劳动监察行政执法改革范文

导语：如何才能写好一篇劳动监察行政执法改革，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

一、劳动保障监察工作现状

（一）重协调机制完善，平安计划成效明显。1.强化组织保障，压紧压实劳动工作职责。严抓机构改革落实落地，深入落实州、县劳动保障监察“双重管理”，现作为县人力资源和社会保障局管理的股级行政执法机构，参照《公务员法》管理，核定行政执法编制3名，经费形式纳入县级财政预算，现有监察人员2名，执法车辆1辆，2019落实监察预算经费12万元。全面履行劳动监察4项主要职责、9项监察主要内容，且在职责推进中始终将解决好工资支付保障问题作为劳动监察重要而紧迫的政治任务，按照中央和省、州、县关于保障农民工工资支付工作等有关政策部署严格落实属地监管责任，以愚公移山之精神全力预防和解决劳动监察工作面临的形势任务，劳动保障监察“平安计划”成效显著。2.夯实源头治理，织密织牢劳动监察保障网。抓实劳动保障监察“制度、源头、效能、惩戒、覆盖”五个基础保障，全面推进企业责任制，摸清了县域内整个劳动用工现状，建立起日常巡查、季度排查、专项检查、案件专查、欠薪打击相结合的多极监管机制，“三查两清零”、“冬病夏治”、“冬季攻坚”等专项行动顺势而为，落实了整个工程建设领域工资支付保障体系，进一步规范了新建在建项目劳动用工、实名制管理、工资支付专户设立、工资总包直发等方面具体行为。2019年，总包直发率、建账率目标均达到99%及以上。3.加力诚信建设，不偏不倚推动失信联合惩戒。完善企业守法诚信管理制度。将欠薪“回头看”工作作为组织开展企业劳动保障守法诚信评价工作。深入贯彻实施《省拖欠农民工工资“黑名单”管理实施细则》，按季度开展重大劳动保障违法行为社会公布工作；落实欠薪联合惩戒机制，共促合力在政府资金支持、政府采购、招投标、生产许可、履约担保、资质审核、融资贷款、市场准入、评优评先等方面依法依规予以限制，使欠薪企业“一处违法，处处受限”，提高企业失信违法成本。2019年做到了对县域内600余家用人单位的全面清查，集中力量解决历史欠薪存案、积案。

（二）重服务水平提升，劳动监察推进有力。4.惩治预防并举，不折不挠强化监察执法。依托全省劳动保障监察信息管理系统，科学建立起农民工工资支付保障制度配套体系，以推动“两网化”为目标，在“全覆盖排查、全过程监督、全领域清欠、全联动惩戒、全天候服务、全方位引导”六个方面下功夫，不断畅通劳动保障监察机构举报投诉“绿色通道”，2019年，组织开展对20余个在建项目实地核查，主动监察用人单位50余家，采取送法律知识进企业、举办咨询宣传活动、发放《农民工维权手册》、设立农民工维权告示牌等形式，加强劳动保障法律法规和政策的宣传，协调处理投诉举报案件50余起，涉及农民工400余人，依法追讨农民工工资600余万元，未发生欠薪突发事件及重大。收存结余农民工工资支付保证金1200余万元，切实构筑了“体面劳动梦”，维护了劳动者合法权益。

二、劳动保障监察存在的困难问题

从宏观层面上看，县域经济实力及种种不确定因素的增加，无疑给劳动保障监察工作尤其是农民工工资支付工作带来诸多挑战；从工作推进看，监察保障工作确实还存在一些体制、机制上的问题，迫切需要进一步研究解决；从基层能力看，基层平台基础薄弱，还不能完全满足劳动监察事业的形势需要。从具体实际看，任然存在以下亟待解决的问题：

1.监察执法机构现状尴尬。县劳动监察大队在人员管理上实行县人社局和县综合执法局“双重管理”，严重削弱劳动保障监察执法工作力度，也与即将出台的《保障农民工工资支付条例》产生执法主体分歧。

2.队伍建设现状尴尬。属资源开发大县，劳资纠纷众多，因县劳动监察大队编制限制，实际在岗专职劳动保障监察员2名，监察执法工作面临诸多困难。

3.执法惩戒力度欠缺。劳动监察部门执法过程无过多行政强制权力，“孤军奋战”现象突出，缺乏联合强制措施，对违规的用人单位震慑力度不够，劳动监察的惩戒措施往往不能立竿见影、迅速纠正，对违法者的强制性、约束力不够，对受害者的维权力度大打折扣。

三、工作建议意见

1.建议明确劳动保障监察机构执法主体归属问题，以此增强监察执法工作力度。

2.建议清晰与农民工服务中心职责权限，规避执法主体模糊不清、执法权限绞织不明等问题。

篇2

〔关键词〕劳动监察；解决纠纷职能；存废；农民工工资纠纷；改革条件

〔中图分类号〕DF4792〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2016）05-0121-07

我国劳动监察管理体制可归为综合型模式之列。1993年《劳动监察规定》（劳部发[1993]167号）施行，我国恢复一般劳动监察（与职业安全、矿山安全等“专门劳动监察”相对应）制度，劳动监察机构的职能就包括解决劳动纠纷。经过20多年发展演变，我国劳动监察机构的职能不断拓展，解决劳动纠纷的职能一直未曾改变。但是，由于劳动监察和劳动仲裁机构一直存在处理劳动纠纷的职能划分和协调问题，以及人们对劳动监察解决纠纷是否有利于保护劳动者权益问题的关注，实务界和学术界对保存还是废除劳动监察解决纠纷职能的争议不断，近年还有不断升温的趋势。

本文就是对我国劳动监察解决纠纷职能存废争议的学理回应。基于法律社会学的实证分析，本文揭示了近年来我国劳动监察解决的主要是农民工工资纠纷，这及时地保护了农民工工资利益，维护了地方社会稳定，但削弱了主动监察职能的履行。因此，不能忽视劳动监察解决了大量农民工工资纠纷这个现实前提，对存废问题进行是与否的简单选择。相对于既有的劳动监察解决纠纷职能改革的“保存论”和“废除论”论争，本文观点可称为“条件论”。

一、既有研究回顾

纵观20多年来学界对劳动监察解决纠纷职能的学术探讨，人们提出了两种政策主张。第一种主张可称为“保存论”。这种观点认为劳动监察与劳动仲裁应有基本职能分工，但监察可以解决部分劳动纠纷，虽然这需要与劳动仲裁更好协调。〔1〕现实依据是劳动监察作为行政性纠纷解决机制具有成本低、效率高等优势，可更好保护作为弱势群体的劳动者权益。〔2〕第二种主张可称为“废除论”。这种观点认为应以劳动法公私法要素的区分为标准，劳动监察的职能范围以劳动基准法等劳动公法或强制性法律规范为基础，劳动仲裁则以劳动合同等劳动私法为基础，劳动监察不解决纠纷。〔3〕现实依据是如果赋予劳动监察解决纠纷的职能，将使其疲于应付而无法履行主动监察职能以保护劳动者基本权益。〔4〕既有论争有两个焦点：一是劳动监察解决纠纷是否有利于保护劳动者权益？二是应否保留我国劳动监察解决纠纷职能？上述研究不仅提出了我国劳动监察解决纠纷职能存废的学术问题，而且对劳动监察与劳动仲裁职能范围及相互关系进行了理论界定，推动了我国劳动争议制度的完善。

①本文访谈编号方法是“年+月+日+被访谈人姓名的第一个字母（大写）”。比如编号“20140902G”表示，这个访谈是2014年9月2日进行的，被访谈人姓名的第一个字母为G。不过，由于材料缺乏，无论是保留论者还是废除论者均很少对劳动监察解决纠纷职能实际状况进行有针对性的实证考察。既有研究主要是从抽象理论标准如劳动法中的公私法内容构成要素的划分，对我国劳动监察解决纠纷职能进行学术评判。论辩双方从是否有利于保护劳动者利益的角度来衡量劳动监察解决纠纷职能的利弊，并没有相应数据支撑。总体而言，既有研究主要局限于“讲道理”，很少“摆事实”。讲道理固然有利于明辨事理，但争辩双方都很难证明自己观点的有效性，也很难令对方心悦诚服。更主要的是，劳动监察解决纠纷职能的具体运行状况包括主要内容、过程和效果至今还模糊不清。缺乏对劳动监察解决纠纷职能的实证考察，一切论辩都可能是纸上谈兵，相应政策建议也很难契合现实。

二、数据与方法

本文以“我国劳动监察机构解决纠纷的过程和效果”为研究对象，运用法社会学调查方法取得的第一手原始资料和收集到的第二手资料，进行定性的实证研究。

书面原始资料源于笔者对四川省P、S两个县劳动局进行的法律社会学跟踪调查。2009年春节开始，笔者在P县劳动局进行为期半年的田野调查，曾参与该局劳动监察大队处理农民工讨薪的工作，亲身经历劳动监察大队解决农民工讨薪纠纷和大量群体性劳动纠纷的处理过程，对劳动监察解决纠纷实际过程有着深刻的体验和观察。田野调查结束以后，笔者一直对P县劳动局跟踪调查至今，收集到1994-2015年大量相关数据。P县位于成都平原，是四川省经济发达地区，典型的工业县。P县劳动监察中队（副局级单位）成立于1994年，2002年以后改为劳动监察大队（科级单位），2015年9月1日P县劳动监察大队因机构改革被并入新成立的综合行政执法局而不复存在。因此，笔者调研收集的P县劳动监察大队原始资料日期截止到2015年7月。1994-2015年8月，P县先后有一任劳动监察中队中队长和三任劳动监察大队大队长。

2013年开始，笔者开始对S县劳动监察大队进行跟踪调研，得到2012-2015年劳动监察大队解决纠纷的第一手资料。S县位于浅丘陵地区，经济水平属四川省中等，是典型的人口和农业大县。S县劳动监察大队（科级单位）成立于2003年；2003-2012年劳动监察大队和劳动仲裁委员会办公室合署办公，一套人马两块牌子；2012年S县劳动监察大队才分署独立办公。2003-2015年间，S县劳动监察大队先后有两任大队长，前任大队长同时还是S县劳动仲裁委员会办公室主任。

本文实证分析的数据基础主要是P、S两个县劳动监察大队2012-2015年解决纠纷的原始材料。之所以采纳四年的数据，有两个原因：一是2012年独立办公以后S县劳动监察大队才有投诉举报案件的数据统计。二是因为第一个原因，P、S劳动监察大队解决纠纷的数据在2012年以后才有横向可比性。虽然本文只采纳了P、S县劳动监察大队四年的书面数据，但后面将介绍，对相关人员的访谈却回溯到了这两个劳动监察机构成立之时。

笔者还收集了关于劳动监察解决纠纷职能的第二手数据。在人力资源和社会保障部官网上搜索到1998-2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报，这些公报中有诸多有关劳动监察解决纠纷的统计数据。另有学者调查了北京、广东、浙江、山西四个省的省、市、县三级部分劳动监察机构解决纠纷的情况。〔5〕还有学者进行了深圳劳动监察执法困境的考察等等。〔6〕这些二手数据可说明多年来全国劳动监察解决纠纷的普遍性和解决农民工工资纠纷的总体情况。

笔者还在2013-2016年间对P、S县劳动局的相关人员进行了关于劳动监察解决纠纷职能的非正式访谈。这些人员包括P县和S县3位主管副局长、3位历任仲裁院院长、6位历任劳动监察大（中）队队长。①访谈问题包括自成立以来劳动监察机构是否具有解决纠纷的职能、劳动监察解决纠纷案件的数量及其发展趋势、主要解决什么类型的纠纷、来劳动监察投诉举报者的主要身份及其变化、如何解决纠纷以及为何解决纠纷等等。访谈主要通过面谈和电话进行，对一些访谈对象还进行了多次访谈。出于保护受访人的考虑，所有访谈都没有录音或录像，只做了书面记录。

以这些数据为基础，运用法律社会学的定性研究方法，我们大体上可以明了目前中国劳动监察解决劳动纠纷的实践状况。虽然中国地大物博，各地劳动监察解决纠纷职能存在差异，但是这些材料还是可以大致呈现出我国劳动监察解决纠纷职能的总体轮廓。

①访谈编号20140902G。

②访谈编号20140910L。

③访谈编号20160224G。三、劳动监察解决纠纷职能的实证考察

当人们谈及劳动监察解决纠纷时，好像这是一个不言自明的话题。其实迄今为止学界对劳动监察机构是否普遍在解决纠纷、解决什么纠纷、如何解决以及解决效果都不甚明了。这些事实是讨论我国劳动监察解决纠纷职能存废的前提和基础。以下对这些事实逐一进行考察。

1.劳动监察机构是否普遍解决纠纷？有学者已经进行过全国性的考察，指出劳动监察解决纠纷现象的普遍存在。2008年，北京、广东、浙江、山西四个省的省、市、县三级部分劳动监察机构的调查表明，劳动监察解决纠纷功能的存在和加强是不争的事实。〔7〕

笔者的调研则证实了四川省劳动监察解决纠纷现象的历时存在。P、S县劳动监察大队每年都要处理很多投诉举报纠纷，以及领导批示和其他部门移交的案件。P县劳动监察中队中队长（1994-2001在职）告诉我，自劳动监察中队设立时起，他们每年都要处理一些案件纠纷，只是数量不多，最多也就20-30件。①在P县人力资源和社会保障局档案室，我们则查询到了2001-2015年（2008年以外）所有投诉举报案件的登记台账。S县劳动监察大队前任大队长（2003-2008年在职）也介绍说，自2003年设立以来，劳动监察大队就一直处理举报投诉案件纠纷，还包括领导和其他部门交办的少量案件。②对2012-2015年P、S县劳动监察大队投诉举报台账中记载案件的统计表明，P县劳动监察大队2012年全年处理案件194件，2013年128件，2014年91件，2015年1-7月92件。S县劳动监察大队2012年全年处理案件46件，2013年76件，2014年159件，2015年157件。无论是P县还是S县，2012-2015年平均每年处理劳动纠纷案件数量均在110件以上。

要说明的是，这些只是劳动监察大队队员们及时登记的案件数据，并不包括他们处理过却没有登记的很多案件。在P县调查过程中，笔者亲见监察队员们很多次只顾忙着接待咨询和处理案件，并没有将其记录在书面台账中。S县劳动监察大队现任大队长告诉我，监察队员们每年处理过的案件至少有20-30%没有登记在台账中。为此他多次责令监察队员及时登记处理过的案件，但监察队员们并不总是这么做。③这些事实说明，劳动监察解决纠纷职能在我国长期普遍存在，而且每年处理的案件数量还不少。

