职称制度改革范文

导语：如何才能写好一篇职称制度改革，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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近日，国务院印发《关于取消一批职业资格许可和认定事项的决定》，再次公布取消61项职业资格许可和认定事项。至此，职业资格集中清理工作基本完成。

解决证书太多、考试太滥问题

从2019年起，人力资源和社会保障部已报请国务院分五批取消272项职业资格，总量减少44%，超额完成本届政府确定的减少1/3职业资格的目标。

这标志着集中清理工作基本完成，初步实现了国务院部门设置的、没有法律法规和国务院决定作为依据的准入类职业资格基本取消，国务院部门和全国性行业协会、学会未经批准自行设置的水平评价类职业资格基本取消。

近年来，一些地方、部门、行业自行设立了大量职业资格，据不完全统计，多达2019余项，职业资格证书太多、考试太滥的问题非常突出。这导致凡是就业创业者都在疲于赶考，负担很重。

对此，中国人事科学研究院原院长吴江表示：造成这种局面的原因，主要是一些行业主管部门和地方政府任意扩大和滥用国家职业资格许可权。此外，一些行业协会受利益驱动，设置了更多证书。

这几年，通过集中清理工作，及时取消了一大批不合法、不合规、不合理的职业资格，初步遏制了职业资格过多过滥的势头。

多措并举确保准入门槛降低

随着部分职业资格许可取消，一些行业相应降低了准入门槛。那么，如何确保各行业从业人员素质不降低?

实际上，这五批取消减少的职业资格大多是由国务院部门和行业协会自行设置，没有纳入国家职业资格制度体系，一些资格专业性不强，不宜采用职业资格的管理方式。

为了提高从业人员的职业素质，人社部做了大量工作，主要有以下几个方面：颁布实施新修订的职业分类大典，为职业教育培训提供了基本依据和参照，提升职业教育培训质量。

构建劳动者终身职业培训制度。推进人才评价体制机制改革，研究建立科学化、社会化的人才评价机制。指导各地、各行业企业加大竞赛表彰奖励力度。进一步完善收入分配政策，推动技术、技能等生产要素按贡献参与分配。

吴江认为，推动政府职能转变，提高人才素质，还要充分发挥市场作用。大多数企业知道怎么在岗位培养锻炼员工素质，减少盲目考证，才能够将人才活力充分释放出来。

全面建立人才评价多元机制

有人认为，清理职业资格意味着取消职业资格制度。人社部有关负责人表示，减少职业资格许可和认定，不是取消所有的职业资格，而是为了促使制度更加健康有序地发展，更好地为人才评价服务。

职业资格制度在国际上被普遍采用，在一些发达国家，要从事某种职业，必须先经过政府登记，如果是和公共安全相关的，还得有职业资格证书。吴江说。

目前，国家在专业技术人才评价方面主要采取两种方式：一是职称评审，二是职业资格制度。职业资格制度不能覆盖的，可以通过职称评审的方式进行评价。

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[3]中央职改领导小组.中央职称改革工作领导小组关于转发国家教育委员会中、小学教师职务试行条例等文件的通知[EB/OL].[1986-05-19].http：///falvfagui/fg22598/58021.shtml.

[4]山东潍坊出现首位正高级小学教[EB/OL].[2011-01-14].http：//.cn/gnxw/content/2011-01/14/content_3590843.htm.

[5]潍坊教育信息港.2009年中小学教师职称制度改革将在三省市试点[J].教育发展研究，2009：73.

[6]中小学教师职称制度改革扩大试点[J].课程教材教学研究，2011（Z6）：84.

[7]人社部.明年推进全面实施中小学教师职称制度改革[J].基础教育论坛，2014（01）：61.

[8]山东省人力资源社会保障厅山东省教育厅关于印发山东省中小学岗位设置结构比例指导标准的通知[EB/OL].[2013-04-15]http：///news_view.asp？newsid=838.

[9]职称评定滞后：“小学科”教师遭遇发展瓶颈[EB/OL].[2014-04-29]http：///a/20140429/027062.htm.

[10]城镇中小学教师评聘高级职称需任教农村一年[EB/OL].[2012-12-13].http：//.cn/index/content/2012-12/13/content_4052603.htm？node=20908.

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在县城附近建设标准化学校，用于接收至今没有通路、通电、通广播电视的贫困山区义务教育阶段中小学生，为他们提供与城里孩子同等的教育条件。海南自2007年起实施的“教育扶贫移民工程”改变了山里娃的命运。

据海南省教育厅厅长胡光辉介绍，海南省辖18个市县，11个是贫困县，教育发展长期处于比较落后的水平，尤其是基础教育水平低、质量差，薄弱学校比重偏大，优质资源稀缺，义务教育均衡发展任务艰巨。

为促进义务教育均衡发展，海南大力实施“教育扶贫移民工程”，截至目前，海南省财政投入14亿元，建设了24所思源学校，改扩建教育扶贫移民学校14所，新增优质学位4.57万个。数万名大山深处的少数民族贫困孩子得以走出大山，到县城接受优质教育。

记者在王榆芳就学的屯昌县思源学校看到，这是一所全新的现代化校园，拥有绿草如茵的花坛、标准化的篮球场、明艳的塑胶跑道、一流的教学设备。学校接收的学生90%以上来自贫困、少数民族家庭。

更让贫困孩子和家长笑逐颜开的是学校强大的软实力。思源学校建设改变了过去只重硬件投入的教育扶贫方式。海南省政府教育总督学石秀慧说，思源学校招聘的校长均为市县级以上优秀校长，综合素质较高，具有丰富的办学经验和先进的教育理念，事业心强，工作投入，加上一批年富力强经验丰富的学科骨干教师和一批充满活力的年轻“特岗教师”，各思源学校构建了一支素质优良的教师队伍。

现代化的教学设施、优秀的师资力量，为山里娃们带来了全新的教学理念和优质的教学课程。“思源学校真好，可以免费学钢琴，还有各种各样的兴趣班，绘画课、书法课、舞蹈课，大家可以凭兴趣选择。”王榆芳笑起来很灿烂，她说今后要上思源高中，继续学钢琴。

黎族小姑娘王玉宝告诉记者，在她们以前就读的山里小学，往往一个老师要教很多门课程，音乐、美术课则让他们自习。

由省、市县财政和香港言爱基金共同投入建设的一期10所思源学校经过三年的顺利运行，教育教学成果显著：学校教学楼下，展示着孩子们精美的美术、绘画作品；篮球、排球场上，山里娃挥汗如雨；学业成绩也大幅度提高，上学期末，第一批10所思源学校中，有7所平均分高于所在市县平均分，9所成为省级规范化学校。

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关键词：职称制度;问题;改革措施 

1现行职称制度存在的问题

1.1职称评审标准条件已经过时

现行的职称评审标准和条件规定,仍然是国家在20世纪80年代中期制定的标准、条件和系列规范,执行周期已有20年,标准和条件已经不能适应快速发展的新形势对人才全面准确评价的需要。特别是职称标准和条件中对学历、年限、工作经历以及论文、著作、学术成果等方面的要求刻板生硬;职称外语水平和计算机应用能力要求与有些行业或专业发展状况不相适应,尤其是对于年龄较大的专业技术人员来讲,要求比较苛刻;评审条件中量化标准不够规范,可操作性不强;全面推行职称评聘分开制度后,仍对职称申报人员范围要求过死,单纯以执行职级、职等工资制为取舍,限制一部分专业技术人员的职称评审;评价方法上也存在片面性和职称“一评定终身”等问题,缺乏必要的激励和鞭策机制,职称作用受到削弱;职称评聘工作在企业中只搞评审、不搞聘任,不与待遇挂钩,有逐步淡化的趋向等。这些都不同程度地挫伤了一大批专业技术人员的积极性和工作热情,从长远来说,不利于整个专业技术人才队伍的建设。

