环境执法制度范文

导语：如何才能写好一篇环境执法制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、我国环境司法的现状

法律是保护环境的重要手段之一，目前，我国对环境保护方面的相关法律法规有《中华人民共和国民法通则》、《侵权责任法》、《中华人民共和国行政法》、《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国水法》等，这些法律在治理污染，保护环境方面发挥了重要作用，但仅靠现有的这些相关规定来保护环境是不够的。这些相关法律在防治污染方面发挥重要作用的同时，也存在着各自的局限性。

虽然我国环境司法工作从上世纪80年代起就已经展开。1 979年《环境保护法（试行）》中就有涉及环境司法的内容。环境司法开展以来的三十多年，对于保护环境、惩治污染行为、维护人民的生存环境，发挥了积极的作用。但是，总体而言，司法机关立案审理的环境案件数量偏少，不能满足人民群众对环境正义的诉求。同时，环境案件重刑事，轻民事，重处罚，轻救济，不利于对受害者的保护。而且传统的诉讼模式难以实现对环境本身的保护。这些情况都使得环境司法的作用没有得到充分发挥。而由于环境司法救济不利，导致了人们产生了厌诉的心理，人们在遇到环境侵害后，很少选择诉讼的方法。导致环境违法行为屡禁不止，环境破坏越来越来往严重。

二、司法制度对我国环境的影响

（一）基本情况

“违法成本低、守法成本高”是环境违法行为屡禁不止的制度性原因。随着环境保护与经济发展矛盾日益突出，环保监管压力不断增加，环境法制建设存在的矛盾和问题十分突出：一是不断完善的市场经济体制与缺乏有效法制手段、经济手段管理环境的矛盾日益显现；二是建设法治政府、法治社会的要求与环境法制建设粗放发展的矛盾日益突出；三是群众环境维权意识增强、跨界损害事件增多与民事赔偿、调处能力滞后的矛盾日益凸现；四是环境违法现象普遍、环境纠纷增多与环保法律法规操作性不强、执法不力的矛盾日益加剧；五是群众环境案件走向复议、复议案件走向诉讼的快速变化趋势与有关部门对行政复议工作的认识不高、司法诉讼渠道不畅通的矛盾日益明显；六是国家对环境法制的更高要求与相关的基础性研究、机构设置以及执法能力不强、执法不到位等问题不相适应的矛盾日益加大。

（二）环境法制突出问题的表现

违法成本低的问题长期没有得到解决是环境法制最突出的问题。这既有立法不足的问题，也有行政执法、司法不到位的问题。

一是行政处罚普遍偏轻。环境影响评价法规定，违反环评规定擅自开工建设的，要求限期补办环评手续，逾期不办的才能给予20万元以下的罚款。由于处罚太轻，一些企业为了抢进度，采取边开工建设、边做环评报告，甚至一些企业以交罚款代替环评。大气污染防治法对超标排污的罚款上限是10万元，造成重大污染事故的罚款是50万元；水污染防治法对超标排污的罚款为其应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下，造成重大污染事故的罚款仅是污染直接损失的30%以下。20__年6月，哈药集团被披露多种环境违法问题：恶臭气体排放大大超过国家标准，硫化氢气体超标近千倍，氨气超标20倍；污水排放超过国家标准，氨氮超标2倍多，COD超标近10倍。哈药集团20__年营业收入达125.35亿元，利润13.14亿元，虽然被依法罚款123万元，也仅为企业年收入的万分之一。20__年7月紫金矿业造成汀江重大水污染事故，被法院判处罚金3000万元，其中还包括了行政罚款956.313万元。尽管这是我国几十年来开出的最大一笔环保罚款，但却不足企业净利润的千分之三。环保罚单开出后，资本市场看到“紫金污染门”责任追究收尾，利空出尽，紫金矿业的股票立即涨停，当日成交额高达14.52亿元之多。

二是行政执行缺乏强制手段。现行法律规定的行政强制手段主要有“停止建设”、“停止生产使用”、“责令限期恢复使用治污设施”、“责令停业关闭”等，但在基层却难以有效执行。当前，环境案件的执行绝大部分都要申请法院执行，法院执行除受司法体制、地方保护主义影响外，还存在着执行期限较长、力度不大等问题。案件处理后要等待复议诉讼期满，还要通过 法院的立案、审查、听证、裁定等程序，时间跨度长，而法院系统也很少为环境案件运用先予执行等强硬手段，致使违法污染行为得不到及时纠正。

三是环境民事赔偿法律制度不健全。追究环境民事赔偿责任对于制裁环境违法行为，保护国家和公众的环境权益具有重要作用。然而，由于我国环境民事赔偿相关法律及配套制度不健全，环境民事案件立案难、举证难、审判难、执行难的问题日益突显。重大环境事件的责任追究，多以行政处罚和行政调解结案，通过司法途径追究法律责任的很少。

四是环保官司难打。我国的环境资源案件数量较多，而且呈逐年上升趋势，但环境民事案件数量却很少，许多重大环境污染纠纷未能进入诉讼程序。据调查，真正通过司法诉讼渠道解决的环境纠纷不足1%。一方面群众遇到环境纠纷，宁愿选择或举报投诉等途径解决，而不选择司法途径；另一方面司法部门也不愿意受理环境纠纷案件。“十一五”期间，我国环保系统受理环境30多万件，行政复议2614件，而相比之下，行政诉讼只有980件，刑事诉讼只有30件。20__年至20__年，全国各级法院审结环境资源案件中民事案件12278件，仅占同期审结民事案件总数的0.04%。在环境污染损害纠纷的处理中，由于缺乏具体可操作的环境污染损害鉴定评估技术规范和管理机制，致使经济损失和人身伤害难以量化、污染损害因果关系难以判断、环境损害赔偿标准难以认定。许多污染案件久拖不决，历时数年，当事人的诉讼成本高昂，污染受害人也往往得不到损害赔偿。

五是生态环境损害难获赔偿。环境公共利益损失的索赔缺乏明确法律支撑，生态环境服务功能损失以及应急和修复等相关费用尚未纳入赔偿范围。20__年英国石油公司（BP）在墨西哥湾发生漏油污染事件，由于担心受到法律的严厉制裁，设立了200亿美元的赔偿基金用于赔偿污染受害者和海洋生态环境损失。而我国近年来发生了一系列重大环境污染事故，20__-20__年先后发生的松花江污染事故、大连海岸油污染事故、福建汀江污染事件、广西龙江镉污染事件等，至今均未被追究环境公共利益的损失赔偿。

三、完善环境司法制度的对策建议

面对环境保护司法实践难的问题，笔者认为，应当在健全我国环境法律制度，规范政府环境行为的前提下，从上到下建立一套完整的环境司法保护体制，走环境司法专业化的道路，加强环境公益诉讼制度的建设，才能日益在环境保护工作中取得良好成绩，也同时可以推动环境保护法体系的完善和发展。

（一）强化政府责任，健全约束和规范政府环境行为的法律制度

环境问题是随着经济发展而产生，又随着经济发展而逐步解决，但环境问题不会自行解决。发达国家的经验表明，通过环境立法来明确政府的环保责任，规范政府行为，是协调经济建设与环境保护关系、根治环境问题的关键措施。很多发达国家都是在经济快速发展与环境保护矛盾最尖锐、最突出的时期，制定了专门约束政府行为的环保法律法规，以协调经济发展和环境保护的关系。比如美国和欧盟的《国家环境政策法》、日本的《环境基本法》、加拿大的《环境保护法》、韩国的《环境政策法》、英国的《环境法》等，都为协调经济发展与环境保护的关系，发挥了非常重要的作用。

为此，建议以修改环境保护法为契机，紧紧围绕落实“政府对环境质量负总责”的要求，重点解决一些地方政府环境保护不作为、乱作为、干扰环境执法等的突出问题，创建或强化一批制度与机制，主要包括五大类和若干个具体的制度与机制：一是科学决策类，如战略与规划环境影响评价、环保规划、主体功能及环境功能区划、环境标准、区域限批与行业限批等。二是实施执行类，如环保目标责任制、强制淘汰重污染企业补偿机制、环保基础设施建设制度、跨界环境问题协调解决机制、区域生态补偿制度、环境应急管理及信息通报制度等。三是保障措施类，如环境经济政策、跨行政区的环境监督制度、环境法律救济制度、多部门联合执法机制、环保能力建设、环境教育等。四是监督机制类，如人大监督政府、政协民主监督政府、政府内部的层级监督与同级监督、信息公开和公众参与、司法监督、媒体监督等。五是责任追究类。通过一批法律制度的建立与实施，将政府的环境保护责任真正落到实处。

（二）严格追究污染者的环境责任，切实解决长期困扰环境保护的违法成本低的问题

“违法成本低，守法成本高”是影响环保法制建设健康发展的重大障碍。“违法成本低”必然降低法律的威严和效率，导致违法排污屡禁不绝；“守法成本高”势必淡薄人们的法律意识，视法律为可有可无。提高违法成本和守法自觉性是完善环境法制建设的首要问题。强化环境损害赔偿，健全环境民事责任，既是保护公民环境权益、维护社会公平和正义的重要措施；又是解决“违法成本低”问题的根本出路。

首先，以制定环境损害赔偿法为重点，完善环境损害救济的法律制度。应在现行侵权责任法规定的基础上，通过制定单行的环境损害赔偿法，明确环境损害责任承担主体、赔偿责任范围、责任承担方式、救济途径等基本制度。将环境和生态系统的公益损害与公民的私益损害，列入赔偿范围。建立环境损害鉴定评估机制，为落实环境责任提供强有力的技术支撑。

其次，建立环境责任终身追究制度，让污染者为其违法行为付出高昂代价。1980年，美国国会针对历史遗留的大量的污染土地的严重问题，专门通过了超级基金法。该法:一是严格明确了污染者必须承担污染治理全部费用的责任；二是企业经营者及产权拥有者的环境责任将是一种终身责任；三是要求在污染企业发展中的所有曾经获益者，都必须承担共同的连带责任。事实上，这是一种无限责任，即如果污染责任方无力负担其依法应偿付的污染清理费用和损害赔偿费用时，有关控股或参股的组织和个人，向其贷款、借款及销售过 保险的组织和个人，均有可能成为被追究责任的对象。美国超级基金法实施后，不仅有一批污染企业倒闭破产，而且还有一批银行、保险公司因环境损害赔偿而倒闭破产，从而大大强化了法律制度的权威，提高了人们的环境责任意识。

