简述危机管理范文

导语：如何才能写好一篇简述危机管理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

首先介绍了住房抵押贷款证券化的相关理论基础，对其概念、原理、参与者和运作流程进行了简要阐述。其次深入探讨了美国的次贷危机，主要阐述了次贷危机产生的相关机制、发展历程和内在原因。然后讨论我国在次贷危机背景下继续开展住房抵押贷款证券化的意义，分析了我国当前开展住房抵押贷款证券化的潜在风险，并利用credit poirtfolio view经济计量模型对我国住房抵押贷款证券化的信用风险进行实证研究。最后通过借鉴次贷危机的经验和教训，针对我国实际情况，提出了我国今后开展住房抵押贷款证券化并规避危机的相关建议和策略。

一. 绪论

1研究背景与意义

2国内外研究现状

3基本框架与思路

二. 住房抵押贷款证券化概述

1住房抵押贷款证券化的理论基础

2住房抵押贷款证券化的运作机制

三. 美国次贷危机的历程与成因

1美国次贷危机产生的相关机制

2美国次贷危机的发展历程

3美国次贷危机发生的内在原因

四.我国开展住房抵押贷款证券化的意义及风险

1我国住房抵押贷款证券化的发展状况

2我国开展住房抵押贷款证券化的意义

3我国开展住房抵押贷款证券化的风险研究

五.国开展住房抵押贷款证券化的策略

1加强商业银行个人住房抵押贷款风险管理

2建立健全相关法律制度

3建立健全信用评级体系

4建立完善的证券定价机制

5扩大投资者范围

篇2

【关键词】灰度模型 人力资源 危险预警模式

所谓灰度，是指现实世界中无法精确划分关系，但是存在着紧密联系的事物，其关系不是简单的合取和析取关系，而是具有一定的灰度。在企业的运行过程当中，诸多的因素就是这种有一定灰度的关系，互相矛盾的双方并非是简单的此消彼长的关系，一方面的消退对于另一方的影响是不一定的；也不是简单的线性约束的关系，双方并不成比例地增长或者减弱。

灰度模型的企业人力资源危机预警简介

在企业人力资源管理的过程中，建立预警机制是非常有必要的。一方面，预警机制可以及时地对于企业内部人力资源的危机进行预警，提醒人力资源管理人员做出必要的回应；另一方面，可以将人力资源危机的影响减小到可控的程度。

人力资源管理工作牵一发而动全身，基于灰度模型的危机预警机制能够在互相矛盾的双方之间进行危机的预测，从而使得危机管理取得一个平衡值，最终消除人力资源危机。建立有效的人力资源预警机制具有多方面的功能，其建立的过程主要包括以下几个方面：一是树立企业人力资源危机预警管理的观念；二是开展预警管理、人力资源预警规划；三是日常监控及预测危机，形成一整套的危机解决预案；四是不断完善危机预警处置方案，进行方案总结。这四个过程不断循环和完善，可以大大增强企业应对人力资源危机的免疫能力。

当前，学术界对于人力资源危机的界定并不是非常的清楚。福斯特将人力资源危机定义为四个显著的特点：需要快速的解决、缺乏专业的员工、时间紧迫并且没有足够的物力来解决的人力资源问题。福斯特虽然对人力资源管理过程中的危机进行了全面描述，但是并没有给出一个精确的定义。

在之后的研究工作中，罗森塔尔和皮内泊格将人力资源危机定义为：在企业的管理工作中，对企业的人力资源状况具有直接威胁、以及不确定性破坏的、即将发生的现象。该定义指出了危机具有高度的危害性和易发的风险性的特点，但是忽略了其中的人为因素以及危机预警的处置。笔者根据以往学者的研究，给出如下的定义：人力资源危机是指企业所面对的来自于企业外部的或内部的，人为的或客观的，影响企业人力资源供应状态的因素。人力资源危机的发生主要影响企业的战略目标和人力资源的管理效率，进而可能对企业主体产生消极的市场影响，不利于企业实现其既定的战略目标。这一定义概括了以往学者对危机定义的主要观点，即人力资源管理危机危害程度大，潜伏周期长，而且会在短时间突发，对于企业造成不可预防和估量的损失。人力资源危机是企业内部环境、人力资源状况、人力资源本身因素的综合体现，是这些因素综合作用的结果。为了防止这种情况的扩散， 及时地降低其危害性，就必须在短时间内做出科学的决定，采取果断的措施。

人力资源危机预警模式的研究旨在从其根源上找到危机发生的成因，并对危机的发生过程和影响的因素进行一定的控制，检测危机的危害程度，并且尽可能采取有效的措施进行危机的预防和处理。

灰度模型的人力资源危机预警模式研究

灰度模型概述。用来描述逻辑运算的模糊程度，称为灰度①。传统逻辑把逻辑世界分为是与非，认为世界是对立存在的；而模糊逻辑则摒弃了这种传统的观念，认为世界是连续变化的，具有连续的特性，而且不同的命题可以对立并同时存在，不存在严格的肯定或者否定。文章中笔者即采用模糊逻辑的理论来分析和解释人力资源危机预警方面的知识。

k=0 即灰度为0，为传统模糊合取；

k=1 即灰度为1，为传统模糊析取；

k=0.5 当未给出k值时，以中值。

k的大小一般根据人力资源专家根据经验给出，其取值的大小根据企业人力资源的现状确定。也可以采取最小二乘法，对已有的数据进行拟合而得出，一般情况下，k值宜取0.5，如果为了安全起见，可以在0.5上下浮动取值。

灰度模型的企业人力资源危机预警机制。具体来看，企业人力资源危机预警机制可分为以下几个层面：一是人力资源管理者本身的素质和能力决定着人力资源危机预警阈值的大小。在实际的管理过程中，并非所有的管理者能力和才干都能达到理想条件，每个人都存在着差异和优劣之分，而且每个人的价值观和人生观都是不容易改变的，所有的这些差异决定了企业管理水平的高低，也就隐含了企业所承担的人力资源危机的概率，如果不加以考虑，将会为企业带来不可预料的、无法提防的风险。二是制度性风险提供了人力资源预警机制的前提。在企业的管理过程当中，难免出现管理方式和管理理念上的缺陷，如果不能及时地纠正，就会发生诸如员工抱怨情绪增大、士气低落等现象，企业的运行效率就会大打折扣，导致一系列严重的不良后果。三是人力资源状况的改变。由于人才市场响应人才的紧缺或者人才的饱和，都间接对企业造成趋势性的影响，如果企业内部人才大量流失，就会造成人力资源危机，这就需要有一定的预警方案，来应对出现的危机，确保自身拥有足够的人力来保证企业的正常运行。四是企业文化的建设与员工的认知水平不相适应而导致的危机。企业应注重自身文化的建设，而且应该结合自身企业员工的文化程度以及整体的思维方式，组建出适合自身发展的文化氛围，从而能够引导员工朝着健康、高效的方向发展。五是“蝴蝶效应”导致的人力资源危机。

危机观念、预警机制的缺乏会导致人力资源危机。一些人力资源管理者没有危机管理的意识，不去提前预估潜在的危机，导致危机出现时处理手段混乱、效率低下，严重影响企业的运营状况。由于现代企业员工的流动性加快，人力资源管理者本身受教育的程度不同，导致危机管理的意识和方法不够有效②。所以，应该提早进行危机管理，采用灰度模型对企业的人力资源危机进行评估和预测，以期当危机发生时，能够将危机的破坏控制在最小的范围内。表1以五方面人力资源危机预警影响因素为研究对象，采用灰度模型进行建模和运算。

表1 人力资源危机预警因素灰度模型

从以上表格中可以看出，人力资源状况对于人力资源危机的影响是最大的，所以，人力资源危机预警模式的研究中，应将人力资源状况的研究为重点，随时监控和调节人力资源的状况，防止其发生突变或者严重的危机。

另外，主管决策的失误、非人为灾祸的发生等，也是导致企业发生人力资源危机的基本因素。虽然人们在最大限度地杜绝主观因素的发生，并且阻止客观因素的形成，但是我们无法绝对杜绝危机的形成，而只能是创造条件去避免，以防造成不可估量的损失。

解决企业人力资源危机的有效措施

根据文章中对于人力资源管理中危机预警的研究，可以知道：人力资源危机的影响因素很多，而且各个因素之间并不是简单的影响关系，各个因素之间的关系具有一定的灰度，所以，人力资源管理危机的发生具有很大的可能性，但也并不是无法预防的，实施有效的人力资源危机预警管理，可以较好地防范危机发生的可能性，将危机的危害降到最低。

企业人力资源危机预警其本质是指人力资源相关的工作人员针对企业的管理过程中可能出现的人力资源危机进行预防和预警，以便及早建立起相应的危机预警理念和措施，对企业正常的运营过程中可能出现的危机进行预防和预测，从而在危机到来时将危机消灭在萌芽状态。

从文中上述的分析可知，人力资源危机预警不仅影响因素复杂，而且过程控制难度大，所以预警人力资源危机的发生是具有客观必然性的。虽然我们无法从根本上杜绝危机的发生，但是灰度模型的人力资源危险预警模式，能够对危机的发生进行预测，建立起危机管理的理念，对可能发生的危机进行预警，提升企业适应市场和危机的免疫力。诺曼·R·奥古斯丁认为，每一次危机的发生不但包含着危机的根源，同时也带来了克服危机的希望和方法。这就是危机管理的精髓所在③。

基于灰度模型的人力资源管理危机预警模式，能够对危机进行预防、准备、确认、控制、解决以及从中获利，组成了一个全方位的危机预警系统。在危机发生之前，灰度模型就已经能够作出精确的响应和精妙的应对计划，总结以往的经验和教训，大大提升了企业在危机发生中存活的能力，具有非常重要的指导意义。

（作者单位分别为：中国石油集团渤海钻探第二钻井工程公司，中南财经政法大学）

【注释】

①韩玉峰，王小林：“基于主动形状模型算法的局部灰度模型的加权改进方法”，《计算机应用》，2011年第12期。

②赵辉：《企业人力资源危机预警系统研究》，河南大学硕士学位论文，2006年。

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首先介绍了住房抵押贷款证券化的相关理论基础，对其概念、原理、参与者和运作流程进行了简要阐述。其次深入探讨了美国的次贷危机，主要阐述了次贷危机产生的相关机制、发展历程和内在原因。然后讨论我国在次贷危机背景下继续开展住房抵押贷款证券化的意义，分析了我国当前开展住房抵押贷款证券化的潜在风险，并利用Credit PoIrtfolio View经济计量模型对我国住房抵押贷款证券化的信用风险进行实证研究。最后通过借鉴次贷危机的经验和教训，针对我国实际情况，提出了我国今后开展住房抵押贷款证券化并规避危机的相关建议和策略。

 

一. 绪论

 

1研究背景与意义

 

2国内外研究现状

 

3基本框架与思路

 

二. 住房抵押贷款证券化概述

 

1住房抵押贷款证券化的理论基础

 

2住房抵押贷款证券化的运作机制

 

三. 美国次贷危机的历程与成因

 

1美国次贷危机产生的相关机制

 

2美国次贷危机的发展历程

 

3美国次贷危机发生的内在原因

 

四.我国开展住房抵押贷款证券化的意义及风险

 

1我国住房抵押贷款证券化的发展状况

 

2我国开展住房抵押贷款证券化的意义

 

3我国开展住房抵押贷款证券化的风险研究

 

五.国开展住房抵押贷款证券化的策略

 

1加强商业银行个人住房抵押贷款风险管理

 

2建立健全相关法律制度

 

3建立健全信用评级体系

 

4建立完善的证券定价机制

 

5扩大投资者范围

 

6完善金融监管机制

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关键词：决策支持系统（dss） 危机管理 电子政务 soa 分布式构架

电子政务中开发危机管理决策支持系统的必要性

在电子政务中的危机管理领域，决策支持系统（decision support system，简称dss）已成为促进危机管理（crisis management）发展的重要工具，美国、英国、日本等发达国家都充分应用现代通讯、网络等信息技术建立起科学的危机管理机制，并建立了配套的危机管理决策支持系统(crisis management decision support system， 简称cmdss)。

电子商务的成功无疑地对政府领域产生了巨大的影响，由此产生了“电子政务”，各国政府也正致力于完善电子政务的基础设施。其中，如何利用高效地高科技手段及时组织社会力量应对公共事件；及时对信息进行统计、分析、发布、决策；最快地协调交通、科研、生产和物资调配等社会部门及社会资源，提高相关管理部门面对突发危机事件的应急处理能力，已经成为目前各国电子政务建设当中的首要目标，是下大力气建设的重点。

