健全行政执法监督机制范文

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论文关键词 证券发行 审核制度 注册制 核准制

证券发行是指发行人以筹集资金和调整股权结构为目的做成证券并交付相对人的单独法律行为。随着我国资本市场的快速发展，深化证券发行体制改革越来越成为完善资本市场的重要任务之一，而证券发行审核制度的改革则是证券体制改革的重中之重。比较分析美国证券发行审核制度与我国证券发行审核制度的差异，对如何立足当前并进一步完善我国现行证券发行审核制度具有借鉴意义。

一、中美证券发行审核制度的比较

世界各国（地区）由于在证券监管理念和监管体制等方面的差异，导致所实施的证券发行审核制度各不相同，但从一般意义上讲，各国（地区）均通过法律形式加以规范，任何证券发行人公开发行证券，均应事先向本国（地区）的证券监管部门申报注册报表，严禁未经注册或未获注册豁免的证券流通。从当前世界各国（地区）通行的证券发行审核制度来看，基本可划分为形式审查主义的注册（申报）制和实质审查主义的核准（审批）制。

（一）美国证券发行审核的注册制

1.美国证券发行审核注册制的内涵及法理基础

注册制又称申报制、登记制，美国证券发行审核实行注册制的规定及相关内容主要集中于1933年的《证券法》。依据该法律，发行人在公开发行前，依法遵循完全公开原则，全面准确地将投资者作出决策所需要的公司财务、业务等重要信息资料予以充分完全的披露，并向证券监管机构申报；证券监管机构对其所申报信息资料作形式审查而实质性审查，即仅审查信息资料的全面性、真实性、准确性和及时性，而不对证券自身的价值做出任何判断；发行人公开和申报有关信息材料后，证券监管机构未提出补充或修订意见或未阻止注册生效者，即视为已依法注册，发行人即可发行证券。美国证券发行审核实行注册制的法理基础是：信息披露制度是美国证券市场的核心和基石，也是保护证券投资者利益最为有效的手段之一，只要发行人披露的信息真实可靠且符合信息披露制度的要求，监管机构就履行了审核职责；对于发行人的证券是否具有投资价值等实质性问题，应由投资者依据公开的信息自行判断、自负风险，这样就可以在尽量减少政府对证券市场干预的前提下，保护公众投资者的合法利益。

2.美国证券发行审核注册制的程序和特征分析

依据美国1993年《证券法》第5节有关规定，证券发行审核注册制的程序分为三个阶段：（1）注册登记之前阶段。根据法律规定，注册申报书送达证券交易管理委员会之前，发行者、承销商和自营商不得有任何推销证券的行为。（2）等待阶段。根据法律规定，注册生效前有为期20天的注册等待期，在此期限内，证券交易管理委员会对注册申报书进行审查，如发现重大缺陷，通知发行人补充修订；如发现重大虚假、遗漏或误导等情况，该委员会不再予以审核，发出“拒绝命令”，申报就此终结。（3）生效阶段。证券交易委员会对注册申报书审查后，如未发现问题，即给予注册。注册生效后，发行人即可从事证券发行。由此可以看出，美国证券发行注册制的主要特征如下：（1）美国证券监管机构履行监管职能主要通过强化信息披露的公开透明来实现。（2）美国证券监管机构对发行人信息披露文件主要依据行业报告、信用评级报告、新闻媒体、网络信息等公开的信息来源进行复核，旨在协助发行人向公众投资者充分公正地披露信息。（3）美国证券监管机构对发行人信息披露文件主要采取书面复核的方式，坚持不与发行人公司管理层面对面沟通，不进行现场核查，不评价发行人或推荐某一证券等，旨在确保复核的公开、公正、公平。（4）美国证券监管机构对信息披露文件复核时不对证券的投资价值作出实质性评判，以免误导公众投资者。（5）美国证券监管强调事后查处。事前通过强制性的信息披露对申报文件仅作形式审查，但对造假欺诈者严格的事后处罚更具强制约束和威慑作用，有效保护了公众投资者的利益。

3.美国证券发行审核注册制的优缺点分析

美国证券发行审核注册制的优点主要表现在：（1）简化审核程序，降低监管成本。（2）提高市场效率，减少政府风险。（3）体现公正公平，促进良性竞争。（4）倡导理性投资，提高市场水平。美国证券发行审核注册制的缺陷主要表现在：（1）依靠公开信息源和书面复核方式，难以完全确保信息披露的真实性，可能导致虚假陈述和欺诈行为。（2）信息披露的前提是投资者能自由获取发行人公开的信息并据此自行决定投资行为，但在实践中发行人有时不能全面获取发行人的公开信息从而导致投资失误。（3）注册制强调降低门槛强化惩处，可能放任一些质量较差的企业进入市场，加大了证券市场的投机性。

（二）中国证券发行审核的核准制

1.中国证券发行审核核准制的内涵及法理基础

核准制又称实质审查主义或实质管理原则，是指发行人不仅要在符合法律规定的实质条件前提下依法将投资者作出投资决策所需的信息资料予以充分准确披露，而且必须在得到证券监管机构的核准后才能发行证券；证券监管机构不仅审查发行人所公开信息的真实性和完整性，而且要对证券的投资价值进行实质性审查，不符合法定条件的发行人将被否决。我国资本市场建立以来，证券发行审核制度在实质上一直采用核准（审批）制，但其具体形式则经历了三个阶段的演变：第一阶段是《证券法》颁布以前的审批制，核心在于通过行政审批分配指标；第二阶段是《证券法》实施后的通道制，系核准制的最初实现形式，核心在于由主承销商推荐，发行审核委员会表决，最终由证监会核准；第三阶段是2004年起实行的保荐人制度，核心在于保荐人负责发行人的上市推荐和辅导，协助发行人建立严格的信息披露制度，审核上市公司所披露信息的真实完整性，向证监会出具保荐意见。公司上市后，保荐人还要继续协助上市公司建立完善法人治理结构等事项，并对上市公司的信息披露承担连带责任。参照核准制的内涵可以看出，保荐人制度仅是对核准制的某一方面作了改革，也可以看作是在某些方面向注册制的一种过渡和靠拢，但并未改变我国现行证券发行审核制度中的实质审查原则，因此，保荐人制度仍属核准制范畴。我国证券发行审核实行核准制的法理基础是：坚持实质管理原则，强调国家行政权力对证券监管的干预，由特定机构审查发行人的资格，并对证券的投资价值进行评估，力求通过事前干预和事后查处，增强证券市场的进入限制，降低证券市场的整体风险，有效维护公众投资者的合法权益。

2.中国证券发行审核核准制的程序和特征分析

根据中国证监会的《证券发行上市保荐制度暂行办法》，我国现行证券发行审核的程序主要包括：（1）保荐人进行上市辅导并促进公司规范运作。拟上市公司在完成改制设立后，由保荐人负责对日常经营的规范运作、法人治理结构、账务等问题进行辅导，以完善改制遗留问题，并消除影响公司通过发行审核的潜在隐患；（2）保荐人与发行人共同制作申报材料并报批，保荐人负责对招股说明书、财务审计报告等需要公开披露的材料信息进行把关，并向证券监管机构出具保荐书。（3）证券监管部门进行发行审核，主要通过见面会、书面沟通、对外联系、专项复核、举报核查等方式进行初审，再经发行审核委员会审核后核准发行。由此可以看出，我国证券发行审核核准制的主要特征如下：（1）核准制是行政权力的“有形之手”干预证券发行的具体体现，发行人的发行权是由证券监管机构以法定的形式授予。（2）核准制强调形式审核与实质审核并重，证券监管机构既对信息公开情况进行形式审查，也要对证券发行条件和标准进行实质审查，并据此作出发行人是否符合发行要求的价值判断和是否核准申请的决定。（3）核准制主张事前与事后并举。实质审查是证券监管机构事前审查的重要内容，但核准制同时赋予监管机构事后审查权和撤销权。（4）核准制也强调发行人信息的公开披露及所披露信息的真实、完整、准确，并对虚假披露进行处罚。

3.我国证券发行审核核准制的优缺点分析

我国证券发行审核核准制的优点主要表现在：（1）核准制有利于保护我国新兴的资本市场，避免证券市场的动荡。（2）形式和实质上的双重审查，有利于防止不良证券进入市场，提高证券市场的品质信用。（3）对证券的投资价值作出预判断，可以有力地保护公众投资者的利益。（4）保荐人制度有利于促进中介机构的发育成熟。我国证券发行审核核准制的缺陷主要表现在：（1）审核程序复杂，增加监管成本。（2）实质审查使市场效率降低，政府风险增加。（3）容易造成投资者对监管机构的依赖心理，不利于投资人群的成熟。（4）市场门槛较高，不利于新兴事业的发展壮大。

二、美国证券发行审核制度对我国的启示

取其精华，去其糟粕，采取“扬弃”的态度，因地制宜地改进我国证券发行审核制度，才是本文进行比较分析的真正落脚点。笔者认为，借鉴美国的证券发行审核制度，我国的证券发行审核制度可以在以下几个方面进行改进和完善。

（一）进一步强化证券监管部门对发行审核资料信息的形式性审核

一是拓宽审核资料信息的范围，除审核公司申报材料外，将公司日常运营状况、法人和股东违法犯罪记录、信用评级等一并纳入；二是改进审核资料的方式，除审阅公司申报材料外，综合运用新闻媒体、网络信息、舆论监督等方式进行审核；三是及时公开经过审核的资料信息，确保公众投资者的知情权。

（二）进一步弱化证券监管部门对证券发行条件和标准的实质性审核

实质性审核机制不仅增加了行政成本，降低了市场效率，而且意味着每家上市公司都得到了证券监管部门的“信用担保”，而一旦上市公司发生质量问题，监管部门要承担相关责任，相应却减轻了保荐人的责任。因此，证券监管机构一方面应弱化对证券发行条件和标准的实质性审核，另一方面应将证券发行条件和标准的审核职责交还给市场，由市场将不符合证券发行条件和标准的公司拒之门外。

（三）进一步完善信息披露制度

完善的信息披露制度是健全证券市场的根本，也是公众投资者对上市公司建立长期信任的重要手段。一是要强制规范信息披露的内容和范围，该披露的必须披露；二是要强制规范信息披露的方式方法，通过网络、媒体等多种渠道同时披露，确保投资人能自由获知所披露信息；三是要加大对虚假披露的处罚力度，以事后威慑的方式反促信息披露的真实有效。

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一、证券经营机构现任高级管理人员和证券经营机构分公司、证券营业部总经理、副总经理近一年内无重大违法违规行为，且所在公司董事会未解聘的，其原经中国人民银行确认的任职资格仍然有效，待换领《经营证券业务许可证》和《证券经营机构营业许可证》时一并审查。

二、兼营证券业务的信托投资公司主管证券业务的负责人，以及证券总部、证券营业部总经理和副总经理任职资格的管理比照《办法》执行。

三、证券经营机构分公司、证券营业部总经理、副总经理的任职资格由所在地证券监管办公室或证券监管特派员办事处（以下简称证券监管机构）参照《办法》进行审查，并进行日常监管。

