经济适用房产权管理范文

导语：如何才能写好一篇经济适用房产权管理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

楼市的升温使低成本的经济适用房逐渐成为房产投机者眼中的肥肉。房产投机者们使用各种手段把一大批经济适用房收入囊中，再伺机套利，导致经济适用房变得越来越不“经济”。

针对这一情况，2007年8月中旬国务院公布的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》规定了经济适用房的“有限产权”和上市条件；同年12月，中国建设部、国家发改委、监察部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局等七部门联合《经济适用住房管理办法》。办法中，对经济适用房的建设、价格、准入及退出、监督等方面作了更详细规定，还首次将单位集资合作建房纳入经济适用房管理范畴。

政策趋严，可以有效保障中低收入家庭利益；而银行紧缩经济适用房贷款，也降低了信贷风险。长期来看，随着国家调控力度加强，投资经济适用房风险加大，回报率减小，打击了很大一部分中小房产投资者，有利于房地产行业稳定健康发展。

“低”收入家庭严入

新办法规定，城市低收入家庭申请购买经济适用住房应同时符合下列条件：具有当地城镇户口；家庭收入符合市、县人民政府划定的低收入家庭收入标准；无房或现住房面积低于市、县人民政府规定的住房困难标准。

它的出台既明确了经济适用房购买者的条件，“压低”了购房者的收入标准，又让高于这个标准的人无机可乘，使经济适用房真正成为中低收入家庭的“专利”。

面积控制在60平米以内

以往曾出现过4室2厅230平米的经济适用房，也曾出现过业主开奔驰、宝马在经济适用房的小区出入。这些现象违背了经济适用房建设的初衷。

新办法中严格限定，经济适用房面积必须在60平米以内。这样一来，经济适用房既能满足大多数家庭基本居住需求，同时也大幅度降低了舒适度，从而减少了投资价值。

禁止出租

经济适用房是为解决中低收入家庭住房问题而修建的普通住房，同时也是社会保障性质的商品住宅，如果用于出租，是对有限资源的极大浪费。 禁止经济适用房用于出租，从根源上遏制了房产投资。

有限产权，限制流转

“24号文”规定，经济适用房的购房人只拥有有限产权，并提出购买经济适用房5年后，不得直接上市交易。如确实需要转让的经济适用房，必须由政府回购。5年以上的经济适用房，购房人需要向政府补缴土地收益等综合地价款后，才能取得完全产权，之后，才可以上市交易。“24号文”从流转环节上对经济适用房做出了限制，大大增加了炒房人的投资风险。

篇2

（华中科技大学经济学院湖北·武汉）

摘要：经济适用房是国家的一项旨在解决中低收入群体住房问题的制度，这项制度本是一项较好的惠民政策，但由于执行上的种种困难，目前其去留问题都饱受争议。目前经济适用房出现了两方面的问题，一方面是大量的中低收入群体买不到经济适用房，表现为供给小于需求；另一方面他们又不愿意购买经济适用房，导致大量空置。这两方面构成了一个悖论。笔者从产品的非同质性出发，以规格的高低作为区别属性，将经济适用房市场划分为高规格市场和低规格市场，并做了进一步的分析。在此基础上，笔者认为降低资产专用性是解决经济适用房空置问题的有效途径。

关键词 ：经济适用房；空置问题；建设规格；产权；资产专用性

“房价、教育、医疗”最近几年一度被誉为这一代人所面临的“新三座大山”。在城市，目前出现了大面积的中低收入人群买不起房，为了解决他们的住房问题问题，国家推出了经济适用房政策。这一政策本该受到符合条件的人群的欢迎，但我们却看到了一个比较奇怪的现象，一方面是经济适用房极度的供不应求，另一方面却又是经济适用房的大面积空置。这样就出现了一个悖论，供给既小于需求又大于需求。供给与需求的这一悖论是如何产生的呢？其是否真正构成一个悖论呢？这一矛盾需要如何解决？本文将对以上问题进行讨论。

一、经济适用房供求矛盾的本质

当下经济适用房供求之间的矛盾，在表面上违背了当下的经济学原理。因此，要解释这一矛盾，我们需要首先对经济学中供求的原理做以解释。经济学的基本理论建立在一个完全竞争市场的基础上，其中一个必备条件就是产品同质。显然，市场上的经济适用房不具备同质性这一条件，也就是产品具有差异性。如果我们根据这种差异性将市场进一步划分，问题将可以得到解释。

市场上的经济适用房可能在多种属性上表现出差异，但为了分析的方便，这里笔者只提取规格这一属性，按照经济适用房规格的不同，笔者将经济适用房市场进一步划分为两个市场，高规格经济适用房市场和低规格经济适用房市场。根据目前学界的一些研究成果，供小于求是高规格经济适用市场上的特征，供大于求是低规格经济适用房市场上的特征。这是两个不同市场上的特征，而不是统一市场上共同出现的特征，上例中显然混淆了这种关系，导致我们认为其中出现了悖论。事实上，在经济适用房整体市场上表现出的是供小于求。

二、高规格经济适用房将导致投机行为

本节将分析价格限制对经济适用房市场的影响，以及价格限制下建设高规格（本节及以后章节仍沿用上节中规格这一属性对经济适用房进行分析）经济适用房所带来的问题。

我们的分析将从没有经济适用房政策时的房地产市场开始。即假设就以商品房的标准建设经济适用房，在进行价格限制之前，其供求曲线即为商品房的供求曲线。如图1。

在进行价格限制之前，经济适用房的价格为PO，供给量等于需求量为QO，在E点供求达到平衡。现在对价格进行限制。价格限制为P2( P2<PO)，此时消费者愿意购买的数量为Q2，但建筑商愿意供给的数量只有Q1，所以消费者只能得到Q1的经济适用房，出现了供给小于需求，此时只要出价高于P2的购房者均有机会买到经济适用房，出价高于P2的购房者之间将出现竞争。产权经济学家巴泽尔将竞争的对象界定为处于公共领域的产权，他认为价格限制会使一部分产权被置于公共领域，只要人们界定产权的成本小于产权所带来的价值，人们就有动力去界定这种处于公共领域的产权，攫取置于公共领域的这种资源。回到本例，在图中消费者只能支付货币P2，愿意支付的货币高于要求支付的货币，这样人们就有动机去花费资源来将出于公共领域的产权据为已有，巴泽尔认为愿意支付和要求支付的这种差额(Pl-P2)将用时间来支付，即通过排队来解决。当然，排队是一种解决办法，但在界定经济适用房购买人资格的交易成本很高的情况下，寻租行为、道德风险行为更是一种普遍的界定产权的方法。这样就导致经济适用房被那些出价较高，且具有寻租能力等的人获得。在图1中他们为出价高于Pl的这一群人，他们大多是一些投机者，真正需要经济适用房的中低收人群体由于不具备寻租等能力而未能购买经济适用房。这个结果显然与国家制定经济适用房制度的初衷相悖。

三、低规格经济适用房将带来政策效率

当降低经济适用房的建设规格之后，一个很明显的变化就是每一价格下经济适用房的需求量的降低，表现为需求曲线的向内移动，新需求曲线为图2中的Dl。此时，供给量仍为Q2，消费者能够购买到的经济适用房数量仍为Q1。但有一点发生了变化，此时凡是出价高于P3的购房者均可以买到经济适用房。较之高规格下的P1，此时购房者群体的收入已大为降低，即政策惠及到了收入相对较低的群体。此外，此时出价高于P4的这部分群体再购买经济适用房已无收益，所以他们会退出该市场，投机群体数量减少。这对于实际需求者是有利的。

除了能达到政策目标外，较低规格的经济适用房也更有效率。在高规格的情况下，以排队、寻租、道德风险支付的价格为图中的P1-P2部分，这部分实际上并未生产出新的产品，是效率的直接损失。当规格降低之后，这部分的损失减少为P3-P2部分，效率损失也大幅度减小。

综合以上两点分析，我们可以得出，低规格建设经济适用房可使政策更多惠及到低收人群体，且更有效率，因而是一项较好的制度。

四、解决经济适用房空置问题的途径探讨

低规格建设经济适用房导致的一个结果是每一价格水平下经济适用房的需求量的减少，即需求曲线内移，这使许多真正需要经济适用房这也放弃了对经济适用房的购买。我们还是用图来说明。如图3，在低规格情况下，需求曲线仍为D1，但在此规格下，我们可以制定一些制度来使需求曲线绕点P4旋转，比如旋转到D2处，此时在每一价格下需求的数量都将增加。但由于低规格的建设标准依然存在，仍可达到排除那些收入较高的投机者的效果。如此既可使政策惠及到低收人人群，又可解决经济适用房的控制问题。当然，图3只是一个理论的设想，其是否具有可操作性还有待论证。

根据我国《经济适用住房管理办法》第三十条：

经济适用住房购房人拥有有限产权。

购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，购房人因特殊原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。

购买经济适用住房满5年，购房人上市转让经济适用住房的，应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款，具体交纳比例由市、县人民政府确定，政府可优先回购；购房人也可以按照政府所定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后，取得完全产权。

从该条中我们可以解读出经济适用房的资产专用性：首先，购买后不得上市出售，也就是说用于购买经济适用房的这笔投资不再能够用于其他用途，而大部分中低收人群体购买经济适用房仅仅是为了一个过渡，过渡期之后，甚至购买后较短一段时间都有可能有意向将这笔钱投向完全产权房的购买或其他用途，但这显然受到限制；其次，转让的对象必须是政府，而转让条件也是由政府制定，权利与义务的高度不对称导致政府有较强的投机行为，对购房者造成合法伤害。这两点是经济适用房资产专用性的主要表现。

对于专用性资产，如果能建立有效地合同结构专用性资产的投资依然能够进行，但对于经济适用房，合同的主体是购房者和政府。前者的投资具有高度的资产专用性，后者在合同签立之后具有较强的道德风险，这显然不利于建立较好的合同结构，专用性资产很难得到投资，经济适用房的空置随之出现。所以，要解决空置问题，降低资产专用性是的必然选择。

五、对策与建议

综合前文的分析，笔者对解决经济适用房的空置问题提出如下建议：

(1)继续保持经济适用房的低规格建设，以排除投机行为，保证中低收入者能够买到经济适用房，保证经济适用房的政策效率。

(2)在第一条基础上，放宽对经济适用房交易年限和对象的限制，降低经济适用房的资产专用性，以增强中低收入人群购买经济适用房的积极性，达到经济适用房的市场效率。

作为市场行为与政策行为结合的产物，经济适用房不仅要达到市场效率，更要达到政策效率，这两个要求之间常常出现矛盾。以上提出的两点建议，能够在较大程度将这一矛盾化解，即达到了经济适用房政策的效果，又为解决目前经济适用房的空置问题提供了途径。

参考文献

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3．龚超，完善我国经济适用房制度的一些思考．今日南国，2009.

4．徐红，经济适用房产权界定与定价．中国房地信息，2005.

5．秦虹．经济适用房产权与收益问题研究．城市开发．2006.

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8．牛毅，经济适用房的产权研究，产权导刊，2006.

9．陈福新，城市经济适用房制度的研究．东北财经大学，2007.