1.2现行岗位管理办法不科学

事业单位岗位供需矛盾比较突出,因人设岗现象依然存在。由于事业单位管理体制改革相对缓慢,各方面配套措施未及时跟进,事业单位专业技术人员主要还是走职称这个“独木桥”,而职称又与专业技术人员的待遇紧密挂钩,一旦聘任,即刻兑现。基于体制原因,事业单位岗位管理采取结构比例标准和最高职务档次控制办法,只能按照上级规定的设岗比例实行岗位总量控制,而无法要求事业单位做到遵循“以事定职,因事设岗”原则,以工作任务、业务职责的要求来确定专业技术职务岗位;又由于评聘分开制度的全面推行,使一大批符合相应条件的专业技术人员,及时通过评审取得了相应级别的专业技术职称。而评上职称不是目的,获得聘任并兑现有关待遇才是最终目的。因此,岗位需求矛盾普遍存在。特别是一些专业技术人员较为集中的农业科研、教学研究、卫生医疗、文化等事业单位,需求矛盾更为突出[1]。由于现行的岗位结构比例和最高控制标准难以达到有些单位的实际需要,为尽快解决岗位需求矛盾,许多单位只好不顾客观实际,超限额比例要求申请增设岗位,致使事业单位因人设岗现象依然存在。再者,经济发达地区人才集聚密度较大,而经济落后地区人才集聚密度相对较小,现行岗位管理办法没有考虑到经济发达地区和落后地区的差异,安徽省按照同一比例和标准管理,就限制了经济发达地区对人才引进、培养和使用的力度,客观上极易造成人才的流失和浪费。

1.3职称后续管理方面存在诸多薄弱环节

规范化管理工作还有待于进一步加强。由于事业单位人事制度改革相对滞后,不少单位都不同程度的存在着竞争聘任力度不够、走过场,甚至“暗箱”操作,聘约管理弱化,任期考核滞后或简单化,个别单位甚至存在弄虚作假、虚于应付等不负责任现象,致使竞争聘任机制未能真正形成。而作为职称综合管理的人事部门,在职称聘任方面存在政策空白,相关配套政策不够完善,缺乏上级赋予的明确的行政监督管理职能,使得职称聘任过程中的一些明显不合理的问题得不到及时纠正,一定程度上挫伤了一部分专业技术人员工作积极性的充分发挥,从长远来看,不利于职称改革工作的健康发展。

1.4评价机制不适应激励人才辈出的时代要求

一是评价方法相对落后。目前,能力测试仍然通行“笔试”。实践证明,“笔试”在职称评聘工作中的高度运用,难以准确地考察专业技术人员全面的情况,往往是考试成绩上去了,专业能力、专业水平,特别是工作创新能力却没什么提高。二是评价考察的内容相对落后。按现行政策,各级各类职称,一般必须专业能力、外语(以英语居多)、计算机3门课程都合格才能参加评审。虽然这是应该而且必要的,但也存在一些不容忽视的问题。比如外语测试,除少数人获得免试资格外,大多数人都必须通过严格的考试。这意味着如果通不过考试,就不能晋升高一级职务,尤其是高级职务。一部分业绩、能力平平、缺乏上进心的人,自然是望而却步。但那些破格不够条件,而能力、业绩突出的技术人才,因为历史原因和缺乏外语学习的环境而很难通过考试,导致难以晋升高一级职务,势必挫伤他们的工作积极性。三是评价的标准不科学。比如晋升资格条件,明确规定晋升高、中、初级职务必须达到相应的学历、任职年限等要求,但从充分激励人才的角度看,这些限制条件,就成为限制有突出贡献人才、积极上进人才、致力创新人才脱颖而出的政策依据。

1.5全评全聘不适应“评聘分开”的改革要求

客观地说,“评聘分开”在现实工作中有较大阻力。首先,计划经济长期的“大锅饭”形成“你有,我有,全都有”的习惯,不评则已,评则必聘;其次,单位领导担心对职工利益重新分配易引起新矛盾,造成职工上访、闹事的局面。所以,目前大多数地方仍是评聘合一。显然,不符合人才激励要求。

1.6聘后管理不适应现代管理制度规范

由于评、聘实质上难以分开,与专业技术人员的经济利益不可能有本质冲突,聘后管理仍停滞在收发考核表、掌握一些无关痛痒的信息等低端层面。以能力、业绩为基本评价要素,以激励人文化管理为基本手段的现代评价体系和管理模式,最终流于形式。

2职称制度改革的方向与措施

2.1进一步推进职称评聘分开制度

深化事业单位人事制度改革,实行职称评聘分开制度,进一步调动广大专业技术人员工作积极性。评审过程中按岗位职数评审的限制,实行“能者上”的激励机制;在聘任管理上实行竞争上岗,择优聘任。通过评聘分开,使符合评审条件的专业技术人员及时获得相应的专业技术职务任职资格,能较好地解决过去因岗位职数限制而积累下来的矛盾和历史欠账。实践证明,评聘分开制度的全面推行,不仅使职称工作向着科学化、规范化的目标迈出新的一步,而且为今后的事业单位人事制度改革和人才的合理流动奠定了良好的基础,提供了有利的条件。

2.2运用科学职称评审方法

职称评审工作的方法和手段进一步趋于科学合理,使评审结果更加客观公正。几年来的实践证明,职称评审工作实行单一的考试或评审,都不同程度的存在局限性。将二者有机地结合,进行严格公正的考试和科学合理的评审,可以最大限度地保证评审结果的客观和公正。从2001 年开始,对职称评审工作实行考试和评审相结合的办法,对晋升高、中级职称人员,进行全市统一的业务考试,成绩作为高级推荐和中级评审的重要依据。考评结合办法的全面实施,既可以从一个侧面检验和反映专业技术人员的真实水平和业务素质,也可以在一定程度上印证申报材料的真实性,从而为准确评价专业技术人员的业务水平提供重要参考和依据。

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结合青岛市《关于规范化市级机关工作人员补贴标准的通知》精神，针对以前工资体制中存在的弊端进行了改革：

一、制定分配改革方案的具体做法

1、根据上级文件精神，明确分配改革的原则：坚持按劳分配、效率优先、兼顾公平；坚持公开透明、规范管理、阳光操作；坚持分类管理、总量调控、机制灵活；坚持有利于我馆事业的健康和可持续发展。

2、反复讨论方案，明确改革的意图

分配体制的改革关系着职工的切身利益。建立科学合理的分配分配改革方案，应从单位事业发展的目标出发，从物质激励和精神激励两方面建立较全面的激励机制，才能破除平均主义，使我馆的事业保持良性、持续发展。但往往事业发展的目标与职工个人目标之间存在不同步性，如何协调二者之间的关系是确定分配方案的前提。在方案讨论稿出台前，我们首先对绩效补贴的大致总额进行了数十次的数据测算，既要考虑到每个人的职称与岗位责任风险和工作业绩的比例关系，又要考虑到部分老职工和年轻职工低职称、低职务而工作业绩较突出的协调关系。在方案制定过程中，我们对馆内的工作岗位进行分析、分类。根据职工所从事工作岗位的内容、责任、权利、任职等方面，结合其个人专业技术确立该职工在单位中的价值，最终确立实行以科室为基本考核、核算单位，以月为核算时段，以馆、科两级考核为主体的分配模式。在按岗定酬的基础上，将人事局核定的全体在编在职职工的工资总额划分为两部分，一部分确定为岗位工资，用于体现职称价值；另一部分确定为绩效补贴用于体现个人的实际工作价值。

岗位工资按原有方式按月发放。绩效补贴则根据职工个人的岗位职责、工作数量、质量和贡献的不同，分为馆长基金、工龄补贴、通讯补贴、工作量补贴、岗位补贴和节日补贴六部分，每月依据考核情况对绩效补贴进行核算、发放。在绩效补贴中还建立了“在岗原则”和以科室绩效确定科室浮动系数的动态管理模式，使分配方案更能体现“有奉献才有收益、收入能高能低”的激励机制，同时为职工退出机制打下基础。

二、分配制度改革方案的实施和运行情况

具体到一个单位改不改革、如何改革，特别是像我们这样没有创收的全额事业单位，很多同志认为没有必要和难度较大。这就需要用国家政策和分配改革的精神为指针加强思想政治工作，让干部职工充分认识分配制度改革的重要性和必要性，使大家接受和正确对待改革。同时在实施改革方案的过程中，要兑现激励措施，体现干好干坏不一样，使改革方案成为推动和鼓励干部职工竟相进取的动力。

我馆分配制度改革方案确立后，检查小组每月依照工作目标和精神文明考核标准，对各科室工作业绩、规范化服务、精神文明建设等方面定期进行考核，并将检查考核情况予以公示。然后按照考核情况，与分配改革方案挂钩，发放规范化补贴。半年多来，方案运行情况良好，每月按时兑现。