各地证券监管机构应于每季度前10个工作日内向中国证监会报告上一季度辖区内证券经营机构分公司、证券营业部总经理、副总经理任职资格审查及变更等情况。

四、《证券经营机构高级管理人员任职资格申请表》由各地证券监管机构按照附件的内容、格式、尺寸自行印制。

附件：证券经营机构高级管理人员任职资格管理暂行办法

第一章、总则

第一条、为加强证券经营机构高级管理人员任职资格的管理，依照有关法律、法规，制定本办法。

第二条、在中华人民共和国境内依法设立的证券经营机构，其高级管理人员任职资格的管理，适用本办法。

第三条、本办法所称证券经营机构高级管理人员专指证券经营机构的董事长、副董事长、总经理和副总经理。

第四条、中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）依照本办法，负责证券经营机构高级管理人员任职资格的审查与管理，包括资格的审查与确认、任职期间的考核、资格暂停与撤销以及其他相关事宜。

各地证券监管办公室或证券监管特派员办事处（以下简称所在地证券监管机构）根据中国证监会的授权，依照本办法对辖区内证券经营机构高级管理人员的任职资格进行初审。

第二章、任职资格

第五条、证券经营机构高级管理人员任职须具备以下条件，经中国证监会认定的特殊情况除外：

1、具有中华人民共和国国籍；

2、按照中国证监会有关规定，取得两种《证券业从业人员资格证书》，并从事证券工作3年以上；

未取得《证券业从业人员资格证书》的，应具有硕士研究生以上学历，从事证券工作5年或金融工作8年以上；或具有大学本科学历，从事证券工作6年或金融工作10年以上；其他学历人员，须从事证券工作10年，或金融工作15年，或经济工作20年以上；

3、身体状况良好；

4、具有良好的职业道德；

5、具有履行高级管理人员职责所必备的经济、金融、证券知识和组织协调能力；

6、中国证监会要求的其他条件。

第六条、证券经营机构高级管理人员不得在各级党政机关任职，不得兼任其他企事业单位的高级管理人员。

第七条、下列人员不得担任证券经营机构的高级管理人员；

1、因扰乱社会治安或其他违反社会公德的行为，受到行政拘留处罚，执行期满不足3年的；

2、因内控制度不健全或执行监督不力，造成重大经济损失、或导致发生重大案件的直接责任人或负直接领导责任者，受到警告或警告以上处罚，执行期满不足3年的；

3、因从事非法经营活动或超范围开办证券业务等受到警告或警告以上处罚，执行期满不足5年的；

4、对因严重违法、违规导致金融机构被接管、关闭或破产清算负有个人责任或直接领导责任，离任不足5年的；

5、因帐外经营、制做假帐、隐瞒负债和资产、擅自设立证券经营机构（包括分支机构）等行为受到警告或警告以上处罚的；

6、受过有期徒刑刑事处罚的；

7、中国证监会认定的证券市场禁入者；

8、中国证监会认定的不宜担任高级管理人员的其他人员。

第三章、日常管理

第八条、证券经营机构拟聘任高级管理人员时，应事先报中国证监会进行任职资格审查。

第九条、未经中国证监会进行任职资格审查或审查不合格的人员，证券经营机构不得为其办理任职手续。

第十条、中国证监会通过审核材料、考察谈话、定期考核等方式，对证券经营机构推荐拟任或在职高级管理人员的能力、品行和资历进行审查。

第十一条、证券经营机构推荐拟任高级管理人员，需向所在地证券监管机构提供下列材料：

1、证券经营机构高级管理人员任职资格申请表；

2、身份证；

3、《证券业从业人员资格证书》或学历证明及专业技术职务资格证书；

4、拟任人员所在机构董事会或上级主管部门对拟任人员的综合鉴定及推荐意见；

5、中国证监会要求报送的其他材料。

前款第1项任职资格申请表由中国证监会统一制定。

第一款第2项、第3项可提供复印件，复印件需加盖推荐单位公章。

第十二条、所在地证券监管机构对前条所列材料进行初审，出具初审意见后连同证券经营机构提交的材料报中国证监会。

第十三条、中国证监会可授权所在地证券监管机构对高级管理人员进行考察谈话。

考察谈话必须有书面记录，并经考察人和被考察人双方签字。

第十四条、中国证监会对审查通过的拟任证券经营机构高级管理人员发放任职资格批复文件。

前款所述拟任高级管理人员在任职资格批复文件下发后6个月内未办理任职手续，该批复文件自动失效。

第十五条、证券经营机构申请更换董事长或总经理，须在取得任职资格批复文件后一个月内办理《经营证券业务许可证》变更手续。

第十六条、证券经营机构高级管理人员不得从事除本职工作以外的其他任何以营利为目的的经营活动。

第十七条、证券经营机构高级管理人员有下列情形之一的，其所属公司董事会应及时向中国证监会报告，并抄送所在地证券监管机构：

1、拟因私离境一个月以上；

2、直系家庭成员拟移居境外或已在境外居住两年以上；

3、因涉嫌违规、违法行为而被调查、处理；

4、拟离开所在证券经营机构。

第十八条、证券经营机构应当在公司章程中或以其他书面形式载明，当董事长因特殊原因暂时中断履行职务时，需由董事会指派符合任职资格的高级管理人员代其履行职责，并报所在地证券监管机构备案。

第十九条、证券经营机构董事会对其高级管理人员给予处分或免职的，须在决定公布前以书面形式报中国证监会备案。

第二十条、证券经营机构高级管理人员应当于每年3月底前，将上年度述职报告和公司董事会评价意见报中国证监会备案。

第二十一条、中国证监会对证券经营机构的年检包括对证券经营机构高级管理人员任职资格的考核。

第二十二条、中国证监会对举报或反映证券经营机构高级管理人员违法违规的情况可以进行调查，并可根据调查结果对其任职资格重新进行审查。

第二十三条、证券经营机构董事长或总经理拟离任时，所在机构董事会或股东大会应当委托具有从事证券相关业务资格的会计师事务所根据有关法律、法规对其进行离任审计，并将审计结果报告中国证监会。

第二十四条、中国证监会负责建立证券经营机构高级管理人员任职档案。

第四章、罚则

第二十五条、证券经营机构高级管理人员有违反第六条、第十六条规定的行为，一经查实，中国证监会将取消其1至2年的任职资格，并给予推荐其任职的机构通报批评。

第二十六条、证券经营机构高级管理人员有第七条所列情形，且隐瞒不报的，一经查实，将分别给予以下处罚：

1、有第七条第1项、第2项情形的，中国证监会将视情节轻重取消其3－5年的任职资格，并给予推荐其任职的机构通报批评；

2、有第七条第3项、第4项情形的，中国证监会将取消其5年内的任职资格，并视情节轻重对推荐其任职的机构给予通报批评或警告处罚；

3、有第七条第5项、第6项、第7项、第8项情形的，中国证监会将不再受理其任职资格申请，并视情节轻重对推荐其任职的机构给予通报批评或警告处罚。

第二十七条、证券经营机构未按本办法规定的程序任免高级管理人员，中国证监会将视情节轻重单处或并处警告、暂停部分业务资格的处罚，并责令其按本办法申报高级管理人员任职资格。

第二十八条、证券经营机构未对拟聘高级管理人员提供的材料进行认真审查，出具虚假鉴定或推荐意见，中国证监会将视情节轻重给予该机构及其法定代表人通报批评或警告处罚，情节特别严重的将认定该法定代表人为市场禁入者。

第二十九条、证券经营机构违反本办法第十七条、第十八条和第十九条的规定，知情不报或故意拖延应报告的事项，中国证监会将视情节轻重给予该机构及其法定代表人通报批评或警告处罚。

第三十条、证券经营机构不按时报送高级管理人员年度述职报告和董事会评价意见，中国证监会将给予其通报批评，并责令其限期上报。

第三十一条、证券经营机构违反本办法第二十三条的规定，不及时进行离任审计并报告审计结果，中国证监会将视情节轻重单处或并处警告、暂停部分业务资格的处罚。

第五章、附则

第三十二条、证券经营机构分公司、证券营业部总经理、副总经理的任职资格，由所在地证券监管机构参照本办法审查、确认，并报中国证监会备案。

第三十三条、证券经营机构分公司、证券营业部总经理、副总经理任职，应按照中国证监会的有关规定取得一种《证券业从业人员资格证书》，并从事证券工作2年以上。

未取得《证券业从业人员资格证书》的，除符合本办法第五条的条件和第六条、第七条的规定外，其学历和经历条件须具有硕士研究生以上学历，从事证券工作3年或金融工作5年以上；或具有大学本科学历，从事证券工作5年或金融工作8年以上；其他学历人员，须从事证券工作10年或经济、金融工作20年以上。

第三十四条、外资证券经营机构在中国境内的分支机构和中外合资证券经营机构及其分支机构高级管理人员任职资格的审查与管理，参照本办法执行；法律、法规另有规定的，从其规定。

第三十五条、本办法之前实施的有关证券经营机构高级管理人员任职资格管理的规定，凡与本办法相抵触的，一律以本办法为准。

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1、转变职能，加快构建服务型财政。牢固树立“群众利益无小事，民生问题系大局”的行政服务意识，认真履行首问负责制。进一步转变观念，创新行政管理模式，严肃机关工作作风，提高行政工作效能。

继续深化行政审批制度改革，清理和规范行政许可、非行政许可审批事项和行政事业性收费、服务性收费项目，继续深入推行“两集中、两到位”制度改革，优化审批流程，切实提高行政审批效能。依法健全信息公开制度，完善信息公开内容，规范信息公开程序，监督信息公开行为，切实保障公民知情权和参与权。

2、进一步完善、落实行政决策机制，按照《市人民政府关于加强行政决策机制建设的实施意见》的要求，严格执行行政决策程序，科学决策、民主决策、依法决策。强化决策执行情况的监督检查，严格决策责任追究。

3、加强对规范性文件的监督。严格规范性文件制定权限和程序；坚持规范性文件备案制度；实施规范性文件异议处理制度，认真履行公民、法人和其他组织对规范性文件提出异议的审查、处理职责。

4、加强规范性文件备案审查工作。重点审查纠正违法设定行政许可、行政收费、经营服务性收费和违法不当增加当事人义务等侵害群众利益的内容，加大规范性文件纠错力度。

5、组织开展协同和联合行政执法活动。按照《市协同和联合行政执法试行办法》，规范联合执法的条件和程序，组织实施协同和联合行政执法活动，建立完善部门协调和分工配合的长效机制，提高行政执法效能，有效处置重大、复杂的行政执法事项或者特殊执法情形。

6、加强行政执法监督，规范执法行为。建立完善投诉举报处理工作机制，健全内部监督制度，依法落实责任追究制度，严格规范行政执法行为，强化行政执法监督效果。

7、完善社会公众对行政执法的监督机制。建立人大代表、政协委员对行政执法进行专题视察或检查机制；注重接受社会舆论和人民群众的监督，拓宽群众监督渠道，保障群众监督权利；认真调查、核实人民群众检举、新闻媒体反映的问题，及时依法做出处理。

8、健全行政执法案卷评查制度。继续做好行政处罚案卷评查工作，完善行政许可、行政强制等行政执法案卷的评查制度，定期开展行政执法案卷评查，定期通报；健全对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料和执法文书的立卷归档制度。

9、加强行政复议和行政应诉工作。认真贯彻行政复议法及其实施条例，加强行政复议宣传、培训，发挥好行政复议在行政监督、化解矛盾、维护社会稳定工作中的重要作用。提高复议案件办理质量，规范行政复议案卷管理，建立案卷查询制度。

