中式供水水源的保护范围，并开展安全保障建设工作。

3注重制度建设和措施的落实，推动最严格水资源管理制度落到实处

3．1严格取水许可审批

严格按照自治区人民政府155号令关于取水许可相关规定，严把水资源论证关，在取水申请、受理、审查、发证等各审批环节上层层把关，对取水许可证的发放做到有理有据，严格依据相关法律法规从严发证，以换发取水许可证为契机，逐步规范取水许可证的发放。

3．2建立可持续资金保障

完善水资源管理投入机制，拓宽投资渠道，建立长效、稳定的水资源管理投入机制，加大公共财政的投入，保障水资源节约、保护和管理工作经费，同时，要按要求确保水资源费用于水资源节约保护和管理，并依法查处挤占挪用水资源费的行为。

3．3强化水资源统一管理

从严执行建设项目节水“三同时”制度，强化用水定额管理，加强信息化建设力度。按照《全国农田灌溉水有效利用系数测算分析指导细则》的要求开展样点灌区建设及实测工作，为农业灌溉水利用系数的测算提供技术支撑。

3．4多方面保障水质安全

委托有资质单位对水功能区进行监测，同时加强监督管理，对于水质不达标的水功能区，要采取措施，整顿排污企业等污染源，预防避免发生水排污事件。开展入河排污口和潜在污染源核查与监测工作，建立入河排污口台帐。同时，开展饮用水水源地安全保障建设工作，制定饮用水水源地安全保障达标方案。

4结语

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关键词 水利规划 水资源利用

1 江苏省水利规划现状

江苏是一个平原省份，河湖众多，水资源丰富，水系复杂，这一特殊的地理特点为江苏水资源利用起到了很大的好处，为生态环境、水运、城乡排水都起到了有益的作用；但是由于我省苏降水时空分布不均，水资源南丰北枯，受潮汐和热带气旋影响，城乡防汛任务重。近年来，我省一直致力于水利规划，争取最大资源的利用水资源。

2 江苏省水利规划措施

江苏水利在省领导的带动下，坚持贯彻新的水资源规划方案，节约型用水为前提，变废水为好水，减少水资源污染，加大水资源保护力度，合理利用水资源，制定一套科学、可行的水利规划方案，，以发展安全水利、资源水利、环境水利和民生水利为重点，全面推进江苏水利现代化。

2.1 加大水资源保护

饮用水是人民赖以生存的根本，是地区发展和生活质量的重要指标，江苏省近年来一直贯彻关于人大常委会《关于加强饮用水源地保护的决定》，完成饮用水资源地安全保障规划。全身共划分水资源保护区111个，开展备用水源地建设，建立水源地核准制度，突发性污水污染事件处理办法，开展水源地整顿及达标建设，跟踪监测，降低污染危害。通过多个措施的同时进行，最大力度的保护了水资源，减少污染，保证饮用水安全。

2.2 制定严格的水资源管理制度

江苏省水资源相对丰富，但分布不均，淮北地区水资源总量不足，沿海地区水资源严重短缺，苏南地区水质型缺水问题日趋突出。据资料显示，我省中等干旱年份区域性缺水为29.3亿立方米，特殊干旱年份缺水52.6亿立方米，多年平均缺水10.3亿立方米。在全省年用水500多亿立方米的总量中，有一半左右依靠跨流域调水。这不仅导致了经济成本的浪费，还导致许多生态环境的问题，所以严格的水资源管理制度，是提高水资源的可承载力，优化水资源配置，合理利用水资源的根本出路。

2.3 建立水资源管理考核项目

江苏省连续三年将节水型社会建设列为省政府50件年度重点实事工程。太湖蓝藻事件引发无锡供水危机后，省委、省政府多次专题研究太湖水环境综合治理工作，太湖15条主要入湖河流分别由省长、副省长和主要厅局领导担任“河长”，2009年，全年累计打捞蓝藻60多万吨，新建藻水分离站5座，处理产出藻泥8000多吨，直接用于发电和有机肥制作。省政府每年组织对全省节水型社会建设和水资源管理目标任务完成情况进行考核，省级水资源费每年拿出专项经费对先进集体进行奖励。这些举措为加强水资源节约保护和管理创造了良好的社会氛围和工作环境。

3 加强水利规划，合理利用水资源

当前，我省正处于全面建设更高水平小康社会、积极推进现代化进程的重要时期，也是水利改革发展不断深入、传统水利向现代水利和可持续发展水利加快转变的关键阶段，水资源水文工作在经济社会发展中的支撑作用、在解决民生需求中的基础作用、在生态文明建设中的保障作用日益突出。我们要充分认识做好新时期水资源水文工作的重要意义，进一步增强责任感、紧迫感，采取切实有效措施，全面提高水资源水文工作水平，努力实现水资源的合理开发、优化配置、全面节约和有效保护。

3.1 加强水资源利用，提高经济效益

做好新时期水资源水文工作，是提高水资源利用效率、加快转变经济发展方式的迫切需要。加快转变经济发展方式，促进经济转型升级，是当前的一项紧迫任务，也是面向未来的战略抉择。我们要按照转变经济发展方式的要求，更加注重水资源的节约和保护，严格水资源管理，提高水资源利用效率，充分发挥水资源要素的基础性和导向性作用，禁止和限制发展高耗水、高排放、高污染项目，着力解决水资源过度开发、粗放利用、浪费严重等问题，在更大范围内优化生产力布局，提升可持续发展水平。

3.2 加强水资源利用，保护水环境

做好新时期水资源水文工作，是保护水环境、建设生态省的迫切需要。随着经济社会的快速发展和流域水文情势的不断变化，水资源问题越来越突出，水环境面临的压力越来越大。我们要紧紧围绕生态省建设大局，加强水资源保护和水生态修复，努力维护河湖健康，保护绿水青山，建设宜居环境，以较小的资源环境代价赢得经济社会的更大发展，实现水资源高效利用、水生态良性循环，促进人口、资源、环境的协调发展。

