公共危机管理的基本特征范文

导语：如何才能写好一篇公共危机管理的基本特征，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】:公共危机管理 政府形象

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003-8809（2010）12-0272-01

一、 公共危机的概念和特征：

“公共危机是一种突然发生的紧急事件或者非常态的社会情境，是指因不可抗拒或突然发生的重大自然灾害事件、公共危卫生事件、事故灾难事件和社会安全事件引发的，给社会正常的生产与生活秩序以及人们党的生民财产带来严重威胁的紧急事件或紧急状态。公共危机的特征为：高度的不确定性、危险性、破坏性、紧迫性、突发性、独特性和决策的非程序化。”[1]“研究危机事件的发生、发展、变化规律，并针对不同阶段的特点，采取最可行、最确实的对策和行为，在最短的时间内，以最少的资源来避免或减轻危机所带来的威胁恶化的管理程序。”[2]

二、应对公共危机过程中树立政府形象

（一） 公共危机管理的界定及危机管理中政府形象的重要性

公共危机管理一般是指为了应对突发的对全国或部分地区的国家安全和法律制度、社会安全和公共秩序、公民的生命和财产安全已经或可能构成重大威胁和损害，造成巨大的人员伤亡、财产损失和社会影响的，涉及公共安全的紧急公共事件，政府及一些社会组织运用危机管理理论的基本原理和方法，调动各种可利用的资源和信息，通过监测、预警、预控、应急处理、评估、恢复等各种措施，防止可能的危机，处理已经发生的危机。公共危机管理一般具有突发性、紧急性、高度不确定性、影响社会性、非程序性决策等几个基本特征。社会主义初级阶段理论是依据我国基本国情制定的，是在实践中形成的历史产物，在改革开放的过程中，发挥着巨大的作用。“实践是检验真理正确与否的唯一标准”，历史的发展证明这一体系的正确性与不可超越性。

一个组织的形象意味着关键公众对该组织所持有的看法。政府形象是指政府在公众脑海里留下的印象，及公众对政府的评价。政府形象一方面来自外在的有形事物，也出自政府行为所反映的内在精神， 主要包括：政府的信誉、效率、社会责任、价值取向、进取精神、服务质量以及对公众的基本态度等。所以，政府形象是政府以其方针、政策、管理以及领导者和执行者的行为要素作用于广大公众所形成的一种综合的认知结果。

在公共危机事件应对中，政府良好的政府形象是一种可贵的资源，它对维护政府与人民之间的关系，团结社会力量共同应对公共危机事件具有积极作用。

（二） 公共危机中政府形象的塑造

1、转变政府的职能，塑造服务型政府形象

在市场经济中，政府并不是全能型政府，而是公共产品和公共服务的提供者。但是，在处理公共危机事件时， 有些地方和政府部门的工作不力，从客观方面分析，也反映了政府职能的不明确和相应机制的不健全。因此，公共危机中，政府要优先处理好危机中的利害关系，以完善系统规范的社会保障制度和社会福利网络为基础，集中政府有限的财力和物力，充分发挥公共服务职能。政府只有在公共危机的预防、控制、处理、善后等方面统筹兼顾，做到公开、公平、公道，才能树立全心全意为人民服务的良好形象。针对楼房倒塌事件，闵行区相关部门第一时间将居民疏散，并保证了他们的基本生活。事故发生后，相关部门主动牵线搭桥，召开业主代表与开发商代表的沟通会，真正发挥了政府部门公共服务的职能。

2、加强沟通交流，塑造透明型政府形象

行政透明是信息社会的必然要求,在公共危机中，政府应当通过媒体传播开展多种活动，如采用举行新闻会、互联网等不同方式，在第一时间内向社会公众提供真实的、尽可能多的有关危机险情和危机决策的原始信息，增强危机管理的透明度和民主性，以利于获得社会公众和非政府组织对政府危机管理的支持。事件发生后，区政府新闻办在4个半小时后就开始面向国内外媒体进行首次新闻。政府在掌握了舆论主动权的同时，双管齐下，树立了透明的政府形象。当前，我国正在全面建设小康社会，社会进入了转型期，社会贫富差距不断拉大，地区、民族矛盾频发，另外，自然灾害以及一些人为的重大安全事故不断发生，所有种种都极易导致人们的心态失衡，激化社会矛盾，产生不同程度的公共危机事件，由此带来社会秩序的震荡和社会财富的巨大损失。因此，加强政府在危机管理中的职能，对于国家成功避免和驾驭各种风险和危机，保障国家安全，促进经济社会的健康发展，具有十分重要的意义。

3、健全问责制度，塑造责任型政府形象

公众意识是政府形象建设的思想基础，它表明政府所具有的权力来自于人民群众，权要为民所用。政府工作人员行使的每一项权力背后，都有一份与之对应分量的责任。发生涉及人民群众生命财产安全的重大公共危机事故，身为安全生产第一责任人的领导干部，就应该站出来承担责任。政府在管理国家和社会事务中，承担着重要责任，应该有高度的敬业精神，只有恪尽职守，兢兢业业，做好各项本职工作，勇于承担责任，才能赢得公众的理解和支持，才能在公众心目中树立良好的政府形象。市政府举行的新闻会上，通报了楼故调查处理结果。相关的责任都落到了实处，市政府成功的塑造了负责任的政府形象。

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关键词：水资源；管理；可持续利用

Abstract： Water is an important foundation for sustainable economic and social development of the resource， but the nature of the water resources are limited， as population growth， economic and social development of the growing demand for water resources， water shortage and water pollution problems have become increasingly prominent， seriously plaguing mankind's survival and development. In this paper， water resources management and sustainable utilization analysis and discussion that the construction of a conservation-oriented society to provide a reference.

Keywords： Water； management； sustainable use

1.水资源管理

水是经济社会可持续发展的重要基础资源，维持着经济生产能力、人类生活和全球生态系统的平衡与完整，有效进行水资源管理可以保证人类的长治久安，使人民免于饥饿、减少疾病和自然灾害[1]。由于水资源开发不断增加，水管理的重心逐渐从开发新的水源转为更有效、更合理地利用现有水源，用水需求管理也逐渐成为水资源管理的一项新内容，尤其是在缺水地区。

水具有巨大的经济、社会、生态和精神价值，必须很好地在政策中得到体现。由于水资源具有有限性和脆弱性，因此，需要共同保护，并有明确的分配法规，即优先保证人类的基本需求、保护环境和其他所有经济性用水。政府应在考虑个人和集体用水利益的前提下保护和分配水资源，建立水法、水资源保护合理条款，这为建设节水型社会提供了法律保障。

水管理有许多方法，如运用法规、经济手段和其他鼓励措施促进各部门更有效地可持续性用水，保护生态系统。污染水源者必须得到严惩，赔偿所造成的损失。商业用途用水者可以为综合有效用水的管理提供捐助，也可以采用各种志愿协议的形式，促进受益者积极参与有关行动[2]。

水管理需要解决政府各部门之间如农业、环保、供水和卫生设施、工业、能源、交通及其他部门分散的用水和水管理局面，防止水资源过度开采和污染，预防和减轻因气候变化和水土管理不善造成的洪涝和旱灾所带来的影响。

2.水资源可持续利用

（1）合理利用公共基金。水资源可持续利用与经济社会发展能力有很大关系。发展中国家几乎所有水部门都存在资金不足的问题，如水工程系统的初始投资或后期偿还、设备运行费用和折旧等。公共基金通常是水部门的主要资金来源，应由政府谨慎投资，以提高水在国家社会经济发展中所起的作用。水部门要把所有公共资金用于投资、运行、维护和折旧，只有当牺牲其他所有部门（健康、教育、交通、研究、农业等）的利益，优先提供给水部门时才有可能，这有利于政府集中资金直接用于减少贫困和向未获供水者供水的水基础设施建设。

（2）加强培训与教育。成功的水管理需要有受过良好培养和具有实践经验的人员，他们可以在水行业的各个领域卓有成效地工作。完善的水管理还需要每一个人熟悉水的知识，因为每一个人都使用水并且有可能对水的有效管理做出贡献，对人进行有关水的教育是一个很有希望的起点。非常有必要在学校中（也可以在公众中）开展一些有意识的活动，通过这些活动达到教育年轻人的目的。

（3）发挥公共和私营组织的作用。任何国家都会有许多组织涉及水管理，包括公共机构、研究和培训机构、公共和私人水服务组织和各种形式的非政府组织。只有通过这样的组织，人们才能利用他们的才能、知识和改善水管理的经验[3]。随着人们对水管理的认识的变化以及综合水管理的实现，许多组织需要进行相应改革。水资料的管理对综合水管理非常重要，需要增加资料的传送和共享。对水的研究重点是提高用水效率，研究和创新的主要问题之一是如合用较少的水为人类获得同样或更多的效益。

（4）水技术推广。综合水管理要求用新的观点审视水利用技术，除那些加强供水的技术如脱盐、筑坝或长距离管道工程外，还需要进一步调查低成本使用技术，这对提高用水效率有积极作用。目前已经有了一些成功的水管理经验，包括节水技术、重复循环、废水处理、重复利用和分离不同质量的水等，需要找到将这些创新技术推广到城市的供水和废水系统以及推广到农业的方法和途径，以利于降低成本和节约资源。

（5）水管理的多方参与。新时期需要人们聚在一起共同考虑解决水危机问题，其中包括从最高政府到普通个人的所有阶层，动员全社会重视和关注水资源管理工作，这里包括多种组织形式的水资源管理。一是非政府组织管理。水的受益者参与研究水战略和政策目前已被认为是可持续水资源管理的基本前提。大的社区组织，如流域和用水户联合会、水社区组织等，通过正式的管理机制和明确的管理态度，分担有关责任，参与水的管理[4]。在做出对环境有重大影响的决策时听取广大公众的意见，专业组织和科学组织也可以起到重要作用。二是私营部门管理。对于私营部门是否应该在水服务管理中发挥较大的作用，曾有激烈的争论。争论的焦点是私营部门采取怎样的形式参与水管理。为了使其发挥更大的作用，私营部门，不论是国际公司，还是小地方服务公司，都必须改变它们与政府之间的关系。因为水是生命，所以成为水管理中的一方也意味着必须承认应履行的相关责任以及履行社会、环境和道德上的义务。用水户、非政府组织和政府机构的联合运行以及接受新型的合作伙伴，各方都和谐地进行商业活动的环境就会出现，以便减小在有些问题上的分歧。三是国际组织管理。国际组织的一个重要作用是促进国际间、地区间和国家间水政策的研究与实施。国际组织通过直接的技术或能力提供支持。国际组织可以为政府间的谈判过程提供进一步的帮助，并促进这种谈判过程中的透明度和多方的参与。国际上通过的原则是支持国家政策的研究，这样有助于政府建立和执行有力的规定、经济手段和机制。国际组织的另一个作用是通过工程、项目的实施和透明的评价，促进与水管理有关的国际机构和其他重要团体的合作和联系。这项活动的另一方面是对通过的双边、地区和全球性协议（包括联合国公约，如儿童权利、沙漠化、生物多样化、气候、国际水体的非航运用途）的批准实施加强国际支持。联合国和其他国际组织还可能有助于研究开发一些好的方法，来促进国际水体效益和边界水体开发机会的共享，这对于地区开发和安全是一个重要的刺激因素。因为参与者较多，合作至关重要，联合国在建立新的全球水网络的合作伙伴中负有重要责任，它可以使水与每一个人都息息相关，并保证每个人为水的可持续开发和利用做出建设性贡献。

3.把握水资源的基本特征，实现水资源的科学配置

资源的配置方式要考虑资源自身的特点。一般性的生产要素资源，往往通过市场机制达到资源优化配置的目的。水资源是基础性的自然资源，属于自然资源中的生态资源，与生态系统与荣共荣，与损俱损。水资源又是战略性的经济资源，与人民生活、经济生产息息相关。对这样的资源进行配置，应该首先了解我国水资源的基本特征，具体体现在它的自然特征和经济社会特征。

从自然特征上讲，主要表现在以下两个方面：一是以流域为基本单元。无论是地表水还是地下水，均以流域的地形地貌和地质条件为依托，形成自然水系。如果不是人为的调水，流域之间的水资源是独立的。二是时空分布不均匀。如果地球上的淡水资源在时空上均匀分布，水资源可以满足人类的全部需求。但是水资源时空分布是不均匀的，这就造成了世界上有的地方、有的时间出现水资源短缺和洪水问题，同时也增加了资源配置的成本。我国的水资源时空分布尤其不均匀，这是我国洪涝灾害严重、水资源短缺和水生态环境易遭破坏的主要自然原因。

从经济特征上讲，水资源除了反映出一般的生产要素资源的经济特征外，又反映出以下特有的三个基本特征：一是水资源是公益性突出的经济资源。水资源不仅要与其他生产要素合理配置，促进国民经济健康持续发展，更要首先从量与质上满足人类生活的基本需求，保障社会稳定，尤其是大型城市在特枯年份的供水保障，同时政府对农业、公益环境等行业用水还要采取保护措施，防止和减少市场竞争对其产生的破坏作用。二是水资源是与生态系统关系密切的经济资源。与人力、资金、技术和信息等经济资源不同，甚至与矿产等自然资源不同，水与生态系统密切相关。没有任何一种资源像水那样处于生态系统与人类经济活动之间的激烈竞争之中，而截止到目前，生态系统往往是竞争中的失败者。此外，水资源还是极易受到破坏的经济资源，几乎各种行业的经济活动，都会直接或间接地对水体造成污染，从而加大水资源开发利用的成本。因此，满足维系生态平衡对水的基本需求，要防止经济竞争中对水资源的无序开发利用；对水资源开发利用的同时，要更注重对水资源的节约和保护。三是水资源是各类经济社会活动中基础性的要素资源，并且是难以替代的要素资源。对能源的依赖可以是多样的，比如石油、煤炭、水电、风能、太阳能、生物能源等，可以相互替代，缓解竞争的紧张局面。但对水资源的依赖往往是惟一的，我们可以节水，但是不能不用水。因此，水资源这种不可替代的特征加上区域的经济发展对流域水资源的依赖关系，往往是造成国与国、区域与区域对公共河流水资源的争夺非常激烈的主要原因。因此水资源的合理配置变得尤其重要。

参考文献

[1] 刘莉、张伟利.农业水资源管理存在的问题与创新管理机制[J].中国新技术新产品，2010（4）：237.