10、以树立依法行政理念、营造依法行政良好社会氛围为重点，充分利用电台、电视、报刊、网络等媒体，开展形式多样的依法行政学习宣传活动。

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（一）做好国务院《决定》的学习、宣传、贯彻工作。建立健全市政府常务会议学法制度和专题法制讲座制度，把国务院《决定》纳入公务员和领导干部学法计划，组织广大公务员特别是领导干部认真学习，明确应当承担的责任，增强依法行政意识和能力。运用报刊、电视、网络、广播等媒体，进行广泛深入的宣传，为加快推进我市依法行政营造良好的舆论氛围和社会环境。

（二）建立领导干部、公务员法律知识考查、考试和考核制度。市政府对非人大任命干部在任职前进行相关法律知识考试和依法行政情况考查，考试、考查结果作为任职的依据。加大公务员法律知识测查力度，完善公务员法律知识培训考试机制，公务员法律知识培训考试情况作为公务员年度考核的内容和任职、晋升的依据之一。

（三）全面实施依法行政的评议考核工作。依照《省依法行政考核办法》的规定和要求，制定实施细则，认真组织开展依法行政考核工作，从依法履行职责、科学民主决策、加强制度建设、规范行政执法、强化行政监督、防范化解社会矛盾、落实推进依法行政保障措施等七个方面，对各政府和市各部门年度依法行政工作情况进行考评，考核结果纳入政府目标管理考核指标体系。

（四）积极开展依法行政示范单位和示范标兵创建活动。加强对省级依法行政示范点的联系、培育和指导，加强信息的收集、传递和运用；积极推进我市依法行政示范单位和示范标兵的创建活动，带动和引领我市依法行政工作的深入开展。

二、进一步提高制度建设质量

（五）进一步完善政府行政决策机制，建立健全重大行政决策规则和程序。实行重大行政决策专家咨询论证制度，建立重大行政决策合法性审查制度，建立重大行政决策后评价和责任追究制度，确保市政府重大决策的科学性、合理性。

（六）加快政府规范性文件制定工作的科学化、民主化进程。探索扩大公众有序参与政府规范性文件制定的机制、程序和方法，完善公开征求意见和采纳意见情况说明制度，积极探索专家起草规范性文件制度，使政府规范性文件更好地反映人民群众的意愿。同时，建立健全规范性文件实施情况后评价机制。

（七）加强规范性文件制定研究工作。认真探讨和研究规范性文件制定规律，增强规范性文件的科学性，努力实现规范性文件制定工作与经济社会发展要求相适应。

（八）做好规范性文件清理工作。对全市规范性文件进行一次全面清理，编制现行有效的规范性文件目录，并向社会公布。同时，完善规范性文件有效期和定期清理制度。

三、切实规范行政执法行为

（九）认真开展行政执法监督检查。按照《市年行政执法监督检查计划》的安排，深入开展群众反映强烈、社会关注的劳动保障、食品安全、节能减排等领域的专项整治和执法检查，努力提高监督检查的实效性，进一步改善执法状况。建立健全行政执法监督检查记录制度和行政执法案卷归档制度，统一行政执法案卷评查标准，认真组织开展行政执法案卷评查活动。

（十）认真开展行政权力网上公开透明运行工作。按照我市实施方案的要求，全面清理行政权力事项，认真编制职权目录和运行流程图，建立电子政务平台和行政权力数据库，建立健全网上公开透明的运行机制，实施全过程监督。

（十一）严格规范性文件的监督管理。建立健全规范性文件监督管理的各项配套制度。积极开展实质审查，提高报备率和纠错率，启动社会公众监督机制，切实做到有件必备、有备必审、有错必纠，切实发挥备案审查的功能和作用。

（十二）积极创新行政执法监督新举措。建立行政执法统计报表管理制度，开展行政执法数据网上报送工作，全面、实时掌握全市行政执法情况。认真受理、办好行政执法投诉，在全市企业和行业协会、商会中确定一批依法行政联系点，加强对行政执法的社会监督。

四、加强和改进行政复议工作

（十三）进一步畅通行政复议渠道。切实维护人民群众的行政复议申请权，健全立案制度、告知程序，积极引导行政管理相对人通过合法方式，表达合理诉求，凡是符合条件的行政复议申请都必须受理。

（十四）规范案件审理方式。认真落实《省行政复议听证办法》，规范听证程序，对符合听证条件的复议案件，应积极主动通过公开听证、当面质证等方式，增强行政复议透明度和公信力。严格遵守时限规定，切实提高结案率。在依法裁决的前提下，根据不同情况灵活运用调解、和解等不同结案方式，努力实现“案结事了，定纷止争”。

（十五）全面推行行政负责人出庭应诉制度。继续深入推进行政负责人出庭应诉工作，不断总结经验，层层落实??出庭应诉率达到100%。

五、努力提升政府法制工作

（十六）进一步深化政府法制理论研究。市政府法制机构要紧紧围绕市委、市政府重大工作部署，开展前瞻性研究，探索加强政府法制工作的新思路、新方法，并不断提高自身的政治素质、业务素质和工作能力，努力当好市政府依法行政的参谋、助手和顾问，在全市依法行政工作中充分发挥统筹规划、综合协调、督促指导、政策研究和情况交流等作用。

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一、20__年以来我市规范执法行为取得的主要成效

20__年3月国务院《全面推进依法行政实施纲要》以来，我市在加强依法行政的制度规范、体制机制建设和解决影响经济社会发展的行政不作为和行政乱作为问题、改善经济发展环境等方面取得了一定的成效，主要体现在以下五个方面。

（一）建立健全了各项行政执法和行政执法监督制度

先后制定了《__市行政执法监督规定》、《__市行政机关联合办理行政许可事项暂行办法》、《__市行政执法评议考核暂行办法》等11部有关行政执法和行政执法监督的政府规章和《__市规范性文件备案审查规则》、《行政机关工作人员七不准禁令》等多部规范性文件，包括执法投诉、许可监督、收费监督、效能监察、政务公开、行政执法评议考核、备案审查、责任追究等内容。与此同时，在各行政执法部门普遍建立了主体资格审查、违法案件的举报受理和转办督察、法律知识培训考核、证件管理、执法情况统计、行政执法公示等一系列制度，形成了一个比较完整的行政执法和执法监督制度体系，为规范执法、强化监督奠定了坚实的基础。

（二）初步理顺了行政执法体制

逐步扩大了市级城市管理领域相对集中行政处罚权的范围，在松北区、依兰县开展了扩大相对集中行政处罚权范围的试点工作，松北区已基本实现了“一支队伍执法”，市农委等15个部门分别成立了综合执法队伍，代表本部门对外统一行使行政处罚权。完成了全市行政权力清理工作，初步确定市政府本级行政权力142项，编制流程图126个，确定市政府各委办局行政权力4866项，编制流程图828个。进行了4轮行政审批制度改革，对应当取消或改变管理方式的审批项目分别进行了调整，实行了审批事项集中办理，对适宜下放的权力交由区、县（市）政府行使，初步理顺了执法体制。

（三）逐步完善了执行程序机制

在完善执法程序方面，我市各行政执法部门普遍建立并实行了调查取证与审核决定分离、集体讨论、事前告知、听证、回避、救济等制度。设立了市行政服务中心，将分散在45个部门的242项审批项目纳入中心，对审批项目进行整合，实现了从分散到集中，从串联到并联的转变。进行了建设系统审批制度改革，实行“主审受理、并联审批、顺序出件、统一回告”的审批运行方式，使行政审批与技术性审查相分离、行政审批与行政收费相分开，将44项审批备案项目缩减为25项，减少了12个审批环节，审批时间由120工作日缩减至45工作日。针对以往建设项目收费中存在的收费分散、效率较低等问题，将城建各项收费纳入电子收费系统，实行一个窗口收费，“统一建账、统一收缴、统一管理”，杜绝了城建收费“跑、冒、滴、漏”现象，有力确保了城建资金应收尽收。同时，大力推行政务公开，以人民群众关心的事项和容易滋生腐败的领域,作为政务公开的重点，加大对“人、财、物、事”四权和关键部门、关键部位、关键环节的公开力度，编制了政务公开目录，建立网上政务信息平台，充分利用电子政务系统和报刊、广播、电视等媒体公开政务信息。通过政务公开，实现阳光作业，有利于防止权力“寻租”和暗箱操作，提高了社会对政府行为的“预期”，改善了经济社会发展环境。

（四）全面实行了行政执法责任制

行政执法责任制是开展行政执法和行政执法监督工作的一条主线，20__年以来，按照国务院和省政府的工作部署，我市以全面梳理行政执法依据、理清执法职责为基础，在职责分解、评议考核和兑现奖惩三个环节方面大力推进。一是对行政执法依据和执法职责进行了全面梳理，形成了《__市行政机关执法职责综览》一书，共归集57个市级行政执法部门61个法定执法机关、33个法律、法规授权组织和32个委托执法单位正在执行的法律、法规、规章1468部，具体行政行为5382项并逐项列明，明确了各部门的行政执法职责，并向社会公告。二是制定了《__市行政执法评议考核暂行办法》，对行政执法评议考核的范围、主体、内容、方式、奖惩、责任等均作了明确规定，确立了各项评议考核制度，为开展行政执法评议考核提供了法律依据和操作标准。每年结合年度重点工作制定执法责任制考核目标和详细的考核标准。20__年开始建立执法单位的评议考核档案，20__年为全市执法人员建立了行政执法评议考核档案，将检查考核重点从年终检查考核向平时检查考核转变，初步实现了行政执法动态监督，彻底改变了以往年终一次检查形式化、走过场，难以全面评价被检查单位全面执法工作的弊端，有力地促进了责任制的落实和执法行为的规范。三是逐步加大奖惩力度。对执法责任制考核实行目标管理，将对区、县（市）行政执法责任制的检查考评结果纳入市委对区、县（市）党政领导主要责任考核目标，将市政府各部门行政执法责任制考核结果纳入市委、市政府目标管理体系兑现奖惩。20__年以来，一些部门因在执法责任制检查考核中存在执法违法问题被评为基本达标单位，在市委、市

政府目标责任制中被扣除了相应分值。有650余名执法人员因法律知识测试不合格的被暂扣执法证件，个别人员调离了执法岗位。同时，我市还建立行政执法责任制奖励制度，市政府每年均拨专项奖励金，对行政执法绩效突出的部门和执法人员给予表彰奖励，开展了行政执法责任制先进工作者评选活动，以市政府名义对行政执法责任制优秀单位和先进工作者予以表彰，调动了各部门和执法人员提高执法水平、自觉落实执法责任制的积极性。