三、实行新分配制度后，改革方案取得的效果

1、拉近了干部与职工的距离。在制定改革方案过程中，广泛开展了谈心活动，进一步了解每个职工的工作，加深相互的理解与信任。

2、强化学以致用、发挥专长的意识。分配改革的实施不仅是经济利益的调整，更重要的是激发职工努力实现自己的人生价值。最近我们将进行人事制度改革，实行中层干部和全体工作人员竞争上岗，做到人尽其才、才尽其用，更好地发挥干部职工的智慧和力量。

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内容提要: 监护是我们每个人的事情，随着我国老龄化程度的加重和欠缺行为能力成年人数量的骤增，监护责任则更为鲜明地体现在我们身上。随着我国改革开放的继续进行，经济与社会的快速发展，成年监护制度受到了媒体、法学界、决策团体和国家组织越来越多的关注。需要对我国现行成年监护立法进行改革是无可争议的。那么如何进行改革？这就需要从监护立法、资金支持、政策与实践、研究以及教育方面进行深入探讨，以得出我国成年监护制度改革之策略。

改革开放以来，成年监护制度一直作为我国民事法律制度的一小部分发挥着有限的作用，但并没有得到足够的重视，其完善与发展也相对缓慢。随着我国老龄化社会的到来，为了解决成年监护法律适用面临的现实问题，确保成年监护制度顺应国际人权保障标准，为我们正在制定的民法典中成年监护部分提供坚实的理论基础，我国必须对成年监护进行改革。那么立法完善了，实施新法律则更为复杂，因为法院毕竟资源有限。同时教育也是非常关键的，尤其对监护人或者想要成为监护人的人来讲。所有的监护工作从业人员包括医生，需要更多地理解成年监护标准，需要对监护进行全面评估，熟悉监护程序，以及当现存的监护出现问题时如何与法院如何进行交涉。这些领域的研究也是非常急需的，因为这些研究能够帮助我们判断立法是否被真正实施，以及法律的实施是否满足了程序的要求，考虑到了最小限制的替代方式，是否进行了适当的评估，并坚持有限制的监护理念和对监护进行监督。

19世纪80年代，关注于老年人独立性和自主性的一些法律学者开始对成年监护进行研究并发表相关学术论文来展现自己的观点，他们关注的焦点往往是被宣告为无行为能力人的个人所受到的影响和他们的基本权利和自主性所收到的极端限制。随着社会、学者以及政府开始对成年监护的关注度越来越高，国内能够进行政策制定和学术研究的法官、立法者、社会科学家和律师大力推动对我国成年监护制度的改革，他们进行教育宣传，相互协商，开展一些相关的调查与研究以及参加国内外成年监护制度会议。同时我国的一些社会组织也为成年监护制度的发展做出了贡献。虽然在成年监护制度的改革方面我们已做了大量工作，但是为了使受到监护制度影响的欠缺行为能力人更为有效地受益，我们仍有许多工作要做。同时现在也是社区工作者做出更多贡献的机会。监护是我们每个人的事情，尤其在我国老龄化社会到来以及欠缺行为能力成年人数量骤增的形势下。我们可以从五个方面对我国的成年监护制度进行研究与改革：立法、资金、政策与实践、研究以及教育。

一、

立法

上个世纪以来，几乎所有的国家都对其本国的成年监护制度进行一系列的改革以适应社会的变化和本国公民的需要。对各国的成年监护立法改革研究可以发现他们在立法方面的及时更新。同时也可以发现他们立法改革的关注点也非常接近。自从1987年《民法通则》颁行以来，我国的成年监护制度一直未曾修改，而我国的社会却发生了翻天覆地的变化，这在一定程度上阻碍了法律的适用，导致了我国现行的成年监护制度出现了诸多的缺陷和漏洞，现行的成年监护法律无法对欠缺行为能力成年人尽完备保护之责。凡现行有效法律实践检验是正确的规定，民法典理所当然应予补充，同时，我们还应作比较法上的观察以选择先进的符合中国实际的立法。[1]借鉴国外立法的改革，我国也应从以下方面对我国的成年监护制度进行一系列研究与改革：

（一） 重新定义欠缺行为能力成年人

语言反映了人们的认识、态度和价值观，同时也是用以影响观念的工具。法律语言，作为一种重要的载体，反映出关于残疾理论的变迁。未来的立法改革在对欠缺行为能力成年人的称谓方面应做出相应的改变，应将“残疾人”改为“身心障碍者”，“精神病人”改为“智力障碍者”，以与国际社会的残疾观和人权规范相一致，满足解决实际运作过程中产生的一系列问题的基本需求。

（二） 制定更强的保护性程序

需要确立和完善我国成年监护制度的法定程序，包括监护申请、被监护人能力评估、监护设立、监护终止等。因为只有程序实现了正义，才能够实现实体正义，这是现代监护法从重视实体保护发展到实体保护与程序保护并重的趋势，也是人权保障中的程序保障的必然要求。如作为欠缺行为能力成年人拥护者的律师的权利，在申请监护方面可以制定更为严格的要求，加强通知要求，正式的听证程序和规则，法院决议的具体细节与结果，提倡较小限制的替代监护，监护人保护欠缺行为能力人所必须的有限制的监护权力，并向法院雇佣的中立从业人员（法院调查人员或法庭访客）提供适当的程序建议。

（三）改变测试行为能力的方法

根据《中华人民共和国民法通则》的规定，不能辨认自己行为的精神病人是无民事行为能力人，不能完全辨认自己行为的精神病人是限制民事行为能力人。由此可以看出，我国成年监护制度中行为能力判定的方法是如此地笼统和抽象，偏重概况性和原则性，操作实施力度极弱。因此必须进行改革，借鉴美国的被监护人标准制度，将测试方法其具体化，包括促进评估能力专家小组的构建，行为能力评估由专家进行，正式功能评估应具体说明功能问题，并列举相关例子予以证明。采纳神经心理评估制度，重视心理学在评估中的作用，将神经学与心理学结合起来，对个人能力进行综合评估，以确认一个人是否符合设立监护的标准。

（四）加强法院的监督

为了监督监护人履行义务，从而更好地维护和保障被监护人的利益，我国必须加强法院的监护力度。采取具体措施使得法院能够实施更强有力的监护，包括要求监护人提交监护工作报告，已经法院调查者要及时审查所有提交的文件。

细致周到并富有成效的立法是一门艺术。在进行立法改革时，在监护世界中所有的利益攸关者之间达成共识是非常可取的，但它并非总是可能的。最有效的法规是法律语言中的那些绝对授权或禁止性规定。对成年监护法律的改革发挥富有成效的作用的从业人员和律师也负有对他们所实施的法律进行监督。可能根据需要提出对以往的立法进行改革或者废除的建议。

在我国目前的形势下，我们需要做大量工作来进一步完善我国成年监护的法律，其中包括制定法律来要求监护申请中纳入现有的标准化功能评估工具，纳入能够解决做决定能力问题的标准化评估工具，需要法律判决形式的清单以指明法院授予监护人的权力范围，要求监护申请者者和他们的律师在申请书中阐述较小限制的监护替代方式不可接受而只有设立监护才是妥当的原因，要求在欠缺行为能力人需要为单一交易（如医疗许可、改变生活安排、保护性照管和冻结资产）时为个人主动为其指定律师，列举出法院所委任的在监护程序中代表欠缺行为能力成年人的律师的义务，监护中监护人的财产包括所有流动资产和年收入应当得到担保，希望任命为私人专业监护人的个人或者机构需要接受教育、进行注册与认证和实施继续教育，要求专业监护人和机构在资产耗尽的情况下仍然需要继续提供监护服务，并为专业监护人提供指导方针，让他们牢记24小时是他们的工作性质，熟悉类似工作的社会标准，工作的难度和时间需要，对专业知识的掌握，了解工作所获得的结果，以及律师、遗嘱执行人和非专业监护提供服务的收费规定。[2]

