公共危机管理体系的建设范文

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关键词：工程设计、技术协调、设计变更、竣工结算

Abstract: this paper based on the construction unit, through the engineering management found in the engineering design, technical coordination, the change of the design, completion settlement and common problems of a simple analysis, and the paper tried to put forward the corresponding solution, the construction unit of the project management in scientific management is of certain reference.

Keywords: engineering design, technical coordination, the change of the design, completion and settlement

中图分类号：S611文献标识码：A文章编号：

为了加强工程建设管理，自改革开放以来，我国在工程建设领域相继出台并完善了多部法律法规。特别是在工程建设领域“三制”（项目法人制、招投标制和监理制度）的推行，强化了国家在生产性经营活动的主体管理者身份，对当前建设单位在工程管理中进行科学化、规范化管理提供了一定的制度保障。但是，尽管如此，建设单位在工程管理中存在的问题依然很多。主要表现在：相当多管理单位，对人员技术培训重视不够，工程项目管理人员技术素质偏低，不能很好运用工程项目管理知识规范管理，并预见、降低、化解风险；对工程前期策划、筹备工作重视不够，很难对项目全过程实现全方位、高质量的管理等。笔者根据自己多年来在建设单位积累的工作经验，发现建设单位在工程设计、技术协调、竣工结算等三个方面普遍存在一定的管理盲点或死角，值得建设单位重视并加以解决。

一、问题的提出

1、工程设计问题 设计阶段是建设项目成本控制的关键和重点。尽管设计费在建设工程全过程费用中一般只占建安成本的1.5%～2%，但据有关资料显示，其对工程造价的影响却在75%以上，特别是扩初设计阶段对项目的影响可达98%。由此可见，设计阶段的管理对整个工程的造价控制是非常重要的。设计质量的优劣直接影响建设投资额度和建设工期的长短，直接决定人力、物力和财力的投入量，是建设单位控制工程造价的关键环节，必须引起建设单位的高度重视。

一般来说，工程设计要统筹兼顾“安全、经济、合理、美观”原则。但在工程设计实例中发现，不少设计单位及设计人员，出于自身利益考量，不计成本地“偏安全”保守设计，随意提高安全系数，造成相当程度浪费。这一方面反映出设计人员的设计理念、知识更新滞后于时代，也反映了设计人员的职业道德操守缺失。所以建设单位应充分利用自己的业主身份，发挥自己的资讯平台优势，认真审核设计，及时发现问题，以免扩初设计批复后，造成投资和造价失控。

2、技术协调问题建设单位的项目管理，是为完成建设项目而进行的一系列计划、组织、控制与协调活动的总称。其中的“协调”是建设单位进行项目管理的核心。从工程管理的角度出发，技术协调的重点又是技术信息协调。在现阶段很多建设单位对此都认识不够，是建设单位从事工程管理的一个薄弱环节。对于建设项目程序的各个阶段而言，规划、设计、施工阶段都有各自较为独立的标准、规范体系，但各阶段之间需要衔接，必然存在技术信息的共享流动。例如，设计单位对于现场和施工动态情况的了解，施工单位、监理方对于设计使用功能的理解，以及对变更的掌握等，都依赖技术信息交流，都需要建设单位进行技术协调。许多项目管理的实践证明，因建设单位的技术信息协调不到位引发的工程质量、合同诉讼纠纷，在项目总体负面评价中占了相当大的比例。

3、竣工结算问题目前，建设单位在工程竣工结算中普遍发现，完成工程量与设计不符，变更不实、高套定额、取费过高等诸多问题。这些都是直接影响工程造价的关键因素或环节，但是建设单位却在这方面缺乏系统管理体制和专业的管理人员，最终造成工程投资造价失控。这给建设单位最后的工程审计、竣工验收等方面造成了一定的困难，非常值得建设单位深思和改进。

二、问题的解决

1、设计问题为避免当前普遍存在的因设计不精、设计深度不够，而可能增加工程造价的不利情况出现，可积极推行限额设计，以有效控制造价。即先按项目投资估算控制初步设计概算，再用初步设计概算控制施工图设计和预算，使各子项目在保证建筑功能及技术指标的前提下，合理分解限额，把技术和经济指标有效结合起来。严格进行图纸会审或设计优化研究使设计方案更趋于合理、经济。严格控制设计变更，使投资限额不轻易突破。因此，建设单位应积极协同设计单位，并利用同类建筑工程的技术指标进行科学分析、比较，使设计优化以降低工程造价。同时，工程竣工后有必要组织设计、施工、监理等相关方，进行系统地设计总结，要求设计单位提供科学详实的设计总结报告，建设单位自行或委托相关单位予以审查认可。其结论与设计单位的责任与经济利益挂钩，事先在设计合同明确。这对设计单位有一定的约束和警戒作用，不可忽视。

2、技术协调问题。

建设单位的技术协调应从项目管理的组织结构、制约机制、协调程序等方面来采取措施并加以解决。

①、建立科学的项目管理内、外部结构 项目管理组织是项目所有参与方的组成形式，其界面划分结构决定了技术协调工作的性质和工作量。一方面，建设单位的项目管理在必须分包时应适度，避免不合理的肢解工程的做法。另一方面，项目管理结构的合理与否，应充分考虑建设单位自身的协调能力。例如，工程的材料、设备是由施工总包，还是自行采购，建设单位应根据工程具体情况、自身管理能力及经济方面加以综合考虑。有时单从价格角度看是节省了，但却增加了大量的技术协调工作，而管理是需要成本的，客观上违背了高效、集约化原则。

②法律和经济的制约机制 法律和经济的制约机制也是协调管理的一部分。协调失败必然招致损失。项目管理者为了避免和有效转移这类损失，应当重视法律和经济上的制约手段，即应制定相应的管理制度和奖罚措施，杜绝各类人为的不规范的工程管理行为。

③、建立严密的协调管理程序管理的实践经验无疑是做好技术协调的基础，但是真正成熟的技术及信息协调应更多地依靠科学、严密、规范的协调程序，对每个环节进行多方面、多参数的客观分析与控制。严格按照基本建设程序办事，发挥组织体系功能，弱化对个人技术能力的依赖，已是当今项目管理界的共识和将来的发展趋势。

综上所述，建设单位应使自己成为一个高效畅通的信息中心，使信息迅速畅达、准确无误地在设计、监理、施工等各系统间流动、转化、落实，防止内因信息不畅、传达失误而造成不必要的设计变更或浪费。

3、竣工结算问题解决竣工结算的问题主要从下面三个方面予以实施：

①、审查工程量。工程量审查包括项目完整程度和项目工程量计算两个方面。首先，工程项目的不完整，主要是指项目编制过程中出现重复计算或漏算项目的问题。完成这方面审查的关键之处是要熟悉工程设计图纸和设计说明，以及施工过程、预算定额和消耗量定额。如果工程预算或工程结算中所列的工程量项目，通过套用预算定额后，包含了工程设计图纸中的全部工作内容，那么就做到了不漏项。反之，就出现了漏项现象。如果工程预算或工程结算中所列的工程量项目，套用预算定额后，相关子目近似或雷同，就极可能出现了重项现象。而审查工作的重中之重就是看工程预算或者结算是否出现重项或者漏项现象，并对此加以纠正。

其次，审查工程量计算的准确性工程量计算主要依据工程量计算规则和工程设计图纸进行。计算时主要要看工程设计图纸的内容和尺寸是否正确；计算过程是否符合工程量计算规则的规定，计算结果是否有复核，有无其他纰漏等。

②、定额套项审查 定额套用审查包括套用定额的工作内容是否与工程量项目的设计内容一致，工程项目是否重复套用，材料应用是否合理等问题。对于换算定额单价的审核，除遵循上述原则外，还要弄清允许换算的内容是定额中的人工、材料和机械中的全部还是部分。同时注意换算的方法是否准确，进行定额套价换算时，尤其要注意细节，着重注意工程量数据的小数点是否点错了位置等。

③、费用计取的审查目前，此项包括直接工程费、间接费用、利润和税金的计算等方面的审查。此项审查的重点为：材料预算价格与材料实际市场价格的审查。材料价格的合理性与准确性是审查的主要内容。所谓合理性，包括两个方面：一是材料预算价格要按照工程造价部门颁发的地区统一价格执行；二是所采用的材料实际市场采购价格要取得建设单位的认可。所谓正确性是指编制预算时的材料预算价格的选项要正确。

三、结论

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一、绪论

我国目前正处在突发公共事件的高发时期，近几年内，各类公共卫生、事故灾难事件（如毒奶粉事件、地铁相撞事故）不断发生，并且各类自然灾害（如雪灾、地震、洪涝等）接连侵袭，严重影响我国经济、政治、文化等个方面的发展。面对众多突发性公共事件，我国政府应当尽快建立健全完善的应急管理体系，提高应对能力，最大程度地减少人民财产损失。

二、我国应急管理体系的现状

（一）我国政府应急体系建设已取得的成就

1.国家应急管理体系已初步建成

在国家建立统一领导下，坚持综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的原则来应对突发公共事件。在应急体系中，国务院是最高行政领导机构，由非常指挥机构或临时指挥机构负责应急管理工作。

2.应急预案逐步完善

2001年，我国进入综合性应急预案的编写使用阶段。2004年，国务院办公厅《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》，使重大事故应急预案的编写有章可循。目前为止，我国已编制国务院部门应急预案57部，国家专项应急预案21部，全国各级应急预案130多万件，基本上涵盖了各类常见突发事件。

3.应急管理法律体系基本建立

我国已经制定了突发性公共事件应对法，以及相关法律法规60多部。基本建立了以宪法为依据、以突发事件应对法为核心、以相关法律法规为配套的应急管理法律体系，使应急工作可以做到有章可循、有法可依。

4.应急保障能力得到了加强

近几年中央财政累计投入数百亿资金，重点进行了应急物资储备和应急队伍装备的建设。对各类突发性公共事件的监测和预警能力不断提高，灾后恢复重建的能力明显提高。

（二）以汶川大地震为例，我国应急管理工作在实践中的应用

在汶川大地震后，救援工作开展的相当迅速。大地震发生后1小时15分，国家地震应急救援预案已经启动。1小时27分钟，总书记做出重要指示，总理奔赴灾区第一线；2小时24分，国家地震灾害紧急救援队首批约40人赴四川灾区；4小时，2900名武警官兵抵达灾区……5小时5分钟，中国红十字会向灾区调拨价值78万余元救灾物资……13日13：20分，四川北川县城与外界联系打通，灾民开始撤离…… 14：20分，北川和绵竹公路已打通……

在政府有效的组织领导下，整个救援过程中体现了“人的生命至高无上"的救援理念。政府与社会力量紧密合作，最大限度地降低了灾害所造成的损失，标志着我国应对突发公共事件的体系已开始走向成熟。

但是，在汶川大地震救援过程中，也暴露出来一系列问题，比如人们对地震的发生毫无防备，缺乏自救和互救知识，缺乏救援专业团队并且救援设备落后，受灾评估不准确等。这些问题反映出我国的应急管理体系还存在着一些问题与不足之处，将在下一章进行具体分析。