3.3 加强水资源利用，推进农村饮水安全工程

做好新时期水资源水文工作，是大力发展民生水利、保障和改善百姓民生的迫切需要。水资源与人的生命和健康、生活和生产、生存和发展密切相关。水利既是经济社会发展的重要基础，也是保障和改善民生的重要支撑。我们要坚持以人为本，始终关注民生，全面加强水资源水文工作，加快城市水源地建设，扎实推进农村饮水安全工程，努力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的水问题，切实保障人民群众的合法权益，更好地服务民生、改善民生。

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关键词：加强管理水资源可持续发展

中图分类号： TV211.1 文献标识码： A 文章编号：

1.当前水资源现状

目前，全球有8.84亿人没有安全的饮用水源，每年有5万多亿立方米水体被污染，全球气候变化导致极端水旱灾害事件呈突发频发并发重发趋势。对于我国来说，水资源管理法规体系和制度框架基本建立，水资源配置和调控能力不断提高，节水型社会建设取得明显成效，有力保障了经济社会发展的用水需求。水资源管理实行双轨制管理，即中央政府与地方政府共管。国家和各省（自治区、直辖市）制定和出台的法规、规章和规范性文件达700余件，逐步建立和完善取水许可与水资源有偿使用制度、水资源论证制度、水资源总量控制制度和水功能区管理制度等。

2.充分认清当前在水资源管理方面存在的问题：

尽管我国在水资源开发、利用、配置、节约、保护和管理工作取得不少的成绩，为经济社会发展、人民安居乐业做出了突出贡献。但是人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情和水情，水资源短缺、粗放利用、水污染严重、水生态恶化等问题十分突出，已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈。

2.1水资源总量超载严重。我国目前的年用水总量已经突破了6000亿立方米，大约占水资源可开发利用量74%，很多地方水资源的形势十分严峻，过度开发，已经超过其承载能力，如果不采取强有力的刚性措施就难以扭转水资源严重短缺和日益加剧的被动局面。我国人均水资源量只有2100立方米，仅为世界人均水平的28%。水资源利用方式比较粗放，用水浪费严重，现状单方水GDP产出仅为世界平均水平的1/3；万元工业增加值用水量高达120立方米，是发达国家的3～4倍；农田灌溉水有效利用系数仅为0.50，与世界先进水平0.7～0.8有较大差距。水体污染严重，水功能区水质达标率仅为46%。

2.2水质质量不容乐观。据调查，2010年全国废污水的排放总量达到了750亿吨，河流水质的不达标率接近40%，其中丧失了利用价值的劣五类水占了20%，直接威胁到城乡的饮水安全和人民的身心健康。水资源问题已经对经济社会发展和人民的生活形成了制约。如果延续原来比较弱的水资源管理的政策和手段，将难以满足改善民生和经济社会发展对水资源供给的迫切要求。

2.3水资源的需要越来越大。我国是一个水资源严重短缺的国家，水资源的时空分布不均衡，而经济产业结构的不合理是长期困扰经济社会发展的难题，也是水资源问题产生和积累的一个重要原因。随着工业化、城镇化的推进，用水的需求还会持续增长，尤其是近期各地出台了一系列区域经济发展规划，提出了大量新增用水的需求。全国年平均缺水量500多亿立方米。

2.4水资源浪费严重。据测算，现状单方水GDP产出仅为世界平均水平的1/3；万元工业增加值用水量高达120立方米，是发达国家的3～4倍；农田灌溉水有效利用系数仅为0.50，与世界先进水平0.7～0.8有较大差距。

2.5水资源管理制度的手段缺乏。最主要的问题是没有形成管理上的硬约束和硬手段，水资源管理的措施没能够以考核、审批运行手段予以体现。为了使水资源管理与经济转变发展方式相协调，必须从根本上更新思路，实行最严格的水资源管理制度。水质监测能力不足问题很突出，目前的全国的监测站网没有全部覆盖所有的地区。

3.加强水资源的管理，确保水资源可持续发展的具体措施

3.1要从战略的角度，必须以科学发展的理念加强水资源的管理。  解决我国日益复杂的水资源问题，必须深入贯彻落实科学发展观，坚持节约资源、保护环境的基本国策，实行最严格的水资源管理制度，大力推进水资源管理从供水管理向需水管理转变，从过度开发、无序开发向合理开发、有序开发转变，从粗放利用向高效利用转变，从事后治理向事前预防转变，对水资源进行合理开发、高效利用、综合治理、优化配置、全面节约、有效保护和科学管理,以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。

3.2要严格规划管理，从宏观上加强水资源的利用。开发利用水资源，应当符合主体功能区的要求，按照流域和区域统一制定规划，充分发挥水资源的多种功能和综合效益。建设水工程，必须符合流域综合规划和防洪规划，由有关水行政主管部门或流域管理机构按照管理权限进行审查并签署意见。加强相关规划和项目建设布局水资源论证工作，国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应。严格执行建设项目水资源论证制度，对未依法完成水资源论证工作的建设项目，审批机关不予批准，建设单位不得擅自开工建设和投产使用，对违反规定的，一律责令停止。

3.3要加大财政物资投入。在实践中，凡是出问题多的地方建设项目，不论是工程建设进度滞后的问题、建设管理不规范的问题、工程质量差的问题，还是资金管理违规违法的问题，都与地方配套资金不足有关。要加大地方财政性投入。重点解决地方配套能力不足问题。为大规模、高质量的水利建设奠定扎实基础。