许多在危急情形下所做的决策往往发生在一种动态的、迅速变化的并且经常不可预测的分布式的环境中，但由于类似像系统服务器升级、病毒、黑客、大地震、恐怖活动以及“force majeure（不可抗力）”等原因，导致中央服务器单一的失败点，决策支持系统无法使用。军事、灾害预防、医疗等方面危机事件发生的环境就是这种情形例子，它被描述为发生在一种高度分散的、不断更新的、需要来自不同数据源和不同领域的知识、不同领域的专家和需要同各种不同的组织部门相配合的环境中。与其它决策工具不同，为这些环境设计的决策支持系统在运转中必须满足在任何时候（anytime）、从任何地点(anywhere)、甚至可能在任何需要的情况(any-situation)下被决策者使用的要求，采用分布式构架的决策支持系统能很好的满足这种要求。

电子政务中危机管理决策支持系统的分布式构架

（一）决策支持系统分布式构架的产生

scott morton在20世纪70年代初首先提出了“决策支持系统”（decision support system，简称dss）一词，标志着利用计算机与信息支持决策的研究与应用进入了一个新的阶段，并形成了决策支持系统新学科。keen等(1978)认为dss支持但不取代决策者，注重半结构化（semi-structured）或非结构化（unstructured）问题的解決。到20世纪70年代末，dss大都由模型库、数据库及人机交互系统等三个部件组成，它被称为初阶决策支持系统。20世纪80年代初，dss增加了知识库与方法库，构成了三库系统或四库系统。20世纪80年代后期，人工神经元网络及机器学习等技术的研究与应用为知识的学习与获取开辟了新的途径。专家系统与dss相结合，充分利用专家系统定性分析与dss定量分析的优点，形成了智能决策支持系统idss，提高了dss支持非结构化决策问题的能力。近年来，dss与计算机网络技术结合构成了新型的能供异地决策者共同参与进行决策的群体决策支持系统gdss。在gdss的基础上，为了支持范围更广的群体，包括个人与组织共同参与大规模复杂决策，人们又将分布式的数据库、模型库与知识库等决策资源有机地集成，构建分布式决策支持系统(ddss)。

（二）危机管理决策支持系统释义

电子政务中危机管理(cmdss)是政府利用电子政务平台针对突发危机事件的管理，能否建立一个有效的危机管理系统是政府是否能够成功管理危机的关键。通过危机管理系统，政府危机管理被纳入一个有步骤、有条理的进程中，能够将危机给社会带来的影响减小到最低程度。有效的危机管理系统由硬件系统和软件系统组成。硬件系统包括危机管理的组织机构如决策中枢机构、咨询参谋机构、危机处置和执行机构，以及管理危机所需要动员的物质资源；软件系统则是由各种处理危机的方案、计划等组成。这一管理系统从职能上包括了国家安全、警察、消防、医疗、卫生、交通、社会保障等方面。其中，危机决策支持系统是最核心的部分。电子政务中危机管理决策支持系统一般可由国家危机管理决策支持系统(cmdss)和地方及各职能部门的危机管理决策支持子系统（sub-cmdss）组成，而它们均可包括各自的数据库(db)及数据库管理系统(dbms)，模型库（md）及模型库管理系统(mdms)，知识库（kb）及知识库管理系统(kbms)和支持各级危机管理职能部门的管理系统信息系统（sub-mis），如图1所示。

（三）危机管理决策支持系统的分布式构架模型

电子政务中危机管理决策支持系统(dss)的分布式构架模型如图1所示，其主要组成部分为：

1.国家危机管理决策支持系统(cmdss)。国际上一般由国家最高级别的危机管理委员会牵头，整合中央政府各个危机管理职能部门的决策支持系统为国家危机决策支持系统。该系统由国家统一指挥，协调具有危机管理职能的部门。国家危机决策支持系统由数据库(db)及数据库管理系统(dbms)，模型库（md）及模型库管理系统（mdms），知识库（kb）及知识库管理系统(kbms)和支持国家危机管理各职能部门的管理系统信息系统（sub-mis）构成。

2.数据库(db)及数据库管理系统（dbms）。用于开展日常管理和执行日常任务。数据库的建设不仅依托传统的统计体系，还需要建立单独的面向危机管理的情报体系。原来的统计体系是面对日常管理的，使用的信息可能会对决策产生负效应，信息系统的建设必需突破“数据孤岛”的瓶颈，使输出的数据信息全面准确，以供决策者使用。

3.模型库（md）及模型库管理系统(mdms)。为决策者提供一些与危机事件相关学科的方法和模型以及具体的算法，帮助决策者全面分析危机管理问题，提供可供决策者推理和比较选择的模型库。

4.知识库（kb）及知识库管理系统(kbms)。在应对危机上，知识的匮乏和经验的不足严重制约了危机处理，而知识库就要解决这个问题。知识库涵盖了公共危机的所有信息和知识，包括：公共危机的常识，公共危机的就绪状况，公共危机相关的机构、职能、预案、能力等状况，国内外的经验教训，国内外的经典案例，专家信息等。

5.支持国家各危机管理各职能部门的管理系统信息系统（smis）。包括地理信息系统（gis）、人力资源管理信息系统(hris)和财政管理信息系统(fmis)等。地理信息系统（gis）、人力资源管理信息系统(hris)拥有地理和人力资源的详细信息，为危机处理时的路径问题、人员调配问题等提供决策支持。

6.地方及各职能部门的危机管理决策支持子系统（sub-cmdss）。电子政务借用现代信息技术手段搭建的基础信息平台，建立危机管理决策支持系统 ，全方位收集、整理、分析、存储和传输信息，确保政府在全面、及时、准确掌握信息的基础上进行科学决策和科学的危机处理。

基于soa的cmdss分布式构架模型的实现

（一）soa及其相关概念

soa（service-oriented architecture）指的是面向服务的体系结构，可以说是一种新的面向服务软件系统构造方法和高度分布式的计算环境。在soa体系结构中，服务是最核心的抽象手段，业务被划分（组件化）为一系列的粗粒度的业务服务和业务流程。业务服务相对独立、自包含、可重用，由一个或者多个分布的系统所实现，而业务流程由服务组装而来。

1.soa的主要优点。业务中心化（business centric）：soa以业务为中心驱动it，it和业务更加紧密地对齐，使it能更好更快地提供业务价值；高度分布式（high-degree distributed）：soa是一种面向服务的、高度分布式和随需应变的计算环境；服务的松散耦合（service loose coupling）：服务之间保持最小化依赖关系，仅仅要求相互知晓；服务的可重用性（service reusability）：把业务逻辑分为可重用的服务，以便可充分利用现有的资源；快速应变能力(rapid flexibility）：以服务为基础，通过电显式的定义、描述，实现和管理业务层的粗粒度服务（包括业务流程），提供了业务模型和相关it实现之间更好的“可追溯性”，减小了它们之间的差距，使得业务的变化更易于传递到it；敏捷性（agileness）：迅速满足快速变化的业务需求；标准化（standardized）：满足跨职能的业务需求。

2.面向服务的架构通常被定义为通过web服务协议间暴露的服务，与soa相关的web服务的标准主要有：xml：一种标记语言，用于以文档格式描述消息中的数据；http （或https）：客户端和服务端之间用于传送信息而发送请求/回复的协议；soap(simple object access protocol)：在计算机网络上交换基于xml消息的协议，通常是用http；wsdl(web services description language)（web服务描述语言）：基于xml的描述语言，用于描述与服务交互所需的服务的公共接口、协议绑定、消息格式；uddi(universal description， discovery，and integration)（统一描述、发现和集成）：基于xml的注册协议，用于发布wsdl并允许第三方发现这些服务。

（二）基于角色的soa服务模型

soa中有三种角色：服务提供者（service provider）：可以发布自己服务，对使用自身的服务的请求进行响应；服务注册中心（service registry）：也称为服务代理（service broker），用于注册服务提供者（service provider）已经发布的服务，对其进行分类，并提供搜索服务；服务请求者（service requester）：利用服务注册中心查找所需的服务，绑定服务提供者，并使用该服务。

以上角色之间使用三种操作：publish。使服务提供者可以向服务注册中心注册自己的服务；find。使服务请求者可以通过服务注册中心查找自己所需的服务；bind。使服务请求者能够使用服务提供者提供的服务。

基于角色的soa服务模型是建立在三个角色（服务提供者、服务注册处和服务请求者）相互交互的基础上（如图2）。服务提供者是拥有服务的平台。服务的请求者是寻找和调用服务的应用。服务注册处是一个服务描述的搜寻注册处，服务提供者向这里发布他们的服务说明，而服务请求者在这里找到服务，并得到与服务绑定的信息，在开发时刻实现静态绑定或在运行时刻实现动态绑定，对于静态绑定的服务请求者来说，服务的注册是可选的，因为服务提供者可以直接向服务请求者发送一份服务请求，而服务的请求者可以通过除服务注册处之外的其他渠道（比如本地文件、ftp文件、web站点等）获得服务说明、角色之间的交互调用、发布、寻找和绑定操作。

（三）模型的实现

如图3为基于soa的电子政务危机管理决策支持系统分布式构架模型的实现。

1.使用服务的决策用户端。使用服务的决策用户端（如图1的客户端的应用）处于服务请求者的身份，主要为决策者以web的访问方式，请求和使用服务；该端还可具有本地的信息管理子系统或决策子系统（如图1中的sub-cmdss1、sub-cmdss2、smis和客户端应用等），但该端必须以服务请求者的身份注册到危机管理决策支持中心（如图1中的国家危机管理决策支持系统），以便能查找和调用决策支持子系统中的各种服务，当然也可以调用危机管理决策支持中心提供的服务。

2.危机管理决策支持子系统。危机管理决策支持子系统（如图1中的sub-cmdss1、sub-cmdss2、smis）处于服务提供者的身份，向决策制订者、决策助理、事实更新者、领域专家、模型专家、内外部顾问甚至是社会心理学家、经济学专家等提供所需要的决策支持系统或信息系统服务。这些服务必须注册到危机管理决策支持中心（如图1中的国家危机管理决策支持系统），以便发布决策支持子系统所提供的服务和使决策者能调用他们想要的决策支持子系统的服务。

3.危机管理决策支持中心。危机管理决策支持中心（如图1中的国家危机管理决策支持系统）处于服务注册处的身份，必须提供服务请求者的注册服务和决策支持子系统的发布服务，且还提供发布和查找服务的接口和良好的界面。此外，其本身还可作为服务提供者提供服务（国家危机管理层面的服务），并具有决策支持系统本身所具有的功能。

（四）该模型的实例应用

我国某公安部门电子警务系统以pda 作为internet网的终端，各种警务服务及警务办案工作的相关信息和决策信息均可做到实时传递，故大大地提高了诸如流动人口的户籍管理及在逃犯罪嫌疑人员追捕工作的效率。由于使用internet为通讯平台来支持办公信息系统和决策支持系统，使得警备系统的功能扩充和系统架构的变动变得随时可能。还有某市人民政府的便民服务中心的所有窗口均在internet上设有web窗口，诸如工商营业执照的申请、出国护照及相关手续的办理、建筑文件的审批等均可通过web查询、下载相关表格等；还可获得相应的法律及法规咨询服务等。政务系统中的任何一项功能的变更或增删均可随时设置和发布。还有如国土系统、税务系统等政府职能部门，已完成了第一步基础数据建设工作，正进入电子政务的建设过程中，通过internet发布信息，在internet上开展网上业务。

危机管理的决策往往发生在一种动态的、迅速变化的并且常常是不可预测的分布式环境中。构建于分布式构架之上基于soa实现的危机管理决策支持系统，在任何时间（anytime）、在任何地点（anywhere）、甚至是需要它的任何情况（any-situation）都能够被政府决策者有效使用。从而使得政府从容应对危机，妥善处理危机，实现全社会资源共享、合理配置、共创共赢局面。

参考文献：

1.陈尧.当代政府的危机管理[j].行政论坛，2002

2.毛新生.soa原理•方法•实践[m].电子工业出版社，2007

篇5

多年的监测数据表明，农药残留及兽药残留、重金属污染、添加剂滥用等化学性污染所造成的急性（如中毒、死亡）、慢性（癌症、痴呆、心血管疾病等）疾病，不仅严重影响人类的生活质量，也给家庭和社会带来沉重的经济负担。实践证明，对食品污染物进行风险评估是保障食品安全的重要手段，它有助于了解所面临问题的严重程度，为制定污染物限量标准提供数据；同时通过定量评估可以为今后的预防工作指引方向，为政府部门采取适当的管理措施提供依据，降低食源性疾病的发生。

1 风险评估的主要内容

评估问题的形成是整个风险评估过程的第一步，不仅与风险评估者及管理者有关，同时也涉及到生产者、经营者和消费者的利益。通常一项完整的风险评估要花费大量时间和精力，需多个领域专业技术人员共同完成，包括化学、毒理学、药理学、数学、食品安全等多个学科。因此，在进行风险评估之前要考虑该问题是否成为影响人类健康的主要问题，是否有必要对其进行风险评估，需要哪些人员参与，怎样给风险管理决策者提供必要的信息，已经具备的资料和预计完成时间等。之后，根据风险评估的主要内容，进行危害识别、风险特征描述、暴露评估、风险描述［1］。其中，风险特征描述和暴露评估是风险描述的基础，也是风险评估的核心部分（图1）。

