公共危机管理机制范文

导语：如何才能写好一篇公共危机管理机制，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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    论文摘要:建立科学的公共危机管理机制是当前我国公共危机管理中面临的一个重要课题。我国公共危机管理机制的完善可以从以下几个方面着手:强化危机意识;建构完善的法律体系;加强官员问责制度,修正考核体系;完善信息沟通机制;建立危机预警机制和管理机构。

    美国学者罗森豪尔对于危机的界定是:“ 危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。”在公共管理领域中,危机是相对于人类生活中正常的社会关系秩序而引入的一个概念。它意味着在社会中,一系列终止和平进程和瓦解社会正常秩序的事件正在迅速展开,使对社会稳定的破坏力大大超过了正常水平,迫使相关的系统必须在有限的时间内做出反应,采取控制或调节行为,以维持系统的生存,如果举措不当,就会影响政府的公信力及政府在公众心目中的形象。笔者以为我国公共危机管理机制的完善可以从以下几个方面着手。

    一、强化危机意识

    有效的危机管理需要全社会的危机治理意识,危机意识是危机治理的起点。各级政府必须清醒认识到我国现阶段危机管理的重要性,充分认识公共危机对我国社会主义事业的危害性,克服侥幸心理和麻痹大意思想,切实做好公共危机防范工作。因此各级政府必须树立起危机管理不只是危机发生后政府的迅速回应和对危机局势的严厉控制,更重要的是政府要有及时有效解决社会问题、防止危机爆发的意识。换言之,各级政府必须要有忧患意识,要能将危机管理于日常的制度建设和管理之中,优化政府常态管理。在日常的公共决策中,以广大群众利益为先导,采取科学民主的决策方式,在源头上降低危机事件发生的可能。

    二、建构完善的法律体系

    依法治国、依法行政是党领导人民治理国家的基本战略,政府的所有管理行为,包括危机治理必须依法进行。法治是政府进行危机管理的必由之路。无论是常态还是危机状态下,政府行为法制化是政府实施有效治理的基本原则,政府在紧急状态下的行政应急权力也是法律授权的结果。公共危机管理发达国家的成功经验之一,是他们有比较全面的公共危机管理法律框架,在紧急事态面前,有法律依据,政府应该做什么,公民应该做什么,相关的社会组织应该做什么, 法律有基本的甚至是详尽细致的规定。我国已经颁布了《中华人民共和国戒严法》《中华人民共和国传染病检疫法》《突法性公共卫生应急条例》等法律法规,但是,从总体上来看,体系尚不完整。一是紧急状态法律制度不统一,每个单行的法律只能适应一种紧急状态,一旦紧急状态产生的原因复杂,就很难有一统一的紧急状态下的指挥机制;二是有关紧急状态法对政府可以采取的紧急措施规定得不够清晰,特别是一些必要的行政程序缺乏,很容易为政府随意扩大行政权力或不作为留下法律上的漏洞;三是公民的权利很容易在紧急状态时期遭受各方面的侵害,但无法得到法律上的有效救济。因此,针对我国突发性公共危机的特点,亟须建立信息畅通、反应敏捷、指挥有力、责任明确的应急法律制度,满足法律体系中两个相互关联的标准:第一,法律体系的全方位内涵,囊括国家安全、经济、交通运输、福利保障、新闻舆论等宏观领域的危机立法,以及具体管理环节的实施细则。第二,法律体系的协调统一,在全方位体系建设的基础上,宪法、部门法、地方的行政法规等法律条文不得相互矛盾冲突,发现问题能够及时纠错和补救。这样才能在法律上明确各级政府在危机处理中的责任,建立较为完善的公共危机管理法律体系,用法律保证应急减灾的胜利。

    三、加强官员问责制度

    修正考核体系公共危机治理是各级政府部门的职责和责任,一个负责任的政府,是不容许出现不负责任的官员的。 在“ 问责制”下,贪赃枉法、失职渎职与平平庸庸的官员必须引咎辞职或被免职,有利于促进政府官员的责任感、危机感和紧迫感,提高他们的责任心在加强“ 问责制”的同时,要进一步修正考核体系,坚持以科学的发展观作为衡量政府绩效的重要标准,尽快按照公共服务型政府的要求,建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系,强化政府的社会服务功能,加快电子政务建设,实现各级政府运作的公开化、程序化、透明化,扩大公民的政治参与,树立统一的“ 以人为本”的理念,始终坚持最广大的人民群众是衡量政府绩效的最终标准。

    四、完善信息沟通机制

    公共危机具有突发性的特点,当社会面临重大危机时,人们必然会通过各种渠道去获取与危机相关的信息,当人们获取的信息不足时,就会出现各种流言。这时,政府应在第一时间向社会公众公开危机真相及相关信息,以官方的权威来稳定民心。只有及时地传递真实的信息,才能正确引导公众在危机事态中保持理性, 不产生过激反应和行为。而且,及时公布信息有利于提高政府的公信力,垄断和封锁信息则会导致公众对政府不信任,从而降低政府的公信力,并且会影响政府危机管理系统的运行效能。完善的信息沟通机制在公共危机管理的各个环节均起到至关重要的作用,提高危机管理的信息透明度,不仅有利于政府防治危机而且便于全民动员,群防群控,缩短危机周期。在公开危机信息时,要通过召开新闻发布会、面向群众开通信息网站以及充分利用报刊、广播等多种渠道加强政府与公众的沟通,确保公众及时、充分地掌握所需的有关危机的信息。

    五、建立危机预警机制和管理机构

    由于危机事件具有高度的不确定性,因此政府有必要建立科学的危机预警机制和常设管理机构,以搜集分散的各类信息,同时负责整个危机事件的处理。预警机制强化政府责任,从地方到中央分别制定出突发事件的应急预案,建立突发事件的预警监测制度,定期、定点对可能的危机范围进行科学预测,并采取相应防范措施进行避害或将危害的发生减小在最小范围。在公共危机全球化的今天,危机管理机制面临着各种新的挑战和考验,要充分认识其艰巨性、长期性和复杂性,以适应现代社会新的发展要求。

    参考文献:

    [1] 左小麟.公共危机管理中的政府角色[J].思想战线, 2008.01

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关键词：公共危机政府非政府组织媒体社区 公民

公共危机管理是政府组织和社会相关力量共同应对危机事件的全面系统过程，是一个以政府为主导、全社会共同参与的完整的组织体系，是涉及多部门、全方位的应对网络。

目前，我国正处于经济转轨社会转型的关键时期，同时也进入了危机高发期。危机涉及的领域和波动方式不仅多元化，而且危机产生的危害及次生危害也不断增大。因此，在公共危机管理中仅仅局限于政府对公共危机的管理是不够的，必须整合一切所能整合的社会资源，特别是建立健全多元化的应对公共危机管理机制尤为重要。

一、充分发挥政府在处理公共危机中的主导作用

建立完善高效的公共危机管理机制是应对危机事件的基础核心，作为危机管理主体的政府要承担主要责任。一旦危机发生，原有的社会公共生活秩序被破坏，整个社会处于危机状态。在这种情况下，政府必须根据预防危机管理程序，立即进人危机处理状态，采取各种措施解决危机，尽快恢复正常的社会秩序。如果措施不当，不仅会造成经济损失，更重要的是会造成民众对政府信心的减弱甚至丧失，由此导致整个社会的动荡与不安。

（一）建立公开、定期、权威的信息制度

当社会面临重大危机，人们的生存与安全受到威胁时，便会陷人极度恐慌之中，为了减轻或消除心理上的紧张与压力，人们必然要通过各种渠道去获知与危机有关的信息。当人们从正式渠道获得的信息不足，无法解释目前正在发生的危机或不能解除其心理上的紧张和压力时，各种流言就会迅速出现，从而引发更大的社会恐慌。因此，危机发生时，公众出于对危机的恐俱和对危机事件的不明真相，各种流言蜚语的出现是必然的，封锁消息反而会为流言的传播创造条件，况且信息全球化使任何政府想隐瞒事实真相成为不可能。杜绝谣言的产生、避免发生群体性的社会恐慌，惟一的办法就是建立公开、权威的信息制度，及时、全面、准确地告诉公众事实的真相，提高政府工作的透明度，满足公众的知情权。

（二）采取及时、有效措施，将危机控制在最小范围

政府必须具备敏锐的危机意识。危机发生时，政府应立即投人到危机的处理中，通过采取各种有效措施来解决危机，将危机造成的损失和冲击降至最低点。由于种种原因，长期以来我国政府工作人员存在着报喜不报忧的心态，危机发生时常常采取低调处理和封锁消息的做法。这种做法不仅不能解决危机反而会丧失平息事态扩大的最佳时机，导致危机进一步扩大。因此，具备敏锐的危机意识，将危机消灭在萌芽状态，对政府处理公共危机尤为重要。

（三）及时发挥政府宏观协调、整合资源和规范导向的作用

危机发生时，政府出面协调、组织、调配社会的人力、物力、财力，在最短时间内达到社会资源的最大整合，这在政府危机处理中是最为关键和重要的。也是将危机损失降到最低程度的最重要保证。面对突发事件，政府还必须发挥规范导向作用，达到全国同心协力，步调一致，共同战胜危机。

二、构建政府与非政府组织的综合协调机制

一个健全的公共危机管理体系，应当是由以政府组织为主力和主导、以非政府组织为辅助两大部分组成的。非政府组织（NGO）在应对公共危机中可以发挥重要的作用。一方面，NGO把政府应对危机的重要措施和防治知识传送到公众，帮助公众消除恐慌心理，避免流言的产生和传播，提高公众应对公共危机的能力。另一方面，NGO又能将民情民意和现实需求反馈给政府，帮助政府准确把握实际情况，掌握有关危机管理方面的信息，从而降低政府收集信息的成本，及时有效地防治公共危机。

但通常政府在处理同非政府组织关系的时候要么与非政府部门疏于联系，要么政府部门仅以行政命令的方式传达其决策，彼此之间缺乏互动沟通，导致力量分散、效率低下。为此，建立政府与非政府之间的综合协调机制很有必要。

（一）政府应建立与非政府组织的平等合作关系，促进非政府组织的良性发展

1、政府应对NGO的发展和规范创造良好的法律政策环境。

一是加强立法。对NGO来说，由于其组织形式相对松散，对其监督相对缺乏，如果没有强有力的法律明确规定其在危机处理过程中的责任和权力，有些NGO可能会出现侵犯他人权利的行为。因此，要在有关危机管理法规中明确NGO的责任，在法律上对NGO处理危机事件的行为加以规范和保障。二是制定支持性政策。积极资助NGO开展应对公共危机的理论与政策研究，如NGO应对公共危机的运行模式、与政府的关系以及绩效评估等研究；NGO在应对公共危机时的扶助政策以及国外NGO的介入模式、介入程度等研究。

2、政府要与NGO建立合作互助关系。

政府要把NGO视为公共危机管理的一支重要力量，与其建立合作互助关系。一是要在政府制定的危机事件应急预案中明确NGO的责任。在危机事件应急预案中应把NGO置于总体公共资源的范围之内，界定NGO参与危机管理的途径和分工，有机地加以使用和发挥。通过规定NGO在危机事件应急预案中的地位，明确其责任，便于政府交付危机处理的事务，更有利于NGO自主地发挥作用。二是要在政府危机决策议事机构和综合协调机构中安排红十字会、慈善总会、社区组织等重要NGO的代表。这不仅有助于NGO了解政府的意图，更加主动地协助政府开展工作，而且也有利于政府在危机决策中充分听取NGO的意见。三是要在政府危机管理机构中专门设置与NGO进行联系沟通的部门或官员。既确保政府能得到及时可靠的危机信息，又向公众传达政府防治危机的信息。

3、政府应该以立法形式确立非政府组织的社会地位，进一步实现由全能政府向有限政府的转变，界定政府部门与非政府组织的明确关系。

在法律上两者应该是平等的，是指导与被指导、扶持与被扶持的关系。积极合理发挥非政府组织在应对危机时的作用，大胆委托非政府组织开展工作，并加强对非政府组织的引导、管理和监督，防止“志愿失灵”现象的发生。在政策上要降低非政府组织的准入标准，在税收政策上，应对非政府组织给予扶持和帮助，应尽快完善资金募集和管理办法，在资金募集途径和方式等方面给非政府组织提供安全可靠的后勤保障。

（二）NGO应加强危机管理制度和能力建设，与政府有效合作

一是要完善危机管理制度。NGO必须制定危机事件应急预案，规定危机处理的基本程序，明确相关人员的责权范围，实现管理的科学化、合理化和制度化，能够高效应对危机，同时也防止在运行中出现差错，如资金挪用、互相推诿等问题。二是要建立危机管理制度的评估机制。NGO要从每次危机中总结经验教训，对危机管理制度作出评价，使制度本身具有自学习和自适应性，得到不断地完善和发展，确保其具有较强的适应能力和更新能力。