篇3

经济适用房买卖政策中规定，销售对象主要是家庭年工资收入3万元以下的住房困难户，同等条件下优先销售给教师和离退休职工。须由职工所在单位(无固定职业者由户口所在地街道办事处)出具住房、收入情况调查和审查证明。

经济适用房买卖政策

销售价格：

经济适用房销售的价格，按保本微利的原则确定。最低基准价为每平方米1500元，根据地段等方面情况不同，各处的房价有所不同。其销售价格由以下因素构成：征地和拆迁补偿、安置费;勘察设计和前期工程费;建安工程费;住宅小区基础设施建设费;以上4项之和为基数的2%以下的管理费;贷款利息;税金等。

1、什么房子能卖一种是已经住满5年的，另一种则是尚未住满5年的。具体时间以购房家庭取得契税完税凭证的时间或经济适用住房房屋所有权证的发证时间为准。 ①对于已经住满5年的经济适用房，业主现在可以依照目前市场价格进行出售，但出售后业主需按房屋成交额的10%补交综合地价款。 ②对于尚未住满5年的经济适用房，由于政策规定则不允许按市场价格出售。因此，确需出售此类经济适用房的业主，只能以不高于购买时的单价出售，并且只能出售给符合经济适用住房购买条件的家庭或由政府相关部门收购。

2、卖了房子后的结果 经济适用房买卖政策,按市场价格出售经济适用住房后不能再次购买经济适用住房和其他保障性质的住房。以原价出售给有购买资格的人后，原购房人仍符合经济适用住房购房条件者还可再次购买他处的经济适用住房。500元，根据地段等方面情况不同，各处的房价有所不同。其销售价格由以下因素构成：征地和拆迁补偿、安置费;勘察设计和前期工程费;建安工程费;住宅小区基础设施建设费;以上4项之和为基数的2%以下的管理费;贷款利息;税金等。

1、什么房子能卖

一种是已经住满5年的，另一种则是尚未住满5年的。具体时间以购房家庭取得契税完税凭证的时间或经济适用住房房屋所有权证的发证时间为准。

①对于已经住满5年的经济适用房，业主现在可以依照目前市场价格进行出售，但出售后业主需按房屋成交额的10%补交综合地价款。

②对于尚未住满5年的经济适用房，由于政策规定则不允许按市场价格出售。因此，确需出售此类经济适用房的业主，只能以不高于购买时的单价出售，并且只能出售给符合经济适用住房购买条件的家庭或由政府相关部门收购。

2、卖了房子后的结果

经济适用房买卖政策,按市场价格出售经济适用住房后不能再次购买经济适用住房和其他保障性质的住房。

以原价出售给有购买资格的人后，原购房人仍符合经济适用住房购房条件者还可再次购买他处的经济适用住房。

3、怎么购买

① 已经住满5年的经济适用房

购买此类经济适用房不需要符合购买经济适用房的特殊条件，任何购买人群都能购买。购买此类二手经济适用房除正常缴纳1.5%的契税、5的印花税外，不需要再缴纳成交价3%的土地出让金。

例如：购买一套面积为95平方米，原购房价格为2650元/平方米，现市场售价为3600元/平方米的已购经济适用房，其总购房款为 360095=342019元，除购房款外，购房人还需缴纳3420191.5%=5130元的契税，以及3420190.0005=171元的印花税。 ②尚未住满5年的经济适用房

经济适用房买卖政策,购买此类已购经济适用房的客户，首先必须满足普通经济适用房的购买条件;其次购房人还需办理经济适用住房购买资格审核手续。若所购置的已购经济适用房超过核定最高购房总价标准以外部分，则需补交10%的综合地价款并所购房屋仍按经济适用住房产权管理。

4、如何选购经济适用房

首先，结合工作单位、居住习惯、生活方式等综合因素，再决定购买哪个区域内的经济适用房项目。如上班单位离项目的远近、周边的亲朋好友居住情况等都属于综合考虑因素。其次，到项目现场考察，了解项目本身的配套设施，并结合自身的需要进行购买。如新婚夫妇，要考虑到幼儿园、小学以及医院等配套。还有，对社区的绿化率、停车、物业管理等状况都应有所了解。

篇4

关键词:租赁型经济适用房;夹心层;运作模式;天津

中图分类号:F293.3文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)13-0121-02

引言

健康的住房市场必然要求合理的住房供应体系,而合理的住房供应体系应对接社会的不同的收入水平,合理确定不同规模,价位和消费阶层的住房结构,形成住房市场的梯度消费。从中国实行“停止住房实物分配”到现在已经过了十余年,城市住房供应结构大致形成了“五层次”的新体系,住房供应结构与针对人群对应关系(如下图所示)。

然而在实际操作中,由于受资金、土地资源、政策等多种因素制约,保障性住房的门槛不得不一再提高,从而使得在住房市场的刚性需求中,存在着一批既没有资格申请廉租住房又买不起经济适用房和商品房的中间群体,被人们称为“夹心层”。 据专家估计,天津市“夹心层”的比例已占到了全市人口的25%以上,其主体是普通工薪阶层,同时还包括各类创业人才、大学毕业生和外来务工人员。

本文正是基于这样的背景,对现有住房保障模式展开研究后,提出应在廉租房和经济适用房两个低收入住房困难标准之间增加一个标准界定,即租赁型经济适用房(以下简称“租赁房”),并以此模式来实现租赁廉租房和购买经济适用房的“无缝对接”,有效解决“夹心层”群体的住房问题。

一、探索天津市租赁房的运作模式

租赁型经济适用房模式的提出,对于解决广大无住房的家庭提出了一个新思路,然而资金和土地的需求量大,并且各地区因政策、地域、人文环境皆不相同,因此该模式的运作不应一概而论,而应因地制宜。本文在参考国内现有的租赁房运作模式的基础上,根据天津市房地产市场居民租赁房需求调查数据,分析提出了我市租赁型经济适用房建设及运作模式构想。

1.制度形式。租赁型经济适用房制度包括房租补贴和实物配租两种形式。其中房租补贴是指由于符合入住租赁型经济适用房条件的家庭,通过市场自行租赁住房,管理部门按照一定标准发放租房补贴的住房保障形式;而实物配租的租赁型经济适用房是指符合入住租赁型经济适用房条件的家庭承租由管理部门提供租赁住房的保障形式。

2.保障范围。租赁型经济适用房应当对保障对象进行严格的限定,限定条件应参照当地的生活水平,从家庭收入水平、人均居住面积进行核定。在天津市,其保障对象为年收入低于2.2万元的非农业籍家庭,同时应当符合以下条件之一:(1)享受城镇最低生活保障待遇或者民政部门定期定量生活补助,或者领取特困救助金的家庭;(2)房屋拆迁补偿安置费在16万元(含16万元)以下;(3)经济租赁房租房补贴保障标准为:单人家庭每月补贴250元,两人和三人家庭每月补贴375元,四人及四人以上家庭每月补贴500元;(4)实物配租的租赁型经济适用房的保障标准为:一个家庭限定承租一套住房;原则上单人家庭租赁单间住房;三人(含三人)以下的家庭实际租赁建筑面积不超过60平方米,三人以上家庭租赁建筑面积不超过80平方米的住房。三人家庭为三代同居一处或三人家庭有年满16周岁异性大子女的,也可租赁建筑面积不超过80平方米的住房。

3.产权的界定。租赁型经济适用房的住户只拥有租赁期间的使用权。承租人在对其房屋住用期间,不得将房屋上市、转让、转借和空置。但可向市政府有关部门申请回购,回购价格按原成交价格结合成新率确定。购房取得产权满五年后上市转让的,应按原购房价格与届时相应地段社会保障性住房上市交易指导价格差价的90%向政府缴交土地收益等价款,政府可优先回购。

4.建设方式。租赁型经济适用房可由市有关部门组织选址建设,也可由各区(市内六区)自行组织选址建设。在“限定规划条件和户型标准、限定开工竣工和入住时间、限定租赁对象、限定租金标准、限定租赁期限和销售政策”(以下简称“五限”)的前提下,租赁房可采取单独选址集中建设、在经济适用住房地块中配建和在普通商品住房项目中配建三种方式建设。

5.房屋标准。租赁型经济适用房项目参照我市华明新城标准建设,应充分考虑配租家庭对交通、医疗、教育和生活等设施条件的要求,合理安排区位布局,做到功能齐全、适宜居住。租赁型经济适用房套型建筑面积严格控制在50平方米左右。

6.准入与退出机制。租赁型经济适用房的供给既要考虑政府的保障作用,又要考虑市场机制的调控因素,既要保证最低收入家庭有房可住,又应避免“搭车现象”,因此天津市有必要尽快建立针对租赁型经济适用房租户的动态收入统计与调查制度,增加筛选门槛,一旦其经济条件或住房条件改善,不再符合租住公有租赁住房条件时,就应该退出住房。对于隐瞒者要追究法律责任,单位出具的证明要承担连带法律责任。

二、采取多项措施保障租赁型经济适用房的实行

为推进租赁型经济适用房新模式的实行,解决夹心层住房困难家庭的实际问题,天津市根据自身的实际情况,采取了一系列措施。

――实行统一建设、统一分配、统一管理、统一运作的新机制。市、区政府各个主管部门明确分工,相互配合,积极推进租赁型经济适用房的建设、分配、管理工作。

――在租赁房的分配管理工作中充分发挥基层街道、居委会的作用,建立针对租赁型经济适用房租户的动态收入统计与调查制度,使租赁房真正落实到符合条件的家庭,在管理过程中,各职能部门与街道、居委会通力配合,形成联动机制。

――严格控制租赁房的户型和面积标准,坚持小户型,租赁房的套型建筑面积严格控制在50平方米左右。

――完善租赁房的运营管理机制。开发运营单位作为独立市场主体经营租赁房,与承租家庭签订租赁协议。承租家庭与租赁房开发运营单位约定租赁期结束后,应自行腾退住房。对无故欠缴租金或不腾退住房的,开发运营单位可向法院提起民事诉讼。对恶意欠租的家庭,管理部门可将租房补贴直接拨付开发运营单位;对拒不腾退住房的家庭,管理部门可向民政和社会保障等部门通报相关信息,暂停各类社会保险金发放。

三、完善租赁型经济适用房制度的建议

1.采取租售并举的运作模式。针对租赁房建设,可以打破常规的租赁模式,尝试租售并举的新模式,对房屋部分产权进行出售。其出售价格根据控制性建设成本、基准地价综合测算确定。对租赁部分,则可按统一的市场租金标准计租,政府对租赁房的承租对象实行分类租金补助,改“暗补”为“明补”。

2.完善租赁房产权机制。采用租售并举的方法有利于扩大住房保障人群,解决工薪阶层住房困难。针对具有购买资格,但存在首付困难的工薪群体,可允许他们优先购买房屋部分产权然后再根据经济情况分批次买回其他产权。在购买房屋部分产权时,另一部分产权可由政策性机构持有。

3.拓宽租赁型房建设的融资渠道。为确保租赁型经济适用住房建设的顺利进行,应大力拓宽其融资渠道,包括广泛吸收社会资金参与;推进金融创新,盘活租赁型经济适用房的信贷资金;提高公积金使用效率,发挥公积金制度在解决中低收入家庭住房困难中的作用;设立建设信托基金等全方位、多渠道筹集建设资金。

4.发挥税收的调节作用。在税收方面,政府作为主导方,可发挥税收杠杆的调节作用,支持普通工薪阶层解决住房问题、约束住房中的过渡消费现象。调整现有的税收政策,对于住房消费群体中购买90平方米以下的自住型住房,可以实行免税;90～120平方米适当收一点税;120平方米以上的征收特别消费税,把特备消费税这块留给地方政府用于补充建造租赁型经济适用房资金短缺问题。

5.给予运作企业政策支持。由于租赁型经济适用房的出租对象是低收入群体,租金制定水平比较低,只出租不销售,开发商的资金回笼周期较长,为鼓励开发商参与项目运作,建议对房地产开发企业给予政策支持,包括提供长期低息建设资金贷款、租金收入税费减免、政府贴息、折旧抵新等等。

结语

住房保障制度是社会保障制度的重要组成部分,完善住房保障制度体系事关国民的切身利益与社会的和谐稳定。而租赁型经济适用房运作模式的提出可以填补经济适用房与廉租房之间的空白,使二者实现“无缝对接”,有利于夹心层住房问题的解决。因此在现阶段,应该把建设租赁型经济适用住房纳入天津市住房保障制度体系的整体框架之中,在用足经济适用房建设的优惠政策同时,将发展租赁型经济适用房作为新型的经济适用房运营模式。

参考文献:

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[2]黄诗福.厦门:探索保障性住房形式,满足不同收入人群住房需要[J].城乡建设,2007,(1):49-50.

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[4]李建.成都:务实创新,构建中低收入坚挺住房保障体系[J].城乡建设,2007,(2):51-52.