1.1 危害识别

危害识别目的在于确定人体摄入化学物的潜在不良作用，这种不良作用产生的可能性，以及产生这种不良作用的确定性和不确定性。由于资料往往不足，进行危害识别的最好方法是证据加权。该方法对不同研究的重视程度顺序为：流行病学研究、动物毒理学研究、体外试验以及最后的定量结构-反应关系。

1.2 风险特征描述

风险特征描述是确定毒作用终点、作用机制和剂量反应关系。其中剂量-反应关系是风险特征描述的核心内容，多数是基于动物试验的毒理学资料得出的。污染物在食品中的含量往往很低，为了达到一定的敏感度，动物毒理学试验的剂量必须很高，需要把动物试验数据经过处理外推到低得多的剂量。因此，用于剂量-反应关系外推的生物学机制模型一直是近年来研究和应用的热点。

1.3 暴露评估

食品污染物暴露评估的目的在于求得某危害物的剂量以及暴露的频率、时间长短、途径和范围等。由于剂量决定毒性，关于污染物的膳食摄入量估计需要食品消费量和这些食品中相关化学物浓度的相关资料。需要注意的是，在暴露评估中没有一个数据能够代表所有个体的消费量以及消费相关物质浓度。因此, 饮食成分的暴露评估经常需要建立模型来代表真实的暴露情况。

1.4 风险描述

风险描述是整个风险评估过程的最后一步，其结果是给出人体摄入化学污染物对健康产生不良作用的可能性的估计，要考虑危害识别、风险特征描述和暴露评估的结果。在进行风险描述时应依赖于科学的数据而不受其他外界因素的影响，需说明评估过程中每一步资料分析和利用、模建立时的不确定性。

2 数学模型在风险评估中的应用

随着风险评估技术在国际范围内推广应用，用于风险评估的方法也在不断发展，尤其是在剂量-反应关系和暴露评估方面，这里作一简单介绍。

2.1 应用于剂量-反应关系的生物学机制模型

与传统的毒理学方法相比，根据解剖结构、生理学、生物化学、毒理学等建立的生物学机制数学模型减少了进行各种外推因不确定性造成的误差；使风险评估的不确定性降低，观察毒作用终点提前，更能够客观真实地评估人类所面临的健康风险。

生理学基础的药代动力学模型（Physiologically-based pharmacokinetic models，PBPK）可描述任何器官或组织内化学物及其代谢物浓度的经时变化，以提供其体内分布的资料，并可模拟肝脏等代谢转化的功能，提供毒物体内生物转化的资料。应用PBPK模型不仅能够预测在靶组织中毒物原型或其活性代谢物的剂量，为风险评估定量的剂量效应关系研究提供可靠的基础，而且有助于阐明化学危害物的毒作用机制。Dybing 等［2］根据PBPK模型完成了丙烯酰胺内剂量及生物标志物含量（血红蛋白加合物、DNA加合物、胱氨酸加合物、缬氨酸加合物）的评估。Sharma［3］等用PBPK模型完成了由食物中摄入铅（外剂量）到体内血铅浓度（内剂量）的推导。

生物学基础的剂量反应关系模型（Biologically based dose response models， BBDR)是根据毒理学机制结合PBPK和PBPD模型

（Physiologically based pharmacodynamic models，生理学基础的药效动力学模型）,可定量地描述靶组织剂量与毒作用终点之间的关系，能够明确地描述接触外源性化学物后所发生的生物学效应或反应，可反映从分子水平、细胞水平到器官水平多个阶段的生物学变化，定量地描述外剂量和毒作用终点的关系。美国环保署（EPA）联合多个机构建立了有机磷农药毒作用的BBDR模型［4］，描述了有机磷农药的代谢机制，模拟了抑制乙酰胆碱脂酶活性及活性恢复的全过程，因此能够根据接触剂量较准确地阐述乙酰胆碱脂酶受抑制的时间变化和剂量反应（效应）关系。

2.2 概率暴露评估模型

用于计算人群暴露量的点评估方法和简单分布方法由于操作简单、经济，曾被广泛应用。但由于点评估方法把食品消费量和化学物在相关食品中的浓度都视为固定值。简单分布虽然应用食品消费量分布数据, 但对于化学物残留量/或浓度却使用一个固定参数值的方法。当选择代表食品消费量或化学物浓度数据存在系统的偏高或偏低时就会发生偏差。这两种方法都不能反映人群暴露的分布情况及暴露风险的大小。

与点评估和简单分布相比，概率暴露评估模型可用来描述食品化学物的暴露风险分布［5］, 如对某一特定的健康影响发生的概率；它也可用于描述最终可能用于概率风险评估的暴露分布。在概率分析的过程中，主要采用了Monte Carlo模拟分析的方法，市场上的风险分析软件@risk 4.5、Crystal Ball等可用于食品中化学污染物暴露评估模型的构建。在食品化学物的膳食暴露概率分析的模型中, 食品消费数据及残留量/或浓度数据均使用分布, 并且依据每一个输入的分布, 找出与暴露过程相一致的数学模型, 用随机生成的一些数值来模拟膳食暴露。即一旦模型和输入的数据被选择了, 运用合适的软件系统, 就可以设置所需的模拟和重复数据, 并且可以利用这个模型对所有可能的结果进行分析和判断，也可对一些与暴露评估相关的不确定性因素进行定性。

3 国内外开展食品安全风险评估的现状

3.1 WHO/FAO

WHO/FAO共同成立了食品法典委员会（CAC）下属的3个国际性专家委员会，即食品添加剂联合专家委员会(JECFA)、农药残留联席会议（JMPR）及微生物风险评估专家会议(JEMRA)，分别负责食品添加剂、化学、天然毒素、兽药残留的风险评估，农药的风险评估和微生物的风险评估，为CAC决策过程提供所需的科学技术信息。《食品中污染物和毒素通用法典标准》(Codex stan 193)附件I《制定食品中污染物限量值的原则》中规定［6］，在制定污染物限量值(MLS)时要附以摄入量的计算及其风险评估资料。CAC在2003年制定了适用于法典风险评估的《在法典框架内应用风险分析的工作原则》(alinorm 03／41)［7］，有关风险分析的原则和指南为风险分析在各国的应用提供了共同遵守的框架。

3.2 欧盟

欧洲食品安全局(EFSA)是欧盟进行风险评估的主要机构，其评估结果直接影响欧盟成员国的食品安全政策、立法。目前EFSA主要是应欧洲委员会的请求进行风险评估，同时根据新出现的食品安全问题开展一些项目研究［8］。EFSA提出转基因食品和饲料的风险评估指导性文件、鱼中汞问题、食源性致病菌的风险评估中暴露量评估相关的定量方法［9,10］。实施的“欧洲食品安全-食品和膳食中化学物质的风险评估”项目，为食物链中化学物质风险定性定量评估方法奠定了科学基础［11］。

3.3 其他国家

在美国制定食品法律法规政策及相关风险评估工作主要由卫生和人类服务部（DHHS)、农业部(USDA)、环境保护局(EPA)完成。2003年美国USDA成立了一个食品安全风险评估委员会，该委员会的主要任务是确定风险评估的优先领域，提供实施风险评估的技术指导，加强各机构在风险评估中的合作与交流。美国的食品安全标准都是在进行客观的风险评估基础上制定的。

德国于2002年成立了联邦风险评估研究所，其中心任务是在国际认可的评价标准基础上，通过风险评估和风险交流，独立于政府开展消费者健康保护和食品安全评估工作。澳大利亚、新西兰、加拿大等国也成立了专门的机构，遵照国际组织制定的原则和框架进行食品安全的风险评估和管理。

3.4 中国

近年来，我国虽然已经在食品污染物和食源性疾病监测方面作了一些工作，但在应用风险评估方法进行食品安全管理方面尚处于起步阶段，污染物限量标准的制定未按照CAC制定的“风险分析原则”,不能与国际接轨。目前我们在食品安全风险评估方面存在的困难有：缺乏高质量的人群暴露资料（如总膳食研究、以食物分类为基础的摄入量研究等）、采样和检验方法与国际上不统一、未明确设立专门机构来组织开展风险评估工作、食品行业的参与不足等。

风险评估在科学评估食品中污染物危害水平、制定切实有效的保障食品安全的管理措施、降低危害、更好地保护人类健康方面有着极其重要的作用，而目前我国在降低食品中污染物风险方面尚未充分发挥风险评估的作用。为了更好地保护人类健康，应采用国际通行的原则和方法开展风险评估研究工作并制定相应规范，将风险评估与管理相结合，使我国的食品标准体系和卫生管理规范与国际接轨，为管理者制定保护措施提供科学基础和依据。

4 参考文献

［1］王大宁.食品安全风险分析指南［M］.北京:中国标准出版社,2004.

［2］Dybing P B, Farmer M. Andersen,Human exposure and internal dose assessments of acrylamide in food［J］.Food and Chemical Toxicology, 2005,43：365-410.

［3］Sharma M,Maheshwari M,Morisawa S. Dietary and inhalation intake of lead and estimation of blood lead levels in adults and children in Kanpur, India［J］.Risk analysis, 2005, 25(6):1573-1588.

［4］Office of Prevention, Pesticides & Toxic Substances U.S. Physiologically-Based Pharmacokinetic/Pharmacodynamic Modeling: Preliminary Evaluation and Case Study for the N-Methyl Carbamate Pesticides Environmental Protection Agency Washington, D.C.2003.

［5］罗，陈冬东，唐英章,等.论食品安全暴露评估模拟模型［J］.食品科技，2007,（2）:21-24.

［6］Codex stan 193. General Standard for Contaminants and Toxins in Foods［S］.

［7］Working Principles for Risk Analysis for Application in the Framework of the Codex Alimentarius［R］．Alinorm，2003／14：142．

［8］Laying Down the General Principles and Requirements of Food Law，Establishing the European Food Safety Authority and laying down procedures in maters of food safety［S］．ECNO, 178／2002.

［9］Guidance for the Risk Assessment of Genetically Modified(GM) Plants and/or Derived Food and Feed Submitted Within the Framework of Regulation［S］.ECNO,1829／2003．

［10］EFSA Provides Risk Assessment on Mercury in Fish：Precautionary Advice Given to Vulnerable Groups［R］．European FoodSafety Authority,2004：1.

篇6

关键词：大数据技术；大学生心理；心理预警；动态管理

中图分类号：TP391 文献标识码：A 文章编号：1007-9416（2017）03-0147-02

随着移动互联网和物联网的快速发展，我们进入大数据时代，现在每天的数据记录比人类历史数据记录还要多，数据使用量从GB（10的9次方）发展到TB（10的12次方），面对复杂的半结构化或非结构化数据资源，传统的数据存储、分析和处理技术难以完成，产生大数据概念，与大数据相关的数据挖掘和数据应用已成为研究信息科学领域的热点。一直是该领域专家关注的焦点。

近年来，一些世界顶级科学期刊，开始建立大数据技术应用专栏，讨论大数据技术在各个科学领域的应用。在心理学领域，许多心理学家已经开始使用各种大数据平台来收集和处理所有类型的数据用于相P研究。目前，学生管理系统只针对学生心理健康指标的客观记录，数据处理工作仅是简单统计、存储、备份、查询等，没有充分利用这些数据，这为数据库应用和数据挖掘技术在大学生心理危机预防和发展提供空间和资源。

1 数据挖掘技术的概述

数据挖掘是从大量、不完整的、嘈杂的、模糊的和随机数据中提取潜在有用的信息和知识的过程。随着信息科学技术的发展，各个领域积累的数据量迅速增加。如何从海量数据中提取有用的知识和规则已成为研究热点之一。数据挖掘是一种数据管理、分析和处理技术，是知识发现的关键一步。该方法的主要应用是相关分析、分类、聚类、预测时序模式和偏差分析。

图1所示是一个数据挖掘模型。它表示数据挖掘的基本过程，大量的数据挖掘，根据管理的定义，预处理后的数据获得可靠的格式，便于挖掘向导处理数据，然后进入挖掘内核 得到模式集合，模式集合可以表达和解释通过挖掘管理器模式过滤之后可以得到用户理解和使用的综合知识库。

2 数据挖掘的算法概述

2.1 基于决策树的分类算法

决策树算法是基于实例类的归纳分类算法。 该算法可以为给定数据集构建决策树模型，并提取直观，易于理解的分类规则知识。基于决策树算法的自顶向下递归分类，首先，对于分类度量值数据集每个属性值进行分类，选择根节点。其次，从节点到分支机构根据不同的计量属性范围将数据集合划分为不同的数据子集； 然后递归方法地将数据分区，分区到所有子集属于同一范畴，停止扫描。最后建立末端的叶子节点。

2.2 基于人工智能的分类算法

人工神经网络的灵感来自于生物学，用人工神经网络来模拟脑神经元的处理。最好的方法是它可以通过训练方法自动匹配输入数据和输出数据，学习过程不需要控制，只要对训练参数进行调整即可。这为我们的建模提供了非常有用的手段。

2.3 基于模式识别网络算法

贝叶斯模型分类基于贝叶斯公式，根据某对象的先验概率计算后验概率来。选择后验概率最大的类作为该对象所属的类，Michie等人在1994年 将朴素贝叶斯分类与决策树算法和神经网络算法进行比较，发现贝叶斯算法和其它算法的性能在大多数情况下是相当的，在某些条件下会优于其它算法。如图1所示。

3 基于数据挖掘的心理危机预防系统的建立

基于上述挖掘算法，基于三种数据挖掘方法的心理危机预警系统结构如图2所示。系统分为三层：数据层、数据挖掘层和用户界面。数据层主要存储学生心理测试数据。处理原始数据以获得目标数据挖掘集合。数据挖掘层用于挖掘目标数据集。用户界面层可以查看数据挖掘结果和挖掘评估、条件分析和规则知识挖掘。如图2所示。

4 结语

研究大规模数据技术在大学生心理危机预警和预防自杀策略中的应用具有很高的实用价值。使用大数据技术的快速、可预测、准确和实用性等应用价值，可以快速准确地确定危机的状态和程度，从而有效地制定危机干预计划，减少或消除危机。为大数据应用技术的未来发展提供参考和借鉴。

参考文献

[1]喻丰，彭凯平，郑先隽.大数据背景下的心理学：中国心理学的学科体系重构及特征[J].科学通报，2015（01）.