（五）强化了行政执法监督力度

20__年以来，围绕落实《纲要》，我们不断探索行政监督的新方式，拓展监督渠道，严格查处阻碍经济社会发展、影响政府形象的执法违法行为。一是扩大了备案审查范围，探索建立行政行为事前和事中监督机制。在规范性文件备案审查工作基础上，开展了重大行政处罚决定备案、行政收费事项备案、行政裁决备案工作，扩大了备案审查监督范围。改进了审查方式，强调对审查监督对象的事前和事中监督，对重大、疑难事项，审查部门将提前介入，进行事前审查把关，避免违规文件出台。在重大处罚、行政裁决备案审查工作中，严格按照时限审查，如发现问题，可以在处罚、裁决尚未执行时，及时纠正。二是建立了行政执法投诉网络，健全了对行政行为的事后监督机制。市政府和各区、县（市）政府、市政府各行政执法部门均设立了行政执法投诉电话和网上投诉专栏。20__年以来，市政府直接办理行政执法投诉案件280余件，纠正执法违法行为200余件。同时，对执法任务量较大、群众反映比较强烈的执法部门，如公安、工商、税务、规划、土地、技术监督、交通、城市管理等重点执法部门的执法活动进行了暗访，解决正常监督检查难以发现的问题。三是建立效能监察机制，严格追究行政责任。制定了《__市行政效能监察规定》，设立了行政效能监察机构和行政效能投诉电话。几年来，共调查处理了61件违反效能规定的案件，73人被追究了党政纪责任。对5起重大责任事故中38名责任人给予了党政纪处分，强化了责任追究力度。

二、行政执法目前存在的主要问题

近年来，我市虽然在规范执法行为方面取得了一定的成效，行政执法状况得到了明显改善。但是，与实现依法行政，建设法治政府的要求还有很大差距，行政执法工作中还有诸多问题亟待解决。

（一）依法行政观念仍较淡薄，执法人员素质不高

一些地区、部门的领导和执法人员对依法行政与经济、社会发展之间的关系还存在模糊认识，甚至有的认为依法行政妨碍经济和社会的发展，在实践中存在依法行政难以落实到位的现象。有的领导同志进行决策时，还不能把决策是否合法放在首位来考虑。有的部门领导在行政执法工作中表现出随意性较大、不按程序办事、乱用自由裁量权等问题。20__年以来，结合行政执法责任制检查考评，我办每年均组织1000余名行政执法人员进行法律知识测试，年度最低及格率为64%，县（市）的执法人员及格率仅为36%，平均分数为52分，甚至出现了某执法人员在测试中仅得2分的情况。此外，还反映出参加测试的中层领导干部及格率较低，测试成绩明显低于一般执法人员，而且参加考试时纪律较差，甚至出现个别领导干部找人替考、谎报年龄等情况。这些都反映出我市行政执法人员对法律知识学习不够，法律素质依然偏低，尤其是基层执法单位中层领导干部法律素质较低，对相关法律规定不熟悉，这就难以避免在执法中出现越权执法、程序违法等问题，少数“害群之马”更是、弄权勒卡、，败坏政府形象。

（二）行政执法体制不顺，效率不高

现行行政管理体制所存在的高成本低效率的弊端，在一定程度上也影响了社会经济的发展。行政机关管的事情过多，一些执法部门之间职能交叉，多头执法、多层执法问题比较突出，造成部门之间互相推诿、扯皮。省、市、区、县执法部门在执法方面职责划分不明确，对同一管理对象，一个执法部门有权管理，另一个执法部门也有权管理，省级部门可以进行管理，市、区、县各级执法部门也同样可以管理，造成重复执法、执法扰民。据调查，有的企业成立不到半年，市、区有关行政执法部门就到该企业进行各种检查30多次，为此，企业不得不设立专门的办公室应付行政机关的各种检查，影响了我市的经济发展环境。另外，经费保障体制也制约着行政执法的正常开展，有的部门，尤其是一些事业单位，执法人员经费全部靠罚款、收费解决开支，有的主管部门对下级下达高额上缴经费指标，搞层层分解并同拨款挂钩，造成乱执法状况的加剧。如市交警支队下达罚款指标的问题被省政府发现，在省委、省政府对我市依法执政考核中造成恶劣影响。

（三）行政执法和行政执法监督制度落实不到位，执法随意性较大

几年来，我市各行政执法部门普遍建立了公示制、承诺制和告知、备案、投诉、培训、证件管理、责任追究等一系列制度。但从检查情况看，这些行政执法和行政执法监督制度在执法工作中还没有完全落到实处。立案、调查取证与审核决定分离、告知、听证、送达、执行、监督等运行环节之间还不是很协调，没有形成对执法行为的有效监督制约，执法随意性问题比较突出。实施行政处罚在调查取证与审核决定分离、重大处罚集体讨论、重大处罚决定备案、履行告知程序、罚缴分离以及告知行政救济途径等方面还不完全符合《行政处罚法》的要求，甚至有的部门至今没有设置法制机构或没有专业法律人员进行审核把关。行使自由裁量权不规范问题比较突出，有的部门大部分案卷均是调查终结后执法人员提出高限处罚的建议，部门法制机构已核准，而经部门领导审核后却均是按照下限处罚，差额很大；有的案卷行政处罚决定书的内容与领导书面批准的处罚内容不一致，反映出较大的执法随意性。《行政许可法》颁布五年来，虽然我市各级行政机关积极开展了学习、宣传活动，并制定了很多实施行政许可的制度和 法律文书，但在检查中发现一半以上的行政许可，没有按照《行政许可法》规定的程序实施，甚至不给申请人出具行政许可受理通知书和行政许可决定书。在行政执法中没有很好地贯彻落实行政执法制度，使制度形式化，没有完全起到规范执法的作用。

（四）部门利益驱动严重，以执法作为谋利手段

有的执法部门从本部门利益出发开展执法活动，为聚财而罚款，为收费而许可，把执法职权作为生财的“后盾”，借权敛钱，有利则争，无利则推，出现“有利乱作为，无利不作为”的状况。如我市某局以与企业签定技术服务合同为由，向企业收取数百元至数万元不等的咨询服务费，但又不提供任何服务。有执法部门到企业抽样检查不出具手续，只收取检验费，不实施检测，不出具检测结果。某公安派出所不履行任何法律程序对新生儿超期落户实施罚款，并截留罚款。一些部门在实施行政许可中，仍然违法收取费用，这些问题都严重影响着我市的经济发展环境。

（五）行政执法责任追究方式不多，力度不够

严格兑现奖惩，认真开展责任追究，是规范执法行为的重要手段，也是落实行政执法责任制的关键环节，但从近年来执法责任制检查情况来看，20__年，73个被检查单位中有12个单位开展了行政执法责任追究工作，纠正了一些执法违法或不作为问题，对个别责任人员给予了行政处分，但总体上看，责任追究方式单一，力度不大。20__年，73个被检查单位中只有市地税局、国税局、公安局、林业局和巴彦县政府等5个单位对存在问题的行政执法人员追究了执法责任，尚少于20__年开展责任追究工作部门的数量，反映出责任追究工作已成为进一步规范执法行为的一个薄弱环节。

出现以上问题的主要原因：一是目前我市尚处于法治政府建设的“初级阶段”，政府职能转变还不到位，一些体制没有从根本上排除；二是部门和个人受利益驱动，私欲膨胀；三是对违法执法行为的监督查处不力。长期以来，执法部门既是执法者，又是监督者，“自己的刀削不了自己的把”。而各级政府的层级监督虽然做了大量的监督工作，但由于受机构规格低、人员少等因素影响，也感到“心有余而力不足”。对违法执法人员批评教育多，追究责任少，“乌纱帽”、“铁饭碗”很少触动。行政执法违法的成本很低，风险很小，成为乱执法现象屡禁不止的重要原因。四是受社会转型期的环境影响，法治观念还没有深入人心，缺乏法治社会的氛围。管理相对人与行政机关打交道，无论行政机关是否依法办事，都还习惯于托关系、找路子，不请客送礼，心里不托底，这也是出现执法违法问题的一个外在诱因。

三、进一步规范行政执法行为的建议

规范执法行为，应当从实现国务院《全面推进依法行政实施纲要》中确定的“建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制”目标出发，按照市政府推进依法行政工作四年计划（20__-20__）的部署，结合实际情况，采取有效措施，逐步推进。近一段时间，建议采取以下措施，以进一步规范执法行为。

（一）加强学习培训，切实提高各级领导和执法人员依法行政意识和法律知识水平

一是抓好领导班子成员法律知识的学习培训。主要领导和班子成员依法行政的观念和能力对推进依法行政工作起着决定性作用，全面提高领导班子依法行政的能力和水平是我市当前推进依法行政、规范执法行为的首要任务。应当建立健全理论中心组学法制度，将法律知识作为理论学习的重要内容；逐步建立各级政府常务会议和各部门局务会议会前学法制度；组织经常性的法制知识讲座和集中培训；进一步完善领导干部任职前法律知识考试制度，对拟提拔的领导班子成员实行法律知识考试，考试不合格的，不予任命；逐步推行在各级行政机关领导班子中配备1名具有法律工作经历或者法律教育学历的领导干部。

二是抓好中层领导干部法律知识的学习培训。要切实提高中层领导干部的法律素质，使其在执法工作中更好地发挥承上启下的作用。基层执法部门中层领导干部在任职前也要经过法律知识考试，尤其是要严格要求一线执法机构的领导干部必须具有较高的法律素质，法律知识测试不合格的，坚决不能任用，

三是抓好执法人员法律知识的学习培训。要采取多种多样的方式方法，以提高实际执法能力为目的，强化对执法人员的执法实务培训，提高执法人员实际操作水平。学习培训要避免走过场和形式化，可以采取实务讲座、案卷评查、案例分析、现场观摩、情景模拟、随机抽查、笔试、口试、问卷调查、建立学习档案等多种方式对执法人员的法律素质进行培训和考核，促进执法人员加强法律知识学习，不断提高执法水平，达到规范执法的目的。

四是加大公务员录用考试法律知识测查力度。在公务员考试时，应当增加法律知识在相关考试科目中的比重，对从事行政执法工作的人员，要进行专门的法律知识测试。

（二）深化行政执法体制改革，提高执法效率

一是合理划分市和区县（市）的执法权限。对行政执法权该上收的上收，该下移的下移，该集中的集中，以解决行政执法职能上下一般粗的问题，简化执法中间环节，减少不必要的行政执法层次，降低行政执法成本。

二是完善行政执法经费保障机制。行政执法机关履行法定职责所需经费，应统一纳入财政预算予以保障，严格执行罚缴分离和收受两条线制度，尤其是要重点解决部分基层事业单位靠罚款、收费开支问题。

三是继续推行综合执法。继续推进相对集中行政处罚权、探索开展相对集中行政许可权工作，推行综合执法，市级行政执法部门一个单位原则上只能有一个机构代表本部门统一对外行使行政处罚权。彻底杜绝职责不清、职能交叉和多头执法、重复执法的现象。

（三）完善权力运行流程，形成有效制约机制

一是创新管理方式。在以往行政审批事项清理工作基础上，进一步开展清理工作，明确行政许可与行政审批的划分标准，将审批事项尽可能纳入《行政许可法》规范的范围，加大清理力度，克服部门利益倾向，取消与经济社会发展和建设服务型政府不相适应的审批事项，改进经济调节和市场监管方式，把事前管理和事后监管、动态管理和静态管理、直接管理和间接管理有机结合起来。加快推进电子政务和政务公开，推行首问负责、服务承诺、一次性告知、限时办结等制度，减少办事环节，简化办事手续，提高行政效能。

二是强化行政执法程序建设。认真研究现有程序的合理性，以建设服务型政府为目标，以政府流程再造理论为指导，重新审视、设计执法流程，用健全的程序来制约权力运行。建 立健全有关行政执法的公开、告知、听证、职能分离、调查取证、法律救济、回避等制度，对行政执法的各个环节、各个步骤进行具体规范，尤其是要注意抓好各项有关执法程序制度的落实，形成有效的制约机制，彻底改变当前行政执法中程序违法问题比较突出的状况。

