危机管理机构及其职责范文

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金融机构开办衍生工具交易业务所受的约束大多散见于中国人民银行、国家外汇管理局的外汇管理规定，不利于金融机构对衍生工具交易业务实行有效的风险管理，也不利于监管部门实施审慎监管。为此，中国银行业监督管理委员会于2004年2月4日了《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》，以切实有效控制金融衍生工具交易的风险。《办法》从衍生产品定义和金融机构衍生产品交易业务分类、市场准入管理、风险管理和监督、对违规行为的处罚等几个方面对金融机构从事衍生工具交易作了规定。但是，与金融衍生市场较为发达的国家相比，我国金融衍生工具市场监管立法几近空白。因此，在金融超速发展的背景下，对我国金融衍生工具市场监管立法缺陷及完善进行探讨尤为重要。

二、我国现行金融衍生工具市场监管立法存在的缺陷

金融衍生工具按其性质和形态可分为远期、期货、期权和掉期四种。目前，我国只有对期货市场进行监管的法律规范，而对远期、期货、掉期，因其交易市场尚未发展，我国目前尚无与其相关的监管立法，更未形成一个完整的金融衍生工具市场监管立法体系。在当前金融一体化的浪潮下，若与世界发达国家的立法相比较，我国现行金融衍生工具市场监管立法存在很多缺陷，具体体现在以下几个方面：

（一）立法位阶低且缺乏积极性规定

在立法位阶上，我国现行的与金融衍生工具市场监管有关的绝大部分法律规范大多是以通知、暂行办法等行政规范性文件形式，内容交叉、冲突层出不穷；执行效力差。另外，其规定都是以禁止、限制性内容为主，导致在立法内容上禁止、限制性的规范居多，支持、鼓励性的规范较少。

（二）未明确规定监管机构及其职责

按照我国现行监管立法，财政部、证监会、银监会、保监会在互相协调和配合的基础上以分业模式对金融衍生工具进行市场监管，并没有规定最高的监管机构及其职责。不仅不符合效率原则，产生较高的协调成本，还可能使风险得不到及时处理而造成严重的后果。

（三）监管立法中规定的监管措施缺少实际操作性

我国长期依赖自上而下的行政管理，因此在当前监管立法实践中，监管措施仍主要是外部监管，侧重于银行等机构的注册登记和报表资料的分析，而缺乏相应的透明度、资本充足率检查等日常监管工作，且尚未形成一套规范、科学的定性标准和定量指标体系。致使金融监管行为随意性强，监管效率不高。

（四）缺少对信用评级机构明确规定和监管

我国现行监管立法对专门用于金融衍生产品交易的场所和金融品衍生工具信用评级机构没有明确规定，不重视信用评级对衍生工具的助推作用。使得现有金融品衍生工具信用评级机构对于金融衍生工具的评级缺乏相应的监管，也没有相应的限制性准则，使信用评级流于形式并成为助推金融泡沫的推手。

三、完善我国金融衍生工具市场监管立法之建议

（一）制定一部单行的金融衍生工具市场监管法

目前我国金融深化程度不断提高，宏观经济调控和金融监管体系日趋健全，已经初步具备了发展金融衍生工具的宏观经济基础。基于此，结合我国现阶段国情，遵循“先立法，后发展”的宏观指导原则，制定一部单行的金融衍生工具市场监管法对交易所交易和私人市场交易进行全方位的审慎监管，在全国颁布施行是可行的。

（二）明确金融衍生工具市场监管机构及其职责

金融衍生工具市场监管法应授权国务院证券业监督管理机构根据履行职责的需要设立派出机构。国务院证券业监督管理机构对派出机构实行统一领导和管理。国务院证券业监督管理机构应当公开监督管理程序，建立监督管理责任制度和内部监督制度，制定并对金融衍生工具市场交易主体及其业务活动监督管理的措施规则；依照法律、行政法规规定的条件和程序，实施监管措施。

（三）建立切实可行的金融衍生工具市场监管措施

国际范围内的金融危机表明，对金融衍生工具市场进行单一的对手风险监或品种风险监管已不能满足当前及未来的监管要求，而必须转移到二者并举、双管齐下的全方位审慎监管上来。因此，我国金融衍生工具市场监管法中应明确规定以下四项监管措施，即：交易主体的市场准入和退出的申请登记制度、交易产品市场准入的审批制度、日常交易业务的透明监管制度和市场参与主体的审慎监管制度。

（四）加强对信用评级机构的监管

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第一条为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。

第二条国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。

本法所称银行业金融机构，是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。

对在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理，适用本法对银行业金融机构监督管理的规定。

国务院银行业监督管理机构依照本法有关规定，对经其批准在境外设立的金融机构以及前二款金融机构在境外的业务活动实施监督管理。

第三条银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。

银行业监督管理应当保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力。

第四条银行业监督管理机构对银行业实施监督管理，应当遵循依法、公开、公正和效率的原则。

第五条银行业监督管理机构及其从事监督管理工作的人员依法履行监督管理职责，受法律保护。地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得干涉。

第六条国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。

第七条国务院银行业监督管理机构可以和其他国家或者地区的银行业监督管理机构建立监督管理合作机制，实施跨境监督管理。

第二章监督管理机构

第八条国务院银行业监督管理机构根据履行职责的需要设立派出机构。国务院银行业监督管理机构对派出机构实行统一领导和管理。

国务院银行业监督管理机构的派出机构在国务院银行业监督管理机构的授权范围内，履行监督管理职责。

第九条银行业监督管理机构从事监督管理工作的人员，应当具备与其任职相适应的专业知识和业务工作经验。

第十条银行业监督管理机构工作人员，应当忠于职守，依法办事，公正廉洁，不得利用职务便利牟取不正当的利益，不得在金融机构等企业中兼任职务。

第十一条银行业监督管理机构工作人员，应当依法保守国家秘密，并有责任为其监督管理的银行业金融机构及当事人保守秘密。

国务院银行业监督管理机构同其他国家或者地区的银行业监督管理机构交流监督管理信息，应当就信息保密作出安排。

第十二条国务院银行业监督管理机构应当公开监督管理程序，建立监督管理责任制度和内部监督制度。

第十三条银行业监督管理机构在处置银行业金融机构风险、查处有关金融违法行为等监督管理活动中，地方政府、各级有关部门应当予以配合和协助。

第十四条国务院审计、监察等机关，应当依照法律规定对国务院银行业监督管理机构的活动进行监督。

第三章监督管理职责

第十五条国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规制定并对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则。

第十六条国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围。

第十七条申请设立银行业金融机构，或者银行业金融机构变更持有资本总额或者股份总额达到规定比例以上的股东的，国务院银行业监督管理机构应当对股东的资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况进行审查。

第十八条银行业金融机构业务范围内的业务品种，应当按照规定经国务院银行业监督管理机构审查批准或者备案。需要审查批准或者备案的业务品种，由国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规作出规定并公布。

第十九条未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位或者个人不得设立银行业金融机构或者从事银行业金融机构的业务活动。

第二十条国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构的董事和高级管理人员实行任职资格管理。具体办法由国务院银行业监督管理机构制定。

第二十一条银行业金融机构的审慎经营规则，由法律、行政法规规定，也可以由国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规制定。

前款规定的审慎经营规则，包括风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、损失准备金、风险集中、关联交易、资产流动性等内容。

银行业金融机构应当严格遵守审慎经营规则。

第二十二条国务院银行业监督管理机构应当在规定的期限，对下列申请事项作出批准或者不批准的书面决定；决定不批准的，应当说明理由：

（一）银行业金融机构的设立，自收到申请文件之日起六个月内；

（二）银行业金融机构的变更、终止，以及业务范围和增加业务范围内的业务品种，自收到申请文件之日起三个月内；

（三）审查董事和高级管理人员的任职资格，自收到申请文件之日起三十日内。

第二十三条银行业监督管理机构应当对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行非现场监管，建立银行业金融机构监督管理信息系统，分析、评价银行业金融机构的风险状况。

第二十四条银行业监督管理机构应当对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行现场检查。

国务院银行业监督管理机构应当制定现场检查程序，规范现场检查行为。

第二十五条国务院银行业监督管理机构应当对银行业金融机构实行并表监督管理。

第二十六条国务院银行业监督管理机构对中国人民银行提出的检查银行业金融机构的建议，应当自收到建议之日起三十日内予以回复。

第二十七条国务院银行业监督管理机构应当建立银行业金融机构监督管理评级体系和风险预警机制，根据银行业金融机构的评级情况和风险状况，确定对其现场检查的频率、范围和需要采取的其他措施。

第二十八条国务院银行业监督管理机构应当建立银行业突发事件的发现、报告岗位责任制度。

银行业监督管理机构发现可能引发系统性银行业风险、严重影响社会稳定的突发事件的，应当立即向国务院银行业监督管理机构负责人报告；国务院银行业监督管理机构负责人认为需要向国务院报告的，应当立即向国务院报告，并告知中国人民银行、国务院财政部门等有关部门。

第二十九条国务院银行业监督管理机构应当会同中国人民银行、国务院财政部门等有关部门建立银行业突发事件处置制度，制定银行业突发事件处置预案，明确处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序，及时、有效地处置银行业突发事件。

第三十条国务院银行业监督管理机构负责统一编制全国银行业金融机构的统计数据、报表，并按照国家有关规定予以公布。

第三十一条国务院银行业监督管理机构对银行业自律组织的活动进行指导和监督。

银行业自律组织的章程应当报国务院银行业监督管理机构备案。

第三十二条国务院银行业监督管理机构可以开展与银行业监督管理有关的国际交流、合作活动。

第四章监督管理措施

第三十三条银行业监督管理机构根据履行职责的需要，有权要求银行业金融机构按照规定报送资产负债表、利润表和其他财务会计、统计报表、经营管理资料以及注册会计师出具的审计报告。

第三十四条银行业监督管理机构根据审慎监管的要求，可以采取下列措施进行现场检查：

（一）进入银行业金融机构进行检查；

（二）询问银行业金融机构的工作人员，要求其对有关检查事项作出说明；

（三）查阅、复制银行业金融机构与检查事项有关的文件、资料，对可能被转移、隐匿或者毁损的文件、资料予以封存；

（四）检查银行业金融机构运用电子计算机管理业务数据的系统。

进行现场检查，应当经银行业监督管理机构负责人批准。现场检查时，检查人员不得少于二人，并应当出示合法证件和检查通知书；检查人员少于二人或者未出示合法证件和检查通知书的，银行业金融机构有权拒绝检查。

第三十五条银行业监督管理机构根据履行职责的需要，可以与银行业金融机构董事、高级管理人员进行监督管理谈话，要求银行业金融机构董事、高级管理人员就银行业金融机构的业务活动和风险管理的重大事项作出说明。

第三十六条银行业监督管理机构应当责令银行业金融机构按照规定，如实向社会公众披露财务会计报告、风险管理状况、董事和高级管理人员变更以及其他重大事项等信息。

第三十七条银行业金融机构违反审慎经营规则的，国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构应当责令限期改正；逾期未改正的，或者其行为严重危及该银行业金融机构的稳健运行、损害存款人和其他客户合法权益的，经国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构负责人批准，可以区别情形，采取下列措施：

（一）责令暂停部分业务、停止批准开办新业务；

（二）限制分配红利和其他收入；

（三）限制资产转让；

（四）责令控股股东转让股权或者限制有关股东的权利；

（五）责令调整董事、高级管理人员或者限制其权利；

（六）停止批准增设分支机构。

银行业金融机构整改后，应当向国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构提交报告。国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构经验收，符合有关审慎经营规则的，应当自验收完毕之日起三日内解除对其采取的前款规定的有关措施。

第三十八条银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的，国务院银行业监督管理机构可以依法对该银行业金融机构实行接管或者促成机构重组，接管和机构重组依照有关法律和国务院的规定执行。

第三十九条银行业金融机构有违法经营、经营管理不善等情形，不予撤销将严重危害金融秩序、损害公众利益的，国务院银行业监督管理机构有权予以撤销。

第四十条银行业金融机构被接管、重组或者被撤销的，国务院银行业监督管理机构有权要求该银行业金融机构的董事、高级管理人员和其他工作人员，按照国务院银行业监督管理机构的要求履行职责。

在接管、机构重组或者撤销清算期间，经国务院银行业监督管理机构负责人批准，对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员，可以采取下列措施：

（一）直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员出境将对国家利益造成重大损失的，通知出境管理机关依法阻止其出境；

（二）申请司法机关禁止其转移、转让财产或者对其财产设定其他权利。

第四十一条经国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构负责人批准，银行业监督管理机构有权查询涉嫌金融违法的银行业金融机构及其工作人员以及关联行为人的账户；对涉嫌转移或者隐匿违法资金的，经银行业监督管理机构负责人批准，可以申请司法机关予以冻结。

