法治社会建设指标体系范文

导语：如何才能写好一篇法治社会建设指标体系，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】突发社会安全事件 管理能力 评估指标体系

【基金项目】 天津市哲学社会科学规划项目“突发社会安全事件应急管理能力评估指标体系” 研究成果，项目编号：TJSR10-205。

一、建立突发社会安全事件评估指标体系的必要性

现代意义上的应急管理是由事件发生的被动应对，转向从事前积极预防到事后预防的全面危机管理，应急管理逐渐成为政府管理最为关注和耗费人力、物力、财力较多的一个领域。正因为政府应急综合管理能力建设涉及的内容多、范围广、层次深，如果仅把工作内容局限在某一方面，显然无法实现全面提升政府应急综合管理能力的基本要求。因此，政府应急工作客观上要求具备全局的视角、整体的观念、科学的管理。而突发社会安全事件应急管理能力评估指标体系，恰恰是政府应急工作内容的典型归纳，是对政府危机管理能力评价的基础。

突发社会安全事件应急管理能力评估指标体系问题，是政府危机管理工作向纵深发展的客观要求。随着政府应急管理工作的不断深入，如何科学地总结过去的经验，评价现实工作状况，把握工作的未来发展方向，就成为政府应急工作能否深入的重要课题。显然，一定的评价标准是衡量政府应急管理工作成败的准则。以往的政府应急管理工作无论是在规划的制定中，还是在实际运作中，都没有明确地提出这一问题。这样导致的后果可能是政府应急管理工作缺乏科学的统一尺度，缺乏成熟的理性规划与运作，因此，在一定程度上制约了政府应急管理工作的深入开展。要改变这种工作状况，其中一项重要举措，就是实行对政府应急管理工作的科学考核。可以说，指标体系的确立和运行，是提升危机信息获取与预警、危机准备与预防、危机控制与回应、危机恢复与重建等危机管理过程的重要保障[1]。

二、建立评估指标体系的原则

1.科学性与创新性相结合的原则

科学评价政府应对突发社会安全事件的管理能力是本课题研究的首要原则，《评估指标体系》只有具备科学性，才能为科学决策提供可靠依据，才能客观地反映应急管理综合能力的真实状况。因此，课题组在选择、研究、设计基本框架和各项具体指标时，必须坚持科学性原则。

《评估指标体系》的研究和构建是一个大胆的尝试和创新。因此，课题研究本身就具有创新性特点和创新要求。在具体实践中要求指标的设计要有创新，要博采众家之长，既有自己鲜明的特点，又要有设计内容上的大胆探索。

2.代表充分与系统性相结合的原则

评价体系毕竟不是所评价的事物本身，要使之能够科学全面地反映事物的概貌和特征，必须选取能够体现评估事物基本特性和重要内容的表象进行比较和评价，因此建立评价体系时选取评价指标应该具有代表性和典型性[1]。

政府应对突发社会安全事件的管理能力，是政府整体应急管理能力的一个重要组成部分。因此，必须将其作为一个整体，系统地考量和设计，注意指标之间的相互作用和内在联系，力求全面、系统、客观地反映政府应对突发社会安全事件的管理能力。

3.比较性和可操作性相结合的原则

设计评估指标必须具有比较性。只有通过不同指标间的比较，才能够得出比较后的信息资料，才可发挥指标体系的作用。就指标本身来讲，由于指标之间彼此存在一定联系，如何将这些内部相关较强的指标分配合理，这就要求在全面比较的基础上进行选择，选择那些在不同空间和时间范围内极具可比性的指标，而对那些在较长时期内变化不大的指标，不应列入评估体系范围内，如果因其地位重要，必须列入，也应赋予较小的权重。当然，随着时间的推移以及社会的发展，目前适应的指标或指标体系也要进行修改、补充和更新。所以在设计评估指标体系的时候一定要考虑到指标体系的发展问题[2]。

评估指标的设计必须具有可操作性。检验一套指标体系是否能够良好地运行，最主要的一点就是必须具备可操作性。在选择指标时不能选择那些从理论角度看十分重要，但没有办法量化，或者量化工作的成本极高，耗费众多人力物力才可完成的指标。同时，还要注意主观指标与客观指标的比例搭配问题，尽可能使用现行的统计指标，减少主观指标的使用。

4.主观指标与客观指标相结合的原则

考核实施必须把握考核客观原则。由于考核指标在最初设计过程中就力求科学有效，因此，在运行过程中更加要求考评者本着科学的态度从客观角度出发，严格遵从考核框架的要求，对评估对象进行客观评定，不能掺杂主观感情和个人好恶，以保证考核结果的公正。同时，还要求考核人员对被检主体的规章、制度、活动、机构等内容进行客观的全面了解，做到心中有数，从而推动评估工作健康发展。

主观指标则是人们对客观事物的具体感受，也称感觉指标，表现为人们的心理状态、情结、愿望和满意度等。主观指标是通过数值来表现个体的人对事物的认识和评价，是人们对应急管理能力评价的主观反映，主观指标是对无法采用客观指标量化的内容进行的实质性评价，因而，在评估指标体系中是必不可少的组成部分，但是所占的数量应是较少部分。

5.静态指标与动态指标相结合的原则

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千百年来，法学家不断思索与追问法治的根据与来源，创造出蔚为壮观的法治理论体系。可惜，至今尚未出现一组世界公认的法治基本特征组合。

2007年，荷兰海牙学术研究机构公布了一份《法治库存报告》。报告独辟蹊径地运用了一套完全不同的概念体系，例如“厚”和“薄”，来描述法治概念。这里的“厚”与“薄”主要反映指标体系中变量的多与少。“薄法治”的衡量条件集中在以下几个方面：（1）司法维度，高水平的法治必须有一个独立的和公正的司法（包括有可替代的纠纷解决机制）；（2）法治需要具备某种形式并且能一定程度地提供获得正义的法律援助服务；（3）公民具有一定法律基本常识；等等。相比之下，“厚法治”概念考虑的因素要广阔很多，还包括法律与秩序、公民尊重正式法律的程度、民主、市场经济和人权等内容。

多数学者认为“薄法治”适合充当法治评估的概念框架。相反，“厚法治”因为内涵过于丰富而不应适用于评估。道理非常简单：“厚法治”包括“民主”“人权”等充满争议和分歧的概念，容易引起评估系统的分崩离析。实际上，现有的主流法治评估指标体系都是通过评估手段摆脱概念描述难题的。用评估而非概念把握法治已然成为一种国际趋势。

法治评估的三个范本

当前世界范围内比较有影响的法治评估指标体系有以下几个：

1.世界银行“治理事务”中的法治评估

1996至2006年，世界银行开展了治理事务研究。该研究的目标是评估一国“善治”水平，运用了六个维度的指标。这六个维度是：话语权与问责制、政治稳定性、政府效率、规制质量、法治、腐败控制水平。世界银行治理事务报告第三部分为法治报告。其中的指数有司法独立、公正的司法程序、快捷的诉讼程序、司法问责和司法信息以及合同的执行性等变量。这些变量又由犯罪成本、外国人绑架、暴力犯罪、有组织犯罪、欺诈、洗钱和贩毒等数据组成。变量的数据来源有15种之多。根据来源的代表性与否分为“有代表性的来源”和“非代表性来源”。有代表性来源是指国家风险服务（经济和法律类智库机构），传统基金会和华尔街日报提供的经济自由指数等；非代表性来源是指世界银行提供的商业企业环境调查等。