篇5

一个时期以来,关于经济适用房形成了两种对立的观点。

第一种观点认为,在目前的制度环境下,经济适用房存在着防不胜防的问题,在制度缺陷没有得到根本改善的条件下,应当加快推行廉租房制度,缓行经济适用房制度;第二种观点认为,尽管经济适用房制度存在这样那样的问题,但是,还是应当在不断完善中继续推行经济适用房制度。

笔者持第一种观点。而且,不难发现,目前已经暴露出来的经济适用房制度的弊端,有力地支持了第一种观点。我们将这些弊端概括为五个“陷阱”。

第一,申购“陷阱”。各地在申购经济适用房中出现的问题可以分为两类,一是弄虚作假,骗取经济适用房。例如,经济适用房数量有限,登记户数众多,要对每批申购登记号进行摇号,以决定该批次的得房者。然而,在摇号结果中竟出现了连号中签的怪事。又如,当验证摇号中签者的身份证号码时,居然发现登记者的身份证号码全是1。经查证,这些都是有人在造假。二是根本无法甄别申购者的收入财产状况,进而导致一定数量的经济适用房卖给了不符合条件的申购者。在收入和财产申报制度不存在、不健全的前提下出现这种情况,完全是预料中的事情。曾有报道说,江西省开通省长热线,接受申请经济适用房的不实举报,一时间电话被打爆。这说明什么?很简单,问题太多。如此多的问题,怎样一一查实?这基本是不可能的。有问题,又无法查实,怎样合理配售经济适用房?

第二,租售“陷阱”。经济适用房不能出租,不能在市场上出售,至少在一定时间内应当是如此,这是其制度设计的题中应有之义。否则,经济适用房就和商品房没有区别了。但是,由于不该申购者购得了经济适用房,出租、出售获利就成为其最优选择。有关经济适用房违规出租的报道已经屡见不鲜。当然,由于经济适用房大多建在郊区,交通不便,有些业主为了上班、上学方便,就到市区租房,将经济适用房出租,以租养租,这尚属情有可原。但反映的问题是,经济适用房的选址两难。另据报道,不少业主为了规避被查处的风险,通过中介,在直系亲属间自卖自买,将满5年的经济适用房“转正”为商品房。按有关规定,购买经济适用房满5年的,出售时应当按照当时同地段普通商品住房和经适房差价的一定比例交纳土地收益等价款,补缴后就能取得完全产权,再出租或出售就不受限制。这样做虽然合法,但却违背了建造经济适用房的初衷。

第三,标准“陷阱”。有些城市的第一代经济适用房多为大户型,甚至有130多平米的大户型,这在香港就是豪宅的标准了。因此,真正家庭困难的人无力购买,经济适用房便落入了有钱人的手中,他们购买的目的是投资,出租、出售便成了理所当然的事。这类经济适用房在价格、户型面积和配套等方面均比一般的商品房有优势,它们对同一区域二手商品房市场和租房市场形成一定冲击。尽管近年来各地建造经济适用房时考虑到了户型面积因素,但是,过高标准的配套设施,小区环境等又成为新的问题。有报道说,政府站在构建和谐社会的高度,特别注重经济适用房的小区环境和配套设施建设。这本来并不是坏事,但是,经济适用房的物业管理费是低标准的,无法长期承受过高标准的配套设施和小区环境的维护。其结果是,要么政府继续投入,要么增加业主的负担。政府继续投入既不合情也不合理。这就告诉我们,政府要做自己力所能及的好事,同时还要考虑到老百姓的实际需求。

第四,质量“陷阱”。经济适用房在交付过程中经常发生质量问题。一个典型的案例是,杭州的一经济适用房小区,一期800多套房屋在交付时,普遍发现裂缝、空鼓和渗水等质量问题,各类投诉达到500多套。该小区的房屋不仅存在上述质量问题,还有许多设计缺陷,最突出的是,所有厨房间都没有引入自来水管道。业主问道:“经济适用房价格低,质量就可以这么差?”开发商则抱怨说,建造经济适用房的成本压力很大。可见,当建造保障性住房的公共资源为一定时,要把资源用在“刀刃”上,即用在建设廉租房,还是经济适用房上,要做出正确的选择。

第五,价格“陷阱”。经济适用房和商品房并存,就意味着在房地产市场上存在价格“双轨制”。在同一种商品或要素的市场上,存在价格“双轨制”的后果,就是有人试图用各种非法手段获得低价的商品或要素,经过加价倒卖,获得非法利益。经济适用房之所以低价,是因为其中有着一块公共资源,这块公共资源又和私人资源混合在一起,可以在市场上交易,或者经过一段时间后可以交易,因此,这就自然会产生各种非法的逐利行为,以获取这块公共资源。

尽管目前在廉租房制度中也遇到了不少问题,譬如,有的地方政府在出售廉租房,但是,我们还是要加快发展廉租房这一保障性住房的基本类型,否则,广大低收入人群的住房问题将更加严峻,不符合构建和谐社会的基本要求。而且,即便分配廉租房时有一部分对象甄别有误,也只是损失了一部分租金,而且,一经查实,退出廉租房也相对容易。经济适用房的情况就比较复杂了。

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关键词　住房保障制度　经济适用房　廉租房　公共租赁房

近年来，中国房地产价格一直高位运行，广大中低收入者在市场上实现自己的住房愿望很困难，因此，住房保障问题引起社会广泛的关注。为促进社会和谐发展，更好地满足中低收入者的住房需求，中国政府非常重视住房保障问题，近年来加大了住房保障力度，力图保障中低收入者最基本的住房需求。

目前，中国的住房保障是根据收入情况分层次进行的，一般分为如下几个层次：最低收入者租用廉租房；低收入者可购买经济适用房；中低收入者可租用经济型租赁房(国家正计划酝酿推出)以及购买限价房等，试图逐步形成一个较为完善的住房保障体系。中高收入者的住房问题由市场解决。除廉价房外，限价房和经济适用房都是以直接出售的方式提供给保障对象，购买者拥有全部产权或者受限制产权。比如在北京，根据有关规定，经济适用房在居住满5年之后才可以在公开市场转让。

对于政府为满足广大中低收入者的住房需求，住房保障体系的推出，非常令人称道，体现了政府关心弱势群体、切实解决百姓实际问题及保证社会和谐稳定发展的坚定决心，增强了人们对安居乐业的期望。2008年11月，在国际金融危机背景下，中国推出了在未来3年增加4万亿元投资的财政刺激计划，其中9000亿元是增加保障性住房的投入，在未来3年大力建造保障性住房，为中低收入者排忧解难。

这些制度的设计，充分体现了政府照顾各个群体的实际状况作出的住房安排。但是，毋庸讳言，其中有些问题一直值得探讨，各地方在执行保障性住房建设和分配过程中，经济适用房、限价房等常常遭到大范围弃购以及腐败丛生等现象，让人不能不对这个制度设计本身的科学性表示怀疑。而任何制度的设计必定要考虑执行成本问题，如果一项制度执行成本过高，即使有一定成效，但它的存在性值得研究。为达到目的而不顾成本，是得不偿失的。目前我国保障性住房实施中表现出的保障房弃购问题、腐败问题、国有资产流失等问题，揭示了我国当前住房保障制度设计需要调整的问题。

一、经济适用房――住房保障制度设计的缺憾

在1998年住房商品化改革伊始，我国即提出了要将面向中低收入者的经济适用房建设作为国家住房供应体系的主体之一。按照政策的最初设计，经济适用房供应量要占到住房供应总量的70％―80％。经济适用房占用的土地是划拨用地，地方政府缺乏动力去推动经济适用房的开发。从2004年我国经济适用房投资比重持续下降，由2003年的6.13％下降至4.61％，为1998年以来最低，近5年间减少了6个百分点。②不仅地方政府无建设经济适用房的动力，而且自它诞生之日起就饱受争议。随着市场经济发展，其弊端愈加显现。

(一)经济适用房导致社会资源分配不公平，不利于房地产市场健康发展

第一，经济适用房只针对户籍人口，而且申请的条件和手续非常苛刻和复杂，这类人大多是拆迁户或者“改善型需求”。但是对于真正需要住房的主流人群――城市新移民，却完全被排斥在外。在当前乃至未来相当长时间，以外来人口为支柱的人口机械增长是城市人口增长的主要方式。而经济适用房完全不考虑这一群体，不仅有失公平，更不利于城市住房问题的解决。而且，按现行制度，经济适用房一旦购买，其退出机制不完备，一个人生前取得大量社会福利和救济，死后还可以留下福利房产给子孙，这更有失公平。

第二，经济适用房很容易造成分配过程中的腐败机会，很难实现公平分配。操作过程中，经济适用房时常暴出黑幕，包括开大奔买经济适用房，七房四厅加电视的“经济适用房”，公务员多买、老百姓买不到等丑恶现象。

第三，房地产市场秩序遭到破坏。房地产市场需要公平竞争，现在上市了一批经济适用房，它不是按照市场规则买卖。事实上，房地产市场应该只能有一个价格存在。商品房1平方米1万元，而经济适用房1平方米3000元的格局是与市场规则格格不入的。这必然会导致寻租行为猖獗。马克思说过，如果有300％的利润，资本家会不惜践踏人间一切法律。因此，国家建设经济适用房，变相地扭曲了房地产市场，使市场秩序遭到破坏。

(二)政府投入和受益者不匹配，难以实现初衷

2006年11月《中国青年报》报道，③有调查发现，经济适用房出租率高达48％，而普通商品房用于出租的比例，仅有20.55％。它表明中国现行的经济适用房政策并不成功，近半数经济适用房用于出租，只会加剧社会的不公平。一边是一房难求，一边是近半数的房屋被出租，本应惠及中低收入者的经济适用房政策违背了初衷。

政府免除各类费用，而大量经济适用房由于不是非常的适销对路，而屡屡遭到弃购。近日有报道，④佛山市首批经济适用房有91个符合条件的购买户由于经济困难，不能一次性支付购房款，所以暂时未入住，百套经济适用房已交钥匙，买房人却没钱人住。经济适用房出现够条件的买不起，而买得起的不符合入住条件的尴尬局面。

2009年1月，昆明作为样板推出子君村经济适用房，由于存在多数购房者无力购买、房价过高、购房凭证没有核发等一系列问题，竟未售出一套。之后，昆明竟放宽了经济适用房的申购标准，申请标准中人均收入一条由原来的402元／月变成了9666元／年(月均805.5元)，此标准引发低收入者的质疑和失望，⑤如此低收入者仍然不能买到住房，经济适用房不经济，低收入家庭依旧买不起。而这些够买经济适用房标准的人，由于不符合低保标准，也没有资格租用廉租房，这些人的住房问题仍然得不到解决。

国家经济不发达，有限的资金应该首先照顾最困难的人，而不是照顾那些有能力有钱买房的人，最迫切需要解决的是提供给中低收入无房者一个合理居住的地方，而不是一部分人拥有住房产权的需要。现有政策对经济适用房销售环节的规定不清晰，经济适用房优惠政策支持力度与低收入家庭购买能力有差距。

(三)国有资产流失问题受到关注

经济适用房属于政府保障性住房，之所以价格低，除了开发商利润限制，最主要的是政府让利的结果，不外乎“减免地价，税费优惠，政策倾斜”等。“减免地价”，意味着政府减少了收人，意味着本来公共财政的一部分，现在补贴给了一小部分买房人；意味着纳税人必须多交纳这部分来补充财政，为这部分购房人支付代价。同样，“税费优惠”也意味着政府收入减少以补贴这部分买房者。“政策倾斜”，也是一种隐性补贴。总之，若市场价(最效率价格)是5000元，而经济适用房卖3000元，那么每平米至少要补贴

2000元，而有些城市两者之间的差价比这个要高出很多。

国家规定，经济适用房5年之后才可以上市交易，但是，5年过后，如果上市交易，一旦通过市场转让，经济适用房将不再是保障性住房，其性质由福利产品变为纯私人财产，结果是化公为私，无法再由政府重新分配，因而国有资产就出现了流失问题。即使设置5年过渡期、补缴地价款等限制，也难以补偿这种流失问题。