第五章法律责任

第四十二条银行业监督管理机构从事监督管理工作的人员有下列情形之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）违反规定审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止，以及业务范围和业务范围内的业务品种的；

（二）违反规定对银行业金融机构进行现场检查的；

（三）未依照本法第二十八条规定报告突发事件的；

（四）违反规定查询账户或者申请冻结资金的；

（五）违反规定对银行业金融机构采取措施或者处罚的；

（六）、的其他行为。

银行业监督管理机构从事监督管理工作的人员贪污受贿、泄露国家秘密或者所知悉的商业秘密，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

第四十三条擅自设立银行业金融机构或者非法从事银行业金融机构的业务活动的，由国务院银行业监督管理机构予以取缔；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由国务院银行业监督管理机构没收违法所得，违法所得五十万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五十万元的，处五十万元以上二百万元以下罚款。

第四十四条银行业金融机构有下列情形之一，由国务院银行业监督管理机构责令改正，有违法所得的，没收违法所得，违法所得五十万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五十万元的，处五十万元以上二百万元以下罚款；情节特别严重或者逾期不改正的，可以责令停业整顿或者吊销其经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）未经批准设立分支机构的；

（二）未经批准变更、终止的；

（三）违反规定从事未经批准或者未备案的业务活动的；

（四）违反规定提高或者降低存款利率、贷款利率的。

第四十五条银行业金融机构有下列情形之一，由国务院银行业监督管理机构责令改正，并处二十万元以上五十万元以下罚款；情节特别严重或者逾期不改正的，可以责令停业整顿或者吊销其经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）未经任职资格审查任命董事、高级管理人员的；

（二）拒绝或者阻碍非现场监管或者现场检查的；

（三）提供虚假的或者隐瞒重要事实的报表、报告等文件、资料的；

（四）未按照规定进行信息披露的；

（五）严重违反审慎经营规则的；

（六）拒绝执行本法第三十七条规定的措施的。

第四十六条银行业金融机构不按照规定提供报表、报告等文件、资料的，由银行业监督管理机构责令改正，逾期不改正的，处十万元以上三十万元以下罚款。

第四十七条银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定的，银行业监督管理机构除依照本法第四十三条至第四十六条规定处罚外，还可以区别不同情形，采取下列措施：

（一）责令银行业金融机构对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予纪律处分；

（二）银行业金融机构的行为尚不构成犯罪的，对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予警告，处五万元以上五十万元以下罚款；

（三）取消直接负责的董事、高级管理人员一定期限直至终身的任职资格，禁止直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员一定期限直至终身从事银行业工作。

第六章附则

第四十八条对在中华人民共和国境内设立的政策性银行、金融资产管理公司的监督管理，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

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风险管理理论伊始于商业银行，并随着商业银行管理理念、方式的进步而不断发展，现已形成相对独立而完善的理论框架。全面风险管理（ERM）理论体系的首要组成部分是全面风险观，它也是全面风险管理的前提与基础。整体化风险管理理论是其核心管理理念。此外，还有全面风险管理理论框架体系及其配套设施。第一，全面风险管理的风险观是风险具有双侧性。现代全面风险管理认为风险就是结果的不确定性，这种不确定性导致人们无法准确预测事物的发展方向。阿瑟•威廉姆斯在《风险管理与保险》中，将风险定义为“在给定的情况下和特定的时间内，那些可能发生的结果间的差异”，具有“双侧”性质，将不利的趋势与有利的趋势都视为风险。与传统的风险定义相比，双侧风险定义更适合风险管理，可以为资源优化配置提供理论依据。第二，整体化风险管理理论。该理论的形成也经过了长期的发展，KentD.Miller认为风险整合管理是在综合考虑各种风险的基础上建立一套具有前瞻性、预测性的管理体系[1]。JerryMiccolis将其定义为基于企业现有资源，对企业发展目标构成不利影响或者积极影响因素[2]。LisaMeulbroek认为是整合企业各项风险管理，形成系统的管理框架，创造整体管理效益的过程，是对影响企业目标及价值的各种因素的识别、评估、管控，最终实现企业的经营目标[3]。WilliamH.Panning则认为全面风险管理是促进管理者实现企业价值最大化而统一思维、测定和管理方式的过程[4]。2001年北美CAS(CasualtyActurialSociety，北美非寿险精算师协会)提出了全面风险管理概念，将其定义为对潜在风险进行评价、控制、监测的过程，这一过程将会提升企业长期或短期的价值。

2004年9月，COSO委员会颁布了《全面风险管理—整合框架》报告，将其定义为为了识别和管控影响企业目标的因素而实施的贯穿于企业战略制定到经营活动整个过程的理念[5]。第三，全面风险管理框架体系是全面风险管理理论的重要组成。企业全面风险管理目的在于确定并管控企业经营活动中潜在风险，以最小成本实现企业经营目标。该理论涵盖企业各个部门，因而其框架体系也应该是全方位、持续的动态管理过程。全面风险管理的框架体系主要有：风险管理策略、风险管理过程及其他相关的配套设施。风险管理策略是事前对可能的风险进行财务上的处理，达到风险管理目标。风险管理过程是进行风险成本管理和有效资本配置方案确定的过程。风险管理过程应有的步骤为：其一，确定组织战略目标。战略目标是组织基于其所拥有的各种资源下的综合分析和愿景预测，长期引232导企业的全方位管理运营活动，也指导着全面风险管理活动。其二，风险评估。全面精确的识别风险因素，需要合理的风险评估模型提供必要基础，以提升风险管理的效果。风险评估应包括以下过程：一是风险因素识别。此因素既包括威胁性的，也包括机遇性的，只要它们的存在对实现组织战略目标产生影响，就需要进行风险评估。二是风险因素排序。将识别出来的风险因素根据其影响程度排序，指导人们应对风险。三是风险因素分类。根据风险对组织目标可能带来的威胁或者机遇，将风险因素分类为可利用的或者需要控制的。其三，是风险处理，包括风险控制和风险利用。风险控制是管理不利于组织战略目标实现的风险的管理步骤。运用情景分析、风险指标或早期预警系统确定并评估风险因素，最终给出最优解决方案。风险利用则专注于优化组织内机遇性的风险因素，以使组织承担的风险有更高的效益。四是管理监控。风险对组织战略目标的影响会随着环境的变化而变化，要求风险管理是一个动态持续的过程。此外，风险管理效果监控有助于全面风险管理过程在动态的循环过程中不断得到充实和完善。第四，为了保证风险管理效果的有效实现，完整的配套设施是全面风险管理过程必不可少的。全面风险管理的配套设施包括：一是公司治理。风险管理已经是现代企业管理不可或缺的内容，更是董事会的重要职能之一。二是内部控制。为了确保企业经营活动符合法律法规，企业需要对潜在的风险构建内部控制制度，监督各项制度执行情况。三是组织和部门管理。一个直接对董事会负责、与其他组织部门保持密切联系与合作的独立的风险管理部门是全面风险管理必备的配套措施。四是数据和技术资源。风险管理部门可通过会计系统和前台交易系统获得相应的数据，并通过相应的技术途径实现风险分析和处理。五是积极组合管理。组合管理是将风险与公司的目标结合，将风险因素进行组合管理，充分利用风险的天然对冲效应和分散化效应，实现风险管理效益最大化。

二、全面风险管理理论应用于公共

危机治理的可行性公共危机治理是涉及多方社会主体的系统性工程，需要在高效、合理的决策组织下形成制度性的系统规范。发源于商业银行的风险管理理论在企业内部已有相对成熟的发展，值得在公共危机治理中进行尝试。第一，风险管理理论在商业银行内部发展成熟，有一定的管理实践基础，形成了风险识别、评估、控制和恢复为主的过程管理，其模式比当下的应急式风险管理更加科学，有助于全面预防和控制危机。第二，全面风险管理有助于提高政府公共危机管理的主动性与时效性。一方面，全面风险管理要求应对危机的各个主体更加主动地适应规范，最大限度地规避或管理风险。另一方面，该管理体系也使政府能够在纵向和横向对公共危机进行更全面的管理。第三，西方国家在公共危机治理上有类似的经验。西方各国公共危机的发展完善过程中，或多或少吸收了全面风险管理理论的内容。美国的危机治理体系随着经济社会发展的需要得到了极大的完善。在组织结构上，成立了国家安全委员会，整合国防机构、情报机构进行辅助，以应对战争危机管理。还成立了一体化危机管理机构“联邦紧急事务管理署”，负责对大型灾害的预防、应对、恢复的全方面工作，直接向总统汇报。城市社区组织与民众对危机的积极响应是美国危机治理的一大特色，在社区层面有社区危机反应团队、医疗预备队、街区守护者等志愿组织，形成了危机管理的多元主体。

三、全面风险管理视角下公共危机治理机制的重构

全面风险管理理论来源于企业，但其全面风险观、整体化风险理论、风险管理框架等方面的理论和实践给公共危机治理提供了全新的思路。第一，应急管理理念向公共危机治理理念的转变。目前，政府对于公共危机的管理，急需从国家管理、应急管理的方式向全面公共危机治理转变。根据整体化风险理论及风险管理框架的内容，公共危机治理应该建成一个以政府为主导，NGO组织、企业、公民能够制度化协同的开放型组织网络。它将以公共危机预防和治理为目标，对公共危机进行整体性管控，最终实现公共利益的最大化。这是一种制度创新和体制突破，有助于我国实现公共危机管理的跨域。第二，公共危机治理的动态化过程框架。公共危机的爆发是一种量变到质变的过程，必须以全主体、全风险、全过程的危机管理理念，将风险管理、风险要素管理、应急管理和灾害管理整合进公共危机治理框架之中，形成动态循环的治理框架。一是危机条件下的社会主体管理，包括政府、企业等机构与公共媒体之间的管理；二是风险管理，重点是风险的监测、评估；三是风险要素的管理，主要是对风险要素的识别以及风险要素的防控；四是风险过程管理。在常态管理中，危机管理应该包括危机过后的风险管理、准备阶段的危胁要素管理及恢复阶段的灾难管理。

危机时刻则应该将应急管理区分为常规应急和非常规应急；五是引入学习反馈机制。通过制度确保在危机治理过程中持续学结应对危机的新方法、新经验，并促进这些方法、经验畅通的共享。作为危机治理反馈总结环节，将有助于提升整个危机管理过程的处置能力和效率，为应对更复杂的公共危机事件奠定基础。第三，公共危机治理过程的执行思路。我国公共危机管理中，政府以外的民间慈善组织、志愿团体以及国外的救援和志愿团体等社会组织都有所参与，但也仅仅是危机事件后某一个阶段的临时投入，而且是建立在强大的政治动员或感召之下的参与。这种参与往往缺乏组织性、专业性和持续性，导致社会组织无法有效发挥其灵活性、规模性、可及性等方面的优势。公共危机治理思路首先在于调整政府部门、社会团体、企业、公民等相关主体的关系，在法律和管理层面明确各个主体的权责。针对不同的主体设定相应的行政程序、行动准则及相关规范，同时在组织、管理体系上体现公共危机治理的多元参与，为各个主体全程参与、相互协同提供平台。一方面，相关法律法规需要逐步完善，解决好各类法律、法规相互衔接配套问题。另一方面，建立相应的政策架构，制度化地引入NGO以及其他社会团体的持续参与，形成组织化程度较高的制度体系。

四、全面风险管理视角下公共危机治理的实现路径

公共危机治理不是一个静态的、独立的过程，是一种动态的、全方位合作的体制。现行公共危机应急管理体系中，急需以平战结合、统分结合为原则进行权力配置，按照分级分类、条块结合的网络化管理方式进行体制的调整。突破现行行政命令式的公共危机应对体系，使组织结构由垂直型向扁平型公共治理体系发展，建立政府与社会共治危机的复合型组织合作模式。第一，建立综合协同的核心治理机构。公共危机治理需要组织结构具有相当程度的弹性，并且尽可能的减少中间环节，以保证危机治理的效率[7]。需要组织结构扁平化以及组织方式网格化。既要保证各个应急主体的独立性，还要保证应急主体之间的协同性。因此需要设立常态性的，单独的危机管理部门作为核心机构，在战略高度指导和决策公共危机治理活动。根据西方国家的危机治理经验，多元化主体是公共危机治理机构的组成形式，有助于协调各个主体的行为，形成合力，最大程度的发挥核心治理机构的“大脑”作用。