当前 中国的非政府组织与国际相比仍处于初级阶段，突出表现在整体意识、专业化管理和自律规范等方面。专业化的非政府组织，应该具有明确的服务宗旨、清晰的工作计划、 科学的领导系统、专业志愿者和学者、理性的决策系统、规范的筹资方式和资金管理模式、有力的监督机构等要素。在加强非政府组织的专业化建设进程中，一方面要借鉴国外的经验，开展科学化、规范化的组织操作，建立决策机构、执行机构、监督机构三位一体的管理体制；另一方面，要形成一整套人力资源的开发、配置、使用和管理的工作机制。大力发掘、培养组织领导人才；引进专家和学者；对志愿者进行专业培训，设立上岗服务证制度，建立志愿工作者专业评估体系。同时，非政府组织应该主动邀请政府监督其工作；在处理社会事务时，应该充分听取政府的意见和建议，积极参与政府的工作计划；积极争取政府支持和拨款资助。使组织走向内部控制良好，外部关系融洽的良性循环的轨道上来。另外，为更好的发挥非政府组织的作用，应该注意建设非政府组织管理制度的评估机制，即从每次危机中吸取经验教训，对非政府组织危机管理制度自身做出评价，使制度本身得到不断的完善和发展，确保其具有较强的适应能力和更新能力。

三、政府和媒体之间应建立即时便捷的信息沟通机制

在公共危机事件的处理过程中，政府是公共危机管理的主角，公众是危机事件的利益攸关者，媒体是政府与公众之间沟通的桥梁，公共危机实际上是一个传播事件，公共危机管理最主要的内容就是传播管理。

（一）公共危机事件发生前媒体要做好社会守望者，及时预警

公共危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则能够产生威胁，并且在时间压力和不确定性极大的情况下，必须对其做出关键决策的事件。危机从发生到消亡，一般要经历潜伏期、爆发期、持续期和解决期四个时期，建立危机的预警机制，在危机潜伏期及时发现并遏制，是危机管理的第一要义。而任何公共危机的出现都是有征兆的，在其潜伏期时，大众媒体应做好社会守望者，对收集的各种信息进行初步的研究和判断，如果认为确有一定的事实根据，应及时将信息反馈政府，并予以求证，以引起政府相关部门的重视，从而起到发现危机端倪，提供政府预警作用。

（二）公共危机事件爆发后媒体应当畅通信息，做好监督

公共危机事件发生后，由于信息不对称，公众的各种猜测会纷沓而至。因此在公共危机事件爆发后，媒体要畅通信息渠道，上传下达，兼容各方立场，集汇多种声音，有效“扼杀”各种 “小道消息”，确保公众的知情权，避免公共危机事态因信息不畅而扩大。从媒体的传播功能来看，媒体尤其是主流媒体既是政府声音的传播者，又是舆情的搜集和反馈者。公共危机发生后，传媒在政府与民众之间的桥梁作用比平常时期更加突显出来。主流媒体既要把政府应对危机的措施告知公众，又要把公众的需求和对事件的态度传递给政府，在社会中形成上下的互动，聚集社会各界力量共同应对危机。但主流媒体若仅限于政府公布的权威信息，而缺乏对危机不同阶段各种信息的搜集和反馈，就不能真正发挥协助政府化解危机的参谋和监督作用。在危机潜伏期，媒体的预防教育和信息预警是媒体报道的重中之重；在危机爆发后，积极引导公众舆论、稳定社会情绪，报道危机化解进展情况，就是媒体最重要的职责，也是媒体对政府公共危机管理的最大支持。

（三）在处理公共危机事件善后过程中，媒体应发挥抚慰功能，凝聚民心

公共危机事件平息以后，在对危机的善后和反思方面，主流媒体更可以大有作为。媒体可以通过采访专家、学者，查阅文献资料等多种形式多个视角，分析事件的来龙去脉，对危机的影响进行评估，对危机发生、发展和化解进行反思，客观评价政府在应对危机过程中的表现，对公众在危机中的表现等集中进行人性化的理性总结，对灾后公众的心灵进行抚慰，帮助公众度过危机后的心理创伤期等，这些都是公共危机善后过程中媒体功能与责任的重要体现。

（四）公共危机管理中媒体要遵守党性原则，牢固树立大局意识

公共危机事件发生后，媒体要迅速反应，把社会舆论引导到有利于危机解决的正确方向上来。在对危机事件的相关信息进行披露报道时，媒体必须遵守党性原则，牢固树立大局意识，以高度的责任感，全面配合政府处理危机事件，促进危机的解决。

对公共危机事件的报道，媒体要从大局着眼，防止“客观主义”倾向，尽最大努力稳定人心。公共危机事件报道，既是对媒体新闻敏感性的考验，也是对媒体政治敏感性的考验，更是对媒体综合业务能力的考验。

四、建立公共危机管理社区参与制度和机制

社区自治组织是社会公共治理系统的末梢，社区自治组织的健全发展，以及它在危机管理全过程中功能的发挥，直接延伸和扩展着政府的危机管理能力。社区自治组织在社区的危机宣传、教育培训、危机预防、危机监控和相应的危机应急过程中，都能够发挥重要的辅助甚至主导作用。因此，社区应该以居委会（村委会）为自治核心充分发挥其在参与政府危机管理中的作用。社区居委会（村委会）要建立起相应的危机自治的制度，依照有关的危机管理参与法律和法规，制定相关的规章和制度，明确社区参与的权利、义务和责任，参与的内容、方式和程序等，以减少参与的盲目性和随意性，保证参与的规范性和有效性。

在社区内成立参与危机管理的志愿者组织，并经过定期的训练和演习，既可以在危机爆发以后辅助专业应急救援队伍的救援工作，补充专业救援队伍的不足，大大提高社区危机应急的专业化水平，减少因为应对不当所带来的人员和财产损失，还有助于提高社区居民的危机应急能力和对公共事务的参与程度。

五、建立公民有序参与公共危机管理机制

公共危机管理的有效性不仅取决于政府的作用，而且受制于公民参与的有序性。不论是在危机预警阶段，还是在危机发生后的救助阶段，都离不开公民的有效参与。公众参与，是政府危机管理中提供公共安全、预防危机发生、减轻危机危害、维护国家和社会公共利益的内在保证。

长期以来，我国形成于计划经济体制之下的传统危机管理模式，是一种由国家向公众的单向行为，危机决策和实施过程就是一种支配与被支配的过程。决策者和执行者居高临下，公众被当作政策对象只能被动接受既定的制度安排。长期以来，这种模式养成了一些政府危机决策者藐视公众、漠视民心的习气，主观上轻视或者忽视公众参与，行为上采取简单粗暴的方式应对和处置危机事件。实际上，危机管理这种非例行活动往往与程序化的常规管理的具体效果密切相关。我国公共管理体制中普遍存在的这种对公众参与的漠视和排斥，有时甚至动用行政手段限制公众参与，才导致近些年以来各地都出现了不少公众因参与不能、诉求无门而集体请愿，甚至酿成严重社会冲突的事件，所以在制度构建上应该互相汲取有益经验与教训，客观审视公众参与的价值和作用。

（一）建立和完善相关法律制度

公众参与发挥作用的程度依赖与参与权相关的法律制度的建立和完善。首先应该通过行政立法把公民的参与权加以固定而成为法定权利。我国目前还没有统一的《行政程序法》，只有个别单行法中有关于参与的零散规定，而且对参与的形式往往未作细致的程序性规定。在个别专家起草的《行政程序法》（建议稿）中，虽然首次确定了“参与原则”，但是仅有原则是不够的，重要的是必须具有法定化的参与程序、参与权的司法救济等;其次，在我国危机管理法律制度的构建过程中，对是否需要公众及社会组织参与政府危机管理、参与的主体范围、参与的程序、参与的方式以及对参与权的监督和制约等，应该做出具体而细致的规定，使公众的参与权落到实处。最后，在危机状态下，政府为了控制危机局势恢复秩序，必须对公民某些权利和自由进行某种程度限制。公民的合法权利收到了不得已的限制，不仅可能会造成公民个人利益的损失，而且可能会影响到公众参与政府危机管理的热情和行为。政府部门在做出限制公民权利性决定时，一定要慎重，应当符合比例原则的要求，即行政目的务必适当、限制行为的损害最小以及权衡利弊得失，保证利大于弊、得大于失。

（二）培育和发展民间组织

民间组织为公众参与有序化拓展提供了一条便捷的通道，是我国政府危机管理过程中不可忽视的建设性主体因素。培育和发展民间组织，积极推进民间组织参与政府危机管理过程，首先应该加快政府职能转变，为民间组织的成长提供更为优越的发展空间和资源条件。国家应该在财税方面给与民间组织适当的优惠或补助，并对民间组织的运作给予适当的技术支持，帮助和促进民间组织发展成为一个理性、合作、成熟的社会公共领域，成为民主政治的坚实基础。其次，规范和引导民间组织参与政府危机管理过程。现行体制中，公众通过社会团体和组织、特别是公益性民间组织在危机管理中实现公共参与是必然的发展趋势。现在的问题是要在制度上强化民间组织对政府公共事务治理的实际影响力，在实施和操作层面探索民间组织在危机管理中与政府合作的制度安排。此外，为了避免民间组织在参与过程中发生“异化”的可能，务必要在参与和控制之间保持必要的平衡。无论如何，当危机发生时，政府是主要的管理者、运筹者、执法者，为了保证民间组织的参与符合国家、社会公共利益，并与政府在危机管理中的行为保持协调，必须建立相应的控制和监督机制，把民间组织的参与行为规范在法制的轨道之内。

（三）建立政府、媒体、公众三方合作的应急机制

在危机发生后，政府需要通过快速的危机决策和应急反应系统及时控制危机，同时运用传媒与公众沟通，稳定公众情绪。美国政府之所以在911等灾难和危机事件中，迅速化解危机，没有使整个国家和人民生活陷入持续混乱状态，其原因在于：政府部门积极应对；媒体第一时间的反应和民众的自我调试。我国政府处置SARS事件过程中得到的重要经验和教训也告诉我们，要成功地应对各种危机，必须建立政府、媒体和公众地合作应急体制。信息沟通是危机管理的核心。在危机控制过程中，如果政府能加强与公众信息沟通，就能够得到公众的理解、尊重和支持，政府危机管理的效率就会大大提高。在危机事件发生时，政府应该建危机沟通机制，建立新闻发言人制度通过召开例行的新会，公布信息满足民众的知情权，以避免社会流言的传播知民众在危机事件中的注意事项等。媒体是政府与公众息沟通的桥梁，媒体公正、及时全面的报道是政府应急措预期效果和得到公众支持和反馈的基本保证，因此需要进行必要地监控，使其充分发挥媒体在危机时刻中对公面、积极和有效的引导作用。

（四）完善危机管理教育机制。

公众必须具备一定的危机和应对危机的能力，才能有效的参与政府危机管理。提高危机意识和应对危机能力，必须完善危机管理教育机制。应该把把危机管理知识和技能的教育纳入国民教育体系相关课程，配备专职的教师和研究人员，把应对危机事件的基本知识和技能的教育作为素质教育的一个组成。其次，对公众进行经常性的危机培训，进行灾害预防、灾后的自救、互救等基本知识与基本技能的教育，同时吸收相关社会组织的参与，有针对性地进行危机处理演练，提高整个社会应对危机的心里承受能力及处理技能。

参考文献：

1、薛澜、张强、钟开斌，《危机管理转型期中国面临的挑战》[M]，清华大学出版社。

2、贾西津，《中国公民社会和NGO的发展与现状》[M]清华大学NGO研究所。

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美国学者罗森豪尔对于危机的界定是:“危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。”在公共管理领域中,危机是相对于人类生活中正常的社会关系秩序而引入的一个概念。它意味着在社会中,一系列终止和平进程和瓦解社会正常秩序的事件正在迅速展开,使对社会稳定的破坏力大大超过了正常水平,迫使相关的系统必须在有限的时间内做出反应,采取控制或调节行为,以维持系统的生存,如果举措不当,就会影响政府的公信力及政府在公众心目中的形象。笔者以为我国公共危机管理机制的完善可以从以下几个方面着手。

一、强化危机意识

有效的危机管理需要全社会的危机治理意识,危机意识是危机治理的起点。各级政府必须清醒认识到我国现阶段危机管理的重要性,充分认识公共危机对我国社会主义事业的危害性,克服侥幸心理和麻痹大意思想,切实做好公共危机防范工作。因此各级政府必须树立起危机管理不只是危机发生后政府的迅速回应和对危机局势的严厉控制,更重要的是政府要有及时有效解决社会问题、防止危机爆发的意识。换言之,各级政府必须要有忧患意识,要能将危机管理于日常的制度建设和管理之中,优化政府常态管理。在日常的公共决策中,以广大群众利益为先导,采取科学民主的决策方式,在源头上降低危机事件发生的可能。

二、建构完善的法律体系

依法治国、依法行政是党领导人民治理国家的基本战略,政府的所有管理行为,包括危机治理必须依法进行。法治是政府进行危机管理的必由之路。无论是常态还是危机状态下,政府行为法制化是政府实施有效治理的基本原则,政府在紧急状态下的行政应急权力也是法律授权的结果。公共危机管理发达国家的成功经验之一,是他们有比较全面的公共危机管理法律框架,在紧急事态面前,有法律依据,政府应该做什么,公民应该做什么,相关的社会组织应该做什么,法律有基本的甚至是详尽细致的规定。我国已经颁布了《中华人民共和国法》《中华人民共和国传染病检疫法》《突法性公共卫生应急条例》等法律法规,但是,从总体上来看,体系尚不完整。一是紧急状态法律制度不统一,每个单行的法律只能适应一种紧急状态,一旦紧急状态产生的原因复杂,就很难有一统一的紧急状态下的指挥机制;二是有关紧急状态法对政府可以采取的紧急措施规定得不够清晰,特别是一些必要的行政程序缺乏,很容易为政府随意扩大行政权力或不作为留下法律上的漏洞;三是公民的权利很容易在紧急状态时期遭受各方面的侵害,但无法得到法律上的有效救济。因此,针对我国突发性公共危机的特点,亟须建立信息畅通、反应敏捷、指挥有力、责任明确的应急法律制度,满足法律体系中两个相互关联的标准:第一,法律体系的全方位内涵,囊括国家安全、经济、交通运输、福利保障、新闻舆论等宏观领域的危机立法,以及具体管理环节的实施细则。第二,法律体系的协调统一,在全方位体系建设的基础上,宪法、部门法、地方的行政法规等法律条文不得相互矛盾冲突,发现问题能够及时纠错和补救。这样才能在法律上明确各级政府在危机处理中的责任,建立较为完善的公共危机管理法律体系,用法律保证应急减灾的胜利。