我国应借鉴发达国家的经验，加大对污染企业的行政处罚、行政强制、民事赔偿和刑事处罚力度，建立健全行政裁决、公益诉讼等环境损害救济途径，切实落实企业环境责任。

（三）强化环境执法，充分发挥司法体系的保障作用

司法作为社会秩序与稳定的基石，是解决社会纠纷的重要防线，也是解决环境问题的重要手段。发达国家解决环境问题的成功经验之一，就是建立了严格、完善的环境法律体系以及完整、有效的司法模式，采用以行政调解和司法裁决相结合的法律手段，惩处环境违法行为，解决环境纠纷。

强化司法救济途径，倡导更多使用司法途径解决环境纠纷，是环境法制建设的重要任务。司法部门应当以更加积极的姿态推动司法力量介入环境保护，逐步改变目前在环境纠纷处理中司法救济不力和比例偏低的问题。

首先，应当建立专门的环境保护制度，设立专门的环境保护法庭，实现环境司法专业化。在环境保护行政职能受阻、行政效率不高的情况下，必须借助司法救济，加强司法保障；环境案件本身的专业性和特殊要求，决定了必须走专业化的发展道路，建立专门的环保法庭，将分散的环境司法权收归独立的环保法庭统一行使，打造环境司法“三合一”审判模式。环境司法“三合一”审判模式绝不是简单地将传统三大诉讼体制中涉及环境保护的案件进行糅合，而是基于现实环境发展的考量，有一定的环境案件数量为基础，它有助于解决环境诉讼案件司法标准不统一的问题，有助于克服因涉及的受害人较多、环境专业知识要求高、受害人无法举证等原因引起的诉讼困难，有助于提高全社会环保意识。同时，环境保护法庭有助于打造一支专业化综合型的环境保护法官群体；

其次，在审理涉环境案件时，要及时妥善处理环境损害赔偿纠纷，正确适用环境侵权案件举证责任分配规则，准确认定环境污染与损害后果之间的因果关系，确保环境侵权受害人得到及时全面的赔偿；加大对环境刑事责任的追究力度，确保构成犯罪的违法行为得到应有的制裁；

再次，充分发挥行政诉讼的功能，通过行政诉讼等渠道，监督政府依法履责，规范政府行为，推动法治政府建设；

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关键词：资源规划、政府环境责任

一、中国环境现状及环境保护的重要意义

（一）中国环境问题的现状和态势

我国的环境管理似乎一直呈现出一幅令人尴尬的景象：一边是不断加大投入、加强环境管理，一边是生态环境出现了“边治理边破坏，治理与破坏同步，破坏大于治理”、“局部好转，总体恶化”的恶性锁定状态[1]。经历累积的环境问题，已使我国成为世界上生态破坏和环境污染最严重的国家之一。中国正以历史上最脆弱的生态环境承载着历史上最多的人口，担负着历史上最空前的资源消耗和经济活动，面临着历史上最为突出的生态环境挑战，可以说，我国的环境形势十分严峻，经济增长的资源环境代价过大[1]，环境问题已经恶化到威胁生存状态的地步具体而言：（1）环境形势十分严峻，严重危及生态安全。当代中国作为后发展国家，跳跃式前进形成了压缩发展阶段的速成状态，诸多社会问题同时集中呈现，不存在时间上的序差，而是全面集中的“共振”状态。（2）环境跳涨成为社会新的不稳定因素。从可持续发展的视角看，当今社会正面临着越来越严峻的生态压力，政治系统面临这越来越突出的生态威胁。（3）环境安全问题不断凸显，成为国际政治交往中的新焦点。环境问题是横亘在人类社会面前的、永远困扰人类的问题，更是21世纪人类面临的日趋严重、亟待解决的主要社会问题之一。

（二）环境保护的法律意义

环境保护是一项系统工程，它涉及社会生活的各个方面。要完成这一系统工程，需要运用政治、经济、科技、理论、法律等多种手段来对生态环境、自然资源进行综合保护。其中，法律无疑是保护环境的重要手段之一，环境保护工作应纳入法制化、制度化的轨道。而保护环境的法律手段也是综合的，需要运用全部法律手段对环境资源进行综合保护。而环境法中关于环境法律行政方面的法律规范相当丰富，这些规范规定了环境保护监督管理部门与行政线对人之间权利义务关系，是政府有关职能部门依法行政的法律依据，在污染防治和资源保护发面发挥着非常重要的作用。

二、环境于发展的综合决策法律实现机制的法律障碍分析

环境法在立法过程中因法律基本理论、实体法的模式和构造上都与传统部门存在矛盾，这样就使得环境法在从理想和现实的转换过程中遇到障碍，形成了巨大的断裂和失衡。

（一）法制模式的转型艰难

在我国的立法行为和司法实践中，不同程度的存在依赖传统法律原则和经验值觉的观念，带有一定的随意性。环境立法一直受非理性思路的重大影响，在环境司法实践中所面临的对象如环境污染和环境破坏等问题，更具有复杂性、专业性、累积性等特点，直觉判断较为困难。这些问题使得立法者、执法者往往无法确定立法、执法的依归，更容易产生随意性。

（二）环境立法弊端重重

长期以来，对于中国法之不行或法之难行的原因[3]，主要聚焦于法治运行的执法、司法环节，认为有法不依、执法不严、违法不究是中国法制不行或难行的症结所在。在中国法之转型过程中，由于诸多原因的存在，各级政府部门中出现了部门权力化、权利利益化、利益正策划、立法源头污染的现象。一些政府部门在整形政策过程中致力于特殊部门利益的获取，这意味着各级政府部门在政策执行中不仅是执行主体，而且成为独立的经济利益主体。

（三）环境执法变形与扭曲

在现代市场经济条件下，特别是在我国所处的转型时期，环境主管部门所面临的环境问题都相当复杂且具有高度的专业技巧性，这就要求环境主管部门必须具备一定程度的专业技术、规划经验与技巧等各方面能力。

三、政府环境责任问题研究

（一）强化政府环境责任的动因

从历史上看，各国政府在履行环境责任方面并无一致性观念，更无一致性做法，动因也各不相同[3]。事实上，作为管理客体，政府对环境问题的责任属性并没有得到有效树立，相反，政府更多考虑的是对环境的利用和资源的索取。政府环境责任强化的动因主要有一下几个方面，环境问题日益严重，环境保护与经济发展的矛盾日益加剧；公众对政府履行环境责任的要求日益迫切；国际环境保护趋势日益明显。

（二）政府环境责任解决方式

政府环境责任主要包括政府、环境和环境责任三个基本要素。政府与环境、政府与责任、政府与环境责任之间的辩证关系成为政府履行环境责任的内在原因。政府环境责任的法律基础、理论基础和现实基础为政府在新的环境历史形势下更好的履行环境责任提供强有力地支撑。当代政府环境责任体系主要有立法责任、司法责任、行政责任和国际合作责任等四个方面组成。环境的公共物品特性，决定了政府的环境立法、司法、行政包括国际合作等责任不仅仅是一国的对内责任，更是一国的国际责任和全球责任。

政府环境责任的履行需要科学的路径保障[5]。第一，要有基本法的保障。环境基本法相当于环境法领域的“宪法”，它对环境保护的一般事宜作出原则性的规定，为一国环境法体系奠定基本框架。处于环境基本法地位的《中华人民共和国环境保护法》需要尽快得到修订完善，充分发挥其基本法的作用。第二，要有法律规制手段的保障。需要充分利用环境行政规划、环境经济规制和环境司法规制等手段，保证政府环境责任从应然向实然过渡，将责任落到实处。第三，要有问责手段的保证。对政府环境责任履行的好坏，最终应由公民来评判，并在此基础上，做出对政府及其公职人员不作为、乱行为等未履行好环境责任情形的问责追究，督促政府环境责任得到充分有效的履行。

参考文献：

[1]曹明德.环境侵权法.法律出版社.

[2]蔡守秋.新编环境资源法学.北京师范大学出版集团.

[3]张梓太.《环境与资源保护法学》.北京大学出版社.

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1 环境问题产生的经济根源及其对策的理论分析

环境问题的重要特点，在于其“外部不经济性”，即市场主体行为对环境资源的不利影响由该行为主体以外的第三方-他人或后代人承担。在海洋鱼类、公共牧场以及空气、水等共有资源、公共物品方面，“外部不经济性”表现得非常明显。如果市场主体均可以任意、无偿、无限制地开发、利用共有资源或向环境中排放污染物，则从短期来看，每个市场主体都可以不断地从其过度开发、利用环境资源的行为中获得全部正效益，而由此产生的负效益则分摊给其他的开发、利用者以及后来者。这样，在获利动机的驱使下，每个市场主体都会无节制地开发、利用环境资源，其结果，从长远来看，多个市场主体的共同行为必然导致环境资源的枯竭、污染、毁灭，对全体开发、利用者造成不可挽回的损害，这也就是人们所说的“共有物的悲剧”。

显然，由于环境问题具有“外部不经济性”，使得市场主体在决定不同层次的生产、投资、消费等活动时，往往只从自己的角度考虑所面临的各种选择的成本和收益，而对经济活动中所需的环境要素（如空气、水、环境的纳污能力等）的投入和产出，特别是由此产生的广泛的社会后果（如对财产、人体健康、生产生活活动、环境舒适性以及环境美学价值的损害等），却没有或没有完全折合成与该市场主体有关的成本和收益，因而不能很好地影响其决策。而且，在竞争的压力下，市场主体即使意识到了其活动给社会造成的环境成本代价，只要其行为不受社会的严厉惩罚，也往往置之不理，而是将该环境成本转嫁给他人和未来。正因为过度开发利用自然资源的代价不是由开发利用者承担，污染环境的代价不是由污染者承担，他们就不愿花费大量钱财来保护自然资源、防治环境污染。由此，保护自然资源、防治环境污染也就成为市场经济的“盲区”，而“外部不经济性”则成为产生环境问题的重要经济根源。

面对市场在环境资源领域的“失灵”，政府必须加以干预，采取有效措施保护环境资源，鼓励环境资源的有效利用，即通过促使外部不经济性的内部化，达到社会所期望的环境目标。这就是“经济靠市场，环保靠政府”的道理，也是解决环境问题、实现可持续发展的基本思路。

为了促使外部不经济性的内部化，由此而设计的环境政策与法律体系主要有三种类型：“直接控制型”、“间接调控型”和“自我调控型”。所谓“直接控制”，即制定和实施环境资源法律法规，其主体是“命令和控制”措施，同时这也为经济计划、经济手段、宣传手段等提供法律框架和基本保障。就应用范围来看，该模式主要应用于污染控制，在自然资源管理中也有一定的应用。其突出特点在于其严格性、强制性，即污染环境者或开发利用自然资源者必须遵守有关法律法规，否则会受到民事、行政乃至刑事制裁。“直接控制”是各国普遍采用的环境资源管理模式，美国则是该模式的典型，其“命令和控制”手段可以概括为四个环节：确定法规标准颁发许可证监督实施对违法者进行制裁。