[2]何非，何克清.大数据及其科学问题与方法的探讨[J].武汉大学学报（理学版），2014（01）.

[3]冯登国，张敏，李昊.大数据安全与隐私保护[J].计算机学报，2014（01）.

篇7

关键词：建筑施工项目；危机；危机管理

建筑施工过程中，常常会发生一些意想不到的情况，影响到工程的施工进度或是施工质量。虽然科技进步的速度越来越快，建筑施工的技术也是不断提高，但是建筑危机却从来没有杜绝过。一旦疏忽大意，就会对财产，乃至生命造成重大损失。所在，要在施工建设工作中提高危机意识，做好危机项目管理工作，保证施工安全有序的进行。

1 建筑施工项目危机管理的主要内容

从一般情况来看，建筑施工项目实在一定的环境和条件的约束下，进行的建筑施工过程。建筑施工项目一般有建设方发起，并对目的、资源进行整合，再交给施工单位按照设计好的方案进行建设。

在施工建设过程中，我们一般把一些不能提前确定的因素定义为“风险因素”。如果对这些因素缺乏足够的重视，任其继续发展下去，并产生了一定的不良后果，我们就把它定义为“风险损失”。这就是说，如果对于工程隐患缺乏应对措施，就有可能成为发展为日后的危机。本文中所指的建筑施工项目危机，主要是指建筑施工项目中出现的危险未得到及时和妥善的处理，逐步发展成的危机，其中主要包含两种情况：1、一些不可抗力对建筑施工项目所产生的负面影响，其主要包括自然灾害、政治变动等突况，在事前难以预测，且发生后短时间内难以形成有效的应对措施；2、由于建筑施工本省造成的重大影响，并对项目的进度、质量产生了破坏。如重大工程失误，不但影响系施工建筑项目本身，也会对周围的事物产生较大的破坏。

通过分析上述定义，我们不难发现风险与危机的一些内在联系：首先，建筑施工项目存在的风险是导致危机的根源，危机是风险带来的严重后果；其次，并不是所有的建筑施工项目风险都会演变成危机，只有一部分风险在特定的情况下，才会逐步恶化，达到危机的标准，对建筑施工项目产生危害，影响项目的正常进行。

建筑施工项目危机的出现不但会影响项目进度和质量，还会产生一系列的负面影响。建筑施工项目危机发生都是由风险开始，有小到到，由局部到整体，慢慢发展到失控状态。建筑施工项目危机直接表现为造成的直接和间接经济损失，并影响了施工方人员的工作信心及士气。

建筑施工项目危机的直接表现为资金、人力、物力的浪费，投入的资源没有得到相应的回报。施工过程中涉及的的因素众多，建筑结构负责，牵涉的人员多，并且一些潜在的危机得不到相应的重视，容易造成建筑施工项目危机；建筑施工项目危机的间接影响力也不容忽视，它会对施工人员的信心造成严重的打击，并在心理留下里阴影，严重影响接下来的工作，这部分损失是没法估量的，也是经济上无法进行弥补的。施工人员会在危机发生后出现烦躁、心情低沉等症状，并逐渐降低对于建筑施工项目的安全感和信任感，甚至部分人员的世界观、价值观也会随着危机的产生而发生变化。

2 建筑施工项目危机的防范措施

2.1、建筑施工项目危机意识的树立

由于建筑施工项目的不确定因素较多，产生的影响范围较大，因此施工过程中所有人员都应该提高警惕，树立起高度的危机意识，尤其是那些位置距离城市较远的建筑施工项目。由于施工人员的轻视，对建筑施工项目管理工作的认识不深，仅对其危害性有一定的了解，并具有一定的惧怕心理。因此，要加强建筑施工人员的危机意识，这一点在一些危险系数较高的建筑施工中已经得到了体现。

在施工单位，可以采用一些简单有效的形式，来提高工人的危机意识，如设置简单的警告牌、进行定期的安全意识培训，并对一些建筑工程中出现的危机进行宣传，引起人们的注意。

2.2、建筑施工项目危机预防措施

完善建筑施工项目的危机管理，可以从以下几点出发：1、建立健全组织规范。一个良好的组织规范的重要性已经得到了施工单位的普遍认可，是对人员进行管理最为有效的手段之一，也是进行危机防范工作的前提条件；2、建立有效的沟通机制。一般危机的产生，都是由于信息的传递环节出现了问题，信息传递之后或是过程中出现偏差，都会影响人们做及时、准确的判断，一个良好的沟通机制，可以有效的预防建筑施工项目危机的出现；3、及时处理项目过程中出现的隐患。建筑项目危机的出现往往需要一个较长的发展过程，所以应该及时采取措施，消除施工中的隐患，建立其良好的应急机制，将危机消除在萌芽阶段。

3 建筑施工项目危机的应对策略

在施工过程中，要做好项目的危机管理工作。当项目危机出现时，可以采取一下的措施：

1、建筑施工项目的危机应急状态分级。各种防范手段可以降低危机发生的概率，但是一旦由于某些客观因素，导致了危机的发生，就应该采取相应的补救措施。当危机发生时，应该根据发生的规模、影响范围的大小对其进行分类，并采取相应级别的补救措施。

2、制定建筑施工项目的危机应对计划。有备无患，建筑施工单位应在施工危机发生前，做好发生各种危机的应对计划，才能在危机来临时及时的采取有效措施，防止影响范围进一步扩大。制定的应急计划应该有弹性、实用性和可操作性，能够在危机救援中发挥预期作用。

3、建筑施工项目危机应对的一般管理。为了保证危机应对速度和质量，建筑单位需要遵循以下几点原则：1、定期对员工进行工程危机培训，可以采取讲座或是演习的形式；2、必须建立快速有效的应对机制，在危机发生的第一时间进行抢救工作；3、以全局为重，当局部利益和全局利益发生冲突时，要是全局为重。公众的利益要放在首位，不能为了自身企业的利益，影响到周围群众的利益；4、坚持以人为本的原则，在危机抢救过程中要优先考虑生命安全，而不是财产安全，并且项目组织不能够只顾及自身的利益，弃他人安危于不顾。

参考文献

[1]罗瑞韧.随身管理学院---危机管理[M].北京：国际文化出版社.2001.

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关键词：依职权行政不作为 行政裁量 违法判断标准

引言

2008年由三鹿奶粉所点燃的国产食品安全危机仍让我们心有余悸，在追究无良企业赔偿责任的同时，行政机关的监管不作为国家赔偿责任首次成为学界争议的对象。[1]2009年由食品药品所导致的安全事件依旧来势汹汹。据有关资料显示，仅2009年第一季度，我国有关食品药品安全事件就达到36件，其中问题双黄连注射液致人死亡事故又再次将药品安全行政监管责任推向了风口浪尖。[2]而近年食品药品安全领域所体现出来的监管行政不作为责任也许仅仅是冰山一角，在尹深琰诉卢氏县公安局不作为行政赔偿案[3]、孟宪梅等诉广饶县交通局未及时清除道路猪粪致交通事故案[4]等诉讼中，我们不难发现在其他一般行政不作为领域中，由于行政机关未能行使相应职权而产生的国家赔偿纠纷也已经是剑拔弩张。

针对李茂润诉阆中市公安局案，2001年7月22日起施行的最高人民法院法释（2001) 23号的批复指出：“由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。www.133229.COm”虽然通过扩大解释可以将不作为赔偿主体公安机关扩大解释为一般行政机关，但是由于该项批复规定较为简单，如同任何简洁立法所面临的任务一样，在将批复运用到实践时自然需要进一步的理解和解释。而此时面临的首要问题就是，当在满足何种条件时，行政机关的行为可以被判定为不履行法定行政职责，从而被认定违法并应当对其不作为行为承担赔偿责任？

本文试从解剖依职权行政不作为赔偿违法判断的困难性人手，以日本依职权行政不作为国家赔偿理论和判例作为分析对象，试图将依职权行政不作为类型化，从而寻找判断依职权行政不作为违法的普适性标准要件。

一、问题的提出：为什么是依职权行政不作为国家赔偿与日本经验？

（一）为什么是依职权行政不作为国家赔偿

依照我国传统行政行为的分类，依据行政行为的构成要件来划分，可以分为依职权行政行为和依声请行政行为。[6]相应行政不作为也可以区分为根据职权而产生的行政不作为以及根据声请而产生的行政不作为。[7]依声请行政不作为的违法要件相对较易判断，即相对人提出申请、声明、要求等后，法律规定的一定期限的经过。以行政许可为例，依据我国《行政许可法》第42条第1款的规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。”也就是说，在依声请行政行为的场合，当行政机关超过20日或者30日作出许可决定时，该行政不作为就可以被判定为违法，从而承担相应的赔偿责任。

而与之相对，依职权行政不作为的违法要件则成为了行政不作为国家赔偿问题中的重镇难点。[8]之所以依职权行政不作为国家赔偿难以实现，其难点在于，为确保行政机关在其职权范围内顺利有效地履行其行政权，法律赋予行政机关在作出行为时一定的裁量余地。[9]众所周知，行政裁量权的授予，是立法机关弥补法律规范的形式正义对个案特殊事实回应不足的对策。个案正义的使命，要求行政机关在把握具体法律规范的要件和效果之外，照顾到个案当事人的特殊情况以及作为背景的管制环境和管制政策，形成拉伦兹所言的“眼光流转往返于事实与规范”[10]之间的运作手段。即，在一般情况下行政机关对其是否作出或者怎样作出行政职权具有一定的可掌控性。我国学界对于行政裁量权已经有了一定深度的研究，[11]但是对于行政裁量是否能够类型化、类型化的标准为何、以及对裁量的审查范围和审查密度是否有规律可循等问题却仍然只提供了一个开放的思维空间。[12]上述问题涉及到本文的研究范围时就具体转变为，应采用何种类型划分以及如何设定要件标准，才能够在行政机关具有裁量权的依职权行政不作为赔偿领域判断其不作为行为违法，并应为此承担国家赔偿责任。

（二）为什么是日本经验—理论探讨

此时，我们将视野转向邻国日本。之所以选择日本作为参考对象，主要是基于以下几点考虑。第一，国情的可参照性。上世纪7、80年代，由于日本二战后经济高速发展，企业或者个人出于利益最大化的驱动，有心或者无意频频挑战行政机关的监管领域，而行政机关的监管不力就造成了行政国家赔偿事件的高发。而这正与我国现阶段的国情有一定的相似性。第二，经验的可鉴用性。在日本1969年的亚急性脊椎视觉神经症（スモ冫）案件中，由于日本当局对氯喹药的不当许可，致使11000名患者染病与家属隔离。[13]在旷日持久的集团诉讼中，学理界和司法界对日本当局行政不作为的国家赔偿责任进行了深入的理论讨论和判决实践。第三，行政法体系的可共通性。日本与我国同处于大陆法系国家，在行政法体系上有共同的渊源，虽然日本的国家赔偿法采用民事赔偿体例，但国家作为赔偿主体的特殊性却使得日本的国家赔偿法脱离不了公法烙印，从而在实际上仍使日本国家赔偿法列入行政法体系。

对于国家赔偿中依职权行政不作为违法标准的认定，日本学界众说纷纭。最突出的代表性观点是阿部隆泰教授所主张的危险管理（防止）责任的不作为违法理论。对于行政机关不行使规制权限是否违法的判断标准，阿部教授提出了三要件说：预见可能性、结果避免可能性和对行政机关的期待可能性。[14]