在社会信用征用系统没有建立的条件下，购房者家庭年收入证明等材料都可以通过多种造假途径获得，导致经济适用房大量流入了实际上并不缺房、着眼于升值的投资者手中，也给国家造成了不必要的损失。

(四)定位人群不清晰，给寻租行为留下较大空间

由于经济适用房和限价房其产权可以转让，政府除了负责供应，还要负责从众多申请者中挑选销售对象，而这原本属于市场功能。这种职能边界不清，导致在经济适用房分配中存在大量权钱交易等腐败行为，其结果常常表现为：经济适用房小区里停放不少奔驰、宝马等高档轿车；经济适用房审批表、售房号被公开叫卖；还有一种就是，大量投机性资金通过不正当渠道买进经济适用房，再通过出租、转让等手段攫取暴利。这种行为比炒作商品房危害更大，社会影响也更坏。虽然政策规定5年内不得转让，5年后有条件地转让，但由于转让成本不够高，炒房客在巨大的利益驱使下频繁炒作。结果是经济适用房难以让应该受益的人受益，背离了政府保障性住房的初衷。

在大多数国家，开发商只是充当建筑商，福利性质的房屋配售主要由政府机构进行。但中国的经济适用房则相反。首先是分配和销售环节由开发商主导，这必然导致经济适用房分配的寻租现象以及普遍的分配不公正。其次，在经济适用房的配套设施建设上，开发商与政府之间的3％利润率争夺甚为激烈。少建或不建一些必要的配套设施，成为常态。这种做法一方面因不通过招标容易滋生腐败，另一方面因对房屋售价控制不严而使开发商取得不合理的利润。

(五)管理和监管成本过高

作为公共服务与产品及规则制定者的政府，与企业不同，对市场价格、市场信息不甚敏感，政府资助的经济适用房在投资、分配、管理等诸多方面存在着监管成本高而效率低的现象，即使政府再“明察秋毫”，也会存在疏漏；而经济适用房潜在市场利润又极大，所以尽管投入巨大的人力物力财力进行严格监管，也难免会给投机者以可乘之机。比如对于经济适用房，各个地方政府需要出台针对本地区实际情况的经济适用房购买规则，对于居住年限、产权拥有等标准，必须从头到尾花费数年层层审核。审核之后还需要监管，监管又需要花费大量的投入，但是结果还是有许多投机者钻了空子。

此外，退出机制不完善也是经济适用房面临的问题。⑥现行的经济适用房运作机制实际是在房屋销售阶段，通过限定房价一次性地将补贴划拨给中低收入者。但是随着经济的快速发展，购买了经济适用房的居民在未来几年内可能会有较大的收入增长，不再属于经济适用房保障之列，而市场上也会涌现出新的中低收入者，那么，这种静态的、以一次性销售方式满足中低收入者住房的模式，不能充分利用有限的保障资源。

经济适用房或许可以解决一些低收入者的购房问题，但是其代价是高昂的。现阶段我们最该解决的问题应是低收入者的居住问题而不是购房问题。在住房问题解决的基础上，如果通过自身的努力生活有了改善，收入有了较大提高，希望改善住房或有能力改善住房，那么就可以到市场上去购买住房。因此，低收入者购买房产并不是很急迫的，最需要解决的是居住问题，在这方面租赁房的灵活性以及操作的低成本性应该更适合低收入人群的需要。

事实上，经济适用房和股市“大小非”、汇率双轨制以及煤炭等能源的计划内价格一样是计划经济向市场经济过渡阶段的产物，它的初衷是好的，但是它的弊端也显而易见，为寻租行为提供了极大的空间，是与市场经济原则相悖的，早晚要摒弃，而且越早抛弃对市场经济发展越有好处。虽然它名义上是为广大低收入者设计，考虑的是照顾低收入者的利益，但是这种方式无论在操作层面还是监管层面都是非常复杂而且成本高昂的，最终受益者也不一定全给了低收入者，实践中所暴露的许多问题已经证明了这一点。如果真正想帮助低收入者，不如索性将补贴经济适用房的资金直接发放给低收入家庭，或者多建廉租房使大家都有房住，这才是解决问题的关键。

目前，限价房几乎与经济适用房出现了同样的处境，不仅导致对国家资源大量的浪费，更有失社会公允。2008年北京市第二批保障性住房的摇号全部完成，首批1.4万余户限价房配售家庭的选房签约过程中，有2794户选房家庭放弃了选房，弃选率达20％。原因或者是地处偏僻，交通成本高，或者是朝向不好等。广州、上海等地也都发生了类似的情况。北京、广州等地大量限价房遭弃购，开发商被迫到处向上级政府请求从其他区县调配指标。而由于限价房有保障性住房的性质，所以一旦出售其保障性的功能即刻消失。

可以看出，住房福利与市场化相结合显示出保障性住房制度设计的缺陷。市场和福利的目标是不同的。经济适用房作为一种福利措施，旨在通过某种政策倾斜，达到扩大住房供给和启动市场有效需求的目的，只是一种过渡政策。但是，经济适用房政策实施的时间越长，成本越大，对房地产市场建设越不利。它与住房商品化、市场化改革的长远目标是非常不一致的。在经济适用房发展上，政府与开发商之间在很多方面难以达成共识。从某种角度上来说，经济适用房与市场经济原理是相违背的，经济适用房必将会随着房地产市场的逐渐成熟而取消。

二、公共廉租房是解决低收入者住房问题及扩大消费需求的上佳设计

我国正在实施的廉租房政策，实践证明能够在解决低收入者住房问题方面发挥相当大的作用，值得大力推广，是解决现阶段我国低收入者住房问题的良好途径。

(一)政府廉租房、公共租赁房是无力购房者的最佳选择

廉租房政策，是现代市场经济国家普遍推行的一项社会住房政策。它是指政府对最低收入家庭(及其他需要保障的特殊家庭)提供租金补贴，或以低廉租金配租的具有社会保障性质的普通住宅，保证其住房达到社会最低生活标准。

中国住房困难家庭占的比例较高，保障房的原则是低水平、广受益。把资源资金集中用到发展廉租房上，能够建造更多的房屋，满足低收入阶层住房的需要，也就是把有限的资源用得更有效率，在有限的财力内，中低收入人群的住房问题能够更好得到解决。最终保证所有需要解决住房的人，都有房住，这是政府要做的。廉租房符合过渡性住房的要求，可以为百姓节省大量资金，从而转向其他消费，或者进行储蓄，等到财力允许时再到市场购买商品房，改善自己的居住环境。

(二)有利于监管，减少寻租，不存在国有资产流

失问题

廉租住房不牵涉到产权的转让、分享、移交，行政与市场的边界划分得清清楚楚，较少存在寻租空间，因此，混水摸鱼者也就失去了寻租的动力，廉租房也可能会因为个别腐败现象引起不良的效果，但是由于没有产权转移等因素，对社会造成的影响不会像经济适用房那么大。而且，由于租赁房不涉及产权问题，因而不涉及国有资产流失问题，也不涉及弃购等问题。同时由于不涉及购买的问题，所以没有较大的寻租空间，不会带来后续较大的麻烦和过高的监管成本。此外，正因为廉租住房与市场边界非常清晰，所以，廉租住房不会冲击商品房市场，可以保证商品房市场的稳定，进而稳定我国的住宅消费、几十个相关产业以及上千万的建筑工人。⑦

(三)有利于扩大一般性消费支出、抑制高房价、转变经济增长方式

租赁型住房保障制度不健全，使大批住房消费者不得不去购买商品房或政府推出的限价房、经济适用房，人们为了购买住房，大多数人不得不进行长期的储蓄，以便支付首付以及还贷。即使是够条件买经济适用房的低收入者，也要尽其所能进行储蓄准备购房，本来他们收入就低，可由于不够廉租房的条件，只好攒钱买房。人们储蓄以待购房的行为，极大地挤出了对其他消费品的开支，抑制了人们日常的消费行为，不利于扩大内需。而大量公共廉租房的建设，使人们可以腾出大量的资金去进行其他商品的消费，有利于国内整个消费市场的拉动，促进经济增长。

大力建设公共廉租房，也有利于降低投资性购房的租金回报率，减少投机和投资性住房的需求，从而抑制高房价。此外，人们大量购房使房地产市场繁荣，但是对经济的拉动作用主要体现在钢铁、水泥、建材等生产性资料的投资增长方面，在这种情况下。经济的繁荣主要靠投资来实现；而如果大力建造公共廉租房，使人们减少为购买住房进行的巨额储蓄，这样将扩大一般性商品消费，使经济增长更多地依靠内需和消费增长。从而有利于经济增长方式的转变，这也是我国目前经济需要调整的方向。

三、建议

目前关键的问题是：一方面是政府大量的资源消耗在建什么样的经济适用房合适、如何分配、如何让低收入者购买、如何监管等这些非常细致琐碎的问题上；另一方面是大批的农民工、大量新就业的大学生等低收入者享受不到政府在住房方面的照顾。若将建设经济适用房的大批资源投入到加强廉租房等公共租赁房建设中去，会更有利于大多数低收入者住房问题的解决，更大程度上减少社会矛盾。实践证明，政府廉租房、公共租赁房等是政府扶植帮助低收入者解决住房问题的最好途径。

2008年起中央为了拉动经济增长，推出9000亿元建设经济适用房和廉租房政策，这项政策意愿很好。但是，经济适用房以远低于市场价格出售将会颠覆房市的价格体系，成为房市中的“大小非”，这实在是有悖于市场经济的基本精神，让我们隐约看到了计划经济的影子。因此，建议采取以下措施：

(一)取消现行经济适用房、限价房政策⑧

我国住房改革的目标是(城镇)居民个人从住房基本免费，到按一定比例掏钱买房，最终的目标是实现住房商品化，意味着以政府补贴形式存在的经济适用房、限价房等其比例逐渐减少。从长期看，由于经济适用房申购条件苛刻，而且位置较为偏远，最终难以成为人们选购的目标，有些人宁愿租房住，也不愿购买经济适用房。这样经济适用房逐渐成为鸡肋，处于尴尬的境地。而且，经济适用房涉及转让问题、国有资产流失问题。正因为如此，尽早将经济适用房改为公共租赁房租给急需住房的人们，能够更好地满足低收入者的住房需要。同时，这也不会影响这些人在自身努力下，通过增加收入去购置更加满意的商品房。居住权是人的一种基本权利，但拥有权却不是基本权利。住房保障只要解决了居住问题，就是满足了民众的这方面需要。

加大保障房建设，首先是保障最低收入人群的住房需求以及农民工等低收入者的需求，但是如果保障房设计的制度是政府补贴他们购买房子，这不是我国住房改革的初衷。尽早取消购买方式的保障房，而代之以租赁方式的保障房符合大多数低收入者、政府以及市场三方的利益。限价房与商品房对象接近，在房价下跌的情况下对商品房市场造成冲击。而政府要保证“人人有房住”而不是“人人有住房”，因此，政府可以向保障对象提供大量租赁房，而非房屋资产，实际上，买房是财产分配，它已脱离了住房保障的性质。同时，大量经济适用房的批建，会增加商品房销售的压力，在房地产市场调整的背景下，不利于房地产市场的尽快恢复，从而削弱房地产市场对经济的拉动作用。

(二)建立以廉租房、公共租赁房为主的住房保障体系

大力发展廉租房建设，解决中低收入人群住房问题，特别在制定住房保障计划时，应充分根据实际需要，有的放矢地大力发展廉租房、公共租赁房建设，大庇天下寒士，而不是拔苗助长，让没能力购房的人去购买房产，即使是以低价。以租赁房为主，不仅可以使城市低收入者免于为了购买经济适用房而多方筹集资金，造成生活的困难；也避免有些符合条件的家庭由于无力支付房款而出现弃购现象，最终由于付不起房款而享受不到住房保障。而有些人可能终生都无购房能力，只能生活在政府提供的廉租房中。但是，毕竟还有些人可以通过自身努力改变经济状况，不再符合政府公共租赁房标准，也便于他们很快进入购房者行列，到市场上去租赁或购买更高水准的房子。