所谓“间接调控”，即采用经济手段，其实质在于按照环境资源有偿使用和“污染者付费原则”，通过市场机制，使开发、利用、污染、破坏环境资源的生产者、消费者承担相应的经济代价，从而将环境成本纳入各级经济分析和决策过程，促使开发、利用、污染、破坏环境资源者从自身利益出发选择更加有利于环境资源的生产、经营和消费方式，同时也可以筹集一笔资金，由政府根据需要加以支配，以支持清洁工艺技术的研究、开发、推广、应用以及区域环境综合整治、重点污染源治理、污染防治基础设施的建设和某些特殊类型的环境受害者的救济等，改变过去无偿或低价使用环境资源并将环境成本转嫁给社会的作法，从而最大限度地实现经济、社会、环境、资源协调发展的政策目标。

从理论上看，可持续发展的“间接调控”经济手段主要有征收环境费制度、环境税收制度、财政信贷刺激制度、排污权交易制度、环境标志制度、押金制度、执行鼓励金制度以及环境损害责任保险制度等，其中每一种手段、制度的设计功能通常为筹资、经济刺激或二者同时兼有。

最后一种模式为“自我调控”，即通过宣传、教育、合作与交流等，鼓励公众、非政府组织、工业企业改变其环境行为。一般说来，某一国的直接管制越严厉，经济技术水平越高，人们的环境意识越强，该模式发挥的作用就越大。

2 完善我国环境经济法律制度的基本背景

经过20多年的发展，我国制定和实施了一系列关于防治环境污染、保护自然资源的法律法规，在环境保护中确立了“预防为主，防治结合”、“谁开发，谁养护，谁污染，谁治理”和“强化环境管理”三大政策，形成了以环境影响评价制度、“三同时”制度、征收排污费制度、环境保护目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度、限期治理制度、排污许可证制度、污染集中控制制度等八项制度为基本内容的环境管理体系。上述以行政管理为主的管理体系，侧重于污染物产生后的达标排放，总体上属于“末端”治理措施。至于“预防为主”原则，虽然早在70年代就已提出，但由于行政管制的力度不够，又缺乏有效的经济刺激制度，因而并未得到充分落实。随着社会主义市场经济体制的建立，在强化“直接控制”的同时，完善经济手段以保护环境资源的呼声很高。中国政府在《环境与发展十大对策》中指出［1 ］：“各级政府应当更好地运用经济手段来达到保护环境的目的”；在《中国21世纪议程》中指出［2］：“为适应中国社会主义市场经济体制的建立， 对已有的立法进行调整，引入符合市场经济规律和市场机制的法律调整手段”，“通过调整各种经济政策，在国家宏观调控下，运用经济手段和市场机制促进可持续的经济发展”。可见，利用经济手段促进中国的可持续发展已被摆到了极为重要的位置。

3 完善我国环境经济法律制度的途径

对开发利用自然资源者收费是世界多数国家通行作法，我国在有计划商品经济条件下也已确立了资源补偿费制度。例如，《矿产资源法》（1986）明确规定：“国家对矿产资源实现有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”；《水法》（1988）规定：“对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费；其他直接从地下或江河、湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费”。这些措施对提高自然资源的利用效率，促进自然资源的合理利用与保护起到了积极作用。随着市场经济的发展，其功能逐步加强，但缺陷也日趋明显。一方面，收取资源补偿费的范围（包括自然资源的范围和开发利用者的范围）狭小，许多国有自然资源仍处于任意、无偿使用状态；收取的费用远远低于自然资源本身的价值，往往无法通过市场供求反映出其稀缺性。这就使得许多自然资源利用效率低下，浪费严重，促使生态环境的破坏、退化并加剧了环境污染。另一方面，现实中苦乐不均的现象十分严重。由于管理上的缺陷，能收到资源补偿费的大多是开发利用自然资源的国有大中型企业，如矿山、冶金企业等，而浪费严重的乡镇、村办和私营企业等小型企业，由于量多面广，往往鞭长莫及，难以收取资源补偿费。这不仅违背了保护自然资源的初衷，而且造成了市场条件下的不平等竞争。

针对上述情形，一方面，应当扩大资源补偿费的征收范围，提高收费标准，使其能够反映出资源稀缺性和实际价值；另一方面，必须加强对自然资源补偿费征收工作的管理，特别是严格审批手续，强化征收环节，保证把应收的资金收上来。同时，应当结合国家产业政策，对国家保护的行业或者开发、利用自然资源成绩突出的企业实行减免收费、税收优惠或奖励，做到既不损害本来就相对薄弱的原材料产业，又能从总体上提高自然资源的利用效率，减轻环境资源的压力。

在利用环境纳污（自净）能力资源方面，我国于70年代末、80年代初制定了征收排污费制度，这是“污染者付费原则”的具体表现。在现行的环境资源法律体系中，除了《水污染防治法》对水污染物实行排污收费、超标排污征收超标准排污费外，总的说来实行的是超标排污收费制度，即只是对超过浓度标准排放污染物者征收排污费。虽然该制度对控制污染物的产生和排放，促进排污者加强经营管理、节约和综合利用资源、治理污染、改善环境等发挥了一定作用，并筹集了一部分污染防治资金，但总体上看经济刺激功能极其微弱。首先，收费标准偏低，企业所交的超标准排污费只相当于污染治理费用的10％～15％［3］， 更远远低于污染物的正常处理费用，客观上鼓励企业宁愿交纳排污费也不积极治理污染，形成“谁污染、谁受益”的格局；其次，实行单因子收费，即同一排污口有两种或两种以上污染物时，按收费最高的一种污染物计算收费数额，不利于促使排污者削减污染物，也不利于其公平竞争；再者，超标排污收费制度实质上是计划经济体制下以资源分配、无偿使用为主要特征的产品经济在环境保护领域的具体体现，排污者只要不超过污染物排放标准，就可以无偿使用环境纳污（自净）能力资源，许多排污浓度小但排污量很大、污染严重的企业也可不交排污费，这在很大程度上加剧了资源浪费和环境污染。而在市场经济条件下，经济利益成为社会关系的纽带，提高环境资源利用效率以及保持社会公平要求摈弃“环境资源无价值”的传统观念而遵循有价、有偿使用的原则，要求提高收费标准和实行多因子累计收费。否则，经营者仍会逃避防止、减少和治理污染的责任，这既造成环境资源的浪费和污染，又使污染治理投入多、排污少的经营者与污染治理投入少、排污多的经营者处于不平等的竞争状态。

随着经济的大规模迅速发展，环境污染的压力越来越大，仅污染源排出的未超标部分的污染物就侵占了大部分的区域环境容量甚至已经超过了该区域的环境容量。在这种情况下，如果仍然只对超标排污者征收排污费显然已无法保证和改善环境质量，远远不能满足环境与经济协调发展的要求了。从长远的观点来看，以污染物的“总量控制”取代目前的“浓度控制”是必然的趋势，但考虑到实际需要和条件的限制，污染物的“浓度控制”与有条件的“总量控制”（所谓有条件的“总量控制”，是指针对某些特殊区域、某些特定种类的污染物实行“总量控制”）将在较长时间内共存，最后逐步过渡到“总量控制”。

“总量控制”下应当实行排污即收费、超标排污属于违法并加重收费的制度。而在实行“浓度控制”的条件下，变现有的超标排污收费制度为达标排污即收费、超标排污加倍收费并予以处罚的制度也同样是必要的、可行的。首先，其必要性在于消除不同法规间的不协调。根据《标准化法》的规定，强制性标准必须执行，对违反者要处以罚款甚至追究刑事责任。而现行《环境法》只要求超标排污者交纳排污费，即并不认为超标排污系违法行为。这就直接违反了《标准化法》的规定，造成法律体系内部的不协调。此外，现行《环境法》规定，对投入生产或使用时未达到建设项目环境保护管理要求（包括符合污染物排放标准）的新建、改建、扩建项目，可以依法处罚。这就出现了建设项目投入生产或使用时超标排污视为违法并予以处罚，而投产后超标排污仅征收超标准排污费、不算违法也不受处罚的自相矛盾的境况。其次，其可行性，可以从我国的法律实践中得出结论。现行《标准化法》、《药品管理法》、《产品质量法》、《食品卫生法》等法律分别规定对违反“强制性标准”、“药品标准”、“保障人体健康和人体安全标准”、“卫生标准”的单位和个人予以处罚，即都实行超标违法原则。如果在《环境法》中实行超标违法并予以处罚的制度，同样也不会超过一般企业的承受能力，不会出现处罚面过大、执法困难的局面。这是因为国家污染物排放（浓度）标准是根据国家环境质量标准和国家经济技术条件制定的，其中针对重点污染源或产品设备的专项标准是根据国家一般的污染治理水平即最佳实用技术（bpt）而定的。

当然，在污染物“浓度控制”与有条件的“总量控制”并存的情形下，考虑到企业的实际承受能力和区域环境的具体特点，实行排污收费、超标排污违法并加倍收费制度应当遵循灵活处理、区别对待、逐步到位的原则。一般地，凡实行“总量控制”的区域和污染物，新建、改建、扩建、技术改造的污染源应当立即实行该制度，而对现有的污染源则要根据国家的产业政策、企业自身的经济技术条件等规定一定的宽限期。凡实行“浓度控制”的区域和污染物，应侧重于实行超标排污加重收费，并可责令其限期治理，其中新建、改建、扩建、技术改造的污染源应立即实行超标排污加重收费，而现有污染源则应逐步地、定期地提高收费标准。此外还应合理调整污染物排放标准和各污染源的排污量指标，最大限度地保证公平。

环境税对开发、利用、保护和改善环境资源有着显著的刺激（鼓励或抑制）效果。受传统产品经济的影响，我国的环境税收法律制度还比较薄弱。目前对煤、石油、天然气、盐等征收的资源税收及城镇土地使用税等，主要目的是调整企业间的级差收入、促进公平竞争，对促进环境资源的合理利用和保护、改善的意义不明显；在奖励综合利用以及节约能源方面，环境立法采用了一些税收调节手段，如规定综合利用产品在投产5年内免交所得税和调节税， 综合利用的技术引进项目和进口设备、配件可以视为技术改造项目而享受减免税优惠等。

随着社会主义市场经济的发展，环境税在保护环境资源中的地位和作用将不断增强。但是，我们应当汲取西方国家的经验教训，针对我国的主要环境问题，通过立法促进环境税的分期分批实施。除现有的一些环境税收规定外，目前首先应当对含硫燃料征收硫税，对严重危害环境的产品如含cfc[，s]的产品征收“污染产品税”。 这不仅有利于环境资源的合理、持续利用和改善，有利于履行有关保护环境资源的国际条约和公约，也可以作为环境基金的一个来源。此外，为了鼓励污染防治和自然资源的保护，对采用清洁工艺技术以及安装“末端”处理设施的企业、环境保护工程项目、生态恢复工程项目等应当提供减免税、加速折旧等优惠；对严重浪费自然资源的行为应当征税，如征收土地闲置税等。