二、政策与实践

可能是费时和极度困难的法律制定和法律表决跟法律实施相比较则显得更为简单。如果遇到无法克服的比较僵化或根深蒂固的态度和意见，那么法律的实施将非常困难。在我们现在的社会由于年龄和残疾而受到监护影响的人往往严重墨守成规。此外，新通过的法律将反映出在法院的监护实践中所呈现的一个巨大的社会变革，改变了以往完全保护的姿态，而代之以促进自主权和完善保护的正当程序。全国的法院和社会团体将分步骤纳入新法律。监护实际工作人员在促进和建立一个开明的监护程序过程中将发挥关键性的作用。他们可以这样做：

（一）将重要基本理念与原则纳入欠缺行为能力成年的监护替代方式中，如关注于病人、利益冲突中的独立和自由、持续护理、适用于全系列的决定、强调最少限制性的替代方式、效率、成本效益、责任制、专门知识和信誉。[3]

（二）为申请监护和在评估工具如日常生活活动和日常生活工具性活动中使用标准化的由中立律师所提供的信息和文件。

（三）发起以监护问题为主题的全市或区域性会议。邀请法官、法庭成员和已经参与成年监护工作的律师参会并发表讲话。同时邀请医生尤其是经常处理那些非常想为自己设立监护的人之事务的医生到会并讲话。鼓励医学和法律专家进行对话和交流。

（四）探讨联合制定一个法院访问志愿者或监护监督项目，让他们与监护下的孤独老者接触并报告出现的任何问题。这个项目的启动可以吸纳退休人员或者法律、会计、社会工作或者老年医学的学生参与。

（五）努力为欠缺行为能力成年人研究和制定监护替代方式，如财产处理权的限制令、国家法律允许的替代决策和保护性看管、临时医疗计划和国家法律授权冻结资产。

（六）与神经心理学家协商，制定一个简便的评估工具，以评估决策能力。将第一份草案送给法官或其他法院工作人员，并要求举行一次会议，讨论拟议的工具。

（七）探讨法院在处理监护案件过程中是否有可能使用调解程序。

（八）在给监护工作人员或者是志愿者举行培训时，也应将处理监护事务的法院成员列入培训对象。

转贴于 三、研究

对于成年监护的研究非常有限，可能部分是由于国家法律、法院、法官和监护人观点的差异导致的。在过去，这种差异使得大家的观点很一致。随着近些年成年监护研究的扩展和深入，这个问题变得越来越简单。我国对成年监护制度的研究也应参照国际残疾人人权观和标准，相应先进各国成年监护制度改革的动向，对我国成年监护制度规范和标准进行改革与完善，为立法者、决策者和实践者提供重要参考依据。[4]监护实际工作者在成年监护研究中能够发挥关键性的作用。他们可以制定有关项目评估和成果以及从业人员效率的研究议程；深入到具有研究能力的设有相关研究机构的大学；倡导准予更多地了解的问题以便能够及时地提出监护，并了解如何解决监护问题、监护人和被监护人的特点；建立监护问题和随着人口的增长而越来越需要研究监护的教育基金会。

还有一些领域的研究有助于更好地理解监护和监护的替代方式，但是不会直接涉及到监护实际工作者。这些研究包括：

（一）监护如何影响人民生活质量的相关数据；收集地方司法机构和国家的一些基本数据，其中包括：提出监护申请的数量与原因，现有的成人监护数量，参与到监护中的人员数量，监护的时间长度，对现有的监护所采取的措施；社会和人口变化对监护的影响。例如，生活在北方的许多老人在那里度过冬天是非常困难的，他们在退休后可以搬迁到南方生活。

（二）研究监护进程，其中包括对监护有影响的新法律的出现，它们在多大程度上能够得到执行以及执行的结果。成员的角色包括监护人、认为需要设立监护的律师和法院调查者；研究和开发易于管理、标准化的可由处理欠缺行为能力成年人事务的专业人士用于各种情况中的工具。这些工具将包括评估以下情况：做决定能力、对障碍和残疾的适应、人与环境的语境、监护替代方式。[5]

（三）监护监督的效果；参加听证会的障碍与参加的效果；预先计划和使用替代方式的有效性；医学证据、功能评估工具和决策评估的作用；营利和非营利机构在监护中所起的作用；私人监护人与公共监护人的成功要素。

（四）有争议的监护案件的性质；护理之家安置和监护之间的关系；对监护中人员的意见、态度和关切；年龄的影响和对欠缺行为能力成年人监护程序的态度；。

（五）监护结果对财产的影响；监护人的身份和服务的动机；检查有限制的监护理念是否在监护中得到切实贯彻。

（六）法院调查者或法院访客在发现行为人能力下降、拒绝监护申请、提议较少限制的监护、促进有限或特定监护中的作用；将监护中的人员分组以对他们的共性和差异进行研究。例如，对发展性残疾人广泛使用职业治疗师可能会对需要监护或者已经接受监护服务的人具有暗示意义。

四、资金

国家的作用在于实行高度的计划和调节，以便使基于开放市场经济的生产发展与基于强有力的公共部门的成长相协调；其次，强调公共部门在提供社会保障、社会福利、社会服务方面的作用，例如残疾人福利法中规定残疾人由于自身状况，其参与社会活动的能力和范围受到限制，残障人因而形成弱势群体中的一员，社会有责任予以照顾。[6]任何一项法律制度的实施必然需要相应的资金，国家财政在成年监护制度运作资金的筹集过程中的地位和作用是不可忽视的。长期以来，我国成年监护制度运作的资金来源主要依靠国家财政和企业，企业在计划经济条件下是统收统支的，所以实际仍是财政负担。欠缺行为能力成年人监护制度改革的方向之一是公共监护制度社会化，要逐步减轻国家财政的沉重负担。因此鉴于我国目前的国情，在公共监护机构的财政承担上，建立由政府负担一定比例的拨款，由地方和基层各负担一定比例的资金，再广泛筹集社会资金，充实福利院作为公共监护人的职能，确保成年监护机构运作资金的充足，有利于相关措施的及时实施。[7]我国成年监护可以通过以下渠道获得资金支持：

（一）国家和地方政府资助

监护承担着公共司法职能。监护制度需要国家和地方政府的资助，以分配给成年监护工作者用来进行监护调查。有了政府的支持，成年监护工作人员的努力和细致的策略，这将会对成年监护制度的实施与发展产生积极的作用。立法者由于协调一致的努力而可能对制度改革更有信心，因为其中包括了政府的支持和社会的赞助而不是由法院单独负担。社会力量在成年监护法的改革中也发挥着重要的作用。通过社会各界的支持和合作，将为成年监护制度进行改革与新成年监护法的实施提供更为可靠的资金来源。

（二）申请费或者延迟交付的罚金

法院可以对文件归档和其它服务实行收费制度。法院也可以对未在规定的期限内提交所需文件而进行罚款。这使得用增加的收入来支付新监护法实施所需的资金而成为可能。

（三）特殊项目资助

实际工作从业人员所支持的法院可以通过发起特别项目来寻求社会各界的资助。这些项目可以包括研究现有监护的类型和数量，通过计算机程序等高端手段建立监测系统，并研究从业人员是否能够最好地对监护工作进行调查和提交日常检查的详细文件包括账户明细。资金投向越来越感兴趣的领域是公共和私营社会团体之间协作努力研究的领域。[8]

（四）被监护人财产

通常被监护人在设立监护人时都有或多或少的财产，通过对监护中的被监护人财产的评估，可以为监护服务提供较为可靠的资金来源。大部分被监护人都有某种形式的资产。如果他们在设立监护时没有资产，那么财产评估可以推迟到监护终止之间进行。没有任何资产的人后来可能会由于继承、人身伤害诉讼的解决和出售不动产而获得资金。

五．教育

我国《民法通则》对监护人的教育制度并无相关规定，仅于第16条第2款原则规定监护人须有监护能力。对如何认定有无“监护能力”，司法解释认为，应当根据监护人的身体健康状况、经济条件，以及与被监护人在生活上的联系状况等因素确定。非完全行为能力成年人之监护人教育制度的欠缺严重阻碍了成年监护制度的顺利实施，所以监护人虐待被监护人的现象已屡见不鲜。例如2003年在四川省泸州市发生的精神病人小刘被用铁链子拴在牛栏房与牛同住。在当今知识爆炸时代，加强对和发达国家相比总体素质并不高的非完全行为能力成年人之监护人的职业教育，乃是一件“善莫大焉”的好事：我国的问题在于如何建立教育制度，以及如何在合法合理的框架下进一步完善这一教育制度。笔者认为，我国应该从对监护人的素质要求和监护人教育制度的构建入手，逐步建立适合于我国的非完全行为能力成年人之监护人教育制度。