三、加强官员问责制度

修正考核体系公共危机治理是各级政府部门的职责和责任,一个负责任的政府,是不容许出现不负责任的官员的。在“问责制”下,贪赃枉法、失职渎职与平平庸庸的官员必须引咎辞职或被免职,有利于促进政府官员的责任感、危机感和紧迫感,提高他们的责任心在加强“问责制”的同时,要进一步修正考核体系,坚持以科学的发展观作为衡量政府绩效的重要标准,尽快按照公共服务型政府的要求,建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系,强化政府的社会服务功能,加快电子政务建设,实现各级政府运作的公开化、程序化、透明化,扩大公民的政治参与,树立统一的“以人为本”的理念,始终坚持最广大的人民群众是衡量政府绩效的最终标准。

四、完善信息沟通机制

公共危机具有突发性的特点,当社会面临重大危机时,人们必然会通过各种渠道去获取与危机相关的信息,当人们获取的信息不足时,就会出现各种流言。这时,政府应在第一时间向社会公众公开危机真相及相关信息,以官方的权威来稳定民心。只有及时地传递真实的信息,才能正确引导公众在危机事态中保持理性,不产生过激反应和行为。而且,及时公布信息有利于提高政府的公信力,垄断和封锁信息则会导致公众对政府不信任,从而降低政府的公信力,并且会影响政府危机管理系统的运行效能。完善的信息沟通机制在公共危机管理的各个环节均起到至关重要的作用,提高危机管理的信息透明度,不仅有利于政府防治危机而且便于全民动员,群防群控,缩短危机周期。在公开危机信息时,要通过召开新闻会、面向群众开通信息网站以及充分利用报刊、广播等多种渠道加强政府与公众的沟通,确保公众及时、充分地掌握所需的有关危机的信息。

五、建立危机预警机制和管理机构

由于危机事件具有高度的不确定性,因此政府有必要建立科学的危机预警机制和常设管理机构,以搜集分散的各类信息,同时负责整个危机事件的处理。预警机制强化政府责任,从地方到中央分别制定出突发事件的应急预案,建立突发事件的预警监测制度,定期、定点对可能的危机范围进行科学预测,并采取相应防范措施进行避害或将危害的发生减小在最小范围。在公共危机全球化的今天,危机管理机制面临着各种新的挑战和考验,要充分认识其艰巨性、长期性和复杂性,以适应现代社会新的发展要求。

参考文献:

[1]左小麟.公共危机管理中的政府角色[J].思想战线,2008.01

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1.行政协调机制的作用。

应对公共危机，建立一个有效的机制至关重要。行政协调是调整行政系统各部门之间、人员之间以及行政系统与行政环境之间的关系，以提高行政效率，更好地实现行政目标。对于我国而言，政府在公共危机管理过程中起主导作用，通过构建行政协调机制，能够更加有序地开展应对工作，提高处理危机的效率。一方面，政府要依靠其被赋予的权力协调好行政部门内部的关系，包括横向协调和纵向协调；另一方面，政府要协调好和其他参与主体的关系，既要确保自身地位不动摇，又要充分发挥其他参与者的作用，及时有效地解决公共危机。

2.基于我国当前的需要。

近些年我国社会经济迅速发展，与此同时各种类型的公共危机也悄然而生。我国的社会环境复杂，公共危机带来的危害更加广泛。因此构建行政协调机制迫在眉睫，这是政府职能的体现，也是公民权益的保障，更是社会稳定的需要。

二、我国公共危机管理下行政协调机制存在的问题

与西方国家相比，我国对公共危机管理的研究较晚，且自然环境的多样性和社会情况的复杂性又增加了应对公共危机的难度。为了弥补这一不足，我国在处理公共危机时多是借鉴国外经验。虽然取得了一定的成果，但因为国情不同，在危机处理过程中出现了许多缝隙和空白，导致我国的行政协调机制存在一些问题。

1.内部行政协调机制存在的问题。

1.1缺乏公共危机预防意识。

对于公共危机的处理，既包括危机发生时的积极应对，也包括危机发生前的预防，而最好的危机管理就是危机的避免与预防。但政府部门往往缺少这种认识，认为只有发生的危机才是危机。甚至有的官员认为预防危机不能显示自己的能力，而能够处理危机才是获得政绩的机会。可见，缺乏公共危机预防意识是内部行政协调机制运行的一大阻碍。

1.2层级间信息沟通失真。

公共危机的出现是一个渐进的过程，其初始阶段的信息常常不完全且具有不确定性。其实危机本身并不可怕，可怕的是信息渠道不畅通导致决策者不能及时掌握情况做出应对，可怕的是层级间信息失真导致二次危机的发生。非典的蔓延在一定程度上归咎于政府部门的隐瞒，由于不能准确掌握消息，领导者无法做出判断，最终致使非典愈演愈烈。

2.外部行政协调机制存在的问题。

外部行政协调机制是以政府为主导，协调与其他参与者的关系。当前我国在应对危机时，主要是政府一枝独秀，掌握一切大权，其他参与者的权责不明确，在实际的危机处理中难以发挥作用。因此，明确各个参与者的权力和职责，协调好相互间的关系，是处理公共危机迫切要解决的问题。

3.缺少内外部行政协调机制的互动。

当前我国内部行政协调机制和外部行政协调机制都是各自运行，缺少必要的联系和沟通。在应对公共危机时，由于信息不对称、资源分配不合理导致延误危机处理，造成不必要的损失。

三、我国公共危机管理下行政协调机制的构建

1.政府内部行政协调机制的构建。

对于一个社会而言，一套行之有效的危机管理系统至关重要，因此需要构建行政协调机制来应对公共危机。政府内部层级复杂，无论是纵向还是横向都存在缺陷：从纵向来看，中央和地方政府的信息获取不对等，由于种种原因造成信息缺失或失真。从横向来看，相关部门职责界定不规范、不清晰，在应对危机时存在重叠和推诿，不能及时有效地减少危害的发生。因此，需要构建行政协调机制来解决这些问题，主要包括以下四个方面。

1.1信息传达。

我国近些年危机事件较多，一是因为信息部门工作能力不强，未能及时察觉问题；二是信息搜集方法不科学，缺乏有效的搜集、分析方法；三是信息传达失真，为了推脱责任欺上瞒下的情况多有发生。因此，行政协调机制首先要确保信息的及时、真实，且这一环节贯穿整个危机处理过程，不容许半点虚假。

1.2危机响应。

危机响应指的是在危机发生时的及时反应，这个环节的出现说明两点，一是危机已经发生；二是已经做好准备应对危机。

1.3危机决策。

作为一个现代化国家，必然会对可能发生的危机事先制定多套方案来预防。当危机发生时，实际的复杂会使事先制定的方案存有利弊，而决策者在此时需要协调多种情况，在有限的时间内做出正确决策。

1.4危机处理。

危机处理是整个行政协调机制的核心，这是将决策落实到行动上的重要环节。危机处理跨层级、跨部门、跨地域，这不仅会影响到许多正常工作和业务流程，还要进行及时的信息通报和资源调拨。这项工作不是任何一个部门或机构可以胜任的，因此需要有一个能够协调各个部门的行政协调机制来应对。在危机发生时，政府部门需要运用拥有的权力和承担的职责来确保以上四个环节的有效进行，通过协调部门之间、部门与工作人员之间的关系，将危机的危害性降到最低，尽最大努力保障公民的权益，维护社会的稳定。

2.政府外部行政协调机制的构建。

2.1政府与其他参与者的协调。

政府虽然是应对公共危机最主要的力量，但必须认识到政府不能凭借权力而一意孤行。因为政府同样存在缺陷，在许多问题上缺乏客观的认识，因此要认真听取其他参与者的帮助和建议，协调好与参与者的关系，共同应对公共危机。

2.2其他参与者之间的协调。

处理公共危机仅靠政府部门是不够的，只有各种力量相互配合才能有效、高效地降低危害，保障公民人身和财产的安全。企业、第三部门、媒体和公民作为参与者，都有各自的优势和劣势，因此在公共危机发生时，需要各自扬长避短，实现优势互补，这样才能显现出成效。如企业能够提供一定的资金和物质支持，第三部门能够集结国内外力量。所以协调好各个参与者之间的关系，对处理公共危机可以达到事半功倍的效果。

3.内外部行政协调机制互动平台的构建。

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关键词：公共管理，公共危机，机制

Abstract: this article from the meaning of constructing public crisis management, based on the analysis of the current of China's public management department to deal with public crisis in dealing with the lack of, puts forward an effective public crisis management coping mechanism countermeasures and Suggestions.

Key words: public management, public crisis, mechanism

中图分类号：D631.43文献标识码：A 文章编号：

公共危机是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危机公共安全的紧急事件。它是公共管理的特殊状态和特殊形式。严格地讲，公共危机事件管理并不存在普遍适用的策略，危机事件管理中的策略运用应当采取权变的观点，针对不同的危机事件采用不同的管理策略，一切以防范、化解危机，恢复社会正常运行为目的。在一定程度上，只要成功达到这个目的的策略就是合理的策略。

就公共管理部门而言，公共危机主要来自四个方面。一是公众对有关政策、法规的不完全理解。有的公众甚至认为一些政策有失公平，这使得公共管理部门在政策执行时遇到较大阻力。比如在个人所得税改革过程中，由于公众对改革的不理解，出现了多种声音，进而引发成牢骚，甚至有个别人发表不负责任的言论。二是自由裁量权的不当运用引发危机。自由裁量权是法律、法规赋予公共管理部门的一种“机动”权力，但它是一把“双刃剑”，合理、适度运用将有利于提高行政效率，保护国家、社会和公民的合法权益；反之则会出现“异化”现象，给权力寻租创造条件，对公民的合法权益构成威胁，给国家、社会带来损害。三是由于行政人员自身素质低导致的风险。有些行政人员缺乏工作责任心，凭习惯、凭经验随意执法，凭意气盲目执法，论关系、讲人情胡乱执法，从而引起行政相对人不满，引发不必要的纷争，造成公共危机事件。四是公民抵抗执法引发的风险。据报道，目前我国暴力抵抗行政执法事件时有发生。因此抵抗行政执法引发的公共危机，不但给正常社会秩序带来严重影响，而且直接危及行政执法人员人身安全，给行政执法人员的身心造成巨大伤害，应该引起高度的关注和重视。

一、构建有效公共危机管理应对机制的意义

目前我国正处在现代化的关键阶段，经济社会结构转型与体制转轨并行，传统因素、现代因素与后现代因素并存，导致现阶段是社会不和谐因素的活跃期和社会矛盾的多发期，因而也是各种类型公共危机的易发期。随着民主法制建设的不断推进和公众受教育程度的逐步提高，公民的民主意识、法律意识、维权意识得到了前所未有的提升，网络的出现及普及使信息的传播更加迅速和透明，这些都对公共管理部门应对公共危机的能力提出了严峻的挑战。如果不能对这些挑战做出积极回应，势必会影响自身的声誉和形象，失去公众的信任。

面对危机，如果行政人员在管理理念上对危机的严重危害认识不足，漠视人民的利益以及公众的知情权、参与权和监督权，欺上瞒下，口是心非、弄虚作假，或公共管理行为和效率上识别能力表现较差，应急机制不健全，对危机反应失当，致使危机扩散，可能出现以下几种情况：一是管理客体对公共管理部门的危机治理意愿和能力产生怀疑而盲动，导致秩序失范；二是由于在非常时期丧失公众的信任，社会矛盾突出，使行政行为关系紧张乃至冲突；三是当公共危机事件发生而未被有效控制时，媒体可能借机进行负面报道和恶意指责，损害公共管理部门的公信力。因此，公共管理部门需要通过建立必要的危机应对机制，采取一系列必要措施，以防范化解危机、恢复社会秩序、维护社会稳定、促进社会和谐。

二、目前我国公共管理部门公共危机管理应对机制存在的不足

近年来，我国十分重视对突发事件的预防和处置，也积累了比较丰富的处置突发事件的宝贵经验。特别是2003年发生“非典”疫情之后，全国上下迅速行动起来，把加快建立健全突发事件应急机制，提高应对危机的能力提升到工作日程，在应急预案体系和机制建设上进行了积极的探索，并取得了很大的进展。2008年，面对突如其来的“5·12”特大地震灾害，我国的应急管理系统经受住了严峻的考验。在应对巨大灾难的过程中，我们也清楚地认识到，当前的应急管理还存在—定的问题。

(一)危机防范意识有待提高

这一方面体现在对全球化下所滋生的各种风险和危机认识不足，对现代社会存在的各种危机分析判断机制还在进一步健全和完善中，导致危机不能及时预测和有效防治。另一方面，传统的“内紧外松”宣传策略和公共沟通方式已经不适应新形势新发展的要求，当危机(尤其是突发事件)来临时，一些基层部门还存在媒体公关缺位、宣传引导准备不足、舆论管理观念和方式老化等问题，亟待改进。