在财政刺激方面，除了取消或减少与可持续发展目标不相符的各种政策性补贴外，为了加强中央对地方、环保机关对企业等在环境保护方面的调控能力，应当建立和完善分级管理的环境保护基金。该基金应由中央和地方的环保投资、环境费、环境税、环境贷款、外国和国际组织的环保赠款等组成，由环保部门会同有关部门统筹安排使用。中央基金主要用于清洁工艺技术、设备以及“末端”治理技术、设备等的研究、开发、推广、应用或以赠款、贴息贷款等形式向有关企业、单位提供经济支持和刺激，也可用于帮助地方修建或改进环境保护基础设施等。地方基金除用于修建、改进环境保护基础设施、进行区域环境综合整治外，还可用于帮助清洁工艺技术、设备以及“末端”治理技术、设备等的研究、开发、推广、应用，帮助治理重点污染源，用于救济某些由环境污染或破坏遭到损害的受害人等。

相对于“命令和控制”措施，排污权交易制度是一种灵活的污染控制手段。企业可以根据自身状况及市场条件选择自行削减排污量或到市场上购买排污指标，从而为企业实施费用最小的排污“达标”方案提供了新的途径，这不仅可以实现政府既定的环境目标，而且也可以节省污染控制的总费用。我国在16个城市开展排放大气污染物许可证制度试点的同时，也在6个城市进行了“大气排污交易政策”的试点。结果表明，该政策为空气质量非达标区提供了发展经济的可能性，加快了实现区域大气环境质量目标的步伐，同时促进了技术进步、产业结构优化和工业的合理布局，并使区域大气污染防治费用趋于最小［4］。因此， 在“总量控制”下的排污权交易制度也应得到立法的充分确认，特别是在水污染和大气污染控制方面，对适用范围、交易规则、监督管理、违法责任等内容均应作出明确、具体的规定。

为了推动建设项目“三同时”制度以及企业环境保护目标责任制度的落实，许多地区的环保部门在实践中探索实行保证金（也有的称为抵押金或执行债券）制度。由于缺乏明确的法律依据，各地主要根据国家有关文件或地方相应规定执行保护金制度，其实施依据、收取保证金的时间、标准以及财务管理制度、监督机制等大都各不相同或极不完备。尽管这项制度存在着这样或那样的不足，但提高了“三同时”制度的执行率，加强了建设项目后期的环境管理，增强了企事业单位领导的环境保护意识，促进了污染防治措施的落实，使环境保护部门在“三同时”和企业环境保护目标责任制的管理方面变被动为主动等。因此，环境立法应当肯定和完善针对“三同时”制度、企业环境保护目标责任制度以及啤酒瓶、饮料瓶等而采取的保证金制度。

环境标志制度作为市场经济条件下强化环境管理的一项有力措施，已为发达国家的实践所证实。从1993年3月起， 我国也开始了环境标志认证工作，环境标志制度作为一项引导性政策，目前我国实行的是自愿申请原则，随着推行清洁生产和污染预防政策以及国际经济一体化的要求，我国的环境标志产品认证制度要与国际通用标准相衔接，其由非强制性的引导性政策上升为稳定、普遍的强制性法律制度。因此，建立完善的环境标志制度应是我国环境经济立法的发展方向之一。

「参考文献

［1］国家环保局。环境与发展十大对策。中国环境年鉴（1993），北京：中国环境出版社，1994。

［2］国家计委等。中国21世纪议程。北京：中国环境出版社，1994。

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2011年 6月初，碧波荡漾的渤海湾出现一片宛如蝉翼的油膜，游弋在中国面积最大、产量最高的海上油田——蓬莱19-3油田b平台的东北方，直到半个月后，渤海湾溢油事件才通过网络引发公众的关注。这一事件对我国渤海湾海域造成严重的污染，据国家海洋局公布的数字：漏油总量达6万吨以上，造成劣质海水面积超过870平方公里，“受污染面积超过5500平方公里”，“附近最高石油浓度超标86倍”。此外，海湾陆续出现大规模的鱼类死亡现象，直接经济损失达数十亿，其间接性生态危害将要持续多年，危害范围会蔓延。

最值得关注的是这一漏油事件的处理过程和解决方式。从事件的发生到引发社会关注，再到最后解决经过了近半年的时间。令人不解的是，渤海溢油事件对生态造成的污染如此严重，渔民的损失如此惨重，国际社会的反响如此之大，我国居然还走一贯的解决途径，即重民事、行政解决机制而轻刑事解决机制。笔者认为，虽说解决环境问题，刑事手段不是主要的解决途径，是作为权利的最后保障手段，也绝不能忽视其保护环境中发挥的作用，否则，对于像渤海溢油事件这么严重的破坏环境的行为就会不停上演。

一、我国环境刑事司法制度现状

在我国，环境刑事司法立法仍存在诸多缺陷，从现行环境刑事司法及其相关规定中看，环境犯罪一般还是适用传统刑事司法制度，由于环境犯罪本身的特殊性就决定了普通的刑事司法制度在环境犯罪的司法实践中不能完全适用，导致了目前环境司法制度中存在大面积的空白。目前我国学者研究环境刑事司法制度无论是在理论层面还是实践过程都处于初级阶段，学者对这项制度的很多方面还未达成一致意见，随着近几年来本文由收集整理重大污染环境事件引起公众的重视，立法者也在积极寻求理论的支持，通过司法途径解决环境污染事件，在我国建立和完善环境刑事司法制度势在必行。

二、我国环境刑事司法制度的缺陷

（一）环境刑事司法权行政化

我国刑法第338条规定了重大环境污染事故罪“……造成重大环境污染事故，致公私财产遭受重大损失或人身伤亡严重后果的，依法处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处罚金；后果特别严重的，处七年以下有期徒刑，并处罚金。”但自事故发生以来，公众呼吁追究康菲公司的刑事责任，专家学者们对启动刑事司法程序的各种设想，其分析也成为各大媒体、网络的头条新闻，但公安机关并未启动刑事司法程序迅速介入事故的调查，结果却是以行政权代替环境刑事司法权，康菲公司的刑事责任最终不了了之。

（二）环境刑事司法程序启动难

我国在处理最为严重的环境污染事故却是以权代法、以法代刑，最后导致康菲公司免受刑事处罚，这就凸显出了我国环境刑事司法程序启动难，笔者认为，其原因表现为以下几个方面。

1.对环境污染的危害性认识不够

我国从改革开放以来着重强调经济的发展，一味追求经济增长，对保护环境的重视程度不够，因此在刑事立法上对环境犯罪的危害性认识就很浮浅。一方面，立法者对环境污染的危害性也有失认识，体现在我国刑法中有关环境犯罪的条文中，只规定造成人身伤害和重大财产损失的才构成犯罪，没有将环境和生态系统规定为犯罪客体，这就表明只要没有人身或财产受损，再大的环境事故也不为罪。另一方面，我国公众整体上对环保意识较低，对其危害的长期性、潜伏性更等特点更是一无所知，除了环境污染涉及到自己的切身现实的利益外，对公共环境污染的危害性是漠不关心，所以对环境犯罪及重大的环境污染行为往往是无动于衷，无疑在环境刑事司法程序中缺乏公众的参与。

2.在侦查阶段取证难

重大的环境污染行为发生，若是涉嫌犯罪，公安机关首先要进入侦查阶段，主要是调查和取证。单从渤海溢油事件来看，引起的海水水质、生物资源、渔业资源、养殖户的收入等损失，这些损害证据以及认定问题，目前首先从技术上来讲也是一个难题；其次，在侦查阶段，公安机关主要以环境主管部门提供的监测数据为主，由于犯罪一般都会涉及环境监管部门的失职问题，所以环境监管部门为了逃避其失职的法律责任，往往会做伪证或检测数据不准确。再者，环境监测、调查技术性、专业性十分强，高额的检测费、调查费的承担问题国家立法中也没有相应的规定，这也成为环境犯罪取证难的重要问题之一。

3.我国在环境刑事司法制度中起诉主体太单一

目前我国尚未从立法上规定环境公益诉讼主体资格的相关制度，在面对生态环境日益恶化的态势，无论是环境民事诉讼主体还是环境刑事诉讼主体都比较单一，对公共领域的生态环境受到污染或破坏，只有检察院有起诉的资格，任何个人和组织都没有原告资格，这就决定了公众难以参与到环境刑事诉讼中来。因此，我国对环境公益诉讼主体资格制度化是十分必要的。

（三）缺乏专业的环境司法人员和机构

由于环境的检测、勘验、取证过程专业性比较强，在环境司法运行过程需要专业人员的介入，但我国目前司法机关局大部分对环境的检测数据、证据、专业知识是看不懂的，而环境刑事审判必须遵循罪行法定的原则，那么侦查和起诉在看不懂证据的情况下作出的决定就会有失公正。再者，在环境刑事司法程序启动后需要更专业的机构参与。

三、我国环境刑事司法制度完善建议

（一）科学配置环境行政权和环境刑事司法权

解决好环境刑事司法权行政化问题是多数学者们研究并呼吁的焦点。在渤海溢油事件中，我们从中可看出，在重大的环境污染事故发生后，停止或限制环境主管部门职权的行使，及时启动环境刑事司法程序，不仅是追究环境犯罪分子刑事责任的程序性保障，也能对那些仍在冒险实施环境污染行为起到预防和威慑的作用。

（二）完善其程序启动的相关制度

环境刑事活动最先涉及的是立案、管辖、时效等启动程序，是环境刑事诉讼程序得以实现基础。对我国环境刑事诉讼程序完善，应从以下几个方面：

首先，对环境犯罪应实行异地管辖，为了避免环境行政权干预司法权，无论是案件的侦查、起诉还是审判都在异地进行，最大限度的避免环境行政权对环境诉讼过程的参与，做到依法侦查、起诉、审判。

其次，完善立案标准和程序，环境犯罪一般有公安机关直接受理，达到立案标准的应当立案。从诉讼程序中保障受害人和人民检察院对立案的监督权。

（三）组建专业的环境司法机构和构建环境刑事司法人员的选拔机制

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(一)环境保护经济激励制度安排的特点与问题

经济激励制度体系不完善。我国的经济激励制度种类较多，以税收手段、收费制度和财政手段为主体，但缺乏配套措施，并没有起到应有的作用。中国人民银行要求金融机构“不符合环保规定的项目不贷款”，由于没有配套措施，这项制度并没有得以实施。我国也建立了差别税收政策，但是与发达国家相比，我国的差别税收政策种类较少、应用领域较窄；环境税收制度仍处于初创阶段(理论研究阶段)；生态环境补偿费、排污许可证交易、废物加收押金制度、环境资源核算、污染责任保障仍处于起步阶段。排污权交易制度发放了排污许可证，从1991年开始，排污权交易试点，并未进入到排污权交易阶段；国际上行之有效的押金——退款制度也未实施，这表明，我国环境保护的经济激励制度建设不平衡，市场机制的调节潜力难以充分发挥。