而远藤博也教授是提倡裁量收缩理论的代表性学者。针对行政机关的作为义务，远藤教授认为：“以前，当授予行政机关权限时，原则上行政机关是否行使权限属于行政裁量的范畴。即在一般情况下，包括在灾害防治方面，即使存在行政机关的不作为，该不作为也只能被视为行政裁量的范围，无法判定其违法。只有在例外情况下，即只有当行政不作为缺乏显著合理性时，该不作为行为才能成为违法诉讼的对象。比如最近存在这样的判例，当满足下面四项标准时，该行政不作为能够被判定为违法：(1)明显存在危险，或者行政机关知道或者应当知道会存在危险时；(2)可能会产生对生命、身体的危害，或者重大财产的损害；(3)行政机关应当作出措施的内容明确；(4）如果不作出行为，就会产生对生命、身体的危害，或者重大财产的损害。在此情况下根据《国家赔偿法》第1条，可以认为该行政机关的裁量权必须收缩，并认定其国家赔偿责任。”[15]同时，远藤教授在对上述危险防止责任的各要件作出分析之后认为，判断权限不行使违法的标准是在对裁量收缩理论进行整理说明之后形成的；即上述所谓标准从根本上而言，都属于裁量收缩理论的一部分。[16]

而宇贺克也教授则重视行政机关根据法律原则所产生的义务，他将不作为的违法标准归纳为四项：被侵害法益的重要性、认识到危险的迫切性、结果避免可能性和期待可能性。宇贺教授特别指出，在判断行政行为是否违法之时，在对通常的法规要件作出列举之后，也要从法理上对作为义务发生的各要件进行严格的判断。[17]对此，村重庆一律师也认为，就算是缺乏实体法根据的行政指导，也应产生法律原则意义上的作为义务。[18]

另外，以下山瑛二教授为代表的学者则认为，行政机关对其规制权限的行使虽然具有裁量权，但是如果该权限行使侵犯到了公民健康权这唯一一项标准，则行政权限就应当受到限制。下山教授指出：“安全性的问题，从本质上来说，只能构成‘安全性问题’这一独自的领域。假设安全性可以为了医疗药品的有用性而做出牺牲，那么这将会相当危险。指出事物的性质是必须的，效用与安全的问题并不是用简单的‘平衡’理念就可以解决。”[19]

综上，学界对于国家赔偿中依职权行政不作为违法的判断，危险管理责任论、裁量收缩论、法理原则论以及健康权唯一论都一一登场。虽然各项理论所依据的学术背景各不相同，但是每项理论都在其范围内提出了关于行政不作为违法的判断要件。在考察了理论上的解决思路之后，在司法实践中法院又是采取何种要件来判断国家赔偿中的行政不作为是否违法呢？

（三）为什么是日本经验—实践整理

对日本迄今为止所有基于《日本国家赔偿法》第1条第1款[20]而产生的依职权行政不作为国家赔偿判例进行梳理与分类，也许能为我们掌握国家赔偿中行政不作为认定标准的运作现状，提供一些有益的注脚。基于《日本国家赔偿法》而产生的行政机关依职权行政不作为违法而导致国家赔偿的判例一共有26件，详细请参照附于文尾的案件列表。[21]其中，对赔偿责任作出肯定判决的判例有23件，占判决总数的88.4%；对赔偿责任作出否定判决的判例有2件，仅占判决总数的7.7%；在氯喹药害事件判例中，法院对企业的民事赔偿责任作出肯定，而对行政机关的国家赔偿责任作出否定，因此从国家赔偿的视角出发，在此依然将其作为否定赔偿责任的判例进行考量。[22]从对上述各项判例的简单划分可以看出，对于行政机关的不作为行为是否违法的判断，日本绝大多数法院都采取了肯定的态度。也就是说，在上述的多数判决中，法官都认为当行政机关怠于行使其危险管理或者防止损害发生的作为义务时，行政机关就应当对该不作为行为承担责任。与此同时，日本法院判决文书并非只是简单针对案件本身作出判决结果，而是对相关逻辑结构和推理过程都作出了详尽的阐述，而这些真枪实弹的案例和判决书正可以为我国的司法实践提供不可多得的真实脚本。

为使下文的议论可以层次分明地展开，笔者在整理学者理论以及结合法院判决之后，不揣冒昧地在此首先提供一个解释框架。亦即，法院如果认定依职权行政不作为满足以下四项判断标准要件，那就可以认定该不作为违法，同时相应行政机关也应当为此承担国家赔偿责任：(1)行政机关对于损害结果具有预见可能性；(2）行政机关具有避免损害发生的可能性；(3)行政相对人对于行政机关的行为具有期待可能性；(4）受损法益具有重大性。[23]也即，在上述四项要件都满足的前提下，可以认定该行政不作为违法并承担赔偿责任。本文以下四个部分将分别具体解析这些要件的意义。[24]与此同时，在正式进行判例的解读之前，还必须阐明一项前提：即对于依职权行政不作为的司法分类。本文无意在此穷尽有关行政不作为的分类标准和模式，而仅基于判例考量之下，并揣摩法官之意图之后，得出以下不同于前人的分类：亦即将属于食品药品等公害监管不作为的国家赔偿单独列出，其余均归人一般行政不作为的国家赔偿。在下文对于要件的论述中，作者也将顺延法官之判案思路而将二者区别对待，具体事实判断和法律适用过程将在下文予以详述，此处不作赘谈。

二、违法判断标准四要件之一：行政机关对于损害结果具有预见可能性

行政机关对于损害结果具有预见可能性（以下简称预见可能性）是指，行政机关对于危险的发生能够预见，或者具有容易预见的可能性。作为采取危险防止措施的前提，是否能够预见或者可能预见损害的发生是判断行政不作为是否违法的必要条件。

（一）食品药品公害监管不作为—抽象危险的预见可能性

在京都亚急性脊椎视觉神经症案[25]中，法官在判决书中写道：“行政机关对有关医药品制造的许可或者承认，必须在对该医药品的有效性、安全性进行比较和考量之下，根据行政裁量权做出。但是如果当安全性可能影响到国民的生命、健康，从而可能产生不可逆转的重大结果时，并且在当时最高的学问水准和知识水平下，经过慎重缜密的审查仍然对该药品的安全性存在疑惑时，那么该药品的价值就存在质疑，行政机关就完全不存在裁量的余地。”也就是说，当医药品被认为属于危险医药品时，虽然还未出现具体的个例损害或者损害的可能，就应当推定行政机关具有对该医药品可能产生的抽象危险的预见能力，而如果行政机关仍然不采取措施而默许其制造生产时，则法院可以认定行政机关该不作为行为违法。

同样，在水俣病京都事件[26]的判例中，法官判决认定：“对于公害问题，在当时医学、药学的知识下，考虑到社会全体的认识和当时的时代背景，应当可以认定其具有一定的危险性。由于厚生省[27]对水俣病认识以及判断的失误，而未履行与之相对应的措施，这一行为已经超出了行政裁量的范围。”也就是根据当时智知水平，厚生省在能够认定存在发生公害的危险性时，都没有对其本质作出真正的追查，更没有在早期对其作出探知。即在存在预见可能性的情况下却没有作出预见，因此具有保护国民生命健康责任的厚生大臣必须对其行为承担违法责任。

根据上文的判决整理不难发现，法院在食品药品公害领域对行政机关的预见可能性义务要求显然较高。即根据当时社会的通念或者常识，在能够认定存在一般意义上的危险可能时，就要求行政机关应当对此作出预见。而如果在此情况下，行政机关由于没有预见而没有采取措施，则法院仍然认定其不作为行为违法。

为何法官会有如此判断？其意在解决什么问题呢？这就必须提及食品药品监管不作为之特殊性。之所以法官如此泾渭分明地将行政机关对食品药品公害的监管案件从一般行政不作为中分离，主要是基于公害本身的危害性。[28]由于公害一旦产生，就会对人类健康和社会环境造成不可逆转的巨大损害，因此对于公害的预防机制就不得不被要求更为严格。涉及到行政不作为领域，当药品食品等与公害相关的产品可能造成一般意义上的危害结果时，尽管还没有相对应的具体危害结果或者结果倾向，行政机关仍应当对其作出监管。换言之，对于行政机关的预见可能性，并非需要其与具体的被害者或者被害情况相关联，而是被要求为对抽象意义上危险的预见能力。正如森岛昭夫教授就亚急性脊椎视觉神经症诉讼中的预见可能性问题所言：“对于类似于医药品这样需要高度安全性的物品而言，对相关行政行为的不行使是否显著超出预见范围的讨论根本没有产生的必要”。[29]

（二）一般行政不作为—具体危险的预见可能性

而在一般行政不作为领域，司法实务则对行政不作为的违法标准作了不同的解读。在一般情况下，行政机关仅被要求对于具体危险可能产

生预见的能力和权限。即法官必须根据案件当时的事实状况和行政机关的认识程度等来认定行政机关对于该危险是否具有预见的可能性。

在大阪府淡路警察局酒馆伤害事件[30]中，法院在判决中指出：“在认定警察（对犯罪嫌疑人所持的刀具—笔者注）是否具有采取临时保管措施的作为义务时，并不能轻易以危害发生为理由而就此认定警察应具有作为义务。而是应尊重警察根据当时的具体情况，就是否能够预见危害结果的发生以及是否采取必要措施的决定所作出的判断。”

而在大阪悬崖坍塌事件[31]中，法官则对于危险的具体性有了更为明确的表述方式：“作为被告的兵库县行政官员于1965年年中，收到原告关于该悬崖已经出现多处龟裂、随时可能倒塌的报告。并且原告在报告中明确指出，如果县有关部门不采取措施的话，将很可能产生悬崖倒塌的严重危险。由此法院基于该报告，认为可以认定县知事对于危险的发生具有预见的可能性，并应采取有关措施。而由于其没有依据《宅造法》第15、16条颁布对龟裂作出修补的改善命令，就此可以认定其行为违法。”在这一案件中，法官将原告对于悬崖危害的报告作为一项重要的事实加以认证。即由于原告对于危险事实的报告，使得相关行政机关对于该危险结果的产生有了明确具体的认识，并进而产生预见该危害结果的现实可能性。

而对于不设立在宅投票制度事件[32]，法官却通过判定认为行政机关不存在预见可能性。法官在事实认定中指出：“直至1972年末，都没有出现任何有关不设立在宅投票制度是否违宪的判例和学说；在国外的相关制度中，1902年澳大利亚最初创立在宅投票的制度，至1952年美国的一部分州、英国、苏联设置了该项制度，随后荷兰、西德、法国、比利时等国也相继设立在宅投票，但是在此之后将其废止的国家也不在少数。并且，根据美国以及西德的判例，在宅投票并非是居民的一项权利，而是政府作出的一项恩典。”通过对上述历史事实和域外事例的陈述，法院认为在当时情况下，行政机关并不能预见不设立在宅投票制度的行为违反宪法，而对该行为可能造成原告宪法权利损害的结果也自然无法得以预见。由此法院判决行政机关的该项行为合法，并驳回原告要求赔偿的诉讼请求。

（三）小结

通过对于上述判例的总结，我们可以将食品药品公害行政不作为与一般行政不作为中的预见可能性归纳为抽象危险的预见可能性和具体危险的预见可能性。不同于具体危险中明确的受害者以及损害事实，抽象危险只对应于一个笼统的受害群体，甚至只是模糊的损害结果。因此，相对于预见具体危险而言，预见抽象危险的可能性显然较大，也即行政机关能够更容易地预见危险的发生。判例解读的结果在一定程度上印证了佐藤英善教授之前所提出的一项研究结论：“在理解国家赔偿法上的预见可能性时，从行政的权限或者能力角度出发，由于行政机关对于食品药品的危险性的把握力与别的危险相比明显处于优势地位，因此当其运用其权限或者能力仍然无法确定是否安全时，就应当推定这一食品药品具有危险性。即，对于预见可能性而言，食品药品公害赔偿诉讼中的预见可能性是对抽象性危险的预见能力。这一思考方式明显不同于一般情况下的不作为事例（例如警察不行使其规定权限的场合），而是专属于食品药品等公害行政领域的思考方式。这是因为在这一积极行政领域，行政机关必须承担高度的注意义务和安全确保义务。”[33]

三、违法判断标准四要件之二：行政机关具有避免损害发生的可能性

行政机关具有避免损害发生的可能性（以下简称结果避免可能性）是指，行政机关通过行使规制权限而能够容易地避免损害结果的能力。结果避免可能性又可以进一步分为两个层面：第一，必须具有采取适当防治措施的权限；第二，采取的必要防止措施能够和所预见的危险大小相等值。[34]在探讨结果避免可能性时，无法回避的一个概念就是行政机关对其避免能力的证明义务。与预见可能性相似的，在考察结果避免可能性的时候，实务中法院依旧把食品药品等公害领域的不作为从一般不作为中提取出来单独予以讨论。