3.4要严格管理和监督。要加强管理，严防项目重报现象，严防计划与建设任务不符现象，严防不按程序调整计划和工程概算现象，严防滞留、挤占、挪用资金现象，确保计划执行的严肃性和资金安全。要继续加强检查督导。通过检查督导促进规划、前期、计划安排、计划执行、资金管理等各个环节的紧密衔接，加快建设进度，及时发现问题，提出改进的措施，为工程建设顺利进行创造良好的条件。

3.5要加快推进节水技术改造。制定节水强制性标准，逐步实行用水产品用水效率标识管理，禁止生产和销售不符合节水强制性标准的产品。加大农业节水力度，完善和落实节水灌溉的产业支持、技术服务、财政补贴等政策措施，大力发展管道输水、喷灌、微灌等高效节水灌溉。加大工业节水技术改造，建设工业节水示范工程。充分考虑不同工业行业和工业企业的用水状况和节水潜力，合理确定节水目标。

3.6要加强执法监督。抓紧完善水资源配置、节约、保护和管理等方面的政策法规体系。广泛深入开展基本水情宣传教育，强化社会舆论监督，进一步增强全社会水忧患意识和水资源节约保护意识，形成节约用水、合理用水的良好风尚。

3.7要切实加强调查研究。着眼于本地区水利的长远发展，提高对重大水利问题研究和思考的本领。一是要找准问题。从经济社会发展和人民群众对水利的实际要求出发，深入分析水利发展与改革中的主要制约因素；二是要找准原因。要从水利发展的客观条件和发展阶段出发，结合工作实际，系统分析存在问题的主因；三是要找准破解的方法。从水利向更高层次、更高水平发展的目标出发，借鉴国内外先进理念和成功经验，不断探索、创新和实践，提出切实有效的对策措施。

结语：解决我国日益复杂的水资源问题，必须深入贯彻落实科学发展观，坚持节约资源、保护环境的基本国策，实行最严格的水资源管理制度，大力推进水资源管理从供水管理向需水管理转变，从过度开发、无序开发向合理开发、有序开发转变，从粗放利用向高效利用转变，从事后治理向事前预防转变，对水资源进行合理开发、高效利用、综合治理、优化配置、全面节约、有效保护和科学管理,以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。

参考文献：

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（一）自然环境

××县位于滇中高原北部，地理位置在东经××°14′——××°49′，北纬××°51′——××°30′之间，东与××隔江相望，东南与××县毗邻，西南与××县接壤，东北连接××市，西北隔江与××县相邻。县城距省府262公里，距州府208公里。县城东西最大横距53.2公里，南北最大纵距73.6公里。

全县总土地面积××平方公里，其中山区面积97%，坝区占3%，境内最高海拔2884.7米，最低海拔926米，相对高差1958.7米。年平均气温17.7℃，极端最高气温37.7℃，最低气温-4.4℃，年平均温差13.4℃。多年平均降雨量840毫米，年平均蒸发量2794.4毫米，年平均日照2811.5小时。自然灾害主要有洪涝、干旱、大风、冰雹、低温和霜冻。

县辖×乡×镇，×个村民委员会，总人口××万人，其中农业人口××万人。现有耕地面积××亩，其中水田66716亩，旱地68114亩。全县经济收入主要为烤烟、粮食、林业、加工业、经济林果、养殖业。工农业生产滞后，2002年，全县工农业生产总值为37364万元。境内东南部、中部商业、经济文化较好，而北部、西部等由于山高地少，经济文化较为落后。

（二）水资源现状

××县境内河流均属金沙江水系，多为南北走向。主要河流有××河、××河、××河、××河。

县境内水资源丰富，多年平均降雨量840毫米，丰水年1147.7毫米，枯水年550.3毫米，全县水资源总量19.07亿立方米，地表水径流量4.87亿立方米，地下水2.29亿立方米，过境水资源量1.74亿立方米。全县区域的水资源总量为6.61亿立方米，人均占有水资源量6610立方米。可开发利用水资源量4.87亿立方米，已开发利用2.9亿立方米。

全县已建成水库、坝塘××座，总库容××万立方米，其中：中型水库×座，小(一)型水库×座，小（二）型水库×座，小塘坝×座，蓄水能力××万立方米，实际供水能力××万立方米。建成引水渠道95条，总渠长318 .2公里，实际供水能力303万立方米。全县耕地面积134830亩，实际灌溉面积76776亩，其中：水田44000亩，水浇地32776亩。由于工程老化，供水设施简陋，农业灌溉水利用系数较低，仅为0.24~0.32。

二、开展节水型社会试点建设的重要性、目的意义、原则、依据、指导思想和目标

    （一）必要性

××是个水资源短缺的县，水资源问题已经成为经济社会可持续发展的主要制约因素之一。节水是实现水资源优化配置与可持续利用的前提和关键。《水法》明确规定：“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺。发展节水型农业、工业和服务业，建立节水型社会”。全面推行各种节水措施，是各级政府的重要职责。加强水资源管理，提高水的利用效率，建设节水型社会，是水利部门的一项基本任务。为此，开展节水型社会建设工作，全面建设节水型社会，是十分必要的。

（二）目的意义

通过节水型社会建设，提高我县水资源和水环境承载能力，做到“城乡一体，水权明确，以水定产，配置优化，水价合理，用水高效，中水回用，技术先进，制度完备，宣传普及”。力争在较短的时间内，培育和完善我县节水型社会的法律法规、行政管理、经济技术政策和宣传教育体系。

（三）   原则

    试点工作遵循以下原则：

1、统一管理，优化配置，以水定产，城乡协调。

2、全面规划，分步实施，因地制宜，突出重点。

3、注重基础，完善机构，措施配套，广泛参与。

4、立足当地，多方筹措，省州共扶，合理使用。

（四）依据

试点工作的依据是：《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《取水许可制度实施办法》、《建设项目水资源论证管理办法》、《城市供水条例》、《××省取水许可规定》、《××省水资源费征收管理暂行办法》、《××省城市节约用水管理实施办法》等法律法规，及《开展节水型社会建设试点工作指导意见》、《全国节水规划纲要》、《中国城市节水2010年技术进步发展规划》等指导性文件。

