环保行政处罚申辩书范文

导语：如何才能写好一篇环保行政处罚申辩书，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、行政处罚事项告知的意义

《行政处罚法》第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”在随后的条款上规定了行政处罚的“简易程序”、“一般程序”、“听证程序”。可见在行政处罚的三种程序中，行政机关都有告知当事人事实、理由及依据，并告知当事人依法享有权利的义务，当事人都享有陈述、申辩的权利（见第三十二条）。

行政管理相对人依法享有知情权、陈述申辩权、听证权、寻求救济权。因此行政机关应当在作出行政处罚决定过程中告知当事人权利，这样既可以让当事人陈述申辩案件的具体情况，充分维护自身的权益，又便于行政机关全面了解案情，综合判断案件的真实情况。

二、行政处罚事项告知的途径

（一）事前告知的途径

采用简易程序决定的行政处罚案件，一般可采用调查人员口头告知方式，在调查人员对案情基本情况调查完毕后，在作出处罚决定前直接告知当事人享有的知情权、陈述申辩权，并听取当事人的陈述申辩意见，根据调查情况和取得的证据，结合当事人陈述申辩的理由，合理合法地作出行政处罚决定。

而采用一般程序决定的行政处罚案件，则一律采用书面形式告知。根据《行政处罚法》第三十八条规定，案件调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查；对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚的，行政机关的负责人应当集体讨论决定。

根据《行政处罚法》的规定，将行政机关的行政处罚程序（除简易程序外）划分为调查和审查两个阶段。那么行政机关在作出处罚决定之前，对当事人应当享有的权利应当如何告知当事人，在哪一道环节上告知。各行政机关的内部规章规定的告知途径不一样。根据不同行政机关的行政规章的规定，现行告知程序有三种类型：一是将告知程序明确为调查机关的职责，这样规定的行政机关有税务部门、药品监督管理部门、广播电视部门、司法行政部门、出版部门等；二是将告知程序明确为审查机构的职责，如工商行政管理、技术监督、环保、交通等部门；三是对告知程序未明确规定由哪一环节进行，如价格管理、建设、文化等部门。

那么对于先行告知程序是在调查取证阶段进行，还是放在审查中完成有两种不同意见：一是认为应放在调查取证阶段，由调查机构以行政机关的名义告知；二是认为应当在审查阶段，由审查机构审理后，以行政机关的名义告知。

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条规定：“法律、法规、司法解释和规章对书证的制作形式另有规定的从其规定。”第五十五条第二款规定，法庭从以下方面审查证据的合法性：“证据的取得是否符合法律、法规、司法解释和规章的要求。”因此行政规章对执行告知程序的机构和文书样式进行了明确规定的，是人民法院审查行政机关告知程序是否合法的重要依据，行政机关应当根据各自部门规章的要求，正确履行告知程序。

从《行政处罚法》的法律条文层次以及要告知的内容来看，调查机构在初步形成处罚建议时，需要先行告知当事人行政处罚的事实、理由、依据和拟定的处罚建议以及当事人享有的权利，因此，笔者认为先行告知程序应当由调查机关在调查终结后，以行政机关的名义告知较为适合。

根据《行政处罚法》的要求，陈述申辩权、听证权是行政管理相对人的合法权益，行政机关应当在作出行政处罚决定前告知当事人，让当事人充分维护自身的权益。行政机关告知程序是行政程序法律制度的一项重要内容，告知的目的是为了给予当事人主动采取或者不采取一定行为和措施的机会，积极地行使自己法定的权利，履行相应的义务以保护自己的合法权益。无论是听取当事人的陈述申辩程序，还是行政机关举行的听证程序，都属于行政机关调查取证的范畴。因此，告知程序应当由调查机构履行较为适合。

根据《税务案件调查取证与处罚决定分开制度实施办法》第四条规定“税务机关的调查机构对税务案件进行调查取证后，对依法应当给予行政处罚的，应及时提出处罚建议，制作《税务行政处罚事项告知书》并送达当事人。”因此税务行政处罚事项的告知应当由调查机构履行告知义务。

税务行政处罚案件查处的基本原则是查案的不审案、审案的不处理，实行调查、审理、决定三分离，如果将告知程序由审查机构负责，那么审查机构不得不担当起案件的部分调查职责，这不符合三分离的原则。

根据《行政处罚法》的规定，在行政机关作出行政处罚决定之前，只要当事人提出意见，行政机关就必须听取，并对其意见分别情况进行处理，在调查取证阶段，当事人提出意见的，应当由调查机构的人员听取并制作笔录；在审理阶段，当事人提出意见的应当由审理机构人员听取并制作笔录，笔录应当附卷，调查和审理阶段取得的笔录都是行政机关作出行政处罚决定的重要依据。

因此，调查机构在调查取证后，对依法应当给予行政处罚的，在提出处罚建议时履行告知当事人权利的告知义务，有利于充分保障当事人陈述、申辩等权利。

（二）事后告知的途径

事后告知是行政机关作出行政处罚决定时，应向当事人告知其依法享有的复议权和诉讼权，并告知复议和诉讼的期限和途径。

行政机关不按法定的程序和途径履行告知义务，会产生不利的法律后果。一是行政处罚决定不能成立，即处罚无效。当事人可以不履行或通过申请行政复议或提起行政诉讼要求撤销行政机关的处罚决定。

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严格按照确定的执法检查指导思想、范围重点、方法步骤和具体要求，对自查工作的每一步骤都作了精心安排、落实、督促和检查。

二、抓住重点，严格自查

为确保环保行政执法文书的严格规范，我局就环保行政执法文书评查工作专题进行了安排部署，于2014年7月10日至15日，在环境监察大队组织开展了为期五天的环保行政执法文书自评自查活动，要求大队对2013年6月至2014年6月期间行政执法过程中产生的行政处罚、行政许可等行政执法案卷逐一进行认真自查。在此基础上，对所有执法文书从实体、程序、文书、案卷装订等诸多方面进行了严格的检查。经自查，我局行政执法案卷严格规范，格式文本完备，卷内目录和材料齐全，排列有序，装订整齐。事实认定基本清楚、证据合法有效，行政处罚和许可程序合法规范。

全部案卷显示，我局所处理的行政执法案件中，未出现一件行政错案，也未出现一起行政复议案件。具体表现在：执法主体合法；无超越法定权限案件；适用法律依据正确；执法程序合法；认定事实清楚；裁量适当；能充分保障相对人的参与权、陈述权、申辩权和救济权，特别是作出的具体行政行为相对人的权利、义务可能产生不利影响的，能正确告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限；无超过法定期限案件；行政执法案卷制作规范。

三、规范案卷管理，促进依法行政

一直以来，我局按照一案一卷要求，对所有行政处罚案卷进行了整理完善，特别是行政征收排污费、行政许可、进入到行政强制执行、行政复议等案卷，我局高度关注，明确专人，按照行政处罚、征收的相关法定程序，确保所有案卷档案规范归档，也为下一年度严格执法提供了有力依据。

四、存在的问题及整改措施

虽然我局在上一年度的行政处罚案卷工作中取得了明显成效，但与上级要求和兄弟先进单位相比，仍存在许多不足和问题。比如：个别执法人员办案时记录潦草，用语不规范；只重视办案实务轻视理论学习和经验总结，以致于案子办得出，经验拿不出；有极个别案卷整理不够到位。针对这些不足和问题，我局将在下半年重点从以下方便予以解决。

一是加大业务培训力度，重点对制作文书进行培训，提高执法人员制作法律文书、调查取证的能力和水平，增强执法人员的行政执法水平和能力，提高行政执法办案效率，确保行政执法行为的合法性和规范化。

二是定期和不定期举行经验总结交流会，让全体干职工结合自己的办案过程，总结各自的经验做法，做到取长补短。

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合肥市城市管理相对集中行政处罚权实施办法全文第一章　总则

第一条　为了加强城市管理，提高城市管理行政执法效能，根据《中华人民共和国行政处罚法》和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》以及有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条　本办法适用于本市市区范围内城市管理相对集中行政处罚权实施工作。

第三条　市、区城市管理行政执法局(以下简称执法局)是城市管理相对集中行政处罚权的实施机关。

市容、规划、建设、环保、园林、工商、公安和市政等有关行政管理部门，应当配合执法局做好城市管理相对集中行政处罚权实施工作。

第四条　市执法局统一领导全市城市管理行政执法工作，对全市城市管理行政执法工作实施组织、协调和督查，统一组织城市管理行政执法人员的培训、考核和奖惩。

区执法局在辖区内行使相对集中城市管理行政处罚权。

合肥高新技术产业开发区、经济技术开发区、新站综合开发试验区城市管理行政执法分局及合肥政务文化新区建设指挥部城市管理行政执法处受市执法局委托，在各自区域内行使相对集中城市管理行政处罚权。

第五条　公安机关应当依法履行职责，及时查处城市管理行政执法中的暴力抗法、妨碍执行公务等违法行为。

第六条　公民、法人和其他组织应当积极支持执法局执行公务，并有权制止和检举揭发违反城市管理的行为。

第二章　职责

第七条　执法局集中行使下列城市管理行政处罚权：

(一)城市市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施;

(二)城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;

(三)城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;

(四)市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;

(五)环境保护管理方面法律、法规、规章规定的对露天娱乐场所、沿街商业门点产生噪声污染的行政处罚权;

(六)工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对流动无照商贩的行政处罚权;

(七)公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为(不含机动车占用机动车道)的行政处罚权;

(八)省人民政府决定调整的其他行政处罚权。

第八条　行政处罚权相对集中后，有关行政管理部门不得再行使已由执法局行使的行政处罚权;继续行使的，所作出的行政处罚决定无效，并承担相应的法律责任。

有关行政管理部门应当依照法律、法规、规章的规定，严格履行职责，做好城市管理日常工作。

第三章　执法程序

第九条　执法局执法人员执行公务时，应当佩带统一的执法标志，出示省人民政府统一核发的行政执法证件。

执法人员不出示执法证件或者不依法说明理由和依据的，当事人有权拒绝处罚并可以向执法局或有关部门举报。

第十条　市、区执法局应当建立违法行为举报受理制度，并为举报人保密。

对公民、法人或者其他组织举报的违法行为，属职责范围内的，执法局应当及时查处;属职责范围外的，执法局应当及时移送有关管理部门处理。执法局应当将查处或者移送处理的情况告知举报人。