2.劳动监察解决的案件纠纷类型有哪些？我们可以先来看看投诉举报台账中记载的P县劳动监察大队2012-2015年7月处理各种案件纠纷类型的数据统计（参见表1）。

可以看出，P县劳动监察大队处理的案件中包括劳动与社会保障法全部领域的各种纠纷，包括工资、社会保险、休息休假、劳动保护等等。无论哪个年份，P县劳动监察大队处理的案件中，工资、社会保险费缴纳纠纷都名列前两位。其中，工资纠纷占案件总数的绝对比重很大，2012年占比6701%，2013年占比7188%，2014年占比7692%，2015年占比8804%。四年平均来看，工资纠纷要占到案件总数的7386%。位列第二的社会保险缴纳纠纷的数量和占比都要少得多，2012年占比2165%，2013年占比2031%，2014年占比2307%，2015年占比1087%。四年平均来看，社会保险纠纷要占到案件总数的1960%。订立合同纠纷总数位列第三，每年数量与占比更少，2012年占比619%，2013年占比1172%，2014年占比1099%，2015年占比543%。四年平均来看，订立合同纠纷才占到案件总数的831%。可见，P县劳动监察处理了各种类型的纠纷，而工资、社会保险和订立合同纠纷名列前三位。

当目光投向S县劳动监察大队处理的案件及其纠纷类型时，我们会发现情况惊人地相似（参见表2）。

综上，劳动监察大队处理的纠纷类型遍及劳动与社会保障法各领域。其中，工资纠纷数量为第一，占案件总数的75%左右；其他分别是社会保险缴纳纠纷、订立合同纠纷和解除劳动合同纠纷，但无论是案件数量还是所占比例都明显少得多。看来，劳动监察大队解决的主要是工资纠纷。

3.劳动监察大队如何解决劳动纠纷？摆平是劳动监察大队解决纠纷的主要方法。“摆平”是四川人的口头语，也就是普通话所说的“行政协调”。摆平纠纷的过程一般是：劳动者来投诉与举报用人单位违法，劳动监察队员热情接待。倾听完劳动者陈述后，监察队员会通过电话询问用人单位案情。一般情况下，用人单位会存在违法行为。如果双方对案情争议不大，劳动监察队员们则对用人单位宣传法律规定及分析其行为可能的法律后果，并口头责令其整改；如果双方对事实有争议，监察队员会到现场或者通知单位派人来劳动监察大队，组织劳动者和用人单位一起协调，通过普法、劝解、督促让步与妥协等各种方法督促双方达成协议。在用人单位愿意整改和双方达成协议情况下，监察队员们会敦促用人单位及时履行协议以及时满足劳动者诉求，也防止双方反悔。纠纷解决后，劳动监察大队对用人单位违法行为既往不咎。这样处理案件纠纷，对用人单位进行劳动行政处罚的情况就会很少。比如，S县劳动监察大队2013年有2件行政处罚案件，2014年只有1件。总之，劳动监察解决纠纷的主要方法是“摆平”。用监察队员们的话来说，“摆平就是水平”。

三是农民工有独特的法律意识。农民工法律意识的突出特点是，农民工们认为当地政府对用人单位欠薪负有责任；农民工认为自己干活做工的结果就是充分的证据，不理解为什么解决纠纷还需要其他证据；农民工们可以容忍拖欠工资，但投诉举报时对工资诉求满足要求时间急；尤其建筑领域的农民工不认可国家法律确认的工资支付责任人，分不清自己同建筑行业的业主、承建商、分包商、班组长之间的法律关系，而认为为业主干活业主就应该给钱。农民工法律意识和既有研究已经揭示的法律意识类型均有不同。因为这种独特的法律意识，农民工们希望在劳动监察大队投诉后，政府能够立即通知他们认为应该付钱的老板支付被拖欠的工资，然后就可以及时回家过节。如果不能及时拿到钱，农民工们多迁怒于劳动监察队员们，认为他们不负责任，甚至会同监察队员们发生冲突。访谈编号20140909J、20140909G、20140901T、20140903X。

四是农民工工资投诉的群体性较强。外出做工的农民工之间多有业缘和地缘关系。尤其是建筑领域的农民工，要么多是修建同一个建筑的同一个班组，要么是同一个地方的老乡。他们多会共同遇到拖欠工资的情况，因此到劳动监察大队投诉一般有几人到几十人，有时多达到上百人不等。如果不能及时满足他们的诉求，这种群体性多会带来社会稳定问题。

五是农民工们缺乏证据。很多来投诉的农民工，最多能口头讲述清楚事情的来龙去脉，很少有农民工们能清晰地说出自己的劳动关系。尤其是建筑领域的农民工，他们只知道自己在那里干活，做了什么，在修什么建筑。至于在给谁修房子和承建老板是谁，他们都不太了解。来劳动监察投诉的农民工几乎很少有正式的劳动合同，更不用说其他书面证据了，这给工资纠纷的解决带来很大难题。

农民工工资纠纷具有案件数量多、投诉季节性强、涉案群体性强、农民工法律意识独特、缺乏证据五大特点。前四个特点决定了农民工工资纠纷问题不仅仅是劳资冲突问题，如果不及时化解纠纷和基本满足农民工工资诉求，它很可能迅速激化为更为重大的社会稳定问题。因此，1997年12月15日，劳动部《关于开展用人单位工资支付及农民工流动就业情况大检查的通知》（劳办发[1997]112号）开篇就明确指出，为“切实保障外出务工农民工的合法权益，维护社会稳定”，全国开展用人单位工资支付和农民工流动就业情况大检查。而从2002年开始到2014年，全国劳动监察部门每年都组织了农民工工资支付情况全国范围的重点专项检查活动。2013-2015年，P县政府以及人力资源和社会保障局根据上级要求连续发文要求开展农民工工资支付大检查。这足见政府和劳动社会保障部门对农民工工资纠纷的重视程度。看来，农民工工资纠纷还衍生出一个重大的政治性特点，这也是农民工工资纠纷的第六个特点――涉社会稳定性。

农民工工资纠纷案件的独特性及其重大政治性决定了必须有机构能及时集中进行解决，哪个机构能够很好地承担这个职能呢？事实证明，专职处理劳动争议的劳动仲裁机构恰恰不适合及时集中解决农民工工资纠纷案件。如果农民工工资纠纷走司法程序，那要经过“一裁二审”的法定程序才能终结。一个工资争议案件，经过劳动仲裁机构的裁决只是一个环节，还可能要经过法院的一审、二审才能终结，终结后还可能申请法院执行，这不可能满足农民工们工资诉求急的要求。即使能够一裁终局，按照法定程序走的劳动仲裁案件数量多、季节性强，不可能短时间内集中处理这么多工资纠纷案件；尤为重要的是农民工手中几乎没有证据能够证明自己陈述的事实。因此，劳动仲裁能解决纠纷，但并不能及时集中地解决突如其来的大数量的农民工工资纠纷。

劳动监察摆平纠纷的方法却能满足及时集中处理农民工工资纠纷的要求。这是因为：第一，劳动监察处理案件没有硬性程序要求，能够同时集中地处理一个工地或一个公司的所有农民工的所有工资拖欠案件，这可以满足农民工工资纠纷案件数量多、季节性强和案件人数多的特点。第二，劳动监察执法权的威慑力让用人单位不得不接受询问和配合调查。农民工投诉的背后或多或少都存在用人单位的违法行为，劳动监察大队可以有针对性地进行行政处理或者行政处罚，这让用人单位多少有些忌惮。因此，只要劳动监察到现场询问案件情况或者通知用人单位派人到监察大队接受询问，用人单位一般都要出面配合。这能让劳资双方面对面地及时弄清楚案件事实，而这恰恰克服了劳动仲裁机构坐堂问案的不足，也弥补了绝大多数投诉农民工只有口头陈述没有书面证据的弱点。第三，劳动监察执法权引而不发使用人单位一般愿意及时配合履行工资支付义务，这就及时解决了农民工的工资待遇，大体满足了农民工工资诉求急的特点。据P、S县劳动监察大队大队长介绍，能通过劳动监察大队协调解决的案件有三个特点：（1）双方争议较小；（2）双方有意愿妥协；（3）用人单位愿意及时支付工资。 访谈编号20151120G、20151216T。如果是动辄对用人单位进行行政处理或者行政处罚，用人单位不愿意配合及时支付工资，那就要经过“两责令一申请”的劳动监察程序关于“两责令一申请”的劳动监察程序，参见王伦刚《劳动监察权运行的法社会学分析――从政府帮助农民工讨薪的现象切入》，《天府新论》2011年第5期，84页。，这就不能及时满足农民工急切的工资诉求。第四，劳动监察督促用人单位及时部分或者全部支付农民工工资，及时化解了劳资矛盾，这也符合党和国家维护社会稳定的政治要求。事实证明，劳动监察执法权在实践中灵活行使，的确能够集中及时摆平农民工工资纠纷。

六、结论

农民工群体及其劳资纠纷是我国工业化和城市化进程的产物，它提出了劳动法律制度建设不能回避的重大而现实的社会稳定问题：谁来及时地解决数量众多且又集中发生的农民工工资纠纷？本文实证分析表明，近年来劳动监察机构处理着大量农民工工资纠纷，及时保护了农民工利益，集中化解了劳资冲突，维护了地方社会稳定。劳动监察机构对转型中国做出了重大贡献，虽然这也付出了主动监察力所不逮的代价。

因此，对于劳动监察解决纠纷职能存废问题，我们不能囿于是与否的简单选择。而有必要推进到探讨这个问题：劳动监察解决纠纷职能存废改革的条件是什么？如果忽视劳动监察正在处理着大量农民工工资纠纷这个重大事实，无论是采纳废除论者还是保留论者的主张，都会导致劳动监察制度变革缺失相应的社会条件。具体而言，如果要保留解决纠纷职能，就必须增加其行政资源和制度措施作为前提条件，这样劳动监察才能既处理好农民工工资纠纷，又履行好主动监察职能；如果要让劳动监察专事主动监察而废除其解决纠纷职能，那么就必须以其他机构代替解决农民工工资纠纷为前提条件，这样农民工诉求才不会被拖延推诿而引发社会稳定问题。那么，我国究竟应该选择哪条路径或者创造什么样的条件来具体变革劳动监察制度，以此让劳动监察从被动监察转变为主动监察，这需要学者们进一步理论研究的支持和国家劳动公共政策的权衡取舍，已非本文所能完成。

〔参考文献〕

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实施《劳动法》的几个主要特征

1.地区之间进展不平衡。沿海地区、经济发展和改革基独较好的城市和地区,改革力度较大,劳动合同制度、最低工资制度和劳动监察制度进展较快,劳动标准的落实也相对较好(但工时标准的落实在沿海城市存在突出问题)。相反,内地一些经济发展比较落后、改革基础较差的城市和地区,三个制度的建立和三项标准的落实则相对进展较慢。以劳动合同制度为例,山西、河北、山东、江苏、福建、浙江、上海、河南、广东、海南、四川、吉林等13个省市基本上全面实行了劳动合同制度,陕西、江西等十儿个省份实行劳动合同制度的比例超过了80%以上,但西北、西南个别省份由于经济发展状况较差,实行劳动合同制度的进展较慢。2.实施《劳动法》下半年灼进展明显快于上半年。1995年7月份召开了全国贯彻实施《劳动法》工作会议之后,各地实施《劳动法》的力度明显加大,落实阶段性目标的步伐进一步加快。尽管《劳动法》从颁布到实施有将近半年的准备工作,在这短短的半年之内,劳动部门以超常规的速度连续制定颁发了17个配套规章,并与有关部门共同开展了一系列声势浩大的宣传活动,为《劳动法》的实施进行了比较充分的准备。但是,在《劳动法》实施后的最初几个月,((劳动法》的贯彻实施工作仍然遇到相当大的困难和阻力。从我们3月初召开的一次部分省市贯彻实施《劳动法》座谈会及调查中所了解到的情况看,当时各地普遍反映实施((劳动法》难度较大,受到外部环境不宽松、政策措施不配套、体制不顺、宣传不到位等各方面因素的制约和影响,其中最迫切需要解决的是《劳动法》执行中的政策性难点问题。而到八九月份劳动部组织对12个省”个城市贯彻实施《劳动法》情况进行调查时,情况已明显好转,《劳动法》的实施已经取得了相当大的进展。其主要原因有三个方面:一是整个贯彻实施《劳动法》工作有了明确的指导思想。全国贯彻实施《劳动法》工作会议提出,要采取实.事求是、分类指导、分步到位的方针,从实际出发,抓住有利时机,有计划、有步骤地实现全面贯彻实施《劳动法》的目标,以此开创劳动工作的新局面,促进改革和社会稳定。这一指导户恩想的确立,对指导贯彻实施《劳动法》工作的开展起到了相当重要的作用。二是全国贯彻实施《劳动法》工作会议明确了实施《劳动法》工作的年度阶段性目标。三是随着一大批配套规章的制定和颁布,特别是在“100条意见”(《关于贯彻执行 综合配套改革试点城市率先落实《劳动法》成效明显。为推动《劳动法》的全面贯彻落实,劳动部多次提出,要在全国10多个区域改革试点省市率先全面落实《劳动法》。从调查的情况看,各区域改革试点城市将推进区域综合配套改革与贯彻实施《劳动法》有机结合起来,通过不断深化改革,为《劳动法》的全面贯彻落实创造条件,通过贯彻实施《劳动法》,促进劳动体制改革取得了明显的效果。区域改革试点城市落实阶段性目标的进展快于非试点地区,起到了率先全面落实《劳动法》的典型示范作用。与此同时,这些城市从当地的实际情况出发,大胆试验,整体推进劳动领域各项改革,在事关改革全局的一些重点和难点问题上进行了积极探索。如在建立和完善一体化的社会保险仿系方面,烟台市的改革颇有成效,目前已经初步形成了包括养老、失业、医疗、工伤和女职工生育保险的一体化社会保险体系。在推动国有企业改革,分流安置企业富余职工方面,也取得了较大的进展,积累了经验。主要有以下几种做法:一是把住用工的“入口”关,除按计划接收大中专学生和复转军人外,一般不录用新人;二是对接近退休年龄的职工实行“内退”,有的是“一刀切”,有的是“切”一部分;三是在实行劳动合同制度中,同一部分职工签协议,倡导息工、放假,在保持劳动关系的情况下,个人通过各种方式自谋出路;四是组织一部分富余职工开办第三产业;五是建立企业内部劳动力市场,对待业人员进行培训,开展内部结构性的余缺调剂,并组织对外劳务承包。在探索企业工资改革的新路子、加强工资宏观调控方面,‘深圳市在落实企业工资分配自的同时,加强工资宏观调控,建立了“双控”体系,既调控工资总额,又调控工资水平。对工资总额按“两低于”的方式进行调控,对工资水牙则采取“控两头、调中间”的办法进行。“控两头”即通过最低工资制度保障员工基本生活,运用个人所得税调节高收入。“调中间”即通过制定颁布工资指导线引导企业进行合理的工资分配(1995年的工资增长基准线为18%,预警线为25%)。此外,集体合同试点开始起步。4.《劳动法》的贯彻实施越来越受到各级领导和各有关部门的重视和支持。各地劳动部门对贯彻实施《劳动法》工作是认真的,多数地区不等不靠,积极主动地采取措施推动各项工作的开展,《劳动法》在劳动工作中的统领地位已经得到体现,《劳动法》在社会上的影响将越来越大,企业遵守劳动法律法规和职工运用劳动法律维护自身合法权益的意识明显有所增强。1995年劳动争议案件大幅度上升,从一定意义上讲,就是企业和劳动者依法维护自身合法权益意识增强的一种表现。