三、我国应急管理体系存在的问题

从汶川大地震整个应急管理过程我们已经可以看出我国的应急管理体系还存在一些问题。而就今年一年来看，我国道路交通重大突发性公共事件接连发生，动车追尾，地铁相撞，校车事故等等，在政府的应急措施中，出现种种失误与不妥之处，比如，动车追尾事故原因至今不详，铁道部发言人面对公众时言语不当等等，这些更加体现出我国应急管理体系至今仍然存在着很多不足。主要体现在以下方面：

（一）预防意识薄弱

从我国近年自然灾害危机管理的实践来看，减缓期的预防工作还显得非常薄弱。从汶川地震就可以看出政府和公众危机防范意识不强的问题，使很多灾民丧失了生命救援的最佳时间。

（二）预警和监控系统不完善

我国的灾害预警和监控系统还不够完善，在很多方面存在缺陷，比如危机潜伏期的科学预测和判断、危机发生的概率以及危机发生后可能产生的负面影响等等。如2010年发生特大泥石流灾害的舟曲县，本来就是自然灾害易发多发区，但是测雨雷达等基本灾害监测设施不够完善。

（三）应急协同联动机制不健全

公共危机的应对需要来自多个部门和机构的配合与协调。而我国应急管理部门的垂直应急管理体系较为完备，但各部门横向职责分工并不十分明确，在响应期的突出问题表现为应急协同联动机制不健全。

（四）社会参与机制不健全

从实践上看，目前我国对全社会防范风险、应急处理的教育工作还很不够。广大居民普遍表现为社会危机意识薄弱，自救互救知识和能力欠缺，主动参与程度不高。比如汶川地震中，一些非政府组织虽然参与了救援工作，但几乎都是自发行动，没能充分发挥非政府组织的力量；对大量参与救援和灾后重建的志愿者，也存在着管理混乱、缺乏后勤保障等问题。

四、我国应急管理体系的完善路径

从以上分析可见，虽然我国的应急管理体系已初具规模，但是还有诸多方面急需改进和完善。

（一）健全突发性公共事件管理的法制体系

我国应继续完善突发事件应对法以及应对自然灾害的相关法律法规，进一步增强这些法律法规的针对性和应用性，为应对各类危机提供更加有力的法律保障。如对主动参与救灾的志愿组织和志愿者进行立法、规范紧急时期政府与公民之间的关系等等。

（二）加强预警机制，完善应急预案

要建立完善的预警机制，以切实做到对各类突发性公共事件的科学识别、准确分级、及时响应和有效沟通。应抓紧建立健全多元化、全方位的信息收集网络，为做好应对和处理工作提供可靠基础。

（三）建立完善的巨灾保险体系

我国应该尽快建立完善的巨灾保险体系。将巨灾保险制度纳入国家综合灾害防范和救助体系，从立法保障、制度设计、组织推动、风险分担等方面推动巨灾保险体系的建设。

（四）完善社会参与救助机制，构建社会应对网络

加强对应急预案和应急救灾知识的宣传和教育，有利于有效应对突发公共事件和减少灾害造成的损失。加强非政府组织的训练及管理，以便在应急管理中充分发挥非政府组织的力量。

参考文献

[1]许文惠，张成福.危机状态下的政府管理[M].中国人民大学出版社，1998.

[2]张强，薛澜，钟开斌.危机管理:转型期中国面临的挑战[M].清华大学出版社，2003．

[3]武.危机管理：面对突发事件的抉择[M].广东经济出版社，2002．

[4]李经中.政府危机管理[M].中国城市出版社，2003．

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关键词：危机管理；应急体系；比较研究

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1672-8122（2011）10-0147-02

近几年来，海啸、地震等地质灾害和飓风、干旱、雨雪等极端气象灾害不断发生，对社会发展造成的巨大的经济损失和对人们心理造成的严重影响，引起了世界各国的重视。“我国是一个自然灾害频繁发生的国家，每年受灾人口高达3～4亿人（次），因灾害造成的直接经济损失逐年增加，近几年每年都在2000亿元左右”，[1]如2008年初南方低温冰冻灾害、“5•12”汶川地震，2010年西南地区干旱和“4•14”玉树地震等一些重大的自然灾害已成为制约我国经济社会发展的重要因素。因此，加强灾害应急管理，是各级政府都应该关注和研究的问题，当然，应对危机也必然成为政府的一项重要职能，也是对政府治理能力的重大考验。世界各国在应对灾害的实践中，经过了血与泪的惨痛教训后，积累了不少成功的做法和成功的经验，这些对我国构建合法、合理、合适的危机和灾害应急管理体系具有重要的借鉴意义。

一、重视预防、预警和监测机制的建立

发达国家非常重视危机预防、预警和监测制度的建设，经过多年的探索和实践，建立了比较完善的灾害预防体系和预警机制。

美国在危机和灾害的预防方面非常重视应急预案和应急计划的编定，不但有总体上的联邦应急计划(FRP)，还有针对特定事件的运作纲要。FRP详细规定了应对危机和灾害的政策、原则、机构运行模式、处置和重建行动，政府部门及其机构在危机和灾害管理中的职责和协同机制。FRP由12个具有不同的应急支持功能机构组成，各功能由一个主要负责机构及若干辅助机构合作完成其功能，明确了各机构的具体责任范围和响应步骤。在应急预警方面，美国政府把它看作是控制突发公共事件事态扩大的有效手段。另外，还建立起了高效的突发公共事件预警网络，基本形成了纵向垂直协调管理，横向水平互通交流的危机和灾害预警网络。

英国政府在处置和应对危机和自然灾害的实践中，不断改进和调整预防和预警体系，积累了丰富经验，并形成了独具特色的机制和网络。其预警和监测网络主要由中央和地方两大部分组成。中央预警和监测网络机构包括政府职能部门和全国性专业监测机构，主要负责灾害的分析判断、政策制定、组织协调和信息服务等；地方预警和监测网络机构包括地方行政当局和相关部门，是整个灾害监测网的基本单元，主要负责灾害和突发事件的发现、报告、跟踪和控制。

俄罗斯非常重视危机预警管理工作，总统则是预防预警体系的核心，任何重大的危机预防和预警方案与行动都必须由总统来决策，而联邦安全会议常设12个跨部门委员会，这十二个跨部门委员会差不多囊括了灾害预警和应对的所有方面，平时收集各方面的信息，还针对部门特点进行专业信息的收集和处理以及评估，使危机预警系统高效运作，使预防措施既有高层的总体设计，也有末端的严格落实。另外，俄罗斯紧急情况部、联邦边防局、俄罗斯联邦安全局、外交部、通讯和信息署等相关机构也在突发事件预防和预警中承担着各自的重要任务并发挥着重要的作用。

不难看出，科学、完备的突发公共事件应对规划是建设高效的突发公共事件预警体系的必然要求，完善的预测预防体系有利于政府对自然灾害等突发公共事件所有事项进行有效的管理，其中包括对危机预警进行科学合理部署，政府部门职责任务细化区分，使突发公共事件预警工作有条不紊。确实实现奥斯本和盖布勒提出的“使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗”[2]的政府事务处理和政府建设目标。

二、重视构建建制化机构和专业化的力量

设立专门机构，组建专业的应急力量，是国际社会和发达国家应对各种自然灾害的主要方法和发展趋势。

美国突发公共事件管理机构的特点是“强总统，大协调”。它是“以总统为核心，以国家安全委员会（NSC）为决策中枢，国务院、国防部、司法部（及其下属的联邦调查局（FBI）和移民局）等有关部委分工负责，中央情报局（CIA）等跨部委独立机构负责协调，临时性危机决策特别小组发挥关键作用，国会负责监督的综合性、动态组织体系”。[3]1979年成立的联邦突发事件管理总署（FEMA），是政府一个独立的联邦机构，其署长直接由总统提名任命，向总统负责。总统是美国政府突发公共事件预警管理体系的重心；美国联邦突发事件管理总署是“联邦应急计划”的制订和组织实施者。另外，联邦突发事件管理总署的突发事件部设有管理中心，有一支2万人的国民防卫军，58个救援服务部门分布在全国的54个地区，分为129个分队。经过30多年时间的建设，美国建成了一个完全有效的协调系统，这套系统和机构在美国突发事件处理方面发挥了很大的作用。

俄罗斯政府突发公共事件管理机构的特点是“大总统、大安全”。俄罗斯以总统为核心，以联邦安全会议为决策中枢，政府各部门相互协调、分工合作的突发公共事件预警体系。总统是中枢指挥系统的核心，并发挥着决定性的作用。俄联邦政府在总统的领导下具体处置灾害事件，是保障灾害所需的必要力量、资金和各种资源的主体，联邦权力执行机关依据俄联邦法律及其他法规在自己的职权范围内参与灾害处置等应急行动。为有效应对日益增加的自然灾害，俄罗斯的联邦民防与应急与消除自然灾害部，是俄罗斯政府突发公共事件预警、应急的专门协调部门，对自然灾害和技术灾害型突发公共事件全面负责。在应急力量配系上，直接指挥着一支由现役军人组成的应急救援专业队伍，确保救援的快速和高效。

日本政府突发公共事件管理模式的特点是“强内阁，大安全”。日本政府于1986年建立的突发公共事件预警管理体系由情报调查室、外政审议室、安全保障室等部门组成。组织指挥和协调方面，内阁首相为其最高指挥官，内阁官方负责总体协调；工作制度方面，主要通过内阁会议、中央防灾会议、阁僚会议和安全保障会议等决策机构制定突发公共事件应对策略，其他各厅依据任务区分完成各自职责，根据突发公共事件种类与级别的不同，启动的突发公共事件预警部门也将不尽相同，各部门各司其职、各负其责。从而形成日本官方长官领导下立体高效的突发公共事件预警管理系统。

突发事件处理机构设置主要有以下几个特点：一是设立超事业部制的中枢机构体系，这个中央机构体系可以有效动员、指挥、协调、调度地区资源应对各自灾难和突发事件。二是常设性危机管理的综合协调部门，协调各种相应事务，会同各方专家，从国家安全高度制定短期的应急计划、策略，制定长期的反危机战略和应急计划等，并在地方各级管理机构设立相关部门。三是有一定数量的应急专业救援队伍，负责进行特殊地域和灾害的专业救援和国际援助。

三、重视应急习惯培养和应急文化建设

世界各国都非常重视应急习惯的培养和应急文化的建设，将公共安全提升到社会文化的层次，通过多种多样的教育、培训、应急演练和应急活动，以多元化的形式促使应急文化在社会文化中的沉淀，促使应急习惯成为人们日常生活中的基本行为和基本的应急避险行动取向。

美国注重对应急人员进行正规的培训，注重加强社会宣传强化对民众的应急意识的培养以及应急知识的灌输。同时，还通过加强各种形式的宣传教育来提高国民的应急防范意识，通过互联网、电视、广播、发送公共短信息等方式向公民发送各种应急有关资料和信息。救灾演练是美国应急文化建设的重要方面，通过演练使民众做好处置和应对突发事件和灾难的应急准备，对在突发事件和灾难发生时应当采取的紧急措施、逃生手段、应急处置的程序和途径有更深层次的理解和娴熟的运用。正是这种多角度、全方位的宣传教育工作有效地提高了民众的危机意识和危机应对技能，有效降低了突发公共事件的破坏程度。