第十一条　执法局执行公务时，可以采取下列措施：

(一)依照法律、法规的规定进入被检查单位或者现场进行调查或者进行检查;

(二)依法查阅、调阅或者复制与违法行为有关的资料;

(三)依法取得有关证据资料;

(四)依法暂扣违法行为所涉及的工具、物品;

(五)依法强制拆除违法建筑物、构筑物和其他设施;

(六)法律、法规、规章规定的其他措施。

第十二条　执法局实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。对违法情节轻微并及时纠正，未造成危害后果的，不予行政处罚。

对当事人一个行为同时违反了两个以上法律、法规和规章的规定，并且都应当予以罚款的，执法局应当适用罚款数额最高的一项规定给予行政处罚，不得合并或者重复罚款。

第十三条　执法局在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据及当事人依法享有的权利。

执法局及其工作人员应当听取当事人的陈述和申辩。对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳，不得因当事人申辩而加重处罚。

第十四条　对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以l000元以下罚款行政处罚的，执法人员可以当场填写统一制作、加盖执法局公章的处罚决定书，作出行政处罚，并告知当事人在15日内到指定的银行缴纳罚款;依法给予20元以下罚款或者不当场收缴罚款事后难以执行的，执法人员可以当场收缴罚款，并按规定上缴。

第十五条　除前条规定可以当场作出的行政处罚外，执法局实施的其他行政处罚，应当全面、客观、公正地调查、取证。调查、取证终结，由执法局法制机构对调查结果进行审查，确应予以行政处罚的，报执法局负责人作出行政处罚决定。对情节复杂或者重大违法行为应当给予较重的行政处罚，执法局负责人应当集体讨论决定。

执法局在依法作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、对公民处以1000元以上罚款、对法人或者其他组织处以10000元以上罚款等重大行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，执法局应当组织听证。

第十六条　执法局实施行政处罚时，应当使用财政部门统一制发的罚没收据;罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，应当全部上缴同级财政。

第十七条　执法局依法实施强制措施时，必须遵守下列规定：

(一)向当事人下达通知书;

(二)实施暂扣时，应当制作清单，写明财物的名称、种类、规格、数量和完好程度等，由承办人和当事人签名或者盖章。清单由执行单位和当事人各执一份;

(三)暂扣不得超过1个月。

第十八条　违法建筑物、构筑物和设施需要依法强制拆除的，执法局应当向当事人发出限期拆除决定书;当事人逾期拒不履行拆除违法建筑的决定的，由区人民政府组织强制拆除。强制拆除违法建筑前，区人民政府应当通告。

对擅自搭建妨碍公共安全、公共卫生、城市交通和市容景观的建筑物、构筑物且正在施工的，执法局应当责令当事人立即停止施工并限期拆除。当事人拒不停止施工或者在限期内拒不拆除的，执法局可以强制拆除。

第四章　配合与协调

第十九条　有关行政管理部门与执法局应当密切配合、相互监督，建立协调、有序的工作制度。

第二十条　有关行政管理部门在日常监督检查中发现的违法案件，应当移送执法局处理;执法局应当在收到有关书面材料后及时进行查处，并将查处结果书面告知有关部门。

第二十一条　有关行政管理部门依法行使城市管理行政许可的事项，应当在行政许可文件下发后3个工作日内抄送执法局。

第二十二条　执法局对违法案件作出重大行政处罚决定前，可以征求有关行政管理部门意见。

执法局作出重大行政处罚决定后，应当在3个工作日内按照案件的类型将行政处罚决定书抄送有关部门，并报同级政府法制工作部门备案。

有关行政管理部门发现执法局作出的行政处罚决定违法或不当的，应当在3个工作日内将意见反馈给执法局。

第二十三条　执法局查处的违法案件，对违法行为需要进行技术鉴定的，应当提请有关行政管理部门或专业鉴定机构进行鉴定;有关部门与机构应当在3个工作日内或者法定的时限内进行技术鉴定，并书面告知执法局。

第二十四条　执法局在实施行政处罚过程中，发现违法行为人应当缴纳赔偿费、补偿费或者恢复原状的，应当通知有关行政管理部门，由有关部门作出赔偿、补偿及责令恢复原状的决定。

接到通知的部门应当在10个工作日内作出赔偿、补偿或者责令恢复原状的决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

执法局应当通知相关行政管理部门而不通知的，违法行为人应承担的赔偿责任由执法局承担。

第二十五条　执法局查处的违法案件，需要责令当事人到有关行政管理部门补办有关手续的，在作出行政处罚决定前，应当征求有关行政管理部门的意见。

有关行政管理部门接到执法局征求意见的通知后，应当在10个工作日内提出意见;逾期未提出意见的，视为同意当事人补办有关手续。

第二十六条　执法局依法实施强制措施需要有关部门配合的，有关部门在城市管理中需要执法局配合的，应当互相通知，主动配合。

第五章　执法监督

第二十七条　执法局实施行政处罚，应当依法接受政府法制工作部门的监督。

区执法局适用一般程序查处的违法案件，应当在做出行政处罚决定后15日内报市执法局备案。

市执法局发现区执法局对违法行为应当查处而没有查处的，应当责令其查处;发现区执法局的行政处罚违法或不当的，应当责令其纠正，并依法追究过错责任。

第二十八条　当事人对区执法局作出的行政处罚决定不服的，可以依法向所在区人民政府或者市执法局申请行政复议;对市执法局作出的行政处罚决定不服，依法向市人民政府申请行政复议。

当事人对行政处罚决定不服的，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。

第二十九条　市、区执法局应当实行行政执法责任制和评议考核制，建立健全行政执法人员的统一培训、统一考核和轮岗交流制度，坚持严格执法、秉公执法、文明执法。

第三十条　执法局及其执法人员的执法活动，应当自觉接受社会监督。

对城市管理行政执法人员在行政执法中的违法行为，任何单位和个人有权向执法局或者有关主管部门举报，执法局或者有关主管部门应当按规定及时查处。

第六章　法律责任

第三十一条　有下列情形之一的，对执法局直接负责的主管人员和其他直接负责人员依法给予行政处分：

(一)行政处罚没有法定依据的;

(二)擅自改变行政处罚种类、幅度的;

(三)违反法定的行政处罚程序的;

(四)截留、私分或者变相私分罚款、没收的违法所得或者非法财物的。

有前款第(四)项情形的，由财政部门或者有关部门予以追缴，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十二条　有下列情形之一的，对城市管理行政执法人员依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)索取或者收受他人财物、收缴罚款据为己有的;

(二)玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不制止、不处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的。

第七章　附则

第三十三条　本办法自20xx年10月31日起施行。

相对集中行政处罚权相对集中行政处罚权是指依法将两个或两个以上行政机关的行政处罚权集中由一个行政机关行使,原行政机关不得再行使已集中的行政处罚权的一种行政执法制度。

相对集中行政处罚权的改革源于1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》，该法第16条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。

行政处罚的执行原则

行政处罚的执行应当遵守下列原则：

1.当事人自觉履行原则;

2、行政复议和行政诉讼期间，行政处罚决定不停止执行原则;

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一、指导思想

以党的十七大精神为指导，按照科学发展观、构建和谐社会的要求和依法行政、合理行政的基本原则，通过科学细化行政处罚幅度、严格执行行政处罚标准、加强自由裁量权监督、建立健全长效保证制度，从源头上规范行政处罚行为，减少行政处罚权滥用，预防失职、渎职和腐败行为，推动行政执法机关依法行政，保障执法公平公正，促进经济社会又好又快地发展。

二、目标要求

通过规范行政处罚自由裁量权的工作，使行政执法活动更加公正透明，方便同级政府、上级主管部门和群众的监督；行使行政处罚自由裁量权符合法律目的，行政处罚行为符合过罚相当和处罚与教育相结合的原则；行政处罚程序公开、透明，保证法律、法规、规章全面正确实施；进一步提高广大行政执法人员依法行政的水平，实现行政执法工作的法制化和规范化，为我市经济和社会发展创造良好的法制环境。

三、适用范围

本方案适用于本市行政区域内的行政处罚实施机关。

四、主要任务

（一）梳理带有自由裁量权内容的执法依据

行政处罚实施机关要对本部门执行的、现行有效的、涉及自由裁量权内容的行政执法依据，按照处罚的违法行为、种类、幅度等进行认真梳理。

（二）对涉及自由裁量权的处罚行为、种类、幅度制定具体处罚标准

在梳理执法依据的基础上，通过广泛的调查研究，总结执法实践，分析各类违法行为不同程度的不同特点，按照过罚相当和处罚与教育相结合的原则，对相近的带有自由裁量权的行政处罚的行为和标准进行合并，尽量使用一个处罚标准。对行政处罚自由裁量权行使的条件、适用的范围、裁决的幅度、事实要件的确定标准作出准确、科学、详尽的规定。具体要求是:

1、法律、法规、规章规定可以选择行政处罚种类的，行政执法部门应当明确适用不同种类行政处罚的具体条件；

2、法律、法规、规章规定可以选择行政处罚幅度的，行政执法部门应当根据涉案标的、过错、违法手段、社会危害等情节划分明确、具体的等级；法律、法规、规章规定处罚标准幅度较大的，可以根据情节规定一个处罚数额、比例或倍数；

3、多部法律、法规、规章设定的相同的处罚行为和多个处罚标准的，可以合并使用一个标准。

（三）制定相关程序和制度

1、制定本机关实施行政处罚的调查、检查、听证、审核、批准程序、批准权限等具体规定；

2、适用简易程序的，行政执法人员必须在2日内将行政处罚决定报所属行政机关法制机构备案；

3、适用一般程序的，要经过立案、调查、审查、决定、执行等程序。行政执法人员调查终结，其调查结果和处罚意见必须经本部门法制机构审查。对情节复杂或者重大违法行为给予责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款或者没收较大数额违法所得、非法财产等重大行政处罚的，必须通过机关负责人会议或案件审查委员会集体讨论决定后，作出行政处罚决定；