对进一步贯彻实施《劳动法》的几点认识

1.在今后一段比较长的时期内,必须始终把贯彻实施《劳动法》放在劳动工作的统领地位。调查中,各地劳动部门反映,《劳动法》颁布实施后,劳动体制改革和各项劳动工作有了强有力的法律依据,确实为劳动工作上新台阶提供了难得的契机。1995年的各项劳动工作能够取得较大的进展,根本的原因之一在于《劳动法》的实施。今后若干年内,劳动部门应当始终抓住贯彻实施《劳动法》不松手,以此推动劳动体制改革的不断深化和劳动事业的全面发展。2.《劳动法》的贯彻实施是一个长期的、艰巨的过程。从这一现实出发,《劳动法》的贯彻实施必须始终坚持实事求是、分类指导、分步到位的方针,从实际出发,有计划、有步骤地逐步实现全面贯彻落实《劳动法》的目标。这一点不仅是调查组成员的意见,也是各地劳动部门的意见。在调查过程中,各地劳动部门对劳动部在“全国贯彻实施《劳动法》工作会议”上所提出的“实事求是、分类指导、分步到位”的方针普遍给予较好的评价,认为这是符/合实际的一条重要方针。3.必须把《劳动法》的贯彻实施与推进劳动体制改革有机结合起来。《劳动法》的贯彻实施需要通过深化改革来奠定基础、创造条件,不深化改革就无法全面落实《劳动法》。现在贯彻实施《劳动法》过程中遇到的问题,很多实际上就是改革不到位的问题,而解决这些问题的出路就在于不断深化改革,为实施《劳动法》扫清障碍。从另一角度看,《劳动法》的逐步落实,也有利于推动劳动体制改革的深化,贯彻实施《劳动法》的过程同时也是深化劳动体制改革的过程。推进劳动体制改革,在现阶段主要应当依托于城市,采取区域推进的方式来进行。不仅劳动体制改革是如此,企业改革(1.8个城市企业优化资本结构试点)、整个经济体制改革(l一8个综合试点)也都是采取区域推进的方式。调查中,一些试点地区劳动部门反映,劳动部前一段时期对区域改革试点提得不够高,年初布置了两省十二个城市搞试点,而在下半年召开的有关会议上没有强调这项工作,这使地方产生了疑虑,也对各试点地区推动试点工作产生了一些影响。我们建议,今后应当继续倡导劳动体制区域综合配套改革,在区域改革试点地区率先全面落实《劳动法》,率先建立新型劳动体制,并以其典型示范作用影响和带动其他地区的工作。

“九五”期间贯彻《劳动法》的基本思路

贯彻《劳动法》,推动企业劳动工资和社会保险制度改革,对于落实“二十字”方针、实现两个根本转变、促进企业改革具有至关重要的意义。“九五”期间,我们工作的目标,就是要使《劳动法》在全国范围内基本落实到位,在本世纪末基本建立起适应社会主义市场经济体制要求的新型劳动体制。“九五”期间基本全面落实《劳动法》,要贯彻五中全会《建议》的精神,逐步达到以下四个具体目标。1.基本建立起新型劳动制度。五中全会建议强调,“九五”时期,建立现代企业制度的步伐将进一步加快,在本世纪末初步建立社会主义市场经济体制。与整个经济体制改革的进程相适应,我们在“九五”末期应当基本建立起适应社会主义市场经济体制要求的新型劳动制度‘要全面建立和完善劳动合同制度,初步建立以集体协商和集体合同制度为基本形式的企业劳动关系自行协调机制和三方协调制度。基本建立企业自查自纠、群众监督、劳动执法相结合的劳动监察体制。初步形成多层次的劳动争议处理体系。逐步建立企业自主决定工资的新型体制和与之相适应的宏观调控体系。社会保险制度改革方面,重点推进养老保险、失业保险、医疗保险制度改革,并进行工伤保险、生育保险改革,初步建立起比较完善的社会保险体系。整个“九五”期间,要始终把劳动力市场的培育和发展放在重要地位,并逐步建立完善就业服务体系和职业技能开发体系。2.基本落实各项劳动标准。工时标准、最低工资标准、女职工和未成年工特殊保护标准要在各类企业落实到位。有关劳动条件、安全设施等方面的基本标准落实难度较大,应当积极努力,不断采取措施,逐步基本落实到位。3.完成劳动部门的职能转变。根据国有企业改革的进程,劳动部门要进一步转变职能,在逐步落实企业劳动用工和工资分配自的同时,要加强立法和监督检查,建立和完善行政执法体系和行政执法监督体系,建立和完善宏观调控体系和劳动力市场各项服务体系,使劳动部门真正转入依法行政的新轨道。4.初步建立起法律体系。“九五”时期是加快经济立法,建立和完善适应社会主义市场经济体制的法律体系的重要时期。根据五中全会《建议》,国家将加快制定完善规范市场主体、行为、秩序和社会保障方面的法律。与此相适应,要进一步加快劳动立法,初步建立起《劳动法》的配套法律法规体系。“九五”期间,一是要积极促成劳动部已申报的《安全生产法》、《社会保险法》、《劳动 合同法》等的出台;二是要加紧起草、制定《就业促进法》、《集体合同法》、《工资法》、《劳动争议处理法》、《劳动保护法》等。同时,要制定一批配套的劳动法规和规章。地方劳动立法也要加快步伐,在建立起中央一级劳动法律法规体系的同时,地方劳动法规体系也建立起来并得到完善。

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关键词：构建；和谐劳动关系；问题探究

社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。目前，我国社会总体上是和谐的。但是，也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题，主要是城乡、区域、经济社会发展很不平衡，人口资源压力加大；就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等方面关系群众切身利益的问题比较突出；体制机制尚不完善，民主法制还不健全；一些社会成员诚信缺失、道德失范，一些领导干部的素质、能力和作风与新形势新任务的要求还不适应；一些领域的腐败现象仍然比较严重；敌对势力的渗透破坏活动危及国家安全和社会稳定。

因此，我们必须把构建社会主义和谐社会的目标提到日程上来。而构建和谐的劳动关系又是构建社会主义和谐社会的重要组成部分。我们必须把构建和谐的劳动关系提到这样的高度来认识。只有站到这种高度来认识，才能把构建和谐的劳动关系这一重大的战略任务抓好、抓出成效来。而要构建和谐的劳动关系，又必须对和谐劳动关系的构成要素有个清醒的分析和认识，弄清其相互间的关系，在此基础上才能对构建和谐的劳动关系进行理论上的研究和实践性的动作。

下面我们就构成和谐劳动关系的用人单位、劳动者、劳动保障法律法规、劳动保障监察执法部门等要素逐一进行分析、认识。

一、用人单位法制观念的树立是构建和谐劳动关系的前提

我们应当清醒地认识到，随着世界经济一体化的形成和我国社会主义市场经济体制的建立和不断发展，一些企业在经济利益的驱动下，不顾国家有关劳动保障的法律法规和政策规定，干出许多违法违规事情，诸如歧视女工、非法使用童工、拖欠农民工工资、用人不签订劳动合同、签订了劳动合同而不按合同办事、随便收取劳动保证金、不缴纳社会保险费等等。出现上述违反劳动保障法律法规和相关政策的原因我们这里不能一概而论，有的人是明知自己的行为是违法的，而偏偏要明知故犯；而大多数人则是由于缺乏学习，对劳动保障法律法规和相关政策规定了解不多所致。这就给我们提出了一个艰巨的任务，那就是要对用人单位的相关负责人员进行劳动保障法律法规的相关政策规定的再宣传、再教育。使其牢固树立法制观念，并在单位用人等行为中充分体现以人为本、依法办事的要求，把企业的正当利益取得与职工的切身利益兼顾起来，做到企业要发展，职工生活要改善。二者不可偏废。

二、劳动者素质的提高是构建和谐劳动关系的关键

由于历史等方面的原因，我国的劳动者总体上说都是素质较低的。由于受教育少、文化水平低，一些劳动者求职十分困难，加上一些企业用人的高门槛，使得一些劳动者很难介入。要改变这种状况，各级政府必须加强对劳动者的培训，并对参与培训的劳动者提供必要的资金支持，使其学习有成、以寻找机会步入企业大门。由于法制水平低、维权意识差，一些劳动者在介入企业后，尽管企业在用工方面违背了劳动保障的法律法规和政策规定的条款，也只能做无奈选择，认为找到工作不容易，为了保住饭碗、维持生活，而放弃自身应有的合法权益，诸如对用人单位不签订劳动合同。不缴纳保险费，收取风险抵押金、延长劳动时间，加大劳动强度等现象能忍就忍。由于缺乏斗争精神，一些劳动者遇到劳动纠纷或劳动争议时，不注重收集书面证据材料，而这些必要的证据材料正是劳动保障监察执法部门用来维护劳动者合法权益所需要的。由于缺乏原则性，一些劳动者为了自身的生存利益，不敢得罪企业领导，不出具证据材料或出具虚假的证据材料，给劳动保障监察执法人员制造了执法障碍。这又给我们提出了一项如何提高劳动者各方面素质的艰巨任务。

鉴于当前企业普遍忽视职工教育的现状，使我们不得不回顾起建国初期，以及计划经济年代，那时企业是比较重视职工教育的，那时企业普遍利用职工夜校的形式，组织职工利用工余时间学习时事政治、科学文化和有关的业务知识和技能，收到了很好的效果，对于提高职工的文化科学素质、思想道德素质和业务技能素质，都起到了至关重要的作用，并培养出许多业务能手和劳动模范，对于企业发展也起到重要的推动作用。因此，我们倡议，今天的企业，无论是全民的、集体的、个体的，都应当像当年那样不遗余力地抓好职工的业余教育，不妨也可以利用夜校的形式，组织职工学习文化科学知识、法律知识和业务技能，全面提高职工的素质。在这方面企业的工会组织应当把职工的业务教育抓起来。

三、法律法规的健全配套是依据

改革开放以来，我国劳动立法进入了一个新的发展时期，1994年7月5日《劳动法》的颁布，标志着我国已初步建立了以《劳动法》和其他法律为主体，行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章、司法解释和国际公约等为辅助的劳动法律制度。适应劳动保障监察事业发展及经济社会发展的要求，结合实际，近年来我国加快了劳动立法，为劳动保障监察工作提供了日趋完善的法律依据。2001年劳动保障部先后颁布了《社会保险基金监督举报工作管理办法》、《社会保险基金行政监督办法》、《社会保险行政争议处理办法》等规章。各地根据实际工作需要，制定了有关养老、医疗、失业等社会保险及劳动力市场管理、劳动保障监察等方面的地方性法规和地方政府规章。2003年，国务院颁布《工伤保险条例》，劳动保障部制定了工伤保险，最低工资、集体合同、企业年金等方面的部颁规章。2004年11月，国务院了《劳动保障监察条例》。劳动保障部修订了《集体合同规定》、《最低工资规定》，颁布了《关于实施<劳动保障监察条例>若干规定》。2007年是我国劳动保障立法的丰收年，《劳动合同法》《就业促进法》和《劳动争议调解仲裁法》等相继在人大获得通过，并在2008年陆续生效。当然，在我国劳动法制度建设方面，还存在着劳动立法的位阶较低，相关行政部门和地方的行政规定相互冲突等问题，需要通过推进劳动法制建设加以进一步完善。

针对我国劳动保障监察行政执法缺少强制性措施的情况，在加强法制建设过程中，应当赋予劳动监察执法以相应职权。应以《行政法》《劳动保障监察条例》为依据，修改相关条例法规，结合劳动保障监察难、执法难的实际情况，按《行政处罚法》的有关规定，缩短劳动处罚执行时间，以使逃避责任的用工单位受到及时处罚。同时，赋予劳动保障监察部门以查封、扣押、冻结账户、没收违法所得等职权，改变劳动保障监察执法弱、执法难的问题，切实维护劳动者合法权益和劳动关系的和谐稳定。

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一、事业单位运行中存在的主要问题

在多年的工作中，亲身感觉到事业单位在运行和发展中存在一些亟待解决的问题，主要表现在：多、散、缺、僵等四个方面。一是多。事业单位覆盖教育、卫生、农林水、文化、广播电视、计划生育、建设、国土、民政、房管等行业，机构之多人员之众。就我县而言，全县共设置各类事业单位700个，占全县机构总数81.3%，人员编制配置11336名，占全县编制总数的83.6%，实有事业人员11788人，占全县财政工资统发人数的79.4%，财政供养负担越来越重。二是散。部门分割、上下对口，机构设置分散，重复建制，分工不清，政事混淆、职能交叉重叠，人力资源分散。如目前的中小学设置，一村一校、一乡一中学，生源不足，师资过剩，既浪费了人力和教育资源，又加重了财政的负担。三是缺。缺人才、缺技术、缺经费。目前事业单位，特别是专业技术较强的事业单位，人才短缺，专业技术力量薄弱，经费严重不足，影响了事业的发展。如乡镇卫生院、农技推广、动物防疫，县直单位水利、煤炭、环保、畜牧水产、城市规划、建设等部门的事业单位，高学历、高素质、高技术专业人才严重不足，特别是乡镇的部份站所，经费保障极为有限，办事业无公用经费，职工人平年工资不足2000元，而且一定十几年不变，职工养老、医疗缺乏保障，挫伤了干部的积极性和创造性。四是僵。人员能上不能下，能进不能出，进口不通、出口不畅，需要的人进不来，富余的人出不去，人员使用仍然沿袭过去行政老办法，用人机制僵化；内部工资分配机制不活，工作岗位与人员素质不对称，岗位绩效与工资分配不挂钩，分配激励机制和约束机制不完善，导致人浮于事，人才流失严重；行政管理机制陈旧，重身份管理、轻岗位管理，重人员聘任、轻人员使用管理；部分行政主管部门对事业单位管理越位，不仅管人、管事、管财，还兼任法人，事业单位成了主管部门的三分地和二级行政机构，成为了名副其实的“无事业”机构，这些问题的存在，严重阻碍了社会事业的发展，导致社会管理程序的不规范和社会收入分配的不公，群众上访接连不断，社会不安定因素增加，政府的压力越来越大，迫切需要对事业单位进行深化改革。