经济激励制度的负激励。现行的经济激励制度应用面窄，缺乏深度，对污染主体的约束力不够，表现为收费项目不全，收费标准偏低，部分排污收费标准仅为污染治理设施运行成本的25%左右，某些项目的收费甚至不到污染治理成本的10%，导致各地不同程度地存在“缴排污费、买排污权”的现象，难以发挥对企业环境保护的激励作用，无法真正实现促进排污单位合理利用资源、减少污染物排放量、改善环境质量的目的。

经济激励制度的作用发挥主要依赖于行政法规命令，而模拟市场作用方式的经济手段不多，这主要受传统惯性和路径依赖的影响；预防性的经济手段缺乏，末端罚款所占的比重最大。据统计，在国家、省、市级的有关法规中，罚款的项目多达100多项。

(二)环境保护经济激励制度安排的绩效

间接管理的有效性。经济激励制度以市场为基础，通过改变市场信号，把保护和改善环境的责任从政府转交给环境责任者，同时把环保行为选择的决策权也交给他们，通过影响经济主体的利益，引导其改变行为，这适合于具有不同条件、能力和发展水平的微观经济主体。对政府来说，修改和调整一种收费总比调整一项法律或规章制度更加容易和快捷，不需要全面监控经济主体的微观活动，从而大大降低了政策执行成本；对污染者来说，可以根据有关的收费情况进行行为选择，使环境管理更加灵活而有效。

利益的有效协调。经济激励制度实行“污染者付费原则”，可以有效地筹集环境保护所需要的资金，可投资于对环境有利的项目，还可以用于纠正不利于可持续发展的环境行为，对于环保资金短缺的国家来说，这一点尤其具有吸引力。对微观经济主体而言，可以自主选择以最少的成本而达到环境保护的目的，使得经济主体有动力改变危害环境的行为。新晨

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第二条本办法的适用对象为：各级党的机关、行政机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体、事业单位的工作人员。企业、村委会、居委会的人员破坏经济发展环境行为的处理参照本办法执行。

第三条本办法所指的破坏经济发展环境行为包括：（一）对外来投资者进行乱检查、乱收费、乱罚款、乱集资、乱摊派以及吃、拿、卡、要的；（二）未经批准对持有"绿卡"的外来投资者进行人身、车辆、住宿检查的；（三）未经批准，擅自查封、冻结、扣划外来投资企业财产和帐户的；（四）无理拒付、随意延压结算票据行为，使企业蒙受损失或造成不良影响的；（五）对县委、县政府出台的优惠政策以及各自公开承诺的服务项目和内容不落实的；（六）无特殊情况，不能在规定时间内为企业办妥审批事项及证照的；应在服务中心内办理的审批事项及证照而不在服务中心办妥，让外来投资者自己跑部门、单位的；（七）因帮扶单位工作不力、对企业帮扶不到位而耽误企业正常、给企业造成损失或不良影响的；（八）因对企业反映的问题不及时处理或处理不到位，导致同一问题反复投诉的；（九）执法部门对辖区内发生扰商、侵商、损商、坑商等破坏经济环境行为查处不力、不及时或故意袒护，造成不良影响的；（十）对可能影响外来投资企业正常生产的行为（如供水、供电、市政施工、通讯等），因不预先告知致使企业蒙受损失或造成不良影响的。

第四条县管单位发生破坏经济发展环境行为且查证属实的，实行"红卡"登记制度，由单位主要负责人在"红卡"上签字。发生一次，给予当事人下岗一年处理（按国有企业下岗职工生活保障标准发生活费），分管领导通报批评，上门检讨，挽回影响，单位主要领导罚款200元；发生两次，分管领导免除职务，诫勉分管领导，主要领导上门检讨，说明情况，挽回影响，罚款300元，单位给予黄牌警告；发生三交，分管领导免除职务，诫勉主要领导；对任期内发生三次以上破坏发展环境行为的单位主要领导给予免职处理。

第五条垂直管理单位发生破坏经济发展环境行为且查证属实的，发生一次，对该单位和当事人在电视上公开曝光，给予黄牌警告，并向社会公开宣布当事人为"不受云梦欢迎的工作人员"，分管领导上门检讨，挽回影响，主要领导罚款200元；对发生两次破坏经济发展环境行为的，对单位和分管领导在电视上公开曝光，并向社会公开宣布分管领导为“不受云梦欢迎的领导”，主要领导上门检讨，说明情况，挽回影响，罚款300元；对发生三次破坏经济发展环境行为的，对单位及单位主要领导公开曝光，并向社会宣布主要领导为"不受云梦欢迎的领导"。凡被宣布为不受云梦欢迎的领导，同时向其上级主管部门通报并建议调离。

第六条对外来投资企业的任何检查和处理，都必须得到县纪委、监察局批准。

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关键词：环境税；路径依赖；制度选择

中图分类号：D922.229　文献标识码：A　文章编号：1004-0544(2012)09-0116-05

以税收手段推动环境保护与经济社会协调发展已成为世界各国破解社会发展困境的重要举措。中国环境保护与经济社会发展之间的矛盾日益突出。如何运用环境税这一激励机制实现环境、经济与社会的可持续发展，已成为中国经济社会持续发展的时代性主题，具有重大的理论意义和实践价值。但我国环境税法律制度具有的“路径依赖”特性在很大程度上阻碍了其实现环境、经济与社会可持续发展的价值追求。因此，对环境税法律制度进行新的制度选择是中国当前税制改革的重大课题，更是破解我国环境、经济与社会发展困境的关键举措。

一、中国环境税法律制度的路径依赖

依照诺斯的“路径依赖”理论，某种制度变迁一旦走上了某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也可能顺着原来的错误路径往下滑，结果在痛苦的深渊中越陷越深，甚至被“锁定”在某种无效率的状态之下。一旦进入了“锁定”状态，要想脱身而出就变得十分困难，除非依靠政府或其他强大的外力推动。一般来说，制度的路径依赖有两种不同的表现：如果循着良性方向发展，就可以形成路径依赖正效应：反之，朝着非绩效方向发展，最终“闭锁”在某种无效率状态，就可能形成路径依赖的负效应，制度的路径依赖既指制度的一种存在状态，也指制度演化路径的过程。中国环境税法律制度在其演进历程中也存在显著的路径依赖特性。总的来讲，中国环境税法律制度衍生的初期阶段出现了路径正效应，随着经济社会的发展，原有制度已经很难适应中国经济社会可持续发展的需求，出现了路径依赖负效应。

(一)环境税法律制度的路径依赖正效应

中国自20世纪80年代开始制定的初具环保意识的一系列税收法律制度在制定初期具有路径依赖正效应。税收作为国家增加财政收入的强制手段在我国改革开发的初期起到了重要作用，为我国经济建设的发展提供了巨大的财力支持。这些初具环保意识的税收法律制度在很大程度上实现了其“为经济社会发展提供财力支持”的价值追求。此外，这些税收法律制度在引领经济主体行为的过程中起到了重要的导向作用，为中国环境税法律制度的发展提供了必要的思想准备。尤其是1994年消费税的开征与资源税的修订增强了传统税制的“绿化”程度，其与实践中大量采用的有利于环境保护的各种税收优惠措施构成了具有中国特色的环境税法律制度。至此，中国的税收法律制度不仅将增加财政收入、实现社会公平作为其价值取向，而且逐渐将“实现环境利益和负担在不同经济主体之间的公平负担”作为其中很小一部分税收法律制度的制度理念。1994年伊始的中国税收法律制度开始关注经济社会发展过程中的“人与人”和“人与自然”两类矛盾，逐渐显示其路径依赖的正效应。“评价一种历史制度安排是否合理，不能主观地以现在认识为标准，要放在具体的历史环境中看它在具体的条件下是否解决了社会主要矛盾，如果它做到了这一点，就是合理可行的，就显示了其路径依赖的正效应。”实践表明，中国税法律制度在为经济社会筹措资金以及逐渐将环境因素纳入某些税收法律制度改革与设计中呈现出路径依赖正效应。

(二)环境税法律制度的路径依赖负效应

环境保护与经济社会发展之间的不和谐昭示中国现有的环境税法律制度存在显著的路径依赖负效应。中国的资源税、消费税、城市维护建设税及土地使用税等一系列法律制度并没有破解中国严峻的环境污染与自然资源过度利用困境，但中国在整体发展趋势上依然坚守这种低效率的制度安排，这种制度安排的内在局限性导致路径闭锁，产生了路径依赖的负效应。其主要表现在以下方面。

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“环保警察”成立当天，深圳人居委开展“春雷行动2017”环保专项执法行动现场突击检查，发现的2家涉嫌环境违法企业都将面临立案处罚。据统计，2016年深圳环境违法案件罚款金额就高达1.52亿元，罚款力度和数量在近几年中达到一个高峰值。

部门联动，打击环境违法行为

长期以来，环保部门的监管以行政执法为主。面对严重的环境污染行为，环保部门不能直接采取强制措施，导致“企业无赖，环保无奈”的尴尬局面。与此同时，环境污染案件的证据不容易保留，时间一拖就很容易丧失。公安、环保联合办案的重要性日益凸显。

2014年10月，佛山市公安局经侦支队环境犯罪侦查大队正式挂牌成立，成为了广东省首支打击环境犯罪专门队伍，共计约60名具有长期一线工作经验的经侦民警，经由佛山市公安局内部严格挑选、统一抽调，转为专职的环保警察。至今，广东已有广州市、佛山市、肇庆市、江门市、清远市、韶关市、揭阳市、汕头市、潮州市、顺德区、惠州惠阳区和大亚湾区等地设立了环保警察。

不过，各地的环保警察执法模式略有不同。“‘办公室’是深圳市公安局治安巡警支队和深圳市人居委环境监察支队联合办公机构。”深圳市公安局治安巡警支队副支队长蔡承荣介绍说，在深圳市委市政府的统筹和市编办等部门的协助下，今年年初，深圳公安部门在治安部门原有食品药品侦查大队的基础上，增设了打击环境污染犯罪的职能，增加了3个专门负责环境污染犯罪侦查的警力编制，并联合深圳人居委设立了“办公室”。