三是对自由裁量权进行规范和限制。对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理，根据经济社会发展实际，对行政裁量权予以细化、量化，并将细化、量化标准公布执行。当前可以先期探索建立行政处罚裁量基准制度，具有行政处罚权的部门应当建立行政处罚裁量基准制度，在行政处罚法定种类和罚款幅度内对本部门的行政处罚权进行细化，根据违法事实、违法情节等因素制定相应的行政处罚标准。通过建立裁量基准、典型案例类比、行使裁量权说明理由、公开、备案等项制度，切实规范行政处罚自由裁量权，减少实施行政处罚的随意性，保证执法行为合法公正。具有行政许可权的部门应积极探索规范行政许可自由裁量权的有效方式，为下一步开展相关工作摸索经验。

（四）深入实施行政执法责任制，探索实行行政执法绩效考核

一是认真分解执法职责，确定岗位责任。目前我市已经全面完成市级行政执法机关执法依据和执法职责的梳理工作。各执法机关应将梳理后确定的行政执法职责分解到具体执法机构和执法岗位，并明确履行每一项执法职责的程序和执法标准，确定每一个执法岗位的执法责任。建立健全行政执法责任制公示制度，将行政执法依据、职责、程序、评议考核部门、考核方式以及行政执法人员情况等内容向社会公示，接受社会监督。各区、县（市）政府应参照市直行政执法部门执法依据梳理结果，结合本地区实际情况，对本级政府所属执法部门的执法依据和执法职责进行全面梳理，并要明确乡（镇）政府和街道办事处的执法依据和执法职责，将执法责任制工作向乡（镇）政府和街道办事处延伸。

二是落实档案制度，探索实行行政执法绩效考核。认真贯彻落实《__市行政执法评议考核暂行办法》，进一步完善行政执法评议考核机制，健全行政执法评议考核档案制度。将建立行政执法人员评议考核档案与实际工作紧密结合起来，根据实际情况确定执法岗位和执法责任。创新检查考评方式，探索实行行政执法绩效考核，尽快建立政府绩效评估体系，加强平时的监督检查，认真听取管理相对人和社会各界对被考评单位的评价，注重发挥现代信息管理手段在行政执法评议考核中的作用，提高评议考核的公正性和准确性。

三是丰富责任追究方式，加大责任追究力度。明确执法责任，对存在执法违法问题的执法机构和执法人员认真追究行政执法责任是深入推行行政执法责任制的关键环节，也是目前我市推行行政执法责任制的一个薄弱环节，必须加以改进。应在已有的相关工作制度基础上，将国务院、省政府的有关工作要求与本地区、本部门的实际情况相结合，制定或进一步完善本地区、本部门的行政执法责任追究办法；根据不同岗位、不同职责确定相应的执法责任，并要在确定执法责任工作中注重责任追究的可操作性；违法责任要落实到人，要让执法违法者为自己的违法行为付出行政代价和经济代价，使其因违法承担的风险和成本远远高于违法获取得的利益；考核结果要作为评判行政执行力和工作实绩的重要标准，与行政机关工作人员的晋职晋级和提拔任用挂钩，对行政执法责任制检查不合格的单位，领导干部要给予通报批评、责任人给予相应的行政处分；不断丰富责任追究方式，在给予党纪、政纪处分之外，可以多采用批评教育、限期整改、通报批评、暂扣执法证件、取消评优资格、离岗培训、调离执法岗位等方式追究行政执法责任，推进我市行政执法责任制工作的深入开展。

（五）进一步加强监督力量，强化执法监督

对行政执法监督制度和机制在实施力度、实施方式和措施上进一步加强和改进。

一是应对执法监督工作机制作必要调整。对行政执法监督机构和职能进行合理配置，提高机构规格，形成一个完整的、相对独立的行政执法监督体系，各级监督部门直接对政府首长负责，赋予监督部门必要的监督权和处置权，减少来自各方面对行政执法监督的干预，使其真正做到有权监督、有能力监督。

二是进一步改革、完善行政执法监督制度。建立健全执法人员档案网上公布制、执法状况公开制、重大违法案件点评制、个案考评制、媒体曝光案件跟踪制、管理相对人联系制、执法责任追究制等执法监督制度，使监督工作重点实现从监督整体到监督个体的转移，从监督部门到监督执法人员的转移，从建立健全制度到真正落实制度的转移，切实发挥规范执法行为的作用。

三是深入开展案卷评查工作。要建立监督检查记录制度，制定并不断完善案卷评查标准，进一步扩大评查范围，在加强对行政处罚、行政许可案卷进行评查的同时，探索开展对行政裁决、行政确认、行政强制、行政征收等其他行政执法案卷进行评查。各级政府每年要组织一次行政执法案卷评查活动，促进规范执法。

四是加大个案监督力度。建立统一的投诉案件受理、办理机制，依法办理行政执法投诉案件，注重接受社会舆论和人民群众的监督，认真核查群众检举、新闻媒体反映的问题，围绕群众反映强烈的、新闻媒体反映的重点问题实施跟踪问效和明察暗访，整合投诉、暗访、新闻媒体等方面的案源，着力查处影响经济发展环境，严重损害公民、法人和其他组织合法权益的执法违法案件，严肃处理执法违法问题和执法违法人员，不断加大个案监督力度，规范执法行为。

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（一）全面推进依法行政工作

1、明确年度目标任务。研究制定《2014年全市依法行政工作考核标准》，明确各县市区、市属各开发区和市政府部门全年推进依法行政工作的目标、任务和考核标准。

2、推进行政机关行政程序管理平台应用。完善行政机关行政程序管理平台系统功能，实现行政决策、规范性文件管理、行政执法、行政监督等行政行为的网上运行和在线监控，逐步在市级行政执法部门和有条件的县市区进行推广使用。

3、加强调研工作。加强对依法行政工作的调研，了解近年来我市依法行政工作情况和存在的问题，为今后推进依法行政工作总结经验。加强对各级法制机构工作的指导交流，营造竞相创新、亮点频现的良好氛围。

4、深化行政执法体制改革。积极研究行政执法体制改革方向，按照行政许可、行政执法和执法监督适度分离的原则，整合行政执法资源、减少执法层级，深入推进相对集中行政处罚权工作。积极推进城市管理领域相对集中行政处罚权向重点镇延伸，全面提升重点镇城市管理水平。

（二）完善政府决策机制

5、推进政府行政决策制度创新。改进和完善现行的行政决策机制和程序，研究起草我市行政决策规定，推进权力运行的公开化和规范化。

6、规范政府民事行为。完善政府法律事务审查机制，将政府决策事项、民事行为等政府法律事务交由法制部门把关审查，起草《市政府合同审查管理办法》，预防和减少政府合同签订中存在的违法或不当行为，降低履约风险，维护公共利益和国有资产安全。

（三）加强规范性文件制定和管理

7、全面落实规范性文件“三统一”制度。认真执行规范性文件统一登记、统一编号和统一公布制度，对文件草案从文种、主体、权限、内容、程序、有效期等方面进行全面审查；对已登记的规范性文件目录定期进行统一公布。

8、完善规范性文件制定机制。健全完善征求意见、集体论证、专家咨询等制度，进一步扩大“开门立法”、“立法”公开的深度和广度。探索柔性“立法”方式，在制度设计方面更多运用规划、方案、合同等软性手段实现行政管理目标。

9、建立规范性文件评估制度。建立对事关经济社会发展的重要规范性文件动态评估制度，通过对文件的制度措施、贯彻情况、实施效果、存在问题等进行全面分析评估，保障规范性文件的合法性、合理性、时效性，维护法制统一。

（四）切实规范行政执法

10、完善行政执法业务系统和电子监察系统。在市级行政执法部门全面推行行政执法业务系统和电子监察系统，实现行政执法网上办理和在线监察。加强部门使用该系统的跟踪督导检查，逐步在各县市区全面推开。

11、开展行政执法质量集中检查活动。一是配合市监察局开展全市行政执法大检查，重点检查各级行政执法部门是否全面、正确、有效履行职责情况。二是组织市政府行政执法监督员、案卷评查员，对县级行政执法部门开展行政执法质量大检查，检查结果纳入年度依法行政考核范畴。在市级执法部门中继续开展“十佳案卷”评选活动。

12、加强行政执法主体管理。落实行政执法主体资格合法性审查制度，及时公布市级行政执法主体资格。创新行政执法人员日常管理机制，建立行政执法人员日常网上学习、定期测试、资格考试等制度，不断提高行政执法人员综合素质。完善行政执法资格在线测试系统，丰富强化使用功能，积极申报“中国法治政府奖”。

（五）加强行政执法监督

13、建立完善行政执法监督长效机制。充分利用行政执法电子监察系统，加强对行政执法全过程的跟踪监督；研究与市监察局、市检察院联动的行政执法监督机制，切实加强对行政执法行为的有效监督。完善重大行政处罚备案、错案追究等行政执法监督制度。加强与舆论监督衔接，对新闻媒体曝光的行政执法案件，及时跟踪督办。

14、充分发挥市政府行政执法监督员作用。建立监督员向市政府专报制度，积极向市政府提报有份量的规范执法建设性意见建议。组织行政执法监督员对食品药品、卫生、公安、建设、城管等重点执法领域开展执法监督检查活动。

15、完善规范性文件备案审查制度。进一步加强规范性文件备案审查，健全和强化网上报备机制，提高报备率和报备效率，强化对各级政府和部门抽象行政行为的审查监督，做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。

（六）加强行政复议裁决调解工作

16、创新化解行政争议的新机制。进一步完善社会矛盾化解机制，整合行政资源，搭建投诉、复议、裁决、调解、仲裁等统一解决争议的工作平台。按照效率和务实的原则，明确责任主体、工作程序、工作标准和法律责任等，形成集中受理、集中办理和统一监督的工作格局。

17、健全行政调解工作体系，搭建行政调解平台。进一步加强行政调解工作，指导县市区政府、部分行政调解任务重的部门及镇街设立行政调解组织，初步建立市县镇街三级行政调解体系。将争议化解在基层，化解在初发阶段，化解在行政程序中。

18、全面推进行政复议裁决规范化建设。在全市推广行政复议裁决规范化建设工作，完善规范化建设标准，加强考核验收。

（七）加大依法行政宣传力度

19、加强依法行政信息宣传工作。继续抓好依法行政信息的采用、统计和考核工作，对依法行政信息报送人员进行培训，提高信息报送质量和数量，继续保持全国、全省依法行政宣传先进单位称号。

20、做好法制宣传载体建设。充分发挥《法治》刊物、政府法制网站和政府法制微博宣传全市依法行政工作的载体作用，增加和完善栏目内容，持续扩大社会影响力。

21、积极开展法制宣传活动。继续举办法制服务进社区巡回宣传活动，重点宣传行政强制、行政复议、仲裁等法律常识，引导群众运用法律手段解决纠纷，依法理性地化解矛盾。

二、不断推动行政审批制度改革

22、进一步压减行政审批事项。按照市场优先和社会自治原则，对各级审批事项，尤其是与投资、社会事业相关的行政审批事项进行清理。通过取消、调整和下放等方式，进一步减少市级审批事项，推动县级审批权限下放，扩大基层审批权限。