日本地方政府主要通过学校教育和社会教育两种途径来推进应急文化建设。注重普及培育民众突发公共事件意识和培训避险自救互救技能，其应急避险效果在全世界范围内都比较突出和有效。

学校教育是指通过在教育机构普遍设立应急教育的课程，对公民从小就进行知识的教育、应急意识和应急能力的培养。社会教育是指通过灾害和灾难宣传、紧急避险培训、社会应急演练等形式进行应急教育，把对国民应急意识的培养融人到常规的教育中。例如，日本将每年的9月1日定为全民“防灾日”，9月1日所在的周为“应急管理周”，全国上下包括各级政府、各居民区、学校、企业都要举行防灾演习。值得一提的是日本专门兴建了灾害体验中心和防灾教育中心，所有这些措施均对普通民众的危机意识的培育起到了关键的作用，使其在突发公共事件突然来临时能有效降低民众伤亡和财产损失。

德国社会各界认为，在应急事件和灾害的预防、突发事件和灾害发生时的应对以及灾后的恢复重建过程中，广大的公民才是灾害处置和参与的主导力量。因此，德国各级政府非常注重对广大民众进行应急文化的建设和应急知识技能的教育培训。德国政府从三个层次入手强化应急文化的形成：对应急管理工作人员进行专业系统的培训；对社会各种应急志愿团体和个人开展深入的应急基本知识培训；对公民进行广泛的应急知识教育和应急基本技能培训。

比较而言，发达国家灾害应急管理体系建设比较完善，我们不妨可以从强化预防意识完善各种预案、调整管理体系建立专门机构、注重信息化建设完善预警监测系统、强化救援力量建立专业搜救队伍、强化危机意识提高防灾技能几个方面，着手构建具有我国特色的自然灾害应急管理体系。

参考文献：

[1] 秦大河,孙鸿烈.中国气象事业发展战略研究-总论卷[M].北京:气象出版社,2004.

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【关键词】突发公共卫生事件；地方政府；应急管理体系

危机事件是社会经济不断发展的必然产物。突发公共卫生事件作为危机事件的一种，其对人民群众生命财产安全造成的危害是直接的、重大的，甚至是无法消除的。近年来，三鹿奶粉事件、H7N9高致病性禽流感疫情爆发等突发事件，均属于公共卫生事件的范畴，其造成的后果有目共睹。对于如何应对突发公共卫生事件不仅应该成为政府亟待解决的实际问题，也应该成为政府治理领域的一大学术研究课题。

一、突发公共卫生事件的理论阐释

国内学术界对于政府应机管理的相关研究大致是从2003年“非典”疫情之后才开始，虽然起步相对于国外来说比较晚，但是发展速度也比较快，十年来，在这方面也取得了相当多的理论成果，对我国政府危机管理的实践也起到了很好的指导作用。

美国学者罗森塔尔认为，危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。C.F.赫尔曼（Hermann，1972）基于危机所处的情境状态这一维度来下的定义，“危机是威胁决策集团优先目标的一种形势，是一种情景状态，决策改变所获得的反应时间非常有限，其形势改变也往往出乎意料”。国内学者薛兰、张强、钟开斌从危机的诸多构成要素的角度来分析，认为危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情景的汇聚。综合以上国内外学者的研究成果，危机事件具备内外两方面的特征：内在面是指危机的发生会破坏社会系统的正常运行秩序，导致社会运行的停滞甚至倒退；外在面是指危机的发生具有突然性、破坏性。

突发公共卫生事件是指突然发生的，严重损害公众健康的危机事件。我国于2003年5月公布了《突发公共卫生事件危机条例》，其中第二条明确规定：突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。作为危机事件中的一种，突发公共卫生事件也具有危机事件的一般性特征，一是时间上的突然性和偶发性；二是空间上的波及面广和破坏性大。共性之外，突发公共卫生事件也有某些个性特征：一是公众健康成为主要的影响对象。二是政府联动成为主要的应对方式。

二、地方政府在应对突发公共卫生事件中的实证研究

之所以选择地方政府作为实证研究的对象，是因为地方政府其相较于中央政府而言与民众联系联系更加密切，且制定的决策更加具有微观上的可操作性，因此，地方政府应该成为应对突发公共卫生事件的主体。

（一）我国突发公共卫生事件的现状分析

资料显示，20世纪以来，国际上影响范围较广、后果较严重的200多起突发性公共卫生事件中，核辐射10起、食品中毒32起、药物中毒7起、化学品泄漏造成污染42起、毒气泄漏和煤矿爆炸60起、有毒生物引发的29起、利用毒物制造的恐怖事件8起、利用毒物自杀或释放毒气伤害他人的8起。建国以来，我国地方政府在危机管理体系建设上作出了很多应有的工作，虽然迄今为止仍然存在诸多问题，但也取得了相应的成就。进入21世纪以来，我国突发公共卫生事件呈现高发态势，非典、猪流感、禽流感、霍乱等，一次次地威胁着社会公众的身体健康，考验着政府的危机管理能力。

1.流行性疾病爆发成为主要类型。突发公共卫生事件按照类型来划分，可分为重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒和职业中毒、重大环境污染事故、自然灾害导致的伤亡等等。重大传染病疫情被列在突发公共卫生事件的首位。根据国家卫生和计划生育委员会的统计数据：2011年我国甲乙类法定报告传染病发病数及死亡数为3237558例，报告死亡病例为15246例。传染病发病数位居前五位的是病毒性肝炎、肺结核、梅毒、细菌性和阿米巴性痢疾和淋病，占总发病数的94.41%。位列死亡病例前五位的是艾滋病、肺结核、狂犬病、病毒性肝炎、流行性出血热，占总死亡病例的97.68%。

2.粗放型经济增长成为根本原因。经济的粗放型增长方式是导致突发公共卫生事件频发的根本原因。改革开放以来，特别是确立了社会主义市场经济体制作为我国的主要经济体制后，我国进入了经济发展的快车道。但是，这种经济的增长却是以资源环境的过度消耗为代价，经济高速增长的背后是资源的过度开采和环境状况的极度恶化，工业生产排放的废水、废气和废渣等污染物，严重破坏了居民的生活环境，影响了人民的身体健康。

3.地方政府成为应对的唯一主体。在突发公共卫生事件的应对上，地方政府始终处于主体的地位。这客观上是由突发事件的紧急性所致，若是应对主体多元，会造成协调上的困难和决策上的迟缓，不利于突发事件的及时解决；但是，应对主体的单一也存在一定的弊端，如政府和群众之间的信息不完全和政府自身的自利倾向会使得政府凭借自身的公权力过滤和歪曲一些重要信息，以此来维护社会的“刚性稳定”，如事件发生的原因和实际伤亡人数。

（二）我国地方政府应对突发公共卫生事件取得的主要成就

1.应急管理体系基本形成。我国目前已经形成了“一案三制”的应急管理体系。“一案”是指国家突发公共事件应急预案体系，“三制”为应急管理体制、运行机制和法制。应急管理体制主要指建立健全集中统一、坚强有力、政令畅通的指挥机构；运行机制主要指建立健全监测预警机制、应急信息报告机制、应急决策和协调机制；而法制建设方面，主要通过依法行政，努力使突发公共事件的应急处置逐步走上规范化、制度化和法制化轨道。

2.相关法律法规逐渐完善。我国的政府危机管理法律法规体系属于条块结合、上下统一型。中央政府与各级地方政府（省、市、县、乡）形成的纵向管理体系和中央各部、委、司、局与地方各管理局形成的横向管理纵横结合形成的法律法规网络治理体系。

3.公民应急能力明显提高。危机事件的管理向来就不是政府一方的事，政府应该成为主导，但是仍需要公众掌握相关的应急技能和知识，公众能第一时间展开自救往往比政府救援更加及时和有效。在经历了非典疫情、汶川强震等重大突发事件后，国家加大了对公众的危机事件应急教育和培训，安全教育也已经进入学校课堂和街道社区，我国公民的应急能力有了很大程度的提高。

4.社会参与程度持续加深。危机管理中的社会力量不仅包括作为个体的社会大众的参与，还，需要有组织的公众参与，因为个体之间自身能力和素质存在较大差异，组织化程度也不高，盲目地参与应急救援容易出现“帮倒忙”的情况，因此，一支组织化程度高、训练有素的志愿者队伍就可以弥补个体救援的劣势，另外，民间组织也成为了危机管理的重要力量。

（三）我国地方政府应对突发公共卫生事件存在主要问题

一是政府内部管理不善。政府的内部管理主要是针对横向各职能部门和纵向各层级政府之间的管理，目的是使政府组织的日常运行能做到条块结合、形成合力。目前我国地方政府在应对突发公共卫生事件中，主要采取的方式是成立临时的专门工作小组，协调各个职能部门的运作，这种方式有助于整合各方面资源，比较灵动，节省经费开支，有一定的积极作用。

二是政府预警能力不足。危机预警是指通过对收集到的相关情报信息、疫情监测等进行综合分析，目的是对未来短期内或中长期可能发生的危机或灾害的地域空间、程度大小、后果轻重等做出研判和预测，采取相应的预防和减灾措施，最大程度降低灾害发生对社会的影响程度。我国地方政府大多是在突发事件发生之后才进行应急预案制定的，事前并未有相关工作的开展。由于突发公共卫生事件具有较强的传播性特征，若不及时预防处置，传染病病毒会随着人员的流动而发生大面积的扩散。

三是政府信息沟通不畅。顺畅的信息沟通渠道是政府应急管理工作顺利开展的重要保障。政府的信息流通主要有两个方面：一是政府内部的信息交流，二是政府与外界社会之间的信息沟通。目前我国地方政府在应急信息处理上存在三个问题：首先是政府内部横向和纵向之间的条块分割的现状导致信息流通不畅；其次是应急工作缺乏专家智囊的专业信息作为指导；三是政府对外界的信息披露工作不到位。

三、构建应对突发公共卫生事件管理体系的价值分析

在以“制度真空”和“道德失范”为主要特征的历史转型时期，构建起应对突发公共卫生事件的管理体系，科学有效地处理好突发事件，对于我国的政府、市场和社会发展都将起到重大而深刻的作用。

首先，消弭危机影响，维持社会正常发展秩序。突发公共卫生事件具有发生时间的突然性、影响范围的广泛性和造成后果的严重性等基本特征，它的出现会给社会正常发展带来沉重的打击，同时也会造成民众情绪的极度恐慌。过渡时期，社会稳定是压倒一切的工作重点。另外，从危机发生的周期上看，突发性公共卫生事件有其事前、事中和事后三个阶段。因此，构建起应对突发公共卫生事件的管理体系可以有效地从源头上降低危机事件发生的风险，危机事件发生后，又能在第一时间在最大限度上消弭其所带来的社会危害，减少民众心中的恐慌，同时也能在危机后调动一切社会资源来开展善后恢复工作。