“增设编制和设立‘办公室’是深圳强化环境污染犯罪打击和配合协作的具体举措。”蔡承荣介绍说，如此一来双方可联合作战，加强两法衔接，环保部门提供涉嫌犯罪线索和案件，公安部门对接并立案侦查，开展刑事方面打击工作；二来公安工作前置，有重大犯罪线索双方协同配合，公安可提前介入进行联合调查；并在此基础上，建立市、区、街道三级联动的对接机制，进一步加大和强化深圳市环境污染犯罪的打击工作。

深圳人居委副主任王伟雄也表示，“办公室”的成立，标志着深圳市环保行政执法与环保刑事司法有效衔接迈出了实质性的一步，进入一个力度更大、手段更硬、衔接更顺、合力更强、效能更高的新阶段，环保部门将借此平台进一步加大环保执法力度，提升执法能力和水平，取得更好执法成果。

企业涉嫌非法排污，拟罚20万元

为贯彻落实深圳市委市政府“城市质量提升年”的部署要求，深圳市人居委组织制定的《“春雷行动-2017”环保专项执法工作方案》（以下简称“《方案》”）也在部署会上首次亮相。

根据《方案》，从3月8日起为期3个月，深圳环境监察支队将以提升水环境质量为目标，以“打假、打非、打危、打黑”为重点，针对重点流域、重点区域、重点行业、重点企业继续开展专项执法行动，持续加大环境监管执法的力度，严厉打击企业环境违法行为，全面提升环境监管执法效能，有效改善水环境质量。

行动将通过采取明查与暗查相结合、日常巡查与夜间突击检查相结合、工作日查与节假日查相结合的方式，灵活运用“顺藤摸瓜”、“杀回马枪”、“深夜突袭”、“紧揪不放”等方法，充分利用自动采样监测、无人机监控、溯源追踪仪等高科技手段，开展监管执法，着力提高执法效能。

此外，加强环保、公安执法联动，增强打击环境违法犯罪行为的震慑力。对检查发现涉环境违法犯罪的，经审查后，环保部门将移交公安部门依法处理，联合公安深度打击非法转移、处置和倾倒危险废物环境违法犯罪行为，依法追究整个犯罪链条的实际操作者、牟利者的刑事责任。

值得一提的是，执法还将严格执行“六个一律”。包括对排放污染物连续超标的企业一律依法实施按日连续处罚；对违法违规排放污染物的设施、设备一律依法实施查封扣押；对超过污染物排放标准或超过重点污染物日最高允许排放总量控制指标的，一律依法实施限产或停产；对通过暗管、渗井、渗坑、灌注等方式排放污染物，超过污染物排放标准的，一律依法吊销排污许可证或实施停产整治；对环境违法行为适用行政拘留的，一律依法移送公安机关处以行政拘留；对篡改、伪造监测数据等方式排放污染物的，涉嫌环境污染犯罪的，一律依法移送司法机关，追究刑事责任。

3月23日上午，部署会结束后，深圳市环境监察支队联合深圳市环境监测站、宝安松岗安监部门随即出动30名执法人员，兵分两路，直奔企业开展现场执法检查，经检查发现，2家企业涉嫌环境违法。其中，1家企业涉嫌篡改自动监测数据，1家企业含一类污染物重金属镍的废水涉嫌存在弄虚作假排放。

“目前，执法人员已固定证据，编制询问勘验笔录，接下来将进行立案处罚等法律程序。”深圳市环境监察支队副支队长曾庆郁介绍：“按照茅洲河顶格处罚规定，污染企业将被处以20万元罚款。”

百万罚款13宗，均是未批先建

数据显示，2016年深圳对1688宗环境违法行为实施了处罚，比2015年增加了35.3%；罚款金额达1.52亿元，比2015年增加66%。其中，在茅洲河流域环境监管执法大会战投入大量的执法力量，查处环境违法行为549宗，约占深圳违法案件的1/3，移送涉嫌环境污染犯罪案件22宗，占61.1%。

“2016年深圳环保执法，无论是罚款力度还是数量都在近几年的数据中达到一个峰值。”曾庆郁称，2016年深圳产生百万罚款有13宗，均是未经环保审批擅自建设和投入生产的类型。“最为典型的是位于深圳市龙岗区的汇源衣物干洗收发部因废水直排违法行为被处以274万元罚款，成为了深圳史上最高环保罚单。”

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【关键词】环境产业；环境法规制度；发展；完善

随着我国社会经济的不断发展，们的物质文化生活得到了空前的繁荣，但同时也造成许多环境问题，严重制约了经济的进一步发展和社会的进步。人与自然，经济与环境协调发展，走可持续发展之路，就成为解决这一矛盾的重要举措。环境产业正是基于这样的背景下孕育而生的，　环境产业是可持续发展的关键，而完善环境法律制度是实现可持续发展的战略目标的必要手段，因此，完善环境产业的发展与相关环境法规制度势在必行。

1.环境产业概述

环境产业　（Environmental　Industry）是指为满足用户环境需求并从而创造经济价值的产业。环境产业的定义有狭义和广义之分。狭义的环境产业是在污染控制与减排、污染清理以及废弃物处理等方面提供设备与服务的产业部门，也就是常说的环保产业，它反映了环境产业的核心内容，即环境产业是对污染进行终端处理或控制的产业部门，主要针对工业污染问题。而广义的环境产业是指满足人民环境需求并能创造出经济价值的产业。广义的环境产业将环境视为“资源”，因而，不仅包括防治环境破坏问题，也包括发挥和利用正面环境效能作用。在我国，环境产业是国民经济结构中防治环境污染、改善生态环境、保护自然环境为目的所进行的技术开发、产品生产、商品流通、资源利用、信息服务、工程承包、自然保护开发等活动的总称，是指国民经济中为环境污染防治、生态保护与恢复、有效利用资源、满足人民环境需求，为社会、经济可持续发展提品和服务支持的产业。随着环境产业的不断发展，目前已成为国民经济的重要支柱产业之一。

2.我国环境产业的发展及环境法规制度建设中存在的问题

2.1我国环境产业发展的概况

我国的环境产业开创于上世纪70年代初，起步较晚，产业基础相对较弱。随着政府的环境保护力度和资金投入力度的不断加强，我国环境产业已初具规模，环境投入在国民GDP的比重不断增加。近年来，我国环境投资不断攀升，产业年产值增长迅速，环境产业已成为经济发展的新增长点，环境产业总体呈现持续稳定并逐渐加速的发展态势。但由于我国环境产业起步较晚，发展过程中还存在着许多的问题，主要表现在以下几个方面：

2.1.1环境产业区域发展不平衡

我国地区间经济发展悬殊较大，环境产业结构发展力布局失衡。环境有形产品生产市场相对过剩，而环境服务等无形产品、新型的洁净技术和洁净产品的生产都还相对滞后。另外，环境产业发展主要集中在经济发达地区，这些地方更加注重环境保护，而对于经济欠发达地区主要以环境资源的消耗为经济发展的代价，对于环境保护问题还不够重视，其环境产业的发展也就很有局限性，城市生态环境日益恶化。

2.1.2技术落后，创新能力不足

部分企业尤其是乡镇企业的设备简陋、工艺落后，其大部分都为污染型产业。与发达国家相比，我国的环境产品在设计、加工与制造等方面还比较落后。我国拥有的自主知识产权的高新技术产品还不多，缺乏自主创新能力。

2.1.3产业结构不合理，环境污染严重

长期以来，我国实行的是重生产、轻治理的重工业发展政策，重工业中相当一部分产业既是资源、能源密集型产业，又是重污染型产业，环境污染严重。

2.2我国环境法规制度建设的现状

法律制度建设是环境产业发展的中哟影响因素，良好的法律环境能规范正在发展中的环保市场，而成熟兴盛的环保市场又在很大程度上促进环境产业的健康发展。发达的环境产业从某种意义上又可以促成法律制度的建设不断健全和完善。目前，我国环境法律的一些基本制度不健全或延展性不够，适用范围不广。许多制度适用的范围还比较窄，还不能充分发挥其应有的功能。譬如，环境影响评价制度目前主要适用于建设项目和专业规划方面，而对于政策、综合性规划、战略决策等就未予适用。其次，我国环境法律制度体系构成失衡。制度体系纵向的结构断层，上位制度缺乏配套的下位制度的支撑，下位制度缺乏上位制度的指导；横向的配套性制度，尤其是保障性制度欠缺，使得许多制度运行受阻，实施性能差。现有制度之间的衔接不畅，配套性不强。

3.完善我国的国环境产业的相关法规

我国是一个处于由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中的发展中国家，目前正面临着发展经济和保护环境的双重任务。如果没有建立起适应市场经济体制的完备的环境法律体系，或环境标准较低等，都将严重制约我国环境产业和国民经济的发展。现阶段，完善我国的环保法应从以下两方面考虑：

3.1创新环境法律制度，健全环境法的制度体系

以坚持科学发展观为指导，以建设资源节约型、环境友好型社会为目标，着力建构如下新型的基本环境法律制度：环境公益诉讼制度环境行政补偿制度；环境损害赔偿制度、环境基金与环境保险制度；生态补偿制度、环境行政指导制度、环境行政合同制度。

3.2完善现存的相关制度

3.2.1建立健全环保目标责任制

法律责任是法的重要组成部分，完善的法律责任制度则是法律规范得以正常运行的重要保障。法律责任目前主要体现为政府环境保护目标责任制，这一制度在我国目前的一些立法和政策性文件中已有体现，但并未真正形成一项完善的环境保护目标责任制度。应完善考核内容的量化指标、加强考核力度不够、加强对环境指标的重要性认识，将法律责任落到实处。

3.2.2应加强科技在解决环境问题的作用

科技是解决环境问题的根本途径。建议在现行环保法体系的基本原则中加入“科技促进”一项，以彰显科技的重要性。

3.2.3制定和落实“公共参与”原则

应加强公众参与的力度，通过社会的广泛监督，使企业自觉使用环保型产品和设施。“公共参与”原则在立法中虽得到体现，但在现实的决策运行中，却往往抛开公共力量而自行决策，或多或少地损害了公共的利益。故有必要将公共参与落实到实处，如通过听证、质询、述职等途径将之制度化。但同时也应注意不宜一味主张多参与，而应在参与的时机、范围、方式与效力上，妥为规划，并由整体的角度出发，健全相应辅助措施，以免造成公共参与的错置。

3.2.4协调各制度的功能

各制度的协调依赖于其内容衔接和控制手段的协调。内容衔接，不留任何空白点，控制环境行为的各主要方面和环节。内容协同，功能协调，制度间不应有矛盾点。这是由环保法体系内部各组成部分具有共同目的性所决定了的。

4.结束语

环境产业是一个新兴的朝阳产业，是国民经济增长的关键，大力发展环境产业对促进国民经济、增强综合国力具有重要作用。我国环境产业起步较晚，正处于发展时期，　因此，必须通过政策的扶持才能更好的使它发展壮大。新形势下，要完善我国的环保法体系，必须加快法制建设的进程，以求更有力地促进经济的发展，实现资源环境社会的协调发展。　[科]

【参考文献】

［1］孔晓明.环境信息公开制度立法探析[J].学术交流，2008，（4）：31-34.