（五）指导思想

以强有力的组织机构和高素质的人才队伍为保障，合理的资金投入和工作方式为支撑，力争在较短的时间内取得明显成效。

（六）目标

1、结合我县水资源情况和经济社会发展规划，实施总量控制目标。

2、发展目标

（1）农业节水，重点对中型水库灌区以及万亩灌区进行节水改造，灌溉水利用系数提高到0.5，带动全县节水型社会化建设。

（2）工业节水，重点行业是水泥厂，人造板厂，提高用水重复利用率到60%，工业万元产值取水量下降到50立方米。

（3）县城生活节水，重点推广节水器具和杜绝减少跑、冒、滴、漏。

（4）农村生活节水，重点推广节水器具。

（5）建立健全节水管理体系、法规体系和技术推广服务体系，建立起适应社会主义市场经济体制的节水运行机制和节水产业，提高全县节水意识。

三、节水型社会建设的主要内容

1、依据国家法律法规，结合县情，制定出适合我县水资源管理的、行之有效的政策，编制节水发展规划，报县人民政府批准后，由县水行政主管部门牵头组织实施。

2、根据我县水资源情况和经济社会发展规划，制定主要行业产品和城乡居民生活用水定额，制定供用水总量控制指标，逐级分配，对供水实施总量控制和定额管理相结合方案。

3、调整产业结构，制定产业结构调整规划，实施水资源优化配置，对已建工程，按照水资源条件，调整现有经济结构（包括产业结构和种植结构），实现优化配置水资源。对新建、改建、扩建建设项目（包括水利项目、工业项目以及涉水项目），实行水资源论证制度。

4、编制节水工程规划，加强节水工程建设，进行节水技术改造，提高用水效率。

开展农业节水工程建设，进行工业节水技术改造，推行各种节水技术、设备和器具。工程措施包括农业节水示范项目，灌区及工业节水改造，集镇供水设施改造，集雨设施建设，工业及生活污水减排处理和回用，引水冲污工程，河道清淤等。

5、完善节水管理制度，建立节水管理信息系统。建立和完善取水许可制度和水资源有偿使用制度为核心的，包括水资源论证、用水总量控制与定额管理、三同时四到位、节水产品认证等在内的水资源和节水管理制度体系，加强节水管理信息系统建设。

6、改革水资源管理制度，建立合理的水价形成机制。对涉水事务统筹考虑，实现城乡水资源统一管理，适时、适度、适地调整水价和水资源费，实行超计划用水或超定额用水累进加价制度。

7、建立稳定的节水投入保障机制和良性的节水激励制度。从水资源费、超计划、超定额加价水费和排污费等收费中，提取一定比例资金和地方财政补助经费，作为节水管理专项资金。通过节水专项奖励，财政补助，减免有关事业性收费等政策，鼓励和支持节水技术发展。

8、推动节水服务体系建设。搞好节水技术指导，示范培训，建立节水社会化服务体系，同时根据需要，开展相关专项课题研究。

9、制定节水指标体系，建立监测监督检查系统。建立节水评价指标体系，评价考核供用水单位节水实施情况，加强对高耗水行业、重点用水大户的监督检查。

10、建立节水宣传制度，加大节水宣传力度，提高全社会的节水意识。广泛开展政策、法规学习宣传教育活动。在全县范围内利用广播、电视、黑板报、标语、循环宣传网站，座谈会，举办培训班等多种形式，进行周期性宣传，提高全民节水意识，政策认识水平和法制观念，以及产业结构调整与资源、环境认识。

四、试点工作组织形式

××县节水型社会建设试点主体是××县人民政府，由××县节水型社会建设试点工作领导小组统一组织实施，领导小组办公室设在县水利局，具体人员由各相关部门抽调组成，负责试点实施具体工作，各有关部门按照各自职能各负其责。

水利部门负责节水发展规划组织实施牵头工作，制定水资源统一管理有关政策、用水总量控制指标、优化配置水资源，负责农业节水工程的实施。

建设部门负责县城生活节水，建设、改造供水管网，推广节水器具，制订县城生活用水、节水计划，并组织实施。

经贸部门负责工业节水管理工作，进行工业节水技术改造，推行各种工业节水技术、设备和器具。

农业部门要根据水资源优化配置原则，负责做好产业结构和种植结构调整。

计划部门负责制订水价管理制度，适时、适度、适地调整水价和水资源费。

财政部门负责积极筹措资金，加强资金管理，建立稳定的节水投入保障制度，确保资金投入。

科技部门负责做好节水技术、设备、器具的引进、推广和指导工作。

五、试点时间

根据省水利厅意见，我县节水型社会试点建设时间定为3年。

六、试点实施步骤

1、编制实施方案，并报省水利厅审查批准，时间：2003年5月底前完成。

2、实施方案通过审查后，组织编制节水发展规划，时间：2003年12月底前完成。

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(一)水资源区域规划及管理基本情况：

1、我县水能理论蕴藏量为376.94万kw，可开发311.77万kw，其中中小河流水能理论蕴藏量112.94万kw，可开发利用67.77万kw，现已开发利用12.*2万kw，正在开发52．2万kw。2003年以来，我县先后与*能源投资公司等10家企业签定了28条河流的开发协议，拟建设22座电站，总装机容量51.05万千瓦，计划总投资30.63亿元。截止2009年6月底，我县水电站完工项目8个，总装机容量12.24万千瓦，开工项目4个，总装机容量13.2万千瓦，计划近期开工项目2个，其余项目在积极开展项目前期工作，累计完成投资11.724亿元，其中2009年1-6月完成投资4816万元，完成发电量12092万度，其中：引进外资电站完成发电量10553万度。