4、在作出行政处罚决定之前，行政执法人员应当告知当事人拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，并告知其依法享有陈述权、申辩权、要求听证的权利。在行政处罚决定书中应当告知当事人不服行政处罚决定申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，并就行政处罚自由裁量权行为说明理由；

5、公民、法人或者其他组织依法要求听证的，行政处罚实施机关应当依法组织听证。行政处罚实施机关没有依法告知听证权利或者没有依法组织听证以及违反听证程序的，行政处罚无效；

6、所有行政处罚案件必须有结案文书。

（四）实行行政执法公示制度

行政处罚实施机关制定并向社会公布本机关负责实施的法律、法规和规章名录以及执法范围、执法程序、执法权限、处罚种类与幅度（与违法行为相对应作出具体规定），并公布接受监督的方式、投诉渠道等。

（五）建立健全监督制约机制

1、建立执法监督检查制度。行政处罚实施机关要结合执法工作实际，建立并逐步完善执法监督检查制度。围绕每个阶段的执法工作重点，对突出的或者带有普遍性的问题，有针对性地开展执法监督检查活动；

2、实行重大行政处罚决定报批或备案制度。行政处罚实施机关作出重大行政处罚决定前，应当按照市人民政府关于印发《市重大行政处罚备案实施办法》的通知（政发[]11号）报市政府法制办公室和审查。通过备案审查，加强对行政处罚行为合法、合理和公正性的监督；

3、建立评议考核制度。按照《省实施行政执法责任制规定》（省政府令第214号），结合推行行政执法责任制，由市政府法制办公室结合本市工作实际，制定对部门行政执法评议考核办法。将规范行政处罚自由裁量权工作纳入行政执法责任制及依法行政评议考核。不执行已经规范的行政处罚自由裁量权规定的，对行政执法人员的行为要记入档案；对主管领导和分管领导，由行政监察机关依法进行行政过错责任追究；

4、实行行政执法错案责任追究制度。按照《市人民政府关于印发市行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法的通知》（政发〔2005〕15号）的有关规定，政府法制部门在行政处罚决定备案审查或行政执法检查中发现并认定有错误的行政处罚决定，有关机关受理投诉发现并认定有错误的行政处罚决定的案件，由各级行政机关、行政监察机关等有关部门对错案责任人作出处理。

五、实施步骤

实施规范行政处罚自由裁量权工作，分三步进行。

（一）试点阶段（2012年1月1日－2012年3月31日）

根据市政府的统一安排和我市实际，在城管局、质监局、环保局和工商局设立试点，开展对本机关负责实施的带有自由裁量权内容的执法依据进行梳理，并按照市制定出具体的行政处罚自由裁量权规范和标准进行落实。

其他行政处罚实施机关也要按照上级部门的有关规定，积极做好规范行政处罚自由裁量权的细化、量化、制度建设、公布实施等工作。

（二）推广阶段（2012年4月1日－6月30日）

在以上四个试点单位取得经验的基础上，组织市直各行政处罚实施机关全面开展规范行政处罚自由裁量权工作，各行政处罚实施机关分别制定本机关的规范行政处罚自由裁量权细化标准，报送市政府法制办公室审查后，向社会公布。

（三）验收阶段（2012年7月1日－9月30日）

检查验收各行政执法部门规范行政处罚自由裁量权细化工作成效情况。

六、工作要求

（一）严密组织，加强领导。各行政处罚实施机关要将规范行政处罚自由裁量权工作纳入重要议事日程，领导班子要专题研究部署，确定负责人和专门机构，按照本《方案》的要求，具体承担本部门规范行政处罚自由裁量权工作。市政府成立规范行政处罚自由裁量权工作领导小组，市政府分管领导任组长，市政府法制办主任、市监察局长任副组长，领导小组办公室设在市政府法制办，由其具体负责组织规范行政处罚自由裁量权工作，并从有关部门抽调工作人员，对全市各级行政执法部门开展规范行政处罚自由裁量权工作进行监督、检查、协调和指导。

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关键词：和谐工商制约因素破解对策

当前在构建社会主义和谐社会的总体目标下，“和谐”已被广泛地应用于各个领域，成为政治活动和社会运转的理论引导，也为工商行政管理机关履行市场监管职责注入了活力。在这种形势下，“和谐工商”应运而生，对工商部门履职赋予了新的内涵，提出了更高层次的要求。但不容忽视的是，近几年来，因工商行政执法行为而引发的行政诉讼、行政复议、个案一直居高不下，而且直接胜诉率不足50％，另有30％的行政诉讼案件是由于工商部门改变具体行政行为后，原告在其利益得到维护的情况下而申请撤诉的，这显然与构建和谐社会的大环境不合拍，在很大程度上损害了工商部门的社会形象，制约着和谐工商的建设。笔者试通过剖析某市工商系统近三年来发生的162起行政争议案件的基础上。对当前制约和谐工商建设的因素作一粗浅分析归纳，并结合基层工商行政执法实践提出相应的破解对策，以求教于同仁。

一、当前工商行政争议的主要类型及涉及领域

从所发生的162起行政争议案件涉及范围分析，当前行政争议已经遍及工商行政管理部门法定职能的所有领域：

(一)涉及行政许可的行政争议案件大幅度上升且败诉率较高。行政许可争议案件数量年增长率超过30％。主要是《行政许可法》颁布施行后。申请人依法维权的法律意识增强。

(二)行政处罚和行政强制措施在行政争议案件中所占的比例有所下降且直接胜诉率较高。从法院和复议机关的审理结果来看，工商部门涉及行政处罚的直接胜诉率为61％。表明《行政处罚法》实施多年后，各级工商部门相应建立了案件核审制度、听证制度、案件主办人制度和错案责任追究制度，执法办案质量有了明显提高。

(三)行政不作为争议案件也占有较大的比重。在不作为行政争议中，工商部门由于在相关手续程序上不够严谨和规范，导致败诉率较高。

(四)行政收费行为成为新的争议焦点。经营者对工商部门的规费征收行为抵触情绪强烈，且已经不满足于投诉，而是直接向法院提出行政诉讼。

二、引发行政争议的主要原因

当前引发工商行政争议的原因是多方面的，归纳起来主要有以下三个方面：

(一)具体行政行为相对人的理性维权意识有所增强。随着《行政许可法》等一系列法律的颁布施行，使得“民告官”案件审理有了日臻完善的法律依据，逐步走上了法治轨道，管理相对人对行政诉讼和行政复议有了重新的认识，选择公力救济和理性途径解决问题。

(二)行政行为失范、粗暴执法、缺乏诚信，漠视当事人的合法权利。

(三)法律服务机构人员和一些“土律师”为牟取非法利益，故意曲解法律，鼓动相对人无理缠诉，甚至以告官为名威胁执法人员。

三、当前构建“和谐工商”的制约因素剖析

(一)财政保障体制乏力，全面履职难以到位。由于多方面的原因，工商部门人员工资和办公经费的拨付，必须以完成罚没入库和规费征收预算目标为前提，基层执法人员形象地比喻成“吃自己种的皇粮”。因此，一些基层工商部门为了保障工资发放和工作正常运转经费，在执法办案和规费征收工作上倾注了大量的人力、财力和精力，而其他没有罚没收入的监管工作则是被动应付，导致全面履职不能到位，埋下了巨大的潜在履职风险。某工商所在企业年检时由于收费不规范，在不到一个月的时间内就被企业两次告到法院。

(二)依法行政意识不强，执法方式缺乏理性。一些执法人员依法行政意识淡薄，缺乏依法行政的理性思维习惯，不能严格依照法定程序行使职权、履行职责，执法方式简单粗暴，为摆平管理对象，滥用行政强制措施，甚至情绪化执法。少数执法人员在执法中不讲诚信，对当事人作出违反法定原则的承诺，误导当事人，最终导致无法履诺，继而引发行政争议。某工商所执法人员在市场管理中与经营户发生矛盾，一怒之下，将经营户销售的价值20多元的蔬菜予以扣押，后又因保管不当，造成扣押的蔬菜腐烂，以致当事人多次上访，并申请行政复议和提起国家赔偿诉讼。

(三)执法业务素质不高，行政行为不够规范。随着市场经济法律体系的不断完善，对工商执法人员的业务素质和履职质量提出更高更严的要求，执法人员业务素质短期内难以适应。一些执法人员对法律宗旨、证据收集规则、法律适用原则等专业知识知之不深、研之不透、用之不准，导致作出的具体行政行为缺乏准确性和规范性，甚至越权行政。某县工商局对某文教用品厂作出注销登记时，未依照法定程序和实质要件审查申请注销行为人的主体资格，导致违反法定程序和实体要件而作出注销登记决定，造成利害关系人越级上访。最终，法院认定工商部门注销登记行为违法而判决撤销，当事人据此向工商部门要求国家赔偿数额达245万元。

(四)行政执法缺乏说理，执法对象难以接受。一些执法人员在作出影响到相对人权利和义务的具体行政行为时，不依照法律规定告知当事人作出具体行政行为的事实、理由和依据，甚至拒绝听取当事人的陈述和申辩，漠视当事人的合法权利、使当事人气不顺、心不服。某镇卫生院将收受他人的回扣款记人单位大账，该县工商局认定其构成商业贿赂行为而作出行政处罚。由于工商部门的处罚决定书中未说清楚定性和处罚的理由，引起当事人的不满而申请行政复议。经复议机关向申请人讲清商业贿赂与回扣的本质区别以及社会危害性后，当事人表示接受处罚，并主动撤回了复议申请。