以低价租赁房(廉租房)代替经济适用房，既可以解决低收入者的住房问题，又对商品房市场不构成冲击，不失为明智的举措。事实证明，保障性住房应当侧重于租赁而非出售，租赁既有利于退出机制，也有利于政府控制一定的租赁房源。这一点在学术界已形成共识。毫无疑问，以廉租房、公共租赁房为主的住房保障体系是符合以租赁为主解决住房保障的方向的。

(三)公共租赁住房分配可按一定标准设立三个等级

以廉租房、公共租赁房为主的住房保障体系，就是政府的公共租赁房要考虑实际情况和一定标准，可以设立三个等级：首先，最低收入者、农民工享受廉租房；其次，低收入者以及原先符合经济适用房条件的家庭可享受低价租赁房；再次，最新就业无购房能力的年轻人以及其他符合限价房等条件的人群可享受公共租赁房的安排。这三个层次，可以在面积、设施、租金等多方面有所不同。同时，将廉租房、公共租赁房既定位为政府保障房也定位为市场过渡房，面积和质量标准定得低一些，至少要低于市场商品房和市场租赁房，这不仅有利于利用有限的政府资源加大低收入者的保障力度，更有利于支持商品房市场的健康发展。

建设部着力完善住房保障政策体系，准备积极发展公共租赁住房，加快解决新就业职工等夹心层群体的住房网难，是非常顺乎民意的举措。着力加大租赁型保障房，减少及取消经济适用房是房地产发

展的一种必然。建设部也曾试图建设经济租赁房，针对买不起限价房又买不起商品房的“夹心层”。这既是完善保障体系的一方面，也是充分考虑民生的需要。但是，可以看到，现有住房保障体系的复杂性必定决定了它监管成本的高昂性：廉租房、经济适用房、经济租赁房、限价房，尽管照顾到多个群体，但是各类型之间界限的不清晰、操作的复杂性、分配成本的高昂性，都会冲淡它的最终收益。

分析显示，建立一套完善的以租赁为主体的住房保障体系无论对解决低收入者的住房问题，还是保障住房市场的健康发展都是非常有益的。9000亿元保障性住房的计划，是从投资拉动经济的角度来作出的决定，而不是从构建住房保障制度的角度来作出的决定，但是建立一个自足、完善、独立的住房保障制度体系，对于百姓的安居乐业和国泰民安，对于稳定房地产市场都是极其重要的。

注释：

①几年来，经济适用房问题一直饱受争议，一些有识之士曾提出废除经济适用房。经济学家茅于轼先生曾在公开场合多次“炮轰”经济适用房，称“经济适用房这条路走错了”。他提出：最迫切需要解决的不是买房子，而是有一个合理的地方住，经济适用房政策要赶紧停下来，大力发展廉租房。在实践过程中，有些地方也感到实施起来问题颇多。一些地方政府明确提出大力推进廉租房建设，减少或取消经济适用房的建设。新华网新疆频道2009年1月16日报道，2009年乌鲁木齐将加大廉租住房建设，减少经济适用房建设。同时，也有重庆市人大代表强烈呼吁：停止批建经济适用房。

②南灵、崔亮：《经济适用房制度存在的问题及模式探讨》，《商业时代》2006年第16期。

③魏雅华：《中国青年报》2006年11月28日。

④《南方日报》，2009年1月15日

⑤武艺漩：《昆明放宽经济适用房申购标准引质疑》，人民网2009年1月7日，。

⑥南灵、崔亮：《经济适用房制度存在的问题及模式探讨》，《商业时代》2006年第16期。

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关键词：经济适用房；住房研究；住房政策；最终出路

1 我国经济适用住房制度存在的问题及其根源探悉

1.1 经济适用住房热销中隐藏的问题

随着经济适用住房政策的应用及经济适用住房市场的发展，一些问题日益暴露了出来，它着重表现在以下几个方面：买房者中有相当一部分为中高收入家庭。从而造成一些开着名车，拿着假收入证明去购房的现象。部分经济适用住房单位价格偏高。这其中既有政府的原因，如税费减免政策未落到实处，又有开发商的原因，如不注意控制成本，规划不合理，牟取高额利润及供不应求造成发展商提价等。部分经济适用住房偏豪华。这往往是由于购买者界定的模糊造成的，从而导致一些开发商在经济适用住房建设上片面追求品位。因此，这类住房总体房价依然偏高，而且在很大程度上导致了与同等条件下商品房开发商的不平等竞争，增加了社会矛盾。质量问题。质量问题主要涉及两类情况。一种是开发商认为面对的是中低收入者，因此在建设过程中选用质次原料，甚至偷工减料。另一种是开发商缺乏长远打算，不能根据形势的发展适当的增加住房的高科技含量，从而导致住户入住一段时间以后，就会感觉不便或过时。产权问题。随着经济发展，一些中低收入者将转变为中高收入者，那时他们将有能力购买商品房，而届时经济适用住房出租、出售、抵押、转让时应如何明确产权关系也是许多购买者心中的疑问。随着经济住房市场的发展和完善，产权问题将日益成为上述地区一个亟待解决的问题。

1.2 对经济适用住房运作中出现问题的对策研究

收入界定问题只有界定清晰才能确保实现对中低收入者的补贴。在了解本地区居民收入状况的基础上制定城市中低收入线的划分办法，以明确购房资格条件。在房产买卖上建立完善的申请、审查、认购办法程序。对已入住住户进行协同调查，接受社会监督。对住户实行动态管理，对生活水平完全提高后已购买商品房的住户进行清理，利用规章制度，社会舆论及一些优惠政策引导他们出让原先的经济适用住房。市流通。

1.3 经济适用房不经济问题原因分析

对于经济适用房价格水平是高还是低的问题，处于不同社会角色的人会有不同的回答，城镇居民比较多的人会认为经济适用房的价格还可以降低，而开发商则更多抱怨经济适用房价格降的己经足够低了。比如郑州经济适用房紫薇苑小区经济适用房，有网友说，紫薇苑产权是50年，若折合成70年比商品房都贵，而开发商在接受记者采访时说该房的基准价和销售价，都是物价部门按照程序最终确定的。要是按照该公司自己核算的，售价还要更高；哈尔滨某小区经济适用房经审核成本，哈市物价部门确定该小区住宅基准价格为每平方米建筑面积1850元，而该小区开发商却以高出实际价格500多元对外出售；类似于此的问题还有很多。相对于居民的购买力，经济适用房价格还是略高。言，现在看似巨大的经济适用房总产量其实是相当低的，所以众多经济适用房的购买者却形成了等待。

1.4 经济适用房呼唤科学的监管机制

经济适用房之所以出现上面种种不合理的现象，原因可谓非常之多，但如果建立一套严格、科学的监管机制，这种现象，至少在现阶段大大减少，才能切实有效地解决中低收入者的住房问题，才能更好的稳定高涨的房价。①建立科学的收入界定的标准。制定科学的收入界定标准是把经济适用房“引入正轨”的第一道工序。②要建立一套对购房者资格的审查制度。对每一位购房者的收入、住房、家庭等情况进行严格的审查，并公示，控制混水摸鱼现象。③加强对开发商的监管力度，杜绝目前经济适用房规模、户型等规划不合理的现象再次出现，阻止经济适用房“贵族化”趋势。④完善廉租房体系。如果完善了廉租体系，就可以大大减小购房者的压力。⑤开辟渠道，为中低收入者买房提供金融政策支持。这里我们可以学习国外的一些做法，为中低收入者提供抵押贷款的担保，这样低收入者就可以从银行贷款，而贷款的首付款比较低，利率也很优惠，无形中提高了中低收入者的住房支付能力。

2 经济适用房的最终出路

2.1 严格审查限定经济适用房者的主体资格

要真正实现中低收入家庭购买经济适用房，就必须严格确定中低收入家庭界限。各个城市经济发展水平不同，居民收入水平高低存在着差别，决定了购买经济适用房家庭的标准也不同。除了确定购买经济适用房者的家庭收入范围外，还应当建立个人收入信息统计系统。因为，家庭收入除工资外的其他收入，如“灰色收入”、“隐形收入”等都无法统计，所以现在还不能完全准确地把握居民的实际收入，个人信用也无从考证。个人收入信息统计系统可以借鉴国外的方式，提供个人完税证明作为个人收入的重要凭证。

2.2 严格控制经济适用房的建设标准

严格限定经济适用房的面积标准经济适用房的建筑面积要控制在一定标准之内，则应符合下列几方面要求：①符合经济适用房的建设目的。经济适用房是为了解决广大中低收入居民家庭基本的住房问题而建立的、具有一定住房保障性质的住房，故其面积不宜太大。②要符合当地经济发展水平和中低收入居民家庭的收入水平，使经济适用房既符合中低收入者的购买能力，又能使开发商有利可图。③经济适用房的面积设计应具有一定的前瞻性，要用发展的眼光看问题。选好经济适用房的合理区位在经济适用房开发与建设过程中，应根据购房者的实际情况来合理选择经济适用房的区位，充分发挥出经济适用房的经济性和适用性。保证经济适用房的较好区位，还应把经济适用房建设与加强城市基础设施建设和城市旧区改造结合起来。这样，既可解决经济适用房建设中的城市配套建设的资金问题，又可为城市居民的搬迁提供一个较为舒适和方便的居住环境。

2.3 将经济适用房制度纳入法治轨道

当前我国经济适用房相关法律规范不完善，没有建立统一的、普遍适用的法律制度体系。自2003年开始，政府对于完善经济适用房制度的决心非常明显。但在实施过程中由于欠缺法律的维护和支持，使原本旨在解决低收入者住房问题的政策偏离本意，暴露了政策规制上的弊端。从长远来看，需要有一个长效机制来真正保障目前的经济适用房制度得以运行，使政府的政策在这套长效机制保障下顺利实施。因此将经济适用房制度纳入《住宅法》，用法律手段对经济适用房加以规范和调整是现实的需要。从我国现实出发，考虑《住宅法》运作周期很长，可以采取稳妥的立法方式。制定以廉租房和经济适用房为主要内容的《住宅保障条例》作为过渡性法规。在一定程度上缓解立法与现实需要之间的冲突，也为未来制定《住宅法》打下良好基础。

3 结束语

本文比较全面的阐述经济适用住房存在的弊端，说明了各种因素的产生原因、影响效果以及解决办法等，最后通过经济适用住房的出路进行总结，得到以下成果：全面综述我国经济适用住房制度存在的问题；总结分析了经济适用住房存在问题的原因；总结归纳出经济适用房的最终出路。

参考文献

[1]王朝英.浅谈经济住房资料及其作用[J].河南科技导报，2010（20）.

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Abstract： Economy applicable room system has become an important component of our housing assurance system. It plays an important role in solving low-income family house issue. However, with the deepening of our housing system reform, economy applicable room system has shown some problems in its implementation and it affects its affordable housing functions effectively play. This article analyses the reasons why the current economy applicable room system can't work efficiently, and through the corresponding measures to improve economy applicable room system and meet the basic low-income family housing demand better.