(二)部门间信息资源共享不够通畅

目前的公共管理体制还存在条块分割、效率不高、协调不畅等弊端，难以形成快速有效的危机反应机制。从纵向看，我国从中央到地方，就某一个公共管理系统来看，其内部信息网络已经畅通，但横向上，公共管理职能部门之间还没有建立起完备的横向信息网络，信息的水平交流有时受到阻碍，使得信息资源不能及时得到有效利用，形成信息交流、传输的瓶颈。

(三)应急预案的编制和实施还需改进

总体来看，各级、各部门应急预案体系基本上是遵照国家、省、市总体预案和专项、部门预案的内容，在时间紧、任务重的情况下完成的，一些预案没有结合本地特殊情况来研究和设定，同时，在已经形成的应急预案之间、专项预案之间、部门应急预案和专项预案之间，还缺乏有效的衔接、协调和演练，实战可操作性有待检验提高。

三、公共管理部门应对公共危机的对策研究

在下一步工作中，公共管理部门应该全面落实科学发展观，坚持以人为本，预防与应急并重、常态和非常态结合，全面布局与重点建设统筹、近期任务与长远目标兼顾，完善应急管理体制，提高应对突发公共事件的综合能力，保障公众生命财产安全，维护社会稳定，促进经济社会全面协调可持续发展和社会主义和谐社会建设。

(一)牢固树立以人为本的理念

管理危机的最有效方式是避免危机的产生。一系列公共危机告诫我们，公共管理部门只有把自己的主要职责放到依法行政、提供优质高效服务方面，才能使不折不扣依法行使公共管理权力与提供优质高效公共服务有机结合，才能够有效地应对各类突发性公共事件。公共管理部门在公共危机治理中最大的责任是维护国家和公民的合法权益，以人为本要求充分重视公民的应得权益。如果能做到让公民或相关人员理解、支持、配合行政工作，那么就会减少或降低执法风险，提高工作效率。为此，公共管理部门在行使行政权力的过程中，要坚持以人为本，牢固树立服务意识，保障公民的合法权益，并进一步完善公民与公共管理部门发生争议的行政救济制度。正确处理“执法”与“维权”，“执法”与“为民”的关系，在公共管理中充分尊重公民权利，给公民充分的机会表达对公共管理情况的意见和建议，引导公民正确行使权利，防止公民行使权利走向极端。要切实提高对公民的服务水平，实现在管理中服务，在服务中管理，营造相互理解的和谐征纳氛围，化解因征纳矛盾引发的风险。

(二)建立健全灵便的预警机制和高效的反应机制

预防危机是危机管理的重点，预防与控制是管理中成本最低、最简便的方法。危机预警制度体现和实现的是政府管理“使用少量钱预防，而不花大量钱治疗”的目的。公共管理部门应当重视和加强危机预警机制建设，尽早发现危机征兆，抓住解决危机机遇，控制危机蔓延，并且高效的作出反应，制定应对措施。一是树立公共危机意识。鼓励公众反映公共危机征兆或潜在威胁，在条伴许可范围内，尽最大可能地让公民参与到公共危机管理中来，与公共管理部门同呼吸共命运，是公共管理部门公信力在公共危机事件中的重塑与创新的表现。二是建立危机管理机制。其首要任务是要依法组建一个具有足够权力且能有效动员、指挥、协调、调度资源应对危机的中枢指挥系统，这是危机管理机制的灵魂。三是建立高效的危机反应机制。要在第一时间、第一现场作出反应，把权威的“声音”通过媒体第一时间传播给受众，让公众了解税务部门的作为，稳定民心。在第一时间关于媒体危机中公众关注的有效信息是毁断谣言产生源头的有效措施。由于危机事件具有易变性和危害性，反应迟缓必然加重危机状态。

(三)加强部门协作沟通

在日常工作中，要加强与各方面的联系和沟通，争取得到相关部门的配合和支持。如：加强与当地有美单位和部门的协作，构筑严密的信息资源共享网络；与上级部门及同行加强信息联系，形成网络，共同维护公共管理秩序，进一步化解可能出现的风险，避免公共危机的产生。

(四)高度重视法治建设

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关键词：危机管理公共政策玉树地震

近年来，各类突发性公共危机频繁发生。从03年的“SARS”到“禽流感”，再从2008年的“暴雪冰灾”到“5.12汶川大地震”，再到刚刚发生的“青海玉树地震”，无不触动着我们的神经。这些公共危机破坏了人民群众的正常生活，给公众的心理造成了严重影响。政府作为公共事务管理者，如何制定有效的公共政策，科学有效地进行危机管理，已直接影响着国家的稳定和发展。正如斯蒂尔曼所说，危机对于思想的影响相对来说是短暂的，它仅限于在相对小的制度变革上发生作用，如果抢救时期有周密的准备和明智的行政管理，我们可以将危机化解到最小程度[1]（p50）。总书记在党的十七大报告中要求：“完善突发事件应急管理机制。”而且，国务院自2005年以来每年都召开全国应急管理工作会议。可见，国家对应急管理的建设是相当重视的。

一、危机管理与公共政策制定

（一）危机与危机管理。

“危机”一词最初来源于希腊语，广泛应用于医学领域。18世纪末至19世纪初，危机一词才进入政治领域。它表明政府体制或政府所面临的紧急状态，是相对于政府的常规性决策环境的一种非常态的社会环境。学术界有人认为只有中国的汉字可以完满地表达出危机的内涵，即“危险和机遇”，是组织命运“转机与恶化的分水岭”，[2]（p3）尽管国内外学者对于危机管理的内涵五花八门。本文认为，危机管理领域的著名学者罗森塔尔（Rosenthal）的观点最具代表性。他认为“：危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在事件压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键性决策的事件。”[3]可见，危机是一种非常态的事件，是一种决策情势，是具有高度不明确性和需要采取迅速决策等不利情境的汇聚。

（二）公共政策。

公共政策是现代社会生活中使用非常广泛的概念之一。美国学者伍德罗·威尔逊（WoodrowWilson）认为，公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。[5]美籍加拿大学者戴维·伊斯顿（DavidEaston）用一句很经典的话阐释了公共政策的内涵，“政策是对全社会的价值做的权威性的分配”。托马斯·戴伊（ThomasR.Dye）认为，凡是政府决定做的或不做的事情都是公共政策。（本文采用我国著名政策科学专家陈振明教授的观点。他认为，公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。

二、从玉树地震分析公共政策制定现状。公共政策制定的现状

1“。统一集权”的公共政策体制。危机管理中的公共政策制定的实质是政府应对危机的一个动态博弈过程。危机的突发性、紧急性及其所造成的不确定前景，决定了危机管理中的公共政策制定是一种非程序决策，要求决策者在相当有限的时间里做出重大的决策和反应。这就需要将多层级、多部门的指挥机构与救援队伍进行“无缝链接”，确保政令畅通，避免“令出多门”，真正发挥出应急救援的整体效能。在此次玉树地震的抗震救灾过程中，国家迅速成立了国务院抗震救灾指挥部，成为开展应急救援管理工作的最高决策和协调指挥机构。统一集权的灾害应急决策体制是各种应急救援力量、物资等相互配合、协同一致，发挥其最大效能的保障。

2“。高效及时”的政策支持信息。危机公共政策的有效制定离不开信息的支撑。信息的获取是危机状态下，公共政策制定的难题，经常会出现信息部完全、不及时、不准确等问题。正如赫伯特·西蒙（HerbertSiomon）在其《行政行为》（1947）一书中“有限理性”模式所指出的那样：人类虽然企图以完全理性的方式来决策，但因知识及能力上的限制，其最多是以有限理性从事满意方案的选择而已。此次玉树地震应急救援中，在信息支撑方面，国家减灾中心、国家测绘局迅速行动，为抗震救灾提供准确、及时、科学的决策支撑信息。这为公共政策的制定提供了重要的保障与支持，对抗震救灾的顺利开展做出了突出贡献。

三、公共政策制定的出路

从上述分析可以看出，我国政府的公共政策制定能力在汶川地震后，的确得到了很大的加强。但由于时间、地理、情感、现实条件等方面的因素，我国政府在危机管理过程中的政策制定还存在着一定的问题。我们可以从以下方面提升政府在危机管理中的政策制定能力。

（一）建立专门的危机决策机构。

我国的公共危机指挥决策机构很多都是临时的，缺少能够发挥组织和协调作用的常设核心决策系统。像地震发生后，国家就会成立“抗震救灾委员会”，这种临时组建的决策指挥系统，由于组成人员及其所在部门间的封闭性、部门利益性、非优协调性以及危机预案的缺乏，往往造成决策成本提高和效率的下降，使政府在整个危机决策过程中处于相当被动的地位，严重缺乏预警能力。因此，根据我国的实际情况，应建立一个以国务院总理为核心的最高常设危机决策机构，以加强公共政策制定的预警与反应能力。

（二）提高应急决策库针对性。

这主要体现在应急公共政策对非传统、非常规突发事件的预警方面。政策制定者要具有强烈的信息意识和系统观念，在政策制定过程中重视决策系统的作用。此次玉树地震灾害是一类典型的非传统、非常规突发事件，具有特殊性：一是独特的自然地理条件。玉树地处海拔4000米的高原，气候寒冷；二是人文背景独特，玉树以藏族为主，藏族文化浓厚；三是极端恶劣、严酷的生态环境，高海拔、缺氧、低温，脆弱的生态环境是玉树地震救援及灾后重建面临的严峻挑战；四是次生灾害难料，玉树地震以防范水源污染和人畜疫情爆发为主。从玉树这几方面的独特性分析可以看出，它与汶川地震具有完全不同的环境与特征。因此，不能完全照搬汶川地震时的应急公共政策制定模式。应总结各类非常规、非传统突发事件应急管理工作中的经验教训，研究其客观规律和演化特征，建立针对性强的应急决策库，完善应急处置手段和方法，以不断提高突发事件应急公共政策的制定能力。

面对危机，公共政策制定者既不能谈“危”色变，也不能粗心大意小视危机。既要看到危机的杀伤力，从维护国家安全、社会稳定的角度高度重视危机，也要看到危机中潜伏着发展的机遇。尽管现阶段我国危机管理中公共政策的制定还存在一些问题，但随着社会成熟度的提高、科学技术的发展，政府危机管理的能力必然大幅提升，增强维持社会稳定的能力。

参考文献：

［1］［美］R·J·斯蒂尔曼。公共行政学［M］。北京：中国社会科学出版社，1989.

［2］菲克。危机管理［M］。韩应宁译。台北：经济与生活出版事业公司，1987.

［3］RosenthalUriel,CharlesMichaelT.,ed.CopingwithCrises:TheManagementofDisasters,RiotsandTerrorisn.Spring［M］。FieldCharlesC.Thamas,1989.

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「关 键 词公共危机，危机管理，应急法制，对策建议

一、公共危机凸现我国应急法制的薄弱环节

SARS疫情等传染病的暴发流行是一种突发事件，但突发事件不限于传染病流行，它的范围非常广泛，还包括地震、洪水等灾害，骚乱、恐怖事件等性动乱，火灾、环境污染、核事故等人为事故，以及战争等等。这些突发事件具有如下特性：一是突发性或非预期性；二是巨大的危险性；三是紧迫性；四是不确定性。它们的出现往往导致公共危机，需要全社会特别是政府加以特殊的应对和管理。

“危机管理” 也称为“突发事件管理”、“紧急状态管理”（Emergency Management），特指公共危机的潜伏、爆发、控制、化解、修复、常态化等全过程中的应对机制和制度安排。在法治国家，为防止突发事件的巨大冲击力导致整个国家生活与社会秩序的全面失控，需要运用行政紧急权力幷实施应急规范，来调整紧急情况下的国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系，以有效控制和消除危机，恢复正常的社会生活秩序和法律秩序，维护和平衡社会公共利益与公民合法权益。简言之，危机管理＋利益平衡，这就是应急法制（contingency legality）的基本功能。

应急法制具有许多特点。主要特征有五：（1）权力优先性，这是指在非常规状态下，与立法、司法等其它国家权力相比，与法定的公民权利相比，行政紧急权力具有某种优先性和更大的权威性，例如可以限制或暂停某些宪定或法定公民权利的行使；（2）紧急处置性，这是指在非常规状态下，即便没有针对某种特殊情况的具体法律规定，行政机关也可进行紧急处置，以防止公共利益和公民权利受到更大损失；（3）程序特殊性，这是指在非常规状态下，行政紧急权力的行使过程中遵循一些特殊的（要求更高或更低的）行为程序，例如可通过简易程序紧急出台某些政令和措施，或者对某些政令和措施的出台设置更高的事中或事后审查门坎；（4）社会配合性，这是指在非常规状态下，有关组织和个人有义务配合行政紧急权力的行使，幷提供各种必要帮助；（5）救济有限性，这是指在非常规状态下依法行使行政紧急权力造成行政相对人合法权益的损害后，如果损害是普遍而巨大的，政府可只提供有限的救济，如适当补偿（但不得违背公平负担的原则）。具有这些特点的应急法制，不言而喻也具有对公民权利造成严重伤害的可能性。