(五)自由裁量幅度过宽，行政处罚有失公正。行政处罚自由裁量权如何公正、规范行使，一直是困扰工商行政执法的难点。立法条款的原则过于模糊、执法素质的参差不齐、违法行为的千差万别，极易造成行政处罚裁量权行使不当，继而引起社会各界的误解、指责。一些执法人员在适用法律法规定性处罚时，置《立法法》明确规定的“新法优于旧法、上位法优于下位法、特别法优于普通法”以及“从旧兼从轻”的法律适用原则于不顾，为我所用，甚至同一执法机关对当事人相同的违法行为而选择不同的法律定性处罚，引起当事人对工商行政执法目的的质疑。某经营者销售的产品标识上含有不真实内容，当地工商局适用《反不正当竞争法》对其罚款9.5万元，而对于另一个有着

相同违法行为的经营者则适用《广告法》对其罚款1万元。

(六)行政许可纠纷凸现，工商处理依据不足。《行政许可法》施行后，许多历史遗留问题显现出来，特别是对一些股权归属、股东签名真伪、股东会决议效力、利害关系人利益保护等棘手问题，当事人均转向工商部门要求行政确认，而工商部门处理则缺乏相应的法律依据，陷入了“师出无名”、进退两难的境地。某经营者利用自家住宅开办酒店，楼上居民认为影响其安全和休息，多次上访，要求工商部门不予颁发营业执照。而经营者的消防、环保等前置手续齐全，符合法定条件，工商部门不予颁发营业执照缺乏法律依据。

(七)有关部门不当干预，执法效果明显失衡。某公民申请从事鲜肉经营，由于其各项手续齐全，符合法定条件，受理的县级工商局依法决定颁发营业执照。但当地城管部门获悉后，认为影响城市管理，该县主管县长亦出具“手谕”，明确要求工商部门不得颁发执照，导致当事人向法院，工商部门被判败诉。某工商局立案查处一起制售假种子案件，依照《种子法》规定，应当对侵权行为人处以10万元以上罚款。然而，当工商局依照法定程序将处罚听证告知书送达后，当事人觉得工商局的处罚太重，竟主动要求当地农业行政部门给予处罚。于是，当地农业行政部门在工商局的正式行政处罚法律文书下达前，抢先对侵权人处以罚款3千元而结案。由于《行政处罚法》规定了“一事不再罚”的原则，立案在先的工商局不能再对当事人作出处罚，只好撤销这一案件。

(八)挑词架讼无理纠缠，法律服务背离准则。某企业被工商部门错误吊销营业执照后，工商部门依照《国家赔偿法》第28条规定，依法赔偿企业停产停业期间必要的经常性费用开支计1100元。但当地法律服务所的一名法律工作者却鼓动当事人向法院，向工商部门索赔25万元，结果当事人的诉讼请求不仅得不到法院的支持，而且需支付费、诉讼费达5000元，得不偿失。

(九)司法裁判标准不一，行政执法无所适从。一起性质完全相同的行政诉讼案件，往往因为审理法院不同，甚至同一法院因审理法官主观认知程度不同、专业法律素养不同，最终竟会作出完全相反的判决结果。某公司擅自将与他人注册商标相近似的文字作为企业名称中的字号使用，导致消费者误认，被侵权人向侵权行为地的法院提起民事诉讼，法院经审理后判定构成商标侵权。当某工商局对侵权人作出行政处罚时，当事人不服处罚向另一家法院提起行政诉讼，该法院却认定当事人的行为不构成商标侵权，并判决工商局败诉。由于司法判决具有绝对权威性、示范性、终结性和执行力，工商部门的具体行政行为最终均可能受到司法审查，因此，司法审查标准和裁决结果的不统一，使得工商行政执法活动无所适从。

(十)执法监督力度不足，责任追究流于形式。一些基层工商部门领导片面强调保护执法人员的工作积极性，虽然对依法行政工作也是高标准、严要求，但对违法行政行为责任人员的处理失之过宽、失之过软。一些单位负责人甚至公开表示，只要执法人员办案收费是为了工作，即使存在瑕疵和不当，组织上也会正确对待和予以考虑的，以致极少数执法人员依法行政意识淡薄，我行我素，工作中胆大妄为，莽撞蛮干。少数领导对违法行政行为的暧昧态度，使得工商系统内部的法制监督和纪检监察人员在执法监督工作中存在畏难情绪，不敢监督、不愿监督、不能监督。从某县工商局所追究的12起过错责任的情况分析，追究结果也仅是对有过错的执法人员扣发津贴几十元，无一起伤筋动骨的追究。

四、消除构建“和谐工商”制约因素的对策思考

(一)完善财政供给渠道，保障执法经费供给，为构建“和谐工商”提供基本保障。应做到“供皇粮”而非“找皇粮”，“吃皇粮”而非“种皇粮”。通过完善财政供给渠道，实现公共财政体制中对工商行政管理机关经费的优先保障。让每一名执法人员从权力越位、缺位和错位的误区中走出来，从而割断工商行政管理机关具体行政行为同利益之间可能出现的“纽带”，堵住因利益驱动而衍生出的制度、机制、体制上的漏洞，从源头上杜绝权力寻租现象，使行政权力与责任紧密挂钩，与行政权力主体利益彻底脱钩。这是实现构建和谐工商目标的基础和根本。

(二)强化依法行政意识，全面提升执法技能，为构建“和谐工商”夯实素质基础。工商行政管理人员是执法主体，在构建“和谐工商”中处于能动的地位，提高其政治、业务素质是保障和谐工商的关键：一是养成依法行政、以人为本的理性思维习惯，按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的依法行政总要求，充分尊重和维护相对人的人格尊严和合法权益，以诚待人，以理服人，降火气、除霸气、讲和气，自觉追求程序公正和实体公正，从根本上消除权力膨胀和错误实绩观的思维定式；二是强化执法技能培训，全面提升业务素质，工商执法人员必须系统学习钻研法律法规和相关领域专业知识，勤学习、勤思考，理清法律法规之间的交叉、重叠、竞合和转致适用，不断积累丰富的实践经验和娴熟的执法技巧，占领理论知识和实践经验的制高点，在行政执法工作中做到字正腔圆，游刃有余；三是提高执法人员道德素养，坚守执法为民、无私奉献的职业品质，以对法律负责、对市场主体负责、对消费者负责的高度责任心，做到履职到位不缺位，监管尽职不失职。

(三)树立和谐执法理念，全面推进行政指导，树立既有震慑力又有亲和力的行政执法形象。切实改变传统的以行政处罚为主的管制性、权力性行政管理模式，确立“指导在先、服务到位”的和谐执法理念，建立和完善行政指导工作机制，采用具体的示范、建议、劝导、警示、鼓励、提倡、限制、规范等非强制性方式，运用理性化、人性化、柔性化的管理手段，将平等、民主、协商、可选择等现代行政民主的理念渗透到工商行政管理的操作方式和程序中。通过与行政相对人互动，运用工商管理职能真诚帮助各类市场主体解决经营管理中的难题，成为他们的免费法律顾问，从而取得他们的理解和支持，为加强监管打下良好的基础，进而创造轻松和谐的执法环境。

(四)建立和谐执法制度，推行说理式执法文书，完善相对人权益保障机制和诉求表达机制，化解对立情绪，控减行政争议。一是建立和完善违法行为预警提示制度、当事人权利义务告知制度、相对人陈述申辩复审制度、重大行政处罚案件公开评审制度和行政执法回访反馈制度，在巡查监管中做到宣传咨询到位、实地规范到位、引导服务到位；二是结合当事人的违法事实、案件性质、主观动机、社会危害程度和后果等因素，逐一细化处罚种类和幅度的裁量标准，使执法人员行政处罚裁量权由自由性变为强制性，处罚标准由弹性变为刚性，处罚种类及幅度由概数变为确数，做到合法性与合理性并重；三是凡是涉及到相对人权利和义务的具体行政行为，均须在法律文书中论法理、说情理、讲文理，对案件的定性、情节、违法主体的主客观背景以及社情民意、处罚依据、处罚结果等事项作出透彻的分析说明，使当事人能够知法、知情、知理，口服心服，从而有效化解当事人的对立情绪，减少行政争议，展示良好的工商执法形象。

(五)善于谋势和借势，定期与法院、政府法制、、质监、药监、卫生、律师等部门和人员沟通交流，营造内和外顺的执法环境。工商部门要主动与相关执法部门建立定期联席会议制度，加强沟通联系，互通情报信息，协调统一动作。形成执法合力。同时，对一些可能引发行政争议的复杂疑难案件，主动虚心向法院行政部门、政府法制部门请教，共同探讨棘手疑难问题的处置方法，求得共识，避免在行政诉讼或者复议中由于证据不足、定性不准、程序不当以及理解上的差异而得不到复议机关和司法机关的支持。

篇6

环境监察档案是环境保护档案的重要组成部分。环境监察档案是指各级环境保护行政主管部门及其所属的环境监察机构在环境监察及与环境监察紧密相关的工作活动中直接形成的，具有保存价值的文字、图表、声像等不同形式的历史记录。它是环境监察活动历史的真实写照，是重要的信息资源，是国家的宝贵财富，在为国家经济建设和环境保护工作服务中发挥了重要的作用。

环境监察档案管理中存在的问题（1）认识不足，管理不规范。某些部门领导存在“重工作轻档案”的现象。没有认识到档案工作在环境监察及环境管理中的重要性。在较多基层环境监察部门，大部分档案是由承担某项工作的人进行收集归档，而不是由单位的档案管理部门进行统一负责。只有少数监察机构的部门把档案交给了本单位的档案管理机构。多数的基层环境监察部门没有制定档案管理制度，因此制约了当前环境监察工作的顺利发展。（2）档案管理制度不够健全。在基层环境监察管理工作中，根据环境监察工作的实际情况制定了一系列管理制度和工作人员职责等，但大部分基层环境监察部门没有制定与档案管理有关的制度，即使有也是敷衍了事。（3）环境监察档案现代化管理水平有待提高。目前在县区级环境监察工作中还存在有部分由手工抄写的纸质档案。这部分纸质档案，一方面容易出现人为的抄写错误，易损坏笔迹不统一，字迹易模糊，还有一部分纸质档案还是有圆珠笔书写等情况，另一方面纸张的规格颜色很难达到一致。（4）环境监察档案专业人员素质有待提高。有些档案管理人员，在档案理论知识、实际技能以及管理水平上都有吃老本的现象，缺乏知识创新的意识。