2.世界银行的营商环境报告

世界银行营商环境报告的本意不是为了去评估一国的法治水平高低，而是为了评估特定国家对在全球范围内进行投资的公司的吸引力，特别是评估各国的商业规则和财产权保护对企业（特别是对中小规模企业）的影响。报告会揭示在特定国家设立企业和结束企业经营的难易程度。财产安全和合同执行效力这两项指标是该评估体系的核心内容。具体到评估合同执行力，主要收集了三个基本数据：（1）原告向法院提讼到实际支付所经历的一系列程序；（2）解决争议的时间长度（天数）；（3）法庭诉讼费用和律师费用占争议债务的百分比。这些信息主要是从各国专家，包括律师、商业顾问、会计师和政府官员处获得，而不是从法院和其他司法机构的信息库中检索而来。

应该说，在信息收集方面，“治理事务研究”和“营商环境研究”的相似之处是：它们都倾向于从需求角度出发收集相关信息。所进行的评估会使评估结果与各国真正的审判水平和合同执行效力之间产生一定程度的感知差距。正因为如此，基于这些数据评估出的法治水平之客观性受到一定程度的质疑。

3.欧洲委员会关于司法效率的研究

作为欧洲理事会活动的一部分，欧洲司法效率委员会周期性地评估欧洲理事会47个成员国法律系统的司法效率。2005年问卷试行办法才正式公布。评估问卷中包括了123个问题，主要是：（1）国家的一般信息；（2）诉诸司法和法院的所有信息；（3）法院功能和司法效率；（4）法院中信息技术的使用；（5）公正审判；（6）公诉人；（7）律师；（8）执行机构和法院判决的执行。应该注意的是，问卷不是为评估一国法治水平而设的，主要是为了刺激各国提升司法效率的质量和促进成员国在司法领域内的信息交流而设。

基于欧洲理事会的传统，许多变量的价值导向参照了欧洲人权公约的内容。另外，与世界银行的两套评估指标不同的是，他们的数据主要来自供应方（如司法机构、政府机构和法律执业人群）而非需求方。研究局限于欧盟成员国的法治状况，是一种特定区域的经验。因此，它提出的法治测量标准很难普及，也不容易引起其他地区的兴趣。

我国法治政府指标体系的建构

一、深圳版法治政府体系的特征

自2004年国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《依法行政纲要》）中提出“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府”目标之后，法治政府建设就已成为中国行政改革的重头戏。2006年，深圳率先提出一套评估法治政府的指标体系，成为全国“第一个吃螃蟹”的城市。2008年，国务院法制办公室与深圳市人民政府签订《关于推进深圳市加快建设法治政府的合作协议》。这是国务院法制办第一次以协议方式支持地方法治政府建设。2009年1月8日，国务院法制办公室国发[2009]3号文件推广“深圳市法治政府建设指标体系”。“深圳版”法治政府体系包括12个大项、44个子项、225个细项。其中12个项目可归类为行政法治的五个方面：人的法治化（工作人员依法行政的观念、能力和编制法治化）、财的法治化（公共财政管理与支出法治化）、物的法治化（机构与职责的法治化）、行为的法治化（立法、决策、审批、处罚、信息公开等行为的法治化）、监督法治化（监督、责任和救济法治化）。总体看来，“深圳版”主要遵循了2004年《依法行政纲要》的论证思路。

二、国务院法治政府建设指标体系分析

2010年10月10日，国务院《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发[2010]33号）（以下简称《法治政府意见》），提出加强法治政府建设的7项建设内容。随后，我国共有23个省级政府公布了加强法治政府建设的实施意见（至2013年12月）。据不完全统计，有7个省级政府公布了具体考核体系。现已公布的各地法治政府指标建设体系具有如下几个特征：

1.“法治政府”与“依法行政”尚未形成明显概念区分

就公布的考核内容来看，各地并未区分开“法治政府”与“依法行政”的内涵。两者主要的区别在于依法行政偏重于考核政府部门的立法工作，而法治政府建设注重考核政府部门各项制度的建设。指标已经从注重考核“法”的水平，放到注重考核行政管理机制的运行效果上。

2.采用形式法治概念作为基础

各省的指标体系大致遵循了《法治政府意见》的内容，只有个别省在《法治政府意见》的基础上增加了一些的新考核维度。有的地方规定了“规范文件合法性审查率”，主要考核规范性文件事先经政府（部门）法制机构合法性审查的数量占总量的百分比；有的地方的“制度建设”的量化指标包括“规章、规范性文件的报备率和报备及时率、规范率均达100%”。规范性文件的报备率和报备及时率是非常形式化的标准。由此可见，许多地方的法治政府建设仍然停留在依法而治的阶段。换句话说，就是更关注“法”而非“治”的水平。

3.评估主要采取内部且定性的数据

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〔关键词〕法治政府;依法行政；三大机制

〔中图分类号〕 D625〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2011）06－0035－03

〔作者单位〕四川省人民政府法制办公室，四川 成都 610000。

全面推进依法行政，加快建设法治政府，是落实党的十七大“加快建设社会主义法治国家”的重中之重。国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）实施7年来，我国依法行政工作已经站在一个新的历史起点上，如何深入推进依法行政，加快建设法治政府，如何从体制机制上找准抓手和平台，是新时期依法行政工作面临和必须解决的重大课题。

一、 我国建设法治政府的成就与困境

1.建设成就

我国在推进依法行政的征程上，不断探索与创新，政府法制工作从无到有，不断规范与完善，尤其是在《纲要》颁布实施以后，法治政府建设迈出了坚实步伐，依法行政工作取得了明显成效：依法行政意识和水平不断提高；行政决策机制日渐完善；政府立法工作从粗到细，逐步覆盖政府工作的方方面面；行政执法行为逐步规范；有效防范和化解社会矛盾机制逐渐形成；政府法制监督工作由弱到强，有力地保证了宪法、法律、法规在本行政区域内的有效实施。应该说，我国依法行政、建设法治政府工作目前已经跃上了一个新的台阶，也是到了一个非常关键的时期。