[2] 丁东华.陕西水资源管理的实践与思考[J].陕西水利，2009（6）：7-9.

[3] 李遵栋、高磊、高瑞峰.黄河河口水资源管理现状、问题及建议[J].山东水利，2009（1）：96-98.

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关键词：供应链管理；中小企业；战略供应商；评价与选择

一、引言

后金融危机时代的到来对世界经济带来了不同程度的影响。企业作为市场经济主体，随着市场经济环境的不断变化，企业在生产管理与经营过程中迎来了机遇与挑战。面对后金融危机时代市场经济激烈、产品滞销等问题，企业经济管理模式的创新成为企业稳定与可持续竞争发展的必然趋势。

二、后金融危机时代与企业经济管理的概述

1.后金融危机时代。后金融危机时代主要指代自2008年美国发生次贷危机后，全球经济从触底到回升再到新一轮的增长的时间段。这一时期是不确定的，或短（二至三年）或长（十年乃至更久）。在此阶段内，金融行业、经济实体产业或多或少会受到影响，加之近年来经济全球化的不断深入，受国外以及国内的多元化因素的影响，企业将面临更为严峻的挑战。因此，为适应市场变化需求，避免在下个经济增长周期中被淘汰出局，企业经济管理模式、发展战略改革成为必然趋势。

2.企业经济管理。企业经济管理是指企业在运营过程中企业管理者对企业各经济活动进行管理的总称，其宗旨在于通过管理提升企业经济效益，保证企业长效发展。随着经济管理理念体系与实践体系的不断完善，企业经营管理已成为一门系统、全面的学科。通常情况下企业管理工作人员在进行企业管理时，会依据企业实际情况与发展需求，制定一系列经营制度、管理系统、经营方法与运行模式，维护企业正常运营。常规情况下，企业在长期发展过程中，形成了相对完善的管理系统体系，即普遍由生产经营管理系统、组织经营管理系统、开发创新系统以及财政经营管理系统等共同组成，用以保证企业稳定与长效发展。因此，在后金融危机时代进行企业经营管理创新时，需从根本出发，进行系统、模式、制度以及方法的创新与改革。

三、后金融危机时代企业经济管理基本特征

1.综合性增强。由企业经济管理相关概述可知，企业管理的宗旨在于提升企业经济效益，保证企业稳定发展。因此，在后金融危机时代背景下，企业要想达到管理目标，体现企业经济管理价值，则需进一步加强经济管理的综合性，实现企业整体经济效益的强化。即，以价值为导向，对企业各部门、各项经营活动与运行操作进行管控，从而提升企业经济效益，促进企业稳定与可持续发展。

2.注重企业领导决策。企业经济管理工作的组织开展与企业领导决策存在密切的关联性，而采取指标作为反应企业市场经营实际情况的重要指标，对企业领导的经营决策具有重要影响作用。因此，在后金融危机时代下，为提升企业竞争力，避免出现产品滞销问题，企业领导需以财务指标为基点，结合企业实际经营状况制定经济管理制度、运行模式，进行管理系统调整。从而保证企业发展与市场变化的协调与统一。

3.关联性提高。在后金融危机时代，企业经济管理的综合性增强，管理范围涉及到各经营活动项目中。因此，企业经济管理制定的高低将直接影响企业经济效益，而企业经济效益与企业发展、企业员工发展存在密切的关联性。因此，企业经济管理与企业各项管理工作的关联性得到提升。

四、后金融危机时代企业经济管理的创新策略

1.革新经济管理理念。管理理念的更新是推动企业经济管理创新的主动力。因此，在后金融危机时代下，作为企业经济活动的组织者、企业发展的引领者，企业领导应注重自身经济管理理念的革新，并充分发挥榜样作用，实现先进管理理念在企业全体员工中的有效渗透。首先，我国企业领导应坚持党的领导，紧跟国家政策支持方向，贯彻落实党政方针，保证企业发展与国家市场经济建设目标的一致。其次，企业应用长远的眼观看待问题，依据企业实际情况制定长期发展规划，实现经济管理理念的创新。与此同时，企业管理工作人员，应从整体层面出发，站在全局角度为企业制定经济管理制度，调整管理系统，用以保证企业运行模式的契合性而不是一味的求新求异。

2.深化财务管理的认知与理解。财务管理作为企业经济管理的总要组成部分，是保证企业资金科学配置，提升企业经济活动价值，保证企业经营决策正确的关键点。因此，企业管理人员以及财务工作人员，应提升自身对财务管理重要性的认知，树立财务管理意识、会计意识，从而加强企业资金流向的有效控制。对此，企业可通过建立完善的财务管理制度、规范财务报表格式、完善财务预算体制、建立财务管理教育培训制度等方式，进行相关工作人员管理水平与能力的强化，规范工作人员工作行为，落实工作人员工作职责。

3.建立科学财务支出约束机制。财务支持约束机制是企业经济管理内部机制创新的重要体现，对提升企业财务系统管理质量，强化企业财务系统管理水平具有重要影响作用。首先，制定完善的财务支持约束机制制度，包括财务工作者岗位责任制度、财务工作日常执行规范、企业经费管理制度、企业公共财务资源管理制度等等。应以保证财务管理的规范性与科学性，实现各项财务管理工作的准确落实。其次，建立完善的监督体系，加强企业员工对企业经济管理的自主参与性，从而实现企业资金价值的最大化发挥。与此同时，在工作经验、经济管理运行模式借鉴的过程中，需依据企业实际情况以及各部门工作属性、工作情况进行财务支出约束机制的调整与改革，保证财务支出约束机制符合各部门发展需求，从而实现财务支出约束机制作用的有效发挥。此外，进一步完善企业预算管理体系，通过配置专业工作人员、健全基础设施建设，提升企业财务管理抗风险能力。

4.调整企业经营策略。在企业生产与运营管理过程中，企业经营策略的有效落实对提升企业经济效益，保证企业稳定发展具有重要意义。因此，在后金融危机时代，调整企业经营策略，保证经营策略的科学性、合理性、实用性、完善性是进行企业经济管理创新的重点工作之一。在此过程中，企业应坚持实事求是原则，依据自身实际经营情况与市场变化需求，为企业制定长期发展目标，并在此基础上，对企业进行科学定位，树立企业品牌形象，通过借助多媒体进行企业宣传，营造良好企业文化，从而提升企业市场竞争力，促进企业优化发展。

5.引进先进采取管理技术与方法。在信息时代背景下，信息技术、计算机技术、互联网技术等科学技术的有效应用，已成为企业现代化建设的重点内容。因此，在企业经济管理创新的过程中，应注重先进管理技术与方法的引入。例如，在财务管理中，为满足新时期财务管理工作需求，可应用电子信息技术、智能化监控技术等建立信息化财务管理系统，并通过该系统进行财务信息统计、查账、保证、审核等，从而提升财务管理质量与效率。

五、结语

总而言之，在后金融危机时代市场竞争日渐加剧的环境下，企业应贯彻落实创新发展理念，采取行之有效的方法进行企业经济管理的创新与改革，应以保证企业经营符合社会与市场变化需求，提升企业市场竞争力，促进企业稳定与可持续发展。

参考文献：

[1]杨艳.后金融危机时代企业经济管理的创新探讨[J].时代金融,2016,09:127-128.

[2]王珏.后金融危机时代下企业经济管理的创新研究[J].科技经济导刊,2016,31:217+179.

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美国学者罗森塔尔（Rosenthal）认为，“危机是对一个社会系统的主要价值和行为规则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其采取关键性决策行为的事件。”［1］自人类进入新世纪以来，地震、洪水、海啸等自然灾害随着全球化和社会环境日益复杂其影响范围不断扩大，尤其是、有组织的恐怖袭击、突发性公共卫生和食品药品安全事故等新的危机正在向现代公共危机延伸，逐步演变为政府治理的顽疾。日本大地震引发海啸所导致的福岛“核危机”再次给世界各国敲响了警钟———只有使公共危机治理系统内的各个主体之间、主体与环境之间交互作用，通过变革组织结构，优化系统功能，才能有效地克服风险和化解危机，适应复杂多变的社会环境。无独有偶，当人们对公共危机的复杂性感到焦头烂额之时，20世纪90年代西方管理哲学领域萌生了一种新的理论范式，即非线性动态管理。1994年，道格拉斯•基尔（L．DouglasKiel）在《政府管理中的无序和复杂性》一书中将混沌理论应用于公共行政学体系，指出组织的复杂性并非都是破坏性的无序因素，相反，复杂而无序的世界能够解放个人和组织，使之为改进组织绩效创造条件。“组织的学习过程是非线性管理的基本方面，因为系统和个体要求对他们的产出、服务及质量的参数进行测试。”［2］事实上，早在1965年佛瑞斯特（JayForrester）在《企业的新设计》中最先提出了“学习型组织”的概念，他设计了未来企业的一些基本特征，如结构扁平化、组织信息化、组织应该更具开放性、员工与管理者的关系逐渐由从属关系转向工作伙伴关系、组织不断学习和调整组织内部结构等。

1990年，彼得•圣吉（PeterM．Senge）在《第五项修炼———学习型组织的艺术与实务》中全面系统地论述了学习型组织的五大根基，即自我超越、改善心智模式、建立共同愿景、团体学习和系统思考，使学习型组织理论风靡全球。“探讨学习和知识管理的创新过程已毫无价值……与之相对，注意力应该直接转向中断和破坏人们之间关系模式的组织行为及政府政策变化上，因为它们会摧毁学习和知识创新的过程”［3］。那么，减少突如其来的公共危机的破坏必须建立学习型政府，就公共行政管理者而言，对付复杂和不可预测的环境，要求用学习的手段来引导政府组织。从这个意义上说，学习型政府是通过政府全体成员系统思考、不断地团体学习和改善心智模式，促进相互之间具有互动关系的政府工作人员的能力开发及管理创新，以实现政府职能转变目标，建立起的新型服务性的政府组织［4］。公共危机治理系统则是政府组织与社会环境之间各种冲突性张力或平衡性相变的场域，危机具有双重效果性，即危机会带来各种破坏和损失，但危机也是机会和转机。如果决策者直面危机，危机可以促进制度的创新和环境变革［5］。中国目前人均GDP已超过1000美元，进入了所谓的矛盾“多发期”，同时也意味着我国迈入了风险社会。在此背景下，学界开始将目光投向公共危机治理中的政府学习机制。刘霞、向良云认为，学习是公共危机治理网络同虚拟组织一样都是基于网络而形成的组织形式，改善心智模式，健全公共危机治理网络整合机制，强化公共危机网络的频繁互动与共同行动，塑造相互信任和彼此合作的组织文化是公共危机治理网络学习的保障因素；李丹、马丹妮指出，随着公共危机种类越来越多，公共部门必须具备组织学习的能力，否则无法使危机预警系统进一步完善；孙翎、迟嘉昱则通过分析复杂网络的小世界特性和无标度特性，认为政府需要在“预防—处理—善后”三个阶段分别学习和调适既有的公共政策等。