2、20*年我局编制了水资源综合区域规划及水资源功能规划，但均没有实施。县内没有水资源中长期规划、水量分配方案和调度计划以及制定总量控制与定额管理制度。对水资源实行计量收费，没有实施超额累进加价制度和实施节水措施。

3、取水许可证申请与办理情况：我县办理发电取水许可证14户、办理申请发电取水许可证4户、办理饮用水3户、矿厂4户。20*年度应征收水资源费的发电企业13家，因为受电网的影响，发出的电量不能外送，加之网价公司对各个发电企业发出的电量做18%的扣减，各个发电企业拒交这18%发电量的水资源费，20*年度发电量3*80万度，应收120.72万元，其中扣减电量5432.4万度、21.729万元，应收98.9904万元，实收61.9002万元，申请缓交37.004万元，缓缴部份目前已到帐。2009年上半年发电量12092万度，应收水资源费48.368万元，申请缓缴15.4114万元，上半年实收32.9566万元。

(二)根据《取水许可与水资源征收管理条例》、《*取水许规定》、《*水资源费征收管理暂行办法》执法检查的主要内容：

1、各级水行政主管部门依法实施取水许可制定的情况：

(1)我县各级水行政部门实施的取水许可的主体、依据、权限、内容、程序合法；

(2)没有存在越权发放或应发而未发取水许可证的情况。

2、依法实施水资源有偿使用制度的情况：

(1)按照相关法律法规开展了水资源费征收工作；

(2)水资源费的征缴程序规范；

(3)水资源费的征收标准、范围符合规定；

(4)不存在随意减免、不足额征收或越权征收的情况；

(5)对拖欠水资源费的用户、能主动采取积极措施依法催收水资源费；

(6)准确了解地税部门代征情况。

3、检查、了解水资源费的使用管理情况：

(1)我县水行政主管部门能按相关法律法规的规定用途使用部份水资源费；

（三）规范性文件检查的主要内容

使我县正在编写地方性法规《*县水资源管理条例》，现已进入听证程序，有望年内实施。

（四）存在的困难

1、执法队伍装备差；

2、执法人员多数为事业人员及工人；

3、水政执法队伍专业培训少；

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关键词：水权流转；水法；流域管理；可持续发展

中图分类号：D922.6 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）21-0091-02

前言

水是所有生命赖以生存必不可少的物质，是人类社会的生活基础，更是世界性稀缺资源。因人炸性增长导致淡水资源紧张，全球气候变化致使降水量减少、旱灾频发，经济发展引起水质污染和对水资源争夺的新闻早已不绝于耳。中国河流总长度约43万km2，其中流域面积在1 000km2以上的河流有1 500多条，但是绝大多数河流分布在东部和南方，西北地区因干旱少雨，河流稀少，并有范围较大的无流区[1]，中国水资源的时空分布极不均匀。

当前，国家及流域经济社会正处于急速转型期，水资源问题变得更加复杂，显然传统的水资源行政管理模式，己经不适合当代水资源的现实要求。2002年《水法》虽然确立了水资源流域管理制度，但《水法》对流域管理机构的规定在实践中难以真正落实流域管理制度，导致流域管理机构的管理效果并不显著[2]。

二、中国水资源现状及问题

（一）水资源时空分布

我国水资源条件的地区差异很大，南多北少。淮河和松花江区蒸发量较小，下垫面产水条件较好；辽河、海河和黄河区降水量较小，产水条件也不好，水资源的丰枯变化大；西北内陆河地区（额尔齐斯河、伊犁河等跨界河流除外）降水量小，蒸发量大，是我国最干旱的地区。

（二）水资源压力状况

海河、淮河、辽河、黄河中下游及西北诸河的河西内陆河等地区，这些地区人口、GDP、耕地面积和有效灌溉面积分别占全国的37%、38%、39%和46%，而水资源总量、现状用水量仅占全国的7%、29%，人均水资源量为532m3，亩均水资源量355m3，均为全国均值的四分之一，是我国水资源最紧缺、承载负担最沉重的地区。西部欠发达地区，主要包括长江上游（不包括支流）、珠江上游、西南诸河及西北诸河的大部分地区（除河西、吐哈盆地、天山北麓外），这些地区人口、GDP、耕地面积和有效灌溉面积分别占全国的11%、6%、13%和10%，而水资源总量、现状用水量占全国的39%、15%，用水效率极低。

水资源短缺是制约国民经济健康稳定发展的重要“瓶颈”，水资源的可持续利用已经成为经济社会可持续发展的基础性、战略性问题。水权制度的出现，水使用权的流转为解决我国水资源总量及开发利用状况时空分布不均导致的大面积用水短缺提供了解决的可能性，出台水权流转的法律法规防止水资源浪费和污染从而保证我国水资源的可持续利用迫在眉睫。

三、中国水权制度的发展

（一）我国水权制度发展阶段

建国初期从1949-1975年之前，中国涉水事务的管理非常分散，由于当时用水量不大，水污染不严重，用水矛盾还不突出，水利部只主管以防洪和跨流域调水为主的水利建设，只管工程的非正式水资源管理。随着经济的发展，用水逐年增加，用水矛盾逐渐凸现，水利部作为水行政主管机构缺乏水资源管理的职能和依据无法协调各省市间的用水矛盾，只有国务院直接出面解决，国务院只能采用行政命令方式确定一些流域或供水工程的分水方案。1987年黄河水量分配方案则是这一阶段的标志性成果。水量分配方案的制定，实际上提出了水使用权定量分配的正式制度性的安排，这便是我国水权制度的萌芽。