2.现实困境

虽然我国在建设法治政府的征程上已经取得了巨大成就，但仍然存在一些突出问题，具体表现在：推进依法行政，建设法治政府的体制机制不成熟、不健全，推进力度不稳定。实际工作中“概念法治”、“形式法治”和“两张皮”现象比较突出;建设法治政府的推进动力单一，主要依赖于“人”的自觉性，存在以“人治”推动“法治”的特殊现象;法律制度在保障全面协调可持续发展上相对滞后，立法与改革的关系不够衔接;以人为本和保障民生方面的制度建设跟不上形势发展的要求，部门利益的倾向仍然比较突出;行政管理体制改革和政府职能转变不到位,职能缺位、越位和不到位的情况仍然突出;行政自由裁量权过大，执法行为不规范的情况仍然突出，行政执法责任制的落实不理想。有的行政机关对行政执法有畏难情绪，对依法履职底气不足，被动作为的情况比较突出；政府法制工作还比较被动，服务大局的思路和办法还不多，能力还不强。机构建设欠账太多，与日益繁重的工作任务很不适应，严重制约了政府法制工作的正常开展。这样的状况，很难担当起繁重的依法行政的工作任务。

二、建设法治政府必须高度重视机制问题

建设法治政府是一项长期的、战略性任务。要实现健康、有序、持续地建设法治政府，必须从机制抓起。机制泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。抓机制是一项基础性的工作，侧重于对事物发生、发展内在规律的把握；同时，抓机制也是一项关键性的工作，能够把握事物的运动机理，更加能动地、有效地驾驭事物。抓机制不仅有方法学上的意义，更能体现我们对法治政府本质的认识和对建设法治政府过程的认识。

1.建设法治政府的机制保障

推进法治政府建设的机制系统庞大，关系复杂，需要研究和完善的机制很多。最重要的，就是要建立和完善“三大机制”，即建设法治政府的动力机制、评价机制和监督保障机制。研究“三大机制”既是理论指导的需要，也是实践推动的需求。动力机制要解决建设法治政府的动力问题，建设法治政府能否被推动或取得预期的发展，很大程度取决于建设法治政府的动力。因此，动力机制是建设法治政府的核心机制。评价机制要解决法治政府建设评价的主观性、随意性。评价是一个基础性工作，是对工作进行有效控制和管理的重要手段。建立和完善建设法治政府的评价机制，是科学、统一、客观、公正衡量一个地区依法行政法、建设治政府的能力和水平的前提。监督保障机制要解决的问题是发现和纠正建设法治政府过程中一切违反法律规定、法律原则的行为，防止和纠正出现的偏差和失误，确保行政管理活动全面依法运行，保障各项评价指标执行到位，推动建设法治政府各项工作实现预定目标。

2.“三大机制”的相互关系

建设法治政府的动力机制、评价机制和监督保障机制是有机统一、相互影响、互相促进的关系。动力机制的本质在于调动主体的积极性，通过整合各方面的资源形成合力，以使法治政府建设持续推进；评价机制则为法治政府建设成效提供价值评判标准和检验依据，使法治政府建设可操作、可评判；监督保障机制目的在于通过遏制行政权力的滥用，防止权力寻租和腐败，提升行政效能，确保法治政府建设的方向和目标不动摇。没有动力机制，法治政府建设将缺乏动力而陷于僵化、停滞状态；没有监督保障机制，行政权力将失去制约，产生权力腐败，侵犯人民群众的合法权益；此外，动力机制和监督保障机制是否有效运转，要依靠评价机制提供一套科学指标体系来判断和考量，从而检验法治政府建设的成效。总之，三者之间是互相配合、互为保障、相辅相成的关系。建设法治政府，不仅需要“三大机制”各自具备良好的性能，还需要它们有机的结合，协调稳定的发挥其总体功能。

3.“三大机制”的运行环境

建设法治政府机制的运行环境是指影响建设法治政府机制运行的各种外在因素和条件。建设法治政府机制的设计离不开环境的现实；机制的运行必须依赖于环境的协调与保障；机制的运行必然作用于环境，对环境的条件提出改变或者改善的要求；只有机制和环境相互协调，相互适应，建设法治政府机制才能真正发挥作用。建设法治政府机制的运行环境包括法治环境、政治环境、社会人文环境、经济环境、国际环境等诸多方面。

三、建设法治政府的“三大机制”

1.动力机制

动力机制是关于动力的内部结构和形成机理，动力的形成、发生的原因、各种要素间的关系。建设法治政府的动力受动因、动能、整合三大要素影响。动因是动力产生的原因，归纳起来有政治因素、经济因素、文化因素、改革因素、法制因素等因素。动能是在一定条件下能够或者可能产生动力的各类资源的总称，主要包括人、政府、制度以及规划与计划、领导与指导、教育与培养、监督与考核、褒扬与批评等。整合是动因和动能作为机制系统内的要素，按照一定的规律相互之间的融合、联系。整合是动因与动能结合，并被激活后形成动力的过程，是动因和动能转变为动力的过程；整合也是若干动力叠加、融合，形成更大合力的过程。动力包括单一动力和复合动力。一种动因与一种动能的融合产生单一动力。一种动因与多种动能的融合产生复合动力。比如，将深化政治体制改革，调整政府管理职责作为动因，将制度建设作为动能，就产生政府机构改革的动力；将顺应民主政治发展作为动因，将领导干部作为动能，就会产生转变领导干部执政理念，恰当调整权力与权利平衡关系，提高领导干部民主执政、依法执政的动力；将转变政府职能作为动因，将各级各类公务员作为动能，就会在广大公务员中产生转变行政管理理念，保障公权力正确行使的动力；将加强法治建设作为动因，将行政行为作为动能，就会产生规范行政行为、公开行政过程、加强监督考核、落实执法责任制的动力；将执政党关于加强依法治国，建设社会主义法治国家的重大决策为动因，可以同时在一系列动能上进行系统的、全面的融合，可以以法治宣传教育、提高领导干部依法办事理念和能力培养、体制机制改革、建立健全制度、制定规划与计划、监察考评等等为动能，产生推进法治建设进程的强大动力，使建设法治政府的速度大大提升，收到很好的推进效果。

现行的动力机制主要是“首长”推动型的建设法治政府动力机制和政府主导型动力机制。“首长”推动型和政府主导型的动力机制有其存在的现实基础，在实践中发挥了积极的作用。但也存在不少问题，目前特别需要建立其他社会成员参与的动力机制。一是要科学发挥党在建设法治政府中的核心引领作用。二是要扩大公众参与，构建“政府+公众”双引擎动力模式。三是要借助建设法治政府对政府公信力的提升，构建和健全法治政府公信力的内动力机制。四是要发挥非正式制度的动能作用，构建正式制度与非正式制度复合动能体系，为法治政府的建设提供高效的、复合型的推动力。

2.评价机制

评价机制具有导向、尺度和监督功能。在设计法治政府指标体系时需要把握科学性、系统性、可操作性和阶段性原则；将人民满意度作为衡量法治政府建设的标准，正确处理好社会评价与自我评价和上级对下级评价的关系；充分考虑运行成本。考评指标的标准、内容要科学合理、简明扼要、易于操作。