二、政府学习力：公共危机治理的复杂性与适应性镶嵌

进入21世纪，随着经济改革和发展的纵深推进，已然跃升为世界第二大经济体的中国在社会阶层结构、收入分配制度、公共服务需求等方面都发生了重大变化。地区与城乡发展不均衡、收入差距悬殊、基本社会服务非均等化因素，造成农地征用、房屋拆迁、企业改制等传统矛盾凸显，劳资纷争、债权债务纠纷等各种新型社会风险不断涌现。直面转型的“阵痛”，如何从治理结构的深层进发，塑造以学习型政府为主轴的有中国特色的政治文明，使经济和社会张力带来的破坏性降至最低，从而将无序状态转化为创造性的有序状态，亟需建立政府危机学习的战略及制度保障。

1．作为学习和变革框架的适应性危机管理勃兴

当下，组织的生存环境出现了诸多不确定性因素，复杂性成为了一种常态：经济全球化步伐进一步加快，信息技术迅速发展，经济、政治、文化环境快速变化，竞争对手行为、消费者偏好变化异常，尤其是消费者需求的多样化趋势日益突出。在组织内部，由于知识型员工队伍的增加，多元文化培育的个性张扬和多元化，基于决策者与执行者之间的冲突而引发的不确定性也同样大幅增加。适应性管理遵循复杂性思维方式，强调环境复杂性增加组织运营的风险，偶然的突发性事件可能使组织遭受重大损失，甚至走向解体［6］。适应性管理范式并非无本之木，它与20世纪90年代治道变革同源，且对“冲突社会领域中的合作关系”兴趣颇浓。不同的治理主体，如高层行政领导、管理者、专家、雇员、私营企业主和选民等，可以依据问题的性质和类型共同解决危机，其中对话和反馈是共享知识和化解矛盾的中介。现代治理概念的肇始，相对于韦伯式层级节制的“单中心”的公共行政“实践”（practice），已经默认了政府在公共问题的处理中可以通过对话、学习、共享和参与的持续性反馈来改变一个组织的文化、资源、人员和复杂内外环境的“非线性”行为存在。罗森塔尔将公共危机的管理理念从“应对”推进到“管理”，这是一大进步。相对于即时应对，管理是一种制度化行为。但这还不够，还应将“管理”推至“治理”［7］。公共危机治理是求得多元主体之间的动态平衡，其主要包括两个层次：一是权利平衡，即保证政府主体之外的其他多元主体适度的政治表达与参与；二是义务平衡，即强调政府责任的同时，明确其他主体的义务，培养其主动识别风险、消减危机，而不是被动地、撞击式地对风险做出反应。

组织依赖于环境资源得以存在，但环境充满了不确定性。这种环境的不确定性和资源依赖性构成了政府公共危机治理的复杂性，其决定了政府的组织结构形式和行为模式。如果用数学函数公式R＝f（x，y）来阐明，x代表政府对环境的依赖度，y代表环境的不确定性，R则是政府应对环境变迁的反应程度［8］。对于学习型政府而言，环境的复杂性无疑直接影响其治理危机的效果和质量。当社会风险和公共危机具有较高的不确定性，大量的因素影响着政府并且频繁变化或强烈作用于政府部门及行动，而政府对环境的依赖度又较强，也就是说面对各种转型社会的危机，政府必然要寻求一种新的突破，以适应环境的变迁对组织生存的威胁，使政府在内部结构和外部环境之间找到相对恰当的位置。此时，政府首要的任务就是学习。唯有通过学习，才能使政府对复杂环境保持较强的主动适应性，这就是复杂性研究先驱约翰•霍兰（JohnHolland）所指出的，系统与环境及其变化规律不确定时，通过学习、进化和经验积累以改变“系统积木”（BuildingBlock）之间的连接结构，从而产生复杂适应行为。

2．政府危机治理的耗散结构及动态学习过程

“耗散结构”（dissipativestructure）是由出生在俄罗斯的比利时化学家伊利亚•普利高津（IlyaPrigog－ine）首倡的混沌学术语。研究发现，复杂适应系统的“自组织”能力使系统从混沌状态中自发形成新的有序的状态即被称作耗散结构。混沌理论揭示，系统在前一个波动结束以后，自然增长的“分形”（系统有序层次化的自相似性）引导组织进入一个新的增长阶段，即从平衡态到衡态再到远离平衡态的循环。然而，组织增长的分形的特点在于，每一次波动可能会产生一次威胁，组织可以通过改变局部或整体来主动性地应对威胁的刺激（自组织而不是自适应）。普利高津的研究告诉我们，开放的系统不可能完全避免危机，但组织可以主动地去回应，即便是本次危机得到完美化解，下一次危机的到来也是无法逃避的。政府治理系统本身也是一个开放的系统，同时它又被吸纳到社会这个巨系统之中，不但如此，它还与其他的子系统如经济系统、政治系统、文化系统等有着不可分割的关联。套用以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学派”曾提出“边际交换过程”（boundaryex－changeprocess）的概念，政府应与其他相关组织及目标群体之间建立共生关系，而事实上公共行政系统与外界环境之间的能量交换一直都存在，正是这种开放的、边际交换的过程使行政管理中的变量增多，不可控的因素激增，政府治理逐渐趋向混沌。由于环境的不确定性很大，最典型的例证就是在根本没有任何征兆的情况下爆发公共危机事件，在混沌学中把这种情况称为“突变”。如“蝴蝶效应”产生于初始条件的极度敏感性，系统的初始条件若出现细微变化，则很快产生混沌运动，并将这一变化迅速放大到惊人的地步，让人措手不及。具体而论，我们可以利用熵的原理和耗散结构来描述政府危机治理的过程及其发生机理。熵（entro－py）在热力学中表示系统的无序程度。根据热力定律，熵越大系统的有序程度越低；反之，系统有序程度高，熵值就小。那么突发事件一般处于开放系统环境中，当系统内的熵增大于熵减时，系统总的熵会增加，即长期的矛盾在内部积聚到一个临界值就会演变为危机。从图1可以看出，系统内部至下往上熵增因素不断加大，表明公共危机事件中，人们的心理开始不平衡，社会治安不稳定，如贫富差距加大，失业率上升等。

此时政府如果能发挥组织系统的开放性优势，将内部产生的熵增通过向外部环境释放热量的方式转移，使负熵因子逐渐渗入系统，对增加的熵进行综合，整个系统熵的总量S（x）的值就会沿抛物线的形状呈现先攀升后缓降的走势。这意味着政府危机治理的自组织和结构变革适应了复杂系统随机因素的干扰（涨落），进而促使政府治理系统达到了新的平衡［9］。彼得•圣吉识别出复杂多重环路非线性社会系统的反直觉因素，将其归总为“第五项修炼”之法则。他试图从理论上阐述“找到解决系统冲突的方案就是一种解脱”的观点不完全正确，因为从长期看系统也许会留有无法根治的“后遗症”，所以人们就需要团体学习。彼得•圣吉认为他所强调的“第五项修炼”（系统基模），不仅是“学习过程”的核心，也是把握混沌和复杂性理论的“最大杠杆支点”。斯图尔特•考夫曼（StuartKauffman）曾提出一种“适存景观”（fitnesslandscape）的设想。他将全部环境视为一个隆起的景观，从任何一个角度看它的行为都是不可预知的，管理者如何在复杂变动、不能预测和掌控的景观中迅速找准最高的山峰，取决于其能否通过学习过程和自组织来增强组织的敏锐性［10］。例如，在2008年汶川特大地震灾害的应急救援中，尽管非营利性组织通过非正式途径参与灾害重建可能面临“二元性”问题，但无论如何，非营利性组织的参与能使受灾社区、受灾居民及民间社会更积极地投入到灾后重建工作中来，齐心协力应对灾后重建所带来的各种困难和挑战，无需质疑它使政府反思公民社会和志愿者群体在当代中国政治系统的中式微，进而从顶层设计的高度加快推动NGO的发展［11］。探赜历史经验，政府大量的改革举措都是从危机发端，危机往往又是政府学习与改革并走向成熟的重要契机和拐点。

美国哈佛大学克里斯•阿吉里斯（ChrisArgyris）教授指出，学习型组织建设中有两个易犯的错误：一是把学习界定得太窄，认为学习就是“解决问题”；二是相信学习主要是“激励问题”。以上两种错误的症结在于学习方式的单循环过程。学习应以改变心智模式为目标，授权员工在良好的集体沟通下互动，使学习过程从“单环”向“双环”的转变。破解我国公共危机管理的“单环”困境，首先是要在复杂性环境下，通过政府学习的循环机制来驱动系统的自组织行为，以增加系统负熵值。只有当每一次政府危机治理意识与知识管理水平得到提升，政府学习的能力才会随之全面加强，如图2所示。政府学习系统产生的自组织效应作用于公共危机治理系统，使政府从危机中学到的知识不仅为治理危机所用，还优化了政府整体治理能力，使之不断适应复杂动态的环境。预警学习简单地说就是政府学习如何对公共危机的发生防患于未然，即政府部门通过分析危机的概率、机理及后果，掌握其发生的规律，并将其控制在潜伏期之内的学习过程。环境的不确定性和危机的突发性要求政府向经验提出挑战，如预防禽流感，应当尽量减少与病死家禽的接触，做好消毒工作；“非典”可防可治，要提倡公众爱护动物，不吃未经检疫的野生肉类；减少全球温室效应，应降低二氧化碳的排放，保护地球生态；减少社会突发事件的发生，要尽量使贫富差距缩小，营建一个相对公平和公正的社会环境等。事中学习是在系统的“刺激—响应”机制奏效后，政府应对危机的一次穿越“适存峡谷”的学习进化。面对“景观”的瞬息万变，政府部门要在决策支持系统的帮助下，通过检视薄弱环节和关键要害，迅速地组织多部门会商，听取专家建议，寻找力克危机的替代方案。

同时，在这一阶段政府必须反省应急机制和行动方向，启动应急响应系统，不断学习如何进行内部信息传递、相关部门间的联动调配，以及形成化险为夷的方法。即使当系统成功穿越“适存峡谷”并达到自己认为的高峰，政府仍需保持时刻警惕，以维系进一步学习的态势。例如，在应对日本福岛“核危机”中，日方采取了注水降温、堵漏高浓度废水、氮气冷却及排放低辐射废水入海等措施基本控制住了事态，但这些解决方案并非十全十美，相反，日本排泄核废水的行为污染了周边海域，可能引起国际纷争和新的生态危机。事后学习是公共危机系统正负熵综合平衡的条件下，政府通过对危机可挽救程度、可恢复性、可减缓性和实际破坏情况的测量与评价，总结经验教训，重新修订应急预案，增强系统对环境的适应性的过程。近年来，我国一些地方因征地拆迁引发屡见不鲜，政府在处置“强拆”事件的基础上，对征地范围、程序及被拆迁人的补偿等进行了重新勘定和修改，并将这些新的认知上升为国家法律。2011年5月，国土资源部发文要求各地政府征地前须及时就征地补偿标准征求群众意见，不得强行征地拆迁。同时要建立应急预案，妥善解决征地拆迁中的矛盾，防止简单粗暴压制群众，引发恶性和。