监护从业人员需要接受国家法律和司法管辖范围内法院诉讼手续方面的教育。其他参与监护的群体也可以受益于更多的监护程序教育，包括医生、律师、法官和法院工作人员、公众和金融机构。从业者可以：1、以研究小组的形式更多地了解国家的法律；2、参加监护听证会；3、如果可能的话在当地司法机构阅读更多的材料；4、检查互联网上提供的有关监护的材料；5、出席监护方面的会议；6、要求对监护问题进行内部教育。

在这一群体中最迫切需要接受教育的是监护人。监护人强烈表示由于自己所承担的义务和责任而需要接受更多的教育。他们是批判的对象，同时他们又有相当大的权力，但他们并不一定知道如何使用它。他们必须认识到法院的期望。从业者可以通过以下方式帮助监护人：与私人专业监护人一起，为监护人提供持续性教育。开发课程由法官和法院工作人员批准。

监护人在监护过程中需要的援助来源。监护人表示希望有一个人或机构在监护过程中时常联系他。监护中老年人的状况将最有可能随着时间的推移而发生变化。由于这种情况，监护人需要帮助去了解护理和治疗的选项，以及处理资产的信息。由私人专业监护机构或者从业人员发起的讨论能够帮助监护人将制度进行分类以及说明在哪里可以获得帮助。对监护人来讲最大的压力之一就是考虑他们为备件人所做的决定是否正确。从业者可以：1、与专业监护人一起，为监护中的监护人提供持续性教育，开发课程由法官和法院工作人员核准；2、为寻求有关监护和替代监护信息的人提供信息和参考服务。潜在监护人需要信息以帮助他们理解监护的益处和风险、监护人的责任以及如何找到合适的律师。3、为监护人提供一个信息服务、必需的持续不断的支持、信息资源、作用和责任方面的指导，尤其是在做决定非常困难的时候，如后事安排。

同时其它的一些群体也会从这些信息中受益。根据持续性权而行事的受托人或者人需要教育方面的信息和一些相关材料。这可以由一些政府部门将信息在网上公布。法院信息交流园地、一些相关视频和手册也是必需的。一个国家组织可以承担这一责任。公众可以使用这些监护方面的基本信息，包括适用于他们所在管辖区的法律。这些信息可以放在监护和替代监护的一些专门网站上。公众也可以随意利用这些信息和为自己将来的行为能力做计划。然而，很少的人立遗嘱，更少的人为自己的行为能力做计划。在美国的一些政府网站和一些社会团体网站提供大量的监护信息。但是公众的信息需求量远远广于这些，同样在我国也是如此。

更笼统地说，公众需要接受一般残疾状况、老化和由老化产生的一般状况的进一步教育。这方面的资料应当在各级正规教育中作为人类发展进程的一部分进行传授。中国的老龄化现状要求我们提供更多的信息来为家庭照顾其欠缺行为能力的成员提供帮助。尤其重要的是必须认识到，现在已经有不止一代的老人，因为现在的90岁以上的高龄老人很常见 。一个70岁的老人可能拥有90多岁的父母。另一个重要方面是每个老人的年龄不同。老年人与年轻人一样，每个人之间都会存在差别，这一特征在老年人之间也许会更加明显。他们的行为功能差异更大。这种情况对于65岁以下由于发展性残疾、头部受伤、药物滥用或一个灾难性的疾病或事故等而进入监护的老人们也是一样。从业者可以采取以下方式：1、提供有关老化过程、认知损伤与障碍、长期照料办法、行为能力丧失和财产规划，以及如何当高龄父母或朋友开始产生痴呆症的初步迹象时如何处理等信息。2、提供关于医疗保健和财产管理的教育和推广。研究如何进行艾滋病和艾滋病毒的网络宣传。尽管许多艾滋病常常导致痴呆症，但是令人惊讶的是很少患有艾滋病的痴呆者进入监护。何种程度上的公众教育和宣传可以满足这些需要还需进一步加以探讨。

六、结束语

从上面改革与研究的策略中可以看出我国成年监护制度研究与改革的趋势，即更为尊重被监护人的意愿，更为关注被监护人的需求与利益维护，更体现了以人为本的福利社会的构建趋势。公权力、社会权力以及私人权力介入成年监护，对监护进行有效支持与监护，以确保监护人和被监护人实现法律赋予的权利。通过进行多方位的研究与改革，使得我国的成年监护制度注入了新理念，吸取了中西方法律的精华，必将焕然一新出现在世人面前。

注释:

[1]刘士国：中国民法典制定问题研究，山东人民出版社2003版，P138.

[2] Wingspan， The Second National Guardianship conference Recommendations: [J]. Stetson Law Review ， Vol31(3).2002.P581-600.

[3] Karp，N， Incapacitated and alone: Health care decision-making for unbefriended older persons: [J]. The Jornal: National College of Probate Judges ， Vol1(1).2002.P9-14.

[4]李霞，.民法典成年人保护制度，[M].济南：山东大学出版社，2007.P38.

[5] Marson，D. ， Competency assessment and research in an aging society: [J]. Generations， Vol25(4).2002.P100-102.

[6]蒋月，社会保障法，[M].厦门：厦门大学出版社，2004: 23.

篇7

一、渐进改革，剥离户籍制度附加的社会福利功能

目前，中国各地户籍制度改革的的重点集中在放宽各级城市的户籍准入门槛，通过居住证制度的“积分赋权”，让进城农民逐步享受城市的福利，最终通过落户转为市民。如重庆市在户籍制度改革上，大力推进基本公共服务均等化，对进城务工经商农民的购房与纳税数额等问题提出了明确的门槛标准，进而保障落户农民在医疗、教育、就业、社保等方面与市民享有同样的权利。当前的户籍制度作为城市社会管理的主要手段，强化户籍制度与社会福利的捆绑关系，这使得非户籍常住居民很难享受与城市居民相同的福利和保障。因此，应采取渐进式改革方式，创新户籍管理办法，把以户籍人口管理为重点转向以常住人口管理为重点，逐步将城市社会保障体系“去户籍化”，赋予农业转移人口更多城市权利。

二、区域均衡，缩小地区之间因制度带来的福利极差

户籍制度与城市福利制度的紧密关系，致使不同地区之间因户籍形成了巨大的福利极差。户籍绑定优厚福利和社会保障使很多人趋之若鹜，最为突出的是户籍制度捆绑的教育福利。北京聚集着全国一流的教育资源，拥有北京户籍就能够低分进入全国一流院校，这种集中式的高等教育资源分布格局，吸引着各地外来人口纷纷涌入北京，造成极大的人口压力，而一些教育资源薄弱地区却面临着“招生难”。现阶段，我国城乡户籍制度改革主要是保留城市户籍附加的社会福利，放宽现有入户门槛，逐步实现农民享有与城市居民同样的社会公共服务，这种模式将户籍改革的成效与地方政府财政负担能力直接挂钩，不同地区由于经济社会发展水平不同，户籍制度改革的力度也不尽相同，致使短期内户籍属地福利不均衡的格局很难改变。解决这一问题的思路是，中央政府应加大中等城市和小城市的教育、医疗等社会福利资源配置力度和水平，使得中小城市户籍改革的福利配置水平逐渐与大城市水平一致，通过中小城市的福利吸引，引导社会福利资源惠及更多的流动人口，逐步缩小区域间基于经济社会发展差距的居民非户籍福利差异，最终使不同人群在不同地区享有的福利和社会保障趋于一致。

三、配套联动，保护好农业转移人口的基本权益

当前，在户籍制度不断深化的过程中，依然存在转户“生硬”、“弹性小”等问题。在转户过程中，农民仍面临“城市权益和农村权益二选一”的难题。一方面，在城市高房价和就业难的多重压力下，农民定居城市的经济成本依然很高，土地的基本保障功能依然存在;另一方面，受传统农耕文化和乡土情结影响，农民不愿意放弃土地。在当前经济社会结构转型过程中，需要一个过渡性政策平衡农民转户过程中各种权利的去留。户籍制度由来已久，改革不能一蹴而就，要充分考虑人的意愿和需求，以人为本。例如，重庆地区探索转户农民的“三权”保留政策试点，对全国的户籍制度改革具有借鉴意义。重庆过渡式的转户制度安排，让愿意转户的农民带着“三权”进城，使进城农民安心在城市定居，加快了城乡一体化进程。