已经过去的 SARS危机以及还将不断发生的各种公共危机，逐渐暴露出我国应急法制存在许多薄弱环节，远不适应危机管理的客观要求。例如，在SARS危机下紧急行政权力的行使界限和程序，限制人身自由的被隔离人员的权利保护，财产征用的损失补偿，公民的出行自由、言论自由、知情权、集会权、劳动权、经营自主权等宪法权利和法定权利能否以及应如何加以限制或暂停行使，以及如何加以补救，这些方面都存在应急法律规范缺口多、执行不到位、救济不力等问题，因此某些权益纠纷发生后一直难以得到有效解决。这是应对SARS危机等公共危机管理带给我们的深刻教训和启示。

二、我国应急法制的现状与问题分析

（一）我国应急法制的基本构成

我国从1954年首次规定戒严制度至今，已经颁布了一系列与处理突发事件有关的法律、法规，各地方根据这些法律、法规又颁布了适用于本行政区域的地方立法，从而初步构建了一个从中央到地方的突发事件应急处理法律规范体系。这主要包括：

1.战争状态法律规范。例如《国防条例》、《民用运力国防动员条例》、《兵役法》、《预备役军官法》和《人民防空法》。

2.一般的紧急情况法律规范。涉及到某些单行的紧急状态法律规范，如《对外合作开采海洋石油资源条例》第26条、《公安机关人民警察内务条令》第21条、《戒严法》第 2条、《专利法》第52条等等。此外在我国批准和签署的国际条约、协议中，涉及到一般紧急状态法的多达20余个。

3.恐怖性突发事件法律规范。恐怖性突发事件在一般紧急情况中危险度最高，但我国至今尚无国内法意义上的专门的反恐怖法律出台。除了最高人民法院、最高人民检察院、公安部2001年联合发布的《关于依法严厉打击恐怖犯罪活动的通知》以外，反恐怖机制主要体现于我国参加或缔结的国际条约、协议。

4.骚乱性突发事件（群体性突发事件）法律规范。我国现阶段应对骚乱的主要法律是《戒严法》，还有《公安机关人民警察内务条令》第13条、《民兵战备工作规定》第39条等等。

5.灾害性突发事件法律规范。我国的灾害性突发事件法主要包括以下几个方面：（1）地震灾害法律；（2）洪灾法律；（3）环境灾害法律；（4）地质灾害法律。

6.事故性突发事件法律规范。我国关于事故防治的立法范围非常广泛，立法形式涉及法律、行政法规、地方性法规和规章。主要的事故防治法律包括：（1）交通事故法律；（2）核事故法律；（3）公共卫生事故法律；（4）火灾事故法律；（5）生产安全事故法律 .

7.公民权利救济法律规范。涉及到公民、法人和其它组织的合法权益由于公共危机的行政应急措施受到损害之后的补救机制，包括行政复议、行政诉讼、国家赔偿和补偿方面的法律规范。

不言而喻，上述突发事件应急处理法律规范体系还需要相应的法律规范实施机制和制度相配套，才能有效地发挥出应有作用。

（二）我国应急法制的问题分析

上述情况表明，从总体上说我国已经在构建突发事件应急法律体系方面具有一定基础，这主要表现在现行宪法、法律、法规中已有一些关于应急法律规范。这为应对突发事件带来的社会危机，依法实施有效的危机管理，提供了一定的法律保障。[1]但是，相对分散、不够统一的应急法制还存在如下问题和不足：

1.缺少突发事件应急处理基本法律作为“龙头”。仅仅针对不同类型的突发事件分别立法，难免造成立法冲突和矛盾较多，下位立法容易出现“恶法”现象。这种模式缺乏纲举目张的效果，降低了危机处理能力。中央一级以应急性行政立法为主虽然保证了突发事件由行政机关应急处理的特点，但由于缺少上位基本法的控制，难免出现法律规范之间的冲突，而且各部门都针对自己所负责的事项立法，“各扫门前雪”，缺乏沟通和协作；同时，受地方保护主义的，一些地方立法“以邻为壑”，大大削弱了处理突发事件的协作与合力。

2.一些领域的应急法律规范仍不健全。比如国防动员法、一般的紧急状态法、恐怖性突发事件法，在我国至今仍是空白；骚乱性突发事件法，虽然有《戒严法》的规制，但从各国的实践来看，戒严是针对较为严重的骚乱事件所采取的一种较为严厉的应急措施，其一旦运用将对国民的正常生活和心理带来较大的紧张，故仍有制定一般性骚乱应对法的必要；事故性突发事件法和灾害性突发事件法虽然在我国得较快，但也存在过于分散的问题。

3.许多突发事件应急处理立法的可操作性不强。表现为在内容上较为原则、抽象，缺乏具体的实施细则、办法相配合，尤其是紧急行政程序法律规范严重不足。多数突发事件应对处理立法在给应急机构配置紧急处置权力的同时却忽视了权力控制和对紧急权力造成的伤害后果的救济途径，忽视机构之间的横向协调与监督关系，忽视程序性约束机制，忽视发挥下级机关和非官方机构的积极性、自主性和创造性。

4.亟需清理现有的应急法律规范。法律规范之间产生冲突和矛盾的原因一方面在于缺乏上位法的约束，另一方面在于未能重视法律规范的清理工作，如法律的修改、修订、废止、解释等等，从而影响到应急法律规范的应有作用和潜力的发掘。我国在制定统一的《紧急状态法》的时候，需要对现有法律中的一些重要概念如“突发事件”、 “紧急状态”、“危机管理”等等作出解释，这也是重要的清理工作任务。

5.已有的应急法律规范执行不到位。主要表现为有法不依、执法不严、行政不作为、难获救济等等。以公共卫生应急法律规范实施情况为例：《传染病防治法》第二十二条、第二十三条规定，不得隐瞒、谎报或者授意他人隐瞒、谎报疫情，幷应及时公布和通报；但2003年SARS危机期间正式公布的北京地区SARS病人和疑似病人的数量在2003年4月20日于北京召开SARS新闻发布会前后差别极为悬殊，已在一定程度上影响到人民群众对于政府的信任；有关方面对此作出的一个解释是北京地区众多分属北京市、卫生部等部委、部队这样三个条块，各自收治和留置观察的SARS病人与疑似病人难以准确统计幷及时公布出来；但实际上十多年前出台的我国《传染病防治法实施办法》第三十四条至第三十九条已规定，军队的医疗保健和卫生防疫机构发现地方就诊的传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人时，应以法定通讯方式和在法定时限内向发病地的卫生防疫机构报告疫情幷接受当地卫生防疫机构的业务指导（当然地方医卫机构也须如此）；可见，实际上当时已有相关法律规范和法定制度（尽管不完善），统一地进行数据统计本不成问题，主要问题还是出在有的地方、部门及公务人员有法不依、执法不严、各行其是。

6.公共应急法制的实施环境有待改善。从实践效果来看，公共应急法制的社会基础条件，如公共应急法制的公众知晓度、认同度、适应度和配合度以及社会心理状况等等，亟待进一步改善。[2]这也是造成已有的公共应急法律规范未能充分发挥出应有保障作用的重要原因之一。

这里还需要进一步指出，我国应急法制建设滞后无疑是诸多原因使然，但从思想指导上来看，很长一个时期以来法学界和实务界都忽略了行政应急性原则的应有地位和作用，显然也是一个不可忽视的制约因素或曰误区。窃以为这一认识上的误区既制约了我国应急法制建设，也不利于全面深入推进依法行政。[3]行政应急性原则是指行政主体为保障重大公共利益和公民根本利益，维护与社会秩序，保障社会稳定协调发展，在面临重大突发事件等紧急情况下可实施行政应急措施，其中既包括具有行政作用法上的具体规定的行为，也可包括一些没有具体法律规范甚至停止某些宪法权利和法律权利、中断某些宪法和法律规范实施的行为。当然，为防止行政恣意和滥用权力，现代行政法治对行政紧急行为也提出了现实性、专属性、程序性、适当性的要求，行政应急性原则的运用需要有相应的法律救济机制作为保障。

三、忽视行政应急性原则是一个深层原因

我国公共应急法制建设滞后无疑是诸多原因使然，但从思想指导上来看，很长一个时期以来法学界和实务界忽视了行政应急性原则在整个行政法制建设中的应有地位和作用，显然也是一个不可忽视的制约因素或曰理论误区。各国公共危机管理的经验教训启示我们：必须注意将行政应急原则列入我国行政法的基本原则体系，发挥其应有的理论指导作用。

（一）行政法基本原则和行政应急性原则的含义

行政法的基本原则是贯穿行政领域法律关系始终，调整和决定行政法主体的行为，指导行政法实践的原理和准则，起着保证行政法制统一、协调和稳定的重要作用，直接和深刻地影响着当代行政法的制定、执行、遵守、监督、救济等制度环节的运行发展。我国行政法的基本原则总的来说可概括为行政法治原则，具体来说可将其大体解析为行政合法性原则、行政合理性原则、行政应急性原则、行政信赖（利益）保护原则、行政公开原则，以及行政公正原则、行政效率原则等等。学者们对此见仁见智，并无定论。这里择要加以讨论。

行政合法性原则是是指行政权力的设立、行使必须依据法律，符合法律要求，不能与宪法和法律相抵触；行政主体必须严格遵行行政法律规范的要求，超越法定权限的行为无效；行政主体应对其行政违法行为承担相应的法律责任。行政合法性原则包括实体合法和程序合法两方面的要求。

行政合理性原则是指行政主体的行为不仅应按照法定条件、种类和幅度作出，且其行为应符合立法的意图和精神，符合公平正义等法律理性，符合全社会共同行为准则的社会公理。行政合理性原则要求行政主体的行为应当符合立法目的、出于正当考虑、合乎情理公德、彼此关系协调，否则应承担一定的后果。

行政应急性原则是指行政主体为保障重大公共利益和行政相对人根本利益，维护经济与社会秩序，保障社会稳定协调发展，在面临重大突发事件等紧急情况下可实施行政应急措施，其中既包括具有行政作用法上的具体规定的行为，也可包括一些没有具体法律规范甚至停止某些宪法权利和法律权利、中断某些宪法和法律条款实施的行为。当然，为防止行政恣意和滥用权力，现代行政法治对行政紧急行为也提出了现实性、专属性、程序性、适当性的要求，行政应急性原则的运用需要有相应的法律救济机制作为保障。

（二）忽视行政应急性原则导致公共应急法制建设滞后及其消极

由上可见，理应由行政应急性原则和其他一些原则，与行政合法性原则、行政合理性原则共同构成我国行政法的基本原则体系。遗憾的是，近些年来我国内地出版的许多行政法教科书在阐述行政法的基本原则时，往往仅提及行政合法性原则和行政合理性原则，不再把行政应急性原则（以及其他原则）作为行政法的基本原则加以研讨。窃以为这一认识上的误区既制约了我国公共应急法制建设，也不利于全面深入推进依法行政，不利于行政法的全面。

例如，由于忽视行政应急性原则，多年来在行政主体制度建设和理论体系上，就难免忽视突发事件应急指挥机构的地位、构成、职能、职权和工作制度（如各种应急预案）的和安排，也没有未雨绸缪地做好相应的专业人才队伍建设，以至于SARS疫情危机出现后政府机关应对危机的管理工作一时间显得非常被动，不得不支付本可避免的巨大成本，个中教训非常深刻。

再如，在出现 SARS疫情的非常规状态下，政府机关应对危机的管理工作可否根据实际需要实行紧急行政程序，灵活采取各种行之有效的手段，包括各种应急性的行政指令措施和行政指导措施？由于忽视行政应急性原则，过去对此也没有形成共识，或者不为行政管理和行政法制实务工作者普遍知晓，也造成了危机管理工作某些阶段的非常被动。

又如，由于忽视行政应急性原则，关于政府机关采取的危机管理行为对行政相对人合法权益造成的损害如何加以救济，过去就未能完善有关的监督与救济规范，给实际工作造成诸多困难。例如紧急征用行政相对人的房屋、设施等财产用于SARS疫情隔离地点或防疫医务人员轮换休息场所使用，应遵循何种程序，如何予以补偿，发生补偿争议通过什么渠道和程序加以及时裁断和救济？此类财产权纠纷出现过不少，如果解决不好，难免影响到人民群众对于政府应急措施的充分理解和积极配合，不利于保持良好的官民关系和政府形象。

（三）在公共危机管理中贯彻行政应急性原则是实质法治主义的要求

表面看来，在面临突发事件等紧急情况下实施行政应急措施，特别是在宣布进入紧急状态后行政机关行使一系列在常态下不能行使的紧急权力，其中包括一些没有具体依据甚至暂停公民某些宪法权利和法律权利、中断某些法律规范实施的行为，似乎违背了法治原则；但实际上，这是政府为了国家、社会和全体公民的长远和根本利益而作的理性选择，是符合实质法治主义要求的、利大于弊的危机管理举措，其最终目的是通过化解危机因素，恢复和维持公共权力与公民权利之间的良性互动关系，从根本上维护公民权利。

因此，在实施依法治国方略、全面和深入推进依法行政的新形势下，我们应当按照宪政和行政法治的要求，加强公共应急法制建设，当务之急是尽快制定出龙头性的《突发事件与紧急状态处置法》作为基础，进一步完善我国应急法律规范体系，把应对突发事件的公共应急系统纳入法治化轨道；同时在突发事件导致公共危机政府动员社会资源应对危机时，应贯彻行政应急性原则，及时采取公共危机管理所需的各种行政应急措施，同时予以及时和充分的权利救济，更加稳健地维护我国社会发展和人权保障所需的法律秩序，确保公民权利（特别是基本权利）获得更有效的保护，公共权力（特别是行政权力）能够有效行使并受到有效制约，使二者能够兼顾、协调、持续地发展。