二、强化事业单位科学分类和规范管理

长期以来，我们对事业单位分类，仍然沿用计划经济时期对事业单位下的定义和管理体制，在现行机构编制管理和统计中，仍将事业单位分为承担具有行政职能类、纯公益类、准公益类、经营服务类四大类型，或按经费渠道来源分为全额拨款类、差额拨款类和自收自支类三种类型管理运作。随着社会市场经济的发展和行政管理体制改革的不断深化，事业单位的职能职责、服务方式、经费来源、经费现状和人员使用管理要求等方面都发生了变化，有必要根据现行法律法规政策和市场经济管理模式要求进行分类，笔者认为将现行事业单位分为6大类比较合理，即分为：行政支持类、执法监督类、纯公益类、准公益类、技术服务类、经营服务类。

（一）行政支持类。主要是依据国家法律法规授权或受政府委托承担具体行为或具有为政府行为提供行政支持、行政决策、执法监管、行政保障等职能的单位，这类事业单位参照行政机关管理模式运行，不能由市场配置资源，绝大部分事业单位为财政拨款，如国家法律法规授权从事行政管理、执法、监督和各类行业管理机构的城管、规划、煤炭、体育、农业开发、移民、档案、广播电视局等事业单位。

行政支持类，只允许政府举办，人员实行参照国家公务员制度管理，经费由财政拨款，有执法收入职能的事业单位要严格执行“收支两条线”，编制依据国家有关标准配置，严格控制机构总量和编制规模。今后，对此类机构设置应严格控制和从严按程序审批。

（二）执法监督类。主要是依据国家法律法规设立的国家行政机关、事业局机关委托进行行政执法、监督的事业机构。如：卫生监督所、文化市场稽查大队、国土资源执法监察大队、劳动监察队、环境监察大队、城市监察大队、电力执法大队、农业执法大队、计划生育稽查大队，财税稽查大队、物价检查所、园林绿化、环境卫生监察、建设规划监察等机构，这部分机构不能自主进行市场资源配置，但有执法处置罚没权力，其经费实行“收支两条线”管理，人员经费由财政供给。

执法监督类，依据国家法律法规和规章授权和委托，承担执法监督职能，统一由政府举办，机构应严格按行业或职能相近的几个行业综合设置，工作人员实行公开考试择优录聘，人员应参照公务员制度管理，经费由财政保障，罚没收入实行“收支两条线”，编制核定根据有关文件和规定，依据职能范围、任务轻重和业务特点、服务范围，按照“精简、效能、高效”的原则配置，人员配置应按事设岗严格把关。

（三）纯公益类。是政府为实现社会公共利益和大众利益，不以盈利为目的，面向社会提供公益服务以及政府提供支持保障的事业单位。如义务教育、图书馆、文化馆、文物管理、环境监测、体育运动、环境卫生、社会福利、动物防疫、计生管理、市政管理、城市园林管理、社会统计、养老（医疗）保险等事业机构，这些事业单位本身不具备有偿经营自我发展能力，经费依靠财政供给。

纯公益类，要严格控制机构设置规模和增长幅度，在控制总量和规模的同时，依据国家有关标准，按照所承担的职能大小，在保证正常工作运转的前提下，从严核定人员编制和财政拨款，要科学核定人员编制结构，保证专业技术人员的合理比例，建立人员能上能下、能进能出的畅通机制。

（四）准公益类。主要是承担国家政策允许，提倡和鼓励发展的公益事业，为社会个体和特殊群体服务，能通过有偿服务获取部分收入，财政采取经费补贴或差额拨款的事业单位。如：医院、卫生院、剧团、广播电视站、农村经管、企业劳动、农技服务、农机服务站等单位。

准公益类，要建立政府补贴和服务收费相结合的非盈利的成本补贴机制，按照政府确定的公益服务价格进行收费，当收不抵支时政府核拔一定数额的经费予以补贴支持。准公益类事业单位要逐步推行社会化、市场化运作，逐步削减财政补贴，编制核定实行从紧控制，人员管理由身份管理向岗位结构管理过渡。

（五）专业技术类。指依靠自身的人才优势、知识优势、技术优势、设备优势，有一定的营利性质和以营利为目的为社会提供技术、咨询、培训等服务、为经济建设和社会提供服务的事业机构，这类机构主要包括建筑设计、城市规划设计、各类科研机构、各种新技术推广应用、水利工程设计、道路堪测设计、各类技术培训、建筑工程质量监理等机构。

专业技术类，充分利用自身技术力量、知识优势和服务设施，面向社会和社会群众提供有偿服务，在市场中求发展，按照自我完善、自我发展的模式运作。人员编制根据工作任务和服务范围及经费收入情况等适度掌握核定，注重把握人员结构比例，尤其要保证专业技术人员结构比例，严格控制行政管理和后勤服务人员比例，经费一般不列入财政预算拨款，原则实行自收自支、自负盈亏。

（六）经营服务类。主要是指以营利为目的，面向市场从事生产、经营、流通活动，为社会提品实现由市场配置资源，获取经济收入的，财政无补贴的事业单位。如政府机关举办的招待所、宾馆（培训中心）、市政工程施工、电影院、剧院、自来水供应，房产经营服务、房产交易发证、房屋装饰装修管理，建设行业的施工图纸审查、施工管理、工程项目预结算、建筑材料管理、工程质量监测，广电网络中心、广告信息中心、农场、林场、良种场、苗圃、林果场、劳动中介服务等机构。

经营服务类，按照人员编制实行总量控制的要求，从有利于事业单位发展的需要出发核定编制，经费实行自收自支，财政不予支持和负担，要适度控制机构设置，特别是要严格控制在乡镇和县直主管部门派驻乡镇的经营服务类事业机构的设置；要加大原有经营服务类事业机构的重组、合并、转企力度，逐步将事业单位推向市场，条件成熟的，应逐步由事业转制为企业，按企业要求运行管理，走自主经营、自我完善和自我发展的道路。

三、深化事业单位改革促进社会事业全面发展

事业单位改革要坚持以科学发展观为指导，按照事业单位改革的要求，在定性分类的基础上，积极稳妥的推进。

（一）调整结构整合资源。一是对因部门所有、条块分割而人为重复设置的单位，或机构不健全，设置零散，规模过小的单位；或职能转移、弱化、萎缩和名存实亡，多年来未配备专职人员，不开展业务的单位；或长期不出成果，没有明显的社会效益和经济效益，只有机构，没有事业的单位，应视不同情况予以撤销。二是对职能相近、交叉、重叠，职能不清晰的单位，或服务对象单一，任务严重不足，工作难以开展的单位，可通过优势互补等措施在规模、建制方面进行合并，提高其机构的服务功能和规模效益，形成具有竞争力的事业法人实体。三是对主要为社会提供生产经营和社会服务的自收自支事业单位；或性质属于企业，但已不具备事业单位属性的事业单位应改制为企业，确实一时还不具备改制为企业的，要一律实行企业化管理，按照企业组织形式运作，为积极创造条件逐步改制为企业或限期转制为企业。

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关键词：农民工 社会保障 对策

改革开放以来，随着城乡二元壁垒的松动，大量农民不断走出农村到城市就业成为城市农民工，为我国城市现代化进程作出了巨大的贡献，如何搞好农民工的社会保障工作，维护这一越来越庞大的社会群体的利益，很值得研究。笔者对此作了初浅的探讨。

1.农民工社会保障现状

1.1农民工社保意识淡薄

农民工自身社会保障意识较差，普遍认为养老是几十年以后的事情，抱着走一步算一步的想法，对用人单位和自身参保持无所谓的态度，主要考虑眼前利益，看现金收入。加之，现在进城农民工供大于求，农民工怕失去工作机会而不敢向用人单位提出社会保障权利，不会用法律武器维护自身合法权益，社会保险参保率偏低。

1.2从事职业危险性大

农民工主要分布在城市的非传统非体面就业部门，大多是城市人不愿干的脏、累、险以及收入低、福利少的职业和岗位，工作环境艰苦，防护设施简陋，安全风险大，工作时间长，自身安全往往无法保障。

1.3常常面临失业的压力

大多数农民工都有在城市没活干的经历，并且一部分民工的失业情况还非常严重，就业过程突然中断时有发生，突然失业可能出现全面生活危机，因为农民工没有稳定的住所，没有生活保障金，造成农民工的生活和心理压力沉重。

1.4农民工工资拖欠行为普遍

由于没有建立起统一、开放、竞争、有序的劳动力市场，在这种情况下，相当数量的私营、民营、非公企业业主法律意识普遍淡薄，没有按照法律法规要求规范用工行为，少数经营者唯利是图，有意克扣、拖欠工资。近年来，各地农民工因工资被拖欠而上访、投诉的现象呈逐年上升态势。

2.农民工社会保障现状原因分析

2.1劳动法律法规执行不力

《劳动合同法》规定，用人单位必须依法与劳动者签订劳动合同。现实情况是，许多用人单位根本不与外来农民工签订劳动合同，造成一旦发生劳资纠纷难以调查取证。《社会保险法》规定，用人单位必须为劳动者参加社会保险，但是仍有为数众多的企业未参保缴费。而且，拖欠和克扣农民工工资行为时有发生，未建立起农民工工资支付保障制度，监控制度。劳动监察、城管、公安、工商等执法部门依法执行和处罚的力度，还远远不能满足当前劳动市场的现实需要。一些行政执法人员对农民工存在歧视，时常出现执法不公、执法不严或面对民工权益损害时的行政不作为，使农民工的合法权益得不到有效保护。

2.2企业不愿主动承担参保义务

有些企业错误地认为农民工参保会增加成本，加重企业负担，降低企业竞争力，部分企业对农民工社会保障采取能拖则拖的态度，以各种理由拒绝参保。同时，在现行保障体制下，也有极少数企业无力参保。农民工所在单位大部分是民营企业、小型企业和个体工商户，主要从事建筑、餐饮、服装等技术含量较低的工作，不少是微利行业。这些企业感到为他们缴纳的基本养老、医疗、失业、工伤和生育五项保险金负担较重，申报登记参保的积极性不高，没有履行法律规定应当承担的责任。

2.3农民工自身因素所致

一是不知道享有社保权利。农民工对社保政策不了解，认识不清，社保意识薄弱。二是不愿参保。部分农民工进城务工的动机主要是赚钱回家改善生活，并不想在城市安稳居住生活，认为缴纳保险费减少了现金收入，不愿意出资参保。三是不敢提出参保要求。当前，劳动力市场竞争激烈，供过于求，大多数农民工受到就业限制，没有平等的就业权，很难伸张基本的权益，一些农民工迫于就业压力，不得不接受用人单位的低工资，更不敢向用人单位提出参保要求。四是无力参保。部分农民工工资收入偏低，且不稳定，而缴纳社保个人要承担一定比例的保险费，感到负担过重。

2.4制度管理实施方面的因素

长期以来形成的歧视农民工的思维惯性，使得城市社会管理者没有切实考虑和解决这些“外来者”的权益保护问题，反到还会对这些“外来者”采取一些限制和排斥措施。在这种情况下，城市农民工各方面的基本权益自然难以落到实处。还有，城市社会因二元结构所形成的就业、医疗、教育、住房、社会保障等制度也不可能立即得到改变，以户口身份为准入条件的就业、就学、保险、福利、医疗等相关制度仍将农民工拒之门外。

3.改进农民工社会保障的对策建议

3.1加强社会保险意识宣传培训

要针对农民工社会保险重要性认识不足的问题，加强宣传、教育力度。通过采取各种形式不断增强农民工的养老保险意识，督促企业依法为农民工参加养老、医疗、失业、工伤、生育五项保险，进一步提高农民工的参保率，切实维护农民工合法权益。

3.2加大社会保障法规执行力度

要突出社会保障的强制性、规范性、稳定性，促进用人用工单位在社会保障机制运行中发挥积极作用。严格规范用工程序，强化安全生产，改善工作环境，加强职业卫生防护，加大违规企业惩处力度。要从签订劳动合同入手，走综合治理的道路，从源头抓起，对侵犯农民工合法权益的事件，特别是不为农民工参加社会保险、不遵守劳动规定、有意克扣工资的企业要进行严肃查处。

3.3因地制宜实施农民工社会保障

一是积极引导农民工在稳定的户籍所在地参加新型农村社会养老保险，让农民工享受政府给予的参保缴费补助，弥补经济来源不足和工作不稳定带来的缺陷，为自身的未来生存取得相应保障。二是积极参加新型农村合作医疗保险。该项医疗保险，极大的体现了政府对农民的优惠政策，是农民工获得医疗保障的最佳选择和途径。

3.4建立养老保险关系转移衔接机制

实行农民工社会养老保险全国统筹，建立便于跨地区转移养老保险关系的机制，使农民工不再因为流动而经历“退保”、“参保”等繁琐程序，巩固提高社会保险参保比例。

3.5强化社会保障监督管理

社保、审计、工会等部门要发挥职能部门的作用，加强对用人和用工单位社会保障执行的检查和监督；人大机关也要依法行使监督职责，每年要对此开展执法检查；同时，农民工自身也可设立农民工工会组织，主要负责农民工管理、服务和维权等工作。对不参加社会保险，不缴纳保险费或瞒报在岗人员和报酬水平，少交保险费的企业要进行严肃查处。将企业社会保障执行情况纳入信用等级评定、风险评估、税收优惠、融资担保一票否决范围，确保农民工全部进入企业职工社会保障制度范畴，杜绝企业不给农民工参加社会保险现象的发生。

参考文献：

[1]程雅丽，浅谈农民工社会保障的现状及对策[J]，人民网理论频道，2012年09月07日

[2]《中国的社会保障状况和政策》白皮书

篇7

这一劳动力市场体制基本框架的主要构件为：“一个核心机制、四个支撑体系”。

一个核心机制是劳动力资源市场化配置的市场就业机制，其基本内涵是：从法律上和实践上真正树立企业和劳动者在劳动力市场上的主体地位，在政府宏观调控和指导下，形成企业自主用工、个人自主择业、双向选择、公平竞争的市场化就业格局。

四个支撑体系就是充分体现政府在市场经济中重要职能的就业促进体系、社会保障体系、监督调控体系和管理服务体系，从而保证劳动力市场规范、有序地运行。

“**”期间劳动和社会保障的基本任务和主要措施

根据总体目标，“**”期间要努力构建四个体系：

（一）市场化的就业促进体系

市场化的就业促进体系是市场经济条件下政府实施就业目标的主要手段。“**”期间的基本目标是：有效缓解劳动力市场供需总量矛盾和结构性矛盾，力争实现充分就业。

主要措施：

1、完善创造就业岗位的政府责任体系。

加强政府责任，一手抓就业岗位的创造，一手控制就业岗位的流失。重点发展的区县和行业，要新增一定量的就业岗位；结构调整任务重的行业，要控制岗位总量或保持现有就业岗位。形成条块结合、分工协作的工作网络，加大促进就业工作的力度。