3．基于复杂适应性的政府公共危机治理结构变革

“整体性治理”（holisticgovernance）不仅是对新公共管理竞争性治理模式的“否定之否定”式变革，还是对分散化和碎片化的战略性回应和合作主义在21世纪中的复兴。希克斯（Perri）等人点准了官僚制结构的“死穴”，提出政府应当构建以“长”、“宽”、“高”为框架的立体型的整体性治理模式：“长”代表横向公私部门的整合，包括公共部门采用委托、民营化等做法，运用非营利性组织与私人公司接轨，形成伙伴关系；“宽”代表功能性整合，主要表现在机关功能的整合，如行政院各个部门，或职能机构之间的协作；“高”代表治理层级的整合，如全球与国家层级的整合、中央与地方机关的整合、全球层级内环保和资讯组织的整合［12］。公共危机治理的分散化和碎片化是导致条块分割、各自为政、墨守成规等系统熵增，进而引发矛盾、冲突和焦虑的根本因素。如果这些因素占了上风的话，危机治理的“正统系统”（legitimatesystem）与“影子系统”（shadowsystem）之间的张力就可能断裂，并释放扼杀“双环”学习和阻碍组织变革的力量。所以，我们应结合整体性治理理论，将封闭的组织打破，吸纳各个主体构成公共危机治理的立体网络单元，以发挥这些单元对复杂动态环境自组织功能，使公共危机系统保持类似耗散结构状态的“混沌边缘”———处于组织结构“有限不稳定”的最佳栖息地。如图3所示，本文从复杂适应互动出发，将公共危机治理的学习机制嵌入政府整体性治理的内核之中，构建了“一性双环三维”的跨界协同结构模型。“一性”指的是公共危机治理系统的复杂适应性。约翰•霍兰在他的《隐秩序》一书中写到，“系统的复杂性是由于系统的适应性造成的，即适应性造就了复杂性”。自然环境的不确定性、社会网络神经的敏感性和人类自身的有限理性使政府不能再像过去那样单向度、割裂地控制危机的发生，而是寻找全面、整体适应复杂多变环境的善治行为。高频互动的过程激发政府系统产生“求真的力量”，即突破简单线性思维束缚，优化组织结构和团队，在公共危机治理过程之中形成持续学习的动力机制。“双环”意指政府在公共危机治理中学习的形式不是强调对危机现状的认知，而是在于克服传统“习惯性防卫”，因具体环境的变化而改变学习路径，针对危机现状的成因进行的反思性学习。危机学习的过程既可以是按照“常规”，也可以反“常规”，还可以“边治理边学习”；同时除了政府自身各部门之间的学习外，还可以通过信息与交换、转化与整合、获取知识与实践等方式向其他治理主体学习。“三维”则是指政府危机学习机制赖以存在的三个治理维度，它包括层级维度、部门维度和功能维度。公共危机治理与传统危机管理的最重要区别在于把危机管理与政府治理相融合，即地方、省级、国家，甚至大洲和全球层面的各公共治理主体（国际组织、政府组织、非营利性组织、企业、志愿者与普通公众）在跨层级、跨部门、跨领域的条块组合之中建立起实现统分有度、平战结合、政社联动、政企合作的灵活的整体性治理公共危机的新模式［13］。

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    【关 键 词】新公共管理/公共服务/传统公共行政

    【 正 文】

    从本世纪70年代开始,曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久,并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政,遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战,其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活,其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难:政府财政危机,社会福利政策难以为继,政府机构日趋庞大臃肿,效率低下,公众对政府能力失去信心,“政府失败”论开始占主导地位。

    正是在这样的历史背景下,一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理(NewPublic Management)在80年代的英美两国应运而生,并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同,新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整,或仅仅是为了降低行政管理的成本,减少行政费用开支,更重要的是,它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

    一、新公共管理的理论基础

    如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话,新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先,新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据,如从“理性人”(人的理性都是为自己的利益,都希望以最小的付出获得最大利益)的假定中获得绩效管理的依据;从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向,提高服务效率、质量和有效性的依据;从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次,新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为,私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境,而不是韦伯所说的僵化的科层制;对产出和结果的高度重视(对私营部门来说,产出就意味着利润,而在高度竞争的市场环境中,要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务,同时尽可能地降低成本),而不是只管投入,不重产出;人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制,而不是一经录用,永久任职,等等。总之,新公共管理认为,那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法,如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有,它们完全可以运用到公有部门的管理中。

    二、新公共行政管理的基本特征

    新公共管理是个非常松散的概念,它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论,又指一种新的公共行政模式,还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同,如在英国叫“管理主义”,在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”,在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等,但它们都具有大体相同的特征。

    首先,新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系,重新对政府职能及其与社会的关系进行定位:即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构,政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”,社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”,政府服务应以顾客为导向,应增强对社会公众需要的响应力。近年来,英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等,就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。

    其次,与传统公共行政只计投入,不计产出不同,新公共管理更加重视政府活动的产出和结果,即重视提供公共服务的效率和质量,由此而重视赋予“一线经理和管理人员”(即中低级文官)以职、权、责,如在计划和预算上,重视组织的战略目标和长期计划,强调对预算的“总量”控制,给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权,以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

    第三,与上一点紧密相联,新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规,轻绩效测定和评估的做法,主张放松严格的行政规制(即主要通过法规、制度控制),而实现严明的绩效目标控制,即确定组织、个人的具体目标,并根据绩效示标(performance indicator)对目标完成情况进行测量和评估,由此而产生了所谓的三E,即经济(economy)、效率(efficency)和效果(effect)等三大变量。

    第四,与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同,新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等)和竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等,新公共管理认为,政府的主要职能固然是向社会提供服务,但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同,采取相应的供给方式。如图所示:

    市场状况/宪法职责模式

    附图

    1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内,同时也没有其他竞争者,如国防,应由政府承担。

    2、虽属宪法规定的政府职责,但同时有其他竞争者的存在,即其他非政府部门也在从事此项活动,如医院,在这种情况下,政府并非一定要亲自提供此项服务,而大可通过招标、合同出租等形式,将其出租给其他公营或私营部门,政府只要对其绩效目标进行测定和评估,并提供相应的报酬,便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。

    3、宪法没有规定是政府的职责,而又存在着市场竞争者,如影视业,这时政府就完全可以不从事此项活动,而完全由私营部门承担。

    4、宪法既没有规定是政府的职责,同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者,如高等院校,这时政府就应积极培育市场,鼓励人们参与此项活动,以提高此项服务的效率、质量和有效性。

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    需要说明的是,上述只是典型的四种公共服务类型,在现实中,更多是介于这四种之间的混合型服务领域,因此,政府应根据具体情况,而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。

    第五,在看待文官与政务官的关系上,新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离,强调文官(包括高级文官)保持政治中立和匿名原则;新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩,强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系,特别是对部分高级文官应实行政治任命,让他们参与政策的制定过程,并承担相应的责任,以保持他们的政治敏感性,因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通,因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标,而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的,这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程,其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时,他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外,文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策,一是任期优势,事务有的任期长,而政务官随政府更换任期短(美国政务官平均任期仅22个月)。二是专业知识优势,这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工,而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上,而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势,政务官与事务官的比例严重失调,美国联邦政府现有文官250万,而政务官仅4000人左右,这使得“两官”力量失去平衡,政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下,若硬性规定文官的政治中立,既不可行,也不合理,它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力,只有正视行政机构和文官的政治功能,才能提高他们的自觉意识,即除了尽职尽责地执行政策外,更以主动的态度设计政策议程,并善用裁量权发展公共政策,使政策更加有效地解决社会问题。

    第六,与传统公共行政热衷于扩展政府干预,扩大公共部门规模不同,新公共管理主张对某些公营部门实行私有化,让更多的私营部门参与公共服务的供给,即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是,许多新公共管理的拥护、支持者也认为,公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

    第七,与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同,新公共管理重视人力资源管理,提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性,如以短期合同制取代常任制,实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

    三、对新公共管理的批评

    新公共管理在西方各国日趋流行的同时,也遭受到许多批评和指责,主要有以下几方面。

篇6

一、审计应急管理的含义和基本特征

审计应急管理是指各级审计机关为有效应对突发事件而进行的一系列管理活动。在这里，审计应急管理的主体是各级审计机关，管理的目的也是有效应对、减少损失和影响，管理的内容是审计应急管理机构建立、应急预案的制定、突发事件的内外处置、沟通协调、后勤保障、信息等。

审计应急管理的基本特征：1.政治性。处置突发事件的好坏，关系到人民群众的生命财产，关系到国家和社会的安全和稳定，因而是国家和政府的一项重要政治任务。审计机关也必须站在政治的高度，严肃地看待审计应急管理的重要性，把参与处置突发事件作为光荣的政治使命，严格审计应急管理，充分发挥审计应急管理的作用，确保审计应急管理任务的顺利完成。2.专项性。政府应急管理涉及方方面面。审计应急处置任务对内就是要按照应急预案的要求开展预防和自救活动，对外就是要按照审计法的规定和政府的要求对财政救灾资金和社会捐赠款物进行专项监督检查，督促有关方面合理筹集、分配和使用救灾资金，避免出现资金被截留、挪用、贪污等问题。3.集中性。审计应急管理一旦启动，审计机关就必须集中一定的时间、集中专门的队伍投入到救灾之中，并准备专门的财力、物力予以保证。4.紧迫性。快速反应、快速处置，是减少突发事件损失和危害的有效途径。审计应急管理也必须体现快速反应和快速处置的精神。5.一定程度上的被动性。审计应急管理只有在突发事件爆发后才能紧急启动，积极实施。在突发事件带来的影响和损害结束后，审计应急管理活动才能告一段落，因此，具有一定的被动性。尽管如此，审计机关也要变被动为主动，以主动的态度努力做好平时的审计应急管理工作，防患于

未然。

二、审计应急管理的原则

1.服从大局原则。审计应急管理工作是政府应急管理工作的重要组成，审计机关必须把政府交办的审计应急工作作为一项大事来抓，不管自身有多大困难，都要在思想上、行动上同各级政府的决策和决定保持高度地一致，保质保量地完成好审计应急任务。

2.全面动员原则。审计机关必须在政府的统一领导下，按照统一部署，进行全体动员，开展审计应急管理活动。

3.贴近服务原则。审计应急工作“点”多、“线”长、“面”广。审计应急管理的范围涉及救急、救灾、救险资金的筹集、分配和使用等各个环节，资金来源既有政府财政部门拨付的专款，也有社会各界团体和个人捐赠的款物，款物使用的方向既有指定对象的也有非指定对象的。因此，在审计应急处置过程中，审计人员应当贴近基层、贴近群众，用良好的精神面貌，带去党和政府的关怀。也要关心奋斗在审计应急一线的审计人员的工作和生活环境以及家属的冷暖，力所能及地解决实际问题。

4.“平战”结合原则。提高审计应急管理的能力，需要从平时做起，不断增强广大审计人员的危机意识、责任意识、风险意识、主动参与意识等，审计应急情况一旦出现，就能“召之即来，来之能战”。

5.与时俱进原则。政府应急管理是一个需要不断更新和完善的过程，审计应急管理也需要根据客观形势的发展变化，不断增强审计应急预案的针对性和有效性，不断完善审计应急管理的思路和方法，不断改进审计应急管理的机制、措施。

三、审计应急管理的范围和内容

审计应急管理的范围。一类是审计机关对突发事件进行预防，或突发事件发生后所组织的各项自救活动。如“非典”时期，审计机关根据统一安排进行的定时、定点的消毒、清洁活动，以及这次汶川地震震区审计机关开展的救灾活动。另一类是审计机关根据法定职责和政府指令，在突发事件发生后，参与政府组织的有关应急处置的活动。如审计机关奉命对各类救灾款物进行的全过程跟踪检查活动。

审计应急管理的主要内容。(1)制定审计应急预案。按照《国家突发公共事件总体应急预案》的要求，全国突发公共事件总体应急预案体系包括突发公共事件总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案和重大文体、会展活动应急预案。审计应急预案属于部门应急预案范畴。应急预案是一定时期政府和有关部门组织开展应对突发事件的总的行动和措施安排，制定好审计应急预案是审计应急管理的重要任务。审计应急预案一般应该包括编制目的、编制依据、工作原则、应急组织机构和职责、主要工作机制、保障措施等。（2）建立审计应急组织机构。组织机构一般由领导小组、应急办公室、处置部门、后勤保障部门等组成。领导小组下设应急办公室，负责组织推动、上传下达等审计应急协调工作。处置部门根据实际需要确定人员范围和数量。后勤保障部门负责应急物资、交通工具的供应、保障和维护等。（3）科学界定审计应急的主要职责。鉴于审计应急管理包括两个方面，那么其职责也应从两个方面界定。一是在突发事件中审计机关自身组织预防和自救活动的责任。在这方面，审计机关要严格按照《国家突发公共事件总体应急预案》的规定，明确和落实审计机关和审计人员的应急管理职责。二是在突发事件中审计机关参与突发事件有关款物的监督检查活动的责任，审计应急职责应具体化。（4）规范审计应急处置程序。其程序一般包括应急准备、应急实施、应急结束三个阶段。例如应急准备工作包括：突发事件发生后，审计机关应急领导小组应及时召开全体人员大会，宣布进入审计应急状态，按照审计应急预案做好各项准备工作，审计应急人员进入应急岗位等。如果情况特殊，来不及做以上工作，则直接进入应急实施阶段。在应急实施阶段，审计机关如果面临地震这样的直接灾害，一方面需要与上级部门取得联系，报告突发事件产生的损害程度，了解上级的指示，另一方面，需要动用一切手段，立即组织开展自救活动。如果是开展救灾款物监督检查活动，则要动员组织好专门力量，根据政府和上级审计机关的指令，指定工作现场，迅速开展工作。应急结束阶段，主要是做好应急工作的总结、情况汇报等善后事宜。（5）审计现场协调。一是审计现场内部协调。即审计机关应急管理办公室按照审计应急预案确定的应急职责，与相关部门沟通了解处置现场突发事件预防和自救活动开展情况，款物监督检查情况，协调解决实际工作中出现的问题。二是审计现场外部协调。即审计应急管理办公室按照政府应急管理预案的要求，根据应急处置需要，与各级政府、有关部门、社会团体、企事业单位等进行沟通联系，宣传审计应急管理程序和要求，反映审计机关应急处置的情况，解答相关人员的问题，提出审计应急需解决的办公条件、物资保障等要求。（6）实施审计结果公布。按照政府有关要求，审计机关在履行监督检查的过程中和结束后，要将审计的结果向社会进行公布。审计应急管理办公室应当对审计结果公告的质量进行控制，安排好公布的时间和新闻媒体，做好对社会疑问的解答准备，确保审计结果公布顺利进行。应政府要求，参加新闻会或接受记者采访。（7）撰写审计应急工作评估报告。审计应急工作结束后，应当全面回顾审计应急工作开展的情况，评估审计应急工作取得的成效，找出需要进一步改进的不足之处，提出今后加强审计应急管理的意见，进一步完善审计应急预案。（8）提出奖惩处理建议。对审计应急处置中涌现出的先进人物提出表彰的建议，对、等违法违纪的人员提出给予行政处分的建议。（9）组织开展平时的突发事件应对知识和应急管理知识的培训、应急演练等。