23、继续压缩行政审批时限。对保留的审批事项，明确实施条件、减少审批环节、优化审批流程、规范附加收费、缩短办理时限、提升服务效能，承诺时限力争省内不超过青岛，省外不超过。

24、推进基本建设项目模拟审批。出台《基本建设项目模拟审批实施办法》，在基本建设项目中试行“模拟审批”。对市内土地虽未取得但业主相对明确的重点项目，由项目单位先按程序申报资料，有关部门审查后出具非正式意见。当取得土地使用权后，再对资料进行补充完善，发放正式批文，以有效解决项目单位因土地使用权短时期内无法落实导致的审批周期过长的问题。

25、实行企业设立并联审批。出台《企业设立并联审批实施办法》，全面推行企业登记一表制办理。把卫生、环保、安监、药监等部门涉及的前置审批事项，以及取得工商营业执照后办理的组织机构代码、税务登记等事项，整合成一张表格，借助办公自动化网络，实现由一个窗口录入，相关窗口信息共享、同步审批，解决企业设立过程中部门审批互为前置、重复提交材料，审批环节过多，效率较慢等问题。

26、加快推进网上审批步伐。在已建成全市统一网上审批平台基础上，进一步完善网上预审、场景式网上引导功能，为投资人提供智能化信息引导服务。加大电子网络一体化建设力度，年底前实现市、县、乡、社区四级以及部门与驻大厅窗口之间联网。

三、持续做好投资创业服务工作

27、实行投资项目集中受理。在深化相对集中部门内部审批权改革基础上，借鉴深上海、东营等地做法，对主要投资审批部门实行投资办件预登记制度，在政务服务中心设立投资项目集中受理窗口，集中受理各类企业投资办件申请，切实掌控项目源头，有效解决审批办件录入不及时、一次性告知制度不落实等影响审批效率的问题，真正实现“一口受理、内部运行、限期办结、实时监测”的运行模式。

28、推进投资项目联合办理。对房屋建筑工程项目、工业项目、服务业项目审批涉及的用地、立项、工程规划、施工图审查、施工许可等环节进行流程再造，实行联合审查，专人督办，实现高度并联、大幅提速。总的目标是，通过实行并联办理，各类基建项目办批办理时限实现低于青岛市的目标。

29、推行重大投资项目代办制度。出台《市重大投资项目代办制实施办法》，设立投资项目代办服务窗口，组建专门代办员网络，按照“自愿委托、无偿代办、全程服务、合法高效”原则，对市级重点项目特别是重点投资项目、重点工业项目、民生保障类项目以及外资项目，确定专人负责，实现在注册、用地、规划、环评、施工到验收等各个环节一条龙全程代办服务。

30、开辟重大项目审批绿色通道。制定重大项目审批绿色通道制度，凡进入“绿色通道”的项目享有优先办理权。投资项目集中受理窗口组织各有关部门对项目报批工作进行集中咨询论证，根据项目规模、性质、特点和论证结果排出办理流程，列出报批事项的申报材料和办理时限，通过急事急办、特事特办、并联即办以及专人督办等措施，确保项目审批整体提速50%。

四、加快推进公共资源交易市场化建设

31、建立市级公共资源交易平台。整合现有公共资源交易场所和资源，采取进驻模式，将所有政府投资和使用国有资金的建设工程、政府采购、医疗器械采购以及土地使用权、矿业权出让、产权交易等基本项目全部纳入市公共资源交易服务中心交易,建立统一、规范、竞争、有序的市级公共资源交易平台。

32、完善公共资源交易平台运行机制。构建“一委一办一中心”的三级管理体系，完善“统一信息、统一评委抽取、统一交易运行、统一收费管理、统一交易监督”的“五个统一”的运行机制，实现公共资源交易的市场化、程序化、规范化，预防和遏制公共资源交易领域的腐败行为。

33、推动全市统一的公共资源交易市场建设步伐。按照省政府部署要求，研究探索在交易量较大的县市设立分中心，接受市中心的业务指导，实施更加透明、更加规范、更加严格的管理服务模式，稳步推进公共资源交易市场化进程。

五、加强中心建设和管理

34、加强滨海分中心建设。继续以项目督办为重点，采取“一线工作法”加强对投资项目的协调调度和重点督办。加强与北部沿海县市区的联系，扩大滨海分中心的受件范围。

35、全面推行行政服务标准化。在全面推进行政服务标准化工作标准体系的基础上，按照有错必纠、纠后必改的原则，建立标准化改进完善机制，开展内部审核和自我评价，并广泛接受社会监督，进一步提高标准体系的全面性和有效性。

36、加强中心管理考核。修订中心各项管理制度，推进中心管理工作，突出抓好特色服务和亮点工作，强化对带班领导的考核，提高办事效率，增强中心各窗口服务效能。

37、继续加强日常监督管理。完善联合监督检查机制，继续与机关效能监察中心实行联合监督，落实中心窗口负责人、各支部纪检委员轮流值班检查制度，提高监督管理效能。

38、强化窗口工作人员学习培训。以行政执法、行政审批业务和行为规范为重点，抓好相内容的学习培训；加强作风纪律建设，开展“优质服务”活动，进一步提高窗口工作人员的服务质量。

39、加强中心文化建设。组建各类活动小组，有计划地组织各类知识讲座、评比竞赛、参观见学和文体活动等，营造积极向上的良好氛围。

六、进一步加强机关自身建设

40、加强机关作风建设。认真贯彻落实市委、市政府决策部署，加强作风建设，开展调查研究，改进文风会风，提高工作效率和服务水平。认真贯彻落实厉行节约和建设节约型机关的各项要求，坚持勤俭节约，反对铺张浪费。

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我受市政府委托，向市人大常委会报告提高行政效能和服务质量、进一步优化发展环境议案办理工作情况。

今年以来，市政府牢牢把握发展、实干和以项目建设为纲的工作导向，紧紧围绕“把我市建设成为全省行政审批事项最少、行政效能最高、行政成本最低的地区之一”这一目标，以提高行政服务效能为重点，不断深化行政审批制度改革，加强行政执法监督，规范行政行为，议案办理工作取得明显成效。

一、工作开展情况

(一)努力打造行政服务“三最”地区

我市高度重视优化营商环境，打造“三最”地区工作，市委常委会、市政府常务会专题研究，制定出台了《关于进一步扩大开放加强招商引资工作的意见》、《关于进一步优化营商环境的意见》、《＊＊市招商引资考核办法》、《关于调整2013年度和下达2014年度全市招商引资指导计划的通知》等文件。成立了由徐景颜市长任组长，刘晓副市长、赵启全书记任副组长，有关部门主要负责人为成员的行政服务“三最”推进工作领导小组，研究制定了《关于进一步精简审批事项、提高审批效率和降低审批收费的意见》，明确由市监察局牵头负责提高审批效率工作，市法制办牵头负责精简审批事项工作，市财政局、市物价局牵头负责降低审批收费工作。召开全市进一步精简审批事项提高审批效率和降低审批收费工作领导小组会议，对各项工作进行研究部署，形成了主要领导亲自抓、分管领导直接抓、责任单位具体抓的“有人管、有人抓，一级抓一级、层层抓落实”的工作格局。

(二)全面清理行政审批和收费项目

根据国务院《关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》要求，今年1月份，印发了《＊＊市人民政府办公厅关于进一步清理市级行政审批项目和梳理建设项目涉及办理的公共服务事项的通知》。严格按照“能精简的精简，能下放的下放”的原则，对原有的251项市级行政审批项目以及建设项目涉及的审批事项和收费事项进行全面清理，并提出了在现有的基础上再削减三分之一，办结时限，压缩三分之一的目标要求。并要求各区县行政审批清理工作与市级行政审批清理工作同步进行。在此基础上，对全市现行的行政事业性收费、经营服务性收费进行了全面清理，编制了《＊＊市行政事业性收费项目、收费标准目录》和《＊＊市实行政府定价或政府指定价的经营性收费项目、收费标准目录》。目前，市级行政审批事项清理工作已经完成，共保留市级行政许可事项和非行政许可审批事项l46项，减少105项，精简41．83％。下放区县实施的项目24项，该清理结果以市政府第9 0号令的形式向社会公布。从目前看，与全省其它市地相比，我市保留的审批事项属较少的城市之一

(三)进一步深化行政审批制度改革

一是深入推进行政审批“两集中、两到位”改革。行政审批“两集中、两到位”改革是整个行政审批制度改革的重要基础性工作。自20__年启动以来，市直各部门在不增加人员编制的前提下，整合部门内部科室职能，统一设立行政许可科，将所有行政审批事项整建制纳入市行政服务中心，并从体制机制上解决行政审批“体外循环”和“两头办理”等问题发生，为进一步优化我市发展环境提供了有力保障。截至目前，在参与改革的42个市直部门中，38个部门已组建行政许可科，其中，30个部门的行政许可科已进驻市行政服务中心。目前，市监察局、市政府督查室、市法制办正对该项工作进行重点专项督查，确保十月底圆满结束。

二是全面启动建设项目联合审批工作。建设项目联合审批，是将本市范围内的固定资产投资项目审批，所涉及的行政审批和行政服务事项，按照“一口受理、抄告相关、限时办结、一次收费、统一发证”的要求，组织各有关审批部门根据各自权限从受理到办结实行“一站式、一条龙”办理。对重大、重点项目实行“一站受理、全程代办、跟踪服务、协调督办”无偿代办服务。市法制办在全面清理建设项目涉及的审批事项和收费事项的基础上，经过充分调研论证，形成了《＊＊市建设项目联合审批暂行办法》，制作了《＊＊市建设项目联合审批流程图》，对各部门延续多年的审批流程进行了再造，进一步理顺和规范了建设项目联合审批流程，并于今年3月份，提请全市行政审批制度改革工作领导小组第三次成员会议进行研究部署。这两项工作涉及各部门审批流程的再造和调整，工作量很大，近期，全市行政审批制度改革工作领导小组将召开第四次成员会议，正式启动联合审批试运行工作。待试运行一个阶段后，根据试运行情况，做进一步修改优化后，正式执行。同时，根据固化的审批流程和许可服务事项，编制审批手册，向社会公布。

三是大力推进行政服务标准化建设工作。充分发挥行政服务中心在深化行政审批制度改革、促进依法行政和优化营商环境中的平台作用，积极探索实施行政服务标准化管理运行的新模式，印发了《行政服务标准化建设实施方案》，制定了《行政审批事项办理规则》、《进驻部门行政服务工作千分制考核办法》，并严格落实行政许可公示制度，在市行政服务中心设置办事流程图、行政事项办理示范文本，对行政许可事项办理依据、条件、程序等进行公开，使“服务质量目标化，服务方法规范化，服务过程程序化”，实现从制度化管理向标准化管理的提升，为进一步提高行政服务效能奠定了 坚实基础。目前，市行政服务中心已被省有关部门批准列入省级“行政服务标准化试点单位”。

(四)切实加强重点领域行政监督

一是严格规范行政执法行为。建立健全行政执法监督机制。出台了《＊＊市行政执法评议考核办法》和《＊＊市行政执法责任追究办法》，进一步完善了以行政执法主体确认、执法依据及事项梳理、执法责任分解、行政执法评议考核及责任追究为主体的行政执法责任制体系。认真做好市级行政执法监督电子平台筹建工作，起草了《＊＊市行政处罚与监