篇10

[关键词] 环境损害；赔偿责任；法律制度；俄罗斯联邦

[中图分类号]D951.226[文献标识码]A[文章编号] 1673-5595（2014）04-0055-05

一、俄罗斯环境损害赔偿立法体系

立法体系是指一国之内由规范性法律文件构成的法律体系。在俄罗斯环境立法体系中，“除《宪法》外，俄罗斯还制定和颁布了大量保护环境的专门性联邦法律，主要有：《俄罗斯联邦环境保护法》、《联邦土地法典》、《联邦居民卫生防疫安全法典》、《城市建设纲要》、《联邦居民健康保护立法纲要》、《联邦大气保护法》、《联邦地下资源法》、《联邦森林立法纲要》、《联邦外层空间活动法》、《联邦自然医疗资源、医疗保健地和疗养区法》、《联邦特殊保护的自然区域法》、《联邦居民辐射安全法》、《联邦水法典》、《联邦生态鉴定法》、《联邦原子能利用法》、《联邦动物界法》、《联邦遗传工程活动国家调整法》、《联邦森林法典》、《联邦生产废弃物和消费废弃物法》、《联邦关于安全使用杀虫剂和农用化学制品法》，等等”[1]。具体而言，“‘生态安全立法’在俄罗斯现行立法分类规范中被划分为两个部分：一部分被列入涉及自然资源和环境保护以及调整与此相关的一些共性问题的法律部门之中；另一部分被列入涉及安全和法律秩序保障的部门法规范之中。……俄罗斯的生态安全立法概括起来由四部分构成，即：意义上的立法、经济意义上的立法、社会意义上的立法和国际意义上的立法”[2]。

俄罗斯与环境损害赔偿有关的规范性法律文件大体可以划分为以下几个方面：

第一，《俄罗斯联邦宪法》。俄罗斯宪法明确认可了俄罗斯联邦公民享有环境权利。该法第42条规定，“每个人均享有良好环境的权利，均享有了解有关环境状况信息的权利，均享有因破坏生态损害其健康或财产而要求赔偿的权利”；第36条规定，环境权利的行使须以环境义务的遵守为限，“对土地和其他自然资源的占有、使用和分配由其所有者自由实施，但不要破坏环境和损害他人的权利与合法利益”。

与此同时，俄罗斯联邦参加签署的关于环境保护、合理利用和保护自然资源方面的国际条约以及普遍公认的国际法原则和准则，优先于国内生态法适用。宪法第15条规定：“公认的国际法原则和准则以及俄罗斯联邦签署的国际条约是俄罗斯联邦法律体系的组成部分。如果俄罗斯联邦签署的国际条约规定了不同于俄罗斯联邦法律所规定的其他规则，则适用国际条约规定的规则。”

第二，《俄罗斯联邦环境保护法》。该法是俄罗斯环保单行法的基础。其明确了俄罗斯联邦的各级机关和法人、自然人都必须遵守环境保护的基本原则。该法第3条规定：“遵守每个人都有享受良好环境的权利；保障人的生命活动的良好条件；……利用自然付费，损害环境赔偿；……对计划中的经济活动和其他活动，实行生态危害推定原则；……对可能给环境造成不良影响，对公民的生命、健康和财产造成威胁的经济活动和其他活动的方案及其他论证文件，必须进行国家生态鉴定；……根据环境保护的要求确定经济活动和其他活动影响自然环境的容许度；……遵守每个人都有获得可靠的环境状况信息的权利，以及公民依法参与有关其享受良好环境权利的决策的权利；违反环境保护立法必须承担责任”。第4条明确规定，大气、大气臭氧层是其环境保护的对象之一。

第三，《俄罗斯联邦生态鉴定法》。该法规定了国家生态鉴定和社会生态鉴定两种鉴定形式。

国家生态鉴定是指，俄罗斯联邦被专门授权的国家生态鉴定机关对俄罗斯联邦法律规定必须进行国家生态鉴定的经济活动和其他活动项目，依法进行的生态鉴定活动，它具体分为联邦级国家生态鉴定（鉴定主体为联邦国家鉴定机关）和联邦主体级国家生态鉴定（鉴定主体为地区国家生态鉴定机关）两种形式。可能对邻国自然环境造成影响，或者其实施必须利用与邻国共有的自然客体，或者其实施涉及到邻国利益的经济活动的经济技术论证材料和方案，都属于联邦级国家生态鉴定的对象。并且该法第18条第4款还规定：“鉴定委员会的国家生态鉴定结论，必须经过被专门授权的国家生态鉴定机关的批准方才具有国家生态鉴定结论的地位，方才具有法律效力。”

中国石油大学学报（社会科学版）2014年8月第30卷第4期秘明杰：俄罗斯环境损害赔偿法律制度探究社会生态鉴定是国家生态鉴定的补充，是根据公民、社会团体（联合会、联盟、协会等）和地方自治机关的倡议而组织和进行的生态鉴定。其组织章程明确地将保护自然环境、组织和实施生态鉴定列为主要活动方向，其鉴定主体是按照法定程序进行了社会登记的社会团体（联合会、联盟、协会等）。该法第22条第3款规定：“实施社会生态鉴定的社会团体有权熟悉和了解规定有国家生态鉴定要求的技术规范文件。”同时第25条第2款规定：“社会生态鉴定的结论，经被专门授权的国家生态鉴定机关确认以后即具有法律效力。”

此外，为落实国家生态鉴定法还专门出台了《国家生态鉴定条例》、《俄罗斯联邦国家环境保护委员会条例》、《国家生态鉴定程序条例》和《国家生态鉴定规则》等。

第四，其他与环境损害赔偿有关的法律文件。如《俄罗斯大气保护法》、《关于联邦生态基金和地方生态基金的决定》、《关于批准向环境排放污染物质的生态标准、利用自然资源的限额和处置废弃物的限额及其制定办法的决定》、《关于评价和赔偿因事故造成的环境损害的暂行办法》等。

除上述外，《俄罗斯联邦民法典》第209条规定：“土地和其他自然资源的占有、使用和处分在法津允许流通的限度内由其所有人自由行使，但不得对环境造成损失，也不得侵犯他人的权利和合法利益。”同时，民法典还就环境损害赔偿归责原则、赔偿原则、赔偿办法等作出了规定。《俄罗斯联邦行政违法法典》（“自然资源保护和利用”专章）和《俄罗斯联邦刑法典》（“生态犯罪”专章）也对环境损害作了相关规定。

二、俄罗斯环境损害赔偿的责任构成

（一）《俄罗斯联邦环境保护法》中的几个概念

环境污染：其性能、位置或数量对环境产生不良影响的物质和（或）能量进入环境。

环境损害：因环境污染而造成的、引起自然生态系统退化和自然资源衰竭的环境不良变化。

责任承担主体：法人、自然人、经济活动和其他活动主体。

损害赔偿提起主体：俄罗斯联邦国家权力机关、俄罗斯联邦各主体国家权力机关、地方自治机关、公民、从事环境保护活动的社会团体和其他非商业性团体，上述主体都有权向法院提起环境损害赔偿诉讼。

损害赔偿的接受主体：自然资源所有权的拥有人或者自然资源利用人。

（二）环境损害赔偿责任的构成要件

在俄罗斯联邦，环境损害又称生态损害，其民事责任与其他类型的法律责任相比较，最大特点在于，民事责任可以与违法者的纪律责任、行政责任或刑事责任同时被追究。换言之，违法行为人可以在依法承担纪律责任、行政责任或刑事责任的同时承担民事责任。生态损害的民事责任构成，与一般民事责任的构成一样，通常情况下需要具备四个方面的要件：有生态损害事实的存在；行为人客观上实施了生态违法行为；行为人的行为与生态损害结果之间具有因果关系；行为人主观上具有过错。

第一，生态损害事实，是构成生态损害的民事责任的首要条件。没有生态损害事实的存在，即没有生态损害结果的产生，便不能构成生态损害的民事责任。

关于“生态损害”，俄罗斯联邦在有关的立法中分别使用了不同的术语，这几个术语虽然在具体含义上有细微差别，但其基本含义是相同的，就是指因违反法律规定的生态要求所导致的任何环境状况恶化，以及与此相关联的受法律保护的物质财富和非物质利益（其中包括自然人和法人的生命、健康以及财产）的损害和减少。人的精神损害、可得利益损失和生态本身的损失也是生态损害的组成部分。

精神损害是俄罗斯联邦生态损害的一个新的组成部分。根据《俄罗斯联邦民法典》第151条、第1099条和俄罗斯联邦最高法院全体会议《关于适用精神损害赔偿立法的若干问题的决议》第2条的规定，精神损害是指公民因其与生俱来的或法律规定的非物质利益（生命、健康、个人尊严、业务声誉、私生活不可侵犯、个人和家庭秘密等）、其他人身非财产权（姓名权、作者权和其他非财产权）和财产权受到侵犯所产生的精神或肉体痛苦。

精神损害包括因失去亲人、丧失继续参与积极的社会生活的可能性、失去工作、家庭秘密及医治疾病的秘密被披露、散布不实的诋毁名誉、尊严或者业务声誉之消息、某些权利被暂时限制或剥夺而遭受到的精神体验和与致残及其他健康伤害有关的肉体疼痛，以及因精神痛苦所生疾病而导致的疼痛所引起的精神体验。它具体包括三个层面的意思：（1）精神损害是一种“痛苦”。这种痛苦既可以表现为精神痛苦，又可以表现为肉体痛苦。精神痛苦或肉体痛苦是精神损害的具体表现形式；精神损害是精神痛苦或肉体痛苦的集中体现。（2）精神损害是因他人侵害行为而引起的。侵害行为既包括侵犯公民人身非财产权的行为和侵犯公民其他非物质利益的行为，又包括侵犯公民财产权的行为。（3）精神损害的受害人是公民个人。

公民不仅可能在因环境污染而对其健康或财产造成损害的情况下受到精神损害（产生精神或肉体痛苦），而且还可能在自然环境遭到破坏（虽未对其个人的健康或财产造成损害）的情况下受到精神损害（产生精神痛苦）。因为，良好的自然环境不仅有利于人的正常的生命活动和身体健康，而且还可以满足人的审美需要（精神需求），愉悦人的精神。自然环境一旦遭到破坏，例如绿色植物或自然风景被毁，就不可能继续满足人的审美需要，就可能给人造成精神痛苦。因此，因环境污染对公民健康或财产造成损害而给公民带来的精神损害，以及因自然环境被破坏而给公民造成的精神损害，应是生态损害的组成部分。