（作者单位：天津市审计局）

参考文献：

1.国务院，《关于全国加强应急管理工作的意见》。

2.新华社，《马凯谈加强政府应急管理》，2008.11.28

3.于建荣等编，《应对突发事件知识读本》，新华出版社，2008。

4.郭济主编，《政府应急管理实务》，中央党校出版社，2004年。

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【关键词】新公共管理/公共服务/传统公共行政

【正文】

从本世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治—行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。

正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。

一、新公共管理的理论基础

如果说传统的公共行政以威尔逊、古德诺的政治—行政二分论和韦伯的科层制论为其理论支撑点的话，新公共管理则以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。首先，新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。其次，新公共管理又从私营管理方法中汲取营养。新公共行政管理认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职，等等。总之，新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫“管理主义”，在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”，在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等，但它们都具有大体相同的特征。

首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取的简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政区域和某些部门或行业开办“一站商店”服务等，就是在这种新的政府—社会关系模式下所施行的一些具体措施。

其次，与传统公共行政只计投入，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的“总量”控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，与上一点紧密相联，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performanceindicator）对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三E，即经济（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大变量。

第四，与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，如“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府直接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。如图所示：

市场状况／宪法职责模式

附图

1、此项服务活动是由宪法明文规定的属政府职责范围之内，同时也没有其他竞争者，如国防，应由政府承担。

2、虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，而大可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。这也就是《重塑政府》一书的作者奥斯本和盖布勒所说的政府应该“掌舵而不是划桨”。

3、宪法没有规定是政府的职责，而又存在着市场竞争者，如影视业，这时政府就完全可以不从事此项活动，而完全由私营部门承担。

4、宪法既没有规定是政府的职责，同时又没有或缺乏从事此项活动的竞争者，如高等院校，这时政府就应积极培育市场，鼓励人们参与此项活动，以提高此项服务的效率、质量和有效性。

需要说明的是，上述只是典型的四种公共服务类型，在现实中，更多是介于这四种之间的混合型服务领域，因此，政府应根据具体情况，而决定自己是否直接介入以及介入的程度、范围、方式和力度。

第五，在看待文官与政务官的关系上，新公共管理与传统公共行政存在着明显的分野。传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官（包括高级文官）保持政治中立和匿名原则；新公共管理则正视行政所具有的浓厚的政治色彩，强调文官与政务官之间存在着密切的互动和渗透关系，特别是对部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏感性，因此不应将政策制定和行政管理截然分开。事实上传统公共行政的政治—行政二分法在现实中也根本行不通，因为国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，

而具体的政策方案是由行政机构及文官制定并加以落实的，这本身就是一个社会价值的权威性分配即政治决策的过程，其间不可避免地掺杂着文官的个人信仰和价值观。当文官对政务官制定的政策心存疑虑甚至不满时，他们甚至会蓄意阻挠执行。除此以外，文官所拥有的五大优势决定了文官能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策，一是任期优势，事务有的任期长，而政务官随政府更换任期短（美国政务官平均任期仅22个月）。二是专业知识优势，这是事务官长期在一个部门任职而政务官调动频繁的必然结果。三是信息优势。送达政务官的信息由事务官筛选加工，而筛选加工信息大有文章可做。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力放在应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数现模优势，政务官与事务官的比例严重失调，美国联邦政府现有文官250万，而政务官仅4000人左右，这使得“两官”力量失去平衡，政务官基本上没有能力控制自己的部门。如英国卫生和社会保险部的七位政务官实际上根本无法控制他们的96850名文官。在这种情况下，若硬性规定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只会使文官失去政治敏感性和对公众要求的响应力，只有正视行政机构和文官的政治功能，才能提高他们的自觉意识，即除了尽职尽责地执行政策外，更以主动的态度设计政策议程，并善用裁量权发展公共政策，使政策更加有效地解决社会问题。

第六，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。需要说明的是，许多新公共管理的拥护、支持者也认为，公营部门的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。

三、对新公共管理的批评

新公共管理在西方各国日趋流行的同时，也遭受到许多批评和指责，主要有以下几方面。

1、新公共管理无视公营部门与私营部门的根本差别，盲目采用私营部门的管理方法，但两者在根本目标上并不相同，前者是提供公共服务，后者则以利润为最终目的。

2、新公共管理用经济学的眼光看待公共服务的供给，这是不适当的，把政府与公众的关系完全等同于供方与顾客的市场关系，实际上是把前者简单化。因为相对于政府来说，公众具有彼此冲突的双重角色，他们既是享受政府服务的“顾客”，又是作为政府税收来源的纳税人。一方面，他们要求政府提供更多的服务，另一方面又抱怨自己交的税太多。

3、新公共管理强调对产出或绩效目标进行精确的界定、测量和评估，但政府的许多服务项目，其产出、成本以及绩效都是难以量化的，因而也就难以准确测量和评估。

4、新公共管理主张公营部门私有化，实际上是放弃政府公共服务职能，逃避提供社会福利的责任。

5、新公共管理强调目标管理、绩效管理，实际上是一种“新泰勒主义”。

6、新公共管理主张对高级文官实行政治任命，以加强对他们的政治控制，破坏了传统的文官政治中立原则，在一定程度上会导致政治上的腐败和。

7、新公共管理强调的所谓“顾客导向”、长期计划和预算总量控制很难付诸实施。

尽管新公共管理受到了各种指责和批评，但在西方公共行政领域，已成为一种不可逆转的时代潮流，80年代以来西方许多国家开展的一系列的行政改革便是这一潮流的集中反映，从美国的“重塑政府”运动到英国的“运动”，以及其他西方国家普遍实行的市场导向和顾客导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理，体现出新公共管理的诸般特征。

四、几点启示

新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物（如前所述），又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势，因而对我国行政管理的理论和实践具有一些可供借鉴之处。

第一，新公共管理调整政府与社会、市场之间的关系，将竞争机制引入政府公共服务领域，如实行“政府业务合同出租”、“竞争性招标”，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破政府的垄断，提高了公共服务的效率和质量，同时也缓解了政府财政困难。我国在公共服务领域特别是基础设施行业长期存在着因资金短缺而造成的“基础瓶颈”的状况，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的有效运作。因此，可以借鉴西方的做法，在加强“产业管制”的同时，在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，这有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高其经济效益和社会效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，特别是顾客（社会公众）的满意程度方向发展。这应被视为是西方公共行政管理和人事管理更为成熟的一种标志。当然，在我国现阶段公共行政管理和人事管理面临的主要问题和当务之急是建立和健全一健套行政法规和人事法规（如制订《国家公务员法》），并保证这些法律法规的贯彻落实，实现行政管理和人事管理的法制化。但我们是否也应该思考这样的问题：我们的政府归根到底是人民的公仆，因此在制定和实施法律法规时，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，贴近公众需求。

第三，新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管公共行政管理与企业管理，公有部门与私有部门，在各自的目的、对象和方法上均有种种差异，完全采用企业管理特别是私营的管理方法来实施公共行政管理并不可行，但企业管理特别是私营企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，重视市场需求和顾客的反馈，这些方面则可为公共行政管理包括中国公共行政管理所借鉴。

最后，有必要指出的是，即使是同为发达资本主义国家的欧美各国，由于历史条件、文化传统等方面的不同，其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。我国是社会主义国家，在借鉴他们的做法和经验时，更应立足国情，走“内生化发展的道路”，简单地照抄照搬，无益于有中国特色的社会主义公共行政管理体制和公务员制度的建立和完善。

【参考文献】

主要参阅书目

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.

④Metcalfe,LesRuhard,Sue:《ImprovingPublicManagement》,London:SegaPublication1987.

篇8

关键词：治理；公共管理；政府改革

“治理”（governance）一词最早源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵，长期以来与“统治”（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事物相关的管理活动和政治活动中。但20世纪70年代以来，西方社会乃至整个世界开始发生根本性变化。信息技术的发展和应用正在深刻地改变着人类社会，越来越强的经济全球化趋势使世界形势更加复杂。时代的大变迁对政府管理提出了新的要求，与此同时，与工业社会相适应的官僚制却日益显示出运作僵化和反应迟钝的弊端。20世纪90年代，西方政治学和经济学家纷纷赋予治理这一概念以丰富而崭新的内涵，新的政治分析框架即治理理论应运而生，被认为是替代传统政府统治理论的新思想，并逐渐地在社会科学各领域中广泛运用。

一、治理理论的内涵

1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”一词，以后各国学者又对“治理”这一概念做了许多新的界定。

治理理论的主要创始人之一詹姆斯・罗西瑙在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等文章中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效地发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同目标支持的活动，这些活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力来实现。另一位权威人物格里・斯托克认为治理是公共机构与自愿社团的相互依存，意味着政府并不是国家惟一的权力中心，来自公民社会的机构和行为者对传统的政府权威提出了挑战，正在承担越来越多的原来由国家承担的责任。

我国学者从20世纪90年代起也开始关注并研究治理理论。毛寿龙在《西方政府的治道变革》中将Governance译为治道，认为“治道变革指的是西方政府如何适应市场经济有效运行的需要来界定自己的角色，进行市场化变革，并把市场制度的基本观念引进公共领域，建设开放而有效的公共领域”。1俞可平则认为治理是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。

由于目前治理理论发展的还不成熟，各国学者对治理概念的理解也有差异，因此对于治理尚没有统一的定义。但从治理概念的基本涵义来看，治理包含以下一些基本特征：第一，认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种公共的和私人的机构只要得到公众的认可，就可以成为不同层次上和范围内的权力中心；第二，强调在国家与社会合作的过程中，公私机构之间的界限和责任存在模糊性，两者相互依存和互动，不再坚持国家职能的专属性和排他性；第三，重视管理对象的参与，他们与政府在特定的领域中进行合作，分担其行政管理责任，自我管理的主动性不断强化；第四，主张在公共事务的管理中，不仅仅局限于政府的发号施令或运用权威，还存在许多其他的管理方法和技术，政府有责任采用和推广这些新措施来不断提高效率，有效控制和引导公共事务。

与政府统治相比，治理的内涵更加丰富，不仅承认我们的政府愈来愈复杂，而且提醒我们注意责任的转移，要求那些属于第三种势力的志愿社团组织为解决集体关切的问题做出贡献，标志着统治这个领域正在发生变化和与过去的决裂。即使我们使用“政府治理”这一概念，其治理主体也不仅仅只是政府组织，还包括众多的利益相关者，如政党、非政府组织、公民等。正是由于治理与统治之间存在着这些不同，才使得治理理论能够弥补传统政府统治的不足，对政府改革的理论和实践产生重要影响。

二、治理理论对我国政府改革的启示

由于实际国情不同，我国政府改革不应该也不可能照搬别国的模式或理论，只能学习和借鉴他们的一些有效机制、合理因素。治理理论作为21世纪国际前沿的理论之一，对于我国政府改革有很大的指导作用。

1.从全能政府转变为有限政府

过去普遍认为我们的政府是无所不管、无所不能的，实际上它管了许多不应该也无力管好的事情，从而产生了政府失灵。因此，我国政府改革必须实现从全能政府向有限政府的转变，使政府的职能和精力集中于提供只能并且必须由政府供应的公共物品和服务。在一些竞争性物品和服务的生产与供给上，要实现政企分开，打破政府垄断，引入市场机制，允许私营部门和第三部门的参与，这正是治理理论所积极倡导的。就政府与社会关系而言，政府行为只能发生在公共领域而不能是合法的私人领域，不能侵犯社会的自主和自由，而要建立与社会的合作关系，更加注重社会公平。