督网络平台建设实施方案》，充分运用电子信息化手段，不断强化行政执法监督的事前审查、实时监督、预警纠错等关键环节，切实提高行政执法监督效能。加强行政执法队伍管理，印发《＊＊市行政执法证件管理办法》，严格执行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，认真做好行政执法证件办理和审验工作。在全市各级行政执法机关中开展了“文明执法”主题实践活动，贯彻落实《＊＊市行政执法人员文明执法若干规定》，努力提高全市行政执法队伍的整体素质。建立行政执法检查计划，进一步完善相对集中行政处罚权制度和内部综合执法机制，全面推行行政执法检查登记制度和行政执法案件统计报告制度，有效地杜绝重复执法、交叉执法等问题的发生。

二是深化工程建设领域源头治理防范。为切实解决工程建设领域项目信息公开不规范、不透明，市场准入和退出机制不健全以及信用缺失等问题，我市率先在全国非试点市开展了工程建设领域项目信息和诚信体系建设，开发了项目信息共享平台，进一步拓宽公开范围，将保障性住房纳入信息共享平台，对20__年以来实施的45个保障性住房建设项目向社会公开；组织开展了工程建设领域守信激励和失信惩戒制度建设试点工作，制定了工程建设领域企业和个人良好行为和不良行为认定标准，健全完善工程建设领域市场主体信用档案，建立诚信奖惩机制，进一步完善市场准入和退出机制，从源头上有效预防和化解工程建设领域的各种腐败风险。截至目前，全市工程建设领域信息公开专栏共各类信息10696条，其中项目信息9175条，信用信息l521条。

三是积极推进公共资源交易统一规范管理。按照“一委一办一中心”的要求，我市在成立公共资源交易管理委员会的基础上，于今年7月分，设立了＊＊市公共资源交易管理办公室和＊＊市公共资源交易中心，并建立健全分权制衡、公开高效、公正规范、监管有力的运行机制，为实现工程招投标、政府采购、土地出让、产权交易的统一管理、全程公开，进一步约束和规范公共资源交易行为奠定了坚实基础。

四是强化国有房产运营收益监督管理。印发《＊＊市市级行政事业单位国有房产运营收益专项执法监察工作方案》，对纳入市级国有房产运营范围的51家行政事业单位进行检查，并研究制定了国有房产运营收益监督管理办法，为确保国有房产收益及时足额上缴政府国有资产收益专户，实现国有房产的保值增值提供了有了保障。

(五)开展“市长市民、市长企业面对面”活动

为进一步提高行政服务效能、优化发展环境，我市进一步完善政府与企业、群众的面对面工作机制，扎实开展“市长市民、市长企业面对面”两项活动，每月一次市长或副市长上线，通过电视直播、热线互动，与市民进行直接交流，倾听群众诉求。截止目前，节目已开播4期，共有四位市领导先后上线，接听热线电话l74个，听取汇总群众反映的问题153个。对这些问题，市监察局、电台、报社等部门单位及时督促落实解决和跟踪报道，取得了良好的社会反响。同时，坚持政风行风热线电台、电视台、报纸、网络“四轮驱动”，切实解决群众反映强烈的突出问题。1-9月份，共有75个部门和单位走进政风行风热线节目直播间，接听、解答和处理群众反映问题1828个，问题办结率和群众满意率达90％以上。

(六)进一步强化监督考核

一是加强监督管理，不断提升服务水平。全面落实首问负责、一次性告知、过错责任追究等行政许可制度，不断强化行政审批电子服务系统建设和行政事项网上审批服务功能，行政服务效能进一步提高。今年以来，市行政服务中心共受理行政许可审批(服务)事项46635件，办结46586件，按期办结率100％，收费9063万元，向企业和群众提供咨询19237人次。

二是健全完善电子监察体系。在去年实现省市区(县)行政审批电子监察系统三级联网的基础上，我市依托市级行政电子监察平台，对各行政审批窗口人员工作情况实行视频监控，对行政审批流程实施全程监察。同时，坚持每月对部门行政审批情况评价通报制度，有效预防了行政审批领域违法违规问题的发生。

三是建立效能考核评价机制。将行政效能列入全市绩效考核指标体系，不断加大考核结果使用力度，切实增强了考核的实效性和针对性。同时，进一步改进监督检查方式，取明查暗访、专项检查、挂牌督办、重点抽查等形式，不断加大监督检查力度，增强工作实效。

四是强化行政问责。进一步健全完善企业联系点、情况通报、质询诫勉等工作制度和投诉问题快速解决机制，不断强化追究问责力度，严肃查处破坏经济发展环境和侵害企业群众切身利益的案件。1-9月份，全市共受理效能和环境类投诉240件，30名公务人员受到不同程度的追究问责。

二、存在的不足

一是“两集中、两到位”改革、推行建设项目联合审批等工作推行阻力较大。

二是部分学会、协会及中介机构仍存在依托行政部门强

制收取垄断性的经营性收费现象。

三、下一步工作打算 一是突出工作重点。扎实开展“市长企业面对面”活动，找准部门行业的深层次矛盾问题，开展发展环境突出问题专项治理，切实提高办事效率和服务水平，优化经济发展环境。努力建设行政服务“三最”城市，不断加大督导力度，全面落实行政审批“两集中、两到位”改革各项工作，强力推行建设项目联合审批工作，切实加强对行政许可行为的管理，严格涉企收费行为，确保工作取得实效。按照《关于推进公共资源交易统一规范管理工作的意见》的工作安排，积极做好交易职能、工作编制、场所设施等划转整合工作，确保统一规范管理工作按照新的管理体制和运行模式及早运作。按照《＊＊市行政执法评议考核办法》和《＊＊市行政执法责任追究办法》的要求，切实加大行政执法评议考核和责任追究力度，进一步夯实行政执法责任制各项基础工作，不断深化规范行政处罚裁量权基准工作。切实加强行政执法队伍管理。大力开展文明执法活动，狠抓执法纪律和职业道德 教育，努力提高全市行政执法队伍的整体素质。

二是加大查处力度。对严重侵害企业群众利益的投诉和破坏经济发展环境的行为，加大调查处理力度，发现一起，查处一起，绝不姑息迁就；对不认真解决本部门本行业行政效能和发展环境方面突出问题的，启动问责程序，视情节轻重，给予相应的党纪政纪处分和组织处理，并严肃追究相关领导的责任。

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一、建立健全监督机制，强化行政执法监督

（一）自觉接受有关部门监督和社会监督。一是积极配合审计部门开展上级审计和同级审计监督，对审计监督中提出的预算执行中存在的问题及改进建议，认真研究并落实整改。二是通过改进预算编制方法、健全预算初审制度、严格预算执行报告制度、改进决算编报工作，积极配合区人大做好预算审批监督工作。三是贯彻执行《条例》，制定《**区财政局工作办法》、《**区财政局接待来访工作规范》，向社会公布本单位的通讯地址、电子信箱、投诉电话、接待时间和地点、查询事项处理进展及结果的方式等相关事项，接受社会各界监督。

（二）完善内部监督机制。一是贯彻落实行政执法责任制，制定了行政执法责任制度及其配套措施，着重[此文章由21秘书写作网/独家原创]抓好建立岗位执法责任制及对各业务股室行政执法情况的考评工作。二是实行内审制度，制定了《**市**区财政局财政性资金稽核暂行规定》，明确由内设财监法规股负责实施，对各股、所的财政性资金的拨付、业务经费收支和执行财会制度情况进行稽核，对大额资金、专项资金进行延伸检查，发现问题及时纠正。

二、完善办事程序，规范行政行为

（一）规范业务工作行为。明确局内有关预算内外资金拨付的职责分工、拨付程序、拨付时间要求和经办股室及其工作人员应承担的责任。另外制定了有关政务管理、业务管理、部门管理、机关作风建设、廉政建设五大方面17类共37项管理规定，基本做到了各项工作都有明确的工作职责、工作程序及时间要求，规范各项工作的开展。

（二）规范业务工作流程。对财政政策法规、会计、国有资产评估、财政票据等十大管理方面的业务工作各个环节的操作程序作了明文规定，全方位规范了各项业务工作流程和财政资金的分配、管理、监督的业务操作程序。

（三）规范行政执法行为。制定了八项制度，即行政执法评议考核制度；错案责任追究制度；建立和完善执法人员培训、资格管理制度；岗位执法责任制度；行政执法公开制度；行政执法立案、调查、处理等情况的登记和存档制度；行政执法监督检查制度；举报控告受理制度。上述制度明确了行政执法职责、执法范围及执法责任工作的分工，做到行政行为主体、内容、形式均合法，且符合法定权限和程序。

三、认真贯彻执行财政法律法规规定，切实履行法定职责

（一）贯彻执行预算法律制度。一是根据预算法和省市关于编制年度预算的指导思想，合理编制各年度区级财政收支计划，着力调整优化支出结构，保证规定的重点支出需要。二是在总结试点经验的基础上，逐步实施部门预算，推进预算编制改革，增加预算透明度，提高预算约束力，维护区人大审批监督预算的地位和权威。三是在预算编制和报送审批过程中，按规定时间和要求向区人大经工委报送预算等资料，并按财经委提出的初审意见对预算草案进行修改完善；在配合做好预算初审工作的基础上，严格按规定时间提交经区政府审议批准的预算草案报告及其他重要情况，努力为人代会审议预算草案提供相关资料。四是以规范超收安排和预算调整为重点，健全预算执行报告制度，协助区政府做好有关工作，认真按照人大批准的年度预算组织收入，按进度安排支出，依法对预算执行情况实施财政监督，维护预算的严肃性和约束力。五是改进决算编报工作，积极配合人大常委会对决算进行审批监督。

（二）贯彻执行财政改革法律制度。一是贯彻执行部门预算制度。按照预算法的要求，推进部门预算改革，选择民政局、卫生局2个部门为20**年编制部门预算试点单位，并在总结经验的基础上不断完善。部门预算编制将所有财政性资金全部纳入编制范围，试行综合预算，具体编制到类、款、项级预算科目，人员、公用经费细化到目级预算科目，专项资金核定到具体项目，使预算安排的科学性和财政资源配置效率得到提高。二是贯彻执行国库集中支付制度。我区是在2**0年开始实行财政性资金支出由国库集中支付的，主要是把个人工资纳入国库集中直接支付，即改变个人工资经费逐月拨给单位的做法，由财政部门直接把个人工资划入工资卡，我区从2**0年12月起实行全区行政事业单位在职人员和离退休人员的工资统发。三是贯彻执行政府采购制度。我区认真探索实施政府采购制度，去年完成4宗采购任务，平均节约率达17.4%，实现了对财政支出管理从分配到使用的[此文章由21秘书写作网/独家原创]全程监督和财政支出效益的最大化。四是贯彻执行财政管理信息化制度。全区已在各镇（办）成立了财政结算中心，对所属有经费补贴或由镇（办）直接管理的下属站、所、办和各行政村的财务收支活动，全部纳入财政结算中心集中管理，实行单位单独设账、分户核算、“非零户”的管理办法，强化对财政资金的统一管理和核算。