关键词： 经济适用房制度；社会保障制度；高效实施障碍；原因

Key words： economy applicable room system; social security system; efficient implementation obstacles; reasons

中图分类号：C913 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2011）17-0316-02

0引言

为中低收入家庭提供经济适用房，是我国解决居民住房问题的有效手段之一，也是社会保障制度的一项重要内容。近年来，我国不断加快经济适用房建设的步伐，取得了明显的社会综合效益。但不可讳言，经济适用住房制度在实施过程中也暴露出了一些问题，引起了全社会的广泛关注和争议，这些问题使得现行经济适用房制度不能高效运行，本人认为其原因具体表现在以下几个方面：

1功能定位模糊

在十多年的发展中，作为城市住房供应体系组成部分的经济适用住房，同时被赋予了住房产业的角色和社会保障的职能，使其兼具商品性和社会保障性。也正是因为经济适用房政策的这种模糊的功能定位，使其陷入了制度困境，导致实际操作中某种程度的市场失灵和政策目标的偏离。

政府实施经济适用房政策的初衷，是在尽量不增加住房保障方面的公共支出的同时，又能够解决城镇中低收入家庭住房困难的问题。于是，在前期统一规划的基础上，我国经济适用房主要由开发商负责开发建设、销售。政府则通过开发商让渡部分土地出让收益、相关税费收入等可得利益给购买经济适用房的居民。然而，由于追求社会福利最大化的政府和追求利润最大化的开发商之间主体利益不一致，开发商作为独立的市场经济主体，按照价值规律从事开发活动，不愿意主动承担保障中低收入家庭住房利益的社会责任，反而会为了追求超过3%的利润空间，而可能采取不正当手段虚报成本、违规销售，甚至加收很多不合理的费用，出现经济适用房定价不合理、购买对象失腔、分配不公等诸多现象，从而使经济适用房陷入了既不经济又不适用的尴尬境地，无法充分实现其应有的住房保障功能。

2运营监管不力

经济适用房的保障性住房特性使之不能与一般商品住宅同等对待，因为住房保障不仅关系到公众的切身利益，而且涉及政府行政资源的分配和使用。住房保障领域政府公共服务职能的切实发挥自然成为经济适用房政策目标实现的重要制约因素。

按照规定，政府应对经济适用房的规划、开发建设、定价、资格认定、公示、交易和售后管理等各个环节进行全程监管。但是，目前政府机构中尚未有保障性住房的专门管理机构，住房保障相关职能分散，责任不明，运营监管不力。同时，由于信息不透明、公众的有限理性、个别政府官员渎职行为等因素导致经济适用房政策在实际操作中出现一些问题，不少地方对购房资格的审查形同虚设，对建设标准缺乏有效控制，对已购经济适用房的跟踪管理多数处于空白，没有专门针对违规购买经济适用房出租出售所得收益的政策规定。

3制度设计存在一定的缺陷

现行经济适用房制度中存在一定的套利空间。一方面，每个家庭实际享受政府间接补贴的多少取决于他们购买经济适用房的面积和区位条件，即面积越大、区位条件越好，享受的补贴利益越多。这就在无形中促使购房者追求大面积、好区位，使得经济适用房越来越偏离经济、适用的原则。另一方面，由于产权不明，退出机制不健全，高价的商品房与平价的经济适用房存在较大的价格差，诱使一部分人通过弄虚作假，购买低价经济适用房进而出租或转卖从中谋利。从货币形态看，政府拨出一定财政资金用于补贴经济适用房，这样以来政府的财政资金一旦投入，很难收回。虽然我国对经济适用房有政府回购和转让时补缴土地出让金及政府原来相关优惠的规定，但在实际执行中，不同地点、不同时期都很难量化操作。一些地方就经济适用房流通转让也曾制订了一些办法，但操作随意性较大，约束力不强，因房屋产权不明晰，遇到纠纷时难以找到法律依据，不利于当事人权益的维护，也容易造成国家财政利益的损失。如有些地方规定转让增值收益与政府对半分成，即政府当初让利20%左右，却要分得50%的增值，购房者不接受。若政府回购，不仅住户存在搬家的麻烦，同时容易在装饰、装修费用包括房屋破损的结算上出现争议；更为重要的是在住房价格上涨的背景下，政府的回购价与届时市场价的差距（经济适用房与普通商品房的差价）悬殊。因此，购买经济适用房失去了购买商品房的机会成本。从实物形态看，本来住房保障应该是动态的，因为一个家庭的经济条件等各方面都会发生变化，保障对象应随着经济条件的变动而调整。而现行的经济适用房的提供基本上是静态的，缺乏有效的退出机制，购房人一旦购买了经济适用房，就终身享有，经济适用房丧失了多次循环用于住房保障的功能。

4配套措施相对滞后

新制度经济学认为制度是规范和约束个人行为的各种规则和规则的集合。制度体现的是社会中人与人、人与集团、集团与集团等利益主体之间的利益关系。制度运行中不可避免地与社会其他规则体系发生联系，这些规则健全与否及运转状况将对制度绩效产生重要影响。因此，一项完整的经济适用房制度并不是孤立的，它需要相关的配套措施。但是，目前我国经济适用房制度的相关配套措施尚未完善，主要表现在：一是收入申报、个人征信体系不健全。经济适用房供给的目标人群是中低收入居民，但由于我国没有建立个人信用制度和个人收入申报机制，城镇居民的隐形收入无法统计，因而划分居民收入线的基础变得很薄弱，这成为经济适用房制度实施的障碍之一。二是住房金融体系不健全。商业银行办理中低收入者个人按揭住房业务时顾及还款能力而不像对商品房一样积极。同时，住房公积金制度也还有一些不完善的地方，除了覆盖范围狭窄，对中低收入者还存在缴纳的公积金基数较小，支付作用有限的问题。

5有些政府部门责任缺位

有些地方政府对住房保障工作的必要性、长期性和紧迫性认识不够，而且现行经济适用住房的建设用地是主要是靠行政划拨，同时还要减免各项税费，这样使得地方政府减少了一些财政收入，所以推进经济适用房建设的积极性不高。由此，经济适用住房项目储备不足，土地落实难度大，部门利益矛盾造成房地产开发环节中各种行政事业性收费优惠政策难以落实，给经济适用住房制度运行和管理工作带来较大的困难。

与此同时，我国目前城镇住房保障基本法律法规的缺位导致城镇基本住房保障制度基础薄弱，极大地影响了经济适用房制度的实施。尽管陆续出台了《关于深化城镇住房制度改革的决定》、《经济适用住房管理办法》等文件和部门规章，但是没有上升到法律、法规的高度，其执行情况不够理想。

经济适用房制度是当前阶段我国解决中低收入者住房需求问题的重要社会保障制度。但是经济适用房在初期功能定位模糊，既具有商品房的特征，同时又含有政府补贴的性质，导致制度设计存在一定的缺陷，影响了其保障性住房功效的发挥。为此，政府部门负担起住房领域的公共管理责任，进一步明确经济适用房作为保障性住房的功能定位，结合现阶段经济社会发展水平，制定出合理、有效的住房保障政策，并通过完善经济适用房制度设计，选择切实可行的保障模式等方式使得经济适用房制度更加完善，以更好地满足中低收入家庭的基本住房需求。

参考文献：

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[3]卢现祥，朱巧玲主编.新制度经济学.北京大学出版社，2007.

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关键词：住房保障；公共廉租房；效率；公平

中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1006－3544（2011）05－0034－06

自改革开放， 特别是1998年我国全面实行住房货币化改革以来，为保障低收入群体的住房需求，我国一直在积极建立以经济适用房和廉租住房为供应体系主体的城镇住房保障制度。然而，实践表明，目前我国住房保障制度尚不够健全， 特别对城市外来弱势群体仍存在普遍的制度性排斥和缺失。 本文依照效率性和公平性两个标准， 对我国与美国的住房保障方式进行分析与比较， 以求获得某些有益的启示。

一、美国公共住房保障方式的效率性和公平性分析

美国是自有住房比例较大的国家， 实行商品化为主的住房保障形式， 已形成较为完善的住房制度和政策体系。不过回首20世纪，从最初的正统公共住房计划，到补贴住房建设计划和房租补贴计划，再到政府主导的抵押市场模式， 美国的公共住房政策也走过了一条颇为曲折的探索道路。 由于效率性和公平性是衡量政策有效性的两个主要标准（李莉，2010），下面依照这两个标准对这四类计划进行分析与比较。

（一）正统公共住房建设计划

美国的正统公共住房建设计划是由政府出资并直接建设以低租金住房为主的住房保障方式。 它是在1929年美国爆发了严重的经济危机， 大萧条导致各大城市普遍出现严重的住房短缺， 众多美国人无家可归的背景下提出来的。在该计划里，政府既是公共住房的建设者，也是公共住房的所有者和管理者。

就效率而言， 正统公共住房建设计划可以在短期内较快地增加住房供给， 迅速缓解低收入阶层的住房短缺问题。但是，对于政府而言，直接投资建设公共住房需要大量的资金投入， 政府的财政负担过高。另外，一旦经济形势好转，这些低租金的公共住房由于造价较低、品质较低曾常被大量闲置，造成资源的巨大浪费。

从公平性来说， 正统公共住房建设计划在实现社会居住公平的目标方面效果甚微。（1）部分该计划所建设的住房质量接近于美国中产阶级住房的品质，这种保障过度的做法直接损害了收入略高于公共住房申请上限的家庭利益。 同时受益的低收入家庭懒得改善家庭收入， 因为一旦收入提高就会失去公共住房，结果是形成一种恶性循环。（2）整个20世纪的美国正统公共住房建设没有改善种族居住隔离的问题。 由于隔离本身就是对少数民族公民权利的一种侵犯， 所以该政策的公平性目标也就大打折扣。（3）政府投资建设公共住房，在无需交税的情况下进入市场与私人房地产开发商竞争。 这种做法使得开发商的投资利润降低， 对开发商的不公平直接造成该计划始终受到房地产开发商的攻击。

（二）补贴住房建设计划

1968年美国的住房法引入了补贴住房建设计划。该计划通过利息补贴的方式为公共住房的建设环节提供资金， 以刺激私人开发商或非营利性机构参与公共住房的建设与供应。 在补贴住房建设计划中，政府不再是公共住房的建设者、所有者和管理者三位一体的角色，而只是住房的管理者。

从效率性方面分析， 政府补贴的吸引使得私人开发商对该计划的参与热情大增， 住房供应量也较快增加，住房短缺明显缓解。在美国住房发展史上，实施该计划所增加的住房供应量甚至比正统公共住房建设计划还要多。 仅在1968～1973年短短5年的时间里，补贴住房建设计划就资助新建住房6928万套，利用存量住房约28万套； 而1933～1956年超过20年的时间里， 正统公共住房建设计划仅建成住房约4214万套。

然而， 补贴住房建设计划在具体实施过程中很快暴露出建设资金被挪用以及监管成本过高等诸多问题，恰恰体现了该计划的低效率。在该计划的实际操作过程中， 为了保证接受财政补贴的建设者按照规定的标准建房，政府付出了巨大的监督成本，然而开发商通过各种手段挪用或转移政府的补贴等情况仍时有发生。 而由于政府的补贴是先进入住房建设环节， 这种间接方式使得补贴不可能全额到达目标人群手里。著名经济学家弗里德曼指出：在补贴住房建设计划的实施过程中， 住户得到的好处远低于政府为提供补贴所付出的代价。

从公平性方面分析， 由于此时政府还在试图通过正统公共住房计划解决低收入家庭的住房问题，补贴住房建设计划针对的目标是中等偏低收入家庭（开发商更愿意建设针对较高收入家庭的质量较好、利润更高的住房），而把低收入家庭排除在外，结果产生了新的不公平。此外，补贴住房建设计划也没有改善贫困群体的居住隔离问题。 因为白人开发商常把政府补贴住房选址在黑人聚居区， 使得部分家庭还是摆脱不了居住隔离的命运。短短两年，美国社会对该计划已经批评如潮， 以至于1972年政府不得不中止了该计划。

（三）房租补贴计划

美国《1974年住房法和社区发展法》提出了租金补贴计划（其实早在1965年《住房法》里就推出了一项“房租补贴计划”，只不过当时并没有得到广泛的重视）。该计划授权联邦住房管理机构向租住非公共住房类住宅的低收入家庭提供房租补贴，补贴的额度为住房租金超过租户收入25%的差额。

从效率性方面分析， 房租补贴计划允许参与计划的家庭到住房市场上自由选择住房， 这样既可以充分利用存量房产，也节约了社会资源。随着低收入家庭住房支付能力的提高， 低等级住房租金水平相应提高，这使得拥有此类房产的房主更乐于出租，同时可能拿出部分资金作为维修费用， 由此避免了旧房弃置的现象。1974～1980年，房租补贴计划补贴住房超过100万套，其中新建住房超过30万套，存量住房的利用超过70万套。可见，房租补贴计划在对存量住房的利用方面效果显著。另外，房租补贴计划只对接受补贴的住户进行管理， 避免了政府像在前两类计划中那样对住房市场进行直接干预， 这大大提高了政府的市场调控效率。必须承认的是，根据该计划自行到市场中求租住房的城市低收入者， 有时也有租不到合适住房的现象。