（一）食品药品公害监管不作为—结果避免可能性的推定

在食品药品公害监管不作为领域中，行政权限的行使被推定具有避免可能性，并且是避免损害结果的唯一可能途径。福冈亚急性脊椎视觉神经症事件[35]中，法官在判决书中对结果避免可能性作出解释：“为实现保证国民生命、健康这一崇高目的，其所监管的医药品必须具有百分之百的安全性，一旦产生医药品可能存在缺陷的怀疑信息时，行政机关就不存在裁量的余地，而必须采取相应对策以避免损害发生。”换言之，在医药监管领域行政机关必须采取一切有效措施，确保医药品的绝对安全。采取何种具体方针固然属于裁量的范围，但是不采取方针而只是用放置和默认的态度是不能够被允许的。

在加乃密米糠油症第三阵事件[36]中，法官就行政机关的结果避免可能性作出如下说明：“当今社会，追求利润已经成为食品制造业的企业伦理，而工厂在其制造工程中，往往大量使用化学合成物质作为添加剂。但是，由于消费者对食品制造加工贩卖的过程无从进行了解，而与此同时，如果食品业一旦发生事故就有爆发大规模损害的可能性，因此食品制造就被要求有绝对的安全性，以确保国民的生命安全和健康。故，一旦食品业存在发生事故的隐患，行政机关就必须采取相应措施避免该事故发生，否则就可认定其不作为行为违法。”

从上述2项判决可以发现，法官在对行政机关是否存在避免损害结果的能力未做实质性考察的基础之上，就单方面认定行政机关能够采取具体的方针避免损害后果的发生。那么为什么法官会做如此推断，其根据又何在呢？笔者认为主要受两方面因素所共同决定。一方面是由现代行政国家的特点所要求。现代行政法的发展已超越了防御功能阶段，而主要要求国家在授益功能、保护功能等方面有所作为。[37]换言之，公民对国家的要求由夜警国家转为福利行政，由消极退出转为积极介入，由传统不作为转为现代作为。由于涉及食品药品的公害一旦发生就会产生大面积不可预测的危险结果，因此必然要求行政机关必须为阻止该危险的发生或者扩大有所作为。而另一方面，在食品药品监督领域中，行政机关的行为又要受公害的特殊性所影响。正如加乃密米糠油症判决书中所揭示的，无论是防止公害的产生还是预防损害结果，普通民众都很难通过自力救济而实现，因此在另一侧面也要求行政机关对此采取相应措施以避免最终损害结果的发生。

（二）一般行政不作为—结果避免可能性的判断

与上述公害领域中法官对于结果避免采取推定态度形成鲜明对比的是，在一般行政不作为的案件中，法院会对行政机关能否避免结果的发生作出事实上的多方认证。在新岛残留炮弹爆炸事件[38]中，法官不仅对行政机关是否存在拆除炮弹的权限作出考量，更基于具体情况对行政机关拆除炮弹的措施和手段进行考察。即行政机关在发现未爆炸炮弹并已预见炮弹危险性的基础之上，“可以采取对岛民进行炮弹类危险性的警告、在发现炮弹的场所散发居民暂时撤离的通知、回收炮弹并将其投入火中引燃、回收炮弹将其发射到海中等措施。”同时法院还对上述措施的可行性和经济性作出评价，认定行政机关具备采取上述措施的技术能力和经济条件。由此法官认定，行政机关在享有结果避免可能性的权限和能力，亦即在能够采取必要措施以防止损害结果发生

的情况下，并没有采取任何预防措施而导致结果的发生，应对该结果承担赔偿责任。

可见对一般意义上的不作为而言，法官在判断该不作为是否违法时，要对相应行政机关的结果避免可能性作出全面的分析，在细致认定各项事实之上，才能得出具有分析意义的肯定或者否定的结论。

（三）小结

由上述二者的对比可以明显得出，在结果避免可能性上，法官对于行政机关能否避免损害的证明义务采取了不同的标准：在公害领域，法官对避免可能性采取推定原则，即并不就具体案件中行政机关的经济条件或者人员配备作出具体的分析认证，而是直接推定其应当具有避免损害结果的能力；而在一般不作为中，法院要根据具体事实衡量行政机关在该案件中是否具有避免结果发生的能力和可能—相关具体事实包括行政机关的经济能力、人员配备、当时所掌握的科学能力、科技水平等—并在对各种具体因素的综合考量下，作出具体的是否能够避免损害结果的结论。远藤博也教授在考察其原因时指出，从各个判例对于国家责任的判断中可以发现，不能将所有的行政不作为行为视为整体而做出笼统的分析和考察。正如远藤教授所言，在结果避免可能性问题上，“当行政机关对损害的发生有积极的推动作用时，较典型的例如在由行政机关作为起因的不作为场合，即行政机关对由于其自身的不注意所引起的后果没有完全进行善后的场合下，避免可能性或者作为前提的结果避免义务的程度就会上升。”[39]即，在食品药品公害中，由于该加害食品或者药品是基于行政机关的许可而得以准予生产销售，因此就可认为行政机关具有避免相应损害的能力。

四、违法判断标准四要件之三：行政相对人对于行政机关的行为具有期待可能性

行政相对人对于行政机关的行为具有期待可能性（以下简称期待可能性）是指，基于社会通念，国民对于行政机关行使权限的行为具有期待，享有信赖。[40]由于行政机关即使有作为的能力，也不可能对于全部的监管行政或者授益行政作出命令或者劝告，因此势必要对其行为顺序或者可能性作出一个一般性的预测，这里的预测就是行政权限行使的期待可能性。如果说结果回避可能性是行政机关能不能做好的问题，那么期待可能性就属于是否做的范畴了。由于权限行使的期待可能性能够决定行政机关采取危险防止措施的机率的高低，因此被认为是国家赔偿法上判断行政不作为是否违法的一项最重要的标准。如果行政机关采取危险防止措施的机率较高，则较易认定行政机关的不作为行为违法；相反，如果行政机关采取防止危险的措施几率较低，则相应的较难得出行政机关的不作为是否违法。需要指出的是，这里的期待可能性并不是指具体被害者对于行政机关行为所产生的期待与否，而是指在一般社会通念之下，社会一般民众对于行政机关在相应情形下的行政行为是否存在可期待性。

而就期待可能性的具体内容，以古城诚教授为代表的学者将其总结为两项要件，即具体而言在一般行政不作为领域，行政机关期待可能性的大小又受到以下两方面的影响。[41]第一，行政机关作出行政行为的成本。即使行政机关防止相关危险的发生在理论上可行，但是也不得不考虑到作出该项行为的成本。换言之，并不是对于所有能够预防的危险而言，民众都对行政机关享有期待可能性的假设，而应该在充分考虑到成本的基础之上考察行政机关是否可能做出相应的行为。这里的成本具体又分为行政机关投入和产出的成本比以及社会整体效益的增减成本比两项。前者是指，行政机关为防止某项危险的发生，必须投人一定的人力和物力。而为了保证有限的行政资源发挥最大的作用，只有当产出大于投入时，作为一个理性的行政机关才有必要行使该项职权。也就是此时才可以对行政机关抱有合理的期待可能性。后者的成本是指，行政机关在采取某项危险防止措施时，不仅要考虑到单项投人与产出，还应该以社会总体作为一项衡量点，只有当该行为能够推进社会整体效益的增加，才能说对于行政机关的行为具有可期待性。第二，被害者是否可以避免该损害。即如果被害者可以通过自力救济实现损害结果的避免，则相应的对于行政机关作为的期待性就应该予以降低。作为一项补充机能，行政机关的危险防止职能只有在受害者无法排除损害时才能发挥其作用，也只有这些情况下期待可能性才有产生的空间。

（一）食品药品公害监管不作为—成本和自力救济的无视

笔者照例首先考量在食品药品等公害领域，法院对于期待可能性的判断。在京都亚急性脊椎视觉神经症诉讼[42]中，法官判决认为“如果厚生省能够早点作出规制，那么也许就能尽可能早地避免亚急性脊椎视觉神经症事件的发生。国民不免就此纷纷指责厚生大臣的不作为行为。”针对该判例，远藤博也教授就期待可能性的问题作出如下论述：“作为一般个人，很难获得有关预见和避免医药品副作用危险的信息，因此在这点上只能依赖于行政机关。并且，由于医药品只有通过行政机关的许可才能够生产，这一特殊性质决定了国民对于行政机关的期待必然存在。”[43]

同样在水俣病关西事件[44]中，判决书中这样陈述：“由于水质保全法其内容涉及众多高度专门技术的事项，并且民众也很少有机会参与到有关水域的制定和水质基准的设定中。而自水俣病于1956年发现以来，海洋污染已经产生了广泛的公众卫生问题，并造成多名患者的死亡。在这一情况下，防止被害的扩大已经成为刻不容缓的严肃事宜，在这一非常事态的危机之下，行政机关必须做出相关措施来保障水俣湾周边住民的生命和身体安全。”

尽管上述两项的判例解读在表述上略有不同，但在内容上可谓基本一致，即对于食品药品公害领域的行政不作为而言，法院并没有事无巨细对上述行政成本或者受害者的自力救济要件作出考量，而直接认定行政机关对该行政行为的作出具有期待可能性。

（二）一般行政不作为—成本和自力救济的考察

与之相对，在筑丰尘肺事件[45]为代表的一般行政不作为领域中，在判断行政机关不作为行为是否违法时，法官在判决书中采取很大篇幅，对于能够防范矿业工人尘肺病的措施一一作了成本分析：矿业工人防尘口罩的配给；在矿山内设置通风管道；无尘或者低尘凿岩机的使用；内燃机中煤烟除去装置的设置；定时洒水装置的配置；甚至对矿业工人就有关尘肺有毒性、有害性知识的教育等。通过分析，法院认为前三项措施（防尘口罩、通风管道以及无尘凿岩机）在理论上和经济上都符合当时社会对于尘肺措施的一般通念，可以认定行政机关没有采取相应措施的行为违法。而剩下措施由于需要行政机关投入大量的资金以及监管人员才能够实现防止尘肺的效果，法官在综合考量之后认定行政机关对其行为具有裁量权。

而在横滨市中学游泳池事故事件[46]中，法官在对被害中学生落水后的自我救济能力作出一系列科学检测和评定之后，认定公立学校负责人[47]的不作为行为违法。

（三）小结

结合上文的判例解读我们不难发现，虽然学者对于期待可能性作出了如此客观的要件描述，但是针对食品药品等公害的监管行政不作为而言，有关期待可能性的两项要件却完全没有出镜亮相，即法官并没有对其作出全面分析或逐一判断其是否相契合。申言之，在公害行政不作为领域，基于公害危险种类特殊性的认识以及被害者无法避免该损害的推论，法院在无须对成本作出考察的基础之下，就可以得出存在期待可能性的结论。而只有在一般行政不作为的场合下，

当考察规制权限行使的期待可能性时，才需要对相关要件逐一考量。

五、违法判断标准四要件之四：受损法益的重要性

学理上认为受损法益的重要性是指，针对国民的生命、身体、健康以及重要的财产存在可能产生的危险。如果被侵害利益只是轻微的经济损失，那么成立义务违反的可能性就相对较小。[48]相对于上述预见可能性、结果避免可能性以及期待可能性三要件中药品食品公害行政不作为与一般行政行为的显著区别而言，二者在重要法益这一层面上并不存在如此显著的分歧。二者都在不同判例中明确指出了当损害对象是生命、身体或者健康时，应当判定行政不作为违法这一观点。

在归属于药品公害领域的东京亚急性脊椎视觉神经症事件[49]中，法官判决认为：“行政裁量权的收缩和后退是指，当产生对国民的生命、身体、健康等损害结果的危险时，如果行政机关行使规制权限就能够容易地防止该结果的发生，而不行使则无法防止时，行政机关就应当行使规制权限。”而对于食品公害的判例15加乃密米糠油症第三阵事件[50]，法官也表述出了类似观点：“在满足这些条件时，行政机关就不存在裁量的余地，并且负有行使权限的法律上的义务，即该权限不行使具有国家赔偿法上的违法性，尤其是当该权限不行使的被害对象是有关国民的生命、身体、健康。”与之类似，法院在隶属于一般行政不作为的预防接种疫苗祸事件[51]的判决中指出：“虽然《日本宪法》第29条规定了对国民财产权的保障，但是在涉及政策性制约，即对财产权的收用和侵害时，则属于特别牺牲的领域。而作为本案的侵害对象却是国民的生命、身体和健康，对国民的生命权和健康权而言，并不能受到政策的制约，也不能受政府政治性裁量的左右。”

在上文法官的判决后笔者可以总结认为，无论是公害监管不作为领域还是其他行政不作为领域，多数法官在考察法益的重要性时往往只涉及该不作为是否对当事人的生命和身体造成损害，如果造成损害则能够判定行政不作为违法并应当责令其承担赔偿责任。但是相对于学者主张作为重大法益之一重大财产损失，在笔者现今调查的范围内只出现了一例，即上文也有提及的大阪悬崖倒塌案。在大阪悬崖倒塌案[52]中，法官指出：“根据《宅造法》的规定，当涉及到保护国民的生命、财产的目的时，行政机关就有必要行使必要的规制权限。因此虽然知事享有合理的行政裁量权，但是当根据案件事实行政机关必须做出改善或者劝告命令时，行政机关作出的有关不作为的裁量就欠缺显著合理性，应被判断为违法。因此在本案的竹安宅地工事中，兵库县知事未能采纳原告的主张作出劝告、命令等行为，能够认定其欠缺显著的合理性。”在作出上述结论之后，法官又对原告的经济状况，以及受损的土地、房屋、家具等财产作出数额认定，并责令行政机关作出相应的赔偿。