制定劳动力资源开发利用计划，并列入国民经济和社会发展规划，使政府在制定产业政策、投资政策、外贸政策时，充分考虑本市劳动力资源的开发和利用。

2、提高劳动者素质。

完善以政府购买培训成果为特色的社会化培训网络的运行，特别是要抓好市场结合、机构资质、网络招标、技能鉴定等四个环节，实现职业标准、培训能级、实训设施和培训教材等四个提升。通过培育一批中介组织寻找培训需求，进一步增强技能培训的针对性，有效缓解劳动力供需结构性矛盾。

3、强化对下岗失业人员创业的指导服务。

在创业培训、开业指导、贷款担保等方面形成一整套服务体系，促进非正规劳动组织和小企业的发展，鼓励下岗失业人员自主就业。

积极鼓励劳动密集型中小企业的发展，对在吸收就业中发挥较大作用的以及处在创业阶段的中小企业，给予资金、税收等优惠。

4、培育适应市场需求的灵活就业形式。

增加市场就业的弹性，实现就业形式多样化、劳动组织多样化和劳动关系多样化。

推行小时工、季节工、劳务工、弹性工时、阶段就业等灵活的就业形式，并且逐步解决这些从业人员的劳动合同、收入分配、劳动保护、劳动保障等问题。

改进招工、退工规定，改变过于刚性、繁锁的手续，制定既比较灵活又保证秩序的办法，以与多样化的就业形式相适应。

推动劳务型公司的建立与运作，规范各类劳务用工行为，保障劳务人员权益。大力开拓境外就业渠道，促进对外劳务输出。

5、实施针对特殊就业群体的就业托底政策

对就业困难人员通过组织公益性劳动，进一步完善保护性就业的措施。

（二）社会化的社会保障体系

社会化的社会保障体系是劳动力市场运作的基础。“**”期间的基本目标是：实现老有所养、病有所医、失业有保障，并按照公平为主、兼顾效率的原则，形成各尽其能的、多形式多层次的、独立于单位之外的社会保障格局。

主要措施：

1、进一步提高各类社会保险的社会化程度。

适应多种所有制经济和灵活多样就业形式的发展，健全与劳动力市场相适应、权利和义务相对应的社会保险制度。将社会保险的覆盖面扩大到所有城镇从业人员的所有状态，贯穿劳动者一生，并逐步把外来从业人员也纳入本市社会保险范围。

建立社会化工伤保险制度，保障劳动者在遭受工伤事故伤害和职业危害后，获得医疗、生活保障和康复的权利。建立社会化生育保险机制，保障女职工在生育期间得到必要的物质帮助，均衡企业间生育费用的负担，提高妇女的就业竞争能力。

2、探索各类基本保险之间的有效贯通。

形成对劳动者各种就业和生活状态下保障之间的相互衔接，适应劳动者在本市城乡之间流动的要求，制订城乡养老保险之间转移和衔接的办法，实行中心城区、小城镇及农村之间的一体化运作。

扩大补充保险的规模和范围，发展单位补充保险和个人补充保险。设立多种补充保险项目，增强劳动者对不同风险的抵御能力。对工资水平较高的单位，规定其按一定比例，参加补充保险。

实现制度创新，探索基本保险与补充保险、商业保险的结合，更好地体现公平与效率的统一，增强保险制度的活力。通盘考虑社会保险各项政策措施的衔接，充分发挥社会保险的整体效应，形成各层次保险的互动格局。

3、增强社会保险基金的支撑能力。

加强社会保险费的征缴力度，采取有效措施，提高社会保险费的征缴率。进一步扩大社会保险的覆盖面，适应多种所有制经济成份发展和劳动者的合理流动，加大向非公有制单位及其从业人员社会保险的扩覆力度。

在国家法律法规允许的范围内，拓展社会保险基金的来源渠道，通过企业转制中变现部分国有资产、在财政预算中确定一定比例、以及发行彩票等多种方式，扩大基金总量。结合资本市场发展，探索基金增值渠道和基金运营管理新模式。

规范补充保险基金管理办法，适当扩大补充保险基金的投资运营渠道，增强基金的收益性。

（三）法治化的监督调控体系

法治化的监督调控体系是劳动力市场规范运作的保证。“**”期间的基本目标是：构筑劳动力市场预警反馈系统，对劳动和社会保障各个方面主要通过法制手段予以调节和监控，确保劳动力市场规范有序的运行。

主要措施：

1、进一步推进劳动保障法制建设。

完善劳动保障法律法规体系，在就业促进、劳动关系、社会保障、劳动力市场规范等方面，加强立法调研，提出立法建议，制定有关管理办法。

加强执法队伍建设，强化行政执法，提高执法质量，充分保障劳动者的合法权益。增强工作人员依法行政观念，提高综合素质，严格按照法定职责、法定程序行使行政职权。

加强劳动保障法制宣传，让广大群众了解劳动保障政策法规，形成规范行政执法的社会基础。进一步完善法律监督体系，形成人大、社会力量与群众团体为一体的多方监督群体，提高监督效果，确保法律有效实施。

2、依法调整劳动关系。

形成较为完善的劳动关系调节机制，健全劳动合同制度的相关政策法规，理顺劳动关系，维护双方的合法权益，形成能进能出的就业机制。

适应新经济组织的发展，进一步推进劳动合同制度，各类企业和个体工商户用工都要签订劳动合同。积极推进企业工会代表职工与企业行政建立集体协商机制，强化企业集体合同制度，建立健全企业内部劳动关系调整机制，促进企业劳动关系和谐稳定。

加大依法劳动监察的力度，重点规范单位用工和社会保险费缴纳。逐步推进劳动争议仲裁社会化方式，保证仲裁机构审理争议的公正性，维护劳动关系的和谐。

适应就业形式多样化的发展要求，规范多重劳动关系形式。

3、完善对非本市城镇户藉劳动力的管理和调控。

对本市在城市化进程中产生的征地劳动力，逐步改变政府安置就业的办法，引导他们通过劳动力市场，实行市场就业。同时，与之相配套，制定特殊的社会保险政策，解除他们的后顾之忧。

有序引进高素质的外来人员，发挥他们对**建设和发展的积极作用。完善对外国人和台港澳人员在沪就业的管理。

4、构建劳动力市场预警反馈系统。

构建失业预警和社会保险基金监控体系，提出科学合理的、符合**经济发展情况的失业及社会保险基金警戒标准，以及相应的政府调控措施，实施对劳动力市场运作状况的有效监控。

完善失业调查统计体系，提高宏观调控的准确性和时效性。

加强基金监管，包括社会保险基金日常监控和社会保险基金中长期预测，进一步加强对基金的科学化、信息化管理。

5、深化收入分配制度改革。

深化对劳动和劳动价值理论的认识，健全收入分配的激励机制和约束机制，进一步调动劳动者的积极性和创造性。完善企业工资分配调控机制，根据经济发展和企业效益的实际，制定和工资增长指导线，增强政府对市场的指导作用。鼓励生产要素参与企业收益分配，实行按劳分配和按生产要素分配相结合。

劳动力市场价格信号，逐步形成合理的市场工资率，防止工资分配不合理的过分悬殊，并引导劳动力的合理流动和有效配置。

规范企业工资支付行为，保障职工最低工资，完善欠薪保障制度。

（四）网络化的管理服务体系

网络化的管理服务体系是劳动力市场有效运作的载体。“**”期间的基本目标是：使就业与社会保障的服务网络覆盖全市、贴近群众，切实体现以人为本的宗旨。并通过社会保障信息网络，提供便捷有效的服务，发挥出社会保险安全网的作用。

主要措施：

1、健全就业和社会保障服务网络。

在全市形成全方位、一体化、多功能的三级就业和社会保障服务网络，增强就业和社会保障相互融合、功能齐全的服务功能，实现政府对劳动力市场和各类社会保障的动态管理与服务。

以社区为依托，健全街道就业和社会保障服务中心，使就业与社会保障的服务贴近群众，为群众提供快速、高效、方便的服务，切实体现以人为本的宗旨。

2、改进政府对劳动力市场的管理方式。

积极培育为劳动力市场服务的社会中介机构，在职业介绍、职业培训、岗位开发、劳动保障咨询等多方面建立起多层次的服务网络，切实提高服务质量。

公益性的职业中介机构要切实体现三大功能：一是对就业能力较强的劳动者，通过信息引导实现竞争性就业；二是对就业有困难的劳动者，通过职业指导实现帮就业；三是对特别困难的劳动者，通过公益性岗位实现保护性就业。

建立以中高等职业学校为主体、社会团体和个人举办的培训机构为辅助的社会化职业培训网络，使职业培训与劳动力市场更加紧密地结合。引导企业内部职工技能考核与社会化职业资格鉴定有效衔接，实现技能培训社会化。适应产业结构高度化发展的趋势和“科技兴市”的目标要求，形成培训与职业需求梯度结合的市场化运作机制。

3、提高社会化管理服务水平。

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管理和开发好人力资源。玉龙县人保局内设 13个职能股室、 5个二级经办机构，有干部职工 61人，其中党员 46人，服务对象近 22万人，常年处于人少事多任务重的超负荷状态。人保局成立以来，认真做好人力资源管理和开发工作。一是按照规定，做好全县近700名公务员、400名工勤人员、100多名机关工作人员和 4500名事业单位人员的年度考核，对优秀公务员进行嘉奖。二是做好每年100多名公务员、100多名事业人员的招录工作。三是克服编制紧缺、就业压力大等困难，坚决执行县委、政府“人才强县”的战略决策，努力完成紧缺急需人才的招聘工作，每年从全国招聘近50名高层或紧缺急需人才，补充到医疗卫生及文化教育等一线单位。四是统筹推进城乡就业一体化。坚持稳定就业和扩大就业并重，保持就业局势稳定，积极落实就业和再就业政策，以创业为动力，增加就业岗位为目标，强化服务为手段，帮助困难人员就业为重点，力促就业人数不断增加、就业规模不断扩大、就业结构不断优化、职业培训效果明显，形成市场竞争的就业机制。人保局成立以来，已培训下岗人员2000余人，培训其他人员2万余人；每年培训农村富余劳力 1000余人、转移3万余人，实现劳务经济 1亿多元；每年新增就业3000余人，城镇登记失业率一直控制在3%以内。

促进社保体系健康运行。坚持完善政策与扩大覆盖面并重，促进社会保障体系健康运行。一是大力宣传政策，激发参保对象积极性，着力提高社会5险扩面征缴工作。目前，全县养老、医疗、失业、工伤、生育参保人数已近 20万人，建立起了以5大保险为核心的社会保障体系，每年征收金额8000余万元，5大保险参保率都保持在90%以上。二是稳妥推进企业职工养老保险制度改革，维护参保人员利益。三是推进新型农村和城镇居民社会养老保险试点，切实做到“两个同步”。2009年 6月起启动城镇居民医疗保险后，在全市第一家实现了以城镇职工、城镇居民和新型农村合作医疗保险“三位一体”的全民医保。2010年10月1日，玉龙县争取到“全国第二批新型农村社会养老保险试点县”，县委、政府高度重视，成立了以县长为组长、分管副县长为副组长、县直各相关部门负责人为成员的领导小组，下设办公室，具体组织和实施试点工作，及时出台了《玉龙县城乡社会养老保险试点实施方案》，明确了对缴费 100元至 1000元10个档次的参保人员，每人每年给予 5元至 45元的补贴。按照“党政全力推动，群众全面发动，投入加大力度，服务积极主动，管理健全制度，队伍精干能动”的工作思路，多次召开专题会议安排部署工作：明确职责，层层签订责任状，把任务纳入年度县政府目标管理考核范围进行考核，做到乡镇有目标、人人有任务，年中有督查、年终有考核；建立处级领导干部挂钩包乡镇、县级单位包村制度，形成上下对应、协调一致的组织机构；建立人大、政协督查工作机制，深入乡村一线督查；建立纪委重大民生工程督查督办工作机制，制定了问责机制；发挥新农村指导员和大学生村官的作用，助推社会养老保险工作稳步开展；建立督办通报制度，每周二、五下午，县城乡居民社会养老保险局对参保情况进行分析、排名通报。人保局抓住这来之不易的机遇，以提高参保率和服务质量为核心，加强领导、精心组织，广泛宣传、强化培训，健全机构、争取资金，总结经验、创新方法，扎实做好前期工作。2011年7月城镇居民养老保险启动后，在全市第一家实现了以职工、新型农村和城镇居民3大养老保险为主体的全民养老保险，促进了城乡社会保险一体化发展。试点期间，该局把任务分解到个人，督促干部走进千家万户讲清楚参保的意义、对象、缴费标准、享受条件，帮助居民算清多缴费多受益的经济账，算清个人缴费、政府补贴的实惠账，消除顾虑和担忧。试点启动的第一年，参保人数就达13.82万、参保率达99.25%，名列全省前茅，被省厅作为先进经验交流。最近出台的《玉龙县特殊人群参加社会保险财政补贴实施方案》，规定了因病、因灾、因征地、因供子女读高校致贫的特殊人群，每年由县财政拿出 100万元代缴。

维护劳动者的合法权益。人保局坚持把劳动监察和劳动仲裁作为维护劳动者合法权益的主渠道，从制度建设入手，提高执法人员素质，全面规范执法环节，稳步提高办案质量。健全了行政执法责任制度、劳动保障监察制度，开辟“快立、快调、快审、快结”的绿色通道，凡存在劳动争议的案件，按仲裁案件依法立案处理；应由监察处理的，按照监察程序处理；案件交叉时积极协调、统一快捷办理。办理案件中，做到坚持原则、秉公执法、严格程序、准确用法，稳步提高办案效率，实现案件处理的全面提速。人保局每年接待、受理农民工来信来访案件400多件，涉及民工 2000多人次。每年催交农民工“三金”2000余万元，清欠农民工工资 1000余万元，切实维护了劳动者的合法权益。加强维稳工作，把维护社会和谐稳定摆上重要议事日程，每年答复人大议案、政协提案和其它件20余起，答复率100%，多年来没有发生非正常越级上访事件，被老百姓称为“第二局”，维护了社会和谐稳定。人保局还充分发挥社会保险基金监督职能：一是完善规章制度，规范业务流程，健全内控制度和基金稽核制度，对基金的筹集、划拨、征缴、发放等环节全程监管、监控和定期检查；二是做好各年度社会保险基金预决算；三是对各年度社会保险费缴费申报监督检查；四是加强对定点药店和医疗机构的审核和考核；严禁挤占挪用，确保了基金安全运营。