公共危机治理的公共性需要每个主体都具有履行义务的意识，尤其是不能出现各自为政的状况。我国现行的公共危机治理体系中，各职能部门和不同险种的管理在中央和地方层面都缺少具有综合决策、全面协调功能的常规性核心机构，各部门主体的职责、角色和组织机制不够清楚明确，一定程度上导致了危机管理资源的浪费。基于此，我国公共危机治理的核心机构应该分为三级，即中央——区域（或省级）——地方。各个层级均设置其公共危机治理的核心机构，明确其组织结构和组织职能。各层级本身具有独立应对一定程度公共危机的职责和能力，各级别核心机构又可协同，形成全方位、立体化的合作网络，以应对更大范围和程度的危机。一是国家公共危机治理机构。该机构是全国最高的危机治理领导协同机构，由国务院和各个部位组成，形成整合全国范围应急资源的协调机构。其职能在于集中规划全国公共危机治理的方案，集中调配和整合全国各地的人力、物力和财力，形成全国性的公共危机治理力量。二是区域或省级公共危机治理机构。该机构可以是区域性的几个省份共同的应对机构，也可是某一个省份的危机治理机构。区域性针对类似于长三角、珠三角、环渤海等灾害具有共同性，需要共同应对的省份。这些省份面临的公共危机往往具有共性，依靠单一省份无法有效应对，需要组成区域性公共危机治理机构，统筹整个区域的危机治理资源。三是地方公共危机治理机构。该机构是国家和区域公共危机治理机构的延伸。平时主要职能是对风险因素的预测、管理，对公共危机治理措施的演练和宣传。战时则是根据国家和区域危机治理机构的统一部署进行危机应对和处置，是公共危机应对的基层组织。以上三种危机治理机构是各自层级的最高级危机应对机构。这种核心机构的治理机制将逐步发展，实现制度化、法制化，能够将分散的社会资源和力量整合，可以解决部门分割、各自为政的弊端，有助于加强各机构之间的协调合作，形成政府主导。第二，建立动态适应性的决策领导体制。公共危机决策具有独特性，是非程序化的决策[6]。政府不是决策的唯一主体，应该将众多主体纳入到决策范围，充分发挥各方的优势。这就需要摒弃传统的决策模式，通过决策程序再造来优化决策程序。公共危机多元治理主体需要通过协商形成共识方案，明确不同时间各个主体职责，在各主体之间形成明确的决策、行动方案，而总体性、全局性的指挥决策由核心机构统一决定。

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关键词：现代企业财务管理问题措施及建议

中图分类号：C29 文献标识码：A 文章编号：

财务管理是企业管理的重要组成部分，渗透到企业的各个领域之中，直接关系到企业的生存与发展，从某种意义上说，财务管理是一个企业可持续发展的关键。然而，有些企业的财务管理则不尽人意，仍有许多不足之处，存在一些问题。

一、当前企业财务管理存在的问题

1、企业融资困难，资金周转不足

筹集资金是企业生产经营活动的前提条件，是企业资金运动全过程的起点。企业的资金主要来自于投资者的投资和从银行等金融机构借入的现金。目前我国企业初步建立了较为独立、渠道多元的融资体系,但是,融资难、担保难仍然是制约企业发展的最突出的问题。

2、财务风险意识淡薄，企业始终在高风险区运行

这表现在三个方面：一是过度负债。企业要发展，就不可避免地要负债经营，充分利用财务杠杆的作用。但是，一些企业不顾成本、不惜代价，不考虑自身的偿还能力，千方百计从银行获取贷款。在借入资金不能有效发挥作用的情况下，一些企业进入了靠贷款维持生存的恶性循环。二是短债长投。在国家实行较强的宏观调控力度的条件下，企业要获得固定资产贷款比较困难。一些企业就采取变通的办法，擅自改变贷款用途，将短期借债用于投资回收期过长的长期项目投资，导致企业流动负债大大高于流动资产，使企业面临极大的潜在支付危机；三是企业之间相互担保，相同资产重复抵押，或为了融资而不断投资新项目，甚至“拆东墙补西墙”，形成复杂的债务链。这不仅加大了银行对企业财务状况判断的难度，也给财务监管带来很大困难，造成整体负债率不断抬高，企业经营成本和财务费用不断加大，支付能力日渐脆弱，资金链条过紧并随时可能出现断裂。

3、企业财务控制薄弱，缺乏控制性

企业财务控制薄弱主要表现在：第一,对现金管理不严,造成资金闲置或不足。有些企业认为现金越多越好,造成现金闲置,未参加生产周转;有些企业的资金使用缺少计划安排,过量购置不动产,无法应付经营急需的资金,陷入财务困境。第二,应收账款周转缓慢,造成资金回收困难。原因是没有建立严格的赊销政策,缺乏有力的催收措施,应收账款不能兑现或形成呆账。第三,存货控制薄弱,造成资金呆滞。很多企业月末存货占用资金往往超过其营业额的两倍以上,造成资金呆滞,周转失灵。第四,重钱不重物,资产流失严重。

4、管理模式僵化,管理观念陈旧

企业典型的管理模式是所有权和经营权的高度统一,企业的投资者同时就是经营者,这种模式势必给企业的财务管理带来负面影响。企业中相当一部分属于个体、私营性质,在这些企业中企业领导者集权现象严重,并且对于财务管理的理论方法缺乏应有的认识和研究,致使其职责不分,越权行事,造成财务管理混乱,财务监控不严,会计信息失真等。另一方面，企业管理者的管理能力和管理素质差，管理思想落后。有些企业管理者基于其自身的原因，没有将财务管理纳入企业管理的有效机制中，缺乏现代财务管理观念，使财务管理失去了它在企业管理中应有的地位和作用。

二、解决企业财务管理问题的措施及建议

1、强化企业经营风险意识

加强风险管理是现代企业管理体系中不可或缺的重要组成部分，就当前来看，在许多企业存在着风险意识淡薄、风险机制缺损，风险管理弱化的现象，树立风险意识是识别风险、化解风险的前提，也是建立健全风险防范机制的思想基础。从实际来看，由于风险意识不足导致的风险或者潜在风险占相当比重。有的单位施工不订合同；订立合同时不仔细推敲；有的对合作方资质和业务实力毫无所知；有的合同本身和法律相悖，属于无效合同；有的对经济文书、契约保管不善，造成损坏或者遗失，诸如此类都与风险意识淡薄有关。面对这种状况，必须强化风险意识，进行风险意识的全员渗透。在激烈的企业间竞争面前．风险意识必须渗透到企业各个层次和各个方面，在全体员工中普遍形成一种风险意识和危机意识。特别是各级领导干部，一定要树立风险观念，每—个经济行为和经济过程都要想到风险。只有这样，才能未雨绸缪，防患于未然。

2、加强企业财务的分层管理

在独资和合伙制企业组织形式下，企业的所有权与经营权合二为一，企业的所有者同时也是经营者，他们享有财务管理的所有权利 ，并承担一切财务风险或责任。

当企业一旦采用公司组织形式，所有权主体和经营权主体就发生分离，这时，公司 的财务管理权也相应分属于所有者和经营者两个方面。

所谓财务的分层管理是针对公司制企业而言的。在公司制下，企业财务权分属于不同的财务主体，每一个财务主体为维护其自身利益，必然要行使其自身的管理权利，这就是财务的分层管理。具体为：

①出资者财务：所有者作为企业的出资者，主要行使一种监控权力，其主要职责就是约束经营者的财务行为，以保证资本安全和增值。

②经营者财务：作为企业法人财产权的理财主体，其对象是全部法人财产，是对企业全部财务责任的综合考察。其主要着眼点是财务决策、组织和财务协调。

③财务经理财务：是经营者财务的操作性财务，注重日常财务管理。其主要对象是短期资产的效率和短期债务的清偿。企业日常财务机构的设置也是执行财务经理财务的职能，一般而言，企业日常财务管理机构可分为三种类型：

①以会计为轴心的财务管理机构，适合中、小型企业。

②与会计机构并行的财务管理机构，适应于大型企业。

③公司型财务管理机构，适用于公司或跨国公司内部。

3、财务管理必须保证有效偿债能力，以树立企业最佳产业信誉

企业的财务管理现状，已成为政府及政府部门无法推卸的包袱，政府和政府部门要担负起帮助企业消化包袱的责任。在市场经济条件下，需要理顺国家与企业的产权关系；实行出资者所有权与法人财产权的分离。对国有企业而言，国家作为出资者享有财产所有权，从管理国有企业转变为管理国家资产；对国家和市场而言，企业作为独立的产品生产者享有法人财产权。法人财产权要求企业建立资本制度和资产经营责任制，促使企业自负盈亏的责任落到实处。因此，财务管理必须保证有效偿债能力已摆上企业决策议程，它关系到企业的生存和发展，关系市场经济秩序的运转，关系到它的稳定。

4、企业应该确定精细管财观念

科学管理的保障是民主管财。民主管财的科学性体现在“管财决策者”。“家和万事兴”，阳光透明的民主管财是实现精细管财科学化的重要保障。充分发扬民主，不搞“家长制”，不搞“一言堂”，对重大财务决策坚持民主讨论，集体研究；经费管理从严，在民主集中制的基础上，坚持“一支笔”、“一本账”、“一盘棋”。科学管理的前提是专业管财。专业管财的科学性体现在“管财执行者”本身，高素质的财会专业队伍是实现精细管财科学化的首要条件，要满足现阶段企业的发展需求，财务人员除传统的财务核算能力外，还应该具备预测决策能力、沟通协调能力、开拓创新能力。企业要高度重视财务工作，对财务人员必须加强政治修养、增强法制观念、强化职业道德和诚信教育，营造出良好的职业道德氛围；必须对财务人员加强后续教育、加大培训力度，营造出浓厚的业务学习氛围；必须稳定财务队伍、关心财务人员成长，营造出和谐的财务工作氛围。

5、积极推进产权改革

明晰产权、建立规范的企业产权制度，是企业持续发展的制度和组织基础。企业发展到一定阶段后，必须进行产权制度改革。通过规范产权改革，一是解决所有权过分集中的情况，形成多元化的产权结构，防止“一股独大”；二是建立起股东会、董事会、监事会、经理层等现代企业的治理结构。在建立新的产权结构的基础上，建立与现代企业制度相适应的组织架构和决策机制，为进行良好的财务管理构建制度和组织基础。

6、完善内控制度改进监督方法

在改革中不断完善内部会计监督制度改进监督方法。新业务的不断出现和现代科技在会计工作中的广泛应用，必须不断地建立、修改与完善各项监督制约制度，方能适应内部会计监督的需要。对专业人员的自身监督水平的提高，除了加强用人的选择把关外，还要依靠制度的制约，不能在执制与自我约束上单纯依赖自觉“慎独”，而必须建立尽可能完善的内控制约制度，企业内部的各种监督机制配合协调，系统内主管部门的检查督导，对改进和提高企业内部监督，都是不可缺少的随着我国国家监督法规的建立，社会监督进一步完善，企业内部会计监督必将不断加强，企业内部会计监督将成为内部自我约束机制的一个重要组成部分，为我国社会主义市场经济健康发展，为经济体制改革顺利进行，为提高企业的经营管理水平和经济效益发挥应有的作用。

总之，加强企业的财务管理，必将对企业的发展起到不可估量的推动作用，企业的经营者应改变观念，提高认识，下大力气做好此方面的工作。

参考文献：

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[关键词]金融监管体制；比较研究；改革；启示

[DOI]1013939/jcnkizgsc201721014

1金融监管体制的基本内涵及重要意义

凡“体制”问题必涉及机构之设置、职权之划分，金融监管体制亦不例外，它是指金融监督管理机构的设置及其职责、权限的划分的制度设计。具体而言，金融监管体制要解决的问题是设置哪些组织机构来对金融业进行监管，监管的对象包含哪些，监管的形式和途径的规范以及监管主体和监管对象的责任承担的规范。

当今，多国在大力推进金融监管体制革新，以期在促进本国金融市场自由化、国际化的前提下尽可能地规避风险，保持金融业的稳健发展。2017年，总理在我国《政府工作报告》中首次提出 “稳妥推进金融监管体制改革”的科学主张。[1]可见，我国政府目前高度重视金融监管体制的改革，期待其以“壮士断腕的决心”革除传统监管体制暴露出的诸多弊病，金融监管体制的改革对维护国家金融安全、保障人民合法经济利益有着重要的理论与现实意义。

2不同金融监管体制模式比较分析

各国金融监管体制虽不尽相同，但各种金融监管体制按照监管机构的组织体系可总体划分为三种模式，其中有些模式又可细分为不同的类型。

21高度集中统一的金融监管模式

高度集中统一的金融监管模式即在国家层面设立单极金融监管机构，统管本国的金融机构、金融市场以及金融业务。此类型代表国家有北欧的挪威、丹麦、瑞典，亚洲的日本、韩国、新加坡等。但值得强调的是，从纵向角度看，其中部分国家是在某一特定历史阶段属于此种金融监管模式。

以日本为例：从纵向角度分析，日本的金融监管模式经历了由高度集中统一的金融监管体制发展为分业监管，最后转型为混合金融监管体制，所以从严格意义上讲，1998年改革前的日本才属于高度集中统一的金融监管体制。