2.充分发挥市场机制的作用和优势

“治理主义主张政府要找到管理市场和社会的合理界限，通过多元化的制度和组织结构安排，在市场的确能够发挥作用和优势的领域”，1确定首先由市场组织来提供服务，满足利益要求，并承担相关的责任。通过政府政策性的间接支持和引导，使市场功能与政府职能彼此协调，打破政府垄断局面，进而将市场的供求机制和企业精神引入政府部门，使政府精简机构，转变职能，实现与市场机制的最佳结合，这是政府改革的根本途径和思路。

3.培育社会公众的自我管理意识

如果没有公民的积极参与和合作，政府的管理运行在最好的情况下也只能达到善政，而无法达到善治。随着生活水平和社会文明程度的不断提高，我国公民社会正在兴起和发展。为了使之在公共管理中发挥更为突出的作用，政府需要大力培育社会公众的自我管理意识，使每一位公民学会成为自己的治理者，学会与他人协作来解决问题或满足需求。政府要提供组织上和制度上的支持，积极推进基层民主管理，通过农村村民自治和城市居民自治的不断完善，提高公民自我管理的主动性。

4.为第三部门的健康发展创造条件

随着社会自治的观念日益深入人心，第三部门（非政府组织）日益成为公共管理的重要主体，与政府的关系极为密切。我国第三部门的运行机制尚不健全，资金匮乏，缺乏独立自主性。政府应积极为第三部门的独立发展和自主活动提供资金支持，建立约束机制，保证其行为符合公益目标。为了使第三部门减少对政府的依赖性，可以制定鼓励向第三部门捐助的法律和政策，扩大其吸收社会资源的能力。通过政府机构改革，使之彻底独立于政府体系之外，有更广阔的活动空间。同时利用政府政治社会化的优势地位，加深公民对第三部门的认识和信任，使社会自组织体系充满活力。

三、结束语

治理理论兴起于经济全球化的时代背景之下，为世界各国行政改革和公共管理提供了新的理论基础。越来越多的国家不再试图明确划分政府、市场和公民社会的界限，而是强调通过多方合作，共同分享公共权力并承担相应的责任来实现公共利益的最大化。虽然治理理论还很不成熟，基本概念也比较模糊，没有统一的定论，但它打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式，如市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会、民族国家与国际社会，把有效的管理看作是多方主体的对话与协作。当今世界流行的口号是“少一些统治，多一些治理”，作为民主的一种新的现实形式，治理带给我国公共管理和政府改革很大的启示。

参考文献：

[1] 黄健荣等.公共管理新论[M].北京：社会科学文献出版社，2005.

[2] 俞可平主编.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[3] 何增科.公民社会与第三部门[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[4] 毛寿龙.西方政府的治道变革[M].北京：中国人民大学出版社，1998.

[5] 孙柏瑛.当代政府治理变革中的制度设计与选择[J].中国行政管理，2002，（1）.

篇9

关键词：官僚体制管理主体新公共管理

世纪之交，西方政府改革的浪潮日益高涨。在西方各国旷日持久的政府改革过程中，公共部门管理研究领域也取得了突破性的进展，以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以马克斯·韦伯的科层制理论为基础的官僚制的传统公共管理理论被以现代经济学和私营企业的管理理论与方法为基础的新公共管理理论所取代。故“新公共管理”(NPM：NewPublicManagement)或“管理主义”(Managerialism)的范式就成为当代西方政府改革最基本的趋向和实践模式。本文拟从公共管理模式殖变背后的哲学基础的向度进行阐释，以求对当代中国的政治体制改革提供有益的理论启迪。

一、自从人类社会出现了利益分化和阶级分化以来，就有了公共管理的问题。

但是，在传统的阶级统治模式中，公共管理是附属于阶级统治的。近代以来，阶级统治变得越来越隐蔽，而公共管理却日益彰显，人们到处可见的是政府对社会的公共管理。特别是在二战以后，这种状况愈加明显。公共管理从隐到显的殖变，不仅是管理行为量的增加，也不仅仅是管理活动范围的拓展，而是管理模式的变革，是从以统治为主导的模式向以管理为主导的模式转化的过程。人类社会早期的公共管理在运用行政的和宣传教化的手段对社会实施管理时，往往诉求于强制性的措施，管理行为自身未得到充分自觉。近代社会的公共管理在许多领域中无疑也包括强制性的行为，带有传统的统治性的特征，但是在许多领域，公共管理日益趋向采用民主和参与等方式。这就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服务于政治统治的终极目的，渗透到社会生活的诸多层面。马克斯·韦伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是：政府是公共管理的唯一主体；政府的公共管理泛化到社会的各个层面；政府的公共管理职能迅速分化为许多专门领域；政府机构日益膨胀；政府公共管理职能运行的高成本、低效率。总之，传统的公共管理模式是与西方工业社会的政府管理相适应的。但是，随着西方各国由工业社会向后工业社会的转变，这种理论及其模式就显得力不从心，无法适应迅速变化的信息社会之需要，其基本的理论假设和原则均受到普遍的怀疑与严峻的挑战。具体表现在：

其一，作为传统的公共行政基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在二十世纪50-60年代的工商管理中率先被打破，继而在70和80年代的公共部门逐步被学习型组织模式所取代。

其二，政府部门作为公共物品及服务的提供者的垄断地位已被动摇。政府通过补贴、规划与合同承包等方式间接运行，各种私人公司、独立机构和社会团体参与了公共物品及服务的提供；不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争。与此同时，私人部门发展起来的管理方法和技术也被公共管理部门所借鉴。市场机制在公共部门发挥了日益重要的作用。

其三，政治与行政的二分法被人们批评为是一种不真实的假定，而且，在现实的生活中政治事务与行政事务是难以真正分开的。

其四，公共人事管理的体制及模式也发生了重大的转变。公务员的永业观念已被打破；业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式；传统的片面强调对人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源管理模式所取代。

由此可见，在现实的公共生活中，传统的公共管理模式已经失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影响，各国政府迫切需要建立一种适合本国经济与社会发展需要的政府管理模式。这就导致了西方政府公共管理模式的全新变革，催生了“新公共管理模式”的降生。

二、“新公共管理”作为一种理论，起源于二十世纪70-80年代的英国、新西兰、澳大利亚等国，并迅速扩展到西方其他国家。

1979年撒切尔夫人上台，在整个80年代，英国采取一系列改革措施：开展反对浪费和低效益运动，成立了效率工作组，对政府的有关项目计划和工作进行效率审计；大力改革公共部门的工会；实行大规模的私有化，将英国的石油、电讯、钢铁、航空等40多家主要国有企业卖给私人；对地方政府的预算开支实行总量控制；要求所有的地方建筑和公路建设项目实行公共部门与私营部门公开竞标。特别值得关注的是，根据效率工作组1988年提出的报告《改善政府管理：下一步行动》，英国政府开始将提供公共服务的职能从政府各个部门中分离出来，成立专门的半自治性的“执行局”来承担这种职能。部长同执行局在谈判的基础上就该局要完成的任务及其在具体运行方面的灵活度达成协议，也即绩效合同。这样，部长们主要只关注预算总额和最终的结果，而各局在预算支出、人事安排等具体事项上具有很大的自。尤其是执行局的局长是由公开竞争产生，三年必须重新申请一次，不实行终身制。到1996年，英国有近75%的公共服务是由执行局来承担的。

继英国之后，在澳大利亚和新西兰，随着两国工党分别于1983年和1984年上台执政，也开始了大力的公共行政改革。其中，新西兰的改革因其力度大并且具有系统性而备受人们的关注，被学术界称作“新西兰模式”，新西兰财政部于1987年末出版的《政府管理》一书被誉为新公共管理的宣言。

美国的“新公共管理”改革尽管不像英国那样，有明确的起点和目标，但似乎开始得更早，可以追溯到1978年卡特政府实施的“文官制度改革法案”，而且带有更明显的管理主义倾向。里根政府大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯委员会的基本职责是将私人部门成功的管理方法引入公共部门管理领域之中，来提高政府效率。格鲁斯委员会诊断出美国政府公共部门管理低效率的重要原因是：其一，国会对联邦政府机构的日常管理干预太多；其二，人事特别是高层人事缺乏连续性；其三，缺乏追求高效和经济的诱因；其四，会计和管理信息系统不完善；其五，缺乏有力的中央财政和会计管理。1993年克林顿上台后，开始了大规模的“重塑政府”改革运动。其目标是创造一个少花钱、多办事的政府，并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引人竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的一个纲领性文献就是戈尔所领导的国家绩效评价委员会的报告《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的的政府》，简称“戈尔报告”。“戈尔报告”指出：从本世纪30年代到60年代，美国建立了庞大的、自上而下的、集中化的官僚体制来处理公共事务，这种体制以那时的公司结构为模式，采用分等级的科层制形式进行管理。由于对标准化程序的先人之见、垂直的指挥链条和标准化的服务，这些官僚机构是稳定的，但与此同时也造成机构膝肿和反应迟缓。当代迅速变化着的世界、闪电般的信息技术、全球性竞争和需求式的顾客，使得庞大、自上而下的官僚体制(无论是私人的，还是公共的)己经失效。该报告提出政府改革的四项主要原则：消除繁文缚节，由注重过程的系统转变为注重结果的系统；把顾客放在首位；授权雇员以取得成果；一削到底，并创造出一个少花钱多办事的的政府。

欧洲大陆各国(德国、法国、荷兰、瑞典等国)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英国、美国、新西兰和澳大利亚等国的行政改革的那种系统、全面、连续和激进的特点。但是欧洲大陆各国的行政改革同样带有明显的管理主义色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德国，70年代末到90年代初的行政改革采取了非连续性渐进主义模式。其改革的基本内容：调整公共事业、削减公共服务人员、压缩公共人事开支、转变公共组织结构等均是在某种程度上以管理主义为价值取向的。特别是在90年代，借鉴了荷兰的经验，推行地方政府改革，实行“地方治理模式”，与英、美等国的“新公共管理模式”有异曲同工之妙。

新公共管理思想在西方的出现并不是偶然的，它有其深刻的经济、政治和社会背景。首先，自20世纪70年代石油危机之后的经济衰退，公共财政也因为收人减少和福利开支过大等原因出现了连续的赤字，各国政府都面临着财政紧张的困境。按照奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中的观点，解决财政赤字问题从原则上讲有三种途径：一是限制开支和公共任务的终结；二是增加收人，特别是税收；三是用较少的开支来实现公共使命，即“少花钱多办事”。由此可见，只有第三条道路才是较好的选择。“新公共管理模式”的出现就成为各国政府的自然选择。其次，第二次世界大战以后，由于政府职能的不断扩张，政府的规模也在逐渐扩大。这使得西方各国政府普遍臃肿、效率低下，传统的科层制受到了严重的挑战。正如奥斯本和盖布勒在《改革政府》中所说：“工业时展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效地运转了。”再次，由于科技革命，特别是信息技术革命的出现，促使各国政府迫切需要建立一种适合本国经济、社会发展需要的政府管理模式。信息时代的来临以及“数字化生存”方式要求政府对瞬息万变的经济迅速作出反映，同时它打破了长期以来政府对公共信息的垄断。新通讯技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动。这要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。最后，经济的全球化对政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趋势加强了西方各个国家对本国经济竞争力的高度重视，政府能力是一个国家的综合国力与竞争力的重要因素。“经合”组织把政府改革当作其成员国在国际市场上进行竞争的一个重要途径，认为顺应经济发展的全球化和保持国际竞争力的内在需要，为公共部门改革提供了新的强大动力。

三、综观西方社会的这场声势浩大的行政改革运动，由于操作上的需要而表现出政府继续充当运动主体的角色，每项改革措施也不得不基于现实而表现出对管理行政模式的妥协，但就这场改革运动的发展趋势而言，无疑包含了如下的意蕴：即对近代以来的公共行政管理化倾向进行全面的检讨。

虽然检讨的结果仍然是以“新公共管理”命名，但它与传统的公共管理已经有着较大的差异。从哲学的向度来看，它是中心边缘化与边缘中心化的双向整合与建构的过程，其实质是管理主体的单一化向管理主体的多极化的转化。