为加强环境监察档案的科学管理，国家环境保护总局于2006年颁布了《环境保护档案管理规范 环境监察》（HJ/T 295-2006）。该标准规定了环境监察档案工作的基本要求，环境监察文件材料的形成、积累、立卷归档和档案的管理，开发利用及环境监察常用文书种类、制作等要求。

环境监察档案经过系统整理、归档后，档案人员应按档案内容和形式等特征，进行信息分类标引、著录和实体分类。环境监察档案的分类标引、著录依照《中国档案分类法》和《中国档案分类法 环境保护档案分类表》（HJ/T 7-1994）、《环境保护档案著录细则》（HJ/T 9-1995）、《环境保护档案数据采集标准》（HJ/T78-2001）进行。

环境监察档案的范围包括：（1）环境监察机构和人员的资料；（2）环境监察政策、法规及规划等文件；（3）环境监察各项管理制度；（4）污染源监察档案（5）环境管理制度监察档案（6）排污费征收、管理、使用档案（7）环境执法的档案。

环境执法的档案包括：

（1）环境保护行政处罚工作中形成的违法案件立案审批表、调查询问笔录、听证笔录、陈述申辩笔录、调查报告和给予处罚建议、行政处罚告知书副本及其送达回证、行政处罚决定书、送达回证、罚款收据副本、解缴国库的票据、复议和诉讼的有关材料、申请法院强制执行回执、结案说明等。

（2）环境污染与生态破坏事故调查和处理工作中形成的事故调查报告、调查取证材料、处理建议、处理结果等文件材料。

（3）环境民事纠纷行政调解工作中形成的立案审批表、调查报告、双方协议书、调节处理结果、旅行情况、结案说明等文件材料。

（4）来信来访登记、回复的记录、环境举报登记、回复的记录、来信来访和环境举报的调查、处理文件和调查取证的有关资料。

（5）环境监察稽查工作中检查下级政府及其职能部门时形成的现场调查、询问笔录、监理稽查报告等有关文件材料。

（6）环境执法处罚环境复议和环境行政诉讼的有关文件和资料。

环境监察档案的管理包括：

1.环境监察档案的鉴定与销毁

包括档案的鉴定、档案的销毁、环境监察档案的补充与调整。

2.档案的保管

保管是档案工作的一项经常化的工作，其基本任务是保护档案的完整与安全，最大限度地延长档案的自然寿命和保证档案的有效利用，提供条件并实施监督。应按照《档案库房技术管理暂行规定》《环境保护档案管理办法》执行。包括档案库房、档案装具、档案保管方法。

3.环境监察档案信息资源的开发和利用

环境监察档案信息的开发与利用，是对环境监察档案信息进行采集、加工、存贮和输出的整个过程；是把档案信息由静态转化为动态，为利用者所接受的过程；是实现环境监察档案价值，充分发挥档案作用，为环境保护工作和国家建设服务的关键性的工作。环境监察档案的开发利用，是开展环境监察档案工作的目的；是档案工作生命力之所在；也是环境监察档案工作直接服务于环境保护事业的表现形式。

4.环境监察档案归档范围、保管期限

其主要内容包括：加工和处理档案信息，建立各种目录和数据库；对环境监察档案信息进行加工、编研、编写综合性参考材料；采取多种形式直接提供档案信息服务。

凡是在环境监察工作中形成的具有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的材料，都必须按照分类准确、系统完整、方便实用、编排有序、目录清楚、装订整齐的标准进行鉴别、分类、排序、编号、技术加工和装订成卷。环境监察档案分为污染源监察、污染防治设施监察、建设项目环境监察、限期治理项目监察、排污许可证监察、排污费核定征收、行政处罚、环境污染纠纷、事故及投诉调查处理、环保专项行动、在线监控和环境应急等十一大类。对每一大类规定了必须收集、整理和归档的内容并对材料的排序进行了细化。

严格按归档内容和时限抓好材料收集工作，做到收集整理经常化，不拖延、不积压。声像资料应主题鲜明、影像清晰、画面完整并应按时间和活动分类，一个活动一个文件夹并用电子文档说明活动的内容。对收集到的每一份材料要仔细鉴别，对系列或成套材料要查漏补缺，不属于归档内容或没有保存价值的材料不予归档。案卷整理完后，各业务分管领导、办公室主任及档案管理人员联合对案卷进行审验，发现有材料不符合环境监察稽查验收工作要求、相关材料缺失等情形一律退回各大队、室进行补充、完善。坚持高标准、严要求，对一些纸张不规则、破损、卷角、折皱的材料应进行技术加工，确保档案的整洁、美观。采取以下措施完善档案管理工作：

（1）定人定岗定责，确保档案安全。明确了一人专门负责档案的收发与管理，并制定了一系列管理制度，确保档案管理工作的安全。

（2）严格记录备案工作。建立了监察大队会议记录、投诉举报与来信来访记录。

（3）加强基础建设，强化规范管理。统一购置了档案盒，购买了档案柜，确保了档案归档存放安全有序。

（4）注重分类汇总，统一管理，做到一企一档一册。将辖区内企业根据地区分类，按照企业的环评、试生产、竣工验收申请、监察报告、批复文件、情况及相关资料全部归档。

（5）严格查询借阅登记制度。对档案进行系统的归纳登记，文件资料的收进、移出、保管、查阅等情况及时进行更新记录，有效的提高了查阅效率也规范了文书、卷宗的管理。

篇7

关键词：具体行政行为，公定力，证据效力，审查

人民法院在各类诉讼案件的审理中，常遇到与此案相关的作为证据出现的具体行政行为的证据效力审查认定问题，如刑事诉讼中由公安机关出具的被告人年龄证明的证据效力问题，涉及房地产的民事纠纷中行政机关颁发的房地产权属证的证据效力问题，认为颁发房产证侵权的行政诉讼案件中的土地使用权证及建设规划许可证的证据效力问题等。有的学者将之称为证据性或事实性行政附属问题，以与行政立法类的法律性行政附属问题相区别，（1）笔者认为将前者称之为附属证据性或事实性行政问题似乎更为贴切，以突出附属问题的附属地位和性质。因对于行政法规、规章等抽象性行政行为在构成附属问题时，依现有立法法规定及法官对法律选择适用途径尚可解决，本文仅探讨附属证据性行政问题处理。在审判实践 中，许多法官基于具体行政行为均具有公定力，及对其合法性审查属于行政审判范畴的偏颇观念，往往中止本诉讼案件审理，建议当事人通过行政诉讼先行解决附属行政问题，或不加鉴别地依该具体行政行为作为裁判的依据。这种习惯性处理方式，与理论上对此问题认识不够，及诉讼法上对此问题处理制度欠缺有一定关系。这种习惯性处理方式弊端明显，一是易造成诉累，增加不必要诉讼成本，影响本诉讼案件裁判效率；二是易形成裁判不公，和裁判既判力的不稳定。作为证据出现的具体行政行为之所以形成附属问题，可归结为以下两点：一、其直接成因是具体行政行为与法院正在审理的本诉讼案件相关，即其证据效力如何影响本诉讼案件的裁判；二、其实质成因是具体行政行为具有公定力，即一经成立，即具有被推定为合法而要求所有机关、组织或个人予以尊重的法律效力，（2）及人民法院内部对具体行政行为合法性审查的分工和适用特别诉讼程序。从附属证据性行政问题的实质成因看，该问题的实质就是具体行政行为公定力和证据效力的关系问题。

附属证据性行政问题的构成要件

附属问题的存在，常会影响本诉讼案件的正常审理，解决附属问题，无疑先须判断本诉讼案件中作为证据出现具体行政行为能否构成本诉讼案件的附属问题。附属问题这一概念初见于王名扬先生专著《法国行政法》一书中，它不仅包括附属行政问题，还包括附属民事和刑事问题，虽然该国存在行政法院和普通法院两个不同审判系统，与我国审判体制有所不同，但附属问题产生原因有一定共性。王先生对该国诉讼中附属问题存在条件的研究，对探讨解决我国诉讼中附属问题颇有借鉴意义。我们欲解决附属行政问题，应先确定附属问题是否存在，并有一个理性判断标准，确定这一标准不能脱离该问题产生具体制度背景。笔者认为，由于我国实行单一司法审判体制，人民法院对行政、民事、刑事案件的审理予以内部分工，并适用不同诉讼程序，对作为证据出现的具体行政行为是否确实构成本诉讼案件附属问题，可从以下几方面综合判断：

（一）作为证据出现的具体行政行为的证据效力如何，影响对本诉讼案件的裁判。如果作为证据出具的具体行政行为与本诉讼案件无关联性，或者其证据效力的有无不足以影响本诉讼案件的裁判，便不构成附属问题。前种情况无须例证，后种情况指该具体行政行为欲证明的事实已有相应有效证据可证明，或该具体行政行为证据效力存在亦不影响本诉讼案件最终裁判结果。如若该具体行政行为证据效力的有无影响本诉讼案件事实的认定和裁判结果，便可能形成本诉讼案件中附属问题。

（二）作为证据出现的具体行政行为是否具有公定力。作为证据出现的具体行政行为具有公定力是其构成附属问题的实质因素，因此具体行政行为是否具有公定力，是判断是否确实存在附属问题的关键。处主流地位的完全公定力说认为，具体行政行为均具有公定力，现此观点在理论上已受到有限公定力学说有力质疑，且完全公定力说在实践中消极后果较大。笔者较赞成有限公定力说，即只有具备有效构成要件，且无明显或重大瑕疵的具体行政行为才具有公定力，并非所有“具体行政行为”均具有公定力。故不难认知，若一个具体行政行为不具有公定力，便不能形成本诉讼案件的附属问题。关于具体行政行为是否具有公定力的判断问题，笔者将在下文重点论述。