1998年改革以前，大藏省（暨财务省）是统揽金融监管大权的行政部门，其下设银行局（其下设“保险部”监管保险业）和证券局。[2]其形式虽然类似分业监管，但实质上，银行业、证券业、保险业等监管机构只是形式上的分工而无实质上的分权，实权统归于大藏省，所以这一阶段的日本采取的是较为典型的高度集中统一的金融监管模式。

日本在1998年实施《金融监督厅设置法》，这标志着其在国家意志层面肯定了金融专项监管的重要性，这也为后来设立专门金融监管机构“金融监督厅”提供了法律保障。这次机构调整，使总理大臣掌握了金融监督厅长官的任命权，并且使金融监督厅继受了原属大藏省的诸多金融监管权力。改革后，大藏省拥有的职权主要限于证券业，以及对政策性金融机构的监管。

22分业监管模式

分业监管模式是指由数个金融监管机构共同实施监管并且对监管效果承担责任，各国一般会设立专门的监管机构，分别在银行、证券、保险业务领域进行监管，一方面，这些监管机构是一个有机联系的监管组织体，另一方面，也分别掌握了某业务领域的实质监管权，彼此相互协调配合。在这种模式下，还可以细分为两种类型：一种是单层多头的金融监管体制；另一种是双层多头的金融监管模式。

以中国为例。我国属于典型的采用单层多头式金融监管体制的国家。即以“一行三会”加外汇管理局等机构来负责金融监督管理工作。同时，《中国人民银行法》对我国的金融监管协调机制做了宏观层面的设定。[ZW（]《中国人民银行法》第九条规定：国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定。[ZW）]现阶段我国主要的协调制度是金融监管协调部际联席会议制度。

但这种部级联席会议实质上是一种“软机制”，它并无明确的法律地位，其所达成的意见更无法律约束力，更多依靠的是各机构的协调与自觉配合，央行在其中主要是召集人的角色。r且在实施过程中，曾出现长达四年的停滞状态，后又因为国务院的批复而重新启动，可见这种协调机制的力度较弱，我国若想克服现阶段分业监管暴露出的弊端，就亟须加以完善或建立新的统筹协调机制。

23混合金融监管模式

这种金融监管模式是在金融混业经营的时代背景下孕育而出的，它适应了金融业发展的需要。具体分析，又可以分为“牵头式”和“双峰式”两种类型。“牵头式”监管体制可谓“一极多峰”，是指在国家设置一个牵头监管机构，统揽各分业监管机构，并且协调不同监管机构的工作。其典型代表国家是巴西。“双峰式”监管体制的原理是依据金融监管目标和不同的对象在不同领域设置两头机构分别实施监管。[ZW（]具体而言，其中一类机构的监管对象是金融机构和金融市场，另一类机构针对的是金融机构的合规性管理，并侧重于保护金融消费者利益。[ZW）]这种类型的代表国家有澳大利亚、荷兰、奥地利等。

231“牵头式”监管体制

以巴西为例。国家货币理事会在巴西金融监管体系中处于最高决策地位，它的协调机制促进了监管部门之间的信息共享与沟通交流，其统管机构包括巴西央行、证券交易委员会、私营保险监管局等。中央银行是巴西金融监管体制中的牵头机构，除证券交易所、保险和养老金机构等少数机构外，其余均受中央银行监管。在央行内部又专设“监督管理局”，该局负责现场检查、非现场检查、打击非法外汇交易和非法金融犯罪、金融系统信息管理。[3]这种监管机制使巴西金融监管部门的职能与责任得到了进一步的明确。

232“双峰式”监管体制

以澳大利亚为例。1997年，澳大利亚开展金融监管体制改革，逐步形成了“双峰式”的金融监管体制，由澳大利亚金融体系调查委员会推动，成立了审慎监管局、证券和投资委员会。审慎监管局的主要职责是进行宏观审慎监管，其主要目的是预防金融风险，保证金融业整体上的健康发展；证券和投资委员会的主要职责是监管金融机构的市场行为，其主要目的是对金融消费者的合法利益进行保护。在此体制下，国家财政部主要起到协调者的作用，一方面，对储备银行行长、审慎监管局、证券和投资委员会董事会成员的任命起到一定作用，其拥有提名权[4]；另一方面，财政部统筹协调监管局和委员会，必要时可以直接接入其监管工作，直接影响到方针政策的制定和执行。

3对中国的启示

一方面，从制度建设上来看，我国现阶段仍属于单层多头的分业监管模式；另一方面，从经济发展状况和市场趋势来看，金融混业经营虽然处于初级阶段，具有局部性、小规模和试点性的特点，但也已然成为现实，并且具有深度发展的趋势。这就造成了“制度”与“市场”存在一定程度的不匹配性。毋庸置疑，金融混业经营是世界各国金融业发展的必然选择，尽管很多国家仍处在分业经营的阶段，但最终还会殊途同归，中国自然也不例外。在“互联网+”的时代浪潮下，金融混业网络平台的出现与发展无疑加速了我国金融混业经营的发展进程。如果我国金融监管理念、方法和体制不能随金融发展状况而革新，则必将故步自封。所以我国在金融混业经营的发展浪潮中，更应当在改革上未雨绸缪。

31协调宏观审慎政策与金融监管体制改革的关系

宏观审慎政策的重要性主要表现在其能够弥补传统金融监管体制的缺陷。从宏观角度看，传统货币政策主要是维持物价稳定，但即便居民消费价格指数在形式上呈现稳定走势，但金融市场、资产价格实际上的波动也可能较大。价格稳定并不等于金融稳健。从微观层面来看，传统金融监管体制注重针对金融个体的监督管理，但在金融领域，有时“1+1”未必等于2，一些个体的健康发展并不必然构成整体金融市场的稳健运营，金融危机爆发的周期性以及金融机构个体之间关联的密切性，都会导致整个金融业在一定时间和地域的危机。

所以，现在我金融监管领域最大的灰色地带就是对金融业各方监管进行整体性的协调，换言之，在制定落实货币政策和实施个体监管之间，缺乏宏观角度的风险评估与应急机制，因此，协调宏观审慎政策与金融监管体制改革的关系是必须把握的关键点。

32加强市场行为监管，落实金融消费者保护

金融消费者与金融机构相比显然在金融市场中处于较为弱势的一方，但金融市场的健康稳定发展无疑需要金融消费者的广泛参与。在现实金融市场交易中，金融消费者往往因为信息不透明、市场操纵、违法套利、欺诈等活动而受到实质损害或需承担较大的风险，所以金融监管体制的设计和运行应当更加注重对于金融消费者合法利益的保护。加强对金融消费者的保护已经成为世界各国的通识，特别是在金融危机爆发后。[ZW（]2009年，美国国会通过《金融消费者保护机构法案》，这为次年设立金融消费者保护局提供了法律保障。南非通过了《公平对待消费者倡议》。俄罗斯颁布并修订《自然人银行存款保险法》，在法律层面明确了金融消费者的市场地位并逐步提升了对其保障的法律标准。[ZW）]

一方面，我国应在法律层面落实对金融消费者的保护。我国在保护金融消费者方面的法律有十分严重的缺位现象。如何让决策者和金融消费者不再受到既得利益者的“绑架”是一个严肃的命题。金融消费者保护的立法终究是利益的博弈，但在我国现阶段金融机构明显占据强势地位的情形来看，必须建立健全和完善这方面的立法和执法规范，至少需要国务院组织制定统一的行政法规。另一方面，应设置专门负责保护金融消费者合法利益的机构。目前“一行三会”内部均设有相关保护金融消费者的组织体，如将这些内设机构整合改组成统一的市场行为监管机构，便可以健全金融监管框架，为落实金融消费者保护提供组织机构保障。[5]

4结论

纵观各国金融监管体制的发展演变，可以发现有部分国家经历了从高度集中统一的监管模式到分业监管再到不完全统一监管的改革过程。这看似是金融监管制度的演变，实则蕴含着金融发展层级由低到高的内因。比较各国的金融监管体制及其演变脉络，不难发现这样三条规律：改革围绕着不断调整中央银行的职能定位而展开；金融业经营模式的变化影响着金融监管体制的选择；金融监管目标的不同对金融监管体制产生影响。

金融监管体制改革必须充分借鉴发达市场经济国家的成功经验，但是，改革亦不能东施效颦。基于现在各国基本国情，特别是金融业发展状况存在较大差异，加之各种金融监管体制模式、改革方案都可能各有利弊，所以金融监管体制的改革不能“一刀切”，更不能为了改革而改革。但纵观各国金融监管体制的发展演变历程，不难发现大致

都经历了从高度集中统一监管到分业监管再向混合金融监管演变的过程，这也许为把准改革脉络提供了有利的参考。对于我国而言，现阶段金融监管体制改革的最优方案应该是一种在现有的体制框架内，既强化了中国人民银行的监管统筹力，又增强了各相关职能机构执行力、配合度的改革措施，这样亦可以最大限度地减小改革的阻力。

参考文献：

[1]范逸文论我国金融监管体制的改革[J].财经界，2016（4）：26-27

[2]罗清日本金融的繁荣、危机与变革[M].北京：中国金融出版社，2000

[3]张鹏金融监管组织架构变迁的趋势、原因及对中国的启示[J].现代管理科学，2012（3）： 60-62.

篇6

关键词:金融监管;监管体制;混业经营

一、我国金融监管之视角

分业监管是根据金融机构及其业务范围的划分,有多家专业监管机构分别进行监管。目前分业监管较为普遍,以加拿大为例,加拿大银行,银行总监察局和加拿大存款保险公司共同负责银行业的监管。加拿大银行主要从信用控制的角度进行监管,银行总督察局则主要监管银行经营是否安全稳妥和守法,加拿大存款保险公司主要负责为银行提供资金,管理方面放入援助,增强公民的信心。

赞成分业监管者认为即使金融业传统的职能分工特征正在减弱,但是银行业、证券业和保险业仍存在重要区别;分业监管的针对性和专业性更强,监管目标明确;单一监管机构体系庞大,内部协调和管理的成本将是不小的开支,而且处于绝对的监管垄断地位,容易出现。

混业监管是由一家监管机构承担监管职责,将金融业作为一个互联的整体统一的进行监管。随着金融业的发展,很多国家转型为混业监管。以英国为例,90年代英国“金融大爆炸”将英格兰银行监管部门、证券投资委员会和其他金融自律组织合并,成立了新的综合性金融监管机构――“金融服务局(FSA)”,负责对银行、住房信贷机构、投资公司、保险公司的审批和审慎监管。

混业监管的支持者认为这种监管体制有很多优点:首先,全面,广泛,统一的监管体制更适合金融混业经营的发展趋势,能够更为灵敏地发现多样化经营的金融结构不同业务部分存在的问题。其次,集中监管可实现规模经济,有利于节约行政成本。再次,混业监管还可以减少被监管者的奉行成本,因为被监管者只需要与一家监管机构接触。此外,混业监管能够提高效率,避免了过分的职责交叉,机构重叠和互相掣肘,同时实现监管资源共享,能够对监管对象进行有效监管。

二、我国金融监管之现状

1993年之前我国的金融市场范围比较窄,实行的是由中央银行全权负责的监管,但是随着金融业的扩大,我国在1993年进行了金融监管体制改革,金融业开始实行的是分业经营、分业管理的制度。商业银行主要从事信贷业务和其他服务性中间业务,银行提供的金融商品少,盈利渠道单一,不允许金融资本和产业资本相互直接投资,金融资本的规模扩张被制约,也降低了资金配置效率。外资银行大多实行混业经营,业务经营多元化和综合化,往往集商业银行、投资银行以及证券、保险于一身,可以为客户提供更全面、优质的商业银行服务,以满足客户多层次、多样化的业务需求,扩大市场占有率,在业务竞争中具有明显的优势。虽然我国目前法律规定的仍是分业经营的模式,但是随着投融资体制改革的逐步深入和金融市场的逐步完善,我国目前己在政策上打破了银行、证券、保险和基金业四业之间的资金壁垒,银行、证券、保险、基金业之间的“合作”与业务交叉有了明显进展,为下一步的规范的“混业”经营莫定了基础。

尤其是目前我国“一行三会”的监管模式已跟不上金融创新的脚步,大量的金融衍生品如雨后春笋般涌入市场,而央行与三会之间呈现出监管真空的状态,大多数监管还属于一事一议,对个别机构的临时监管等层面上,对于各种金融机构迅速发展对冲基金、私人股权基金业务,而且以内部的基金或基金的基金等形式设立和经营机构,目前的监管法规和手段都显得力不从心。金融创新的初衷是规避金融风险,而金融创新发展到现在,某种程度上说它的却规避了相当一部分的金融风险,同时,由于缺乏对金融创新的监管,它又带来了新一轮的金融风险。例如,我国期货市场近期推出期货投资基金,目的在于使投资者减小风险的同时有高收益,将期货市场中百分之九十以上的散户资金集中投资,分散风险,事实证明这类产品是合理的满足了市场的需求,但我们进行投资的时候也应注意到产品本身的风险问题,包括操作风险、道德风险等,由此可见,要想更好的对其进行风险规避,使产品不仅合理化,更要合法化,那么,金融监管体制的改革与完善志在必行。