四、创造条件，建立城乡一体的新型户籍管理制度

篇8

关键词：成年监护；公共监护；培训制度

中图分类号：D923.8 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2009）04-0077-03

一、美国成年监护制度的改革

1.美国成年监护制度之根源

监护制度的最初模式是作为控制精神障碍者财产的一个方式，而不是为精神障碍者提供关怀与保护。早在罗马时期就有法律涉及到了监护的概念问题。公元前449年颁布的《十二铜表法》规定：“如果一个人是，以及在没有任何人照顾他的情况下，就应当将此人及其财产置于其家庭成员或近亲属的保护之中。”该法影响的只是一家之长，因为在古罗马法律中家庭内其他成员均在其权力控制之下以及不能拥有财产。后来，随着罗马法的进一步发展，裁判官指定了一个监护人即辅助者或者保护者来履行这一职能。在罗马西塞罗时期就已经有了保护精神障碍者财产的详细规定，但是没有保护人身的相关规定。［1］

到中世纪，法律继续反映对精神障碍者财产的关心，治疗的方法曾再次集中于通过精心仪式和折磨来驱出恶魔。监护或者保护是封建地主的责任，因为他们保护着在他们所控制范围内人群的利益。

2.精神卫生立法的出现

在美国早期历史上，有暴力倾向或者对社会产生威胁的精神障碍者将被囚禁在监狱、教养所或者济贫院。本杰明•富兰克林早就认识到对精神障碍者进行治疗的需要，他于1751年起草了一份建立精神病院的请愿书。随后第一家精神病院于1773年在弗吉尼亚州的威廉斯堡建立。更多国家精神病机构的建立与后续发展引发了定义（精神病人的）收院程序的需要。1845年乔赛亚奥克斯案中，一位老人与一名臭名昭著的年轻女子订婚引起人们的关注，即对于精神障碍者自己的行为给自己造成危险是否需要收院，以及在此种情况下对收院的限制。在19世纪下半叶的中多萝西娅迪克斯和一些其他人主张对精神障碍者的人道待遇。其结果是有关收院对象标准即精神障碍者实体法的出现。［2］

与此同时，实行衡平法的法院设立了对于无行为能力人的宣告程序，后来遗嘱法院和其它法院也采纳了此程序。监护立法与程序逐渐在美国各州实施，在此过程中产生了各种不同的、往往又是过时的有关无行为能力人或者欠缺行为能力人的定义，同时也出现了一些有关最小程度限制的正当程序，此程序重点仍然强调对财产的保护而非对人身的保护以及很少关注个人的权利。到20世纪中叶就有了针对精神障碍者的两个基本保护程序――精神病人收院程序与监护程序，精神病人收院程序是通过国家的政策权力来保护社会而监护则是通过国家行使亲属权力来保护那些无法保护自己的欠缺行为能力人。虽然在早期这两个程序有时是合并在一起的，而现在的趋势是将它们分开为不同的法律方法与途径。

3.统一成年监护法案的制定与修改

美国国会统一州法委员会于1969年通过了统一遗嘱验证法典（UPC）。第五章涉及该法的监护与保护程序，定义了欠缺行为能力人，要求将个人的具体情况通知欠缺行为能力人及其亲属，由法院指定的“调查者”根据监护申请进行具体情况调查与核实。这个统一法为其它州加强它们的监护立法提供了一个早期参考模式。

然而，这部统一法并没有认识到“有限制的监护”理念，此理念要求监护权力的转移仅限于被保护人缺乏自我决定能力的领域。在20世纪70年代，美国律师协会精神障碍者委员会（现在为精神与身体障碍者法律委员会）通过一番努力将“有限制的监护”理念引入监护制度的旧模式中。1982年通过了修改统一法法案，增加了限制监护理念，同时还进行了其它一系列修改。

到20世纪90年代中期，1982年的统一监护和保护程序法已不能够反映各州法律的最新变化以及国家层次的最新发展趋势，因而迫切需要修改。修改进程起始于律师协会资深律师部门为期两年的调查研究，这个部门中也包括其它部门的一些资深人士。美国国会统一州法委员会的起草委员会于1995年开始起草工作。由此产生的修订规定了监护和保护制度应被视为最后的救助手段，在监护程序上做出了明显的改变；基于功能性能力定义了欠缺行为能力人，强调了“有限制的监护”理念，要求监护人或者保护人在为欠缺行为能力人做决定之前尽可能地与他们进行协商，以及采纳重要的监督措施。统一州法委员会于1997年通过了修改方案。然而，在为被保护人指定律师这个问题上却产生了争议。在美国律师协会众议院代表1998年的年度会议上此问题得到了解决，会议通过的新法案包括了指定律师的选择性条款。

4.成年人公共监护制度的公法化发展趋势

成年人公共监护制度是指政府机构或者公共资助实体接受法院的指定而承担监护人职责的制度。成年人公共监护在以下两种条件同时具备的情况下对欠缺行为能力成年人发生效力：一是欠缺行为能力成年人缺乏经济来源而不能够雇佣私人监护员；二是欠缺行为能力成年人无家庭成员或朋友愿意承担监护职责和对监护人负担监护义务。虽然成年人公共监护人能从被监护人的财产中获得一些报酬，但是一般情况下他们服务的对象几乎无财产。成年人公共监护人以及其成员在监护中通常是被监护人的唯一“家庭成员”。［3］

基于社会本位思想的指引，权力与结果平等的制度保障，福利国家的构建，美国成年人监护制度在发展过程中社会化、公法化的趋势与日俱增，对于监护制度采取国家职权干涉的态度日渐显著。监护从一个被高度怀疑、轻视和不理解的政府行为变为受到高度限制和监督的成熟和考虑周到的政府行为。成年人公共监护制度的公法化趋势要求相关政府建立相应的专门机构来负责公共监护制度的实施。目前在整个美国大部分情况下是家庭成员担任监护人。同时那些专业性的监护机构或者监护人通过成年人公共监护机构提供监护的次数日渐增多。各州都制定了成年人公共监护制度的法律。在将来更多的人将会需要监护，公共监护与私人监护的需求量都会加大，因此，有关成年人公共监护机构的运作及其相关制度将会得到进一步完善。

5.监护人培训制度的构建与发展

美国监护人培训制度包括上岗前培训与在职培训，其作为成年监护制度中的一项重要制度，是成年监护制度发展的前提和基础，能够提高监护人的整体素质，进而能够发展和完善成年监护制度以及促进成年监护制度的顺利实施。在一个世纪前，美国有关监护人定位或者培训的材料非常多但质量普遍不高。在1986年对28个遗嘱检验法庭的调查报告表明他们处理的80%的案件中监护人无法得到培训。剩下20%的监护人可以从书记员那得到一份说明书或者简要说明书。在1990被调查的197名监护工作从事者中，95人认为缺乏监护知识培训是非常严重的一个问题，剩下的55个人认识到缺乏监护培训是最重要的监护问题。尽管意识到培训制度的重要性，但来自21个州的同样的监护工作从事者报告说他们的司法审判机构中几乎没有培训帮助。［4］

由美国国家遗嘱检验法院标准委员会与州际之间的法院监护咨询委员会共同制定的国家遗嘱检验法院认证标准，同样号召遗嘱检验法院建立和实施引导监护人和对监护人进行培训。他们甚至建议法院强制执行这一规定，要求监护人证明他们理解自己所承担的义务的性质以及已经阅读过作为接受任命一部分的任何书面文件或者观看过任何录像带。2001年监护方面的专家召开了一次国家会议来审查目前监护制度的地位和采取了一系列建议，以指导努力改善监护制度。根据这些建议，他们重申所有监护人在履行他们的职责中应当接受培训和技术援助。在法院提供的帮助之外，美国老龄化部门、非营利性社会团体、监护协会和公共监护人办公室为监护人制作了大量的教育材料。