其次，完善政府职能，推动构建服务型政府。服务型政府不仅要存在于常态社会下，同时，在非常态型社会――即出现突发事件导致社会发展的正常模式被打破这样一种社会状态――中也需要服务型政府。应对突发公共卫生事件的管理体系的建构是对政府职能的进一步完善，同时也是对非常态社会下如何构建服务型政府的积极探索。

最后，减少经济损失，确保经济健康有序发展。突发公共事件的发生通常会造成一系列恶性连锁反应，如禽流感发生后，有些地方政府大规模扑杀家禽，造成鸡鸭类供需失衡，同时，也会导致部分商品物价上涨，比如，由于受到年初禽流感疫情的影响，造成2013年底羽绒服价格普遍上涨。构建起应对突发公共卫生事件的管理体系可以有效地降低危机事件对宏观经济运行的影响。

四、突发公共卫生事件管理体系建构的现实路径探索

（一）完善政府应对公共卫生突发事件的全过程管理系统

1.建立公共卫生突发事件预警子系统。地方政府必须要强化对危机事件的预防和警示意识。预警子系统的建立需要先进的信息技术作为支撑。一方面，地方政府要依靠先进的网络信息技术建立起预警子系统的硬件设施；另一方面，要建立一支能熟练操作和利用这一系统的人才队伍。

2.建立公共卫生突发事件决策子系统。决策是管理活动的核心环节，决策活动贯穿于整个管理工作的始终。一方面，从机构设置上看，地方政府要建立常态化的危机决策机构。横向上，该机构行政级别应高于政府各职能部门，赋予其充分的调动各个部门的行政权威；纵向上，不仅要在省一级设立该机构，市、县、乡等基层政府也要相应地设置，因为危机事件大多发生在基层，基层政府对事件的信息掌握更加充分，要赋予基层政府更大的决策自来应对危机事件。另一方面，从人员配置上看，危机决策机构的人员编制应该要扩大专家学者的比例，因为危机应对工作的专业性较强，特别是公共卫生事件，涉及到的专业知识较多。让更多的专家学者参与到危机应对的决策工作中来，可以使危机决策更加科学、合理。

3.建立公共卫生突发事件善后子系统。突发公共卫生事件的善后工作，即在危机事件发生后，对受影响的公众进行及时救治，对未受影响的群体及时保护，同时，尽可能消弭危机带来的影响，使中断了的社会生产和生活得以继续。善后子系统是以充足的资源储备为基础的，资源包括资金、物资、技术等诸多方面，地方政府应针对该地区可能发生的各种突发事件做好相应的资源储备。

（二）建立社会组织参与子系统

1.推进医疗体制改革进程。我国医疗体制改革的一大目标，就是健全基层医疗体系。对于基层的医疗机构要予以一定的财政补贴，同时建立医生的多点执业制度，鼓励优秀的医疗人才跨区域流动，支援基层医疗机构的发展。医疗机构市场化改革的重点在城市，在农村则需要政府构建起公共卫生服务系统。只有基层的医疗体系完善了，才能增强抵御突发公共事件的能力。

2.发挥非政府组织的优势。非政府组织是介于政府与市场、政府与社会之间的非盈利机构，是政府、市场和社会三者之间的桥梁和纽带。在应对突发公共卫生事件的过程中，虽然要发挥政府的主导作用，但是，来自社会的力量同样不容忽视。非政府组织一方面可以起到发动、号召社会大众参与到事件应对中来，另一方面，通过培养一支训练有素的志愿者队伍，可以分担政府的救援处置工作，另外，还能增强整个社会的凝聚力、向心力，在无形之中也增加了社会财富。

3.运用新媒体完善沟通渠道。以社交媒体和移动终端为主的新媒体正在迅速发展，并一点一滴地改变着人们的生活。在政府危机管理工作中，新媒体的作用也不容小觑。政府要顺应新媒体的发展趋势，利用新媒体及时向社会突发事件的救援进展情况，以消除社会大众的恐慌心理，并遏制谣言的传播；另外，由于新媒体在社会中的受众面较广，地方政府可以将此作为宣传、教育大众的手段加以利用，对其宣传疾病预防、控制的相关知识，提升民众的自救能力。

（三）建立公民公共卫生知识普及教育子系统

社会大众是突发公共卫生事件应急管理体系建设的最终受益者，是这一体系建设的根本之所在。因此，要想打牢这一防线，最重要的是依靠群众的力量。第一是地方政府要加大对群众宣传相关法律法规的力度，如《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急管理条例》等；二是卫生部门、疾控部门、医院等要加强对公众健康方面的教育，让他们掌握基本的急救常识，因为发生突发事件后，如果掌握了一定的急救技能，第一时间展开救援是最快速、最有效的办法；三是发挥公众的监督作用，对政府和有关部门的日常工作，或是在突发事件发生后的应对工作展开全面而深入的监督，督促政府更好地完成工作。

参考文献

[1] Rosenthal Uriel， Charles Michael T. ， ed. Coping with Crises： the Management of Disasters， Riots and Terrorism. Springfield： Charles C. Thomas Publisher Ltd， 1989：10.

[2] 万国民，王成昌.突发公共卫生事件应急管理[M].北京：中国经济出版社，2009：11.

[3] 薛兰，张强，钟开斌.危机管理：转型期中国面临的挑战[M].北京：清华大学出版社，2003：25.

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关键词：公共卫生；管理问题；财政资金

公共卫生管理事业是关乎国家和社会的重大事业，在完善的公共卫生管理体系之下，才能确保我国在面对突发性公共卫生事件时能够快速稳妥地予以处理，最大程度保障群众的生命健康，也才能防御、避免疾病、瘟疫等卫生因素造成的恶劣破坏。从当前我国的公共卫生管理工作来看，尚存在着财政运营资金不足、医疗卫生资源不均衡、管理人员综合素质待提高和缺乏完备的应急预警系统等实际问题。只有针对相应问题提出具体的解决办法，才能为构建完善的公共卫生管理体系奠定基础。

一、公共卫生管理概述

公共卫生管理属于公共管理的一部分，是政府在执行自身应尽职能义务时所采取的维护公共卫生健康安全的具体管理工作。公共卫生管理所包含的内容丰富而广泛，除了针对社会医疗卫生需求而制定并采取的相应卫生政策外，还包括对于卫生资源的筹集和分配、建立健全卫生保障制度、提供相应医疗保健服务并调配社会各方卫生组织等。公共卫生管理体系的构建和完善离不开社会经济的整体发展以及政府对相关工作的关注与重视。在我国社会经济体制改革措施实施之后，公共卫生事业取得了极大发展，不仅针对公共卫生管理模式进行了革新和突破，就整体公共卫生管理体系也进行了优化和完善，使其向着科学化和规范化发展，为公众的卫生健康安全保驾护航。

二、公共卫生管理的发展现状

我国社会经济发展水平有了显著提升，国家能够投入到社会公共事业中的资金也越来越充足。面对越来越严峻的现实需求，国家在公共卫生事业当中的投入力度在不断加大，且给予了高度的关注与重视，不仅就公共卫生管理模式的改革创新提出了具体的政策制度要求，也在社会资源的分配中给予了相应倾斜。与以往相比，我国社会公共卫生管理水平有了明显提高，公共卫生与公众之间的距离越来越近。而就具体发展情况来看，问题还是相对严峻的。首先，城市与农村之间的水平差距较大，农村的卫生条件仍较差，在整体卫生资源充足性和卫生管理水平上均有很大进步空间。同时，农民面对的现实问题仍较复杂，看病难、看病贵仍是老大难问题。公共卫生管理存在的细节问题仍较多，需要通过具体分析进行有效提炼并针对性地予以解决。

三、公共卫生管理中存在的问题

（一）缺乏足够的财政运营资金

随着我国改革开放政策和社会主义市场经济体制建设的不断深入，社会经济总体水平已经得到极大提高，政府财政资金也相对更加充足。而对于一个人口数量居世界首位的国家来说，要想保证每个国家公民均能享受到高水平的公共卫生服务是相当困难的。虽然国家一二线城市的公共卫生服务水平相对较高，但对于大部分中小城市和农村地区而言，政府在公共卫生管理中的财政投入仍然较低，相应的资金仍由政府和民众共同承担。缺乏足够的财政运营资金，公共卫生管理事业发展运营所需的资金和医疗卫生资源也就相对稀缺，面对日益增加的公共卫生需求，以及多发的突发性公共卫生事件，民众自身的力量较薄弱，政府的财政支持力量也远远无法满足相应的需求。

（二）医疗卫生资源分布不均衡

我国在经济发展方面采取的先富带后富理念促进了东部地区和城市地区经济的快速发展，当地的经济发展水平较高，在社会资源占有率方面也更具优势。而对于国家西部地区以及偏远地区、资源稀缺地区而言，由于自身经济发展上的巨大劣势，其医疗资源占有率也就相对较低。东部地区与中部地区对比强烈，城市与农村之间的差异也较大。医疗卫生资源分布不均衡，发达地区拥有丰富甚至过剩的医疗资源，而相对贫困地区不仅缺乏相应的医疗资源，甚至连基本的医疗机构和医疗手段都难以保证，日常生活中面对灾病时要么选择到大城市就医，要么只能放任等死。在面对突发性公共卫生事件时，也往往束手无策，无法保障自身的基本健康安全。

（三）管理人员综合素质待提高

由于我国仍然处于社会主义发展的初级阶段，当前的主要任务仍是大力发展经济，稳固好国家和社会发展的根基，故当前的重心均放在经济发展建设当中，对于公共卫生管理事业的重视程度仍然不够，思想认识上不足，对于公共卫生管理重要性的认识仍停留在浅层。各地的公共卫生管理教育水平较低，也就导致相应人才队伍的培养建设处于落后阶段。一方面，学校教育并未充分重视公共卫生管理的教育工作，导致相应的教育断档，公共卫生管理人才出现断层；另一方面，政府对于公共卫生管理组织机构的管理工作仍不够到位，尤其是在公共卫生管理人员的培训教育方面，造成其综合素质很难得到有效提升，无法满足当前日益增加的社会公共卫生管理需求。

（四）未形成完备应急预警系统

当前我国许多地区的公共卫生管理仍未形成科学化、体系化的完备系统，在组织管理和执行建设方面仍有诸多不足。无论是在组织体系建设还是在制度细则的建设执行上均相对欠缺，尤其是在应急措施的构建和应急预警系统的构建方面，仍有相当多不成熟的地方。许多地区的应急措施建设主要依靠政府相关部门的力量，在财政资金的支持下才能完成应急设备的组建和基础性预警机制的构建。部分欠发达地区甚至连基础性应急场所和设施都完全为零，更不用说具备相对完善的预警和检测机制以及针对公共卫生应急事件的信息报告系统和指挥体系了。当社会公共卫生突发事件发生时，民众只能依靠自身力量自救或者被动等待政府救援，应急处置效果不佳。