从1988年之后，我国水权制度的发展经历了两个主要阶段：

第一阶段，1988-2001年，1988年《中华人民共和国水法》的颁布，标志着中国的水资源管理进入了一个崭新的阶段。《水法》规定了取水应取得许可，1993年国务院颁布了《取水许可和水资源费征收管理条例》，使水资源管理取得了独立于工程管理的地位并有了具体的法律依据。1998年，国务院批准撤销地质矿产部，相应的地下水行政管理职能和建设部的城市防洪、城市地下水管理职能统一划归为水利部，国家防汛抗旱总指挥部办公室也设在了水利部，至此大致形成了由水利部统一管理水资源的体制。2000年10月汪部长在水利学会年会上作“水权和水市场——水资源优化配置的经济手段”的报告，有力推动了中国关于基于水权和水市场的水资源管理制度改革的讨论和实践。2000年11月浙江省的东阳—义乌水权交易是我国水权交易的开题之作，水资源的市场化配置由此开始。2001年甘肃张掖、四川绵阳、辽宁大连等地区是进行水权交易的试点；山西、河北、河南三省签订了跨省购水合同。但这些所谓的水权交易是在没有明确定义和划分水权的情况下发生的，是先于水权制度建设的水权交易实践。

第二阶段，2002年至今，2002年经过修订的新水法颁布实施。新水法确立了水资源论证制度，规定国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，并进行科学论证。水资源论证制度的建立，为规划、项目的水资源管理的时间提前和科学论证提供了制度保障，水权改革有了具体成果。经过几年讨论修改的《初始水权分配暂行办法》，以《水量分配暂行办法》的新名称，于2007年12月5日由水利部部长陈雷签发(第32号水利部令)实施。水权的初始分配指的是，把原来笼统由国家拥有的水资源的使用权逐级明确分配到省、地市、县市等各级行政区域和终端用户。

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关键词：水资源；水资源管理；问题；原因；对策

水是生命的源泉，是实现经济发展和人类生存的重要保证。我们赖以生存的地球表面就有70%是被水覆盖着，而其中97%为海水，与我们平常生活关系最为密切的淡水只占3%，而淡水中又有78%为冰川淡水，目前还很难利用。我国是一个水资源短缺的国家，随着城市进程的不断加快，水资源短缺问题日益突出，主要表现在工业用水和生活用水的增加。为此，加强对水资源的管理，正视水资源的严峻问题，保护好水资源显得十分重要。

2 城市化带来的影响

2.1 人口密度降低、GDP增加

中国城市的人口密度每平方公里从2000年的0.99万人，下降到2009年的0.89万人。反映居民拥有的人均建成区面积有所增加，间接反映人均居住面积的增加，从一个侧面反映出居民生活有所改善。中国城市人口密度最高的城市分别是攀枝花、伊春、天水、汕头和鄂尔多斯，人口密度均超过3万人/km2。北京、上海、广州的城市建成区人口密度分别是0.6万人/km2、1.26万人/km2、1.02万人/km2。

2.2 城市海拔越来越低

城市建成区的平均海拔下降意味着抵御自然灾害的能力会有所下降，在灾害面前更加脆弱；此外说明城市越来越多地占用了耕地。因为质量比较高的耕地往往在海拔相对较低的平坦区域，最近20年的城市扩张多数占用了这样的区域。

城市规划中在多少高程上存在多少年一遇的洪水都是明确的，海拔降低后抵御洪水的能力降低。我国城市，尤其是沿海地区城市向低海拔扩张的趋势，使得城市更易受到极端天气事件的影响。

2.3 城市不透水层面积越来越大

不透水地面的增加，还严重阻隔地表水循环过程，削弱降雨下渗对地下水的补给，导致城市化连片地区地面下沉。由于不透水地面取代了原来的农田和森林植被，地面通过植物蒸腾作用散发的热量减少，大量反射、储留然后释放太阳辐射热，极大地增加了城市热岛效应，使环境舒适度大大降低。

2.4 城市热岛效应

全球气候变化与城市化导致我国半数以上大城市极端降水强度和频数的变化趋势比周围大。当城市上空水汽充足时，容易产生强对流天气，有利于形成对流云和对流性降水，包括各种强度的强降水和暴雨事件。建筑群还使城区的平均风速减小，易使湿空气在城区堆积，导致夏天的雷雨变得更加猛烈。另外，大气中的污染物中如果含有特别大的水溶性颗粒物，因凝结核效应，也可能会诱发降水。

3 城市水资源管理出现问题的原因及对策

3.1 水资源管理体制

水资源管理制度及其政策，是其政治经济体制、经济发展水平、自然地理条件以及宗教、文化等因素综合作用的产物。目前的城市水资源管理体制仍然带有很浓厚的计划经济色彩，并未摆脱计划经济体制的束缚。我国城市水问题凸现，管理机制的不完善是重要原因。多数城市的水源归水利部门管理，配水由城建部门管理，污水处理归环保部门管理。管理体制造成“管水源的”不管供水、“管排水的”不管治污，“管治污的”不管污水回用，“管水量的”不管水质，“管供水的”不管排水，水资源利用与保护的系统性被人为分割，地方条块分割，部门之间和行政区域之间各自为政，违背了水循环的自然规律，无法按照市场原则建立从供水、排水到污水处理回用的合理价格体系和调节机制。加快改革过时的水管理体制，是我国应对水资源严重短缺、确保水资源可持续利用的迫切任务。