《四川省市县政府依法行政评估指标》，是近年来四川在着力推进依法行政中的重要创新成果。该指标体系既具有理论上的意义，又具有推进依法行政的实际价值，最大的特点是指标简化，重点突出，贴合四川实际，并十分注意回应社会对政府依法行政工作的期待。一是指向明确。指标的考评对象是市县政府，这样突出了依法行政的重点和难点，把握了工作的重心和大局。二是方式创新。是“评估”，不是“评价”，用较少的指标来估价总体情况，这既符合工作实际，又体现了客观规律。三是内容创新。突出了依法行政的重点领域和关键环节，紧紧围绕行政决策、政府信息公开、行政执法等方面设定评估指标。四是建立配套制度。制定了《四川省市县政府依法行政评估办法》，与《评估指标》相配套，保证《评估指标》运用得到落实。五是评估方式创新。评估采用上一级人民政府评价、被评估单位自我评价和社会评价相结合的方式进行。其中，上一级人民政府的评价结果在评估中所占比得自上而下逐级递减，社会评价结果在评估中所占比重自上而下逐级递增。2009年该指标首先被实际运用于四川省6个创建法治政府示范市县依法行政工作，发挥了很好的引导和考评作用。《评估指标》应当作为考核、任用、晋升干部的重要依据之一，成为考核行政机关及其公务员依法行政工作的“硬指标”、“硬实绩”和“硬约束”。

3.监督保障机制

监督机制是一个庞大的制度体系。建设法治政府的监督既包括政府的层级监督，还包括政党、人大、司法机关、社会团体、人民群众对政府的监督；既包括对抽象行政行为的监督，又包括对具体行政行为的监督。监督具有修正、反馈、预防和保障功能。

监督保障机制的运行应当围绕动力机制的实现进行。组织建设是监督保障的前提和基础，强化考核是监督保障机制的有效抓手，制度机制完备是监督保障机制实现的重要保证。要积极发挥行政监察、审计监督等专门监督的作用。以权力制约为突破点，进一步完善权力制衡结构，以权制权；科学分解内部权力，合理分权；规范权力运行程序，依法制权；推行公开办事制度，提高权力运行透明度；严密监督网络，提高监督的整体效能；注重完善民主监督的机制，进一步推进民主监督制度化建设；逐步实现权力公开透明。监督保障机制要搭建有效平台：关键是行政执法机关内部制约；核心是行政权力的限制；基础是行政执法责任制；提高效能要靠政府信息公开；要进一步创新行政复议机制。

四、四川建设法治政府的纵深探索

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昆山市体育馆内，近年来规模最大的一场全市性会议正在召开。从乡镇领导、机关干部、企业员工、社区居民到在昆山的外商、台商们，近2000人把会场坐得满满当当。

这次大会的主题是“决胜率先基本实现现代化”。江苏省委书记罗志军曾多次强调，昆山不仅要为全省各地提供基本实现现代化的现实模样，而且要为如何基本实现现代化探索路径、提供经验。经过数年准备，昆山将2012年定为“决胜”之年。

作为“华夏第一县”，昆山离现代化有多远？

几经调整的“现代化标准”

2011年10月29日，南京大学党委书记洪银兴教授在昆山了“昆山市率先基本实现现代化指标体系”。

这一体系分为“经济发展、人民生活、社会进步、民主法治、生态环境”五大类28项34条指标。

五大类中，“人民生活类”权重系数最高，达26%；经济发展指标权重系数其次，为25%；社会进步、民主法治、生态环境三大类指标各占权重的21%、13%和15%。

2005年，昆山在江苏省率先建成全面小康社会以后，于2007年专门成立了课题组，着手基本实现现代化指标体系的研究。当年，昆山将此作为一号课题，时任昆山市市长的管爱国亲自牵头此项工作。

这一指标的出台颇费周折。昆山市统计局是指标体系的主要负责部门，统计局局长汤土云告诉记者，自从2007年开始，中间至少经过了七八稿。

在建成全面小康社会时，江苏省曾经了《江苏省全面建设小康社会监测统计综合表》，这是昆山市后来形成的现代化指标体系的基础。这套体系分为“经济发展、生活水平、社会发展、生态环境”四大类指标。后来逐渐成型的现代化指标体系，增加了“民主政治”这一大类。

2009年，昆山出台了一套较为成熟的现代化指标体系，后来又经过较大调整，其中最重要的是将“人民生活”这一大类指标从第四的位置提前到第二位，仅次于“经济发展”。不过，即使在修改前，“人民生活”的权重一直是最大一类，几经调整最终达到26分，超过“经济发展”的25分。社会进步、民主法治和生态环境分别为21分、13分和15分。

在最终评分时，单项指标要达到标准值的八成，完不成就是0分，综合评分要达到90分，才算实现现代化。

五大类指标之外，还有一项特殊的评判指标，“人民群众对现代化建设满意度”。到2012年年底，昆山市将请第三方调查公司抽样调查，如果这项指标达不到70%，则意味着现代化建设的失败。

参与指标体系制定的经济学家、南京大学商学院教授张二震告诉记者，现代化首先是人的现代化，要让人民群众切身感受到基本现代化，就要更加体现以人为本。

昆山市委书记管爱国在1月4日的动员大会上要求，要做到“现代化的形态请群众一起描绘，现代化的过程请群众一起参与，现代化的进展请群众一起监督，现代化的成效请群众一起评判”，要“超前做好群众满意度的调查工作”。

“国际公认、中国特色、昆山特点”

相比早早确定的“经济发展、人民生活、社会进步、民主法治、生态环境”五大类框架，细分指标的设计更用心良苦。

最终形成的指标体系，除了考虑昆山市本地的特点之外，还对接江苏省、苏州市基本实现现代化的要求进行了调整，体现出“国际公认、中国特色、昆山特点”。

作为连续多年排名全国百强县榜首的“华夏第一县”，昆山市在多项指标上领先全国。

2010年，昆山市GDP 突破2100亿元，人均地区生产总值近21469美元。而21世纪初世界现代化国家的平均水平超过2.2万美元，最终在指标设置上将标准值定为两万美元。

在具体设置上，经济发展部分的第二项指标是服务业增加值占GDP的比重，标准值设置为40%。汤土云介绍，这项指标原定为42%，后来专家要求降下来，“考虑到昆山是以制造业为主的城市，不能和上海等城市比，应适度调低一些”。

在指标体系的设计过程中，消费对经济增长贡献率曾经是指标之一。尽管目前中央反复强调提振消费，但昆山市后来还是把此项指标去掉。汤土云说：“因为离上海等大城市太近，昆山人基本都去外面消费。这项指标对全国合适，但对县区未必合适。”

体现昆山特色的地方还有不少，比如在每万人拥有人才数的统计上，国家统计口径是以中专为标准，昆山市以大专为标准。

在“人民生活”这一类中，原先有一项指标是“卫生服务体系健全率”，后来换成“每千人拥有医生数”。使用前一指标，昆山市早已做到100%，但该指标只能反映覆盖率，并不能反映保障水平，因此最终选用了国际通用的医生数指标。