四、公共卫生管理问题的应对措施

（一）多方引入公共卫生管理资金

为弥补当前面临的资金不足的问题，需要从多方面和多角度予以解决。首先，需要依靠政府的财政投入，由当地政府在谋求本地经济发展的同时获取更多的财政收入，并将财政收入的部分投入到公共卫生事业建设当中，并不断增加相应投入的比重，从政府力量方面给公共卫生管理的资金需求予以较大满足；其次，应当充分利用社会力量，引人更多的社会资源支持。当地政府可通过政策优惠和补贴等方式，鼓励社会资源进入到公共卫生事业建设当中，将广大的社会力量注入到公共卫生管理工作建设当中。通过政府和社两方的共同努力，不仅能够在资金方面提供相对充足的保障，而且能够在面对社会突发性卫生事件时拥有合力，实现应急事件的快速处置和妥善解决。

（二）不断增加公共卫生医疗资源

公共卫生管理工作的有效开展离不开充足的资金作保障，也离不开充足的医疗资源帮助其开展日常的公共卫生防护及保障工作。为此，在通过政府和社会两方获得足够资金的同时，由政府相关部门联合医院对卫生医疗资源进行采购，不仅在医药设备方面尽量择优采购，还应引进优秀的公共卫生管理队伍和医护人员队伍，强化基础医疗保障力量。同时，还应结合对当地民众居住情况的调查整理，合理建设定点医院，并适当完成医疗救助站的建设，为满足当地基础医疗服务提供重要保障。同时，还应当进一步完善公共卫生管理体系，实现对公共卫生资源的合理化调配，并对存在公共卫生需求的民众提供合理化和优质化的医疗服务。

（三）建设完善公共卫生管理队伍

为确保公共卫生管理事业拥有高素质、高水平的人才队伍保障，解决当前公共卫生管理面临的人力资源匮乏和高素质人才缺失等现实问题，应当从多方面人手，采取立体化的解决办法。首先，政府应当对当前的教育体系进行相应改革调整，加强对公共卫生管理人才的培养，以获取更多综合素质高、工作能力强的公共卫生管理人才后备力量。其次，应当结合当前需求，对专业技术发展需求进行梳理，实现在岗专业人员的科学编制，在完成专业人员合理化配置的基础上，建立健全完善的培训教育机制，为每个专业人员进行定期的素质培训。在提高其医疗卫生知识水平的同时，提高其在职业素养、技术能力等各方面的素质能力。

（四）构建系统性危机管理机制

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关键词：公共危机；公共危机管理；危机管理制度

1引言

近些年来，震惊世界的2001年美国9.11恐怖事件、2002年俄罗斯人质事件、2003年东南亚非典疫情、2008年中国四川地震等一系列公共危机事件不仅造成社会资源的巨大损失，而且严重影响到社会的稳定与发展，危机对于社会的严重危害性已经日益引起各国政府格外重视。如何面对各种重大的突发事件做出及时有效的反应，成了政府对危机的管理的首要内容。本文为此提出建立政府现代化危机管理制度，全面提升我国政府危机应对能力，保障我国的社会稳定和经济持续发展。

2公共危机管理

公共危机管理或简称危机管理，有广义和狭义之分。广义的公共危机管理是指政府工作人员在危机意识或危机观念的指导下，依据危机管理计划，对可能发生或已经发生的危机事件进行预测、监督、控制、协调处理的全过程。狭义的公共危机管理通常与危机处理的概念一致，指对已经发生的危机事件的处理过程，包括监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施。

近几十年来，国外专家们在建立现代化公共危机管理制度方面的研究总结出一套理论，即危机管理理论，该理论模式根据危机的不同类型做出反应，但通常都包含了以下四个阶段的工作：危机前预防阶段、危机前准备阶段、危机爆发期准备和危机结束期恢复。目前世界各国将上述理论直接应用于危机管理实践的不少，并且各国根据自己的国情形成不同的危机管理模式，建立现代化公共危机管理制度，例如俄国模式(大总统、大安全)、美国模式(强总统、大协调)、以韩模式(小核心、小范围)、日本模式(强内阁、大安全)。由于这些模式的划分是相对的，所以各种模式之间具有许多共性：拥有一整套系统的安全法律法规体系；拥有一个权力极大、以政府首脑为核心的中枢指挥系统，组成危机管理体制；拥有一套严格高效的情报收集和分析即时信息管理系统。

3当前我国政府危机管理存在的问题

我国政府目前危机管理存在许多问题：（1）缺少公共危机管理意识。政府管理过程中危机意识淡漠和危机管理意识不到位，这是导致危机应急工作被动的根本原因。（2）缺乏组织化保障。我国危机处置在横向上是分散管理，各部门各自处理分管领域的应急事务，管理体系割裂，没有一个综合的应急协调指挥中心和危机管理体系。（3）缺乏系统化、制度化的教育与训练机制。我国无论是高校还是公务员培训都没有危机事件应对和管理的教育内容。特别是缺少结合危机管理知识，组织模拟演习。（4）缺乏社会力量共同参与危机处理。（5）缺少健全的公共危机管理法律框架。

4建立现代化公共危机管理制度的政策建议

针对目前我国公共危机管理方面存在的问题，改革我国现有危机管理体系，建立现代危机管理体系是主动应对危机的关键。现代化公共危机管理制度有以下几方面内容：

4.1树立正确的危机管理意识

公共危机事件具有突发性，在一定阶段内、一定范围内是可能处于失控状态的，并且危机的暴发时间非常短，传播速度非常快，留给政府的反应时间非常有限。另外，危机发展具有不确定性，对政府的政策要求很高。因此要在一个非常短的时间内使危机进入政府的政策议程，要力争在没有发生或者初始阶段就做到损失最小化。我国政府在建立健全政府危机管理体制方面首先应该明确危机管理的核心在于平时，在于切实提高对危机的认识，树立危机管理意识，而不在于出现了危机之后力挽狂澜。

4.2建立统一领导、分工负责、相互联动的组织体系

在这个组织体系中，应有应急工作的领导机构及其日常管理机构、牵头责任部门、配合参与部门、专家咨询机构、现场指挥机构等组织。首先应当建立集中统一、坚强有力的应急领导机构和日常管理机构；其次，应当明确牵头责任部门及其参与部门；第三，还应建立专家咨询机构，充分发挥专家在决策中的作用，吸取他们建立危机管理体系及处置公共危机的智慧。

4.3建立应对公共危机的社会动员机制

社会资源是应对危机的保证，能否整合可运用的所有社会资源是公共危机管理的关键项目。一方面，强化对于

有组织资源的整合。包括：区域物资的供给，急需资源的物流管理，各部门的运作配合，相关科研机构的紧密合作和资源共享等等。物资方面主要表现为捐物，要及时查处和取缔多种形式的非法募捐活动，严格捐赠工作责任制。人为资源方面主要表现为志愿者活动。可借鉴美国在此方面的经验，由政府倡导建设社区危机反应小组，强化以社区、居委会为基础的志愿者活动。要充分利用社会自我调节力量，如重大社会影响的社会团体、工会、社区组织、群众组织、村民自治组织、企业、事业单位等，政府在公共危机管理中要着力培育公民的公共意识，提高公民素质，致力于培育非政府组织，提高社会自治水平，促使社会各界发挥有效的作用，从而更好地调动社会力量，共同度过危机。

4.4建立干部问责与纠错机制

公共危机管理的主体是政府和公务人员，必须建立起干部问责与纠错机制，对公务人员的公共危机管理的权利和义务进行界定，对权力进行监督，防止权力的滥用和渎职，保证公共危机管理机制的有效运转。

4.5充分有效利用国际资源

加强国际合作，重点两个方面：一是在公共危机管理的合作互助、资源共享等方面，各国政府均有国际合作的态度。全球非营利组织，如联合国、国际卫生组织、红十字会等在物资、人力知识等方面的无偿支援，更有利于公共危机管理的绩效提升。二，政府在国际化趋势的过程中，也应当运用国际规则，有效地保护本国权利，如国家安全、国民尊严、国际专利等权利和资源。

4.6建立危机管理的教育和训练机制

加强危机训练与危机知识的普及，提高公众的危机意识。在危机预防管理中政府必须做到：一是要警钟长鸣，经常进行危机训练和演习，提高公民的危机意识，树立危机观念；二是要大力普及有关危机知识，让公民掌握正确的应对危机的措施与方法，明确个人在危机中的职责。加强危机的预防训练，整体提高国民的危机意识和危机应对能力，一旦发生危机，国民才能从容应对。

4.7建全应对公共危机的法律法规体系

法律框架是突发事件下政府行为的法律依据。虽然我国已经制定和颁布了一些应对危机状态的法律和法规，如《突发性公共卫生事件应急条例》《中华人民共和国传染病防疫法》等等，但是，无论从整体上还是从细节上来看，法律法规体系都还不够完善。最核心的问题在于，我国还没有一部完整的危机紧急状态管理法。此外，紧急状态法与相关法规之间的衔接与配套，以及全国性法规与与地方危机管理法规衔接有待进一步完善。因此，国家应当加快建立健全前瞻性强、操作性强的应对公共危机的法律法规体系。

参考文献

［1］张成福.危机状态下的政府管理［M］.北京：中国人民大学出版社，1998.

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[关键词]医疗体系；匹配性协作；优化改善；员工关系

一、现代医院员工关系管理的定位和价值

员工关系的概念起源于西方的人力资源管理理论体系和实践活动，是相关利益方为了应对社会动荡下的企业与员工之间的日益严重的对抗性关系而建立的一套危机预防和处理模式。随着社会经济的纵深发展和关于企业员工关系理念研究的丰富，员工关系预防和处理体系的管理要素涉及经济趋势、技术水平、时代政策、法律法规、文化背景、权力体系、力量冲突、职能合作和层级协作等多元化领域。

（一）清晰认知现代医院员工关系管理的概念和定位

从广义层面来说，员工关系的预防和处理体系的建立需要国家职能部门、企业管理模式和员工自身觉醒意识等共通交流对话，拟定和实施相关利益者都能从中获取最大利益的人力资源管理体系，从而实现经济效益和社会效益的最大化。从狭义层面来说，员工关系的预防和处理的建立是以企业组织为主体，通过自上而下的交流沟通机制如交谈对话、激励政策、薪酬福利和心理关系等多种形式，最大限度地解决员工的物质需求和精神需求，从而激励员工职能落地的积极性和高效益，最终降低企业运营在人力资源方面的成本，甚至是增加企业在社会效益层面的积极性作用。从广义层面和狭义层面对员工关系管理体系的概念性定义来看，现代医院的员工关系管理体系的有效落实，最终还是要落实到如何让员工充分的切实感觉到自己存在本身也是企业发展管理行为的目的之一。员工关系管理体系的职能模块具体可以划分为劳动利益、信用承诺、秩序冲突、投诉响应、培养留存、危机应对、心理关怀和员工层级等维度的流程化、创造性和有效性的预防处理，在具体的处理过程中，要尽可能地调动企业的各种资源围绕企业诉求和员工需求的平衡性来进行，从而将企业和员工关系之间的冲突性引导至可沟通协调的状态中，将关系危机转变为关系机遇，进一步加深员工对企业的品牌认可度和工作积极性，也为其他观者展示企业的信用体系和承诺兑现能力。