整合资源提升服务质量。在县级设立服务窗口。2012年 7月 24日，在上级的关心下，占地2400平方米、建筑面积3043平方米、总投资800万元的“玉龙县人力资源和社会保障服务中心”落成启用，提高了人保基础设施水平，全县 65项人保服务项目集中在一起办理，实现了人保服务平台的有效整合，方便了群众办理各项业务。在乡镇设立便民窗口、村组设立站点，把服务平台搭建到第一线。全县16个乡镇，每个乡镇建筑面积 300平方米、投资 25万至45万元的人保服务中心的新建和修缮工程正在启动。在参保费征收上，工作人员白天进田间地头、村民赶集点和烤烟收购站集中办理，晚上进门入户，挨户办理，有效解决了老百姓与工作人员时间错位的难题。为方便群众和确保安全，在每个乡镇都设立了邮政储蓄网点，增设专柜，延长或调整了营业时间，开设个人存折，参保人可就地缴费。目前，全县的人社工作已实现了信息化管理；医保、社保和城乡居民保险，已实现了省、市、县、乡四级联网；5险的收缴和发放在系统内封闭运行，既安全又便捷。

深入基层全力排解民忧。人保局在深入开展创先争优、“四群”教育和作风建设活动中，成立领导小组，制订方案，明确职责，形成一级抓一级、层层抓落实的工作机制。通过深入学习党的方针政策和业务知识，使民生思想深入人心，大幅度提升干部队伍素质，切实排解民忧、保障民生。一是深入基层，密切联系群众，全局确定挂钩联系户 64户，填写民情联系卡 64份。二是心系群众，开展系列帮扶。与挂钩户开展民情恳谈，2012年每位职工为挂钩户各捐款 300元，全局为九河乡中古村委会捐款 3.51万元，解决了人畜饮水、村图书室建设等困难。坚持主要领导每年驻村 10天、一般职工每年驻村 5天的政策，先后分六批驻村入户，为困难户移栽烤烟、盖地膜 50余亩，受到群众好评。为保障失地农民的社保问题，人保局严格执行政府的相关规定，坚持施工方先缴纳失地农民养老金、后开工建设的原则，现已收到失地农民养老保障金 1亿多元，基本保障了失地农民的养老保障问题。结合实际制定了《城乡居民社会养老保险档案管理规程》，使档案为参保人记录一生、跟踪一生，服务一生、保障一生，力求管理制度化、经办规范化、手段现代化、服务精细化。

篇9

我国劳动合同法应如何定位？在《中华人民共和国劳动法》的基础上，是通过提高标准实现锦上添花，还是通过调整适用范围实现雪中送炭？这是两种截然不同的思路。而根据我国劳动者出现分居的实际情况，显然后一种思路更适合我国的国情。要实现雪中送炭的目标须通过非凝固化、非标准化、非形式化、非行政化的途径，使劳动关系的调整方式由刚变柔，从而找到普通劳动者、正常、国家行政管理部门都能接受的平衡点。

【关键词】劳动法；劳动合同法；劳动关系；劳动关系刚性化；劳动关系柔性化

我国劳动法律制度改革的复杂性，不仅在于要确立新的劳动关系，而且是要在旧的劳动关系的基础上形成一种新型的关系。我国劳动合同法在起草过程中首先涉及与《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）的相互关系。前者应当如何对后者进行改造？透过众说纷纭，我们可以看到两种基本思路：锦上添花式和雪中送炭式。也可以说，这是“高标准”与“广覆盖”的争议。

一、提高标准实现锦上添花？

《劳动法》对我国劳动关系规定了一种含有三个层次的调整模式：宏观上，国家通过规定最低工资、最高工时等一系列倾斜性立法，实现底线控制，让出了劳动关系当事人的协商空间；中观上，国家通过集体合同制度调整集体劳动关系；微观上，国家通过劳动合同制度调整个别劳动关系。由于中观和微观上的两种制度在运行中均遇到了障碍，即集体合同制度的作用并未得到应有的发挥，劳动合同制度又成为一种企业主导型的制度安排，因此国家仍要实行倾斜性立法和底线控制。

依锦上添花式的思维方式，《劳动法》的这套调整模式对员工的倾斜保护力度是不够的，需要通过提高劳动基准来加强对劳动者的保护，这种想法已经体现在《中华人民共和国劳动合同法（草案）》（以下简称《草案》）中了。《草案》以待遇形式体现的最显性的劳动基准主要是补偿金，涉及解除、终止合同时的补偿金、违法解除劳动关系的补偿金、竞业限制的补偿金，等等。从可比的相对数上看，我国都已达到或超过世界发达国家的水平。例如，竞业限制的补偿金世界最高的当属欧洲，法国、德国规定的是工资的50％，而《草案》规定的是年工资。2003年，我国的人均GDP仅排到世界第110位，①《草案》采取的却是超越世界第一的立法思维。《草案》另将大量较为隐性的劳动基准予以提高，其方式是将这些劳动基准与劳动关系凝固化、标准化、形式化和行政化的刚性管理相结合，使劳动基准不仅成为一种底线控制甚至也成为高线控制。这种“高线控制”往往与以下两种立法方式相联系：一是限制用人单位在经营管理中的主动行为，二是“管理瑕疵，控制权转移”。前者是限制企业的经营自主权，后者是在一定条件下取消企业的经营自主权。这两种立法方式如果得以实施，将可能彻底改变现有的劳动关系调整模式。其立法思路可以概括为以下四个方面。

（一）对员工实行“宽进宽出”

对员工实行“宽进”的措施主要有：（1）将事实劳动关系作为无固定期限劳动合同处理；（2）用人单位与劳动者之间是否建立劳动关系以劳动者个人的理解为准；（3）个人承包经营招用劳动者的，由发包的个人或者组织作为用人单位；（4）劳动合同订立时单位有欺诈行为的，合同无效，员工有欺诈行为的，合同有效等。我国推行书面劳动合同制，事实劳动关系② 因而在我国是作为一种“管理瑕疵”而被认识的。在现实生活中，事实劳动关系产生的原因极其复杂，一般主要有三种情况：一是有些用人单位故意不与员工签订劳动合同；二是劳动合同到期，人事部门未及时续订劳动合同而又维持劳动关系，过失地产生劳动关系；三是某些商业接触被仲裁机构或法院认定为事实劳动关系。劳动行政部门对事实劳动关系的认定标准③ 较为宽泛也不够明确，不同的法官可能会作出不同的认定。当我们将上述三种不同性质的事实劳动关系放在一起规范时，本身就容易产生扩大化处理的。《草案》进一步将在产生理解分歧时“以劳动者个人的理解为准”作为原则，在承包经营中将个人用工一概认定为“发包人作为用人单位”更会使事实劳动关系存在范围放大。事实劳动关系作为无固定期限劳动合同处理时，我国会出现一种世界上少有的“被动招工”现象，即企业的某些操作被有关部门认定为失误后，不得不雇佣一批从未计划雇佣的员工，这些员工的劳动关系还是必须基于长期雇佣直到退休的无固定期限劳动合同。

对员工实行“宽出”的措施主要体现在：除了保留《劳动法》第31条的规定外，《草案》又对员工的离职条件进一步放宽，即劳动者单方解除劳动合同的理由增加、程序简化；企业在给员工提供了6个月以上脱产的专业技术培训后才可以和员工约定服务期和违约金，如培训时间短于6个月、培训期间没有全脱产或员工享受的是企业提供的住房、汽车等特殊待遇，仍允许员工自由离职且不得约定违约金；竞业限制期间全额支付工资等。这些规定将使用人单位通过加强投入、主动留人的措施和方案基本上丧失法律效力。与“被动招工”相对应，企业将只能进行“被动留人”。

（二）对企业实行“宽进严出”

以上“宽进”的制度安排与企业“严出”的制度安排形成了鲜明的反差。对企业实行“严出”主要是指对所有可能结束劳动关系的措施均进行极其严格的管制。目前我国主要有三项结束劳动关系的措施，即劳动合同终止、劳动合同解除、事实劳动关系终止。除事实劳动关系被认定为无固定期限劳动合同实行严格管制外，对终止、解除劳动合同也实行双向收紧。劳动合同终止的收紧措施主要是指劳动合同到期终止、约定终止、员工死亡终止时企业均要支付经济补偿金。例如，劳动合同到期员工不想续签合同，企业也必须支付经济补偿金。笔者认为，经济补偿金是员工在被动结束劳动关系时，企业承担的一项法定帮助义务。而在劳动合同到期员工不想续签合同或员工死亡时，也要求企业支付经济补偿金显然与其性质相悖。劳动合同解除的收紧措施主要有：（1）试用期实行严格的分类控制；（2）固定期限劳动合同不允许非过失性解除，无固定期限合同维持福利特性；（3）企业要裁员必须先裁新员工、再裁老员工；（4）单位合并分立必须继续履行合同，不得结束劳动关系；（5）依法限制人身自由导致劳动合同中止而不是解除。与事实劳动关系相类似，这种收紧也具有一定的模糊性。例如，将工种分为非技术工种、一般技术工种、高级技术工种，并依此规定不同的试用期，这种做法本身就极不，也根本难以认定。然而，因结束劳动关系而产生的操作瑕疵，将改变用人单位解除劳动合同的权限。按《草案》的规定，用人单位违法解除、终止劳动合同时，员工可选择双倍赔偿或恢复劳动关系的方案。其实，这是一种“难以解除劳动合同的解雇制度”。

（三）在劳动管理中溶入“员工主导”

制订规章制度和实施绩效考核是企业进行劳动管理的基本手段，然而这两项基本管理手段也受到了来自《草案》的挑战。

就规章制度的制订而言，在《劳动法》中被规定为企业的经营自主权，《劳动法》只是要求企业在行使这项自主权时应当遵循一定的民主程序。而《草案》首先将规章制度的制订改造成为员工与企业之间的共决程序。如果企业出现操作瑕疵，没有履行共决程序，则企业丧失规章制度的制订权，而实行员工单方决定的机制。这种机制一旦实施，我国将出现“非企业主导的规章制度”，这恐怕是世界之罕见。

就绩效考核制度而言，在有固定期限的劳动合同中，《草案》废除了《劳动法》关于员工不能胜任工作可以调整工作岗位的规定；在所有的劳动合同中，《草案》增加了任何变更包括调整工作岗位都必须经双方协商，并采用书面形式确认等规定。企业的运转追求效率，绩效管理是企业提高效率的重要手段。绩效管理包括制订业绩计划、绩效评估和绩效改进等多个阶段。其中，对绩效差的员工进行各种绩效改进是绩效管理的关键，通过各种改进措施乃至淘汰以保证企业的高效运转。在“员工主导”的思维中，绩效管理机制变成了一种“无改进的绩效管理机制”，即企业在绩效管理中可以制订业绩计划、进行绩效评估但无权采取任何绩效改进措施。这显然破坏了绩效管理机制的完整性，也与建立这种机制的初衷相悖。

（四）对劳动关系实行行政干预

上述各项制度主要依靠行政干预来维系。作为具有私法传统的劳动合同法，《草案》却选择以劳动监察而不是劳动仲裁作为执法的主要手段，这就大大强化了劳动合同法的公法性质。按《草案》的规定，从劳动合同未载明必备条款到试用期等条款的无效，从用人单位扣押财物、证件、档案、物品到用人单位未依法向劳动者出具解除、终止劳动合同的书面证明，从用人单位未足额支付劳动报酬到终止、解除劳动合同的经济补偿金，劳动行政部门的管理范围大大扩大；从用人单位到劳动力派遣单位，劳动监察对象也大大扩大；劳动行政部门不仅可以使用传统的责令改正、罚款等手段，还可以使用其特有的责令支付赔偿金的手段，劳动行政部门的行政手段也有所增加。当企业管理的方方面面均被纳入了劳动行政部门的视野时，用人单位的劳动管理在一定程度上就转变为一种行政管理了。

劳动管理中出现的“被动招用的招聘制度”、“没有法律约束力的留人制度”、“难以进行劳动合同解除的解聘制度”、“无法改进的绩效管理制度”以及“非企业主导的规章制度”，等等，多少有些像国家行政机关做出了违法行政行为，法院判决转由行政相对人再做行政行为。其实，我国的劳动基准本已不低，有些基准已经过于刚性而难以实施，再行升高，只能将大量的强制基准借助行政管制的力量，伸入企业的管理空间，从而大大压缩用人单位的管理空间。当用人单位没有基本的管理权时，企业也将从追求效率的市场主体变为实现公益目标的就业安置机构。于是，国外先进的人力资源管理模式与我国的劳动法律制度将发生全面的碰撞。

劳动关系虽然是按照平等关系的方式建立的，然而它一经建立，劳动者就必须根据化大生产的要求，将劳动力归用工单位支配，以使他的劳动力现实地成为集体劳动要素的一个组成部分。由于劳动力和劳动者不可分割地联系在一起，用人单位成为劳动力的支配者，也就成了劳动者的管理者。正如恩格斯在《论权威》一书中所说，大工厂是以“进门者请放弃一切自治”为特征的。④ 用人单位和劳动者之间必须建立一种以指挥和服从为特征的管理关系，这种从属性的管理关系可以说是一种隶属关系。我国地区学者黄越钦教授还提出了判断从属性的具体要素。⑤ 可见，劳动关系具有从属性是劳动关系的本质属性。从这一意义上说，人力资源管理制度有其存在的合理性。

日本一些学者认为，劳动法“从正面承认了如前所述的雇主与劳动者之间在经济、社会方面的不平等，并企图纠正从那些不平等产生出的不正当的结果”。⑥ 劳动法所要纠正的是一种由于从属关系而产生的“不正当的结果”，而不是要去改变从属性本身，这是我国劳动立法应当把握的基本尺度。可惜的是，当我们以锦上添花作为基本目标并硬性升高标准时，就不得不越过这一界限，希望通过改变“从属性”这一特征本身来实现保护劳动者的目标。这其实是一种本末倒置的做法，不可能达到保护劳动者利益的目的。劳动者作为一个打工者，并不希望成为经营者或管理者从而破坏企业大生产的有效运行，而是希望通过让渡劳动者的支配权，以获取公平的劳动报酬。

二、调整范围实现雪中送炭？

《劳动法》制定于20世纪90年代，当时的劳动者主要是指国有企业、外资企业和少量民营企业的劳动者。那时的企业是较为正规的企业，员工也是较为正式的员工。十多年来，这种情况已经发生了很大的变化。随着农民进城务工、国有企业员工下岗，劳动者出现了分层，当时《劳动法》所保护的对象已经成为这种分层中较高层次的劳动者。如果不对这种状况加以调整，《劳动法》就会出现某些贵族化倾向。劳动者分层中处在较为低层的劳动者是那些技能较低、年龄较长、流动性较大、替代性较强、竞争力较弱的普通劳动者。由于《劳动法》的覆盖性较差，这部分员工往往处于失范状态，这本身就是一种制度性歧视，也是当前社会不安定的根源之一。笔者认为，《草案》应当坚持一种雪中送炭式的思维方式，也就是在中下层劳动者中实现“广覆盖”，将重点放在调整《劳动法》的适用范围上。