3.2 城市规划

城市发展迅速但是城市规划建设没解决好人与自然、人与洪水的矛盾，防洪工程、排水管网建设滞后、标准低，以“防、排”为主的防洪排涝体系没有向“生态型”、排蓄并重转变。城市面积不断扩张，大量洼地、水塘被填，原有蓄洪地被挤占，绿地、农田变成高楼大厦、道路，不透水面积持续扩张，显著改变暴雨产流汇流的下垫面条件，雨水下渗减少，径流系数增大，积涝现象严重。城市防洪建设投资严重不足，防洪工程质量差。目前有一半左右的城市没有达到国家规定的防洪标准。在全国600余座有防洪任务的设市城市中，约有40%的城市防洪标准低于20年一遇。在272座有防洪任务的地级及地级以上城市中，对外河洪水的防御能力达到50年一遇标准的只有65座，20～50年一遇89座，低于20年一遇的有118座。上述防洪标准仅指防御外河洪水的能力，但目前许多城市的内河洪水和暴雨内涝问题日益突出，防御内部洪涝的标准一般仅为10～20年一遇，不少城市甚至一场较大的降雨就积涝成患。水资源管理由于涉及到水文地质等多个方面，因此有必要以流域为管理单元，采取统一管理的模式。只有把整体性的规划做好，并且统筹兼顾，才能使水资源得到合理的开发利用。

对于城市新开发区，在规划阶段就应注意水资源合理利用，直接实现污水回用的资源型，不再经历旧城区的排放污染型和处理达标排放型；特别是工业开发区和“绿、净、美、安”的高级居住区与商业区的污水回用量很大，更应当注意。

3.3 水资源管理体制中产权制度

水资源的属性是公共物品。城市水资源的所有者是全民或集体，在对水资源利用的过程中，低效开发、过度开采利用现象十分严重。其中最根本的原因就是产权制度模糊，水资源的经营权与所有权没有划清界限，各种行政主体与利益团体之间缺乏界定，权责不明晰。直接后果是水资源的使用权和支配权方面出现许多扯皮现象和纷争，使水资源难以得到良好的保护和适度的开发、合理的使用，水资源过多的利用和过低的效率并存。

对于城市水资源而言，生态系统用水需求与生活用水需求是最占据优先权的，随后需要考虑的是各种各样的经济用水需求。需求管理的核心是将水资源看作一种稀缺的经济资源，让价格起到经济杠杆的作用，使用水量的增长能够理性化，达到解决水资源供需矛盾的目的。

建立国家水权制度，引入水使用权交易机制，是解决中国水资源总量不足、污染严重等一系列难题的重要途径。2002年新《水法》对于中国要建立什么样的国家水权制度，以及如何建立等关键性概念没有明确定义，从而导致几大问题悬而未决。建立国家水权制度的明确法律依据是什么？初始水权分配时到底分多少水？分给谁？怎么分？

新划定的三条“水红线”，明确回答了后三个问题：以2020年为标准，分水总量为6700亿m3；以“存量不动、动增量”的方式，给各个省区明确的用水总量指标。以此为基础，中国水权制度的基本框架已部分框定，各地分配的水量可视为自有水权。下一步，则是建立不同省市之间的水权交易制度，建立以效益为基础、以市场为媒介，灵活的全流域水资源高效配置机制等。虽然在法律层面和具体制度框架设计上尚存争议，但三条“水红线”的加快落实，将从根本上改变政府、企业和个人的用水理念，守住并用好中国有限的水资源。

应逐步按照市场经济原则建立水价支持体系，保证供水企业资产利润率不低于城市企业平均利润率。这样就会随着其资产的不断增加，其年利润也随之水涨船高，使其成为水源建设的主要投资者，形成滚雪球式的良性循环发展，并且为引进外资创造有利条件。

3.4 科学研究

在现有的水资源紧张的状况下，如何积极利用当前的技术成果，寻找新的水资源，是一个值得深入探讨的课题。新的水资源包括经过处理的雨水、废水、海水等等。举例来讲，我国对于雨水的利用现在还处在初级阶段，如果城市处于降雨量充沛的地区，完全可以对雨水稍加处理后加以利用，这也将是对非传统水资源进行开发的一条有效途径。

城市水资源的开发利用要以其承受能力为基准，充分考虑本地区实际情况和城市需求，结合城市现状和水资源可持续发展，来确定水资源的开发方式。要利用科学的数据和方法对水资源的管理进行决策，使水资源的开发有计划、有步骤，节约和利用并重。

中国城市化进程中的诸多问题仍未达成充分共识。中国的城市到底大不大、应该有多大？城市“长大”与城市化率如何相关？扩城本身是不是“好”的城市化？这一系列疑问，都需要科学、客观的解答。

3.5 法制建设和责任落实

仅凭行政和技术手段，不可能解决中国的水资源问题，加强法制是“三条红线”落实的重要措施。城市水资源管理的模式应该充分考虑到形势的发展，集中执法职能，加大执法力度，综合执法。通过对内部执法部门职能的设定和划分，使政策的制定与审批和监督处罚的职能相对分离，形成既相互制约又相互协作的合理运作机制，提高执法能力和执法水平，强化水利执法，为水资源管理保驾护航。

根据最严格水资源管理制度，要将水资源开发、利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，县级以上地方政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。国务院将对各省、自治区、直辖市的主要指标落实情况进行考核，并由水利部将考核结果交由干部主管部门，作为评价地方官员的重要依据。

水资源管理责任和考核制度，无疑会激发地方官员严格管理水资源的积极性，但考核的指标如果缺乏可操作性，考核流于形式，则难以调动地方官员管理水资源的积极性。要防止制度被高高举起，轻轻放下，更要防止数据的造假。未来可能要对各地控制用水总量的目标进行分解，为用水开发设置管理红线，但如果一切都是暗箱操作，很难避免地方政府为了完成任务、不逾越用水红线而进行造假。

最严格的水资源管理制度中的三条红线―――控制用水量，控制排污量，提高用水效率，这些数据水利部门、环保部门都掌握。如果第一步能做到将这些数据向公众公开，引入社会监督机制，可能效果会更好。比如，水利部门每年向公众公布当年的用水计划，用水分配指标，这样，那些高耗水企业、奢侈性用水单位就会被明示出来，老百姓也能知道是哪些人在无度的掠夺水资源！