四、若干国家应急法制的特点与趋势

他山之石，可以攻玉。通过考察美国、加拿大、澳大利亚、英国、法国、瑞典、俄罗斯、新加坡、日本等国家的基本情况，笔者发现这些国家的突发事件应急法制，从总体上说具有如下特点和新的发展趋势：

1.应急法律规范的专门化、体系化。相当一些国家具有一部统一的紧急状态（或危机管理）法律，通常规定宣布紧急状态权力的行使主体、程序、对公民权利的限制以及权利救济等。它是突发事件应急法制领域中的“基本法”，能够在由于复杂原因产生的紧急状态中有一个统一的指挥机制以及程序规范。除了统一的紧急状态法以外，许多国家还针对各种具体的紧急情况制定了各类单行法。

2.机构人员的专门化、专业化。设置专门的危机管理体制和机构主要有如下几种模式：一是美国的联邦紧急事务管理局模式；二是俄罗斯的紧急情况部模式；三是新加坡在国内事务部下设立民防部队的模式。不管是哪一种模式的国家，大都有一个专门从事危机管理的政府机构作为核心。例如在加拿大，从联邦到地方都设立了专门的机构进行紧急事态的处理工作，其核心机构就是关键基础设施保护与危机准备局；美国自“9.11事件”以后在危机应对机构设置方面出现了新的趋势，也即在中央设立更高层次的、统一的、实体性的危机管理机构（如国土安全部）。公共危机管理人员的专业化是与公共危机管理机构的专门化紧密联系在一起的。例如，瑞士国家应急中心（NEOC，National Emergency Operations Center）是瑞士联邦应对各种类型的突发性事件的专门技术中心，现有工作人员都具有某一方面的技术或专长，例如是物理、化学、地理、测量、气象、能源或通讯方面的专业技术人才。

3.危机管理体系出现多元化、立体化、化的发展趋势。许多公共危机不是某一个部门或机构（诸如警察、消防或医疗机构）单独可以应对的，它们需要来自不同部门和机构的联合与协调，故须以多元化、立体化、网络化的管理体系来应对危机。以瑞士国家应急管理中心为例：该中心的运作往往不是独立进行的，而是通过直接的沟通渠道与国家的一些部门、机构如核电站、州警察指挥中心、瑞士广播公司的地方播音室等合作，其运作网络分为国内和国际合作两个方面。

4.危机管理中的政府应急管理行为程序的规范化、制度化、法定化。常言道：实体公正难以预期，程序公正更为关键。从各国危机管理实践中可以发现，危机管理行为都有相应的法律规范作为依据和准则，政府机构所制定的政策、采取的措施须议会的立法作为根据，这有利于保证突发事件应对处理措施的正当性和高效性。从立法的内容上看，一般都包括政府机构处理突发事件的权力来源、内容、行使权力的程序、对公民权利的限制和救济、议会的监督权等等。如《加拿大危机法》、《澳大利亚危机管理法》之规定。①

5.危机预警机制、资源储备与调动机制、危机化解机制逐步完备。危机预警以及危机管理准备是整个危机管理过程的第一个阶段，做好这一阶段的工作有利于预防和避免危机事件的发生。在某种程度上，危机状态的预防比危机事件的解决更富有意义，因为可以避免社会财富的浪费，节省人力、物力、财力，有效地保障社会秩序的稳定。因此，各国都非常重视作为危机管理基础的危机预警机制。如法国特别强调预防原则，遵循预防原则是政府的职责。美国著名的联邦应急计划（FRP）也规定了在预警也无法避免危机的情况下，针对紧急状态如何调动资源、化解危机。

6.提高公共危机管理效率的重要因素——民间力量的参与。在危机管理领域，政府在掌控资源、人员结构、组织体系等方面虽有优势，但不可避免地存在局限性，因此不管是在危机预警、危机准备阶段，还是在危机发生后的灾难救助阶段，都应积极吸纳和发挥民间力量的作用，提高危机处理效率。例如在新加坡，民防志愿者的参与受到高度重视，50000多名民防志愿者接受过基本的民防技术培训，根据所在地区编成若干小组，一旦国家发生灾难或战争，即可转为全职民防职员和国家公务员。又如在瑞典，私人组织的参与被认为是必须的，私人组织的代表必须参与到危机规划和预防阶段中来，这一合作被称为“PPP”——“公私合作”（Private -Public Partnership）；在美国，更是将政府与红十字会等非政府组织以及其它的私人组织的合作纳入联邦应急计划。这些都是20世纪后期日益发展起来的行政民主化潮流带来的变化和要求。

7.危机防范意识和能力的培养、危机防范措施的改善与演习，走向经常化、制度化、法定化。在全社会树立正确的危机防范意识，是形成完善的危机管理体系的关键之一。实践证明，不论是国家机构工作人员还是普通的社会公众，如果能够有较强的危机防范意识和能力，那么在应对公共危机时就能够减少损失幷减轻社会震荡。而危机防范意识和能力的培养除了平时的宣传以外，规范化、制度化、法定化的危机演习是必不可少的。从国外情况来看，日常的情景训练和危机应对演习，对于提高危机管理效率、减少危机带来的损失、提高政府的威信都具有不可估量的作用。这种演习不是偶尔的，而是经常化、制度化，幷写入有关危机管理的立法中去。例如在日本这样的灾难频发国家，经常性地组织各类灾难预防训练乃是政府的职责和公民的义务，是各类学校、机关、和社会组织的常设必修课。

五、我国应急法制建设的目标、原则与重点

（一）我国应急法制建设的目标

我国应急法制建设的目标是：在实施依法治国方略、全面推进依法行政的新形势下，把突发事件应急系统纳入法治化轨道，按照宪政和行政法治的要求完善应急法律规范，更有效地调整紧急情况下的各种社会关系，稳健地维护我国经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，确保公民权利（特别是基本权利）获得更有效的法律保护，公共权力（特别是行政权力）能够更有效地依法行使，二者能够兼顾协调持续发展。

（二）我国应急法制建设的原则

在我国应急法制建设的过程中需要贯彻：（1）法治原则；（2）民主原则；（3）行政应急性原则；（4）公民权利最低限度保障原则；（5）紧急行为目的之公益性原则；（6）紧急行为手段合理性原则；（7）政府积极责任原则。从而全面系统地为突发事件应对措施提供、权威、规范、统一的法律指导和保障，改变现有应急法律条文简单、内容原则抽象、可操作性差的状况，便于依法行政、公众守法和社会监督，有利于实现建立法治政府、责任政府和阳光政府的法律制度创新目标。

（三）我国应急法制建设的重点

我国应急法制建设的重点是：尽快完善各层次、各领域的应急法律规范，关键是制定出作为龙头的我国的紧急状态法；此外还要通过完善相应的法律规范，逐步健全与重大突发事件应对机制密切相关的法律制度，包括行政程序法制、行政强制法制、政府信息公开法制，行政征用（征收）法制，行政指导法制、紧急刑事法制、纠纷解决法制、国家赔偿（补偿）法制。应急法制的核心和主干规范包括：宪法中的紧急条款、统一的紧急状态法。应急法律规范体系中还包括单行的部门应急法、部门应急法的实施细则及针对应急法制某一独立环节的专门立法等。具体意见如下：

1.在宪法中更明确地规定紧急状态制度。具体意见是在已通过修宪程序明确全国人大常委会、国家主席、国务院等国家机关拥有相应的紧急状态决定权与宣布权的基础上，能够进一步在宪法第五条（或者第二十八条）增加一款，明确规定：“国家建立突发事件应对机制和紧急状态法律制度，实现危机管理的法治化和高效化”。从而进一步完善我国应急法制的宪法和宪政基础，能够高屋建瓴、稳健持续地为应急法制建设提供更有力的宪法保障。

2.在一些空白领域抓紧制定应急法律。首先是尽快制定出统一的《突发事件与紧急状态处置法》（或称《突发事件应对法》、《紧急状态法》），填补我国应急法律体系中龙头性基本法律的空白。还需要制定《国防动员法》、《恐怖事件应急法》、《灾害救助法》，以及制定《行政征用法》、《行政补偿法》，制定《行政程序法》时增设行政紧急程序章节，进一步完善我国应急法律体系。既要赋予突发事件管理部门必要的紧急权力，保证应急效率；又要规范突发事件管理行为，保证非常时期同样能够依法行政。

3.完善行政紧急程序法律规范。行政紧急程序对于满足公共危机管理的紧急需求、通过控制紧急行政权的行使过程保护行政相对人合法权益具有特殊意义，而我国现有突发事件应急法对此少有规定。改进方案是：在将要出台的行政程序法典中设专门章节规定行政紧急程序，就行政应急措施的适用范围、程序及原则、约束机制、补救机制等加以具体规定；或者在此之前，先行以行政法规的形式对此予以明确。

4.对现有应急法律规范进行系统的清理。包括修改法律、进行法律解释、废止法律或某些条文等。从而消除立法矛盾和冲突，克服应急法律规范之间缺乏协调统一的弊端，破除部门利益和地方利益的局限性，实现应急法律规范体系的协调统一。

5.按照危机管理的客观要求完善相应的机制和制度。例如建立健全危机管理信息公开制度、行政征用制度、行政隔离制度、行政指导制度，以及将“公平补偿”作为目标的行政补偿制度，包括行政主导型的或积极采用市场机制（例如保险方式）的各种救济制度等等。

注释：

[1] 包括在2003年SARS危机期间以仅仅25天的超常规速度紧急颁布施行了《突发公共卫生事件应急条例》。

[2] 可科学院心理研究所联合调查组根据问卷调查获得的2003年5月5－11日数据及而发布的《“非典”社会心理预警简报（第1号）》（中国新闻网北京2003年5月16日电）。

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随着经济快速发展,大量的人口不断向城市聚集。与此同时,重大危险化学品事故所引发的公共化学危机不断发生,给城市政府和人民群众带来了严重威胁,也不利于城市的稳定和发展,危机造成的直接和间接经济损失非常巨大,公共化学危机已经成为城市经济发展过程中不可忽视的问题。对城市的公共化学危机管理进行系统、深入地研究,建立切实可行的城市公共化学危机管理机制,对于保障城市的安全,提高城市政府的行政效能,具有重要的意义。

一、城市公共化学危机管理机制模式选择

公共化学危机管理机制,就是以担负公共化学危机管理职能的国家政治机构为核心,在社会系统其他重要因素影响下,按照相应组织结构运作从而对公共化学危机事态进行预警、应对和恢复的组织体系。从各国来看,平时公共危机管理机制大致有如下几种模式:①美国的联邦应急管理署模式。②俄罗斯的紧急情况部模式。③瑞典的国防部下设民防局模式。

城市的公共化学危机管理工作采用的是民防主导型模式。其原因是城市的民防工作已经过55年的发展建设,初具规模,并具有以下优势:(一)有科学的决策指挥体系。(二)有灵敏的监督信息平台和完善的技术支撑体系。(三)有行之有效的应急反应预案。因此说,城市公共化学危机管理选择民防主导型模式,是迅速构建城市公共化学危机管理机制,乃至公共危机管理机制的必然要求。

二、城市公共化学危机管理机制设计

(一)建立公共化学危机准备机制

1.公共化学危机管理的法律法规准备。公共化学危机管理的法律法规准备是通过立法来规范公共化学危机管理行为,使公共化学危机管理工作法制化、规范化、程序化,这是一项基础性的工作。这些法律对于明确不同主体在公共化学危机管理工作中的权利义务,促进公共化学危机管理工作的依法开展,预防与惩治各种公共化学危机管理工作中的违法犯罪行为,将发挥了积极作用。

2.公共化学危机管理的机构准备。公共化学危机应急救援在市政府领导下,实施区、县(市)分级指挥。根据需要成立城市公共化学危机应急指挥部。

3.公共化学危机管理的专业人员准备。

4.公共化学危机管理的应急物资准备。

(二)建立公共化学危机预警机制

建立预警机制是政府公共化学危机管理的前提,它主要是通过观测仪器、装备和技术对公共化学危机的前兆进行监测,以获取有关公共化学危机的资料数据,通过对数据指标的科学分析,对公共化学危机风险源、公共化学危机征兆进行不断的监测,判断公共化学危机发生的速度、规模、损害程度以及发展的趋势,及时向组织或个人发出警报,提醒组织或个人对公共化学危机采取相应的应急行动。

城市公共化学危机预警机制主要是应用城市管理信息技术,对城市公共化学危险源进行监测,发现危险“征兆”,及时进行预警,保障城市城市安全。城市公共化学危机预警机制由对城市公共化学危机固定目标和移动目标实施监测的两部分组成。

(三)建立公共化学危机应急机制

1.建立公共化学危机管理控制平台。城市政府应针对突发公共化学危机建立一个常设机构,即城市公共化学危机应急指挥中心。公共化学危机指挥中心迅速组织协调各方面由平常状态转入应急状态,及时启动相应等级处理预案,组织协调、监督检查各项应急行动的落实,加强应急信息沟通,公共化学危机公告。