美国在过去的30年中对成年监护制度从价值理念到制度架构进行了规模宏大的改革。美国改革成年监护制度主要基于以下两个目的：一是为了应付日益严峻的人口老龄化趋势；二是为了切实保障欠缺行为能力成年人的人权，帮助其融入正常的社会生活。美国统一成年监护法的制定、修改与完善可见美国对成年监护制度的重视程度。新理念如最小限制理念的引进与国际人权保护标准相一致，使得成年监护法律与国际法律标准相接轨，相应地在成年监护制度中产生了一系列新理念，即“正常化”与“尊重自我决定权”。公共监护制度的公法化强调公权力对监护制度的干预，将监护职务确立为国家公务，设立专门机构执行监护工作，使得监护制度兼具了公法与私法之双重属性，顺应了监护制度的公法化与社会化之时代趋势。美国用法律规定赋予监护人培训制度强制执行力，从培训适用范围，到培训内容，再到培训费用等等，它以详细的描述解答了培训过程中出现的一系列问题。美国对成年监护制度进行改革使得成年监护法在美国形成了一个体系，其各项制度的构建走在世界各国的前列，堪称世界典范。

二、美国成年监护制度改革对我国的启示

虽然监护制度已经存在了几个世纪之久，但是在我国，以前监护制度没有得到应有的重视。改革开放以后，随着弱势群体的权利保障，老年人口增长、虐待和忽视老年人等问题的出现，监护制度才备受重视。我国有关成年人监护的立法主要见于《民法通则》之中，但由于通则体例自身及通则制定时社会状况与认识水平的局限，现行的成年人监护制度难以解决问题，也难以与国际法律制度接轨。随着老龄化社会的到来，最小限制理念、尊重自我决定权与维护身心障碍者人权的观念深入人心，成年人监护制度的改革已势在必行。

1.法规的修改与制定

我国原有成年监护制度，在对成年精神障碍者的保护方面并未实现制度目的。由于制度设计本身及民众的接受认知问题，使得成年精神病人的监护制度无法发挥其功能。我国目前已经公开的民法典草案基本上维持原有制度，仅仅对精神病人监护制度进行了细微修改，缺乏监护制度中保障人权、尊重自我决定权、最小限制理念的支持，未能关注到美国等先进诸国大规模的改革。因此我国必须顺应成年监护制度改革的潮流，对我国成年监护法规进行大规模的修改与制定，引入先进监护理念，为我国未来民法典中的监护立法提供理论依据和立法参考。

2.理念的引进与转换

随着经济全球一体化进程的加快，各国法律出现了相互交叉和融合的趋势。美国成年监护制度改革中对“最小限制理念”、“尊重自我决定权”等先进理念的引进足以印证其在成年监护制度中的重要性。它山之石可以攻玉，因此，我国在成年监护领域进行立法时，也应引进“最小限制理念”与“尊重自我决定权”等先进理念，从而更加体现对欠缺行为能力成年人权利的重视与保护，对人性、人权和个人尊严的尊重。我国成年监护制度设计应当结合我国的国情，充分尊重当事人的真实意愿，充分保障其残余的行为能力，体现“尊重人权，尊重受监护人的自我决定权和维持其生活正常化，以人为本的”的思想，这应是我国未来民法典成年监护制度设计的主旨，也是现代民法国际化发展的趋势。

3.制度的创设与重构

我国现有的成年精神病人监护制度局限于当时的民法理论以及立法技术规定，基本类型设计不合理，法律条文过于抽象，诸多问题缺少相应的规定。我国现行《民法通则》中仅有对监护人资格的规定，而无对监护人进行培训等相关规定。由于监护人培训制度的缺失，使得许多监护问题法律与民事制度严重脱节，或者处于无法可依的状态，导致对于监护人资格的规定华而不实。我国《民法通则》第17条规定，精神病人的单位，以及住所地的村民委员会、居民委员会等在特定情况下可以成为监护人。这种制度安排在计划经济体制时代有其合理性，但在步入市场经济的当代社会，这一规定完全成为具文。不论是欠缺行为能力成年人的单位，还是其住所地的村民委员会、居民委员会，都不愿也无力担当起监护被监护人的重任。我国已公开的几部民法典草案建议稿在这两方面均未能有所突破。笔者认为，由于监护人培训制度与公共监护制度的缺失和不完善导致我国现有的成年人监护体系不尽合理，严重与现实脱节，因此在三部建议草案之外，创设我国私法成年监护人培训制度与重构成年人公共监护制度实属客观之需要。［5］

4.程序的保障与完善

成年监护制度涉及到自治与他治、目的与手段的协调与比例问题，对此需要有一个适当的比例，才能保障实质意义上的自治，实现“最小限制”和“尊重自我决定权”理念。我国目前由过度他治取代了自治，违背了成年监护制度设计的理念，并从根本上违背了成年监护制度设计的初衷。在法律的保护手段上，对欠缺行为能力成年人的行为能力进行限制或者剥夺，按照法定的程序，对本人的行为能力进行评价以确立合适的监护人。这就需要确立和完善我国成年监护的法定程序，包括监护申请、监护设立、监护终止等。因为只有程序实现了正义，才能真正实现实体的正义，这是现代监护法从重视实体保护发展到实体保护与程序保护并重的趋势，也是人权保障中的程序保障的必然要求。

参考文献：

［1］Baker,F.M.：Guardianship of the elderly. ［M］.New York： Springer,1998：27-30.

［2］Brakel,S., Parry & Weiner： The mentally disabled and the law. ［M］.Chicago： University of Chicago Press,1986：86.

［3］Mary Joy Quinn，Guardianships of adults,［M］.New York, Spring Pub. Co., 2005：21.

篇9

目前我国实行城乡隔离两套土地管理制度，人为地把农村土地排斥在城市化之外。如果农村的土地要城市化，必须通过征地手续。

而每年国家为了确保土地红线，每个地区都分配相应的征地指标，这个指标对约束滥占农民土地的行为有效，但同时也基本废除了农民手中土地的武功，使农民手中的土地基本上除了种地别无他途。农民宅基地不能抵押贷款，承包地更不能进行抵押，农民在自己的土地上建房子属于小商品房，不能流通。

目前城乡同地不同权，大大限制了农村资源的价格，使农民一直没有可交易或者抵押的东西。如果通过“同地、同权、同利”，在基本农田范围之外，允许农民经营自己的土地，并且让农民获得经营土地的收益，小城市与农村的发展也都有希望了。

目前宅基地换房只给农民提供住房及有限社保，其实农民有没有工作以及进入城市后的培训或者创业资本更重要。应建立类似的土地交易机制，使农民宅基地与承包地真实地反映出其应有的价格，目前缺乏类似的交易机制，大多数农民的宅基地与承包地被变相低价出售了。

如果土地制度不变，与土地相关的制度不改，仅仅是把农民的户籍制度变成中小城市与城镇的户籍了，基本上不会有太大作用。

农民如果搬到城镇居住，即使采取目前浙江嘉兴的“两分两换”(宅基地换城镇住房、承包地换社保)，农民并没有从置换中获得足够的资本。

当然如果有一个可交易的市场。农民通过卖出宅基地与承包地，除了获得城市户籍、住房与社保外，还能够有一笔资金从事小买卖，就比较可行了。

实际上我国台湾过去的改革就是通过这条途径，失去土地与住房的农民，如果没有其他的收入来源以及一定的创业资本，在城镇是无法生存，大量集聚将会带来严重社会问题。

尤其是目前存在“农民上楼致贫”的现象。农民来到城市，住进楼房后，居住成本与原来在农村相比会大大增加，如果没有稳定工作，还要交物业费、水电费等，其生活质量就下降了。

所以目前靠政府大力推动的农民城镇化，如浙江嘉兴推动的盯着农民宅基地与承包地为主要形式的小城镇发展思路，一旦出现经济波动，大批中小城镇的新居民如果失去工作，被迫回返原来村庄却回不去，因为没有宅基地与承包地，这就会变得很危险。

仅给农民住房与社保是不够的，必须要解决他们的创业资本或者就业问题，才能稳定。

目前我国各地已进行了花样翻新的农民城镇化创新，做法都很类似，就是在一个城镇，宣传户籍制度登记不再分农村与城市户口登记了，都按居民来统一登记。

在中小城市，户籍制度背后的社会福利非常少，也非常容易做。只是大部分的地方政府，其发展的原动力基本上都是来源于工业发展的用地压力，也就是通过“土地占补平衡”。

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关键词：工程监理制度；行业协会；制度改革

Abstract: The current our country engineering supervision system are the intense market competition pressure change, the level of supervision has been downward trend. The trade association of the effect of system, not self-made, also to give supervision system reform has brought some difficulties. Current situation make supervision system reform has become the industry hot topic. Reform train of thought it is necessary to change the delegate who -- who pays -- how to pay -- regulatory supervision services -- to prevent malicious competition -- supervision service extension of.