对具体行政行为公定力的再认识

对具体行政行为公定力的状况的全面认识，不仅关及判断该行为是否构成本诉讼案件中附属问题，而且是顺利解决这一附属问题基点。

一、具体行政行为公定力内涵

依理论上通说，具体行政行为的公定力指具体行政行为一经作出，不论其是否真正合法，即具有被推定为合法而要求所有机关、组织、个人予以尊重的法律效力，除非经法定程序予以撤销或变更。（3）据此可知，具体行政行为具有公定力，并不意味着其本身真正合法有效，而仅是法律上的推定。法律为何赋予具体行政行为公定力，也即具体行政行为公定力来源问题，我国行政法学者与大陆法系行政法学者认识基本一致：其法律根据是法律上关于具体行政行为撤销之诉排他性管辖，（4）即撤销一个具体行政行为必须经依法定程序，至于设定排他性管辖制度因由，大致可概括为该制度合理、科学的特定功能，本文不多论述；其实质根据在于国家利益和公共利益至上，保障行政目的早日实现和行政法律关系的安定性。（5）关于具体行政行为的撤销程序，我国法律上规定了行政复议、行政诉讼，及申诉和仲裁等；关于具体行政行为公定力的实质根据，在我国法律上亦有一定体现，如行政复议法第二十一条、行政诉讼法第四十四条分别规定在复议和诉讼期间不停止具体行政行为执行的原则。明确具体行政公定力来源，对于界定公定力范围，从而顺利解决附属问题，有十分重要意义。

二、关于具体行政行为公定力的效力范围

依前述具体行政行为公定力的含义，具有公定力的具体行政行为，具有要求所有机关、组织、个人予以尊重的法律效力，其公定力的效力束及的主体是广泛的，不可能说其对特定一部分社会主体有公定力，对其他社会主体无公定力；依我国政治及行政体制，具体行政行为的公定力，应涉及我国整个行政区域内，除非法律有特别规定，至于具体行政行为的域外效力情况，应依具体行政行为的涉及对象、事项和有关规定来确定，不是本文研究问题所须论及的；从具体行政行为自身内容构成讲，具体行政行为的内容一般包括认定事实和确定法律关系这两大部分，是否其认定事实亦具有公定力或与确定的法律关系有同等公定力呢？提起这个问题似乎有些简单，但这正是我们探寻解决附属证据性行政问题路径之关键所在。具体行政行为所认定事实和确定法律关系均具有公定力，这是理论上没有争议的共识，笔者当然认同，因为具体行政行为是由各要素（包括事实）构成有法律上逻辑性整体，不能排除具体行政行为中认定事实的公定力，且有些证明某一定事实存在的具体行政行为本身不直接包含特定法律关系要素。但具体行政行为中认定事实和所确定法律关系是否具有同等公定力呢？笔者大胆提出否定的回答，认为具体行政行为所确定法律关系具有绝对公定力，其所认定事实仅具有相对公定力。理由之一，法律赋予具体行政行为公定力实质根据在于保障行政目的早日实现和行政法律关系的安定性，维护国家和公共利益，而国家和公共利益体现于具体行政行为所确定行政法律关系之中，并不在于具体行政行为所认定事实本身，“公定力是与具体行政行为法效果相关的”。（6）理由之二，具体行政行为所认定事实来源于行政主体在行政程序中所搜集的证据，受各种因素影响，其认定事实是相对的，赋予以绝对公定力是毫无意义的，也是不科学的，最高人民法院制定的关于行政诉讼和民事诉讼证据的若干规定中，也仅规定国家机关、社会团体等依职权制作的公文书证（7）一般优于其他书证，并未认为公文书具有绝对证明力。理由之三，认为具体行政行为中所认定事实仅具有相对公定力是符合认识论，对于解决各类诉讼中附属证据性行政问题的司法实践具有积极意义。

三、具体行政行为具有公定力条件

公定力是具体行政行为法律效力的重要内容之一，其产生应以具体行政行为成立为前提。具体行政行为的成立是指具体行政行为事实上的存在，即满足了成立要件，在理论上即告成立。（8）依行政行为构成要件通说，具体行政行为成立应具备以下要件：1、行政主体要素，行为的作出者要具备一定的行政权能，即具备行政主体资格。在我国，行政主体现包括行政机关和法律法规授权的组织。2、行政职能要素，即该行为必须是行使行政职权的行为，而非作为民事主体进行的民事活动。3、法律效果要素，指该行为必须包括直接或间接影响相对人法律上权利义务的意思表示内容。4、外在表现形式。具体行政行为作为行政主体的一种意思表示，应以一定形式（语言、文字、符号或行动等）表现出来，否则无法为外界所认识。（9）

若欠缺上述某一构成要件，可视为该具体行政行为不存在，有的学者称之为“假具体行政行为”。（10）该类行为当然无公定力可言。

具备成立要件的具体行政行为是否即具有公定力呢？理论界对此存有争议，但逐渐为大家所接受的一种观点认为，符合成立要件的具体行政行为一般具有公定力，但有明显或重大瑕疵除外，即有限公定力说。笔者较为支持此种观点，因为“如果认为在任何情形下，对有瑕疵的行政行为都承认公定力的存在，那么将会明显地违反法治主义的要求，而且将会不当地限制相对人以及国民的权益”。（11）如，工商机关越权对违反治安管理的人给予行政处罚，若亦承认该处罚具有公定力，显然是对被处罚人合法权益的不当剥夺；再如，乡镇政府越权给他人颁发建房用地审批手续，若承认这一行政审批公定力，必然给其他村民权益造成损害。对具体行政行为有限公定力说，在我国立法上亦有所体现，如我国行政处罚法第四十一条规定“行政机关及其执法人员在作出行政处罚前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据的，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立，……。”这里的不能成立，亦即无效。

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依有限公定力说观点，重大或明显瑕疵的具体行政行为，不具有公定力，称之为无效行政行为，以与有一般瑕疵的可撤销具体行政行为相区别。所谓重大或明显瑕疵，指“在处分外形上，只有客观地一看，便知有误”，（12）或“无效性在行政行为中必须明显得让人一目了然”。（13）这一标准确具有一定模糊性，可操作性不够，需在理论上和制度加以进一步完善。但国内外行政法学者对行政行为明显瑕疵情形所作研究及总结，对我们司法实践很有指导意义。从具体行政行为构成要件和生效规则看，若具体行政行为存在以下情形之一，可认为是具有明显或重大瑕疵，是无效的，而不承认其具有公定力。（一）行政主体方面瑕疵。1、行政主体明显越权，包括超出其管理事项和管辖地域及处理手段的限制。分别例如：卫生行政部门对应由工商部门管理的事项作出处理、应由甲地区行政机关管辖而乙地区行政机关作出处理、行政主体只有罚款权限却作出拘留决定等。2、行政主体不明确，指行政主体在作出具体行政行为时不表明身份，使相对人不能确定该行政行为的主体是谁。（三）内容方面瑕疵。1、内容不明确。如县级以上人民政府给相对人颁发的土地使用权证或用地审批手续，仅载明面积，未标明位置及四至等。2、其内容事实上或法律上不可能实现。前者如环保部门责令某企业在3日内将其生产中排放的污水治理达到可饮用水标准，后者指相对人若行使该行政行为赋予的权利或履行该行政行为确定的义务将违反法律禁止性规定，甚至构成犯罪。如有职能行政机关为相对人颁发可在动物资源保护区打猎的狩猎许可证等。3、其内容违背社会善良风俗，包括违反社会公德、违反民族特有风俗及社会一般良俗。如行政部门许可他人在回民聚居区经营该民俗禁忌肉制品等。（三）形式上瑕疵，包括应以书面形式而以口头上形式作出行政行为，及法律要求特定制式或要式而欠缺此形式。如书面具体行政行为上无署名或无公印，土地、规划等行政法律规定了用地、规划审批许可手续的特定形式，而采用自行制作的其它形式审批、许可手续等。（四）程序上瑕疵，包括应由相对人申请而缺少申请，须经上级部门审批而未经审批，行为未告知相对人或缺少相对人受领等。笔者认为，这里的程序应是法定的，必须有相对人参与的，足以影响具体行政行为合法性的程序，不能将行政机关为规制自己行为而制定的工作程序或法定内部行政程序及非足以影响行政行为合法性的程序的欠缺，作为认定行政行为无效的依据。因为内部行政程序是不须相对人参与，可弥补的，次要程序欠缺不足以影响具体行政行为合法性。

四、具体行政行为存在时态

我们在处理附属证据性行政问题，或者说在审查具体行政行为证据效力时，不应不考虑该具体行政行为是否可能将要或正在、已经经受行政诉讼审查或其它行政救济（如行政复议）这一存在状态，因为尊重前一行政救济程序，应是处理这一问题的基本理念，以免造成处理程序及结果上不必要的冲突。为此有必要认识具体行政行为的存在时态，这里存在时态是相对于我们正在审理本诉讼案件而言，由于我国对具体行政行为的无效条件、法律后果等未作统一法律规定，该类行政行为的争议在实践中仍以行政诉讼及其他行政救济途径解决。所以，笔者在谈该具体行政行为存在时态时，包括无效具体行政行为。概言之，具体行政行为存在以下几种时态：一、尚处于行政诉讼或其他行政救济时限内，但尚未进入该救济程序的具体行政行为；二、正处于行政诉讼或其他行政救济程序中的具体行政行为；三、已经过行政救济程序被维持的具体行政行为；四、已过行政救济时限的具体行政行为。

具体行政行为公定力与证据效力关系

一、具体行政行为的公定力与证据效力存在何种联系

我们可感知具体行政行为的公定力与证据效力间存在着某种联系，其联系途径，可从以下二方面进行分析。

1、从附属证据性行政问题的实质成因看，是因具体行政行为具有公定力，法院不能轻易否定其证据效力而形成，如果不考虑其公定力，将作为证据出现的具体行政行为作为一般证据来审查，附属问题便就不存在了。2、从国内外证据立法看，英美证据法及我国最高人民法院制定的民事及行政诉讼证据的若干规定中，均规定了公文书证证明力优于其他书证，原因何在？虽然有学者将其归因为：公文形成于本诉讼案件之外，更具客观性；公文是国家机关等制作，更具权威性；另就是较为规范。笔者认为上述原因是一种外在因素，其实质原因在于其形成的职权性，对于作为证据出现具体行政行为来说，实质是因其公定力。