从公平性方面分析，在房租补贴计划中，由于接受该补贴的住户必须至少拿出家庭收入的25%来支付房租， 这样的限制使得他们所选择的房产会因家庭收入的高低限定在适度的范围内， 不会因为政府的补贴就获得品质特别好的住房。此外，通过财政补贴的形式提高城市低收入家庭的住房支付能力，低收入家庭可以有效地提高住房消费水平， 可以比较自由的选择租住位置， 这也使得房租补贴计划在消除居住隔离方面取得一定的进展。

房租补贴计划不涉及住房建设领域， 而是将补贴一步到位落实在租户身上； 政府不再对公共住房进行直接管理，而只对接受补贴的住户进行管理。其关键的变化是把住房援助从住房的供应者转向了需求者。法案还规定地方住房机构可以购买、租赁、修缮私人房屋作为公共住房的补充， 为低收入家庭与地方住房管理部门提供更多样的选择。从此，房租补贴计划取代正统公共住房计划， 成为美国住房政策的核心保障方式。

（四）政府主导的抵押市场模式

20世纪80年代， 美国由于房地产泡沫破裂而导致的储蓄与贷款协会（简称储贷协会）危机爆发。在解决该危机的过程中， 美国政府主导的抵押市场模式逐渐形成。 抵押市场模式是指通过用住房抵押贷款证券化的办法， 经由法律和政府的政策引导来为普通家庭尤其是中低收入家庭融通住房资金， 让更多的普通家庭通过低利率的贷款或其他补贴方式比较容易地拥有自己的住房。

从效率性方面分析，首先，采用抵押市场模式筹资灵活迅速。只要法律许可，住房金融机构就可在资本市场迅速筹资，其数额、时机、方式可以根据自身需要和市场情况加以灵活调整。其次，银行等金融机构在一级市场发放住房抵押贷款， 在二级市场将贷款打包出售给特殊目的载体， 使得银行资产负债表上的抵押贷款变成现金， 抵押贷款的信贷风险也随之转移到特殊目的载体。利用住房抵押贷款证券化，可以解决一级市场上“存短贷长”的矛盾，控制金融机构的利率风险、流动性风险，稳定其经营收益，实现其管理目标。同时，抵押贷款证券化大大拓宽了资金的筹集方式，有效地防范了信贷风险，有利于住房抵押贷款的发放。

从公平性方面分析， 美国住房与城市发展部 （HUD）为其制定了三大政策目标：（1）为中低收人家庭住宅信贷服务；（2） 为特定地区的住宅信贷服务；（3） 为实现全体居民得到可支付住宅的目标服务，如低收入住宅抵押贷款中，借款人收入等于或低于当地中等收入60%和80%的贷款应占一定的比例。这三大政策的目的，就是让普通居民能够得到其支付得起的住房，从而实现广泛的公平。同时，抵押市场模式采用市场化的风险分担机制， 参与住房抵押贷款证券化的各方，如原始贷款人、证券发行人、信用增强机构、投资者等共同分担风险，这也实现了另一种公平。

政府主导的抵押市场模式这一做法在解决中低收入家庭的住房问题上发挥了重要作用，1994～2006年， 美国住房自有率从64%上升到69%， 超过900万户家庭拥有了自己的房屋。 不过要注意的是，这个金融体制虽然在一定时期内提高了低收入者的住房自有率，但由于其支付能力不足，为2007年的次贷危机爆发埋下了巨大的隐患。

通过美国的公共住房保障经历非常复杂的变迁过程可以发现其总体原则和趋势则是： 一般情况下，政府不直接提供保障住房，而是通过服务购买的方式让私人企业来建造，并利用发达的金融工具，把低收入者推向市场， 让市场解决低收入者的住房问题，逐渐实现效率和公平目标的提高。就我国目前来说，房地产市场发展尚未成熟，国土资源较为紧张，城市化水平迅速提升，城市中低收入家庭较多，我国必须从国情出发，选择适合的住房保障运作模式。

二、 我国城镇住房保障方式的效率性和公平性分析

我国在1998年前长期实施住房实物分配制度，给政府和企业造成了极大的压力， 但没有实现在效率和公平方面的目标。 所以1998年后我国实行分类住房供应体系，建立了以住房公积金制度、经济适用房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度（《中国的社会保障状况和政策》白皮书，2004）。下面同样按照效率和公平两个主要标准对我国的主要住房保障制度进行分析与比较。

（一）经济适用房

经济适用房是指列入国家计划， 由城市政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造， 以微利价向城镇中低收入家庭出售的住房。 它是具有社会保障性质的商品住宅。 政府推出经济适用房的初衷是为了帮助中低收入家庭解决住房问题。 但是经过10余年的发展，经济适用房没有发挥预想中的作用，现实情况中经济适用房的种种弊端日益突出。

经济适用房所具有的保障性与商品性的双重属性， 使其摇摆于商品房和社会保障性低收入住宅之间，定位模糊，这使经济适用房从理论到实践都行不通（车春鹂、高汝熹，2010），其公平性和效率性都十分低下。

理论上，按麦克唐纳德的市场过滤模型原理，如果一个符合条件的家庭购买了一套经济适用房，在经济条件改善之后，该家庭有了更换住房的需求。此时，若将经济适用房售出，一方面，目前没有一个合适的机制对经济适用房的再出售进行控制， 该家庭购买时享受的优惠将以差价的形式完全获利， 这对于没有享受到经济适用房的人来说显然有失公平；另一方面， 经济适用住房向市场出售后转变为普通商品房，政府虽增加了经济适用房的投资，但社会中经济适用房总数却没有增加， 经济适用房的效率也因此得而复失。

在实际操作过程中， 经济适用房和补贴住房建设计划一样，政府付出了巨大的监督成本，但是效率低下。一方面，经济适用房价格的双轨制人为制造了较大的“寻租空间”，结果是经济适用房销售对象容易错位， 部分不符合要求的家庭分配到了经济适用房，同时经济适用房项目中的“大户型”、“高档化”现象屡见不鲜，严重背离了经济适用房建设的初衷。另一方面，由于利益驱动，1998年以来，房地产开发企业的经济适用房投资一直偏少。 经济适用房在房地产开发投资中的占比由1999年的16.56%的最高值持续下降为2007年的3.3%，完全不能满足数量庞大的中低收入者的需求。

经济适用房制度的根本缺陷在于， 忽视了住房的特殊性， 政府用于经济适用房的补贴没有转化为应有的房屋产权，导致住房保障资源不能循环累积，使我国住房保障体系长期难以建立（钱瑛瑛，2003）。其实，针对这个根本缺陷也不是没有对策可寻，那就是住房共有产权制度。

共有产权住房制度在美、法等国最早出现，主旨是允许购房人根据其支付能力出资购买政府所拥有住房的一定份额（通常在25%～75%）的产权，与政府共同拥有各自比例的住房产权。 购房人对住房协会持有的部分产权支付优惠租金，并可在负担减轻（增重）时逐步申请购买（出售）一定比例的剩余产权（莫智等，2010）。 该政策的保障对象必须符合廉租房要求并且列入地方政府的轮候名单。 通常对这些保障对象还会设置多项保证条款：禁止转租，更不得对外出售；如果出售的话，非营利机构或政府部门有优先回购权；一旦将住房上市，必须一次性补交全部的免息贷款， 且所借25%份额对应的价值为出售当时住房的市场价值。通过这些制度的有效实施，可以实现住房保障资源的循环累积。所以说，它对目前的经济适用房制度欠缺的是一个完善的运行机制。

（二）廉租房

廉租住房是指政府在住房领域实施社会保障职能， 向城镇低收入家庭提供的租金相对低廉的保障性住房。廉租房作为中国一项重要的住房制度，建立时间不短，但由于多种因素的制约，发展程度非常有限， 成为当前房地产市场结构性失衡的关键问题之一（巴曙松，2006）。

按照住房和城乡建设部等9部委2007年颁发的《廉租住房保障管理办法》， 廉租住房保障方式主要是指货币补贴（“人头补贴”）和实物配租（“砖头补贴”）。 实物配租是指政府直接进行公共建设或为建设者提供资助，以向低收入住房困难家庭提供住房，并按照规定标准收取租金。 货币补贴是指政府向住房需求者提供补贴以提高低收入家庭的住房支付能力，由其自行承租住房。货币补贴允许符合条件的家庭到市场上自由选择住房， 这和美国的房租补贴计划只对接受补贴的住户进行管理的方式也是一样的，由此产生的效率也大大提高。但是我国的政策一直在货币补贴和实物配租之间摇摆。

其实，“人头补贴”相对“砖头补贴”来说优点非常明显：“砖头补贴”的建设资金负担太重，运营中人力资源耗费巨大，会降低整个住房市场的运行效率；“人头补贴”对住房存量市场有吸纳作用，其效率优于“砖头补贴”。因此一国的住房保障方式在住房短缺不再是主要矛盾时都经历了从“砖头补贴”为主向“人头补贴”为主的转变，我国也理应遵循这个规律。

从公平性方面分析， 廉租房制度由于兼有社会救济、保险、福利的综合特征，可以满足低收入群体的居住有其所的需求， 正在成为我国社会保障制度的重要组成部分。长期来看，廉租房不仅有利于抑制房价，还有利于人才的引进与流动。但是，目前我国的廉租房政策对目标人群进行了严格的限定， 只有本地城市户口的才能够申请入住。 而作为城市建设重要力量的、 实质上也是城市人口组成部分的城市农民工，却仍然享受不到这种福利政策。在这种背景下公共租赁住房便应运而生。

（三）公共租赁房

公共租赁住房是指政府或企业持有一部分房源，并将这些房屋以低于市场价的方式，有针对性地出租给既不符合保障性住房供应条件、 又无权购买经济适用房、更无力购买普通商品住房的“夹心层”群体的住房保障模式。可见，公共租赁住房是针对廉租房服务对象太过狭隘而提出的新事物， 公平性是其第一大目标。

公共租赁住房和廉租房的效率性是一样的，如果把这二者统一为廉租房，应该也没什么问题，只是需要根据收入水平的不同， 制定不同的租金标准而已。目前，广东、江苏等省的一些城市已经试点公共租赁房项目， 不过效率方面也出现了一些问题：首先，公共租赁房的保障对象没有统一的标准界定。从我国实际情况出发，推进公共租赁房制度建设，首先是要把中等偏低收入家庭、 特别是常住本地的低收入外来人口纳入公共租赁房体系中来。其次，一些公共租赁房因为配套设施不完善闲置率较高， 这说明只有提供区位合适的租住房屋， 降低承租人的日常社会经济成本， 才能真正把低收入者纳入到公共租赁住房的社会福利中来。

在城市外来人口大潮中， 有大量收入低下的劳动力选择价格低廉、手续方便、管理松散的“城中村”出租屋居住。正如国发委宏观经济研究院（2009）所言， 城中村住房目前已是不折不扣的廉租房。 罗吉（2008）提出以公共租赁住房为导向的“城中村”改造模式，在保障原住民切身利益的基础上，选择公共租赁住房作为“城中村”的改建目标，使之服务于更多的城市低收入者。 这种改造模式既能调动原住民的能动性，保证“城中村”改造顺利进行，又能在减少政府资金政策的集中投入的情况下为社会提供公共租赁住房， 维护和促进现阶段我国城市的良性发展。

简而言之，为了趋利避害，我国住房保障层次供应体系应进行较大调整：住房保障面应该扩大。从缩小城乡差距、缩小贫富差距、构建和谐社会的角度考虑，应该逐步解决城市外生弱势群体，包括农民工和大学毕业生低收入聚居群体的住房问题。 通过公共租赁房的保障方式解决“夹心层”群体的住房问题，经济适用房应实行租售并举的制度安排。 长期来看则如国发委宏观经济研究院（2009）所建议：经济适用房政策是在特定阶段实行的住房政策， 随着经济和社会背景的改变，这种住房政策应该逐步淡出，保障住房的主要形式是廉租房。 所以下文的政策建议主要是针对廉租房和公共租赁房， 或者简称为公共廉租房。