劳动法学意义上的劳动者是与雇主相对应的雇佣劳动者，是从“从属性”引申出来的不平等主体。劳动者作为一种不平等主体，在特征上与民事主体有很大的区别。民法作为一种“平等主体”的认定，是建立在“抽象人”的假设上的；在民法中主体是不特定的、无差异的，平等只有在抽象意义上才能存在。劳动法作为一种“不平等主体”的认定，是建立在“具体人”的假设上的；在劳动法中主体是特定的、有差异的，不平等只有在具体比较中才可能存在。劳动者是一个涵义非常广泛的概念，凡是具有劳动能力，以从事劳动获取合法收入作为生活资料来源的公民都可称为劳动者。不同的学科对于劳动者这一概念具有不同的界定。这种抽象劳动者的概念是不利于我们真正认识劳动法的适用范围的。《草案》应当通过对《劳动法》中劳动者概念的调整——从抽象的劳动者调整为具体的劳动者，通过“去强扶弱”，真正落实劳动法对弱势主体的保护。

雇主作为强势主体，应当在人格化的基础上排除出劳动法的保护范围，这也就是我们所说的“去强”。“企业是市场经济的一种典型的组织形式。企业内不同的参与者（要素所有人），在收入分配和控制权上的不对称的合约安排，是企业的最显著特征。在企业内，某些参与者被称为‘雇主’（employer），而另一些则被称为‘雇员’（employee）。雇主对雇员拥有权威，并有权索取剩余收入；而雇员在一定的限度内有服从雇主权威的义务，并挣得确定的薪水。”⑦ 随着雇主概念的不断扩大，各国或地区的劳动法在对雇主定义时也不再仅仅局限于企业主，还包括了代表企业主利益的人。⑧ 此类雇主主体主要集中在以下三类：第一类是企业、事业主——生产资料的所有者，第二类是经理人——生产资料的管理人，第三类是企业、事业主及经理人的委托人。劳动法是以保护劳动者为重心的，但我国现行立法对劳动者的界定模糊，导致我国将董事长、总经理等各国规定为雇主的对象，都当作了劳动法的保护对象。这样一来，我国国有企业的管理者一方面由于所有者的虚位使之有着巨大的职权空间，一旦突破道德约束就可以凭借这种强势地位以权谋私；另一方面，又可以借助《劳动法》赋予的劳动者弱势身份来回避法律的追究。董事长、总经理利用劳动合同自我加薪、讨要加班费，在改制中利用法律规定自我解职获得巨额补偿金，然后再自我招聘，等等，已经成为不容回避的问题。我们应当引进国际上已经较为成熟的雇主、雇工界定方式，将雇主概念具体化并将其排除在劳动法的保护范围之外。

劳动者特别是最底层的劳动者，作为弱势主体，法律应当努力保护这个群体，这也就是我们所说的“扶弱”。现行劳动法的适用范围应当向这个群体扩大。《劳动法》制定后一些劳动者之所以会处于失范状态，是与《劳动法》当时确定调整范围的方式分不开的。也就是说，与大多数国家通过劳动者来定义用人单位的做法不同的是，我国是通过用人单位来定义劳动者的，只要用人单位与劳动者任何一方不合规范都可能导致不被列入《劳动法》调整范围的后果。

劳动者不合规范情形的产生，主要是由于劳动关系非标准化的出现。地看，从化经济到全球化经济，传统的、标准的劳动关系已逐渐弱化，“世界进入了弹性劳动与经济不稳定、工作不稳定”。⑨ 这种劳动关系的非标准化在我国更是以前所未有的规模展开的。我国实现经济转轨的一条重要路径就是将与计划经济相联系的标准劳动关系转变为一种非标准劳动关系，从而走向市场经济。至今很多劳动者仍处在非标准劳动关系的状态下，如下岗职工、提前退休、退休返聘、停薪留职、兼职劳动、非正规就业，等等。也有一些新型行业则是一开始就以非标准劳动关系的形态出现的，如非全日制就业、远程就业、弹性用工、家庭作业，等等。非标准劳动关系的规范本应成为《劳动合同法》这部产生于21世纪法律的特色，可惜的是，《草案》几乎对其视而不见。

用人单位不合规范的情况则更为复杂。按照《草案》的规定，劳动行政部门主要管理那些符合劳动法规定的合法用人单位的用工行为，只要用工主体出现瑕疵，则其中的劳动者就不再受到劳动法的保护。这主要有以下三种情况。

第一，工商行政管理意义上的非法用工主体的出现，使劳动者利益不被保护。一些企业未经工商登记或工商登记出现瑕疵，便丧失用工权。这些单位尽管事实上仍在用工，但其中的劳动者就不再受到法律的保护。我国城市服务业中的许多用工都存在这种情况。虽然这些用工主体是非法的，但其中的劳动者其实是合法的。

第二，工商行政管理意义上的合法用工主体，在劳动行政管理上未纳入法律的调整范围。非法设立、非法用工还比较容易认识，那么合法设立、非法用工恐怕就是更深层次的问题了。“非法用工主体”应是指不符合《草案》规定的六类用工主体。也就是说，只要出现第七类用工主体，就不受劳动合同法的调整，是劳动合同法意义上的非法用工。我国在1995年制定的《劳动法》生效后，又逐渐产生了多种形式的用工经济组织，较为典型的合法机构有：民办非企业单位、非正规就业组织、家庭服务公司、律师事务所、师事务所，等等。除民办非企业单位外，其他合法设立的机构《草案》均未涉及。也就是说，其他合法机构的用工行为将都不适用劳动合同法，也不受劳动合同法的保护。

第三，工商、劳动行政管理意义上都是合法的用工行为，但由于某些行政管理部门的不同理解，而不能纳入劳动法的保护范围。例如，依据《劳动法》的规定，事业单位、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者均受法律保护。但是，有关行政管理部门都将他们之间的聘用合同定性为非劳动合同，于是一大批劳动者被排除在劳动法的保护范围之外。而这部分劳动者群体又是我国队伍的一支重要力量，对他们法律保护的缺位将不利于我国建设创新型国家。劳动合同法的立法本应是一次实现并轨并建立统一劳动力市场的机会，遗憾的是，《草案》对此并未给予足够的关注。

由于立法者在界定劳动者时将其与用人单位相挂钩，导致劳动者的合法与否也取决于用人单位的合法性。于是，哪怕劳动者本身是完全符合有关规定的，也会因为“投错娘胎”找了一家劳动法意义上的非法用人单位而变得“非法”，从而得不到劳动法的保护。劳动法作为劳动者利益的保护法，为劳动者精心设计了种种保障措施，这些措施对用人单位而言都会转化成商业成本。劳动法给予劳动者较民法更高的保障条件是以用人单位支付更高的成本为代价的。“非法用工主体”或者不受保护，或者纳入民法的保护范围，无论是这两种情况中的哪一种，都是较劳动法保护成本更低的一种处理方式。人的趋利本性将导致用人单位作出对自己最有利的选择。在这里，劳动法成了被选择的对象而不能主动发挥应有的作用。

三、更新观念，实现由刚变柔

有人以为，扩大适用范围只是简单的加加减减，其实不然。扩大适用范围既涉及利益的调整也涉及规范的方式。对于一个远程就业或非全日制就业的员工要求以全套的劳动纪律、工作时间、保险规定来要求是否现实？如果进一步在这些形式中，对企业实行“宽进严出”、对员工实行“宽进宽出”更是难以想像。只有“低标准”才可能有“广覆盖”。然而劳动标准又是易上难下的一种标准，如何在维持现有劳动法保障水平和基本机制的基础上，对我国不甚恰当的标准作出调整应当是我们面临的重要课题。这种调整首先涉及立法理念的更新。要使劳动法对现实中各种形式的劳动关系（或者称为雇佣关系）加大覆盖面，使劳动者中最普通的劳动者得到保护，必须摆脱对凝固化、标准化、形式化和行政化的刚性管理体制的依赖，建立一种柔性化的管理体系。这一体制应当是既注意劳动关系的稳定性，更要防止劳动关系的凝固化；既注意标准化的劳动关系，更关注非标准化的劳动关系；既保持劳动关系的书面形式，更强调实际履行，防止形式化；既需要通过行政手段来保护劳动关系，更要防止行政机关的过分介入形成的劳动关系行政化。以下分述之。

（一）非凝固化

我国曾长期实行“固定工制度”。这种制度的基本特点是“固定”，即人员只进不出，职工的工作期限没有规定，就业后长期在一个单位内从事生产和工作，职工一般不能离职，单位也不能解雇，工资待遇和劳保福利根据国家的统一规定给付，劳动力基本上处于凝滞状态。这种体制虽然已被彻底改变，但人们的思维惯性依然存在。“宽进严出”其实正是这种思维方式的反映。表面看来，“宽进严出”只对用人单位实行，而对劳动者实行的是“宽进宽出”。其实劳动力是一个流动的过程，在供大于求的情况下，这种流动过程往往由用人单位来主导，政府真正可以控制的是“严出”。然而，劳动力的需求是有限的，“严出”只能导致“严进”。一旦用人单位的劳动力流量被限制，那么对劳动者实行“宽进宽出”就只能是一个美好的愿望。试想，在“严出严进”的格局下，什么人会受到损害？无疑是替代性最强的劳动者。《劳动法》过于刚性的规定，已经使当前缺乏工作经验的大学生就业出现困难。可以预见，随着劳动关系管理的进一步刚性化，我国这样一个劳动力极其丰富的国家将会出现一个庞大的就业困难群体。这种局面将逼迫我们面临两难选择：一是通过改革，重新形成能进能出的局面，但劳动标准易上难下、劳动关系易刚难柔的特征，将会使这种调整面临巨大的社会震荡；二是在已经凝固化的劳动关系之外，通过促进就业的方式，形成一套更为灵活的用工机制，但是凝固化的用工体制与灵活性的用工体制的并存，事实上将贯彻两套不同的法规体系，从而形成严重的制度性歧视，容易引发社会矛盾。

劳动合同立法中“劳动关系长期化与劳动合同短期化”已经成为全社会共同关注的。然而在如何解决这一问题上却出现了两种基本思路。第一种观点认为我国现行制度的主要弊端在于对定期劳动合同没有任何限制，所以改革应单向进行，即对到期终止这一制度进行改革；第二种观点认为现行制度必须进行重构，应当是进行双向改革。除对固定期限劳动合同进行改革外，对无固定期限劳动合同也应当进行改革，既收紧我国劳动合同的“到期终止”制度，也放松现行“劳动合同的解除”制度。出乎意料的是，《草案》却采取了双向收紧的做法，即对定期劳动合同的签订、解除进行严格限制并扩大无固定期限劳动合同的适用范围，从而使劳动关系走向凝固化。

现行体制中，对劳动者极其有利的解除规范受到对用人单位较为有利的终止规范的约束，达成一种现实平衡。一旦劳动者突破定期劳动合同的界限，跨入无固定期限劳动合同的行列，那就只存在劳动合同解除的过紧安排，我国的无固定期限劳动合同其实就是一种“严出严进”的制度。这种制度必然要求一个较为宽松的制度与之配套，我国的终止制度其实就是这样一种制度安排。这种对一部分员工实行“过宽”的制度安排与对另一部分员工实行“过严”的制度安排，形成一种社会不公。如果我们采取双向收紧，实际上是进一步推广无固定期限劳动合同的“严出严进”的制度。当对中上层劳动者实行凝固化劳动关系的制度安排时，却对底层的普通劳动者只能实行更宽松的用工制度，这本身就是一种歧视性的制度安排。双向改革的目的应是使劳动合同的解除、终止制度趋向平衡，从而消除制度性歧视。当然在改革的过程中，应当遵循“老人老办法、新人新办法”的原则，从而实现平稳过渡。

（二）非标准化

传统的“标准劳动关系”是建立在以特定雇主与雇员之间只存在一重劳动关系、八小时全日制劳动、遵守一个雇主的指挥为标准的劳动关系的假设之上的，法律在调整时建立了相应的最低工资（按月或按周）和基本的社会保险（一人一份）。当劳动关系的人格从属性以组织从属性的方式体现时，其内部结构极其紧密。随着组织从属性弱化，用人单位与劳动者的联系纽带也出现了松动。正是劳动者对组织的这种松动，不仅使原来的“标准劳动关系”有了变形，而且使得多重劳动关系有了建立的基础。

多重劳动关系中每一个单位从上看，都无法完全达到“标准劳动关系”的全部要求。这种或缺或者反映在工时、工资上或者体现在雇佣、使用上，也可以说是半劳动关系，但法律却只能将其视为一个劳动关系来进行调整。在对多重劳动关系进行认识时，往往涉及主体与内容的矛盾。以非全日制工时制度为例，当劳动者工作四小时时，与传统的“标准劳动关系”相比，其在内容上只能算是半个劳动关系，但用人单位与劳动者主体分别是独立的法律人格，是完整的主体。法律上只能从主体的角度来认定，将内容上不完整的劳动关系视为一个劳动关系。当该劳动者在另四小时从事劳动时，就形成两重劳动关系。同理，在劳动力派遣中，两个用人单位，一个专司雇佣，一个专司使用。从内容上看，每个用人单位都是半个劳动关系，但劳动者与两个主体发生关系时也形成两重劳动关系。法律在对社会关系进行调整时，是无法按照半个关系来规范的，因此内容上不完整的社会关系也只能当作一个关系来认识，从而形成两重甚至是多重劳动关系。多个劳动关系相互叠加构成了一个内容完整的劳动关系。如何规范这种形式上是一个而内容上是半个的劳动关系，应成为劳动立法的重要课题。当我们在为“标准劳动关系”作出一种制度安排时，应当考虑与非标准劳动关系的平衡。

（三）非形式化

劳动合同法究竟应当重视一纸书面合同，还是重视实际履行？按照合同法的，合同本身应包括多种形式，既有书面的也有口头的，可明示也可默示。笔者认为，在现阶段书面劳动合同是需要的，但这种书面合同只是一种启动劳动关系的触发机制，双方的权利义务更多地体现在劳动过程的实际履行中。我们的立法应当反映这种现实，注重实际履行，而不是过分强调书面合同形式。《劳动法》规定以定期劳动合同为主，本身容易过分强调一纸书面合同的作用。令人欣慰的是，在《劳动法》颁布11年后我们最终不得不确认事实劳动关系的合法存在。⑩ 在劳动合同的订立上，我们既强调书面合同的唯一性，又承认事实劳动关系的效力，已经遭遇了尴尬。如果我们继续照搬传统民法的理论，沿着重视书面合同的路子走下去，强调所有的订立、变更都只能是书面的，履行的也只是一纸书面合同，就会完全脱离劳动合同的运行实际。