综上，具体行政行为公定力和证据效力关系可概述为：作为证据出现的具体行政行为在本诉讼案件中是一种特殊证据；若其具有公定力，且和本诉讼案件裁判结果紧密相关，便构成本诉讼案件附属证据性问题，当以其认定事实来证明本诉讼案件事实时，其证据效力一般高于其他书证，但不具有绝对证据效力，当以其确定的特定法律关系来证明本诉讼案件事实时，有绝对证据效力，若相对人提出异议须通过法定途径解决。

二、具体行政行为公定力与证据效力关系的处理-附属证据性行政问题解决

这里具体行政行为，是指与本诉讼案件事实紧密相关的具体行政行为，否则其证据效力审查便不存在障碍。

（一）不具备构成要件的“假具体行政行为”和具有明显或重大瑕疵的具体行政行为证据效力的审查。

对该类行为，因其不具有公定力，此时该行为在本诉讼案件中并未构成实质上附属问题，对其证据效力可按有效证据要件的标准进行审查。但因我国对此类行为无效认定途径仍沿用法定程序，所以，若该行为正处于救济程序中，法院应中止本诉讼案件审理，等待该救济程序结束，再作裁判，防止审查程序上冲突；若该类行为仍处于救济时限内，法院可与该行为有利害关系本诉讼案件当事人协商，征求其是否将申请行政救济和申请救济时间意见，决定是否中止本诉讼案件审理和中止时间，若当事人表示不申请行政救济，或在中止期间内仍不申请，可迳行审查其证据效力，以保护当事人申请行政救济权利和本诉讼案件其他当事人诉讼权利。

（二）对具有公定力的具体行政行为证据效力的审查

1、对以其内容中所认定事实部分来证明本诉讼案件事实的，因其认定事实仅具有相对公定力，法院可从有效证据要件标准迳行审查判断，即使法院否定该具体行政行为认定事实，不予采信，也不与公定力根本冲突，因为“公定力是与行政行为的法效果相关的。所以，只要不攻击法效果，即使该行政行为的合法或违法在撤销诉讼以外的诉讼中成为问题，也不与公定力相抵触”。（14）此时未否定该具体行政行为所确定法律关系。但要如同前述“对假具体行政行为”和无效行政行为证据效力审查一样，注意防止审查程序冲突，和保护当事人申请行政救济的权利。

2、以其内容中所直接确定的法律关系-权利义务关系来证明本诉讼案件事实的，原则上应承认具体行政行为所确定法律关系的绝对公定力，不得迳行审查否定其证明力。若当事人已对该具体行政行为申请行政救济，应中止诉讼；若该具体行政行为尚处于行政救济时限内，应建议当事人尽快申请行政救济，若当事人明确表示不申请，或在中止诉讼期间内拖延不申请，可迳行裁判，以保障本诉讼案件审理效率。

各类诉讼中附属证据性行政问题处理，是司法审判实践中较为棘手和亟待探讨问题，如何处理，极大影响本诉讼案件裁判的公正性和效率。这不仅需要在理论上作更多、更深入研究，更须要在诉讼制度上尽可能予以明确和完善。笔者借鉴了对此问题有较深研究专家、学者观点，提出个人不尽成熟看法，以期有更多争论和指教。

注释：

（1）参见苏西刚、付文华：《民事诉讼中行政附属问题探析》，载于《行政法学研究》，2000年第1期61页。

（2）参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，1999年10月第一版，第155页。

（3）同（2）。

（4）参见（日）室井力主编：《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年第一版，第93页。

（5）参见姜明安前揭书，第155页。

（6）引自（日）盐野宏：《行政法》，杨建顺译，姜明安校，法律出版社1999年4月第一版，第104页。

（7）具体行政行为作为证据出现时，一般可归类为公文书证。

（8）参见刘勉义：《对具体行政行为的几个基本问题的看法》，载于《行政法学研究》，1996年第2期第13页。

（9）参见刘勉义前揭文及姜明安前揭书第150—153页。

（10）参见叶必丰：《假行政行为》，载于《判例与研究》1998年第4期。

（11）引自（日）室井力前揭书第99页。

（12）引自（日）室井力前揭书第102页；

篇8

第一条为了加强对重大建设项目的监督管理，确保建设工程质量和建设资金的安全和合理使用，提高投资效益，经市政府批准，市发展和改革委员会（以下简称市发改委）成立了景德镇市重大建设项目稽察办公室（以下简称市稽察办），负责组织对全市重大建设项目进行程序性稽察，对建设过程的主要环节和主要方面进行监督检查，为进一步规范重大建设项目稽察工作，保证稽察工作客观、公正，提高稽察工作的效率和质量，根据国家、省有关法规，结合我市具体情况，制定本办法。

第二条本办法所称重大建设项目，是指国家、省、市政府出资（融资）的，利用国债或其他政策性资金的，利用国际金融组织或外国政府贷款的，总投资在100万元以上的建设项目；对国民经济和社会发展有重大影响的其他建设项目。

第三条市稽察办负责承办本市区域内的重大建设项目稽察的组织工作，各有关部门和单位要积极支持，配合市稽察办工作，为稽察人员开展稽察工作提供必要的工作条件。

第四条市重大建设项目稽察，应建立相关监测和重大事项报告制度，实行现场稽察与平时监控相结合；建立举报制度，充分发挥社会监督作用。

第五条市重大建设项目稽察工作坚持依法办事，客观公正，实事求是的原则，不干预被稽察项目单位的日常业务活动和经营管理活动。

第六条市稽察办开展稽察工作所需业务经费由市财政列入年度预算专项拨付。

第二章稽察内容

第七条市重大建设项目稽察的内容包括：审批程序稽察、项目法人稽察、勘察设计稽察、工程招投标稽察、开工条件稽察、施工和工程进度稽察、设备材料采购稽察、工程监理稽察、工程质量稽察、资金使用和概算控制稽察、投资环境稽察、竣工验收稽察和项目效益稽察等。

第八条审批程序稽察。主要内容包括：项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告、竣工验收是否经过审批、审批程序是否符合国家有关规定。

第九条项目法人稽察。主要内容包括：项目法人责任制是否落实，组织机构是否符合国家的法律及有关规定；项目法人的各项规章制度是否健全，执行是否严格；目标管理责任制是否落实。

第十条勘察设计稽察。主要内容包括：勘察设计单位的资质是否符合有关规定；勘察设计的深度和质量是否满足要求；设计依据、标准、规范、定额等是否严格执行国家有关规定，设计变更是否按规定进行报批；对勘察设计单位的设计质量和信誉以及服务水平进行评价。

第十一条工程招投标稽察。主要内容包括：建设项目的勘察、设计、施工、监理单位的选择以及主要设备、材料的采购是否进行了招投标，招投标运作是否规范；是否符合有关法规；签订的各种协议和合同是否严密、可靠、规范；有无中标后进行转包、违法分包等问题。

第十二条开工条件稽察。主要内容包括：项目资本金及其它建设资金的落实、施工组织、设计大纲的编制、主体工程（或控制性工程）施工招标、设计图纸交付、协议的签订、监理招标、征地拆迁以及三通一平工作，需要的主要设备和材料的订购等开工条件是否具备。

第十三条施工和工程进度稽察。主要内容包括：施工单位的资质是否符合有关规定，施工技术方案和施工机械设备、技术人员、施工方法、安全控制、设备材料使用、工程进度是否符合合同要求；对施工企业的施工质量、总体水平和信誉进行评价。

第十四条设备材料采购稽察。主要内容包括：设备材料的采购合同，尤其是引进国外成套设备和关键设备的合同是否严密、可靠，是否符合国家和省、市有关规定，合同执行情况如何；对设备材料厂家和供应商信誉进行综合评价。

第十五条工程监理稽察。主要内容包括：监理单位的资质是否符合有关规定，现场监理人员的数量和素质以及监理手段是否满足工程建设的要求；监理工作是否规范；对监理单位信誉进行综合评价。

第十六条工程质量稽察。主要内容包括：项目、施工、监理单位的质量管理体系是否建立和健全，质量责任制是否落实；工程质量是否符合设计要求，是否出现过质量事故；是否存在瞒报工程质量事故和在工程质量事故处理中弄虚作假的现象。

第十七条资金使用和概算控制稽察。主要内容包括：项目单位的财务制度是否健全，财务管理是否规范；项目的资金来源是否符合有关规定，资金到位情况如何；资金的使用是否符合概算有关规定，支付是否按照合同执行；概算控制措施是否落实，概算审批和调整是否符合国家、省有关规定；有无擅自截留、挪用、挤占资金和损失浪费问题。

第十八条投资环境稽察。主要内容包括：各个部门和各个方面有无对建设项目乱收费、乱摊派、乱集资的现象，有无以各种借口干扰、影响项目建设的情况，项目所在地政府是否为项目及时提供各种服务，是否及时解决项目建设中出现的有关问题，有无推诿扯皮现象。

第十九条竣工验收稽察。主要内容包括：竣工验收是否符合国家和省有关规定和验收标准，主要结论和意见是否符合实际情况。

第二十条项目效益稽察。主要内容包括：项目建设的经济效益和社会效益是否达到了可行性研究报告预定的目标。项目建设对环境的影响是否控制在国家有关环保规定的范围内。

第三章稽察工作程序

第二十一条确定稽察项目。市稽察办根据项目审批情况，在可行性研究报告批准后立即介入对项目的跟踪监督和服务，并以文件形式下达项目稽察要点和工作底稿，做到稽察工作事前介入。稽察项目主要从市建设项目中选择确定。