（二）建设现代化医院员工关系管理的价值

医院的良性发展是以经济效益和社会效益共同健康发展为基础的系统性工程体系，是以人民群众的医疗健康问题的解决为核心的社会公共体系，是以医院内部的所有工作人员和医院组织的经济效益为支点的经营管理和服务体系。医院的服务内容、流程、环境、态度、技术和效果等都要体现在医院员工的具体行为当中，只有医院员工的自我驱动力和积极才能够激发医院的发展活力。良好的员工管理体系能够最大化的激发员工在工作时间内的积极性和自发性，从而充分地将患者的诉求作为行动选择的首要目的，并最大限度地按照明确的行为标准进行执行，甚至是根据现实情况进行及时性和匹配性的创新，从而高效率地降低问题的风险性，最大限度的提升医院的品牌知名度和信用体系。良好的员工关系体系能够充分对企业和员工关系出现问题是进行预警，并能够调动相关资源及时将冲突本身的危害性及可能引发的二次伤害降到最低，也能够通过解决员工的物质诉求和精神需求降低员工培训的成本，并进一步提升医院内部的运营管理效率和业务运作效率。

二、现代医院员工关系管理面临的困境

制约员工关系管理的良性运转是内外各种因素的相互交织的结果，尤其是在信息化高度纵深化和员工个人意识觉醒的现代化社会，处理好企业尤其是医院管理层与员工的关系与经济、技术、政策、薪酬、制度和管理人员等多个方面紧密相关。

（一）职责能力流程标准化不足

在很多医院的员工关系管理过程中，很多高层、中层或基层在处理与员工及同事的关系中，由于缺乏足够标准化的标准作为参照，使得员工关系的处理上缺乏灵活性和适宜性，尤其是对员工关系的问题界定层面，缺乏系统化、科学化和流程化的评估界定体系，在处理冲突时缺少必要的和相对独立的第三方如人事部门的干预处理，这就导致很多冲突性管理在被发现和解决前就被隐藏下来，从而为以后衍生出更大的问题埋下的根源。

（二）激励评估机制的不完善

很多医院在员工关系的管理上，容易出现滞后性的现象，无法通过系统化、标准化和科学化的绩效评估机制将员工关系的冲突问题的解决方案进行前置，提前将解决方案嵌入员工关系的管理流程中。缺乏对员工个体优势劣势的科学界定、部门工作职责能力标准的差异化制定、绩效管理人员认知能力不足、员工工作绩效指标量化困难、员工工作作为流程缺乏实时性引导、工作结果沟通对话渠道匮乏、绩效考核内容仅聚焦薪酬和职位晋升……激励评估机制的不完善，无法引导员工聚焦于绩效考核指标背后的岗位责任，无法约束绩效评估者和员工关系管理者聚焦于员工表现，从而无法实现员工的工作质量大幅度提升。

（三）信息数据化程度相对滞后

在大部分的医院内部的信息化平台，功能模块的开发和使用主要聚焦于与医疗相关的挂号、诊断和治疗等方面，并未倾向于员工关系管理尤其是广泛化的绩效管理系统。而在员工关系管理问题上，导致各种问题出现的原因更多地集中于员工在绩效评估方面与管理层的冲突，但是在医院的绩效管理工作中，并未从绩效指标、考核时间、评估流程、绩效结果、问题反馈、沟通对话、岗位性质、技能提升和科室类别等领域进行全方面的信息化和数据化考量。忽视了通过员工个人需求的精细化分析、洞察和支持，从而降低员工对自身利益、权利责任和方案供给等方面的时间成本和决策成本，提升医院对员工需求的差异化关注、能力的精细化评估和成果的全面性界定的效率和质量。

三、现代医院员工关系管理体系有效运行策略的探析

随着人们生活水平的提高和医疗建设事业的不断发展，各地区医院数量和医院内的各项事业不断逐步的增加，这就导致了医院从业人员数量随之不断增加，也为医院的员工关系处理和管理增加了各种障碍和困难。为此我们要以一个基础性的评估标准体系来衡量、评估和界定员工关系的问题和处理方案，我们要将医院运营发展的经济效益、社会效益和员工利益等相关利益方纳入基础性的评估标准体系中即绩效评估管理体系，以此为核心对医院管理层和基层员工的行为标准、相互关系和岗位职责进行清晰化和系统化的限定，从而为员工关系的管理提供充足的决策依据。

（一）建立自下而上的基层员工信息反馈渠道

为了建立医院员工关系管理体系，其基本原则就是保证基层与能够最大化地向相关管理层进行问题发生前的征兆、问题发生时的方案和问题发生后的建议等信息的反馈沟通。我们要通过各种信息反馈渠道如员工满意度调查、沟通座谈会、微信小程序和关系问题管理危机的管理团队的明确性等方式来进行全年的信息收集、分析和评估，从而及时发现医院潜在的危机和问题，及时减少和纠正相关的低生产率、高耗损率、高流动率和高浪费率的行为动作，同时及时了解员工的发展需求并由此制定匹配性的激励体系，从而激发员工的自我驱动力和创造性。

（二）建立动态化的员工关系跟踪机制

员工关系的管理工作是以员工进入医院前的筛选选拔到员工离职后与医院停止关联为止，其中的流程体系包含员工招聘、筛选、培训、激励、纪律、沟通和冲突等全环节。招聘员工的时候，要从员工对医院价值观和文化使命的认可、与岗位职责的匹配性等方面进行评估和筛选，并最终录用且建立个人信息化数据档案；员工在初期进入医院的适应性，尤其是工作强度的接受度和工作能力的匹配度层面，通过培训和具体工作来了解员工的未来发展的动态性和问题处理行为习惯；员工在正式工作期间对激励体系的反应和纪律的遵守程度，尤其是在出现理念的冲突时，双方的沟通是否在安全的、良性的环境下进行处理。通过这种流程化、动态化的员工关系跟踪机制，能够提高医院对员工关系问题的提前预警和高效处理能力。

（三）建立完善的员工心理疏导系统

医院员工面临的医疗任务繁重、工作时间动态调整和医患关系紧张等现象都会导致员工的心理出现高负荷的状态，甚至出现心理问题导致工作关系出现紧张和冲突问题。我们要建立完善的员工心理疏导系统，通过心理评估、危机干预等方式进行心理动机和行为举止的评估、界定和干预，既能防止关系问题的进一步扩大，也能创造良好的工作环境，从而为医院的员工和员工关系管理体系的有效运行提供精神文化层面的支撑。

（四）优化改善员工关系管理系统信息数据化

目前大部分的医院都引入了信息化平台，更多地集中于医疗服务数据、诊断数据记录和数据存储等层面，在员工的态度、感受、建议和需求等层面缺乏系统性的信息收集和响应，导致医院无法建立动态化的记录更新、标签分类和分析洞察机制，无法保证医院将绩效管理范围进行规模化、系统化和标准化的推进。我们要建立能够承载医院内部员工能够记录的各个层面的信息数据技术平台，为员工提供充足的技术操作和新鲜的信息化理念，创造可执行、便利的信息平台进行记录、反映和沟通，提高各种可能的问题信息在平台上的曝光度，从而最终提高员工关系管理体系的信息抓取和问题处理效率。

（五）建设相对独立的员工关系管理监督体系

目前大部分的企业包含医院系统都逐步重视和关注员工关系的管理体系的搭建，在员工关系问题处理的过程中，我们要保证人力资源部门的相对独立性，在领导层处理员工关系问题时人力资源部门要在场进行记录，并监督员工关系管理体系中的领导层和员工层，从而确保领导层在员工关系问题处理方面的科学化和标准化。现代医院的员工关系管理体系的构建，要充分立足于员工的成长需求，积极地利用现代科学理论、技术平台和激励体系，利用多样化和多元化的绩效评估标准推动医院员工与企业对话沟通的高效率、科学化和安全性，从而提高现代医院员工管理体系的系统化运转。

参考文献：

[1]余少女.绩效考核措施在医院人力资源管理中的运用价值研究[J].中医药管理杂志，2018，26（8）：96-98.

[2]刘善.试论平衡计分卡在医院人力资源绩效管理中的应用[J].新经济,2016(18):124.

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【关键词】药品检验;应急管理;体系建设;措施

【Abstract】drug safety emergency management is very important， is the drug safety supervision and management system， analyzes the important link of the drug safety emergency management of successful experience and the deficiency， the paper discusses how to strengthen the pharmaceutical inspection emergency management system construction， and puts forward some concrete measures for reference.

【Keywords】drug inspection， Emergency management， System construction，measures

应急管理是人类正面地、主动地去应对各类突发事件，包括事故灾难、自然灾害、社会安全事件、公共卫生事件等，其管理体系随着人类对自然规律研究的不断深入而逐渐完善。包括假劣药及药品不良反应导致的药害事件在内的药品安全突发安全事件是当前公共卫生管理面临的重要问题。为必须加强药品检验系统的应急管理建设来保障人民群众的用药安全，建立一套立体化、全方位、综合性、多层次的应急管理体系，准确透明的信息体系，有效运行的检测、预防、监督体系，储备充足的物资保障体系，刚性保障的法律体系，科学先进的评估体系。下面着重探讨如何加强药品检验系统中的应急管理体系建设。

1 药品安全应急管理的经验

我国密切关注药品安全突发事件应急管理体系，经多年发展，已初步形成以法制、体制、机制以及预案为基础的立体体系网，在以后的事件中发挥了重要作用，保障了大众的利益。我们从中总结了以下几方面经验：1、法律方面，颁布了一系列法律法规，如《药品管理法》、《中华人民共和国突发事件应对法》等，为药品安全突发事件应急管理提供法律依据；2方面，国家及省市市县三级相继颁布了药品安全突发事件应急预案；3在药品不良反应监测等其他诸多方面也做了探索。目前，药品安全应急管理工作处在快速发展时期。但是当面对突发性药害问题时，仍没有妥善的应对策略。这是亟待解决的难题。

2 药品安全应急管理中存在的不足

2.1突发事件响应速度和快速决策能力不足 应急管理的基本准则是快速响应，它直接影响应急管理成效。目前还有许多因素影响药害事件的处理，如指挥不协调、指令不畅通、响应不一致等。

2.2 应急管理资金投入不足 只有在得到资金上的保障才能最终建立和完善应急管理机制。由于资金不足，政府财政支付只能应对少数突发事件，无法应对所有的危机。所以，要想有所突破，必须解决资金问题。

2.3应急培训工作开展不够充分 应急预案体系的建立和应急管理培训工作的开展是应急管理工作的两个重要组成部分，扎实落实各预案才能有条不紊的推进应急管理培训工作。

2.4风险评估机制缺乏 风险评估机制对遏制要害事件的发生能够发挥积极的预警作用。虽然我国的应急管理体系取得了一定成效，但在预警发面还有较大的提升空间。

2.5与公共舆论和媒体沟通不足 由于信息沟通不畅，往往发生药品安全突发事件后，便会在社会上流传不真实的信息，这样无形中加剧了社会的恐慌。

3 加强药品检验应急管理体系建设的措施

3.1 工作机构与职责 首先，成立一个由药品检验机构主要负责人任组长，各相关部门科室负责人为组成成员的应急管理领导组织机构，一旦出现药品安全突发事件，由应急管理领导组织机构统一指挥，充分发挥各部门职能，通力合作，协作处理整个突发事件。