（三）贯彻执行预算外资金管理法律制度。我区开展预算外资金管理工作已有相当长的时间，早在1988年县区分设时即设立了预算外资金管理机构，开始将预算外资金纳入财政管理范围。1992年将行政事业性收费纳入财政预算管理，实行“收支两条线”。1996年《国务院关于加强预算外资金管理的决定》颁发，我区预算外资金开始进入全面实行“收支两条线”管理的新阶段。1997年颁行《**区预算外资金管理办法》，设立财政专户，实行“收支两条线”管理，加强核算。1999年起行政事业性收费、政府性基金实行财政委托银行代收；20**年春季起对城区中小学校教育收费委托银行代收代扣，实行票款分离。另外，严格按照《广东省行政事业性收费、政府性基金和罚没财物票据管理办法》的规定使用票据，坚持实行“以票控款、以旧换新”制度，严肃查处违规使用票据的行为。加大预算外资金帐户的管理，按照“单位自报、财政确认、人行审批”的基本程序对单位的帐户进行清理，防止多头开户。开展行政事业性收费和政府性基金稽查和专项检查，及时纠正违规行为。对涉农、涉教、涉企收费实行公示制度，对涉农、涉企收费实行“两证一票一卡”（收费许可证、收费员证、统一票据和企业、农民交费登记卡）管理办法，对中小学生收费全面实行“一费制”，有效制止了乱收费，减轻了企事业单位和群众负担。

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一、完善工作机制，启动法治政府创建活动

（一）启动法治政府创建活动。按照市推进法治政府示范市建设的要求，借鉴全市四个创建法治政府示范区县的经验，结合实际，勇于探索，大胆创新，积极推进法治政府建设。

（二）推进依法行政公报制度。建立行政执法情况、行政复议与应诉情况、规范性文件审查备案情况统计分析报告制度。定期向社会公布行政执法、行政复议与应诉、规范性文件审查备案等情况，接受社会监督。

（三）健全行政机关工作人员学法制度。进一步加大行政机关工作人员法律知识培训考核力度，采取自学与集中培训相结合的方式，组织行政机关工作人员学习新颁布的法律、法规和规章。

二、深化行政管理体制改革，推进政府职能转变

（一）继续深化行政审批制度改革。按照统筹城乡发展的要求，准确把握合法与合理的关系，进一步清理并精简行政审批项目。积极探索开展相对集中行政许可权试点工作。加强对行政审批事项的监督管理，深入落实行政审批过错责任追究规定。开展行政审批项目评估工作，选择1—2项进行评估，并根据评估结果，按照程序调整审批项目。

（二）切实推进行政权力网上公开透明运行。在公布区级部门行政权力清单的基础上，进一步缩减行政权力项目，建立行政权力动态管理机制，加快推进行政权力网上公开透明运行，构建权责清晰、程序严密、运行公开、制约有效的行政权力网上公开透明运行机制，提高政府工作的透明度和公信力。

（三）深入推进政府信息公开工作。完善政府信息公开制度，依法向社会公开政府信息，大力推进决策公开，深入推进办事公开。进一步拓宽政府信息公开渠道，提高政府信息公开内容的广度和深度，保证政府信息公开及时、全面和准确。建立健全工作机制，积极做好依法申请公开工作。

（四）提高应对突发事件的能力。建立健全相关制度，完善突发事件监测和信息收集机制，强化突发事件预防和应急准备，加强基层应急队伍建设，提高政府应对突发事件的能力。

三、完善科学民主决策机制。推进决策科学化、民主化、制度化

（一）完善科学民主决策机制。建立健全重大事项公众参与、专家论证和政府集体决策相结合的决策机制，完善公众参与重大行政决策的规则和程序。

（二）推行重大行政决策实施后评估制度。完善重大决策评估机制，通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式，及时发现行政决策存在的问题，调整和完善有关决策，提高决策的科学性和民主性。

（三）健全行政决策责任追究制度。严格贯彻落实《市国家公务员行政过错行为行政处分暂行规定》、《市行政首长问责暂行办法》，坚决制止和纠正超越法定权限、违反法定程序的决策行为，促进决策权力和决策责任相统一。

四、规范规范性文件制定和管理工作

（一）完善规范性文件评估制度。开展规范性文件实施后评估工作。规范性文件公布施行后，制定机关、实施机关要及时收集分析各方面意见和建议，对实施情况进行评估。选择1件政府规范性文件进行评估。

（二）强化规范性文件管理。严格落实《市行政规范性文件管理规定》，制定规范性文件必须遵守法定权限和程序。加大规范性文件网上查询系统，构建规范性文件查询、监督和有效期预警体系。

五、规范行政执法，提高执法水平

（一）开展部门行政执法责任制示范活动。制定《部门行政执法责任制示范活动实施方案》，推动区级行政执法部门行政执法责任制的全面落实，不断提升行政执法水平。

（二）深化规范行政处罚自由裁量权工作。细化、量化行政处罚自由裁量权标准，明确从轻、从重、加重的行政处罚情形，并予以公布，规范行政处罚自由裁量权的行使。

（三）认真开展执法监督检查。深入开展群众反映强烈、社会关注的食品安全、安全生产、劳动保障、环境保护等领域的专项整治和执法检查。完善行政执法评议考核、案卷评查等各项制度，量化标准和考评办法。严格落实重大行政处罚备案制度。

（四）加强行政执法队伍建设。严格实行行政执法资格制度和持证上岗制度，

严格落实行政执法人员法律知识培训制度。建立行政执法人员档案，完善动态管理机制，逐步建立行政执法人员信息管理系统。六、加强行政复议与应诉工作，及时化解行政争议

（一）依法受理和办理行政复议案件。认真贯彻《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》，严格依法受理和办法行政复议案件，凡是符合受理范围并在法定期限内提起的行政复议申请，都要依法受理和办理。

（二）完善行政复议工作。改进行政复议受理方式，完善网上受理行政复议制度，进一步拓宽和畅通行政复议渠道。改进行政复议案件审理方式，综合运用书面审查、实地调查、听证、和解、调解等手段办案，提高案件办理质量，努力做到“案结事了”。加大行政复议人员学习培训力度，提高行政复议能力水平。

（三）做好行政应诉工作。继续加强法院行政审判机构联系，完善与行政诉讼协调对接机制，继续推行行政首长出庭应诉制度。高度重视司法监督，严格履行法院生效的判决和裁定。

七、完善社会自治功能，健全矛盾防范和化解机制

（一）推进基层自治。扩大基层自治范围，完善基层治理机制，提高基层公共服务和社会管理水平。创新基层自我服务体系和矛盾自我化解机制，促进社会和谐。

（二）加强社会组织的培育、规范和管理。规范政府、市场和社会三者关系，加大社会组织培育力度，完善政府“购买服务”机制。清理规范中介组织，建立健全对社会组织和监督机制。

（三）扎实推进行政调解工作。按照构建矛盾纠纷“大调解工作格局的要求，建立健全行政调解规章制度，完善行政调解联席会议制度，加大行政调解工作力度，妥善化解各类行政争议和纠纷。加强行政调解人员的法律知识和调解技能培训，提高行政调解人员的业务水平。依法做好工作。

八、落实依法行政工作责任，加强法制队伍建设

（一）落实依法行政报告制度。机关各科室、直属各单位要向局办公室报告本部门、本单位推进依法行政的进展情况、主要成效、突出问题和下一步工作安排。

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[关键词]财政　科学化　精细化　途径

一　财政科学化精细化管理的界定

财政科学化管理，就是要从实际出发，实事求是，积极探索和把握财政管理的客观规律，按照财政法律法规要求，建立健全管理制度和运行机制，运用现代化管理方法和信息技术，发挥管理人员的积极作用，提高管理的实效性。精细就是精致、细密、不疏漏。精细化管理，就是要运用信息化、专业化和系统化管理技术，建立健全工作规范，责任制度和评价机制，明确职责分工，完善岗责体系，加强协调配合，按照精确、细致、深入的要求实施管理，避免大而化之的粗放式管理，抓住管理的薄弱环节，有针对性地采取措施，不断提高财政管理的效能。科学化精细化是有机的整体，科学化是精细化的前提，精细化是在科学化指导下，按照统筹兼顾的原则，把科学管理要求落实到管理的各个环节，落实到管理人员岗位，体现集约管理注重效益的要求。财政科学化精细化管理，是涵盖科学的管理制度、先进的管理手段、规范的工作秩序、严格的执法监督体系以高素质的管理队伍等在内的系统工作。

二　当前加强财政科学化精细化管理的必要性和紧迫性

财政管理的科学化精细化是建立在精益求精思想和信息化应用的基础之上的，现阶段我国经济的高速发展迫切要求我国各级财政部门建立健全各项财政工作规范，做到明确责任分工，优化业务流程，强化协调配合，按照精确、细致的要求深入实施管理，从根本上确实提高财政科学管理的水平。资金紧张与铺张浪费并存是我国近年来审计报告反复披露的一个现象，究其原因，主要是财政资金在财政各部门分配过程中面临着多种多样的利益诱惑，进而滋生腐败现象。由此可见，目前我国财政各级管理机构须要高度重视财政的管理过程，强化财政的精细化管理，争取用精细化和科学化的财政管理机制的执行来防范和预防财政管理中的各种不良行为。

财政的科学化精细化管理正是一种将常规管理引向深入的基本思想和管理模式，是一种最大限度地减少管理所占用资源和降低管理成本为主要目标的管理方式。这种管理方式正适用于当前我国的财政管理需求，它可以解决我国财政管理方面的主要问题。因此，努力在财政科学管理上下工夫，实现财政的精细化管理，对于我国当前财税体系改革来说具有相当强的迫切性。精细化的财政管理水平可以帮助我们发扬财政工作管理的优势，进而确立自身的发展重点，提升我国财政管理的整体适应发展能力，为我国经济体制和财政体制的进一步深入改革奠定坚实的基础。

三　加强财政科学化精细化管理的主要途径

1　逐步推行财政政务工作的公开制度

一是依法、科学、民主地理财，充分发挥财政职能作用。主要是要逐步建立财政管理事项公开制度，注重反映财政管理中涉及群众切身利益的突出问题、宏观政策执行中存在的问题和财政资金使用效益方面存在的问题，在充分听取群众意见后进行调整修改，使财政政务公开更加符合人民群众的意愿，要为群众和企业办实事，促进经济发展，构建和谐社会。二是注重制度的落实和服务的高效优质。要建立健全廉洁高效的财政规范体系，严格规范服务行为，在提高服务的基础上，加强财政监督。要提高服务意识，规范管理业务流程。三是建立完善的财政政务公开长效监督机制。把财政政务公开工作作为党风廉政建设责任制和干部年度工作考核的一项重要内容，并将考核结果作为干部奖惩的一项重要依据。

2　加强财政信息化建设，改进落后的技术手段

利用现代科技手段，建立完备的预算编制系统、良好的国库运作系统和国库信息处理系统、预算执行分析报告系统、部门间信息共享系统以及宏观经济政策分析系统等，提高宏观经济预测与分析能力，科学合理确定预算指标，提高预算编制的质量，尽可能减少预算管理过程中的随意性；建立有效的预算监督机制，建立政府与公众之间畅通的信息沟通渠道，从而增强预算的透明度。实现预算执行和报告的公开机制。一是公开财政预算的执行情况：定期公布现行财政政策可持续性的长期报告，公布综合的滚动的中期预算框架，公布预算单位的财务执行情况以及月度、年度预算报告等。二是确保公开信息资料的真实性和有效性。建立相关机制确保政府会计和财务报告标准的统一性和公开性，并使整个公开过程独立于政府。