第二十二条建立项目档案和数据库。稽察项目名单确定后，应建立项目档案和数据库。市稽察办负责收集开展项目稽察工作所需的有关资料和数据。

第二十三条制定项目稽察提纲。稽察提纲应根据稽察的任务和重点，逐项列出稽察的具体内容，要具有可操作性，能够指导实际稽察工作。

第二十四条现场稽察。市稽察办工作人员及专家根据稽察工作计划安排的需要，深入项目现场。按照稽察提纲内容进行实地稽察。

第二十五条编写和提交稽察报告。每次稽察结束后，稽察办应及时编写和提交稽察报告。

稽察报告的主要内容应包括：项目基本情况，存在的主要问题（或经验），相关建议等。

稽察报告要求事实清楚、数字准确、依据充分、结论客观公正。稽察报告经市稽察办负责人审核后，报市发改委领导，经市发改委领导批准后，印发给被稽察单位并抄报市政府和抄送有关部门。项目存在重大问题的应及时上报市政府和省稽察办。

第二十六条下达整改通知。每次稽察结束后，对存在较严重问题的项目，下达整改通知，督促项目整改。整改通知以市发改委的名义下发。整改通知的主要内容应包括，项目存在的主要问题，整改措施和处理意见。

第二十七条复查验收。市稽察办应适时组织稽察人员对项目整改情况进行复查，并提出复查报告。复查报告报市发改委领导审核。复查验收合格后，项目稽察工作结束。

第二十八条总结表彰。对项目建设管理规范、成绩突出的，市稽察办应提请市发改委报市政府进行表彰。

第二十九条立卷和归档。项目稽察材料、凭证、稽察报告、整改通知、复查报告，应根据档案管理的有关规定进行分类、整理，集中立卷和归档。根据情况还应将有关资料抄送有关部门。

第四章稽察工作方法

第三十条根据实际情况，对市重大建设项目的稽察，可实行经常性稽察、重点稽察、专项稽察、现场稽察和跟踪监测等方式。

第三十一条根据项目的进展情况和特点。现场稽察可以采取对项目建设进行全面稽察的方式，也可以采取对项目建设的某一方面或几个方面进行重点稽察的方式。必要时，还可以对被稽察单位所牵涉的单位和某个环节可进行延伸稽察。

第三十二条现场稽察工作主要采取听、看、查、核、谈的方式，对重要的证词、证据可以进行录音、复印、拍照和摄像。具体方式为：

（一）听取项目主管单位、项目建设单位以及设计、施工、监理等单位对项目建设过程的情况汇报。

（二）查阅项目的有关文件和资料，包括向有关部门调查核实项目的有关审批文件、设计资料、设计图纸，招投标的有关文件、资料和签订的各种合同，建设项目的财务报表、会计帐薄、会计凭证，项目单位的各项规章制度，监理日记和监理报告。

（三）实地查看工程质量和现场管理情况，查看有关质量检测机构和检测设备的情况，必要时可以进行抽样检验。

（四）核实有关情况，包括向有关部门调查核实项目的资金来源和资金使用情况，勘察设计、施工、监理单位的资质、合同执行、现场服务和信誉情况。

（五）与参建单位的有关人员座谈，或多方面了解情况。

第三十三条根据需要可以与监察、财政、审计、金融、建设等有关部门组织联合稽察组对某些项目进行稽察，也可以聘请有关专业技术人员参与稽察，或者委托有资质的机构对某项内容进行检验和鉴定。

第三十四条稽察结束，稽察组应向项目建设单位再次核实情况，确保稽察的准确性，并与项目主管部门或县（市）区分管领导交换意见，通报稽察情况。

第五章市稽察办的职责及稽察人员的权利、义务和责任

第三十五条市稽察办的主要职责：

（一）根据国家有关法律、法规和方针、政策，研究制定我市重大建设项目稽察的具体规定和稽察人员管理办法，确定提出有关项目监管的政策建议；

（二）提出项目稽察计划，进行项目稽察；

（三）负责稽察工作的组织和稽察人员的派出、培训及管理工作；

（四）负责稽察报告的汇总、审核，下达整理意见，并监督落实；

（五）负责与各县（市）区及有关部门的联络和协调工作；

（六）承办国家发改委、省发改委及市政府交办的其他工作。

第三十六条、稽察人员依法执行公务受法律保护，任何组织和个人不得拒绝、阻碍稽察人员依法执行公务，不得打击报复稽察人员。稽察人员开展稽察业务时具有以下权力：

（一）可以要求项目建设单位提供与稽察有关的文件、资料、数据，查阅项目单位的会计帐簿、会计凭证等财务资料，必要时可以对有关人员进行质询；

（二）可以向项目参建单位、设备材料供应商以及与建设项目有关的企事业单位调查和了解有关情况，必要时可查阅这些单位的会计帐簿、会计凭证等有关资料；

（三）根据工作需要，可以经市稽察办商请有关部门提供相关资料；

（四）可随时进入施工、仓储、办公、检测、试验等与项目建设有关的场所和地点进行现场查验和取证；

（五）监督项目初步设计审查、施工图设计审查、招投标、竣工验收等重大活动，参加项目建设有关重要会议。

第三十七条、稽察人员应履行以下义务：

（一）依法行使职责，坚持原则、秉公办事，自觉维护国家利益；

（二）自觉接受人民群众监督，不越权干预项目单位的正常建设活动；

（三）认真进行稽察工作，保证工作质量和效率，及时完成稽察任务；

（四）客观公正，实事求是地反映项目建设的情况和问题；

（五）对建设单位反映的需要上级部门解决和协调的问题，应及时向有关部门反映，帮助解决；

（六）办理稽察事项时，与被稽察单位或者稽察事项有利害关系的，应当回避；

（七）保守国家秘密和被稽察单位的商业秘密。

第三十八条、稽察人员应当严格遵守廉洁自律的有关规定，自觉防止各种违规违纪行为。

第三十九条、稽察人员在稽察工作中成绩突出，为维护国家利益作出重要贡献的，给予奖励。具体办法另行制定。

第四十条、稽察人员有下列行为之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任:

（一）对被稽察项目的重大问题隐瞒不报，严重失职的；

（二）与被稽察单位串通，编造虚假报告的；

（三）干预被稽察单位正常的建设活动，致使其合法权益受到损害的；

（四）泄漏国家秘密和被稽察单位商业秘密的；

（五）违反国家机关工作人员廉洁从政有关规定的。

第六章被稽察单位的权利、义务和责任

第四十一条、被稽察单位有以下权利:

（一）对稽察中发现的问题，可以向稽察人员进行申辩；对稽察报告和处理意见有异议的，可以向市发改委提出申诉；

（二）发现稽察人员有违纪、违法行为的，有权向市委市政府的有关部门投诉。

第四十二条、被稽查单位履行下列义务和责任：

（一）积极协助稽察人员的工作，如实提供稽察工作需要的文件、资料、数据；

（二）自觉执行市稽察办制定的文件和资料报送制度、项目月信息报表制度、重大事项报告制度等各项规章制度；

（三）以下文件、资料、数据和信息必须及时报送市稽察办:

1、项目建议书、可行性研究报告、初步设计等的总说明、开工报告及各阶段批复文件复印件；

2、咨询单位的项目评估意见，初步设计的专家评审意见；

3、上级有关部门审批的调整项目建设方案，建设规模，建设内容，建设标准，资金来源，投资概算等报告及批复文件复印件；

4、监理月报表和向项目法人的报告；

5、勘察设计、施工、监理等各参建单位的资质和资信证书复印件，各参建单位的基本情况介绍；

6、重大设计变更报告及批复文件复印件；

7、政府质量监督部门的检查验收报告；

8、项目单位编制的年度实施计划、季度、年度会计报表，建设项目基本情况表，项目建设月度报表；

9、审计单位的审计报告；

10、有关竣工验收的文件复印件；

11、市稽察办要求报送的其他资料。

（四）下列重大事项必须及时报告市稽察办:

1、项目初步设计和概算调整审查；

2、项目招标、评标；

3、项目单位领导班子成员的变动；

4、勘察设计、施工、监理单位的变更以及不合格施工队伍的清除出场；

5、重大质量，安全事故；

6、项目竣工验收；

7、其他相关的重大事项。

第四十三条被稽察单位接到整改通知后，应当认真按照通知要求进行整改，切实解决项目建设中存在的问题，并按要求上报整改报告。

第四十四条被稽察项目及有关单位和个人有下列行为的，对其主要负责人和直接责任人，提请有关部门或地方给予行政或纪律处分；构成犯罪的，移交司法部门追究刑事责任:

1、违反本实施办法有关规定的；

2、拒绝、阻碍稽察人员执行任务或者打击报复稽察人员的；

3、向稽察人员行贿，影响稽察人员公正履行职责的。

第七章对违规、违纪及违法问题的处理

第四十五条针对稽察过程中发现的问题，由市发改委依据有关规定作出处理决定，构成违法、违纪的，向有关部门提出处理意见或建议。

（一）对项目法人存在的违反国家和省、市基本建设有关规定的，根据情况轻重作出以下单项或多项处理：

1、责令限期整改；

2、通报批评；

3、建议有关部门对项目单位领导班子作出调整或重组；

4、建议有关部门暂停拔付建设资金；

5、建议金融机构停止贷款，对严重违规有可能造成贷款损失的，还可提前收回贷款，并追究项目法人相应的法律责任；

6、暂停项目建设；

7、暂停所在县（市）区，部门新项目的审批；

8、对在违规操作中的非法所得，建议有关部门进行处罚，并将罚没款上缴市财政（国库）。

对稽察中发现的涉及其他部门和地方职责权限的问题，移交有关部门和地方处理，有关部门和地方应将处理结果及时反馈市稽察办。

（二）对勘察、设计、施工、监理单位，主要材料与设备供应商，总承包单位及有相关中介机构，在项目前期和建设过程中违反国家和省市有关规定，负有相关责任的，可视情节轻重做出下列单项或多项处理：

1、责令限期整改；

2、通报批评；

3、责成项目法人撤换相关单位，依法重新进行招标；

4、建议有关部门依法责令其停业整顿、降低其资质等级直至吊销营业执照；

5、建议有关部门对负有责任的执业注册人员责令其暂停执业；吊销执业注册证书，一定时期内不予注册；情节特别恶劣的，终身不予注册；

6、建议工商行政管理部门依法吊销其营业执照；