生活提出问题，哲学解答问题，哲学是生活的解答逻辑。任何具体科学背后都蕴含着哲学理念，因而哲学主导范式的转换，总会在不同的具体学科中得到或迟或早的彰现。西方“新公共管理”理论的出现也概莫能外，它是哲学的单一主体范式向后现代的多力在公共管理体系中的非中心化，实质上就是管理的服务化、社会化。依据新公共管理理论，公共管理组织大约有四重类型，即政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织。这其中，政策组织应当完全属于政府意义上的组织，而规制组织部分是政府的也可能部分是政府外的组织，服务提供组织和服从型组织基本上是作为政府外的公共管理组织而存在的。正如奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书中所说：“大多数企业化的政府都促进在服务提供者之间展开竞争；它们把控制权从官僚机构那里转移到社区，从而授权给公民；它们衡量各部门的实绩把焦点放在后果而不是投人上；它们行为的动力不是来自于规章条文，而是来自自己的目标、自己的使命；它们把服务的对象重新界定为顾客，让顾客有所选择，选择学校，选择培训计划，选择住房；它们防患于未然，而且不是在问题成堆以后才来提供各种服务；它们把精力集中于挣钱而不单单是花钱；它们下放权力，积极采取参与式的管理；它们宁可要市场机制而不是机制；它们关注的中心并不简单是提供公共服务，而且也向公营、私人和志愿服务各部分提供催化剂，使之行动起来解决自己社区的问题。”由于新公共管理实现了管理主体由单一性向多样性的转变，日常公共管理中的公共权力随着这种管理的社会化也被部分地让度给政府外的公共管理组织，政府就具有一个以旁观者的身份来审视公共管理的质量与效果的机会，这样任何掌握公共权力的非政府组织对公共权力的滥用都不再具有制度化的基础，从而为建立一个廉洁、高效的政府创造了条件。

篇10

纵观美国的行政思想史，历来存在着主义和管理主义的两种基本倾向。主义关注社会公正、民主和回应性；而管理主义更聚焦效率准则。两种倾向相互斗争、相互影响，形成了波澜壮阔的公共行政研究和实践途径的变迁历程。而NPM(新公共管理或被称为新管理主义)的产生、逐步实行正是公共部门管理理论与实践对这种变革的自我回应。

(一)变革：公共行政古典途径的式微与公共行政实践途径的演化

公共部门行政理论的研究和实践经历了从古典学派研究途径的式微到管理途径和政策途径再到新公共行政的历史沿革过程。

1.公共行政古典途径。基于威尔逊的政治行政二分法和韦伯的官僚制理论，公共行政的古典学派形成了自己研究和实践途径的核心模型：职位应该与人员相分离；公共部门治理的规则取向；控制严密的组织结构有助于提高公共部门的效率；目的不等于手段，事实不等于价值，技术不等于民主，手段、事实和技术是公共行政的内在要素，而目的、价值和民主是外部要素；公共部门的动力与私人部门的动力存在根本的差异，以至于该动力模式最具风险而成为后来公共选择学派轻易捕获的猎物。

2.B途径与P途径。在古典途径达到其顶峰时，1938年的巴纳德在其《经理的职能》论述的组织理论可以说是寻求一种全新的公共行政分析途径的第一个重要尝试。巴纳德认为，公共行政应该从权威转向协作；协作必须围绕组织目标；协作需要管理。显然，在巴纳德的组织理论中已经预示着管理途径(B途径)。而1947年西蒙的《管理行为》终于促推了B途径成为公共部门研究的核心理论。其基本模型可以简要概述为四个逻辑基点：公共部门的行动即是公共目标的实现；公共治理等于根据目的自由地选择适当手段；公共决策是有限理性决策；是令人满意的决策而不是最优的决策。在古典途径之后，新的公共部门分析途径并不仅仅限于B途径。政策途径(P途径)作为填补古典途径之后出现空白的另外一种尝试，于第二次世界大战之后被一些政策分析家提出，与B途径分庭抗礼。它的理论模型是：公共治理构成一个在政策制定和政策执行之间不断循环的政策周期；政策制定与政策执行是不可分的；分权的政策执行比自上而下的政策执行更有效；政策周期主要是政治过程而非管理效率；在政策执行过程中，政策网络比科层组织效率更高。

3.新公共行政(NPA)。1948年美国青年学者沃尔多在其《行政国家》一书中就明确的宣告了古典的公共行政学派的衰落。1967年沃尔多邀请一批年轻的学者齐聚锡拉丘兹大学的明鲁布卢克会议，探讨和形成了后来被人们称之为新公共行政的一些基本观点。总的看来，NPA是以新左派意识形态为基本精神，试图威尔逊的“政治-行政二分法”及主流行政学的效率范式，重新建立公平、正义、主义等在公共行政的中心地位。而20年之后的第二次明鲁布卢克会议以及《黑堡宣言》我们又看到了新公共行政的悄然变化。这种变化逐步趋向于效率追求的管理主义。

(二)回应：作为一种实践运动的NPM

作为一种实践运动的NPM，开始于20世纪80年代初期。其根本原因在于西方20世纪50年代后因实施的凯恩斯主义国家干预政策留下的后遗症，加之战后教育的发展和信息通讯的流通增长所带给公民主体意识的增强，以及社会复杂性增加所导致的“不可治理性”(ungovernalibity)。这种不可治理性主要体现在两个方面。首先是政府的权威危机，20世纪60年代后期以来政府权威的合法性降低，公众对政府越来越不信任和持怀疑态度；其次是政府的财政危机，20世纪以来西方采取的福利国家模式等因素造成政府财政支出的快速增长和经济增长的相对减速。面对这些危机，一些西方国家在20世纪70年代末期开始了持续的国家行政改革。具体而言，NPM产生是缘于公共部门对一些相互关联的紧迫问题作出的一种回应。

1.公共部门面临的抨击。政府在实际收入下降的同时面临着服务水平不变或提高的政治要求。其唯一的出路就是提高生产力，所以公共部门的低效率将面临激烈的抨击：(1)“规模”方面的批判，对于瓦格纳公共政策定律的否定。瓦格纳认为，大规模的公共部门是发达经济的特征。当国家随着工业化和都市化的进程而达到更高富裕程度时，公共部门的扩展是必然的趋势。然而有学者论证了政府规模过于庞大而浪费了过多的紧缺资源。虽然目前政府经费的削减几乎成为一种普遍现象，但是其作用已经在下降。(2)“范围”方面的批判，政府本身对经济介入的活动过多，其中许多活动可以有其他可选择的方法，比如私营化改革。(3)“方法”方面的批判。“方法”指的是公共部门对社会资源的配置效率和技术效率即组织的内部效率。官僚体制几乎成为低效率的代名词，人们越来越认为官僚制的方法必定会造成工作无起色和效率的低下。

2.经济理论的变革。官僚制组织中的高层人员所信奉的公共行政理念正在被经济学思想取而代之。著名经济学家弗里德曼的经济自由主义观点冲击了主义理念主导下的官僚政治；新古典主义经济学促使政府内外的政策制定和提供服务方面较多地利用了市场机制；而公共选择理论、委托理论和交易成本理论已经开始融合到公共部门新型管理模式中。

3.私营部门的变革。政府的行政能力愈发成为国家的核心竞争力。对于全球化背景下私营部门迅速变化的现实，要求公共部门与之相适应。公共部门的管理和效率对私人经济与国家竞争实力有所影响。事实上，随着新公共管理在许多国家的实施，私营部门的变革直接导致了公共部门的变革。

4.技术的变革。技术变革促进了所有各种社会变革。如信息技术促使管理的变革，由于信息的共享促使等级制度组织变得扁平化；“办公室”概念的变革；戈尔报告中的电子化政府(1993)；我国的电子政务的建设等。飞速发展的技术已经成为公共部门管理变迁的重要推进器。

NPM的出现，标志着早期改革发生了一种变化。它在理论和具体方案方面不像以前的公共管理那样，只是在公共行政内部进行技术性的专业化，其目标在于取代传统的公共行政模式，它不只是对公共部门进行改革而且表现为要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系。NPM作为政府管理公共部门方式迅速变革的最显著的标志，缘于新公共管理对于公共行政实践领域和研究途径不断变迁的回应。从某种意义说来，它体现了在政府理论发展中和实践中寻求一种学科的整合。

二、特征与趋势

NPM也许是20世纪最后20年中公共行政领域谈论最多的话题。从发生学上看来，NPM本来只是一场公共行政改革的实践运动。然而随着其在一些发达国家政府改革中深入开展和影响的扩大，众多学者开始从哲学基础、价值目标、方法论及具体实践等各个层面进行探讨和总结，使其甚至逐渐成为一种具有新颖范式的规范理论。从国外理论家经典论述和国内学者对NPM的阐释中，可以总结出NPM的基本特征与发展趋势。

(一)国外学者关于NPM的经典阐释

1.“新泰勒主义”。波利特(Pollitt)发现了新公共管理模式中的管理哲学，并将其称为“新泰勒主义”(1990)。他在《管理主义与公共服务：盎格鲁与美国的经验》一书中认为，新公共管理主义主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即强调商业管理的理论方法技术及模式在公共管理中的应用。波利特论述道，官方文件反复重申，核心问题在于制定明确的目标，发展出用以测量目标实现情况的绩效指标，以及通过功绩奖励、职位升迁等奖励方式来突出那些取得“成效”的人。如何加强生产线管理并为其提供适当的激励是一个永恒的主题。对于工作中的规范、信念及渴望的复杂性，……或者对于决策方面存在的认知偏见等复杂的问题，政府官员似乎并没有多少认知(如果他们真的还有点认识的话)。

2.西方行政学者帕得里夏·格利尔(Patricia·Greer)概括了新公共管理的内涵：公共服务组织的分散化；对公共管理人员实行任期与激励；公共服务的供给与生产相分离；强调降低成本；从重政策转向重管理，注重绩效评估；从程序转向产出的控制与责任机制。

3.联合国教科文组织(OECD)将新公共管理主义界定为：转移权威，提供灵活性；保证绩效，控制和责任制；发展竞争和选择；改善人力资源管理；优化信息技术；改善管制质量；加强中央指导职能。

4.“再造政府”。奥斯本和盖布勒的《重塑政府》作为新公共管理的代表性著作，认为必须“重塑政府”。他们为打造企业型政府提出了十大原则和五大战略：大多数企业型政府鼓励提供服务者之间的竞争；它们授权给公民，将控制权从官僚制组织转移到社区中；它们在评价各种结构的绩效时，关注的是结果而不是投入；重新把服务对象界定为顾客并赋予其选择权；以目标而非以规则和规定为导向；防止问题的发生而不仅仅是事后的的补救；致力于赚钱而不是花钱；实行分析，引入参与管理；它们宁可采用市场机制而不是官僚机制；不仅重视提供服务，而且激励所有的部门(公共的、私人的、志愿的)为解决其社区问题付诸行动。

五大战略是：核心战略—明确组织目标；后果战略—创设绩效后果；顾客战略—将顾客置于驾驶员的位置上；控制战略—将控制从中央和高层移走；文化战略—创造企业家文化。

5.NPM。作为NPM这一名称的首创者英国学者胡德(Hood)则观察到公共行政更多的内部变化。他认为NPM包括了七个要点(1991)：公共政策领域中的专业化管理；绩效的明确标准和测量；格外重视产出的控制；公共部门内由聚合趋向分化；公共部门向更具竞争性的方向发展；对私营部门管理方式的重视；强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。

(二)国内学者关于NPM的阐释

近年来，国内学者也对NPM的理论及其研究范式作出概括。陈振明教授认为NPM的理念主要包括八个方面：强调职业化的管理；明确的绩效标准和绩效评估；战略管理和项目预算；提供回应；公共服务机构的分散化和小型化；竞争机制的引入；采用私人部门管理方式；管理者与政治家、公众关系的改变。

(三)NPM理论范式与实践特征的基本共识

综上所述，NPM主要是试图在公共部门引入市场机制，采用私人企业管理的方法，加强竞争和市场导向来改善行政绩效，倡导管理者的管理。关于它的研究范式和在实践运动中达到的基本共识，一般认为有以下几个方面。

1.借鉴私人企业的管理方法。NPM认为，公共部门和私人部门并不存在不可逾越的鸿沟，他们之间有好多共性，可以互相学习。私人部门在创新能力、经济、效率、效能等方面都优越于公共部门的管理。因此公共部门要运用私人部门的管理模式和方法如绩效评估、战略管理、顾客至上和结果控制等。

2.公共部门的产品和服务的市场化。NPM主张用市场的力量来改革政府，在公共部门引入商场机制，在公共部门和私人部门之间、公共部门之间展开竞争，以缩小政府规模，提高公共产品和服务供给的效率。公共部门的市场机制主要包括民营化。通过业务合同出租，建立政府与私人部门的伙伴关系。通过市场化来缓解政府巨大的财政压力，弥补政府作为公共产品和服务唯一供给者的不足，以此来改善政府运行机制，提高政府运行效率。