可得利益又称“未能获得的利益”或“未能得到的好处”。具体而言，是指自然资源利用人可以得到而实际上却未能得到的收入或其他好处。这些收入或其他好处，在正常情况下是可以得到的，但由于环境污染，如水污染、土地污染等的影响而未能得到。例如，在正常的情况下，每亩土地可获得500公斤的农作物收成，但在环境被污染的情况下，每亩土地只能获得200公斤的收成，减少的300公斤收成即是农场主可以得到而实际未能获得的利益，即可得利益。

生态损失具体是指环境的污染，自然资源的损坏、毁坏、枯竭、贫瘠以及生态系统的破坏或生态失调，还应包括人的寿命的减少和人口出生率的下降。

第二，生态违法行为，是指违反自然保护立法，对自然环境和人体健康造成损害的、有过错的违法行为，它是构成生态损害民事责任最主要的条件。一般的情况下，只有实施了生态违法行为的人才应当承担生态损害的民事责任。而没有实施生态违法行为的人，除法律有特别规定的情况以外，不应承担生态损害的民事责任。

生态违法行为具有三个方面的明显特征：一是它是违反自然保护法的行为，即违反生态法律、法规的禁止或命令性规定的行为。生态违法行为既可以是作为的生态违法行为，也可以是不作为的生态违法行为。二是它具有违法性。无论是以“为”表现出来的行为，还是以“不作为”表现出来的行为，都必须具有违法性。三是它是有过错的违法行为，即实施生态违法行为的人主观上具有过错。

第三，生态违法行为与生态损害事实之间有因果关系，应当是一种客观存在的、内在的和必然的联系。实践中，证明生态违法行为与生态损害事实之间的因果关系，是一件异常复杂的工作。其中，不仅要证明行为人――企业、机关、组织、公民个人的生态违法行为与生态损害――对自然环境的损害、对人体健康和财产的损害之间的因果关系，而且还要证明人体健康的损害和财产损失与环境污染之间的因果关系。

第四，行为人的主观过错，是指行为人实施违法行为时所处的一种主观心理状态，一般分为故意和过失两种状态。《俄罗斯联邦民法典》第1064条第2款明确规定，造成损害的行为人如果能够证明损害不是因其过错造成的，行为人可以免除损害赔偿责任。这一规定意味着，在俄罗斯联邦，除了法律另有规定的情况以外，一般民事责任的构成，都要求具备主观过错这一要件。

应当指出，在《俄罗斯联邦环境保护法》中有例外性规定。如该法第16条规定：“向大气排放污染物和其他物质造成不良环境影响的，应当缴纳一定的费用，而其缴纳费用的行为并不解除经济活动和其他活动主体执行环境保护措施和赔偿环境损害的责任。”再如该法第77条第2款规定：“由经济活动和其他活动主体造成环境损害，包括其活动方案取得了国家生态鉴定的肯定结论和取用自然环境要素的活动，由订货人和（或）经济活动和其他活动主体赔偿。”此种规定实际上是严格责任原则在环境损害赔偿领域的运用。

三、俄罗斯环境损害赔偿的实体性规定和程序性规定

（一）实体性规定

《俄罗斯联邦环境保护法》第3条第7款规定：“利用自然付费，损害环境赔偿”；“对不良环境影响行为收费；依照规定程序赔偿环境损害”。这里不仅规定向环境排污、造成环境不良影响的行为要承担付费责任，同时强调在损害造成之前的利用行为也要付费，即不仅仅是在造成了不良环境影响甚至严重污染时要求恢复原状、赔偿损失，还要求在使用之初（不论是对自然资源的使用，还是对环境自身容量的使用）就要有偿进行。这样的立法思路充分表现了“自然环境的有价值性”，改变了过去那种认为环境是自然的馈赠，可以无限、无偿加以利用的做法，进而走入了环境有偿使用的新思维之中，这样的转变对于保护环境无疑是一个重要的里程碑。

该原则的另一亮点在于规定了损害环境者赔偿责任，这种赔偿责任不是对因环境污染和环境破坏造成的公民健康和财产损害的赔偿，它是对环境本身造成损害的赔偿。它把环境损害赔偿与环境污染和环境破坏造成的公民健康和财产损害赔偿明确区分开来，把环境损害赔偿责任与一般的民事损害赔偿责任区分开来。后者主要是指可折抵的财产损失。《俄罗斯联邦民法典》第15条将损失解释为：“被侵权人为恢复其遭到侵犯的权利而花费的或应该花费的开支，其财产的灭失或损坏（实际损害），以及被侵权人未能得到，而如其权利未受到侵犯时在民事流转通常条件下可能得到的收入（预期的利益）。”[3]。

《俄罗斯联邦环境保护法》第11条明确了公民应享有的环境权利。具体可分为三种：一是公民环境对抗权（或环境保护权），是法律赋予公民以环境权对抗不合理开发利用环境行为的权利，是保护环境免受经济活动和其他活动，自然的和生产性的紧急状态引起的不良环境影响的权利。将公民环境对抗权（或环境保护权）设定为公民环境权体系中的一项权利，为公民对抗环境不法行为提供了法律依据，从而可以衡平环境的经济价值和生态价值在社会生产中的分配。最关键的是，将环境保护作为公民的一项权利确定下来，为公民环境保护提供了积极的法律依据，避免了把环境保护只看作一种义务而无法调动公众保护环境的积极性的弊端。二是公民环境知情权，是法律赋予公民享有的获得可靠的国内、国外环境状况信息及环境科学知识和环境法律知识的权利。确立环境知情权为公民环境权的实现和推动环境民主奠定了基础。三是公民环境损害赔偿诉讼权，是指公民享有依法诉诸法院、请求环境损害赔偿的权利。

此外，该条第2款还详细列举了公民的派生性环境权利，包括：成立环保组织权即环境结社权；获得环境信息请求权；参加环境保护会议、集会、示威、游行、纠察、签名、公决权；提出并参加生态鉴定权；协助国家保护环境权；提出环境申诉、申请和建议权；法律规定的其他权利。

可见，《俄罗斯联邦环境保护法》从国家帮助环境权的实现、采纳公民环境保护意见、提供环境权国家救济三个方面构建了环境权的国家保障体系和保障基础。

《俄罗斯联邦环境保护法》第77条确立了环境损害赔偿应遵循全部赔偿的原则，不仅包括直接损失，还包括间接损失，即“因违反环境保护立法造成的环境损害数额，根据用于恢复被破坏的环境状况的实际费用并考虑受到的损失（包括失去的应得利益），以及复垦和其他恢复工程的方案予以确定，在缺乏这些项目时，依照实施国家环境保护管理的执行权力机关批准的环境损害数额计算表和方法予以确定”。[4]全部赔偿的具体内容是指，对于财产损失的赔偿而言，致害人除了赔偿受害人直接的财产上的损失之外，还应赔偿受害人失去的“可得利益”，即受害人在正常的情况下可以得到的利益；对于因人身损害所引起的财产损失的赔偿而言，致害人应当赔偿受害人必要的医疗费、住院期间的伙食补助费、必要的营养费、护理费、治疗期间的交通费和误工工资等。如果受害人因健康损害而残废的，致害人除了赔偿受害人必要的医疗费用之外，还应当根据受害人劳动能力丧失的程度和收入减少的实际情况，赔偿受害人因残废不能工作或不能从事原有工作而实际减少的收入和残废人生活补助费用。如果受害人因健康损害而死亡的，致害人除了赔偿因医治受害人所花费的医疗费用之外，还必须支付死者的丧葬费及死者生前扶养人的必需生活费用。[5]

俄罗斯《联邦生产废弃物和消费废弃物法》在监督预防措施方面规定得比较具体。如第10条第1款规定：“在实施对企业、建筑物、结构、设备及其它工程项目的设计、建设、改造、防腐和摧毁的过程中所产生的废物，未形成法人的个体企业的公民（或者个体企业者）和法人有义务：遵守俄罗斯联邦有关保护环境与人类健康的法令所规定的生态、卫生及其它要求；具备对废物的利用与无害化的技术与工艺的证明文件。”

（二）程序性规定

对环境民事损害赔偿程序作出原则性规定的是《俄罗斯联邦环境保护法》。该法第6条规定：“俄罗斯联邦各主体国家权力机关在环境保护领域的职权有：……对因违反环境保护立法造成的环境损害，提起损害赔偿诉讼。”第11条规定：“公民有权……向法院提起环境损害赔偿诉讼。”并在第78条明确规定：“违反环境保护法规造成的损害的赔偿，自愿进行或者根据法院或仲裁法院的判决进行。”该规定明确了仲裁作为环境民事纠纷解决的一种程序，显示了诉讼外途径尤其是仲裁解决环境纠纷的重要性。而且该法第78条第3款把诉讼时效定为20年。

《俄罗斯联邦民事诉讼法典》规定了损害赔偿的具体程序。依据1964年民事诉讼法典第41、42条的规定，不仅可以依利害关系人的申请提讼，而且检察长或者国家机关、工会、企业、组织和个别公民为保护他人的利益也可以提讼。而2002年民事诉讼法典则严格限定非利害关系人的条件：检察长有权请求法院维护公民、不确定范围人的权利、自由和合法利益，但这种请求仅在公民由于健康状况、年龄、无行为能力和其他正当原因不能亲自向法院提出请求时才能由检察长提出（第45条）；在法律规定的情况下，国家权力机关、地方自治机关、组织和公民有权向法院提出请求，以维护他人的权利、自由和合法利益，但前提是该他人请求这样做，只有在该他人是无行为能力人或未成年人时，国家权力机关、地方自治机关、组织和公民才可以主动提出请求。

（三）赔偿计算标准

第一，由经济活动和其他活动主体造成的环境损害，按照规定程序批准的环境损害数额计算表和方法予以赔偿；在没有这种计算表和方法时，根据用于恢复被破坏的环境状况的实际费用并考虑受到的损失（包括失去的应得利益）予以赔偿。

第二，因违反环境保护法规造成的环境损害数额，根据用于恢复被破坏的环境状况的实际费用并考虑受到的损失（包括失去的应得利益），以及复垦和其他恢复工程的方案予以确定；在没有这些项目时，依照实施国家环境保护管理的执行权力机关批准的环境损害数额计算表和方法予以确定。

[参考文献]

[1] 王前军.俄罗斯的环境保护政策[J].环境科学与管理，2007（6）：2022.

[2] 刘洪岩.俄罗斯生态安全立法及对我国的启示[J].环球法律评论，2009（6）：7786.

[3] 俄罗斯联邦民法典[M].中译本.北京：中国大百科全书出版社，1999：447.