就我国当下的金融监管模式,中央银行已不再实行对银行的监管,而是由一个独立的部门――银监会进行统一监管,而中央银行将权力主要集中在货币决策和最终贷款上。中央银行作出货币政策的信息来源大部分是通过三会整理集中的,由于市场本身的信息不对称和货币政策对于经济的滞后影响,使得央行对于推动和稳定整体经济的运行暴露出效率低下的问题。同时,三会之间在进行各自运作监管中利益冲突不可避免,商业银行投资保险公司进行金融控股,这一投资方案很早被提出,但由于银监会和保监会都不能只凭自身的职能决定此方案的实施,需要报请国务院审批。例如,近期的交通银行投资中保康联事件重新提上议程,中保康联的公司状况已不再适合继续经营下去,国务院已原则上通过认可,上海大部分交行的营业网点开始中保康联产品,只是等待保监会的通过即可实施此方案。这样的流程无疑增加了投资成本。那么金融监管的改革与完善也应包括重新对金融机构的职责划分和利益冲突协调,以及对新业务的划分监管归属。

三、我国金融监管之要求

(一)金融全球一体化和金融自由化趋势的影响

这种趋势的继续发展,改变了金融业的市场环境,使其传统的业务界限和行业分工日渐模糊,条块分割局面也已被打破。这无疑会影响到我国金融体制改革的变动。的确,美国次贷危机最终演变成全球的金融危机,除了各个国家都存在的金融监管问题之外,金融全球一体化和金融自由化也为这次危机的蔓延提供了基础。美国房地产市场资金骤然断裂,各个金融机构报出巨额亏损,在世界经济中占主导地位的美国资本市场深幅调整,货币市场的流动性骤减,同时这些金融资产所依赖的实体经济也深受影响,造成消费下滑,就业下降,危机迅速扩散至世界各国。可见,在金融全球一体化和金融自由化的今天,为防止我国金融市场以后重蹈覆辙加强金融监管与国际间协作是十分必要的。

(二)客户需求的综合化要求

这种要求要求我国金融业必须不断地进行金融创新,而实行混业经营则是最优的出路,即在一家金融机构能得到多种不同的金融服务,这就要求我国金融业实行混业经营,不断推进金融创新,组建“金融超市”以满足顾客的需要。这样大量金融创新产品的集中对于风险规避和金融监管都提出了新的要求。不同种类衍生品的目标不相同,实行统一监管易出现较大的文化差异冲突,而且统一监管机构的权力过大会造成,从而导致潜在的价值损失:实行分业监管易造成各监管机构之间的难以协调,管理成本高,规模不经济,所以,我国针对客户的综合要求实行混业监管是最好的选择。

(三)我国金融市场的逐渐开放,为达到我国在2020年把上海建设成为国际金融中心

中国的金融市场进一步开放,以混业经营方式为主的跨国金融集团公司将从各种渠道分别进入中国的银行业、证券业和保险业。从分业逐步走向混业经营,是中国金融发展的必然选择。这一方面有利于提高我国金融机构的国际竞争力,另一方面也可以避免服务贸易业的过度摩擦。上海作为我国典型的金融市场,尤其是近几年,大量的外资银行进驻中国市场,而我国的商业银行的开放程度和金融创新都相对薄弱,有效地混业经营混业监管无疑是为提升我国本土的金融机构保驾护航。

(四)信息技术的进一步发展

信息共享的趋势必然会导致货币市场与资本市场的整合,从而模糊商业银行、投资银行、证券业务、保险业务之间界限。如果中国继续走分业经营监管之路,不完全竞争市场下的各监管机构间的信息不对称将无法消除,决策的滞后,甚至错误都是不可避免的,混业经营模式下,信息高度透明化,我们利用信息技术的进步创建信息共享平台,为我国的金融市场的健康发展提供有力的保障。

多因素要求我国不能局限于分业经营,监管,分业监管所隐含的矛盾日益凸现。银行、证券、信托、保险之间业务的混合削弱了分业监管的基础业务,不同种类的金融机构提供具有替代性的金融产品。同时银行、证券、信贷、保险业之间资金和业务往来的日益密切增加了分业监管的难度,货币市场和资本市场的直接、间接的联通运作。集团公司控股下的混业经营使现行的监管效率低下。金融创新导致监管重叠与监管缺位并存。中央银行对信托业的监管与货币政策的目标产生矛盾。解决我国金融监管面临的问题,要实行金融业的统一和协调,从提高现行监管体制效率出发,建立适应金融全球化、自由化发展需求的金融监管体制。现实要求我们发展混业经营,形成新的适合我国国情的混业监管机制。

四、我国金融监管改革之己见

由于金融业的发展,金融创新的日新月异,我国现有的分业经营,分业监管已经不能适应现实的要求,要想让金融健康快速的发展,我国就必须对现有的金融监管体制进行变革。我国现在处于完全分业经营和完全混业经营的过渡阶段,所以我们就应该选择处于分业监管和混业监管之间的一种特别的监管体制。

现在我们可以选择的方案有以下几种:一是继续维持分业监管模式,同时另设或者指派机构,负责协调3家监管机构的关系;二是以混业监管来应对混业经营的发展,即像英国一样实现三家的合并,对金融业实行统一的监管;三是提出一个新的监管体制――间与分业和混业之间,建立一种过渡性、折中性的替代方案,有利于下一阶段向混业发展。

现在在中国,第三种方案是有效的,并且是可行的。即就是在现有的“一行三会”的基础上,把中央银行的职能独立出来,形成货币决策委员会,专门的掌管国家的宏观政策,有效的执行其货币决策权。同时成立专门的金融监督管理委员会来管理我们的“三会”,还要同“三会”并列成立它们范围之外的一个新的部门来监管金融创新的新产品和信贷监管。 让这个专门的委员会做“三会”及一新部门的协调管理机构,这个机构也可以为中央银行提供参考。同时研究银行、证券和保险监管中的重大问题,协调银行、证券和保险的业务创新与有关的监管政策,对外开放及有关规范管理等。通过定期磋商机制,可以及时交流有关监管信息,界定业务交叉中的监管责任,解决分业监管中政策协调和配合问题,提高混业监管效率和整体水平。

这样可以有效防止我们现在监管的真空。以金融控股公司为例,尽管我国目前的金融业实行分业经营和分业监管,我国法律也没有明确金融控股公司的法律地位,但近来金融控股公司在不断诞生或抓紧筹建,金融控股公司已经成为我国金融业新的组成部分。民生银行与加拿大皇家银行合资成立的基金公司正上交证监会报批,光大银行则正在发起申请控股或成立一家期货公司。金融控股公司纷出是大势所趋,但却对监管提出了挑战,有关的法律久拖不决。他们在挑战我们的法律灰色地带,在新的监管模式下,金融监督管理委员会就可以行使其职权,对这些金融控股公司进行管理。

那个新的部门可以对当下随时出现的金融创新进行监管。这三年间上证指数先从998点呼啦啦涨到6000多点,而后又哗啦啦跌到3000点不到,就像过山车一样刺激,不得不引起我们的思考。美国的次贷危机是由于次级债证券化这种金融创新产品导致的,美国各大银行都有房屋贷款业务,银行通过信用记录、其他债务、流动资产、收入等变量把贷款人分门别类,然后把同一类人的债务打包合在一起,证券化上市再转买给基金和散户。其中风险最大、信用最差的那一部分贷款人的债务证券化后的产品就是所谓的次级债。美国的惨痛教训给我们莫大的启示,监管的失策对一个国家经济发展的制约,我们现在在金融创新方面监管的空白可能一度引起中国的潜在危机,所以创新监管部门的建立是很必要的。

我们提出的新的监管模式――扩大中央银行在整个经济体系中的核心地位,同时管理金融监管委员会和货币决策委员会,其中的金融监管委员会协调三会与金融创新监管委,将更有利于我国提出的要在2020年把上海建设成为国际金融中心的建设,实现我国金融市场的完全开放与健康稳定发展,让我国在世界经济中角逐,使其有更广的发展空间。

参考文献:

[1]宋清华,李志辉.金融风险管理[M].北京:中国金融出版社,2003.

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关键词：明代；内阁；司礼监

中图分类号：D691.2 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）27-0148-02

一、明代初期的辅政制度

明代之前的中央辅政体制是丞相制。明洪武十三年九月（1380年），在朱元璋宣布永远废除宰相制度半年以后，一度设置过所谓“四辅官”，以四季为名，选一些耄耋之臣，分季协助皇帝复核人事，司法以及文书等事务，试图建立新的辅政制度。为了防微杜渐，朱元璋别出心裁的规定这些“四辅官”以“一个月内分司上中下旬”（明史·卷七十四·职官三）的办法，让他们分别轮班视事，不让他们久任，或对重大案件始终其事。但这些老朽书生，无论是在政治阅历还是精神体力上，都很难适应日理万机的需要，再加上工作没有连续性，更不容易体会朱元璋实际意愿。于是，有些人因畏祸而告老还乡，有些人则因犯过遭疑而被诛杀。“四辅官”制度难以维持下去，于洪武十五年七月宣布废除。短期试行的失败，促使朱元璋寻求建立另一形式的辅政制度。

朱元璋斥退那些耄耋之臣后，便使用一些新进士及在翰林院，詹事府工作的学士、编修、检讨、修纂、侍读等年轻低职人员，这些人不过是以近身侍从的身份做一些文书处理工作，权力仍完全集中在朱元璋手中。直到洪武十七年（1384年）九月，朱元璋除了批阅公文，还召集各种会议，参加各种典礼，紧紧掌控着治国的大权，可谓集皇权与相权于一身。朱棣对祖制的逐渐改组，以及“七学士”的选拔及重用给内阁的建立与发展提供了一定的条件和基础，直到朱高炽死后，朱瞻基（宣德）即位，内阁制度在此时才趋于定型[1]。

二、内阁的形成与发展

内阁是在明代初期以辅导太子学业为己任的殿阁大学士的基础上演变发展而成的。成祖朱棣时，这些殿阁大学士开始“参预机务”，但“入阁者皆编、检、讲读之官，不置官属，不得专制诸司。诸司奏事，亦不得相关白”。（明史·卷巧干上二·职官一）此时的殿阁大学士还不能算作是皇帝的贴身秘书，顶多是“侍左右以备顾问”（明史·卷七十二·职官一）而已。朱棣死后，继位的朱高炽（洪熙）虽然在位只有八个月，却在其父亲的基础上更提高了内阁的地位，赋予学士们以重大的责任。正如有史料记载，洪熙曾亲授阁印说：“朕用卿左右，非止学问，欲广知民事，为治道辅。有所建白，封识以进”。（明史·卷七十二·职官一）洪熙在赋予学士们以权力的同时，还提高他们的政治地位。到宣德继位后，内阁大学士不但兼有各种尚书衔，而且有升至三孤的，政治地位已经高于各部尚书。内阁制度形成，内阁大学士便奉命处理诸如征调或减免赋税，参加审判刑欲以及处理有关人事，军政等重要政务等。这个重要性表现在以下几个方面：首先，内阁大学士开始参与机务。正如文献记载，“成祖继位，特简解绪、胡广、杨荣等直文渊阁，参与机务。阁臣之预机务自此始”（明史·卷七十四）其次，置僚属。赵翼亦指出：“明大学士本无属员，杨士奇等加官既尊，始设中书舍人，取能书者为之，不由吏部拴选”；（廿二史札记·卷二十三）再次，掌握了票拟权。所谓票拟，也叫作票旨，条旨，对于来自全国各方面的奏章，在呈递皇帝批示前，先由内阁学士“用小票墨书，贴各疏面以进”。（永，历代职官表·卷三·内阁）这实际上就是“票拟批答”，代拟好“御批”的稿本供皇帝采纳。在君主专制整体下，这种掌握代替皇帝起草批示意见的职权，其重要意义是可想而知的。所谓“代言之司”，所代表的就是具有绝对权威的皇帝的言论。

随着权势的加重，内阁大学士中也顺序划分为首辅，次辅，群辅，而首辅的权力则如同汉唐时期的宰相的权力，只是名字不同罢了。但是我们也要明确，虽然内阁的权力已经可以和宰相的权力相比较，但是这两种辅政制度在本质上是不同的，不应将其混为一谈。虽然这样来看，明代时期的内阁大臣在很多权力上都无法迄及汉唐时期的宰相，权力涉及的范围也要狭窄的多，但是在当时，内阁作为皇帝的贴身秘书和政务助手，对当时的政治也是有一定的影响。但在宣德（1426-1435年）后，大多数皇帝躲进深宫，与内阁学士们商讨政务的情况越来越少，渐渐地与内阁疏远，随之带来的结果就是，内阁大学士的实际地位和权势渐渐衰退，或者是暗地里窃夺部分权力，不可避免的就会出现了奸臣。