无论采用昆山市的指标体系，还是江苏省的指标体系进行模拟测算，昆山市都是“一只脚已经跨进了基本现代化门槛”。不过，在某些方面，昆山市仍然有着不小的距离。

最为突出的是林木覆盖率。2009年年底，昆山市森林覆盖率达到19.7%（扣除千亩以上水域）。尽管昆山市一直在此方面努力尝试，但因为昆山市多水域，要达到24%实在勉为其难。

没地了，不转不行

2012年，昆山市确定了六个方面的工作重点，在首条“把综合实力做强”之后，便是“坚持转型升级”。

现代产业体系是现代化的应有之义。随着经济发展，昆山市在几年前便已开始进行转型升级的探索。

高新区是这方面的代表。2010年下半年，昆山市玉山镇升级为昆山国家高新技术产业开发区。这是全国第一个县级市的国家高新区。

从玉山镇的发展不难看出昆山市的影子。昆山国家高新技术产业开发区宣传部门负责人王云飞告诉记者：“玉山镇之所以发展起来，是因为基础设施好，政府服务好。”

与昆山市扼守上海市西大门相似，在升级为国家级高新区之前，玉山镇是昆山市的城关镇。这个占有昆山市九分之一土地的地区，贡献了昆山市五分之一产值和财政收入，三分之一的企业和专利，有注册企业1.5万家，其中较具规模的有1700家。但随着各地经济、交通设施的发展，玉山镇原先的优势正在消失，“一个企业一占就是几百亩地，还是劳动密集型企业，产值上不去，不转没前途”。王云飞说，最近几年，玉山镇开始控制扩厂，“要么搬到离居民区远的地方，要么停止”。

但对高新技术企业，玉山镇则给予大力支持。昆山市小核酸生物技术研究所是高新区重点扶持的企业，这个落户昆山的生物制药企业经过数年发展目前已初具规模。

小核酸药物被认为是目前生物制药领域最为尖端的技术之一，如果研制成功，将会大大提高众多疑难杂症甚至癌症的治疗效果。但目前这一技术尚处于探索试验阶段，还存在失败的可能。

为了发展生物制药产业，昆山市投资了数亿元，搭建了生物医药试验平台。有了这一平台，生物制药企业都可以从研发迈入临床试验的环节，这也是产业化的关键一环。

现在，昆山在小核酸方面已遥遥领先。昆山市小核酸生物技术研究所和北京大学联合申报了小核酸慢病毒全基因库。“一流企业做标准，二流企业做专利”，昆山市在此方面雄心勃勃，要做“标准制定者”。

小核酸生物技术研究所办公室主任程绍霖告诉记者：“支持小核酸是第一步，更大的希望是把昆山生物医药做起来。不能为创新而创新，一切都是为了地方转型升级，这是地方创新的核心目标。即便小核酸失败了，人才却留下来了。”他说，现在，昆山市已经引入了全国最好的生物临床试验的团队。

“至今，注册在案的18个企业，已经有销售的达三分之一，还有些在很快地生长。” 程绍霖说。

在高新区的产业规划中，生物制药产业和机器人产业是规划中的战略新兴产业，另外三个支柱产业是精密机械、电子信息和可再生能源产业，加上汽车产业，构成高新区未来的6大产业。

“以前玉山镇都是什么企业？造纸的，做床单的，做刷子的，刺绣的，都是劳动密集型产业。”王云飞说，“5年前，我们这里高新企业占比很小，只有20%，现在已经到了58%。”

富裕不是现代化的唯一内涵

2011年，“十二五”开局之年，昆山市人大将“加快推进医疗卫生服务体系建设”确定为一号议案。

“不是单项，而是整个卫生工作，完善整个卫生服务体系建设。”昆山市卫生局局长陈青林告诉记者。

医疗卫生服务体系建设是昆山市近几年来民生工作的缩影，这也是昆山市现代化的另一个重点。

2006年前后，考虑到农民的医疗保险水平低，昆山市开始把农民和城市居民的医保并轨，这一做法在全国县级市中开了先河。

卫生服务体系的建设需要投入真金白银。仅以最近两年为例，昆山市一级财政2010年医疗卫生预算为1.9亿，2011年达到3.6个亿，几乎翻番。

在财力支持下，昆山市开始了大刀阔斧的迈进。除了对基本医疗保险的统筹和提升之外，2011年起，昆山市取消了大病报销每年20万元的限额，上不封顶。参保人员超过20万元以上符合结付规定的医疗费用，由大病补充医疗保险基金报销95％。

有了现代化指标体系中的“每千人拥有医生数”这样一个实在的标准，除了财力保障，昆山市还为此提供了编制保障。

“2011年以前，昆山市的卫生编制有2900个，连续十几年没变。当年春节一过，编办发了文件，直接扩编至6174名。最关键的不是领导下令调整，而是建立起了每两年一次的动态调整机制。”陈青林说。

医护人员是卫生医疗水平的关键。2010年，昆山市每千人拥有的医护人员数为1.68人，这距离每千人2名医护人员的目标还有距离。为此，昆山市开展了“医疗卫技人才511年度引进培养计划”，包括招聘50名硕士以上研究生，选送100名中青年业务骨干到北京、上海甚至国外深造，选送100名本科医生充实到社区。

“经过去年一年的努力，一下子充实了900多个，现在每千人拥有的医生数已经达到了2.06人。”陈青林说，一号议案将跟踪3年，确保议案的有效实施。

2012年，昆山市人大的一号议案将聚焦教育问题。

“昆山市率先基本实现现代化指标体系”对于民生工程的导向力度颇大，“人民生活”一类中，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均可支配收入合计占去8分，为所有指标中的最高分。

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深刻认识现代化与法治化的内在联系

法治化是现代化的重要组成。江苏率先基本实现现代化，既遵循着世界现代化发展的一般规律，又体现着中国特色，是以科学发展观为指导，实现物质文明、政治文明、精神文明、生态文明有机统一、不断促进人的全面发展的历史进程。法治属于政治文明范畴，是指依靠正义之法来治理国家与管理社会，从而使权力和权利得以合理配置的社会状态，是政治文明的核心内容和基本标志。由此可见，法治化是现代化必不可缺的重要内容。从我省法治建设的实践历程来看，加强法治建设一直是“两个率先”的重要组成部分。2004年，省委围绕实施依法治国方略，作出了法治江苏建设的战略部署，开启了我省法治建设的新局面，有力地提升了我省政治文明水平。进入新的发展阶段，开启基本实现现代化新征程，对法治建设也提出了更高的要求。作为实现第二个率先的总纲领，江苏基本实现现代化指标体系对加强法治建设作了明确表述，提出至2020年，人民群众对法治建设成果的认可程度将由2010年的84.5％提升至90％以上。这表明，率先基本实现现代化不仅表现为经济发达、人民富庶、环境优化，更表现为政治民主、法治昌明、社会和谐，法治化是实现现代化的题中之义和重要内涵。