劳动关系作为一种继续性合同，是一种信息不充分的合同，其本身存在着需要进一步调适的要求。而某些调适是需要用人单位以管理的方式来进行的，过分形式化的要求会使这种调适难以进行。有人据此认为，既然用人单位对完全形式化的要求难以适应，那么强调书面合同就可以达到保护劳动者利益的目的。这种观点是建立在劳动者有着平等而充分的话语权的假设之上的，而这种假设根本就不存在。对于普通劳动者而言，在其没有多少话语权的情况下实行劳动关系形式化，只会加剧劳动关系的失衡。如果一切都要求形式化，那么用人单位的每一次提薪如未以书面形式进行就是违约，劳动者也构成不当得利，这对劳动者的保护显然不利。其实劳动合同不仅是信息不充分的合同，而且是地位不对称的合同，用人单位与劳动者之间存在从属性，平等假设根本就不存在。劳动合同实质上是通过双方当事人在实践中不断产生的新合意来履行的。静态的书面劳动合同只能证明劳动关系的存在，并不能反映劳动关系的动态过程，其作用不宜夸大。我们的立法体例应当适应这种现实，建立起一套尊重实际履行的调整机制。

（四）非行政化

劳动法从属于社会法，是私法与公法相互融合的产物。劳动基准法具有公法的传统，强调强制性规范，在执法手段上可以采用国家的行政干预；劳动合同法具有私法传统，强调任意性规范，保护当事人在一定范围内的意思自治，在执法手段上应当采用仲裁与民事诉讼方式。劳动基准法是劳动关系的底线，国家不应越过这一底线。当我们把底线升高，国家的行政执法其实是难以进行的。也就是说，在这种前提下行政执法会面临两难的局面：如果认真执法，将窒息劳动关系；如果不去执行，又会损害国家的法制尊严。不仅如此，这种行政执法体系还会给劳动行政部门留下巨大的“寻租”空间。《劳动法》的执行已经面临这种困境了，如果我们再去人为地升高劳动关系的底线，必然加剧这种状况。

法律的重整功能是建立在平衡基础上的，只有在平衡的基础上才能实现多赢。在我国现阶段，劳动关系的平衡点应当在哪里呢？笔者的回答是：低标准、广覆盖、严执法。这里的“低标准”是一种法律强制性基准，即普通劳动者生存权的保障应成为国家立法的重心所在。当然我们也完全应当鼓励企业在此基础上提高待遇。这种“低标准”是普通劳动者需要的，也是用人单位完全应当遵守的，只有“低标准”才可能“广覆盖”。在“低标准”、“广覆盖”的基础上国家才可能去进一步追求“严执法”。这是一个普通劳动者、正常企业、国家行政管理部门都能接受的平衡点。舍此，去追求将劳动管理权交给劳动者的做法，其实是本末倒置。暂不说劳动者需不需要劳动管理权，事实上，企业也绝对不会将此权力“慷慨赠与”的，更何况果真如此，行政机关也会陷入两难境地，最后的结果显然是“多输”。

当今世界，劳动关系弹性化是世界潮流，然而《草案》却反其道而行之，以追求刚性化管理为目标。显然，这种立法观不仅脱离了我国的实际，而且也与世界潮流相悖，是极其危险的。笔者斗胆预言，在这种观念滋润下的《草案》一旦成为法律并付诸实施，必将对我国经济产生阻碍。届时，我们会悔之晚矣！

【注释】

①参见赵婕：《去年我国GDP居世界第7》，http: //WWW. xhby. net/xhby/content/2004—05/19/content_433195. htm.

②事实劳动关系是指应当订立劳动合同但没有订立劳动合同而产生的一种劳动关系的状态。

③劳动和社会保障部颁发的《关于确立劳动关系有关事项的通知》(劳社部发 [2005]12号)规定：“一、用人单位招用劳动者未订立书面劳动合同，但同时具备下列情形的，劳动关系成立。(一)用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格；(二)用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动；(三)劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分。”

④参见《马克思恩格斯全集》第18卷，人民出版社1964年版，第342页。

⑤黄越钦教授将判断从属性的具体要素归纳为：(1)服从营业组织中的工作规则，如工作日、工作时间的起止等；(2)服从指示：在劳动契约存续期间，雇主有指示之权，劳工则有服从的义务；(3)接受监督、检查：即劳工有义务接受考察、检查，以确定是否遵守工作规则或雇主个人指示；(4)接受制裁：劳工应对自己的错误行为负责，雇主有权对其进行一定制裁。参见黄越钦：《劳动法新论》，政法大学出版社2003年版，第94—95页。

⑥ [日]星野英一：《私法中的人》，王闯译，载梁慧星主编：《民商法论丛》第8卷，法律出版社1997年版，第184页。

⑦张维迎：《企业的企业家——契约理论》，上海人民出版社1995年版，第1—2页。

篇10

自改革开放以来,我国对民营经济的政策在不断改善和发展,出台了一系列促进民营经济发展的优惠政策。在政策的呵护下,民营经济取得了长足的发展,在促进国家经济增长,增加就业等方面发挥了重要的作用。据中国国家工商行政管理总局的数据显示,截至2008年底,中国实有企业971.46万户,其中99%以上为中小企业;实有私营企业657.42万户,注册资本(金)11.74万亿元。其中,个体工商户2917.33万户,实有资金数额9005.97亿元,户均资金数额3.09万元;农民专业合作社11.09万户,出资总额880.16亿元。民营企业对GDP的贡献超过60%,对税收的贡献超过50%,提供了近70%的进出口贸易额,创造了80%左右的城镇就业岗位,吸纳了50%以上的国有企业下岗人员、70%以上新增就业人员、70%以上农村转移劳动力。在自主创新方面,中小企业拥有66%的专利发明、74%的技术创新和82%的新产品开发。可见民营企业为我国经济发展所作的贡献。然而,民营经济在取得令人瞩目的成就的同时,也存在着一系列制约其发展的严重因素。

二、制约民营经济发展的几个因素

(一)合法权益难以保障

我国民营企业发展所走的道路是极其不平凡的。在企业碰到资金困难时,政府机关和国有银行对民营企业不能与国有企业一视同仁且常常是久拖不决,造成民营企业在最需要银行贷款时却贷不到。政府在制定有关政策时缺乏统一性和有效性管理,在对民营企业管理中时有疏漏,政府一些部门间缺少协调和配合。政府的职能部门没能有效履行自己的职责,没有为民营企业在生产、流通、信息领域解决一些问题;而民营企业在发展过程中难免会碰到一些问题,特别是融资审批时遇到困难时,政府支持力度不够。此外,行政执法机构的摊派与乱收费仍未得到有效约束,影响到企业的正常经营与长远发展。

(二)企业信用度低

目前社会上出现的假冒伪劣商品,仿冒名牌产品,商标侵权,合同蒙骗欺诈等行为与现象,这些现象多出自于中小型民营企业,部分企业内部管理混乱、做假账偷漏税、拖欠工人工资。有些民营企业之间相互拖欠,由此而引发的纠纷不断上升。这说明一些企业为了追求眼前利益,见利忘义,丧失诚信,坑害消费者,扰乱社会秩序等。这些行为有损企业形象,降低了民营企业在消费者心目中的好感,不利于企业的长远、持续发展。

(三)人才短缺

人才匮乏直接影响了民营企业整体经营水平的提高,而员工的经常性流动又使民营企业不愿进行人才投资,企业只能在较低的水平上进行简单再生产,即使引进新的技术和工艺,也没有过硬的人才将这些新技术和工艺转化为现实生产力。人才匮乏是民营企业面临的一个严重问题。许多民营企业之所以不能招聘到合格人才,主要是由于三方面的原因:一是物质待遇和工资性收入低。由于大多民营企业刚起步、规模小、实力不雄厚,企业所赚的微薄利润大多用于企业发展或被老板拿走,这样员工们拿的工资待遇就少的很。因而民营企业过低的工资和福利,以及老板种种“不诚信”行为,严重影响到人才的吸引;二是许多地方的社会发展水平不高,主要是教育文化水平,城市发展环境不理想,企业不能给人才发展提供足够的发展空间,如得不到真正意义上的信任与授权。三是由于我国传统思想即“官本位”思想的严重影响,许多优秀人才都准备或已经在政府单位任职发展,在民营企业搞经济管理的很少。据调查,我国各类人才就业的选择,其首选是政府公务员;其次是事业型单位、大型国有企业;最后才是民营企业。

(四)融资难

资金短缺是制约民营经济发展的瓶颈,特别是那些高科技、高投入、高附加值、高效益的企业,单靠企业自身积累扩大再生产将会失去商机。随着生产经营规模的不断扩大技术更新步伐加快,资本需求量会不断增大。而目前民营企业的融资渠道很单一,绝大部分还是依赖向银行贷款,由于中小型企业拥有的有形资产和无形资产(特别是商誉)较少,从银行获取抵押贷款和信用贷款的能力有限,企业又难达到在资本市场上直接融资的需求,从而也难于获得风险资本的支持。而上市融资由于门槛过高,让民营企业很难进入。近年来,少数实力雄厚的民营企业要么到香港,要么到美国的金融市场融资。但这毕竟只有少数的企业可以做到,对大多数企业而言,仍然需要有更简便快捷的融资渠道、融资方式。[6]因此,融资渠道、融资方式和融资数量仍然是制约民营经济发展的瓶颈。

(五)管理水平不高

我国民营经济发展到现在,大多数民营企业仍采用传统家族式管理和任人唯亲的用人机制,造成企业内部管理混乱、决策质量低下,失误再而发生。一些企业制度不健全,某些制度形同虚设,管理还停留在传统的管理模式上,缺乏科学化决策和制度化、规范化管理,财务混乱,营销手段落后,奖罚制度难以执行,员工主体意识差。当企业发展到一定时期一定规模后,上述问题如得不到妥善解决,企业就很难进一步作大作强,健康、持续发展下去。

(六)劳资关系紧张

劳资关系即劳动者与资方之间的关系,表现为受雇者与雇主之间的合作与冲突,具体体现为业主与雇工之间的相互关系。近年来,随着民营经济发展,民营企业劳资关系中存在的问题和矛盾也日益显现出来。其不和谐的表现为:克扣和拖欠劳动者工资;劳动合同签约率低、内容不规范、得不到有效落实;劳动安全保障制度覆盖率低;劳动时间长、强度大;劳动条件差安全系数低。这些方面的问题涉及到职工切身根本利益,妥善处理这些问题和矛盾,调整好民营企业劳资关系,对促进民营企业的进一步发展及社会和谐稳定有重要意义。

三、促进民营经济发展的对策

(一)调整市场准入政策,扩大民营经济的投资领域

发展民营经济,重在给予民营企业同等的国民待遇,放宽市场准入的限制,按照市场原则向民间资本开放包括现代服务业在内的所有可能领域,形成社会主义市场经济条件下的有序竞争,促进整个社会资源的合理有效配置,充分调动民营经济发展的积极性。

市场准入的限制是当前制约民营经济发展最突出的环境因素。当前,民营经济的投资为什么局面难以启动?除了经济总体上市场疲软,投资缺乏热度以外,最主要的是有许多经济领域至今仍然不允许民间资本进入。这一政策应该尽快调整,除极少数关系国家安全和必须由国家垄断经营的行业外,都应当放开,允许民营资本包括个体、私人资本投资经营,至少应当做到内外投资一视同仁,即凡是允许外资进入的,都应该允许民资进入。

目前,应当鼓励民营经济尽快进入电力、水利、铁、公、港口、机、公共工程、城市改造,甚至粮库,对于电讯、邮政、金融、保险、教育、卫生、医疗、文化、体育等行业,也应当抓紧制定政策,降低准入条件,吸纳民间投资,这样不仅可以加快民营经济发展,还可以将一部分国家资金转移去增加其他急需发展和十分薄弱环节的投资,从而更好地促进整个社会经济的发展。

(二)注重企业信誉,文化建设,加强企业可持续发展能力

企业的主要目的是赢利,企业要想持久赢利,获得高的利润,那么就要培养企业的持续发展能力,建立属于自己的长远战略思想,不能为了眼前利益损害未来更大的利益。为此它要做到:(1)建立良好信誉,塑造企业美好形象。信用是提高民营企业竞争力的基石。信用资源是市场经济的稀缺资源,是企业巨大的无形资产。(2)营造企业独特文化,构建良好沟通桥梁。实质上,企业文化充当了企业与市场、与社会沟通的桥梁。民营企业要上档次、上水平就必须重视培育企业发展的软环境,而且要形成自己的特色,以增强凝聚力、向心力,树立企业形象,促进民营企业的大力发展。

(三)实施人力资源战略,构筑良好用人机制

民营企业在做大做强的同时,它的人事关系也越来越复杂,拥有一套好的人力资源管理体系,有助于企业进一步发展。因而要实施科学合理的人力资源战略,构筑良好用人机制。首先,要努力实现民营企业的社会化管理,走出任人唯亲的圈子。其次,要引进竞争机制,大胆聘用能人,把实行“能人战略”作为振兴企业的重要措施。因此确立全新的方式在国内外招揽人才,用全新的管理模式配置和激励人才,是打破家族式管理的重要标志。最后要重视企业内部人才的培养,建立科学的人才培养机制。

(四)拓宽民间融资渠道,解决民营经济筹资渠道少而不畅的问题

目前,民营经济所需资金,依靠自筹的占大多数,靠银行贷款的人只占极少数。由于种种原因,贷给民营企业的比重很低,还不到20%,同民营经济在经济总量中的比重已占2/3左右很不相称。因此,必须适当提高国有商业银行对民营经济贷款的比重。但是,为了减少国有商业银行贷款风险,可以尽快组建一批民间投资的担保机构,负责为民营企业的贷款提供必要的担保。应允许一部分经营管理好、利润率高、且有较大发展前途的民营企业经过严格审批手续以后,向社会发行一定数量的债券,或者到境内外资本市场融资。

(五)加强民营企业管理,提高企业管理水平

民营企业要想进一步作大作强、扩大规模,在行业中占有一席之地,不被淘汰,就需要规范经营,加强管理。一是突破家族企业封闭式管理,吸纳与使用职业经理人,逐步实现职业化管理。二是建立现代企业制度,大力推进全面质量管理。通过全面管理、全程管理、全员管理、细节管理全面提高质量,以企业精神引领企业文化,实现企业可持续发展。三是实现企业管理制度创新。即是要实现由人治到法治再到文治的转变。人治依赖企业家的才能,法治则依赖于管理制度的规范化和科学化,而文治即企业文化的塑造文化治企,这是企业管理的最高境界。