三、完善我国住房保障制度的对策与建议

无论是从政府制定中低收入家庭住房政策的背景来看，还是从社会政策本身要解决的问题来看，中低收入家庭的住房困难问题是社会问题， 而非经济问题。依据初次分配追求效率，再分配追求公平的原则，在市场经济中，城市住房保障制度的作用应主要体现在缩小贫富差距上， 为社会中的弱势群体提供住房保障，以维护社会稳定和增进社会公平。公共廉租房是目前解决城市弱势群体住房问题的最佳选择。然而廉租房制度的推广，既需要政策参与各方观念的改变，还需要金融、财税和户籍管理制度的配套改革。

（一）积极改变住房消费观念

我国还是一个发展中国家， 政府住房扶助的政策对象只能限于城市弱势群体， 城市住房保障政策本身要解决的是城市弱势群体的居住问题。从我国现有的经济发展水平来看， 也只能是低水平的基本保障。保障的本质含义是救助，是“保障人人有房住”，而非“人人有住房”。因此，政府和百姓均要转变观念。

政府不应盲目引进一些发达国家的负债消费观念，倡导“花明日钱圆今日住房梦”、“买房比租房划算”的舆论导向，更不该为了拉动经济增长而忽视对房地产行业的调控、 减少中低收入家庭保障住房的建设。世界银行对全球近40个国家的经验研究表明，住房投资在GDP中所占比重当城市化率在50%左右时最高也就达到7%～9%，而我国2009年的城市化率为44.3%，但住房投资在GDP中所占比重近10年几乎每年都在10%以上，相对而言比重值明显偏高。

老百姓也不应一味追求房屋产权和住房自有率。住房自有不应该成为改革的目标，美国住房自有率才不过69%。 而根据国家统计局城镇住户调查数据，我国2005年城镇住房私有化率为88%，2008年则已经提高到90%。

此外， 政府要努力创造鼓励通过租赁解决住房的政策环境， 包括改革房子跟户口直接关联的户籍管理制度，改革地方政府经营城市土地的财税体制。

（二）建立多层次、分阶段的住房保障体系

多层次的住房保障体系， 是主要针对中低收入住房困难家庭的一系列制度安排和政策措施， 而这些保障对象现在已不仅仅包括有城市户口的中低收入群体，还应包括大量的城市外来人口，如“新生代农民工”和大学毕业生低收入聚居群体。

根据国家统计局2008年城镇住户调查数据，我国城镇家庭住房建筑面积中位数为76平方米， 这说明中小户型数量比例并不小。据相关推算，到2010年末，我国城镇住房总量约为1.8亿套。另据相关调查数据测算，我国“城中村”居民约3000多万户。而城镇家庭总数约为2亿户。因此，如果考虑集体土地上住房数量如“城中村”、小产权房等在内，则2010年末我国城镇住房套数户数比还略高于1，全国层面上不存在住房短缺问题。

当然， 未来五年城镇人口可能平均每年增加1500万左右， 城镇人口的快速增加将带来较大的住房需求，所以应该通过推进新建住房市场、存量房市场和住房租赁市场三级市场的协同发展， 发挥住房市场过滤机制，引导梯级的住房消费模式。为实现保障的公平，避免过度福利化，住房保障应以非产权式保障为主，应通过金融、税收和土地政策鼓励开发企业和机构投资者持有租赁房源， 形成规范化的管理和稳定的租权关系。

（三）强化政府尤其是中央政府在住房保障体系中的主导作用

政府作为一国经济的宏观调控者和管理者，担负着促进社会全面发展和保障全体居民基本权利实现的职责，理应成为构建住房保障体制的主体。我国是社会主义国家， 政府在住房保障制度建设和实施过程中应承担主要责任，努力改善居民居住条件，保障和维护广大居民的切身利益。

在公共廉租房制度执行过程中， 中央政府和地方政府的目标和行为标准可能发生偏离（巴曙松、王志峰，2010）。首先，中央政府以全社会的可持续发展为最终目标， 更加关注全社会的住房公平和社会稳定；而地方政府以当地经济发展为直接目标，更关注本地中短期内的发展问题。其次，公共廉租房建设不仅造成当地政府税收的减少，还可能让其他地区“搭便车”。由此看来，中央政府必须承担廉租房的政策和执行，尤其是资金来源的主要责任。

（四）充分发挥住房金融作用

国外经济发达国家非常重视住房金融对住房保障的支持。我国住房金融市场起步较晚，还没有形成较为完善的住房金融市场，因此，我国政府应该扩大住房市场融资渠道，增加住房贷款品种，设立全国性住房贷款基金。

必须说明的是， 美国政府主导的证券化模式尚不适于中国，因为中国住房金融一级市场刚刚起步，资金过剩压力加大， 处于经营模式调整过程中的银行业正在急于发展个人信贷业务； 落后的资本市场和不健全的法律制度体系也不足以支持大规模证券化的开展。事实上，美国次贷危机及国际金融危机爆发后，美国房地产业严重受挫、损失惨重，并危及到全球金融体系。所以，重新认识美国的住房制度，深层次思考住房市场化的利弊， 有助于确定我国推进住房金融的步骤。

（五）尽快建立健全我国住房保障法律体系

发达国家住房保障制度一般是以法律形式存在的，如美国的《住房法》、《住房与城市发展法》。住房保障制度的法律， 为公有住房政策的落实与实施提供了法律上的支持， 对开展住房保障至关重要（李扬，汪利娜，2009）。如廉租住房在实际操作过程中，只有通过法律才能保证实现廉租房与商品房两个系统的封闭， 包括廉租房的实物交易系统封闭以及廉租房金融体系的封闭。 廉租房公共产品的特性要求其与市场保持隔绝，由此保证廉租房的有效建设、公平分配。所以，我国应尽快出台住房保障法律、法规，从立法上规定住房保障的对象、标准、资金来源等。

住房保障制度是每个国家都要长期实行的政策，随着时代的进步和发展，住房保障政策也必然与时俱进。总之，找准政策的着力点，研究能够平衡各方利益的、操作性强的运作机制，提高政策的执行力度，方能真正实现“居者有其所”的目标。

参考文献：

［1］巴曙松，王志峰． 资金来源、制度变革与国际经验借鉴：源自公共廉租房［J］． 改革，2010（3）.

［2］车春鹂，高汝熹． 从经济适用房到公共廉租房［J］． 改革，2010（3）．

［3］巴曙松． 中国廉租房的融资特征及其发展路径研究（上）［J］． 中国房地产，2006（9）．

［4］国家发展改革委宏观经济研究院． 我国城镇住房保障制度研究［J］． 宏观经济研究，2009（8）．

［5］李莉． 美国公共住房政策演变述评［J］． 史学理论研究，2010（1）．

［6］莫智等． 国外住房共有产权制度及对我国的启示［J］． 城市发展研究，2010（3）．

［7］罗吉． 由“个体出租”到“政府公共租赁”――基于出租经济的“城中村”改造探索［J］． 现代城市研究，2008（12）．

篇10

【关键词】公租房；融资困境；解决路径

一、前言

在市场经济社会，由于市场资源配置以及人与人能力之间的差异，经济社会发展造成了很大的不均衡，并使人与人之间得收益分配相差甚大。这种差别体现在基本需求上，就是不少家庭由于支付能力不足而买不起住房。政府提供的公共租赁住房，具有租金稳定、价格低廉、方便调控等优势，为广大群众提供住房保障，受到中低收入群众的普遍欢迎。但在公租房的建设中，还存在着一些亟待解决的问题，其中最重要的就是融资的困境，必须对其进行有效解决，从而使之更好的服务于公租房建设。

二、公租房产生的背景

所谓公租房，是指由政府出资或提供优惠政策支持建造的低租金公共租赁住房。2007年在深圳等地首先试行，租住对象为收入够不上保障房标准，又买不起商品房的“夹心层”人群。2007年，有关部门就公共租赁房开始调研的出发点是希望通过公共租赁房“探索解决大学毕业生等新就业人员的住房问题”。“新就业人员的住房问题是各国都面临的一个难题。他们虽然不属于低收入群体，但刚刚就业，积蓄少，存在阶段性的住房困难。”齐骥表示，政府有责任支持他们解决住房问题，公共租赁房就是很好的方式。 在2009年3月11日的住房和城乡建设部新闻会上，有人提问：对既买不起经济适用房又不够廉租房条件的“夹心层”，政府又如何解决。住建部副部长齐骥给出的回答是：要加快公共租赁房的建设。公共租赁房归政府或公共机构所有，用低于市场价或承租者能承受的价格向新就业职工出租。2011年10月，北京市建委公布《关于加强本市公共租赁住房建设和管理的通知》，公租房首次向非京籍开放；12月1日，北京公租房细则开始实施，各街道开始接受市民的申请。我国公租房建设正处在起步阶段，任务量大、资金极度紧缺。面对如此大的资金瓶颈，公租房项目采用多种融资模式、促进多种资本进入是十分必要的。

三、保障性住房的发展脉络

住房保障制度规定了政府必须为住房困难人群提供基本生活住房的义务。以转移支付制度为主的若干制度安排，使最低收入家庭住房通过廉租住房制度解决，低收入家庭住房通过经济适用房解决。

实行住房保障制度意味着房地产这种特殊公共物品的公平分享，也有助于房地产经济的协调发展。我国的住房政策自2005年开始，由市场化提供住房为主向加强住房保障制度建设调整，目的是为了解决低收入家庭的住房困难问题。2007年8月，我国颁布《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，标志着我国保障性住房政策走向完善。

四、公租房的优点

众所周知，经济适用房的适用对象是一些拥有本地户籍的低收入人群和面临拆迁的人群，住户拥有住房的所有产权，只要居住超过一定年限，就可以将此住房在市面上进行交易买卖。正是因为经济适用房拥有上述特点，经适房便成为了各利益方争相抢夺的“香饽饽”，致使经济适用房失去了其保障的作用，保障房的性质荡然无存，从某种程度上讲，其无异于廉价的商品房，而城市中困难户得不到经济适应房的现象屡见不鲜，而真正拥有经济适用房的人极有可能并不是困难户。我们经常能够看到在一些经济适用房中居住着一些高收入人群，这就使得一些需要政府给予保障性住房的低收入家庭被排除在外，只能继续为住房困难发愁。而与之相比，公租房更加体现了其保障的作用，原因是公租房的住户仅仅对房屋具有使用权而没有实际的产权，这一特点可以有效避免经济适用房的市场交易，又可以最大限度上平衡资产分配，避免一些不正当竞争的出现，更可以让经适房不再沦为廉价商品房，最大限度地发挥保障性住房的功能。在实际运作中，廉租房往往会出现资金不到位的情况，致使相对保障需求在数量上受到制约，而且廉租房的保障范围相对较小，造成这种局面的本质因素是廉租房的前期建设必须得到政府的扶植，需要政府注入资金，而廉租房建成以后，政府却不具备收回成本的基本途径，反而要继续补充资金对廉租房进行维修，社区管理和水电设施维护都要政府进行投入。如此一来，廉租房便成为了政府的累赘或者说是负担，给政府造成了一定程度的压力。此外，廉租房的融资渠道单一，导致政府的积极性大幅度降低。而相对于廉租房而言，公租房的租金要较高，但相对于一般的市场价格较低，这至少可以让政府在建设公租房的时候对成本进行缓慢地回收，不至于让政府资金有去无回。因此，建设保障房的资金在应用上则更加具有效率，投入相同的资金来建设公租房，相对于廉租房来说，可以保障更多数量家庭的住房需求，同时更可以保证房屋的建设质量和标准。

五、公租房的资金来源

公租房建设资金来源渠道广泛，但近年陆续有各地政府在公租房建设方面的资金短缺的情况出现。我国目前保障性住房资金来源主要有以下方式：

（一） 市场融资方式

1、REITs（Real Estate Investment Trusts）。 房地产投资信托基金是一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行房地产投资经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者的一种信托基金。