2.快速反应与科学处置。在城市公共化学危机抢险救援过程中,虽然造成化学灾害的因素是多方面的,造成的灾害也是各种各样的,但处置的原则和程序基本是一样的,其基本程序是:警戒、疏散。发生化学危机,消防队到场后,要立即对现场进行警戒,必要时断绝交通,以防止不明情况的人误入毒区,造成灾害的扩大。必要时可切断电源,采取一切措施消除一切火源,紧急疏散人员和抢救被困人员等。

(四)建立善后恢复的保险机制

危机管理的最后一道工序就是及时总结经验教训,修改风险评估机制,改进风险防范措施,增强组织对危机的免疫能力,从而构成下一轮危机管理的头一道工序。

1.评估危机损失。是对公共化学危机强度、损失的量的统计和分析。科学评估公共化学危机损失,公开灾损情况,是责任政府的体现,也是落实公民知情权、监督权的具体体现。

2.其他评估。其他评估包括:对公共化学危机的分类分级指标评估、预案及预案库的有效性评估、应对效果的评估、对体系整体和各机构应对能力的评估、处置效果的动态评估等。

3.启动救灾资金。是指市政府启动专项的救灾资金,对灾区进行援助。在一些国家,在每年的预算中都有一笔专门的应急准备金,或称救灾资金,作为灾后的启动资金。(4)防止疫情传播。是指政府采取措施,防止公共化学危机过后出现各种疫情。大灾之后必有大疫,几乎古代不发达社会条件下的基本规律,在现代社会,在科学技术、医疗技术已经比较发达的今天,一般国家都会把大灾之后的防止疫情传播作为重要工作。

(五)完善信息开放机制

信息公开化是正确应对公共化学危机,提高政府危机管理信息处理效率的最佳途径。

1.危机信息的开放,可以让公众最大程度了解危机真相,及时准备,有效预防。公共化学危机的特点是在极短的时间内大规模影响公众利益,带来社会灾难。而社会自身的准备程度,应对机制将是有效降低灾患的根本因素之一,社会的这种应对机制跟很多因素有关,其中信息的完备程度至关重要。

2.危机信息的开放,可以提高公众对政府行为的理解和配合,提高行政效率。在公共危机中,政府为了迅速控制事态,要依法采取一系列的紧急措施,如果公众缺乏对相关信息的了解,就可能对政府的行为缺乏认可和配合,也很难理解政府所采取的政策措施,很可能错失危机处理的最佳时机。

3.危机信息的开放,可以让政府行为透明化,约束政府自由裁量权,抑制各地方政府自行其是的可能性,有利于统一意志、统一指挥和统一行动,最大限度地提高资源整合的效果。

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针对突发公共危机应急管理国际合作现状，分析了其存在的缺陷；论述了经济全球化与应急管理国际合作之间的内在联系；提出了在经济全球化背景下应构建有效健全的应急管理国际合作体系。认为应急管理国际合作机制的框架应包括应急管理的组织机构、行动程序、保障系统和法律基础4个方面的内容。

进入21世纪以来，世界各地频频发生各种自然的和人为的灾害，导致突发公共危机事件的数量大幅上升。同时，伴随着经济全球化进程的深入，相当数量的突发公共危机造成的影响很难仅限于一时一地，“单个国家的安全与国际乃至全球安全紧密相连” ，1997年的亚洲金融危机和20xx年的sars危机都是典型的例子。这不仅给各国政府带来了更多社会的、政治的、法律的和经济上的压力，也逐步暴露出了各国政府在独立面对重大突发公共危机时存在的脆弱性。针对如何克服政府应急管理的脆弱性来应对日益严重的突发公共危机事件，笔者拟从构建有效的应急管理国际合作机制角度来探讨这个问题。

1 突发公共危机与应急管理的内涵

目前对于突发公共危机尚无统一且权威的概念。参照联合国的分类，突发公共危机主要包括：① 自然灾害，又可分为地质方面，如地震、火山等；水文气象方面，如洪涝等；生物学方面，如瘟疫、流行病等；②技术灾难，来自技术或工业事故，如爆炸、火灾、污染、辐射和泄漏等导致的丧生、受伤、财产受损或环境恶化；③环境恶化，人类行为导致的环境和生物圈的破坏，如森林大火、生物绝种和资源破坏等。按照《国家突发公共事件总体应急预案》的规定，主要突发公共危机事件可划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件4大类。无论采用哪种分类方法，突发公共危机都具备如下几个共同的特征：① 突发性，或紧急性；②仅具破坏性影响；③ 造成大规模人员伤亡和生态环境破坏；④经济成本和社会成本高昂；⑤可能是人为的，也可能是自然的，或两者兼而有之。根据这些特征，笔者将突发公共危机界定为：突然发生，可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重危害社会、危及公共安全的紧急事件。而应急管理(emergency management)也称为“突发事件管理”或“紧急状态管理”，特指突发公共危机的阻止、准备、应对、重建和舒缓等全过程中的应对机制和制度安排。

2 危机应急管理国际合作的现状及缺陷

现国内外学者在应急管理研究领域已经取得了一定成果，但大多数研究论著主要针对某一具体国家突发公共危机应急管理体系的建立和应急能力的提高。虽然在应急管理中应进一步开展国际合作已基本达成共识，但如何建立应急管理国际合作机制至今尚未见有详细论述。

2．1 突发公共危机与经济全球化

经济全球化已是当今世界不可逆转的潮流，给人类社会的生活带来了深远的影响。一方面，随着国际分工的深化和世界产业结构的调整，世界贸易和跨国投资快速增长，极大地促进了全球经济的发展；另一方面，由于国家、地区间存在的相互依存关系，经济全球化很自然地放大了突发公共危机的影响。当危机、灾难发生时，其影响呈蔓延扩展趋势，全球化带来了沟通无国界，但也导致了灾难无国界，所谓“蝴蝶效应”在sars危机中得以充分体现。如果说sars危机验证了人类社会的脆弱，那么美国“9·11”恐怖事件则不仅仅是对美国政府的挑战，更是严重威胁到整个人类的文明和道德底线。

有数据说明，过去10年间伴随着全球化进程的深入，各类突发公共危机数量急剧上升，造成巨大的经济损失和棘手的社会、环境问题。经济全球化的推进与突发公共危机的日益增加，其影响加剧了这两种趋势同时出现绝非巧合。人口增长、区域性贫穷、土地过度开发、快速推进的城市化进程，以及灾害危机多发地带的环境恶化等都可看作是经济全球化的副产品，而由此导致的不良后果通常都由发展中国家承担了。从人口伤亡情况来看，自然灾害造成的死亡人数中96％属于发展中国家人口。突发公共危机也在阻碍着全球化进程，除了危机导致的环境退化和缺乏安全感外，还可能导致利率上升、资本外逃和巨额贸易逆差，最终影响一个国家参与全球经济的能力.

综上所述，经济全球化既是突发公共危机产生的诱因之一，同时又对危机的后果有放大扩散的作用。无论是人为还是自然原因导致的突发公共危机，都是对人类共同的挑战，特别是对后果严重的全球性危机，更是需要整个国际社会采取合作的态度和利益均衡的原则，分担应对危机成本和责任，分享应对危机的经验和资源，因此，加强突发公共危机应急管理国际合作意义重大。

2．2 突发公共危机应急管理国际合作现状

突发公共危机应急管理是一项复杂的系统工程，涉及到政治学、经济学、管理学、法学、社会学、心理学、灾害学、卫生学、工程科学和信息科学等多个领域知识。国际合作的实质在于协调，在突发公共危机应急管理中开展国际合作 ，由于参与主体的复杂性、作用对象的多样性和合作地点的变动性而显得格外困难。

最初的公共危机应急管理国际合作主要是在国家安全和国际关系等政治领域，包括政治冲突、战争和政权更迭等。1991年l2月，联合国大会通过了46／182号决议，旨在提升联合国在应对复杂紧急情况和自然灾害方面的能力，加强联合国在该领域采取人道主义行动的有效性，并为此设立了紧急救助协调员(erc)制度。为使erc更有效地发挥作用，联合国又设立了常设委员会、机构问联合呼吁机制(cap)、中央紧急循环基金和人道主义事务部(dha)。1998年，人道主义事务部被改组为人道主义事务协调办公室(ocha)，其使命包括协调人道主义救援、制定政策和宣传。但是，近年出现较多的非传统突发公共危机与以往偏于政治、军事性质的危机并不完全相同。自巴尔干半岛冲突以来，人道主义救援的军事化、政治化倾向使得国际人道主义组织很难保持公正公允，美国采取的单边主义削弱了联合国秘书长、联合国机构和非政府组织在危机应急管理中的地位，致使国际合作多采取区域或双边合作形式。

从现实的情况来看，由于近些年来重大突发公共危机频发，各国都认识到许多危机是需要人类共同面对的，逐渐开展了一些地区性的、国际性的合作活动。例如，20xx年印度洋海啸发生后，20多个国家和国际组织的领导人迅速召开会议，就印度洋大地震及海啸过后受灾地区的恢复与重建问题进行协调磋商，并就诸多相关问题达成了一致，为日后进一步合作打下了良好基础。加勒比海地区组织了灾害研究与防御工程，为29个成员国服务，这一工程是与世界卫生组织、全美卫生组织、红十字会以及伊斯兰教会合作进行的，其具体活动包括人员培训、技术援助和调查研究等，其基金则来自于加拿大、荷兰、美国政府及联合国救灾署等。20xx年在日本兵库县召开的联合国“世界减灾国际会议”，通过了《横滨宣言》，为全球共同应对突发公共事件明确了基本的思路和方向，也为国际间更好地开展合作铺平了道路。

2．3 突发公共危机应急管理国际合作的缺陷

从上述的情况来看，对于突发公共危机的应急管理国际合作仍然处于初步的、暂时的和探索性的阶段，其存在的缺陷如下：

(1)现有的危机应急管理模式主要针对单一的国家或地区，全球性的应急管理国际合作尚未形成体系。发达国家在危机应急管理方面虽已积累了较为成熟的经验，形成了几种有代表性的模式，如美国模式、俄罗斯模式和日本模式，但这些模式都只适用于一国国内应对危机，难以跨越传统政治界限，协调多个参与国或组织的力量。没有一套成熟有效的管理模式做指导，危机应急管理国际合作无法形成系统合力，在应急管理中常出现“权力的两难境地”，即“知道如何去做”和“有权力去做”两者的失衡 ，从而影响了国际合作的成效。

(2)联合国主导地位不明确，导致缺乏长期稳定的国际合作机制。大规模突发公共危机发生之后，参与各方包括所在国各级政府、参与国政府、国际组织、区域性组织和当地组织等纷纷采取行动，然而由于联合国地位的13渐衰微，各种力量的组织协调工作只能临时展开，并演变成各主权国家争夺政治权力空间的较量，反过来又牵制了应急管理国际合作的进展。各方力量博弈的结果是暂时的，下一次危机发生，由于参与主体、地域与利益关系的变化，新一轮博弈又将重新开始。

(3)目前的危机应急管理国际合作以事后援助为主，事前预防不足。应急管理并非只是紧急事件之后的救济工作，而是强调全过程的应急管理。发达国家目前均把应急管理的重心放在危机的预防准备上，但在国际合作中仍主要体现为事后国际救援，很少涉及到事前的阻止与准备工作，这也与缺乏长期稳定的国际合作机制有关。

(4)缺乏有效的信息传递机制。完备的信息传递机制，在帮助识别、界定公共危机，进行危机决策、协调参与合作各方应对危机等方面，有着极其重要的作用。在危机发生之前，如果能及时传递预警信息，对危机有所准备，就可以避免大规模人员伤亡；在危机发生之时，关于逃生、自救、危机进展，以及政府和国际组织反应的信息如能适时传达，不仅可减少人员财产损失，更有助于开展国际救援活动和做出应对危机的决策；在危机发生之后发布的舒缓和重建信息，则可帮助政府与民众沟通，树立恢复正常生活的信心。但在目前的应急管理国际合作中，一方面存在有些国家政府或国际组织不愿公开自己所掌握的信息，尤其是涉及机密信息的情况；另一方面，也存在有些国家政府不愿意信任和接受外来信息的情况。而在应急管理过程中，由于缺乏协调机制导致的信息传递失误和由于通信条件落后而导致的信息传递不畅现象也屡见不鲜。

3 建立危机应急管理国际合作机制的构想

3．1 明确统一的指挥协调机构

国际危机应急管理系统中主要的参与者包括各国政府、联合国机构、国际红十字会，以及国际的或区域性的非政府组织(ngo)等，后三者构成了一个“人道主义社会”。他们各自的利益和组织目标是有差异的，但其协调和合作是危机应急管理是否成功有效的关键所在，组织间的相互理解和尊重是实现危机应急管理国际合作的前提。首先，抓住联合国改革的机遇，重新唤回对联合国体系的尊重，充分利用联合国机构既有的与各国政府、其他国际组织及非政府组织间的沟通渠道和协调机制，发挥联合国ocha在全球性公共危机应急管理中的主导地位；其次，明确应急管理参与方的角色和地位，以联合国为核心，以危机发生国政府为应急援助的申请方和应急管理的主体力量，以非政府组织为应急资源的筹集者和应急管理具体参与实施者；再次，危机发生时可在ocha领导下临时设立应急管理司令部，由参与者派代表参加，负责协商解决随时出现的问题，一旦危机处理结束则可自行解散。