4 结语

总之，随着社会的发展和进步，水资源短缺问题必将更加严峻。为了适应经济社会与资源开发利用持续发展模式的水资源管理的需要，我们必须结合我国的国情，对现有的城市水资源管理体制进行创新，解决水资源管理现状中存在的问题，不断提高水资源管理的水平，达到保护好水资源和利用好水资源的目的，

参考文献

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[关键词]水资源 管理制度 创新 政策选择

[中图分类号] TV21 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2013）-12-213-1

永德县位于云南省西南部，属省级重点贫困县之一。县财政收入主要来源于农业，是典型的农业县。为贯彻落实2005年中央1号文件精神，引导农民大力开展农田水利工程建设，为切实加强农田水利建设，促进农业可持续科学发展，改善农民的生产生活条件，提高农业特别是粮食综合生产能力，同时为保证中央财政小型农田水利设施建设补助专项资金的使用效果。

1水资源管理制度创新的诱因

（1）规划不科学、布局不合理，规模小，综合效益差。我县的水利基础设施除近期建设的外，大都是群众自发开挖、修建的工程。大、中小型蓄水工程太少，未进行过科学的规划和设计，整体性差，布局不合理、且受投入的限制，规模较小，覆盖面低，综合效益差，不能充分合理的利用现有水资源。

（2）我县多为山区，耕地和水源分布在山间，水利设施大都修建在山区，项目区不通公路，材料运输困难，且地质复杂，单位建设成本和管理成本相对较高。小型农田水利工程的建设，修复、配套是符合我县地形、县情的，既是群众致富的必由之路，也是缓解水资源矛盾的途径。

（3）基础设施老化，渗漏严重，水资源利用率差。我县水利基础设施，建成年限太久，基本超出了设计使用年限，且建设期初资金投入不足，技术落后。目前老化、渗漏和淤积严重，，部分或全部失去了其原有功用，特别是渠道大都无防渗措施，输水损失大，由于受地质的影响，开始出现开裂、倒塌等现象，而无法正常供水，使灌区有效面积大量减少，有限的水资源得不到充分利用，渠系水利用系数仅为0.55。灌溉水利用系数0.46。

（4）水费征收标准不合理，水利设施管理难度大，经费收取困难，难以实现正常管理。我县多为山区，基础设施不配套、水费征收标准太低（按亩收费每亩为15元），工程量水设施不足，难以计量，收缴率低等问题，征收的水费难以维继工程的正常运行。使得工程难以进行规范化或正常的管理。

（5）自然和人为的因素造成水土流失加剧，重要河流河床逐年抬高，洪涝灾害频繁，严重威胁人民群众的生命财产安全。

2工程管理

根据水利部颁发的《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》等要求，以保障农田水利良性运行为目标，建立完善的适应社会主义市场经济体制要求、符合本地农田水利工程特点、产权归属明确、管理主体到位、管理责任落实、有利于调动各方面积极性、有利于工程可持续利用的管理体制、运行机制和社会化服务保障体系。

2.1建设管理

2.1.1组织措施

永德县2010～2020年农田水利工程建设规划的实施，县政府将成立工程项目建设领导小组，由分管副县长任组长，水务局局长任副组长，项目涉及有关部门主要负责人为成员，负责工程项目建设的日常工作。同时成立建设法人单位永德县农田水利建设办公室负责项目的立项、审批、资金筹措、土地协调和建设管理。

2.1.2资金保障措施

永德县农田水利工程项目建设将以各级财政补组资金为引导，积极整合相关资金，实行集中投入，整体推进，迅速提升小型农田水利建设水平和管理水平。

在对水资源合理开发利用和保护生态环境的前提下，政府将制定优惠政策，运用社会主义市场机制，按“谁投资、谁受益、谁经营”的原则，创造良好的投资环境，积极招商引资，实现水利建设投入的社会化。积极鼓励民营企业、个体老板投资兴办水利，群众投工投劳参与建设。

县级财政将给予适当倾斜，确保自筹资金即时足额到位。完善资金管理制度，上级补组和各级筹措的资金成立专户。实行项目法人审批制度，禁止挪用和另作他用，资金专款专用，确保用途不变。

2.1.3质量措施

永德县农田水利工程建设规划审批后，将按建设程序报建和审批，委托具有相应资质的设计单位进行初步设计或实施方案设计，经设计审批部门审查通过后实施，确保工程设计质量与规划意图相吻合。对涉及水保、防洪和水资源的建设项目，实行水土保持方案报告制度和防洪影响评价、水资源论证、环境影响的评估及审批制度。

工程建设管理。严格执行项目法人制、招投标制、建设监理制和合同管理制，建立政府监督、业主全面负责、监理作控制和施工作保证的质量保障体系和管理体系，确保工程质量。

2.2建后管护

2.2.1管理体制

工程投资主体是国家，建设后产权为国家所有，管理主体为永德县水务局。工程项目竣工验收合格后，水务局将根据农田水利工程的特点建立和完善与之相适应的管理体制，实行政府监管、用水户协会或群众组织直接参与管理的形式实施管理。

2.2.2运行机制

工程运行经费主要来源是水费征收、但目前我县计量设施不完善，水价不合理，水费不足以维持工程的正常运转。项目建设后，为确保工程能够高效、良好的运行。在完善计量设施和收费制度的同时，我县人民政府将根据水价制定的原则，合理的确定水费和调整价格，促进节约用水和科学用水。

2.3服务体系建设

水务部门不断加强管理人员的业务知识培训和管理能力培训，水法、节水意识的宣传，逐步建立一支技术全面、思想好、质量优的精干管理队伍，不断提高管理服务质量，实现自主管理、服务到家，服务到田，以适应农田水利管理的需要。