皇帝不见内阁成员，而内阁成员又不能代替皇帝统治帝国，皇帝又不能没有贴身的秘书与助手，在这种情况下，明朝皇帝们就选中了在深宫陪伴他们的太监来处理自己的政务，以此来充当自己的贴身的秘书。

三、司礼监的出现与发展

司礼监是明代皇宫内侍机构演变而成的皇帝的私人辅政秘书机构。明朝初年太监识字被严格禁止，但明宣宗设置了太监学堂，鼓励太监识字，于是凡皇帝口述命令，均由秉笔太监用朱笔记录，再交内阁撰拟诏谕并由六部校对颁发，实质是为了让司礼监的太监牵制内阁的权利。司礼监是明朝时期特有的秘书机构，位居内务府十二监之首，二十四衙门之一。司礼监由太监掌管，在明代初期并没有太大的权力，而且受到限制。众所周知，明朝的一切权力都归皇帝，各级官僚事无大小都要向皇帝报告，面对这繁琐的政务，皇帝一人是无法大小俱细，全部批阅的。内阁掌握票拟权后，减轻了皇帝很大的政务负担，之前也详述了随着内阁大学士被皇帝的信任与重用后，皇帝是很少再次朱笔批改的。关键的问题不是所有的皇那么信任内阁大学士并全部批阅内阁的票拟的。这时深居后宫的皇帝就委任身边的司礼监秉笔太监分担一部分事务。司礼监秉笔太监原来的职责本是“掌章奏文书，照阁票批朱”，但在实际的运作中，秉笔太监并不总是“照阁票批朱”，而是按照自己的私欲私利，擅作主张。司礼监因为掌握了批朱权，所以内阁的票拟，不得不取决于内监之批红，而相劝遂以专归于寺人。此时，司礼监的实权已经高于内阁。

当然，内阁和司礼监，都是作为皇帝的辅助，他们在政治上的作用都是取决于皇帝[2]。如果皇帝信任内阁，内阁首辅是权力就偏重；皇帝信任太监，司礼监秉笔太监便权势熏灼；如果皇帝刚愎自用，内阁和司礼监也只能是奉命而行。

四、内阁和司礼监的并行

仔细观察明王朝二百多年的历史，我们会发现，在它实际的政治运行中，行使着两套管理机构：一个是官僚系统，即内阁；另一个则为宦官系统，即司礼监[3]。二者作为中央的主要的辅政机构，在明王朝二百多年的历史的中一直双轨运行着。二者之间即有着不可分割的，千丝万缕的联系，又有着各自不同的发展特点。

明朝时期的内阁与司礼监有其共同点：一是，二者在明王朝的政治实践中，虽都有掌握确切的行政权，但都不具有合法地位，具有浓厚的“准行政机构”色彩。二是，二者都经历了一个由“非行政机构”到“事实上的行政机构”的转变过程，并且这种过程转变及其终结，具有相当程度的同步性。

作为明朝中央的主要辅政制度，内阁与司礼监在具有一定的联系和同步性的发展阶段外，还各自有着自己的制度特点。第一，二者的产生基础不同，内阁是明朝初期在殿阁大学士的基础上演变成的；司礼监是明代皇宫内侍机构演变而成的。第二，二者隶属的管理机构不同，内阁属于官僚系统，其主要成员是大学士，司礼监属于宦官系统，其主要成员是皇帝的贴身太监。第三，主要工作职能不同。内阁首辅大学士具有票拟权，司礼监秉笔太监具有批红权。这两种权力粗浅来看都是对奏章进行批示，以分担皇帝之繁忙政务，但是仔细斟酌就会发现这两种权力有着本质的区别，票拟权是在奏章呈递给皇上之前，内阁大学士凭着自己的判断对奏章进行的批示，不具有法律效力；批红权则是皇帝为了减轻自己的事务，直接将已经被大学士批示的奏章交给信任的贴身太监批红，皇帝就不再过目，直接具有了法律效力。从这个层面来看，我们也会发现，司礼监秉笔太监的权力要大于内阁大学士的权力。

五、内阁与司礼监的双轨运行对明朝政治发展的影响

考察明王朝二百多年的历史，内阁与司礼监的合作是有意义的，一是对明朝政权系统的稳定性的影响。内阁与司礼监两大政治部门并行的最大优势就是既防止了有权力的大臣掌控国家，又有效的控制了宦官集团权力的滋生与蔓延。二是对维护皇权的作用。就维护皇权而言，二种政治部门的并行是有效的，成果也是颇丰的。但这种显著的成功，只是解决了皇权的不致旁落问题，却远没能解决权力的有效行使问题。

随着明代的不断发展，内阁与司礼监的双轨运行制也暴露出自身的弊端：内阁与司礼监无法再度共存，因为彼此的权力出现不平衡，引发明政府中枢系统的混乱无序，进而导致明代政治危机。由于制度上的原因，即所谓“然内阁之拟票，不得不决于内监之批红”（叶盏，水东曰记·卷十九）所导致的内阁与司礼监在地位上的政治差异，即司礼监的权势更高于内阁，司礼监秉笔太监势压内阁大学士的局面一蹴而就，局面严峻。这就不可避免地使明代的政治生活状况处于内外廷对立的政治危机中，自然而然的就会引起政府上层的重要人动和朝廷政治力量的重新组合，以及为了维护自身政治机构利益而导致的重大决策失误。这也是明王朝内阁与司礼监二套政治部门并行的致命伤。

参考文献：

[1]韦庆达，柏桦.中国政治制度史[M].北京：中国人民大学出版社，2005.

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关键词：中小企业财务危机预测控制

伴随市场激烈竞争，企业理财环境可以说更加动荡不安，尤其对中小企业而言，其存在财务与经营风险是不可忽视的，这很有可能是财务危机的诱因，进一步促使企业面对进退两难境地，最终面对濒临倒闭或破产的境地。企业财务和营运状况好，该企业自然就会有比较好的形象，也会更加容易筹融资，投资者对其也会有很大信任。相反的，当企业财务和经营状况不理想，就会让投资者失去信心和投资热情，也会使原投资者处于危险之中。

一、财务危机相关概述

二十世纪的三十年代开始，国外便已经展开对财务危机的有关研究。最近几年，我们国家众多专家学者也不断展开相关研究，但是理论界针对财务危机多还是众说纷纭的，仍未有达成共识[1]。本文比较认同财务危机指的是企业从起初技术性管理资金失败，导致支付能力减退进而出现一系列状况，所以，对财务危机预测及控制，即凭借财务与经营管理等最终促进企业资金管理能力加强，对技术性管理资金失败进行预测及控制。财务危机出现一般会包含很多环节，由起初资金不充裕，拖后偿还债务至最后资金调动不灵活，偿债违约等，再至负债比企业总资产还要多，企业无力偿还最后破产倒闭。对于中小企业的投资者而言，最为看重的是其投资收益率，即在投资收益有所增长的前提下，投资人才更愿意对中小企业进行投资，中小企业也更加容易融资；而对于中小企业的经营者和管理者而言，则应以企业收益的增长为前提，使投资者对项目在预期风险下的效益进行充分了解，从而吸引投资并追加投资，使企业自身得到良好的发展。

二、导致中小企业出现财务危机多种问题

（一）相关政策缺失。

当前中小企业一直面临较难融资尴尬局面，同时相关政策缺失，还有部分歧视性政策让中小企业难以同上市企业或国企等大型公司分庭抗礼，真正意义上的公平难以实现。2010年政府努力度过金融危机困局时，对于中小企业关心程度明显不够[2]。国家救市计划和巨量放贷，似乎和中小企业都没有关系，这也就是的中小企业很难受到照顾。另外，因为缺少完善信用体系，导致频发信任危机，使得融资难度越发加大。尤其最近几年，部分中小企业冒充大公司造假舞弊，核对混乱及资产空壳等现象更越发多见，使得其市场可信度越来越低，从而形成一种恶性循环。有些中小企业为求得生存抛弃诚信，选择以次充好，使得其品牌形象大打折扣，很多银行和投资者等对其避而远之，这就使其融资更为困难。

（二）忽略财务管理重要性。

在中小企业出现财务危机之前，通常会有某些先兆提前出现，但是因为很多管理人员置若罔闻、视若无睹，没能够及时采取相应处理办法，致使财务危机进一步恶化，给企业带来沉重负担。中小企业多半是经营权和所有权一体化经营模式，使企业再开展财务活动及处理经济关系过程中，管理层容易主观臆断，按照自己想法随意行事，严重忽略财务管理重要性。而且查看其财务账面，发现其中很多胡乱记录现象，从中很难找到有效财务信息，对中小企业经营决策辅助作用可以说是微乎其微。但事实上，财务信息每个细微变化中都是有深意的，企业出现严重危机前会有相应征兆表现出来，而企业经营中占据中流砥柱位置的财务对危机预警更加强烈。如果忽视财务信息传递信号，那么很可能把企业陷入万劫不复的境地。尤其基于自身条件，绝大多数中小企业没有长远发展目标，对企业经营不够主动，抱着水到渠成心理，看重眼前效益，就只局限于眼前业务，导致企业风险与财务管理作用未有效发挥。

（三）扩张过快导致资金注入不及时。

中小企业扩张很多是对某项目和机会存在浓厚兴趣，从而想要达到高速成长的目的，但是有时却又会因为贪大喜功、盲目投资对企业本身承受能力有所忽视，从而凭空为企业带来很多风险。企业扩张时期，同时也很容易形成财务危机。当企业发展至某阶段，只有通过扩张手段，方能促进企业再次上升。但是企业扩充本业范围，或是进行多样化投资过程中，不但应当对外界环境，机会或挑战认真评估，还需要对企业优劣势有个清醒认识，当评估出投资可行以后，就需要着手投入数额相当资金，这时候企业在资金周转方面便需要有较强能力。如果某企业在同时向多领域拓展，可能最终因能力有限使其再无力支付。假使企业后续经济发展状况还不是很好，无法如预期获利，转投资速度还跟不上，那么企业流动资金就无异于被掏空。最终企业就会因为资金不够且负债率较高导致财务危机经常发生，有些企业甚至落得破产的下场。

（四）缺少高素质财务管理精英。

因为中小企业在发展前景、薪资待遇与工作环境等方面同大型企业差距明显，致使其在财务管理方面学历与专业素养较高的精英人才严重缺失。当前我国绝大多数中小企业还不具备独立财务管理部门与相关工作人员，有些企业甚至将财务人员和记账员混为一谈。招聘财务人员时，更偏向于聘任家属亲戚，并且也未对这些人员定期开展培训，导致企业严重缺少高素质财务管理精英，现有人员完成相应任务力不从心。众多的中小企业当中只需要财务人员负责记录流水账，然后到年底核算出企业是否有盈利即可，把财务人员和以前账房先生相提并论。而且财务部门划分也不够清楚，各部门、各人员很难做到各司其职，可以说现代会计核算与财务管理在这些企业中是不存在的[3]。更有甚者自身没有相关部门与管理人员，临时聘用工作人员，企业只把这些人当作纳税申报工具看待，对企业持续发展形成很大制约。

三、中小企业的财务危机控制对策

（一）加强政策支持。

因为中小企业扮演着国民经济发展特殊角色，因而我国也颁布一些相关政策给中小企业持续发展提供支持。比如在国务院2010年颁发第37号文件当中便包含很多推动中小企业向前发展政策性文件，同时国家信息部与工业部清楚表明当前众多中小企业应侧重促转型与调结构上面。我国部分政策颁布作为中小企业前行灯塔，需要把此当成标杆明确后期发展规划，对国家支持中小企业发展政策要耳熟能详，按照市场经济规律运行，对企业未来发展趋势予以掌控，最终我们应当实现满足市场需要，并占据市场主体。但是从当前政策支持力度来看，在诸多中小企业眼中，远水救不了近火。加强政策支持，需要紧密贴合当前中小企业发展实情，辅助企业把经营时遇到各项管理、资金或是人才等难题一并解决，完全让其发展没有后顾之忧。

（二）提升财务管理质量

企业管理层某方面会左右企业行为，因而企业管理层应当高瞻远瞩，应该提前想好危机应对策略。同时中小企业又具有规模小和私营等特征，这就表示管理层重视与否同财务管理质量是直接相挂钩的。也只有中小企业管理层提升财务管理认识后，财务管理质量和财务危机预控才能真正达到预期水平，或是超出预期水平。当企业管理层从思想上发生转变，认识到财务管理对企业管理重要作用，方能使我国众多中小企业不再处于危机当中。面对当前财务管理质量整体不乐观情况，企业内部可参考自身实际经营所需构建专门管理机构。对负责财务相关部门职责予以明确，结合先进科技，使财务报表清晰分明，会计信息反映真实，同时对于资金流向要能做到实时监管。但凡从企业财务数据信息中看到任何问题，应该做到尽早处理，不给危机留下隐患。