3．2 建立全过程动态应急管理的工作程序

应急管理过程通常包括阻止、准备、应对、重建和舒缓。阻止是指发现潜在的威胁时，制止紧急事件的发生；准备是指提高政府和个人应对紧急事件的能力；应对是指危机发生时紧急处理；舒缓是指危机发生之后减少紧急事件造成的损失；重建是恢复基础设施建设、民众信心和社会稳定。应该对危机实行全过程动态管理，制订相应的工作程序。其中，公共危机管理的成功与否，在很大程度上取决于是否建立了较为完善的危机预防和预警机制。在海啸发生最为频繁的太平洋地区，已经建立了海啸预警系统，共有26个国家参加。在这一预警系统保护下，尽管太平洋地区是海啸多发区域，但在20世纪60年代之后却没有给人类造成大规模的灾害损失。而印度洋地区缺失海啸预警机制是20xx年发生海啸大灾难的重要原因之一。

由于突发公共危机的种类繁多，各种危机的预警技术、方法都有所不同，因而危机预警种类的多元化决定了危机预警内容的多元化。但并非所有类型的危机预警都有必要牵涉到国际合作，目前需要进行国际合作且具有技术可行性的预警类型主要包括海洋灾害、气象灾害、地震灾害和经济危机等。可根据具体情况依据地缘关系建立起区域性预警机制，同时利用各国各地区已建立的预警机制加强彼此间的联络沟通，等待资金充足、时机成熟，由联合国危机应急管理机构发起成立国际性预警机制。建立危机预警国际合作机制，不仅需要大量资金，同时也需要有相关的技术和专业人才，发展中国家在这些方面受到明显限制，因此在长时期内发达国家有必要承担更多的责任,帮助发展中国家逾越危机合作的瓶颈。

3．3 建立应急保障机制

公共危机应急管理国际合作应该是一个功能多样化的体系，其主要功能包括信息共享、技术交流、资源援助和人员支持4个方面。为确保危机发生后这些功能可以充分发挥，应建立相应的应急保障机制，实现“平战结合”。

(1)在信息保障上，建立ocha与各国、国际组织和非政府组织间的应急通信网络系统，确保突发公共危机相关信息沟通顺畅；建立危机信息管理平台，负责所有公共危机相关信息的管理，收集、汇总所有曾经引发公共危机因素的相关数据，观察可能造成公共危机的相关要素，对已经处理过的危机事件进行反馈信息采集，并监测一切易引发危机事故的不安定因素等 ；建立完善的信息传递、公开和反馈机制。

(2)在技术保障上，应积极将网络、卫星监测、全球定位系统和遥感等一系列技术及其国际前沿的管理方法引入公共危机管理领域。从国际主流的高新科技应用来看，主要包括如下3项工程：①评估，包括灾害管理、地理评估、环境评估、经济分析和统计等内容，形成灾情分析和危机评估报告；②遥感应用，包括遥感、地理信息系统等远距离监控技术，负责接收和分析卫星传送的信息；③网络通信，包括计算机、网络、通信和电子等设备，维护危机管理部门的网络和对外的通信。由ocha定期开展技术专家培训班，加强各国之间技术人员的交流，重在逐步提高发展中国家应急管理的能力。

(3)在资源保障上，建立紧急物资的储备、发放和分配工作制度，努力整合不同渠道的物资来源，以保障危机发生后援助到位；完善联合国目前实行的机构间联合呼吁机制(cap)，充分利用这一筹集资金的重要渠道；重视非政府组织在危机管理中的作用，对不同组织间的资源供应协调管理，避免重复浪费。

(4)在人员保障上，将应急管理专业人员分为救援小组、医疗小组和专家小组，各司其职。救援小组负责搜寻、施救和转移死伤者等任务；医疗小组负责诊断或辅助诊断伤者、预防疫情发生和蔓延；专家小组负责提供关于危机的各种专业知识，对预警、应对和重建等方面进行指导。与此同时，对常见灾害事故和重点人群要组织宣传、培训和演练，提高危机意识，以减轻危机造成的人员伤亡损失。

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关键词：政府危机管理；公共政策；制度

中图分类号：D630.1文献标志码：A文章编号：1673-291X(2008)09-0179-02

春节前，一场近半个世纪以来罕见的冰雪灾害袭击了我国中南部地区，不仅给中国经济社会造成了巨大损失，也暴露出政府部门在危机管理中存在的问题，考验了中国政府处理危机的执政能力。政府作为公共事务管理者，如何科学有效地进行危机管理，制定相应的公共政策，已直接关系到政府的威望和效率，也影响着国家的稳定和发展。

一、政府危机管理与公共政策概述

（一）政府危机管理。“政府危机管理是指在政府管理国家事务中，针对突然发生的如地震、流行病、经济波动、恐怖活动等对社会公共生活与社会秩序造成重大影响的事件，组织相关力量在监测、预警、干预或控制以及消解危机性事件的生成、演进与影响的过程中所采取的一系列方法和措施。”[1]危机管理不仅强调对危机反应的管理，还包括对事前预防和事后恢复的管理。它是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，是针对潜在的或当前的危机，在发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效的预防、处理和消除危机。

（二）公共政策。公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会的政治、经济和文化目标，所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、措施、办法、条例等的总称。公共政策是目的性很强的活动，它是为解决某一具体政策问题而制定的， 必须付诸实施。

（三）政府危机管理与公共政策。公共政策制定是政策决策者以一定的理论原理和价值观念为指导，对已确认的政策问题进行科学策划、统筹安排、做出对策，使其转化为行为规范的过程。政府危机管理是针对突发事件的管理，它可以及时有效地处理危机，恢复社会稳定。在政府危机管理中，政府可以通过提高公共政策制定的科学性及其良好绩效，不断提高政府管理水平，有效处理危机。

二、当前我国政府危机管理存在的问题

早在2003年SARS之后，中国就在加速突发公共事件应急机制建设，各级政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案。2007年11月1日，国家突发事件应对法正式实施，明确我国要建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。但这次雪灾所暴露出的问题表明，目前我国的应急体制并不乐观，在面对复合性突发事件时政府的危机管理能力还有待进一步提高。

（一）政府危机管理机制不完善

政府危机管理机制包括预警预防、应急反应、评估恢复三个阶段的机制，其中预警机制和快速反应机制是两项最基本的制度。目前，我国没有建立专门的预警机制和预测机制，不能将危机的前期控制过程纳入各级政府长远的战略目标、规划与日常管理中，危机的信息预警能力不足，以致政府处理危机事件时比较被动。另外，对危机事件的快速反应机制也不能完全适应危机管理的要求，主要表现为应急反应迟缓，跨部门协调动员机制不顺畅。在各级政府之间应急管理职责的划分、应急响应过程中条块部门的衔接配合等方面，还缺乏统一明确的界定、尚未完全形成职责明确、规范有序的分级响应体制。

（二）政府危机管理机构不健全

我国现有的政府危机管理系统主要依赖于各级政府的现行行政机构，危机爆发时，一般是针对特定危机，由中央政府或省级政府、有关部门设立临时机构。这种临时性机构不能对危机准确预测和预警，加之缺乏政府危机管理专业人员以及缺乏对危机事件的处理经验，严重影响了危机的处理效率。此次发生在南方各省的自然灾害表明，我国现行的以部门为龙头的突发事件应对组织机制存在很大问题，各级政府下属的应急办公室只是一种协调性机构，还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作的能力。在应对突发事件时，还存在以部门职能为中心的部门主义倾向，缺少单一的应急指挥组织管理系统。

（三）应急预案缺乏情报学支撑

应急预案应该是情报学基础上的研究成果。应急体系的建立和运作，可以视为一个复杂的信息系统和情报分析系统，缺乏情报学基础就会导致信息不畅，难以作出科学的决策。此次雪灾也暴露出在处理公共危机时信息不畅，部门和地方应急机制不够协调、部门与部门之间缺乏有效沟通的问题。1月25日京珠高速公路之所以出现严重大堵车，与各方通车信息混乱有关，致使许多不知情的车辆进入湖南后无法出去。

（四）政府和公众危机意识淡薄

长期以来，人们的安全观一直固守传统的国防和外交安全，而忽略了经济、生态、信息、文化和公众安全等方面的安全问题。政府部门对全社会防范风险和应急管理处置的教育、培训和演练工作不够，社会危机意识、风险防范意识、自救互救知识和能力、主动参与程度都十分薄弱。早在全国降雪的初期，1月份时，有些地方还在赞叹瑞雪兆丰年，没能对大雪成灾有预期，更没有将雪灾与全国春运结合在一起全盘考虑，加之五个关于自然灾害救助的国家应急专项预案中，并不包括雪灾，所以导致了这一复杂性的全国性灾难。

（五）政府危机管理投入不足

由于我国政府在危机管理中缺乏危机意识，没有对危机的来临做好科研、组织、人力、物力、信息等各方面的准备，在公共管理服务方面的投入严重不足，特别是应对危机事件的公共财政支出存在许多问题，导致在危机出现时，各级政府不得不临时集中各类资源，临时研究。

三、我国政府危机管理中的公共政策制定

在一个国家的社会生活中，危机不可能绝对避免，但却可以管理控制，以减少危机的发生数量，把危机带来的损失降到最低。现阶段，我国正处于危机多发期，政府要加强危机管理就必须对其全过程实施控制管理，在危机预警预防阶段、应急反应阶段、评估恢复阶段分别采取相应措施，健全各方面的制度和机制，努力构建全方位的危机管理系统。

（一）预警预防阶段

从危机管理的目的和效果来看，危机预防比危机处理更重要。加强危机的预警和预防，就能最大限度的减少和避免危机的发生，并预见可能发生的危机，采取有效的应对措施。

1.建立危机预警机制和应急救治机制。各级政府必须将危机管理寓于日常的制度建设和管理之中，建立完善的符合本地实际的危机预警机制，明确各部门的工作职责，建立快捷、通畅、及时、准确的沟通渠道，树立正确的危机意识，未雨绸缪，防患于未然。

2.建立统一的危机处理指挥机构和协调机制。我国目前正在推进的“大部委制改革”的思路，很适合改革现行突发事件应对组织体制的要求。可考虑设立集中统一管理突发事件应对工作的具有大部委性质的“应急管理委员会”（或者“应急部”），设立常设性、专门性的危机预警部门，对危机事件进行正确的认识和把握，制定长期危机管理计划，加强各级政府、各部门之间的协调能力。

3.建立危机管理教育、培训系统。政府、学者、科研部门应通力合作，加强对政府危机管理的研究，为危机管理提供理论基础和依据。要加强对政府官员的危机教育和危机处理培训以演练，增强干部危机管理的能力。此外，政府还应通过社区、学校等机构加强对公众的反危机宣传和训练，普及有关危机知识，提高民众应对危机的能力。

4.加大政府危机管理的投入力度。各级政府应该根据公共风险来决定财政支出，合理地调整公共财政支出范围，专款专用，确保应对复杂危机事件的正常运转。

（二）应急反应阶段

危机出现后，政府运用所有资源开展危机救治，及时启动应急预案，采取有效措施，遏制危机的发展和升级，迅速解决危机，恢复社会的正常秩序。

1.迅速启动应急反应机制。政府应依据相关法律规定，采取多方面非常态管理措施，积极查找危机产生的根源，加大政府干预的力度，制定和执行带有强制性的政策，及时化解危机。“在社会面临危机的时候，由政府出面的有效组织、协调和调控是迅速控制危机，将危机损失降到最低程度的最重要保证。”

2.及时公正地信息。正确引导媒体进行公正的报道，将危机事件所涉及的公共信息及时、全面、准确地向公众披露，避免社会的恐慌，稳定公众的信心。要建立公共危机沟通机制，建立新闻发言人制度，通过召开例行的新闻会，公布信息，提高政府工作透明度，满足公众的知情权，并告知公众在危机事件中的注意事项。

3.加强政府与社会的合作。整合各类社会资源，发挥非政府组织和公众的参与作用。在危机处理的过程中，社会公众参与、尤其是非政府组织充当志愿者参与，将对危机事件应急救助起到重要作用。

（三）评估恢复阶段

危机消除后，各级政府应认真分析危机产生的原因，及时总结经验，吸取教训，并科学地评估各种应对危机的预案和危机处理措施，不断加以改进和完善。

1.重塑政府形象。当人们度过危机后，政府应做好危机后的沟通工作，向公众承诺今后的措施，表达政府的诚意，安抚公众的恐慌心理，恢复公众对政府的信心。

2.强化责任追究。在应对重大突发性危机事件中，各级政府要建立政府官员承担与职权相应的政治责任、行政责任制度。当政府公务人员不能履行或背弃责任时，必须受到相应的行政惩处。

3.建立评估机制。政府应聘请有关方面的专家和学者组成危机评估小组，进行有关方面的技术鉴定、事故分析和财产损失等方面的评估工作。对危机处理全过程工作进行评估，总结经验教训，分析存在问题，提出解决方法，为以后危机管理做好充分的准备。

总之，面对错综复杂、难以避免的各种突发危机事件，作为承担公共事务管理者和公共安全责任者角色的各级政府，必须制定出最有效的公共政策，以最快的速度、尽最大的努力化解各种危机，保障国家、社会和公众的安全。

参考文献：

[1]张维平.关于政府公共危机管理[J].电子科技大学学报：社科版,2006,(4).

[2]刘刚.危机管理[M].北京:中国经济出版社,2004:84.

[3]林爽.我国政府危机管理存在的问题及其对策[J].哈尔滨学院学报,2007,(8).

[4]鄢龙珠.完善我国政府危机管理体系的几点思考[J].福州党校学报,2005,(6).