法治化是推进现代化的重要动力。考察现代化演进的动力特征，法治化是实现现代化的主要动力之一。纵观世界现代化的历史，就是一部科技革命和制度创新的历史，而制度创新多以法律的形式固定下来，法治正是人类制度文明的结晶。目前，江苏经济社会发展的内在规律，对法治化建设形成了更为深刻、更为迫切的要求。从经济层面来看，基本实现现代化时期，也是我省深化市场经济改革、加快转变发展方式的攻坚时期。市场经济就是法治经济。以法治进一步引导、规范市场主体行为，实施宏观调控，促进经济体制改革，将更加有利于自主创新的制度环境推动江苏经济的第三次转型。从社会建设的层面来看，社会管理创新是一个不断突破传统的理念思维、条框束缚、行为规制的历史过程。为社会管理创新注入更多的法治理性，切实做到有法可依，将更加有利于形成与经济发展相适应的社会建设的良性局面，更好地促进现代化进程。从人自身发展的层面来看，基本实现现代化的核心是人的全面发展。以法治建设提升民众的法律素养，使人民能根据法治精神表达意愿，引导人民更加积极主动有序地参与经济社会建设，将更加激发民众的创造力，最终以人的发展促进发展方式的转变，推动传统生活方式及其体制向现代生活方式及其体制的历史跃进。

法治化是实现现代化的重要保障。从现代化发展的实践来看，法治通过维系社会秩序，能妥善处理稳定与改革的关系。就基本实现现代化而言，我省经济社会发展将呈现一些新的阶段性特征：一方面，发展的外部环境更趋复杂，推进现代化建设面临诸多可以预见和难以预见的风险挑战；另一方面，工业化、信息化、城镇化、国际化深入发展，将促使经济成分、就业方式、分配方式日趋多样，不同群体的利益诉求、政治诉求不断增多，社会领域将产生深刻变革，一些深层次矛盾随着社会结构的变化和利益格局的调整将会进一步凸显，大量民生类、发展类的新问题、新矛盾将进一步显现。这就亟需进一步加强法治建设，按照宪法和法律的规定，正确处理国家、社会、集体、个人之间的权利义务关系，正确处理人民内部矛盾纠纷，正确处理社会各阶层的关系和利益，在维护社会公正、关注困难群体、化解社会矛盾、维护社会稳定等方面充分发挥法治的保障作用，最大限度地消弭影响社会稳定的消极因素，从根本上创造和保持社会秩序良好、人民安居乐业，从而保障率先基本实现现代化这一历史性进程得到稳步有序推进。

准确把握司法行政在推进法治化、实现现代化进程中的职能定位

坚持把服务发展作为第一要务。现代化首先是经济发展的现代化。就江苏而言，在基本实现现代化指标体系中，涉及经济发展指标多达9项，比重占到整个指标体系的1／3之多。因此，在服务基本实现现代化新征程中，司法行政机关必须把服务经济发展作为第一要务，努力为经济又好又快发展提供优质高效的法律服务。一方面，通过进一步介入经济发展的主战场、调整产业结构的主阵地、重大项目建设的主领域，积极发挥法律服务在转型升级中的预防、调节、服务、保护等功能，努力以服务的法治化提升发展的现代化水平。另一方面，主动顺应发展的新形势新要求，加快法律服务行业自身的建设，尽快从传统刑事、民商事法律服务向为经济发展提供全方位法律服务拓展，有效提高法律服务业增加值占GDP的比重，不断提升法律服务业的社会贡献力。

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（二十一）扎实开展基层依法治理。继续开展学法用法示范单位、诚信守法企业等示范创建活动，调动城乡基层干部群众学法用法守法的积极性，增强法治观念和依法办事能力。（牵头单位：县司法局，完成时限：20__年12月）

（二十二）全面推行依法行政。深入开展依法行政示范单位创建活动，认真落实法治政府评估指标。（牵头单位：县政府法制办，完成时限：20__年12月）

（二十三）切实推进依法治村（社区）工作。深入开展法律服务进村（社区）活动，组织普法讲师团、普法小分队深入村（社区）开展法制宣传活动。深入开展“一村（社区）一法律顾问”活动，选派律师、基层法律服务工作者担任村（社区）法律顾问，为所在村（社区）提供法制宣传和法律援助。加大民主法治示范村（社区）建设力度。（牵头单位：县司法局，完成时限：20__年12月）

（二十四）开展和谐寺观教堂创建活动。健全规章制度，强化宗教活动场所的依法治理，推进和谐寺观教堂创建工作，促进宗教活动场所依法管理、民主管理、社会管理。（牵头单位：县委统战部，责任单位：县民宗局，完成时限：20__年12月）

七、狠抓依法治理工作落实

（二十五）严格工作考评。在依法执政、依法行政、公正司法等方面，分别建立科学的法治建设指标体系和考核标准，制定切实可行的考核评价细则。加强对依法治县工作的考核，并将考核情况作为各级领导班子和领导干部考核和年度述职述廉报告的重要内容。考评结果在一定范围内通报。对党员领导干部和司法公职人员建立法治档案。（牵头单位：县依法治县领导小组办公室，责任单位：县委办公室、县政府办公室、县委组织部，完成时限：20__年12月）

（二十六）严格责任落实。成立__县依法治县领导小组，研究和解决依法治县中的重大问题。各地各部门成立相应的工作机构，建立完善领导体制和工作机制，制定本地本部门法治建设长远规划和年度计划，分解责任，明确时限，确保工作落实。（牵头单位：县依法治县领导小组办公室，责任单位：县委办公室、县政府办公室，完成时限：20__年4月）

（二十七）严格工作监督。建立依法治县监督体系。县、乡（镇）人大综合运用审议报告、执法检查、专题询问、组织人大代表视察等形式，监督依法治县有关工作的落实情况。县、乡（镇）政府加强内部层级监督和专门监督，完善行政执法过错责任追究制度，严格执行行政首长问责制。县政协依照章程，组织委员开展专项视察和民主评议等活动，推动依法治县各项工作落到实处。（牵头单位：县依法治县领导小组办公室，责任单位：县政府办公室、县人大常委会内司工委、县政协社工委，完成时限：20__年12月）

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一、制定指标体系把握的三个关系

(一)全面小康与基本现代化的关系。全面小康与基本现代化是中国特色社会主义现代化建设过程中互相联系、前后衔接、由低到高的两个不同历史阶段。基本实现现代化是对全面小康社会的巩固和超越，并不是简单的量的扩张，而是在发展方式上的根本转变和发展质量、增长动力上的质的提升，发展水平更高，发展全面性更强，发展协调性更优，发展成果分配更公平。

(二)区域现代化与全国现代化的关系。区域现代化是一个国家一定地域范围内实现现代化的现象，区域率先发展是世界现代化的一般规律。国家现代化决定区域现代化的方向和进程，区域现代化依赖于全国现代化的总体部署，离不开国家对区域现代化的战略布局、政策引导和制度支撑。

(三)基本实现现代化与全面实现现代化的关系。基本实现现代化是以经济发达、科教领先和人民生活水平提高为主，民主法治、文化建设、社会发展、生态文明同步跟进的经济社会发展目标和过程的统一，基本实现现代化就是达到世界中等发达国家的水平。全面实现现代化，就是达到世界发达国家水平，不仅要在经济实力、科教水平处于世界前列，而且要在民主政治、国民素质、文化影响、社会建设、生态环境等方面也处于国际公认的高水平之列。