3.2 组织指挥体系 我们需要建立一个强有力的组织指挥体系，在处理突发事件的级别和检验工作时，能及时的作出快速、高效的应对。该体系应由4部分组成：应急检验领导小组、专家技术小组、综合协调小组及应急检验工作小组，各小组之间，要明确工作职能，通力合作，共同完成任务。

转贴于

3.3 应急管理工作制度 一套完善、有效的应急预案，主要涵盖应急保障、监测预警、应急检验、信息通报、考核评估等5个方面——这是应急检验工作顺利进行的必要条件。只有在遵循应急管理的法律法规的基础上，健全各项管理制度，做到分工明确，责任到人，才能在实际的突发事件中，合理安排，有条不紊的应对。

3.4 应急信息报告 根据应急管理预案的相关规定，一旦接到药品安全突发事件，应立即启动相应应急预案，并向相关上级主管部门报告。应分合理利用3种方式：初报、续报及处理结果，进行汇报。一般而言，初报是在接到任务2小时内，通过电话，直接汇报任务的初步发展情况；续报是基本查清事件后，对事件的起因和进展做精确的书面或网路报告；处理结果报告是向有关部门书面总结事件处理过程中所应对的策略、事件发展全过程及结果。

3.5 应急实验室网络 我们可以充分利用公共卫生实验室资源平台，对各个部门和学科的资源做出整合，建立一个具有多维度、多领域的，能协调统一管理的综合应急实验室网络平台，应对复杂的药品安全突发事件。此平台，在平时，可以做日常监督管理等工作，一旦出现突发药害事件，就是应急处理平台。应急实验室网络应吸收有资质的实验室，完善整个平台，提升实力，以便在突发事件发生时，能有次序，有规划的应对，为突发事件的解决提供有力的帮助。

3.6 后勤保障 后勤部门应该建立一套完整的设备信息数据库系统，并保证应急器材和设备的供应以及搭建完备的实验环境。在应急检验的第一时间，提供完备的设备信息，保证检测的顺畅进行。

3.7 培训演练 由于应急检验有部门、人员多的特点，我们需要根据不同的对象和专业，制定配套的应急培训。通过培训，如：情景模拟、案例分析，让相关人员掌握基本的安全知识及技能，在相应培训完结后，要对培训给出相应的绩效评估，如：知识的掌握、培训满意度等方面，并要通过书面和模拟等各种方法来检测演练的实际效果。通过培训和演练，使得药品安全突发事件的处理能力、协调能力已经指挥能力得到提高。

3.8 总结评估 在处理完药品安全突发事件后，应组织专业人员，从应急准备、保障评估、应急处置措施评估以及处置等方面进行效果评估，并完成总结评估。通过对事件处理过程的总结评估，要总结经验教训，做的好的方面要继续保持，做的不好的方面，要积极改进，找出问题所在，并建立一套完整的应急处理预案，提高药品安全突发事件的应急处置能力。

4 结语

药品安全突发事件应急管理非常重要，是整个药品安全监督管理体系的重要环节，其中，药品应急检验工作有很强的突发性、紧急性、强制性，要求实验室在最短的时间内完成检测、鉴定，得到最后的精确结果，以最大程度的减少损失。所以，我们要从工作和技术上加强管理，提高各类药品安全突发事件的处理能力。

参考文献

[1] 陈安，李铭禄，陈宁，等．现代应急管理的若干理论与实践新思路[J]．科技与社会，2008，23(6).

[2] 江德元．中国食药安全应急初具轮廓，四块“短板”待补[J]．望，2010(6).

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关键词： 高校危机 危机管理 和谐高校

目前，构建和谐高校是摆在高等学校面前的一项重要课题，但随着国际国内形势的深刻变化和高等教育改革的不断深入，社会转型和高等教育改革交织在一起，使得高校办学和发展承担着更多社会责任和不确定的因素，一些突发危机事件不时出现，严重影响和干扰了高校正常的教学与生活秩序，有的甚至使高校的声誉和形象受到极大伤害，严重影响高校的全面、协调、可持续发展，影响和谐高校的构建。因此，高等学校必须从构建和谐高校的角度，审视高校的各种危机，以进一步加强危机管理。

一、高校危机及危机管理

从高校管理的角度理解高校危机，国内外学者有着较相似的认识，即都认为“凡是发生在高校校园内或与高校成员有关的，在事先未预警的情况下突然爆发的，可能严重威胁到高校的正常教育秩序，并可能带来其他不良后果的事件，包括对高校成员造成不安与伤害、对高校的教学设施造成破坏以及形象声誉带来损害等，而以高校现有的人力与资源难以立即有效解决的，均称之为高校危机”。［1］一般说来，高校危机事件可分为自然性危机（发生在高校）、社会性危机、高校设施性危机、高校管理类危机。自然性危机就是人们常说的天灾，如地震、暴雨引起的山洪、台风、飓风、雷电、流行性传染病和其他自然灾害；社会性危机如大规模、恐怖袭击和信仰危机、心理危机、人生观受挫等问题引起的自我伤害，以及相互施暴等，震惊全国的马加爵事件就是一个典型的例子；高校设施性危机事件，如校舍损害或倒塌、网络问题，以及电脑病毒引起的学校运行危机、学校的体育健康设施因维修不当或防范措施不当或长期没有维修对师生造成的伤害，等等；高校管理类危机事件近几年也越来越引起人们的关注，如领导换届、领导作风、渎职失职、财物危机、生源危机、学术腐败、教学质量下降而造成的形象危机、后勤管理滞后，以及学生集体食物中毒、治安管理松散、歹徒侵入校园，等等。

由于危机具有极大的破坏性，危机管理也就成了现代社会公共管理中的一项重要内容，并反映着现代人的一种理性生活方式，危机管理指的是“建立和维系各种重要关系，研究和预测它们的发展趋势，以及对可能会出现的对组织有破坏性影响的问题或事件采取措施，从而最大限度地减少那些问题或事件对组织的不利影响”。［2］对于高校来说，危机管理是一种产生于灾难应对过程的智慧体现，高校危机管理“就是要建立一个统一的高校危机管理专门机构，这个机构的职责是负责危机信息的收集；制订反危机战略规划并将其纳入学校日程；判断各种危机发生的可能性并评估其危害的风险；危机的防范；监督危机管理日程的实施；进行危机管理教育和训练；危机发生时，协调学校各院系、各部门进行反危机行动，等等”。［3］

二、加强高校危机管理是构建和谐高校的重要诉求

在现代社会，科学技术的发展为本已充满不确定性因素的社会生活注入了更多的变量和参数，“由工业社会的高度发展而导致的现代性对人类社会现有状态的每一个领域哪怕是很小的领域都带来了极大的不确定性因素”。［4］任何地点发生的局部危机在网络技术扩散效应的作用下，都很快成为公众关注的焦点而转化为全球性的公共危机。高等教育作为一种社会公共组织机构存在，危机也就由此成为高等教育组织环境的常态。高校遭遇的许多突发危机事件，不仅会威胁高校师生身体健康和生命安全，严重影响高校的正常教学科研秩序，而且会给高校的管理工作带来巨大冲击，对整个校园乃至社会公共生活造成的危害和影响是全方位的。当前，构建和谐高校是大势所趋，人心所向，和谐高校就是高校协调、均衡、有序发展的态势，是高校校园内部各种要素处于一种相互依存、相互协调、相互促进的状态。高校的和谐必然是整个高校校园井井有条，学校的管理秩序、教学秩序和科研秩序都呈现出一种持续的、连贯的、平稳的运行态势，在校园学习、工作和生活的每个人都能够从中获得人身和财产的安全与保障，校园结构稳定、关系融洽，广大师生员工能够心气平和地干事业、求发展。但突发危机事件所造成的危机状态不仅构成了对高校正常教学、管理和师生生活秩序的威胁，而且会使高校的形象和声誉受到严重的损害，直接影响高校稳定、改革和发展。因此，越来越多的高校管理者逐渐认识到，危机管理不仅是政府、社会和企业的管理重要内容，而且是高校不得不面对的一个崭新课题，已成为构建和谐高校的至关重要的管理诉求。当前我国高校管理中，缺乏危机意识是―种非常普遍的现象，存在“两重两轻”现象：重日常管理制度建设、轻危机管理体系建设，重“事后动员”、轻“事先预防”，致使高校面对突发事件时由于没有应对预案而常常出现手足无措的恐慌局面，往往造成灾难性后果，严重影响高校的全面、协调、可持续发展，影响和谐高校的构建。加强高校危机管理目的就是保护学生、教职员工及在校有关人员的生命和健康，以及个人和公共财产，维护正常的教学、科研秩序和环境，从而进一步实现高校协调、均衡、有序发展的态势。

三、和谐高校视野下的高校危机管理实现

（一）着眼高校的和谐发展，树立和加强危机意识。

目前高校广大教职工和学生的危机防范意识普遍较差，而高校所面临的形势发生巨变，生存和发展遭遇空前挑战，突发事件出现的机率大增，危害性也更加空前，严重制约高校的全面、协调、可持续发展，积极应对“危机”，已成为高校管理者的无奈而又现实的选择。高等学校应从战略的高度，着眼高校的和谐发展，树立正确的危机意识，建立危机预防观念，并有计划地、有针对性地进行有关的危机预防训练，让每个人都有全面生动的危机管理概念，做好心理和实际准备，直面危机，都能针对早期的危机警讯加以察觉，能防范于未然，并采取相应的措施阻止危机发生，那么便能将危机消灭在萌芽中。

（二）树立法治和以人为本的理念。

法治是和谐高校的重要特征，同时也是我们加强危机管理应树立的理念。需要指出的是，高校危机管理背后最大的隐患是高校法治观念的淡薄和法制建设的不健全。危机事件的发生在很大程度上是因为高校法治观念的淡薄，在危机处理中，高校往往以“突发事件处理”的名义处理，遵循“大事化小、小事化了”的操作原则，很显然，这种处理危机的方法已经失去了危机管理的意义。因此，高校在危机管理中，必须从法治的高度加强危机意识，大力加强全校师生员工的法规法纪教育，对其制定的行为准则和各种规章制度，通过多种途径进行宣传教育，使全校师生员工了解国家法律法规和学校的政策制度，了解各种危机事件如果发生各自应承担的法律责任，从而高度树立危机防范意识，自觉防微杜渐，防范危机于未然，同时对于各种危机事件的责任人，以批评教育为主，并根据有关规章制度严格执行，确保国家法律法规、校纪校规的严肃性，还要遵循国家有关法律法规，建立有效合法的危机处理程序和步骤，形成科学合理的危机处理机制。