Key words: project supervision system; Industry Association; system reform

中图分类号：D523.32 文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012）

我国推行建设监理制度，经历了准备（1988年）、试点（1989-1992年）、稳步发展（1993年-1995 年）和全面推广（1996年至今）四个发展阶段。经过近24年的发展，特别是与国际接轨以来，工程监理制度对工程建设的发展起到积极的作用，目前，已进入一个关键时期，工程建设行业的蓬勃发展和监理企业的市场运行状况不想匹配，很多监理企业纷纷更名向工程咨询方面发展，各种学术杂志上也有工程监理企业的发展方向的讨论。我们应该认清工程监理制度是工程咨询行业内的一个分支，工程监理应在其行业内拓展、转型。

一、目前工程监理行业现状

1.1国家推行工程监理制度的初衷

工程监理制度是我们国家特有的具有强制执行的制度。监理制度始于1993年，经验来自于鲁布革水电站项目（1982年开工，1992年竣工）施工单位日本大成公司的项目管理模式中的质量监督制度。通过近24年的发展，我们国家的监理行业已经形成一定的规模。我们的监理服务在提高工程建设质量、发挥投资效益、加强建设进度、加强安全监督、确保国际重点工程建设和工程合同的实施方面都发挥了重要的作用。

1.2监理行业的现状

（1）监理业务范围萎缩

目前的监理业务范围和内容基本上是按照1996年《工程建设监理规定》进行实施，应当实施监理的工程，形式上都委托了监理。主要包括：控制建设工程的投资、工期、质量；进行工程建设的合同管理，协调有关单位的工作关系。目前的实际状态是监理业务范围不仅未实现全过程，而且在内容和深度上不尽相同，大部分仅限于施工监理阶段，甚至只限于施工中质量控制和施工安全的监管。

（2）监理发展方向不明

“小业主，大咨询”始终是工程建设管理的发展趋势。专业化、社会化的建设服务管理能够发挥专业工程公司的管理优势。目前监理的业务范围较窄，较低的市场准入门槛导致监理企业收费低下，致使行业发展出现恶性循环的局面，使监理企业难以持续健康发展，纷纷出现向项目管理公司和工程总承包公司转变的趋势。

（3）安全监理责任使监理风险与收益极不对等

根据监理的定位初衷，我国监理工作原为“三控制”，即质量控制、进度控制、投资控制。随着《建设工程安全生产调理的颁布实施》，监理工作增加了一项“安全生产监督管理”内容。从表面上看，给予了监理方更大的职责与权限。但事实上，监理企业属于市场运作，属性是企业，没有丝毫的执法权。安全监理工作是一项并非完全服务与业主的服务内容，更多是服务于社会。因此，监理方从任何角度来看，都不应当是安全事故的责任主体。但《建设工程安全管理条例》中对监理单位的安全生产责任的追究过于严苛，几乎凡是出现安全事故的工程，无论监理单位事先做了多少工作，都是难逃其责。实际工作中，工程安全风险由多种因素造成，具有“偶发性”、“随机性”、“他控性”。技术认真按照施工安全操作规范，仍不免会或多或少地存在不规范行为和安全隐患。监理方如果不计后果的强化安全监理，动不动就停工或者向主管部门反映，掌握监理方“经济权”的业主显然更有办法让监理方“就范”。

（4）监理人员整体素质低下

监理人才应该是专业技能较高、身体条件好、实践经验丰富、道德品质好、沟通能力强的复合型人才。虽然2007年公布了新的监理取费标准，但实践中的取费远低于新的标准，导致监理企业吸引不了好素质人才，同时降低了监理服务的质量，从而制约了监理行业的可持续发展。

（5）近几年的重大事故中充分体现了以上观点

近几年发生的重大事故例如：723动力列车特大事故、北京丰台石榴庄道路塌陷吞噬汽车事故、湖南株洲高架桥坍塌事故、上海莲花河畔小区住宅楼倒塌事故、上海大楼起火事故等都引发人们深思。工程质量安全监督制度中，监理制度是重要的环节和组成部份，但是在市场竞争中，监理制度逐渐沦为一种形式，即企业投资单位仅仅是为了满足国家强制监理制度而采取招标确定监理公司，监理制度在这样的项目动作模式下，沦为傀儡，很难发挥其应有的作用。

1.3监理的权力要素分析

监理行业目前划分在政府行政部门中的住建部，在建设项目中是由建设单位方招标，监理合同的模式目前也效仿的是施工承包合同的模式，监理费用通常由建设单位方承担。正是由于这样的付费方式、招标方式从根源上影响了监理独立工作，公正公平依法监理的工作状态，监理的权责受建设方影响巨大。

行业协会的作用及现状

2.1行业协会的作用

目前我们国家成立了监理协会，同我们国家其他大多数的行业协会一样，行业协会会长一般是由政府指派，由在职或者退休官员担任。致使行业协会发挥行业引领作用，与国际接轨上力度还不足；这样的模式虽然能够促进行业与政府政令紧密联系，但是不能自治的行业协会很难发挥其重要作用。行业协会应通过自身的公共资源和交流平台推介行业内的优秀企业，促进整个行业整体水平的提升。

2.2咨询行业的分割管理阻碍了行业内优秀企业的发展

发改委指导协调工程咨询企业及中央投资项目招标工作。住建部指导协调监理行业、其他招标及造价咨询行业。其实按照工作的性质，监理行业应属于工程咨询企业范围。这样的模式与政府一些部门的行政体制有关系，我国受体制的影响导致整个建设行业被行政切割为若干块。拥有综合资质的监理企业也无法进入有大规模投资好的水利、电力、石油、交通领域。“体系内循环”和行业条块割裂阻碍了行业内的优秀企业的发展，从而影响整个行业的健康发展。

改革建议

3.1解决好监理行业的委托付费模式

监理行业在24年来为工程建设领域的发展做出来很大的贡献，目前的现状已经引发了行业改革的热点，改革的思路应是从改变谁委托－谁付费－如何付费―监管监理服务―防止恶意竞争―监理服务延伸入手。监理权来源于项目法人的委托，服务费受制于项目法人，但是目前政府的行政部门求变的路径通常是从监管监理服务入手。虽然强调严格管理监理服务质量、监理人员素质也是一个好办法，但是想要从根本上改变现状还是很难，这就是为什么我们国家有监理制度、有项目法人制度、有招标制度，有专门的政府监督职能部门，仍然会发生如此众多的工程质量安全事故的原因。

建议由国家职能部门委托，监理业务由建设单位委托建设单位应当在建设工程项目专户中单独列支建设工程监理费。监理费不得挪作他用（监理费一般为工程建设费用的1%）。如果能将这两个前提条件解决好了，监理监管服务质量以及监理服务的延伸才有了保障，然后通过政府部门体制的一些改革措施做好一些市场防止恶意竞争措施，比如起草一项《监理行业质量安全管理条例》类的法律法规。2011年11月上海出台了监理管理办法和如干规定，在这方面给我们可以借鉴上海的经验。

3.2行业协会扶持优秀企业和提升宣传推介力度

工程监理在住房建设部所提倡的三行业介入的市场环境中，工程监理先天条件较差，没有必然优势。我们的行业协会要积极扶持行业优秀企业，发挥行业引领作用。将行业内综合素质好、业绩优秀、行业口碑较好的优秀企业引领作用发挥出来，同时给予优秀企业一定的政策扶持。主动向地方政府和行业部门推介，在特定领域或市场准入方面给予绿色通道，在专业资质申报方面给予支持等等。

现在很多监理企业转型升级的方向是项目管理及代建制，我们的行业协会要加强在项目管理和代建制的推荐力度。通过自身的公共资源和交流平台宣传社会化、专业化实施项目管理及代建制的益处，营造有利于项目管理及代建制发展的积极的社会环境。同时，加强对行业企业的政策研讨，总结项目管理及代建制发展的经验，从而促进监理协会的转型升级。