二、江苏率先基本实现现代化的基础与条件

对照2003年省委确定的全面小康四大类18项25条指标，2010年全省总体上实现了全面小康。在巩固和发展全面小康建设成果的基础上，苏南等有条件地区不失时机向“第二个率先”迈进，全省进一步明确率先基本实现现代化的目标任务，条件更加具备，时机已经成熟。一是经济基础比较雄厚。2011年全省经济总量7525亿美元，人均GDP达到9545美元。二是科技创新能力大幅提升。江苏在全国较早提出科教强省与人才强省、创新驱动、发展创新型经济等战略举措，集聚了一大批高层次创新创业人才，科技投入逐年加大，区域创新能力位居全国前列，不断形成的创新能量将逐步积聚和释放。三是体制机制日益完善。市场和政府作用得到充分发挥，国有、民营、外资“三足鼎立”格局已经形成，“引进来”和“走出去”双向开放的格局初步显现，推动科学发展的体制机制不断完善，创业创新创优的氛围更加浓厚。四是社会事业快速发展。江苏是教育强省，高等院校数、在校大学生数均居全国第一。江苏是文化大省，具有深厚的历史文化底蕴，文化事业和文化产业发展处于全国前列。社会保障制度建设走在全国前列，广覆盖、保基本、多层次、可持续的社会保障安全网基本成形，在全国率先全面推行新型农村社会养老保险和城镇居民基本医疗保险，城乡居民最低生活保障、新型农村合作医疗实现全覆盖。法治江苏、平安江苏建设取得明显成效。五是基础设施支撑条件显著改善。公、铁、水、空一体的现代化的综合交通运输体系正在形成，高速公路密度达到发达国家水平，港口吞吐能力位居全国前列，能源支撑保障能力大大增强，信息化基础设施条件大为改善。六是城乡、区域发展差距扩大趋势得到扭转。2011年，城乡居民人均收入之比2.44：1，是全国收入差距最小的省区之一。苏北发展内生动力增强，经济增长连续六年超过全省平均水平，占全省GDP比重不断提高。

三、率先基本实现现代化的总体要求和目标内涵

(一)总体要求。江苏基本实现现代化要体现“五个坚持”。一是坚持党的领导，奋力推进现代化建设各项事业。二是坚持科学发展，加快转变经济发展方式。三是坚持创新驱动，使创新成为现代化建设的主要驱动力。四是坚持以人为本，让现代化建设的成果惠及全体人民。五是坚持统筹兼顾，促进经济社会、城乡区域、人与自然协调发展。

(二)主要目标内涵。到2020年全省基本实现现代化，总体上达到中等发达国家水平。苏南等有条件的地区，在“十二五”时期率先基本实现现代化；苏中地区巩固发展全面小康建设成果，不失时机向基本实现现代化迈进，2020年左右基本实现现代化；苏北地区加快全面小康建设步伐，为基本实现现代化打好基础，2020年以后逐步基本实现现代化。

一是综合实力显著提升。经济保持平稳较快发展，人均地区生产总值达到10万元以上。转变经济发展方式取得重大成效，基本形成以高新技术产业为主导、服务经济为主体、先进制造业为支撑、现代农业为基础的现代产业体系；服务业增加值占GDP比重达到53％以上，高新技术产业产值占规模以上工业产值比重达到45％以上；区域创新体系更趋完善，全社会研发投入占GDP比重达到2.8％，科技创新能力和科技进步贡献率大幅提升。

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20**年，我办围绕市委、市政府的中心工作，结合新的社会、经济形势，按照《**三角洲地区改革发展规划纲要》(下称《规划纲要》)的总体要求，以继续深入贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》(下称《实施纲要》)和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(下称《决定》)为重点，以法治政府建设为目标，解放思想，开拓创新，扎实工作，各项工作都取得了明显成效。

一、加强统筹规划，依法行政工作迈开新步伐

20**年，我办以贯彻《规划纲要》和法治**创建活动为契机，积极发挥在推动依法行政工作中的“组织推动、综合协调、政策研究和督促指导”的作用，全面部署推进依法行政工作。

一是制定了建设法治政府五年规划。为实现《实施纲要》确定的“十年左右基本建成法治政府”的目标，在全面总结前五年建设法治政府工作的基础上，我办起草了《**市全面推进依法行政建设法治政府五年规划(2010-2014年)》，明确阶段性目标、工作措施、具体分工和进度安排，确保2014年**率先实现法治政府的目标。

二是制定了《规划纲要》的配套制度。积极参与了我市《规划纲要》实施细则、《**市开展法治**创建活动的实施意见》、《**市深入开展民主法制建设试点工作方案》的起草工作，制定了《**市人民政府法制办公室关于<**三角洲地区改革发展规划纲要(20**-2020年)>的实施方案》，细化了在推进民主法制过程中建设法治政府的主要措施和重点工作。

三是与**市法制局签署了《广佛同城化政府法制合作框架协议》。建立了包括共同构建法治政府合作机制、促进规则一体化机制、法制业务合作机制、资源交流和信息共享机制以及保障合作开展的联席协调机制。

四是组织落实依法行政报告制度。按照市人大要求，我办征集各部门依法行政工作的相关材料，在充分调研的基础上，代市政府草拟了《关于依法行政工作情况的报告》。同时受市政府委托，向市人大常委会进行专题报告。目前，该报告已经市人大常委会审议通过。

五是研究制定依法行政考核指标体系。为确保《实施纲要》和《决定》的各项目标任务真正落到实处，充分发挥法制机构的监督指导作用，研究起草了依法行政考核指标体系，具体量化《实施纲要》和《决定》规定的各项指标，强化政府推进依法行政的责任。

二、重点攻坚，行政审批制度改革取得新成果

20**年，市政府确定由我办牵头开展新一轮行政审批制度改革工作。新一轮审批制度改革是市委、市政府确定的年度工作重点，任务艰巨，时间紧迫。市委、市政府高度重视，市委书记**、市长**专门作了重要批示，市委常委、副市长**亲自抓落实。3月初，市政府召开常务会议专题讨论并印发了《**市开展新一轮行政审批制度改革工作方案》，正式启动新一轮行政审批制度改革。4月15日，**市行政审批制度改革工作联席会议办公室成立。随后及时下发《关于做好自清自查审批、备案事项工作的通知》，对各单位清查审批、备案事项做了具体安排。组织召开全市行政审批制度改革动员大会，对各区、县级市政府及市直各部门法制机构负责人及工作人员进行专题培训。从7月开始对全市56个单位报送的审批、备案事项进行全面分析、审查，对纳入清理范围的审批备案事项严格按照省政府第四轮行政审批项目清理标准和市政府《工作方案》的要求，进行认真审定。严格按照程序，经本办业务会议讨论，联席会议审议，常务会议审定。共减少审批事项566项，精简率为66%左右;减少备案事项204项，精简率为70%左右，大大超过了省里要求的50%的精简目标。相比前三轮审批制度改革，这次审批制度改革最严格、最彻底、最有力度，并取得了最好效果，进一步理顺了政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、公共服务和社会管理上来。