以人为本是和谐高校的价值纬度，它要求高等学校在危机预防中要从“以学生为本，以教师为本”角度来高度重视危机管理，防范危机于未然，而且在危机处理中高度尊重人权，最小限度地避免与个人权利的冲突，最大限度地保护学生和教职员工的生命财产安全，将教职员工的利益放在危机处理的首位，因为“从管理理论的角度看，高校危机管理还是现代教育‘以人为本’理念在现代高校管理中的基本体现，是现代校园文化的重要组成部分”。［5］

（三）构建和谐的人际关系。

和谐的人际关系是社会进步的必然，校园人际关系是校园文化精神的一种表现。良好的校园人际关系对学生起着潜移默化的影响，有利于促进学生健康成长，有利于教师的进步，有利于学校的持续发展。校园人际关系包括师生关系、同学关系、同事关系三部分。“亲其师，信其道”，师生关系无时无刻不在影响着教育过程和教育结果。因此要加强师风师德建设，做到热爱学生，关心学生，要以理服人，取信于人，做学生的表率，同时还要引导学生尊敬老师，勤学守纪、胸怀大志，这样才能形成良好的师生互动，建立和谐的师生关系。其次，学校在教育中要有目的地以学生的心理疏导为主，引导学生克服嫉妒、自卑、自傲、自私等不良心理，提倡同学间团结友爱、相互尊重、相互帮助、相互监督、共同提高，建立和谐的同学关系；教师之间，要杜绝“文人相轻”的不良思想，从事业出发，相互理解配合，讲究团结协作意识，为学生树立榜样，建立良好的同事协作关系。高校应始终贯彻“平等、尊重、合作、发展”为基本内涵的人本思想，以诚待人，以情感人，以理服人。建立待同学为朋友的师生关系，给予每一位学生以切实充分的人格尊重、人文关怀和人情温暖；建立待教师如英雄的干群关系，给予每一位教师以学校主人的地位尊重，服务、帮助和热心指导。和谐的高校应给师生员工提供安全感、归属感和信任感。特别是高校的领导者，须用历史唯物主义的观点理解个人与群众间相互依存的关系、个体作用和群众作用的关系，依靠广大师生员工，推进学校的建设与发展、改革和创新。

（四）立足构建和谐高校，建立全面的高校危机管理体系。

协调高效的高校危机管理体系应包括以学校、社会、社区为一体的高校危机预防体系和全面的高校危机处理体系。

1.整和社会力量，构建以学校、社会、社区为一体的高校危机预防体系。在危机管理方面，高校仍然缺乏科学、系统、高效的管理体系，教职工和学生的危机意识差，危机教育和研究滞后。因此，高校必须建立以学校、社会、社区为一体的危机预防体系，树立“大校园安全观”的理念，即改变以往在高校危机事件中管理主体的单一性、时间的滞后性、范围的局限性和机制的应付性等惯用做法，与社会相关部门制定有效的管理策略，构建完整的危机应对机制，力求形成全方位、立体式危机管理模式。这样，在危机管理工作中，高校才会受益于整个社会的危机管理体系，在危机应急处理过程中，能够即时得到社会的帮助。

2.构建全面的高校危机处理体系。全面的高校危机处理体系应包括高校危机处理的组织机构、决策机制、沟通机制和危机恢复机制。（1）建立高校危机处理的组织机构。我国高校目前在危机处理组织机构方面的建设基本停留在临时组建危机处理领导小组这一阶段，这样临时组建的领导小组事先没有制定一个有效的危机处理计划，无法有效建立相应的危机培训和教育机制，危机处理的效果甚微，危机处理的成本高，这跟我们和谐高校的构建之要求相距甚远。从高校危机处理机构的功能角度可将其分为决策小组、执行小组和咨询小组等。（2）建立高校危机处理决策机制。高校的危机处理组织中由决策小组完成各项行动的决策，当危机发生时，决策小组应根据执行小组及咨询小组提供的综合信息做出决策，当危机事件发生后，由于其本身固有的特征，使得决策小组必须在时间不充分、信息不充分、资源不充分的情况下做出决策，这对决策者提出了很高的要求。（3）建立高校危机管理的信息沟通机制。清晰的信息沟通路线对成功地管理危机事件非常重要。在制定危机管理计划的过程中，在地区、高校及社区之间建立一套有效的沟通机制是十分重要的。（4）建立高校危机恢复机制。建立高校危机恢复机制是高校危机处理的重要组成部分，危机事件总是给高校带来一定的有形和无形的损害和危害。危机恢复扮演着善后角色，职责履行得好，不仅可以把危机可能造成的损害性后果降至最低，还可能为高校的可持续发展提供契机。危机恢复机制包括：首先向各有关方面报告危机处理的经过和结果，总结教训，提出改进有关工作的意见；其次是设计出学校恢复正常教学秩序及改进相关工作的操作方案；再次是对在危机处理过程中付出了努力的校外机构和人员及学校周边受到影响的居民进行情况通报并表示感谢；最后是积极开展危机研究和教育。

参考文献：

［1］白涛，许中华.高校危机管理对策初探［J］.华南理工大学学报（社会科学版），2005，4（2），VOL 7.

［2］［3］郭正贤.高校危机管理的探索［J］.长春工业大学学报（社会科学版），2003，12（4），VOL 15.

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一、城市公共危机管理概述

（一）城市公共危机管理的概念

城市公共危机是属于一种紧急事件或者紧急状态，如果政府不能采取及时有效的应急措施，就可能会导致严重后果，从而影响到社会的正常运转，对国家对人民都会造成重大的损失。所以就需要对公共存在的危机进行一系列的管理，城市公共危机管理通俗点说就是指在城市范围内政府运用行政权力组织相关社会力量对城市所面对的危机事件进行一系列有效的处理，所以说城市公共危机管理中最重要的就是要处理好政府公本文由收集整理共危机管理能力。

（二）发达国家的危机管理机制

国外相当一部分国家在经历了种种危机事件之时，为了使国家和人民的生活能够得到稳定，从而构建了一系列的公共危机管理机制，并形成了各自独特的城市公共危机管理体系。

1.建立危机管理机制并设立危机管理机构

一些发达国家之所以能够在面临公共危机时能够自然有条不紊地管理各种自然灾害和人，根本上是因为这些国家建立了健全的危机管理机制，并且在这基础上设立相应的危机管理机构。美国在应对危机时的管理模式是以总统直接领导、由专门政府部门参与的组织体系，并且美国形成了联邦紧急事务的最高管理机构，它建设了中央到地方的救灾体系，并实行单位一体化指挥，一旦遇到重大灾害即可迅速动员一切资源，最大限度降低灾害损失。

2.发达顺畅的信息沟通系统

在对城市公共危机管理之时，需要最迅速的获得事故发生的确切信息，从而对突发性公共事件的发生采取应急措施，争取救济的宝贵时间，为此建立一套发达顺畅的信息沟通系统至关重要。日本在建立信息沟通系统之时还建立了信息管理一体化和危机认识、处理体制，并随时通过各种媒介向群众传播最新事故状况，从而使中央到危机发生地能够及时准确传递相关信息。

3.完备的城市公共危机管理法律

将危机管理纳入法制化的轨道，是世界各国建立公共危机管理机制普遍遵循的一项基本原则，也是现代行政法的一项重要法律原则。

很多国家制定了许多相关的法律来应对公共危机的发生，在德国宪法中，就直接对紧急状态法律制度直接做出了规定，奠定了紧急状态法律制度的基础；此外还有专门的法律规定了如何应对城市公共危机。例如美国就制定了新的《国家应急反应计划》，并依据此计划设立一个永久性的国土安全行动中心。

4.重视社会参与和国际合作

在危机管理教育和培训方面，美国和日本等具有代表性的国家都特别重视防灾工作，并开展了对预防公共危机发生的各种培训和演练项目，并且施行相关政策和举行各种活动来调动社会对防灾工作方面的积极性。除了在国内重视社会参与，很多国家还积极与国际合作，比如在涉及国家安全保障方面的活动之时之所以没有造成更大的恐慌和破坏，绝大部分原因是世界各国政府伸出援助之手，使得危机发生国在面对公共危机发生时能够解决燃眉之急。

二、我国城市公共危机管理的现状以及对不足部分的建议

（一）我国应对城市公共危机的管理模式

我国自建国以来逐步形成了分门别类的城市公共危机管理模式，这种模式有利于使各政府部门井然有序地利用自身职能应对危机的发生，但是这种模式只能在一般的危机事故管理中能够体现出较高的效率。但是，在面临大的危机事故时，这种管理模式的弊端就显露出来了，由于部门间联系比较机械，不能灵活地处理相互之间的职能分配，所以我国可以对每种危机管理分门别类的同时，可设立专门的管理部门，政府再将社会团体、媒体、民众的力量介入其中，使得在总体上不缺乏秩序但是在事故发生之时又能很好地形成活动机制，增强灵活性。

（二）对我国城市危机管理的指导思想之解剖

我国各个城市在应对危机时的指导思想还依然遵循着传统的只着重于直接救灾的指导思想，在城市发现公共危机时，还是较多以采用行政应急手段为主，依法行政的危机管理理念并不能真正落实，国际上一些前沿的科学管理方法以及高新技术还没有具体应用到城市的危机管理之中。对此，我国应当在注重应急救灾的同时，积极创新，创造出适合本国国情以及公众所能接受的城市公共危机管理理念。

（三）对公民的危机意识的教育问题

我国政府在对公民的公共危机管理意识管理过程中，虽然也对公民危机意识的教育有所涉及，或者说也给予了重视，但是在执行力方面，并没有付诸多少力道，因此政府在加强本身防范城市公共危机管理同时，也应该多多开展宣传教育活动，让公众在日常生活中理解到政府行使公共权力的艰难以及个人对整个社会行政执法的重要性，这是最基础的也是必须的。

（四）城市公共危机处理过程政府责任

首先，政府在公共灾难、危机发生后，现今处理模式是升级发放救灾物资，下级去执行，这其中的监管问题有待加强。很明显，经过一层层的剥削消耗，到了人民手中救助物资可想而知，所以政府在这其中应该进行全方位的监督，宏观方面，制定相关监督处理办法，实际执行方面，可以与工商部门、公安机关等强强联合，以便灾民能得到最好的救助。

我国政府对公共危机的管理有一层，重补救，轻防范，这倒是跟我国违宪审查模式有的一拼，虽然这种事后补救模式也有可取之处，但是为何不预防着呢？很多公共危机都是可以从国家体制到下面执法人员执行的过程中予以避免的，当真只能任其发生吗？对于如何预防公共危机的发生，首先靠国家政策的辅佐，不以规矩不成方圆，相信大家都明白，就是政府肩负的执行力度和监督力度了，要想执行强监督有力，这就需要有专门的机关或者规章来约束，现今纪律检查委员会倒是不错的选择，但一般为了能不混淆行政机关之间的相互职能，最好能建立单独的监督委员会或者机关。另外可以参照日本的危机管理和处理机制，一旦发生灾情，即能通过媒体报道或者网络传播等方式来向给广大人民群众做出预警。另外还缺乏灵敏、准确的信息监测系统，我国政府有必要予以加强。