3.公共服务的顾客取向。NPM认为政府的社会职责是根据顾客的需求来向其提供服务，政府应该以顾客为取向，只有顾客驱动的政府才能满足多元化的社会需求并促进政府服务质量的提高。政府不再是凌驾于社会之上的官僚机构，而是富有社会责任的企业家，公民则是其消费者和顾客。由于政府与公民关系的重新界定，政府要满足顾客多样化的需求，征求他们的意见，提供回应性的公共服务。

4.实行绩效评估。NPM所倡导的绩效评估就是通过科学的方法、程序和标准，对公共部门的成就、业绩做出客观公正的评价。其内容主要包括成本效益、顾客满意度、投入产出比率、服务质量等。在实践中采取3E(经济、效率、效能)标准。更加关注公共部门直接提供的公共服务的效率，在公共部门之间营造竞争的环境。

5.政府的政策职能与管理职能的分离即划桨与掌舵的分离。“成功的组织是把高层管理与具体操作分开来……这使得政府以一个精明的买家来工作，以能够完成自己政策目标的方式利用各种生产厂商。”划桨的人专注于一项使命并且把这项事情做好，而掌舵的组织则需要发现达到目标的最佳途径。通过这样来重塑、精简和提高效率。

三、转型与影响

NPM理念主张政府作用的退缩与市场价值的回归。基于此背景下，西方政府公共政策的制定、执行、评估与监控发生了重要转型。

(一)NPM理念下的公共政策制定

1.更加突出政府公共政策职能。政策执行主体由一元化的政府垄断到多元化的市场竞争的转变，使得政府不再是无所不包、无所不做的公共服务提供者。政府通过将公共服务职能转让给企业和社会，可以部分地甚至完全地从日常例行的公共事务中解脱出来，集中精力进行公共政策的制定、监督与评估，运用公共政策引导政府内外的执行机构有效地承担公共服务职能。政府由微观管理领域退回到宏观调控领域，政府规模缩小，职能减少，但职责更加集中，更有利于政府制定出卓有成效的公共政策，从而更好地为公众服务。

2.公共政策类型将发生改变。(1)宏观调控型政策取代微观操作型政策。在传统体制下，政府为“全能型”政府，政府职能的扩张使得政府政策必须涉及每个微观领域，触及社会生活的各个角落。而NPM主张分权和权力下放，要求给予执行者自和灵活性，强调市场原则。因此，政府政策必然多为宏观性指导型政策，主要起引导与调控作用，注重的是战略制定与整体规划。(2)指令性政策向契约型政策转变。传统体制下，政府部门以上下级隶属关系为特征，政策也相应地多表现为强制性的命令式或指令式政策，依靠行政权力为后盾。而NPM运动下由于执行机构的设立以及私营部门、社区组织的介入，使得这种隶属关系转变为契约关系。制定者对执行者的管理是建立在共识基础上的契约管理。两者不以权力为中介，而是以由合同或契约确立的权利为中介，政策多为协商合作式的契约政策。(3)事后救济性政策向事前预警性政策转变。传统体制下往往是等到问题出现甚至已经很严重了，才制定出相关政策进行补救，虽有“亡羊补牢”之功，但损失已经造成。而NPM倡导市场竞争，要求对市场和顾客的需求变化作出迅速的反应。这就决定了政策的出台不应再是“事后诸葛”，而应该具有前瞻性，某种程度上应该是一种前瞻性公共行政。只有具备超前意识，具备较强的预见性，才能更好地发挥政策的作用。有效的政策应该预防问题的发生，而不仅仅是治疗问题遗留下来的创伤。

(二)NPM理念下的公共政策执行

NPM理念下的公共政策改革主要针对公共服务领域，而公共服务的提供过程很大程度上就是公共政策的执行过程。因此，NPM取向的公共政策执行必然不同于传统的政策执行。NPM理念下公共政策执行将表现出以下几种趋向。

1.新型的行政权力关系下政策制定与政策执行相分离。传统公共行政强调政治与行政截然分开，强调公务员保持政治中立，不得以党派偏见影响决策，从而强调政策制定与执行相分离。这保证了政策的稳定和持续，但也造成了官僚制组织的种种弊病。NPM理念对此则持不同意见，认为行政本身具有浓厚的政治色彩，两者截然分开在现实中是不可能的，当代文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命就打破了文官政治中立的信条。NPM理念既主张文官参与政治决策，增加对政治家的响应，同时又主张下放权力，给予执行者较大的权威以及灵活性与自由裁量权。显然，打破政治与行政的分离和坚持政策制定与执行的分离，两种主张在表面上是相互冲突的。这两者的冲突恰恰意味着NPM运动下政策制定与执行将在一种新的调控关系下实现分离。这种新的关系主要体现为：第一，传统体制下两者的分离是在“政治中立”的原则下政治家与公务员两大系统的分离，政策执行者不得参与政策制定。而NPM理念下政策制定与政策执行的分离则是在强调文官增强对政治家的响应的前提下公务员系统内部的分离。并不排斥一部分高级文官参与政策制定，并强调承担相应的政治责任，在两大系统之间起桥梁和纽带的作用。第二，传统体制下政策制定者对政策执行者的调控主要依靠层级制和严格的规章制度，事无巨细，均有专门化、标准化的规定加以约束，执行者缺乏灵活性、主动性。在新公共管理理念下，政策制定者则是依靠宏观性的政策调控二者关系，给予执行者以较大的灵活性和自，而不是简单地要求他们照章办事。政策制定与政策执行不再是完全截然分开的两部分，而是以灵活的方式实现分离。

2.政策执行主体走向多元化，政治权威体系由层级式结构转为扁平式网络。(1)政策执行主体形式由政府垄断的一元化趋于呈多元化。传统行政体制下政府垄断政策执行，政策执行主体呈一元化。NPM运动则打破了政府垄断执行的一元化局面而主张多元化，认为政府在公共管理中最主要的职能是制定政策。政府虽然仍是政策执行的主要主体，但不是唯一主体。政府一方面应通过内部组织体制改革，进行分权和权力下放，成立具有独立法人资格的执行机构或半自治性机构，专门从事政策执行。另一方面，应通过外部私有化，将原本由政府控制或拥有的职能承包或出售给私营企业，准许私营部门进入公共服务领域，提供公共物品。此外，政府还应通过公共服务社区化，充分利用社会的社区、家庭、志愿者组织等基本单位，承担部分政策的执行任务。总之，多元化的主体表现为政府、自治或半自治执行机构、私营部门以及以社区为主的公众参与组织等多方力量。(2)政策执行主体间的权力关系呈扁平式。传统体制下，执行主体结构是与一元化垄断相适应的“官僚制”的金字塔式等级结构，主体与主体之间主要体现为自上而下的统属与规制的不平等关系，联系的纽带多为命令或指令，强调下级对上级的绝对服从。而NPM运动在打破政府垄断的基础上也改变了主体间的关系。它将市场竞争机制引入公共服务领域，倡导公共部门与私营部门进入市场进行平等的竞争，主体间呈现扁平式的组织结构。在这样的结构中，主体间不存在强制式的命令，不再是以权力为纽带，而是形成了以契约与合同为基础的政策网络。调控主体关系的手段也由以行政权力为主转为以法律权利为主，通过主体之间的互动合作推进政策执行。也就是说，NPM下的政策执行不再仅仅体现政府的统治，而是体现治理理念的一种形式，它“主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。”

3.政策执行的逻辑基点由“官僚政治”转向“顾客”，由过程转向业绩。传统体制下许多政府部门并不知道自己真正的服务对象是谁，往往是为了政策执行而执行政策，为了体制的需要而执行政策，甚至为了迎合上级的好恶而执行政策。由于传统的政策执行只注重投入，不注重产出，片面追求效率而不计成本，不衡量效果，因此也就很难取得效果，甚至投入越多效果越差。公众无法从政策中获得应有的好处，传统体制还对服务市场或服务对象需求变化缺乏敏感的反应，追求整齐划一而忽视公共服务的多样性。NPM则不同，它主张以市场和顾客为导向，认为政策执行是为了满足公众的需要，必须将顾客放在中心的位置。政府是受顾客驱使而不是受机构驱使，公共服务满足顾客的需要，不是官僚政治的需要。为此，它强调主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的回应，改变单一的服务，根据不同的需求提供不同的服务。与传统体制不同，NPM还重视执行的产出和质量，强调成本与效益的分析，主张发挥业绩测定的作用，按业绩付酬，按业绩管理，按效果作预算。“新公共管理运动下公共服务主体处于相互竞争的状态，只有能提供优质服务，令顾客满意的主体才能在激烈的竞争中立足，这将迫使各执行主体不断完善，不断创新，有利于公众利益的实现。”

(三)机遇和挑战：NPM理念下的公共政策评估与政策监控

NPM理念既有利于政策评估与监控的发展，又给二者提出更高的要求。传统管理体制由于不重视服务的效果与质量，相应的也不大重视政策的评估与监控。并且由于一元化体制的局限，对政策的评估与监控多属于政府内部行为，常常会因为内部关系复杂而流于形式或发生偏差，缺乏客观性，无法准确反映公共服务的真实情况。NPM理念则不同。一方面，政策评估与监控受到应有的重视。将竞争机制引入公共服务领域，由公众自主地选择公共服务主体，就必须要向公众提供各个主体的业绩作为取舍的标准。同时，由于给予执行者较大的自由裁量权，如何保证政策朝着既定的目标前进，而不因主体的自身利益发生偏差要求政府充分发挥评估与监控的作用。因此，政策评估与监控被置于相当重要的地位；另一方面，由于政府不再包揽政策执行，而是站在公众的立场评估与监控其他执行者的活动，这样内部行为变为外部行为。政府与公众站在局外人的角度可以进行更为客观、更为真实的评估，更有利于及时发现问题，更好地进行监控。

然而，政策评估与政策监控也面临着严峻的考验。对评估而言，针对不同的执行主体采用什么样的标准进行评估以确保评估的公正公平，如何在评估中将经济效益指标与社会效益指标结合起来等问题都对其提出了更新更高的要求。对于监控而言，在主体形式多元化及传统行政权力的强制性弱化的前提下，如何保证利用合同契约监督执行的有效性，如何追究违约行为的责任，如何克服私营部门的短期行为对公众利益造成的损害等也是必须予以重视的新问题。

四、诘难与批判

很多学者认为从NPM产生之日起就存在着诸多问题：效率优于公平吗？个体效益的聚合必然导致集体利益的实现吗？私营化就能提高效率吗？产品提供者和顾客的关系能替代政府与公民之间的关系吗？随着这些问题的提出，NPM的实践将面临一系列的价值追问和伦理反思。

(一)公共性的缺失

公共部门与私人部门是不同的。如果仅由企业的管理来取代公共部门的管理，势必造成公共性的缺失。而离开了公共性的诉求，公共管理就失去了自身的方向与宗旨，就会失去其制定政策进行统治的合法性基础。

(二)虚化了民主与伦理价值

弗雷德里克森认为，广义的公共行政除了管理的价值外，还强调公民精神、公正、公平、正义、伦理、回应性和爱国主义等价值。但是NPM强调的3E却造成了公共管理核心价值的弱化。正如弗雷德里克森所说，政府企业化的运作改革让我们付出了相当大的道德代价。为此他在3E标准上增加了公正(Equity)而形成了4E准则。

(三)政府可能规避其他公共责任

一旦以提高效益作为公共管理者行动的指南，那么由于公共部门效益概念的模糊性及凸显效益所需较长时间的特点，就很容易成为公共管理者寻找逃脱公共责任的借口，从而助长了官僚机构的官僚习气。政府责任不仅限于发展经济，还应该承担引导整个社会文明发展进步的公共责任。

(四)非适当性顾客隐喻

NPM倡导构建顾客导向型政府，固然可以提高公共服务的满意度。然而从学理而言，公民作为一个政治概念与作为经济概念的顾客存在着质的差异。公共服务的消费者不仅仅是顾客而更重要的是公民。公民是社会的主人，应该是公共服务的提供者参与者和决策者，不仅用脚投票还用手投票。顾客的不当隐喻把政府与公民的关系理解为单向度生产者与消费者经济关系是很不当的。

(五)腐败也会在民营化中滋生

基于新制度经济学的委托理论的考察，当组织从政府模式转向企业模式时，腐败和不道德行为有增加的倾向。美国公共管理学家弗雷德里克森认为，最为重要的是政府公民精神的培养和树立。如果政府组织中公民精神倾向强，政府组织将努力集中于公共服务、公共利益及有效政府的构建上；而如果政府组织中持私人利益的观念倾向强，将会增加腐败和不道德行为。

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