（三）扩张计划匹配融资能力。

中小企业不易融资不单是我国当前需面临的难题，另外它还是全球难题。通常情况看，在中小企业开发某项目时对于融资能力不会有太高要求，这点在技术创新和生产上都有所体现。所以，研发项目以前，应把现金预算工作做好，同时制定出匹配财务规划，放远眼光，高瞻远瞩，想好未来主营方向，防止项目研发阶段缺少现金，陷入两难境地。另外，新产品问世以前，充分做好市场调查，防止产品市场反响不够好。另外，在扩张计划匹配融资能力时，对资本结构科学合理调整也是重中之重。所谓资本结构指的是债务资本和自有资本间比重关系。为此，我国中小企业应当参照经营环境动态发展，经对变量与存量科学调节，对融资、资产与负债等做结构性调整，确保一切按部就班平稳运行。

（四）提升财务管理相关人员素质。

提升中小企业综合竞争能力，便需要着重加大对高素质人才吸引，加大培养财务管理从业人员素质的力度。为此，各中小企业应该先从从业人员的考核开始，对于财务管理相关人员的考核进行严格的监控，但要基于“以人为本”的理念前提。防止用人唯亲的现象发生，确保每个管理人员的素质优良。首先，在财务管理人员入职前，一点要对其进行专业的培训，保证财务管理人员的业务熟练性与掌握技能专业性。其次，要经常对财务管理人员的日常工作情况进行监督管理，对于高素质的财务管理人员进行奖励或者鼓励，对于表现不好的素质差的工作人员进行严格的培养甚至是开除，只有这样才能够加大社会大众对企业的好感，并且进行“再光顾”，这样一来，就可以保证企业能够稳步的向前发展，进而带动国民经济的整体向前发展。

结语：

综上所述，鉴于财务危机形式多样化和涉及企业范围的不断扩大，我国应加强对财务危机的预测和控制，不断推进同其它企业合作协调机制的建设与完善，确保同其它企业交流、协商的顺利进行。各中小企业应积极建立财务危机预控部门和规则，并集成统一管理，提高危机预测效率，并逐步扩大监测范围，针对重点行业做到重点监测；行业协会应发挥预警作用，及时地收集行业财务危机预测信息，为企业和行业提供危机预测方面的专业技术支持，及时为企业普及新的投融资规则和经营标准的变化信息，全方位提升企业危机预测能力；企业应强化抗风险能力，实施市场的多元化战略，提高产品技术含量，全面增强自身竞争力。

参考文献：

[1]郭永臣，陈晓华.中小企业财务危机的预测及其控制[J].财经界(学术版)，2011，09:229.

[2]张龙，陈文湘.论我国中小企业财务危机控制对策[J].商场现代化，2009，08:305-306.

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【关键词】控制环境COSO基础对策

一、控制环境是内部控制五要素的第一要素

许多学者都认为会计控制是内部控制的核心,诚然一个公司没有相应的会计控制系统是无法良性运转的,但是目前我国的大多数上市公司并不是没有建立相应的会计控制系统,而是由于存在于控制环境中的缺陷导致会计控制系统的失效,更有甚者如麦科特光电股份和黎明股份造假案中显示会计系统完全瘫痪,沦为造假的工具。因此,本文认为当前重中之重是要弥补控制环境中存在的缺陷,正如COSO的内部控制概念中所说,内部控制环境是其他因素构建的基础,基础中都存在极大的缺陷,其他因素即使是构建得再完美,也只能起到事倍功半的效果。良好的内部控制环境可以有效地降低内部控制固有的局限性,提高内部控制的效率,而有效的内部控制同时也能够促进内部控制环境的良性运行。

二、内部控制环境的构成因素及其影响

COSO对控制环境的描述是:内部控制环境主要指企业的核心人员以及这些人的个别属性和所处的工作环境,包括个人诚信正直、道德价值观与所具备的完成组织承诺的能力、董事会与稽核委员会、管理阶层的经营理念与营运风格、组织结构、职责划分和人力资源的政策与程序。COSO非常注重人这个因素在内部控制环境中的作用。以下以COSO对控制环境的界定来分析各因素对于内部控制环境的影响程度。

1、企业核心人员的个别属性和所处的工作环境。经济制度建立在人的心理基础之上,任何行为都需要不断的被激励,这种激励可以是物质的奖励、他人的认可,也可以是自我的认可。重要的是一个人必须感到其努力能带来自身福利的变化。为了激励行为者,必须让其能够获得自身的劳动成果,这是市场经济理念的一个基本点。对上市公司核心人员的个别属性,文章无法获取可信的资料,因此假定他们都是诚信正直、有正确的道德价值观的经济人。在此假定条件下,他们的经济行为将取决于其所处的环境,所有能影响合理理性的经济人的因素归纳起来也就是激励和约束的问题。正是由于激励与约束的扭曲,使得上市公司的核心人员利用虚假的会计信息在股市上“圈钱”,谋求自身利益的最大化。

2、经营管理的观念、方式和风格。经营管理的观念、方式和风格对内部控制环境的影响主要表现在三个方面。其一,管理当局对待经营风险的态度和控制经营风险的方法。建立健全内部控制制度的重要目的之一,是有效防范单位生产经营活动过程中的风险,提高经营效益。管理当局对经营过程中的风险采取什么样的态度,对内部控制制度的建立十分关键。比如管理当局是否只有在小心分析风险和潜在的收益后才稳健行事,或对风险比较反感而在经营活动中采取保守的策略或经营风格比较激进、冲动而不大注意风险的存在等,都会影响到内部控制制度的建立与执行。其二,为实现预算、利润和其他财务及经营目标,企业对管理的重视程度。其三,管理当局对会计报表所持的态度和所采取的行动。在不考虑其他控制环境因素的情况下,如果管理当局是受某一个人或几个人支配,那么,以上这几个方面的影响可能会增大。目前上市公司中内部人控制现象很严重,而作为能够控制公司的大股东或者是内部人在缺乏相应的约束下,更容易出现不利于公司长远发展而利于自身利益增长的短期行为。大股东与中小股东之间存在着严重的信息不对称,大股东利用这种信息不对称来制造虚假的会计信息来抬高股价,将证券市场作为他们的提款机,最后受损失的只能是中小股东。

3、董事会。董事会对一个公司负有重要的受托管理责任。董事会监督企业的各种经营活动,而审计委员会则监督会计报表。审计委员会除了协助董事会履行其职责外,还有助于保证董事会与公司外部及内部审计人员之间的直接沟通。公司法人治理结构是公司制的核心,而规范的公司法人治理结构,关键要看董事会能否发挥作用。我国上市公司的法人治理结构在形式上是完整的,但从内部分析来看,我国现阶段,公司法人治理结构其实是“形备而实不至”。不少企业在改革过程中,一味地“放权让利”,致使原厂长负责制的领导班子现在既是经理层又进入董事会,董事会成员和经理成员高度重叠。据有关调查表明,上市公司的董事会成员中,100%为内部董事的公司占有效样本数的22.1%,50%以上为内部董事的公司占有效样本数的78.2%,董事长和总经理一人兼任的公司占总样本的47.7%,公司董事会很大程度上掌握在内部人手中。这样作为所有者代表的董事会,既不能充当所有者的“守护神”,又不能代表所有者对经营者进行监督。由此可见,这种所谓的公司治理结构不过是给中小股民表面上的一个交代而已,几乎没有相互制约的力量。

4、内部审计。内部审计是企业自我独立评价的一种活动,内部审计可通过协助管理当局监督其他控制政策和程序的有效性,来促成好的控制环境的建立。内部审计的有效性与其权限、人员的资格以及可使用的资源紧密相关。内部审计人员必须独立于被审计部门,并且必须直接向董事会或审计委员会报告。如果黎明股份的内部审计有效,虽然不一定能够完全制止虚假会计信息的产生,但会加大制造虚假会计信息的成本,因此可以有一定的控制作用。既然黎明股份在虚拟国内、国外销售对象的同时,编制了假购销合同、假货物出库单、入库单、假保管账、假成本计算单等,在一系列假凭证基础上搞假账真算,其流程长,涉及的人员多,作为单位的内部审计不可能会毫无知觉。可见其内部审计即使存在,也不具备真正意义上的独立性,不过是一个摆设。

5、人力资源政策。公司必须雇佣足够的人员并给予足够的资源,使其能完成所分配的任务,这是建立合适的控制环境的基础。公司职员的胜任能力和正直性在很大程度上取决于公司的有关雇佣、训练、待遇、业绩考评及晋升等政策和程序的合理程度。所谓“高薪养廉”是指公司为防止员工的腐败行为,给高层管理人员提供高薪水的做法。虽然高薪不一定养廉,但养廉一定要高薪。我国上市公司有很大一部分是原来的国有企业改制上市的,因此在人员的聘用上或多或少都带有国有企业的色彩,同时也没有完全建立适合本企业的人力资源流转机制,加上外部的劳动力市场存在的约束不力,雇员极有可能产生短期行为。

6、外部影响。就内部控制而言,最直接的外部影响来自于有关管理机构实施的监督及提出的要求,这种要求有利于提高企业的控制意识。对上市公司而言,其接受的直接管理机构的检查来自于中国证监会和注册会计师事务所等中介机构。中国证监会在股票上市过程中,承担了一个全能的角色,既要负责新上市公司的资格审查,也要负责日常上市管理,包括对事故的处理。但中国证监会一方面要禁止虚假会计信息的产生,以免引发资本市场危机。另一方面,它又是政府的职能部门,要对国有大中型企业进行扶持,而我国国有大中型企业在1998年以前总体效益低下,要上市就需要包装,过度的包装就会有虚假会计信息的存在。注册会计师事务所的处境也一样,从独立的原则来说,是应该采用合理的审计程序发现虚假会计信息的存在,以维护该行业的声誉,在一个健全的市场经济中,会计师事务所的声誉就是其赖以生存的条件。另一方面,这一行业竞争激烈,如果注册会计师事务所只是一味地坚持公正、独立的立场来出具审计报告,可能上市公司都不会请这样的事务所为其出具审计报告。所以中国证监会在监管的过程中和注册会计师事务所在审计过程中都处于一个两难的境地,在这种状况下,中国证监会和中介机构都没有形成完全拒绝虚假会计信息的机制,这在一定程度上就削弱了企业的控制意识。虽然我国内部控制的大环境正在逐步改善并日益得到重视,财政部、中国人民银行、中国证监会等制定、颁布一批内部控制的规章、制度就是有力的说明,但是内部控制规章、制度的贯彻执行还远没有成为各单位的一种自觉行动,也没有在实质上提升全社会的控制意识。7、组织结构、授权和分配责任的方法和管理控制方法。管理当局设置合理的组织结构,明确地建立授权与分配责任的方法,运用适当的管理控制方法都可大大增强组织的控制意识,有助于建立良好的内部控制环境。相对来讲上市公司在这些结构与方法的设置上还是比较合理的,但因为在存在内部人控制的情况下,尽管构建的组织结构、授权与分配责任的方法以及管理控制方法是合理的,很难说公司在运做过程中是严格按照其所构建的组织结构和管理方法来操作的。所以问题的关键并不仅在于结构和方法的设置上,还在于权力的制衡以及外部的约束上。

三、完善内部控制环境的对策

1、在加强政府监管的同时,应大力培植、完善市场监督机制。健全的市场监督机制的建立,对优化内部控制的外部环境十分有利。2008年6月28日,财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合了《企业内部控制基本规范》,规范自2009年7月1日起先在上市公司范围内施行,鼓励非上市的其他大中型企业执行。这标志着中国版的“萨奥法案”已正式启动,标志着我国企业内部控制规范体系建设取得重大突破。

2、建立真正意义上的公司法人治理结构,使权力有所制衡。现在推行独立董事制度就是完善公司法人治理结构的一项具体措施。中国证监会要求上市公司应当建立独立董事制度,境内外各上市公司应当在2002年6月30日前修改公司章程,聘任适当人员担任独立董事。建立独立董事制度一方面要确定对独立董事人员的选择,另一方面要确定独立董事的组织方式。一般来说,独立董事大都是某一领域的知名人士或专业技术人士,现阶段,我国的注册会计师、职业律师、社会研究机构的研究人员、金融中介机构中的资深管理人员以及在大公司任职多年的高级管理人员等,都可以作为独立董事的来源。对于独立董事的组织形式可借鉴市场经济发达国家的做法,逐步建立专门对公司高层管理人员的经营绩效进行独立评估的机构,他们以类似于律师事务所的组织方式依赖市场化运做来谋求生存。

3、建立相应的激励约束机制,把核心人员及其员工的短期行为长期化。股票期权制度在理论上来讲是可以解决这个问题,但是在具体操作的过程中要掌握好激励和约束的度,一定要使激励和约束相适应,这需要各个公司根据其自身的特点和需要设计出合理的期权额度和行权价格等具体实施细节。通过这种激励和约束,使公司核心人员更关注公司长远的发展,从根源上消除制造虚假会计信息的动机。建立良好的人力资源管理机制,提高公司有关雇佣、训练、待遇、业绩考评及晋升等政策和程序的合理程度。

4、加强内部审计的作用,同时转化内部审计的主要职能。加强审计的作用,首先要提高审计的地位,对于审计部门的设置应该高于其他职能部门,这样才能保证内部审计的独立性和权威性,否则只能是形同虚设。同时要把审计工作的主要职能从查错防弊转到对公司的管理作出分析、评价和提出管理建议上来。

5、加重制造虚假会计信息上市公司的处罚力度。加重制造虚假会计信息上市公司的处罚力度,从而增加制造虚假会计信息的成本,同时,加大对会计师事务所的处罚力度,使得注册会计师更为谨慎执业,保持其执业的规范性和独立性,形成一种拒绝虚假会计信息的机制。从对一系列会计信息造假案的处理中,我们不难看出,不管是对上市公司还是对中介机构,处罚力度都在逐渐增大,当然渐进式的改革是不可能一蹴而就的,制度也是在不断的实践中完善起来的,随着各个方面运做的规范,良好的内部控制环境也就随之形成了。

【参考文献】

[1] 阎达五、杨有红:内部控制框架的构建[J].会计研究,2000(5).