综上，虽然学者对于重大法益的解读定位于生命、身体和重大财产，但是在行政不作为国家赔偿的相关司法实践中对于财产的认定却较为罕见。笔者认为，之所以法律对于重大法益的损害设定赔偿机制，主要是基于这些损害的不可回复性。生命、身体损害的不可回复自然是不言而喻，而对于财产的是否可回复性则很大程度上依存于当事人的具体经济情况。也就是说，该财产是否作为被害者的生活必需品，从而是否会导致被害者基于经济实力而难以回复，会成为重大法益与否的关键性判别要素。而在公害领域，由于被害涉及到食品和药品，因此所造成的损害往往涉及到民众的生命和健康，而一般不会对被害者的生活必需财产造成直接的侵害，因此自然也很难涉及到不可回复财产的损害。

六、结语

最后，让我们回归到中国的法制现状。本文通篇以日本经验为参考对象，正是企图在相似的制度背景之下为我国相应理论构建提供一个可供借鉴之模板。在我国现有行政诉讼和国家赔偿的制度之下，通过法律解释的方式已经可以将依职权行政不作为纳入我国现有的国家赔偿范围。[53]而对依职权行政不作为追究责任的举步维艰正是由于在依职权行政不作为中，行政违法和行政裁量之间那种剪不断理还乱的纠结关系。借鉴日本的行政裁量收缩理论，笔者认为，在追究行政机关的不作为赔偿责任时，应当依据预见可能性、结果避免可能性、期待可能性以及受损法益重大性的要件对二者进行判断，如果符合上述要件，则行政裁量就不再具有施展的余地，并能够确定不作为违法的赔偿责任。同时，在追究行政机关的不作为赔偿责任时，还应当将食品药品公害监管不作为与一般行政不作为进行区分，在食品药品公害监管领域对行政机关施以更严格的监管义务，以在最大限度上保障普通公民的合法利益。

诚然，任何生命体在告别母体之后的成长，以及对成熟和完美的无限接近，无不得益于“学”与“习”的本能和技术。汲取原本外在于生命体的信息和知识，是为“学”，将汲取的外在信息和知识植入和内化于生命体自身，是为“习”。而相对而言，“习”较之“学”则更为艰难，因为在植入和内化的过程中可能会出现水土不服甚至抵抗和排斥的问题。而唯有这些问题逐一获致解决，外在的才会真正内化，生命体的阶段性成熟才会真正完成。[54]从这个意义上讲，本文只是引入了可供“学”的一个参考模板，至于在模板上会产生何种“习”之效果，还待接受我国司法实践的考验。

附录：日本行政不作为赔偿案件列表

判例1函馆公交车坠落事件（札幌高判1972.2.18、『最高裁判所民事判例集（以下简称民集—笔者注）25-1-95)。

判例2飞弹川公交车坠落事件第一审判决（名古屋地判1973.3.30、『判例時報（以下简称判時-笔者注）700-3)。

判例3大阪悬崖坍塌事件（大阪地判1974.4.19、判時740-3)。

判例4高知古聚乙烯事件（高知地判1974.5.23、判時742-30) 。

判例5飞弹川公交车坠落事件第二审判决（名古屋地判1974.11.20、『判例夕亻 ズi29-5-153 。

判例6新岛残留炮弹爆炸事件（束京地判1974.12.18、判時766-76) 。

判例7千叶县野狗咬死事件（束京地判1977.11.17、判時875-17)。

判例8北陆亚急性脊椎视觉神经症事件（金沢地判1978.3. 1、判時879-26)。

判例9东京亚急性脊椎视觉神经症事件（束京地判1978.8.3、判時899-53）。

判例10福冈亚急性脊椎视觉神经症事件（福罔地判1978.11.14、判時910-33) 。

判例11广岛亚急性脊椎视觉神经症事件（庅岛地判1979.2.22、判時920-19) 。

判例12京都亚急性脊椎视觉神经症事件（京都地判1979.7.2、判時950-87)。

判例13大阪府淡路警察局酒馆伤害事件（最判1982. 1.19、民集36-1-19)。

判例14加乃密米糠油症《国家赔偿法》第一阵事件（福罔高判1984.3.16、判時1109-44)。

判例15加乃密米糠油症《国家赔偿法》第三阵事件（福阎地小意支判1985.2.13、判時1144-18) 。

判例16在宅投票制度立法不作为事件（最判1985.11.21、民集39-7-1512)。

判例17横滨市中学游泳池事

故事件（最判1987.2.6、判時1232-100) 。

判例18水俣病熊本第3次第一阵事件（熊本地判1987.3.30、判時1235-3)。

判例19京都府宅建业权限不行使事件（最判1989.11.24、民集43-10-1169)。

判例20产业废弃处分场污泥流出事件（千葉地判1990.3.28、判時1351-98) 。

判例21预防接种疫苗祸事件（束京高判1992.12.18、判時1445-3)。

判例22水俣病京都事件（京都地判1993.12.18、判時1476-3）。

判例23氯喹（chloroquine疟疾特效药）药害事件（最判1995.6.23、民集49-6-1600)。

判例24水俣病关西事件第二审判决（大阪高判2001.4.27、判時1761-16)。

判例25筑丰尘肺事件（最判2004.4.27、民集58-4-1032)。

判例26水误病关系事件上告审判决（最判2004.10.15、判時1876-3)。

注释：

[1]参见北京航空航天大学法学沙龙第二十一讲：《反思食品免检制—风险治理的视角》，法律博客http://publiclaw. fyfz．cn/blog/publiclaw/index. aspx? blogid =485640，最后访问时间2009年9月1日。

[2]具体数据请参见2009年第6期的《人人健康》。

[3]2002年尹琛琰诉卢氏县公安局不作为行政赔偿案，具体案件请参见《中华人民共和国最高人民法院公报》2003年第2期。

[4]2004年孟宪梅、常兴泉、常继泉、常传泉、李尚英诉广饶县交通局案，具体案件请参见万律中国网：http://www. westlawchina. com/index-cn. html，最后访问时间2009年9月1日。

[5]1998年李茂润诉四川省阆中市公安局不作为案，该案被称为我国行政不作为赔偿第一案，具体案情请参见北大法意网：http://www.lawyee. net/case/case-hot-display. asp? rid=149208，最后访问时间2009年9月1日。

[6]参见胡建淼：《行政法学》，法律出版社2003年版，第200页。

[7]参见熊菁华：《论行政不作为的救济》，中国政法大学2001年博士论文。

[8]2008年10月23日举行的十一届全国人大常委会第五次会议首次审议国家赔偿法修正案草案。修正案草案共十五条，涉及畅通赔偿请求渠道，完善赔偿办理程序，确定双方举证义务，明确精神损害赔偿，保障赔偿费用支付等五大基本问题，但对行政不作为赔偿问题基本没有涉及。2008年10月23日在浙江杭州举行的“第三届全国公法学博士生论坛”上，中国法学会行政法学研究会会长应松年教授就此次审议的国家赔偿法修正案草案进行了说明。作为该修正案草案的专家组成员，应松年教授透露，此次国家赔偿法修正案草案之所以不对行政不作为赔偿问题作出专门规定，是因为目前对于行政不作为的判定还不成熟，尤其是实践中依职权的行政不作为问题较为复杂。

[9]参见塩野庅：「行政法、有斐閣1994年第二版、第82頁。

[10][德]卡尔·拉伦兹：《法学方法论》，陈爱娥译，台湾五南图书出版社1996年版，第184页。

[11]参见余凌云：《对行政自由裁量概念的再思考》，载《法制与社会发展》2002年第4期；杨建顺：《论行政裁量与司法审查—兼及行政自我拘束原则的理论根据》，载《法商研究》2003年第1期；杨建顺：《行政裁量的运作及其监督》，载《法学研究》2004年第1期；周佑勇：《行政裁量的均衡原则》，载《法学研究》2004年第4期等。

[12]参见曾珊：《行政自由裁量的司法审查》，上海交通大学2006年硕士论文。

[13]参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第452 - 454页。

[14]参见阿部泰隆：「行政の危险防止責任（上）—力礻ミ全國統一訴訟判决を契機として、「判例時報1899号。

[15]遠藤博也：『行政法ii各論、青林害院新社1987年版、第147-148頁。

[16]参见遠藤博也：「危险管理青任ぃぉけゐ不作為の違法要件の检討、「北海道大学法学論集36卷1、2号、第460頁。

[17]参见字贺克也：「国家補償法、有斐閣1997年版、第174-175頁。

[18]参见村重度一：「行政権限不行使の国家青任、村重*一编：『现代裁判法大系、新日本法规1998年版、第105-107頁。

[19]下山瑛二：「药害訴訟にぉけゐ国の青任、「判例時報第880号。

[20]《日本国家赔偿法》第1条第1款规定：“国家或公共组织的雇员在行使公共权力的过程中，故意或过失对他人造成违法损害的，国家或公共组织对这种损害负赔偿责任。”

[21]另外需要说明的是，在上述判例中，基于《日本国家赔偿法》第2条第1款所产生的共有公共设施外在瑕疵类型的赔偿责任问题与本文讨论的论点并不具有直接相关性，因此未在判例列表中予以列出。

[22]在该判例中，由于有害氯喹药品而遭到损害的原告，将药品的生产企业与许可药品制造的行政机关作为共同被告，提出损害赔偿之诉，法院据此分别作出上述判决。参见氯喹(chlomquine，疟疾特效药）药害事件，日本最判1995.6.23、『最高裁判所民事判例集（以下简称民集—笔者注）49-6-1600。

[23] 参见三橋良士明：「不作為にかかゎゐ赔偿責任、雄川一郎、塩野庅、園部逸夫编：『现代行政法大系6国家補償、有斐pu 1983年版、第160頁。至于各个要件的具体含义则将在下文中作出详细说明。

[24]需申明的是，这一解释框架与现有的其他解释框架，或者在分解要件的数量上有异，或者在要件的字面表述上有异，但无与其他解释框架争夺“话语霸权”之意。笔者认为重要的是问题的提出和解决，而不是在潜词造句上纠缠。

[25]参见京都亚急性脊椎视觉神经症事件（京都地判1979.7.2、『判例時報（以下简称判時—笔者注）950-87)。

[26]水俣病京都事件（京都地判1993.12.18、判時1476-3)。

[27]厚生省，原日本政府部门之一，最早设置于1938年，2001年已与劳动省合并，并改组为厚生劳动省（ministry of health, labour and welfare)。厚生劳动省是日本负责医疗卫生和社会保障的主要部门，厚生劳动省设有11个局以及7个部门，主要负责日本的国民健康、医疗保险、医疗服务提供、药品和食品安全、社会保险和社会保障、劳动就业、弱势群体社会救助等职责。在卫生领域，其涵盖了我们的卫生部、食品药品监管局、国家发展改革委的医疗服务和药品价格管理、劳动社保部的医疗保险、民政部的医疗救助、国家质检总局的国境卫生检疫等部门的相关职能。详细参照日本厚生劳动省主页：www.mhlw.go.jp，最后访问时间2009年8月1日。

[28]根据维基百科

，公害是指以追求经济合理性为目标而作出的一系列社会经济活动所导致的社会灾害。公害分为狭义和广义之分。狭义公害仅指由于环境污染而造成的人类生活环境和动植物健康的破坏。而广义上的公害则在此基础之上包含了食品公害、药品公害、交通公害等。

[29]森岛昭夫：「北陸スキン訴訟判决と 問題点、『判例時報 879号、第5 頁。

[30]大阪府淡路警察局酒馆伤害事件（最判1982.1.19、民集36-1-19)。

[31]大阪悬崖坍塌事件（大阪地判1974.4.19、判時740-3)。

[32]在宅投票制度立法不作为事件（最判1985.11.21、民集39-7-1512)。

[33] 佐藤英善：「食品·药品公害をめ心ゐ国の责任、『法律時報151卷10号、第114頁。

[34]参见古城誠：「権限不行使と国家赔償青任、『新现代損害赔償法講座4卷、日本評論社1997年版、第269頁。

[35]福冈亚急性脊椎视觉神经症事件（福罔地判1978.11.14、判時910-33)。

[36]加乃密米糠油症《国家赔偿法》第三阵事件（福同地小意支判1985.2.13、判時1144-18)。

[37]参见许宗力：《基本权的功能与司法审查》，载氏著《宪法与法治国行政》，台湾元照出版有限公司2007年版。

[38]新岛残留炮弹爆炸事件（东京地判1974.12.18、判時766-76)。

[39]遠藤博也：『行政法スツチ、有斐閣1987年版、第229 -230頁。

[40]前引[34]，第270页。

[41]前引[34]，第271页。

[42] 前引[25]。

[43]前引[39]，第231-232页。

[44]水俣病关西事件第二审判决（大阪高判2001.4.27、判時1761-16)。

[45] 筑丰尘肺事件（最判2004.4.27、民集58-4-1032)。

[46]横滨市中学游泳池事故事件（最判1987.2.6、判時1232-100) 。

[47]在日本，中学有公立和私立之分，而公立学校属于行政机关。

[48]前引[34]。

[49]东京亚急性脊椎视觉神经症事件（束京地判1978.8.3、判時899-53)。

[50]前引[36]。

[51]预防接种疫苗祸事件（东京高判1992.12.18、判時1445-3)。

[52]前引[31]。

篇9

大众媒介具有“环境监视”或称“社会守望”的功能,这一由拉斯维尔提出的著名论断早已成为传播学经典理论之一。然而在现实社会中,大众媒介在承担社会守望功能的同时,需要兼顾维系社会的职责,既要客观描述危机便于读者决策,又不能因此引发社会恐慌。上述矛盾使大众媒介在进行具体的报道、评论时,面对着多重两难困境。本文试图以人民日报、21世纪经济报道、经济观察报?三家报纸的相关报道为分析样本,探讨传媒在金融危机传播中的两难选择。

危机预警:乐观抑或保守?