[2] 朱荣恩:建立和完善内部控制的思考[J].会计研究,2001(1).

[3] 尚红涛、邓黎阳:企业内部控制制度局限性的理性分析[J].财务与会计,2001(12).

篇10

这次会议的主要任务是传达贯彻全国、全省应急管理工作会议精神，研究和部署今后一个时期的应急管理工作任务，为推动我市科学发展，构建和谐社会，实现全面振兴提供保障。围绕这个主题，我讲四点意见：

一、客观估价我市应急管理工作取得的良好成绩

近年来，特别是《国家突发公共事件总体应急预案》出台后，市委、市政府高度重视，在完善应急预案、健全应急体系、加强应急管理体制机制建设等方面做了大量工作，取得了明显成效。

一是初步建立了总体应急预案体系。继去年x月出台《__市人民政府突发公共事件总体应急预案》后，各相关部门以及各区、县（市）政府制定的各专项应急预案、应急分预案和应急保障行动方案也在此后陆续出台。！

二是初步建立了应急管理组织体系。成立了__市应急管理委员会，正在筹建委员会办公室。各区、县（市）和市直有关部门也相继组建了相应的组织机构，并投入运行。

三是较好地加强了应急救援队伍建设。市公安局组建了__人的特警支队。畜牧、公安、消防、卫生等部门，通过应急预备队的定期培训和演练，增强了应急救援队伍的反应能力。去年，全市开展各类事故应急救援演练x次。

四是妥善应对和处理了各类突发公共事件。近年来，我市先后经历了诸如__年的非典疫情，__年x月的__江水污染事件，去年x月的__煤矿爆炸等突发公共事件或事故，由于有关方面应急预案启动及时，采取措施得当，有效地减少了损失和危害，也大大提高了各部门防范和应对突发公共事件的能力。

虽然我市应急管理工作有了一个良好开端，但与新形势下公共安全的需要相比还很不适应，仍然存在一些问题和比较薄弱的环节。主要是：应急管理机构建设还不够完善；现有各类专项应急预案缺乏统一标准和综合管理，预案之间缺乏有效对接，部分预案缺乏针对性、指导性和可操作性；灾害预警工作漏洞较多，突发事件的信息报告不及时；专业抢险救援队伍少，设施设备落后，难以应对高难度、特殊类、复合型灾害事故等。对这些问题，各地、各部门、各单位务必予以高度重视，摆上重要议事日程，采取切实有效措施认真加以解决。

二、进一步深化对应急管理工作的认识

应急管理工作事关国家安危、社会稳定和人民群众生命财产安全，是社会普遍关注的重要课题。各级政府特别是领导干部只有居安思危，充分估计突发公共事件的风险和挑战，清醒地认识突发公共事件应对工作的复杂性、艰巨性、长期性，充分理解做好应急管理工作的重大意义，才能切实增强做好这项工作的责任感和使命感。

首先，加强应急管理工作是构建和谐社会的必然要求。安全是和谐之本，和谐必须安全。只有首先保证安全，和谐的目标才有可能实现。客观分析近年我市的安全形势，总体上较好，但是问题不少，不容乐观。如__年，全市由于安全事故所造成的伤亡人数、经济损失都有所上升，因各种原因引发的群体性上访事件和环保、卫生、治安等方面的突发公共事件也是接续不断，凸显出形势的严峻性。这就要求我们时刻高度警觉、高度重视，时刻绷紧安全之弦，想方设法扭转被动局面，从而为构建和谐社会创造安定、谐和的基础条件。

其次，加强应急管理是政府全面履行职能的重要体现。现代政府的基本职能之一就是维护公共安全。依据马斯洛的需求层次理论，安全是人的基本需求之一，而各类突发公共事件的发生，无疑会对人的安全构成严重威胁。这个威胁不排除，人就无法安生；政府不能有效地应对和解除这些威胁，那就是失职，也就难以得到公众的支持和拥护。因此，加强应急管理工作，妥善处理各类突发公共事件和公共危机，既是公众和社会赋予各级政府的重要职责，也是政府全面履行职能的重要体现。

其三，加强应急管理是实现全市经济社会发展目标的基本保障。日前结束的市第十二次党代会和市第十三届一次人代会确定了加快建设__城市、实现__全面振兴的宏伟目标和主要任务，实现这些目标和任务，必须有一个稳定的社会环境和公共安全作保障，否则一切都无从谈起。从这个意义上说，加强应急管理工作，不仅是维护政治安定、社会稳定和人民群众利益的重要保障，也是促进经济社会又好又快发展，实现我市宏伟目标的基本保障。我们必须高度重视和切实加强应急管理工作，为顺利实现市委、市政府确定的宏伟目标保驾护航。

三、努力把应急管理工作的安排部署落到实处

全国和全省应急管理工作会议，就当前和今后一个时期的应急管理工作提出了明确要求，我市__年《政府工作报告》也明确提出，“加强应急管理，提高预防和应对公共危机的能力”。各级政府以及政府部门要结合实际，认真贯彻落实。当前和今后一个时期，要重点抓好以下七项工作。

第一，要进一步健全和完善全市应急预案体系。没有制定分预案和专项预案的单位，要根据市总体应急预案的要求，组织专门力量，加紧制定分预案和专项预案；已经制定和正在制定的，要进一步完善。切实增强应急预案的科学性和可操作性。各地、各部门要针对各类突发事件可能出现的情况，以及事件发生后谁去处理、怎么处理等重点环节，周密细致地编制应急预案，切实提高预案的科学性和可操作性。总的要求有两条：第一条是纵到底、多层次，就是要按垂直管理的要求，从市到区、县（市）、乡镇各级政府和各部门的应急分预案要相互衔接、不断层；第二条是横到边、全覆盖，就是对所有种类的突发公共事件都要制订专项预案，确保全方位、不缺失。科学审定应急预案。市应急办成立后，要组织有关专家，对各区、县（市）的分预案和各部门的专项预案进行评估论证，然后提交应急管理委员会审定。同时，建立预案动态管理制度，针对实践和演练中暴露的问题，对预案体系及时进行修订和完善。

第二，要进一步加强应急管理工作组织体系建设。加强政府应急机构建设。市政府应急管理办公室正式成立前，暂由市政府政务值班室代行其职能。各区、县（市）政府要抓紧建立本级政府的应急管理机构，做到有专门的机构管事、有专门的人员办事。应急管理机构设置要坚持实事求是和精简效能的原则，解决好职能和编制等问题。建立专家人才库。充分发挥专家、学者以及其他专业人士在突发公共事件中的信息研判、决策咨询、专业救援、事件评估等作用。抓好专业队伍建设。按照“一

专多能，一队多用”的要求，加强专业队伍建设，特别要在公安、消防、交管、医疗急救、森林防火等重点行业，着力培育骨干力量。加强预案演练工作。各地、各部门要依据各自实际，定期或不定期地组织突发公共事件预案演练活动，针对演练中暴露出来的问题，加强岗位培训，提高实战技能，锻炼战斗队伍，确保应急队伍关键时刻拉得出、打得赢、靠得住。第三，要不断加强应急管理法制建设。近期，国家将颁布《突发事件应对法》。市政府法制办现在就要着手研究和制定与之相配套的法规和实施细则，逐步把我市应急管理工作纳入规范化、制度化和法制化轨道。要及时清理、修改、废止与《突发事件应对法》不相符的现行法规、规章和规范性文件，保持法律、法规的协调性。

第四，要加快完善应对突发公共事件的运行机制。建立和完善监测、预测、预报和预警体系。要抓紧研究制定科学、统一的风险隐患分级分类标准，组织力量集中做好普查工作,全面掌握各类风险隐患情况，综合采取防范和处置措施。对重大风险隐患,要进行实时监控，确保早发现、早报告、早处置。建立严格的信息报告和制度。信息报送要做到及时、全面、真实、准确，信息要严格执行有关规定，绝不允许虚报和瞒报。完善评价体系。制定科学完备的评价指标体系，定期对各地、各部门的应急能力做出准确评估，把应急能力建设纳入政府部门工作绩效考核。建立健全应急处置联动机制，做好纵横两个方向的协同与配合工作，确保应急管理体系有机协调、高效运转。

第五，要切实加强应急保障体系建设。建立健全应急基本生活保障制度，确保群众一旦受灾时有饭吃、有水喝、有衣穿、有屋住、有医治。完善物资、装备、技术和财政保障制度，采取利用社会资源和政府必要投入两条腿走路的办法，切实保障应急工作之需。提高公共设施的保障能力。在规划和建设各类公共设施时，充分考虑应急处置工作的需要，合理配置应急处置设施和备用系统。逐步整合应急指挥平台。按照整合资源、提高效率的原则，推进“110”、“119”、“122”三台合一，并与急救、市政等紧急信息接报平台进行整合，实现“统一接报，分类分级处理”。以我市现有网络资源为依托，切实加强中枢平台建设。

第六，要突出抓好基层应急管理工作。按照立足基层、重心下移、依靠群众的原则，加强基层应急管理工作。抓好社区应急管理工作。社区的各项应急措施要更完备、更具体，便于操作。加强农村应急管理工作。农村应急基础条件较差，特别容易受各种灾害侵袭。要按照全市总体应急预案的要求，把做好农村应急管理工作纳入新农村建设的总体部署，切实提高农村预防和应对突发公共事件的能力。加强企业应急管理工作。各类企业特别是矿山、石化等高危行业企业，要做到应急有预案、救援有队伍、联动有机制、善后有措施，经委等部门要给予必要的指导和支持。加强重要部位的应急管理工作。供水、供气、供电、医院、地下商场以及能源、运输、通讯等部门，是公认的应急管理重要部位。这些部位更易发生突发公共事件，而且往往一旦发生突发公共事件，后果不堪设想。因此，这些重点要害部位，一定要有完善的应急管理预案和应急管理措施，力争做到万无一失。

第七，要扎实开展应急管理科普宣传工作。做好群众的教育和引导工作至关重要。各级宣传、教育、文化、广电、新闻出版部门要通过图书、报刊、音像制品和电子出版物、广播、电视网络等手段，广泛宣传和普及预防、避险、自救互救、减灾等应急防护知识，增强公众的安全防范意识和自救能力。有针对性地开展公共安全教育培训,推动应急宣传工作进工厂、进农村、进学校、进社区。有关部门要组织编印公共安全手册或应急知识宣传手册,向社会免费发放。

四、加强对应急管理工作的组织领导

应急管理工作是一项十分复杂的系统工程，加强应急管理工作必须从加强组织领导做起，务求落实责任，形成合力。

第一，切实加强领导。要把应急管理工作纳入本地经济社会发展的总体规划和本部门工作的重要议事日程。各级政府和部门主要负责人作为第一责任人，要切实担负起首要责任。重大突发公共事件发生时，主要领导要在第一时间赶到现场，亲自调度指挥；较大以及其他各类突发事件发生时，各级领导及具体负责人也要相应负起责任。对在应急管理工作中、不负责任，给人民生命和财产安全造成严重损失的，要依法严肃处理。

第二，密切地区部门之间的协调与配合。应急管理工作涉及面广，不确定因素多，工作千头万绪。各地、各部门一定要有大局观念和全局意识，在加强本地区、本部门应急预案编制，建立健全快速反应机制，提高快速反应能力的同时，还要按照政府主导、社会参与、统一指挥、协同应对的总体要求，加强彼此之间的协调与配合，形成工作合力。