本文以人民日报、21世纪经济报道、经济观察报(以下简称三报)2007年全年次贷危机相关报道为分析样本,以此管窥传媒对金融危机的预警情况。

2007年8月,英国、欧盟、日本、澳大利亚等世界重要经济体的央行开始向市场注资,这标志着源于美国的次贷危机已开始演变为全球性金融危机。三报对次贷危机的报道也从此时逐渐形成规模,而1月到7月仅有零星消息见报。如下表所示:

需要指出的是,三报都对可能到来的风险进行了预测,分析次贷危机对中国影响的方方面面。但这些预测的共同特点是乐观多于保守,与危机发展的最终态势存在较大差异。在10月中国股市掉头向下之前,这种特点表现得尤为明显。报纸更多关注的是次贷危机对中国的警示,而非其自身发展可能导致的后果。如:“房贷危机伤及股市,发生在美国的这一幕,虽然对我国影响不大,却不该被忽视”(人民日报,2007年8月22日);“源自美国房地产按揭市场的金融风波在今年8月间恶化,对中国的影响微乎其微,却令欧洲市场大受其苦”(经济观察报,2007年9月24日)。

确实有文章在2007年9月就提出“因为其出口将减缓,中国经济的增长很有可能明显减缓,过度投资或生产能力过剩的问题将会凸显,有可能出现通货紧缩。在我们看来,由于盈利预期将降低,股市将从现有水平开始下跌。”(21世纪经济报道,2007年9月24日)但是,这种保守的观点,仍然是和乐观预期同时提出的:在良性情形下,“我们预计中国经济仍然在高涨的出口和投资的拉动下,继续保持强劲的增长”(21世纪经济报道,2007年9月24日)。

分析看来,在乐观和保守之间,报纸更加偏向于乐观;即便存在对未来危机加剧的担忧,在阐述保守观点的同时,也会考虑用乐观预期加以平衡。个中原因何在?

第一,2007年,中国股市、房市在高位上仍然表现出强劲上扬的态势,使传媒很难在繁荣的表象下对未来做出保守估计,这可能是很多报道提出次贷危机对中国影响小,甚至没有影响的技术原因。

第二,经济学界与业界专家对金融危机的分析判断不尽相同。就次贷危机可能给中国带来的影响,专家们的意见也存在分歧。一般而言,传媒会选择对这些观点进行全面展示,以避免“一面理”情况的出现,这样,不同专家的保守意见和乐观意见就自然达成了一定的平衡。

第三,在整体经济形势还未受影响的情况下,传媒会更多地考虑社会稳定。市场经济中,“信息不对称”现象客观存在。相对政府、金融单位、研究机构而言,大众总是处于信息缺乏的状态。对宏观经济走向,大众主要的信息来源是传媒。传媒信息若倾向于悲观保守,则可能影响大众,继而催生社会恐慌心理。

但此次金融危机的发展,给了人们重新认识传媒危机传播的启示。简单来说,就是危机预警不能简单偏向乐观:

首先,危机预警只是传媒整体议程设置中的构成部分,很容易在海量信息中被淹没。如上述三报2007年关于次贷危机的报道共328篇,而三报的总报道数量则为40739篇。在这样的情况下,风险预警如果简单偏向乐观,则容易使公众因为噪声过多而无法对风险形成应有的认知。如上文提及的对中国出口可能缩减的准确估计,在大量关于股市、房市的乐观预期下,很容易被公众忽略。

其次,由于整合了专家系统的知识资源,大众媒介是危机传播的权威信息源,其关于危机的预警会直接影响公众,甚至政府的危机决策。美国环境保护署关于危机传播的首要原则就是:让公众成为危机管理的合作者。危机传播的目标不应该是转移公众对危机的关注或劝服他们无所作为,而是应该告知公众真相,让他们主动参与到危机管理的工作中来,表现出积极合作的态度。?金融危机不同于一般的危机事件,它涉及每一个普通人的生存状态,如果危机预警过度乐观,就会直接影响公众,包括政府处理危机的效率。

最后,传媒在危机前与危机发生后的传播功能不尽相同。如果说危机发生后,传媒承担更多的是稳定公众心理、配合政府进行危机处理的功能,那么,危机发生前,传媒则更多地承担信息告知、警示社会的功能。简单偏向乐观,无助于危机传播的整体进程。预防注射理论就认为,公众在危机发生前接受一些负面信息,事实上有利于他们在危机中的心理稳定。

因此,传媒的危机预警应当秉承客观原则,如实公布保守预期,而无须刻意用乐观预期冲淡之。

危机议题:信心抑或困境?

出口下滑、工作岗位减少等就业问题,是金融危机对中国产生的直接影响之一,它不仅折射出中国实体经济遭遇的困境,更牵涉公众切身利益,关系社会稳定。农民工是受到就业冲击最大的群体之一,在此,以上述三报2009年1月至4月有关农民工就业问题的报道和评论作为分析样本,讨论此次危机传播的议题设置情况。需要说明的是,纳入样本范围的文章都以农民工就业问题作为报道或评论的主题,而非一笔带过。

从上述议题分布上看,三报对农民工就业问题是较为关注的,但更偏重于从宏观上报道分析农民工就业问题,较少表现处于寻找就业机会的普通公众和他们的生活状态。

不可否认,三报报道中央和各地“保增长、促就业”,展示政府提振经济的措施和能力,在树立社会信心方面有相当良好的表现。如人民日报2009年1月11日刊登的两篇报道《重庆:家乡,有你们创业的舞台》、《湖北:技能培训让候鸟展翅》,就使各地欢迎农民工返乡创业或参加培训的信息得以传播。

这些报道的共同特点是,“上情下达”而非“下情上传”。事实上,农民工在寻找新的就业机会、返乡创业以及接受技能培训的过程中,都面临着一系列具体而细微的问题。危机传播学认为,危机传播面对的目标受众包括几种不同类型,而最主要的是危机事件中的公众,他们最为关心的是人身安全、家庭安全和财产安全。与未受危机波及的人群相比,他们不仅希望通过传媒了解危机进展情况,更期待通过传媒将面临的困难传播出去。

人民日报4月20日的报道《农民工培训,何以成了敛财工程》应该说较好地发挥了“下情上传”的作用。报道披露,一些不法分子利用获得的农民个人资料骗取国家农民工转向培训资金。这一案件不仅提示相关部门具体工作存在疏漏,更说明很多农民工并未真正接受到国家补贴的免费技能培训。这类文章,客观展示了农民工在金融危机中遭遇的困境,也为政府提供了准确信息,能帮助其完善相关政策。但这类文章只占三报有关农民工就业问题报道和评论总数量的11%。

篇10

关键词：政府　公共危机管理　管理模式　制度规范　危机教育

全球化浪潮来袭给现代社会带来了机遇也带来了挑战。面对日益增多的公共危机管理事件，我国政府应当从哪里寻找突破点来应对这些公共危机事件？为了优化和完善危机管理工作，政府又该从哪些方面着手改进以提升政府的公共危机管理能力呢？

1.　公共危机管理概述

公共危机的影响涉及面广，对于一个社会系统的行为准则和基本价值观会产生严重威胁，以于社会公众的生命和财产同样会产生相应的威胁，所以需要以政府为主体的公共部门共同努力，通过关键性决策来处理公共危机事件，最终实现社会安定和谐的目的。

所谓公共危机管理就是指对已经发生的危机事件进行控制和协调处理，对于可能发生的危机事件进行预测和监督处理的管理实施过程。对于政府公共危机管理而言就是政府以相关危机管理法律法规为依据在资源支持系统的支持下，通过科学的管理方法进行危机化解以保障公共利益和公众生命财产安全的社会工作过程。

2.　我国政府公共危机管理的现状

近几年来我国政府在应对各种公共危机事件过程中表现出高效的管理能力，同时也积累了许多相关危机管理工作的经验。但总体上说我国政府在处理危机事件问题上还是存在着一些问题的。

首先公共危机情况出现较为复杂而政府管理则相对有限。对于破坏性、规模性大以及涉及面广的公共危机处理它所消耗的人、财和物力资源都是相当大的。对于危机之后的应对以及事后的恢复重建同样需要相当长的时间和更多的精力和人力。所以尽管政府在各类资源上享有足够的优势，但对于危机过后复杂情况应对问题上还不够全面和具体。因此对于出现较为复杂的危机情况，政府在管理方面还是相对有限的。

其次公共危机管理方面的法律规范不健全。法律制度规范是进行公共危机管理工作的重要依据。尽管对于一些突发事件我国有相关的法律文件，但是相对规范和专业的法律制度还是空白区。为此在对已有相关法律进落实和执行过程中还要不断地进行完善，与此同时还要关注对公共危机管理方面的相关立法工作。

最后官僚体制的效率低下，应对公共危机的能力亟待解决。官僚制的规则之上，层级节制以及职能分工都是政府在危机管理中所具有的优势与资源。但是这也是导致政府危机管理中无效率和责任缺失的主要因素。因为官僚制组织结构是一个金字塔的结构，各个层级遵循固定的指挥线条。

3.　提高政府公共危机管理能力的途径

为了使政府公共危机管理能力再上一个新的台阶，还需要探索和寻找更加合适的途径。政府公共危机管理能力的提升离不开方向的牵引，也离不开方法的指导。

首先对政府的管理模式和层级结构进行完善和优化。为了实现政府公共危机管理能力的提升，先要从管理模式和层级结构的优化和完善做起。传统的公共危机管理模式在公共危机表现突出的今天已经不能与之相适应，需要管理型的公共危机管理模式来实现更新替代。管理型的公共危机管理模式主要指的是对公共危机的系统管理和过程管理，它在管理实现过程中更加强调的是对公共危机的处理和应对的过程，除此以外它更多的是强调危机的预防、恢复和重建，换句话说就是强调决策机构在公共危机应对中的关键作用和发挥。所以对公共危机管理模式和结构的优化是提升政府公共危机管理能力的第一步，也是关键的一步。

其次加强合作从而使协调机制更加完善。为了实现协调机制的完善工作，作为政府要能够与非政府进行合作，从而达到共同应对公共危机的目的。在应对危机管理的过程中，政府发挥着重要的作用，但是非政府组织也是不可缺少的组成部分。非政府组织在公共危机管理中表现出以下特征，一是非政府组织所具有的服务导向性。非政府组织机构不以盈利为目的，它主要是为社会提供更多的服务，所以它在技术和专业队伍上都具有绝对的优势；二是非政府机构组织较为灵活。

第三加强对危机管理的立法工作。政府危机管理工作离不开法律依据，所以在对危机管理的立法工作上还是要给予更多的重视。纵观国际危机管理经验可以看出完善的法律和法规才是政府危机管理机制重要的制度保障，所以对危机管理的专业立法工作必须给予高度的重视。

第四加强危机教育工作。政府公共危机管理工作不是由政府单方面的努力就可以实现的，还需要强化对公众的危机教育工作实施。为了全面应对公共危机还需要提高公众的社会成熟度，所谓社会成熟度就是要求社会公众在公共危机面前临危不惧，能够及时地寻找办法来应对危机化解危机。通过对公众的危机教育工作可以提高社会的成熟度，还可以提升政府的管理效果。所以政府要从多方面和多角度对公众进行危机教育以应对各种公共危机的来临。

4.　结语

综上所述，每个国家都会出现各式各样的公共危机事件，提升政府公共危机管理能力可以有效地避免各类危机事件，也可以实现公共危机事件的有效控制和预防。所以对于一个国家的危机管理能力的权衡既可以从政府应对危机时的管理处理能力看出，也可以从该国的社会公众的社会成熟度看出来。因而公共危机管理工作要想落实好，还需要政府、非政府以及社会公众的共同努力。

参考文献：