三、保障科学发展，制度建设质量有了新提高

20**年，我办创新立法机制，探索新的立法模式，以清理规章、规范性文件为重点，切实提高制度建设质量，为**科学发展提供制度保障。

一是围绕《规划纲要》，科学确定立法项目。20**年共完成法规草案5项(其中《**市会展业管理条例》属于法规计划外项目)，完成规章项目5项。立法计划项目全部在当年按时完成起草工作。根据《规划纲要》对**的新定位，重点加强了环境保护、现代产业体系建设与发展、公共服务、社会保障及行政管理体制改革等方面的立法。加大立法协调力度，有针对性解决立法中的难题。同时，为保障立法计划的可操作性，开展规章计划项目的中期评估工作，促使正式、预备两类项目良性竞争、合理流动。

二是创新立法机制，完善我办自行起草立法模式。20**年，我办多个处室参与了规章的起草工作，如法规处起草《**市展会管理条例》，审查处起草《**市重大行政决策程序规定》，监督处起草《**市扩大区县级市污水治理和河涌综合整治审批权限的规定》、研究中心起草《**市行政备案管理办法》等，充分发挥了政府法制机构在立法工作中的主导作用，在创新、完善立法模式中取得了新突破。

三是以提高制度建设质量为目的，积极开展规章后评估工作。为评估我市政府规章的实施效果，提高制度建设质量，根据《实施纲要》和《广东省政府规章立法后评估规定》的要求，我办拟定了20**年**市政府规章立法后评估方案，选定《**市农村房地产权登记规定》、《**市房屋租赁管理规定》、《**市残疾人专用机动车管理办法》等三件政府规章实施后评估。组织、指导和协调市国土房管局、公安局两个部门开展评估工作。

四是积极做好规范性文件的审查备案工作。20**年，我办共组织起草、审核市政府规范性文件105件(次)，比20**年增加31%;审查部门规范性文件121件，比20**年增加30%，其中对86件文件提出了修改意见，修改率为71%;向省政府、市人大常委会报送备案市政府规范性文件50件;受理区(县级市)政府1**件行政规范性文件备案，比20**年增加100%。20**年5月，我市被国务院法制办及省法制办确定为“规范性文件审查工作示范点”(全国确定12个城市为示范点)，充分肯定了**行政规范性文件管理工作在全国的示范作用。

五是为实现规则一体化，积极开展规章、规范性文件清理工作。20**年上半年，为配合省、市人大开展地方性法规清理工作，我办对194项省地方性法规、48项市地方性法规进行了清理，提出了废止或修改的建议。同时，我办进一步开展规章、规范性文件清理工作，重点对与《规划纲要》精神不符或者不利于**一体化发展的规章与规范性文件进行清理，消除妨碍**共同发展的制度。共清理政府规章116项，做出保留95项，废止17项，修改4项的处理;组织清理市政府和市政府办公厅1981年以后的规范性文件1145项，市直部门规范性文件约4600项。经清理，保留233项、修改40项市政府规范性文件;停止执行19**年12月31日以前的所有市政府行政规范性文件;停止执行19**年1月1日以后的874件市政府规范性文件;在部门规范性文件中，保留690项、修改350项，其余规范性文件一律废止，废止率达75%以上，清理结果已向社会公布。在全面清理规范性文件的基础上，我办积极建立全市行政规范性文件电子数据库，统一规范性文件平台，供社会公众免费查询。目前，数据库已完成软件系统设计安装并试运行。

四、加大规范力度，政府层级监督实现新突破

20**年，我办通过加强行政执法自由裁量权规范和试点、行政执法评议考核等措施，有效规范和监督行政执法行为，促进行政机关依法行政。

一是扎实推进行政执法自由裁量权的规范和试点工作，全面规范行政执法行为。4月21日，市政府常务会议讨论通过了我办组织起草的《**市规范行政执法自由裁量权规定》。《规定》的出台，正是按照国务院《纲要》关于“合理行政、程序正当”的要求，为促进**市各级执法部门合理行政而制定出台的，是**市建设法治政府、创建法治**的重要举措。这部规章公布后，引起社会各界的广泛关注，中央电视台、人民日报、法制日报、人民网等媒体都作了深度报道。为推动《规定》的实施，我市确定在市环保局、城管局、质监局、规划局、劳动保障局作为先行试点部门，待试点结束、总结经验后，再全面铺开。

二是继续做好行政执法评议考核工作。20**年初，我办完成了20**年度行政执法评议考核工作并发出了《关于20**年度**市行政执法评议考核工作的通报，在被考评的39个单位中，抽查了15个单位，评定市审计局、质监局等5个部门为优秀，市林业局、公安局等10个部门为良好，取得了较大反响。同时制定了20**年度行政执法评议考核方案，对市经贸局等28个部门进行考核，并组成两个考评小组现场抽查了10个部门。

三是积极开展规章实施情况监督检查工作。根据20**年规章检查经验，我办制定了20**年度规章实施情况监督检查工作方案，对《**市南越国遗迹保护规定》、《**市房屋安全管理规定》、《**市供电与用电管理规定》、《**市流动人员管理规定》等4件市政府规章进行检查。5月15日，发出了《关于检查政府规章实施情况的通知》给相关职能部门，确定了20**年度检查的组织领导、检查内容和检查方法等。通过检查，有效地促进了规章的执行。

四是不断探索行政复议工作机制，充分发挥行政复议在解决行政纠纷中的重要作用。截至12月31日，我办共接待来访群众约1352人次，处理群众来信26件。其中收到行政复议申请519件，其中经形式审查后受理复议案414件，不予受理24件，书面告知处理8件，口头告知处理73件。新受理案件加上旧存案(17件)，全年处理案件数量总计431件。审结复议案371件，审结率为86%，其中作出撤销、变更的复议决定15件，直接纠错率为4%，间接纠错率为13.5%。通过案件的办理，妥善解决了大量的行政争议，及时防止和纠正了行政机关违法和不当的行政行为，切实保障和维护了广大群众的合法权益，取得了明显的社会效果。同时，我办创新案件审查机制，建立办领导参与合议、办案的机制，分管办领导每月主持一次案件集体讨论会。还进一步扩大复议范围，对抽象行为进行处理。如在华南路桥公司不服市劳动保障局《责令改正指令书》一案中，我办发现国家和省不同层级规范性文件的规定内容不一致，按照《行政复议法》的有关规定，及时向省法制办报请审查规范性文件，力促在全省层面解决此问题，也促使我市更加统一、规范地适用有关政策规定。

五、发挥法律顾问作用，政府法律事务工作上了新台阶

20**年，我办积极参与**市政府重大行政决策的合法性审查活动，充分发挥法制机构在政府推进依法行政过程中的参谋、助手、法律顾问的作用。

一是积极代表**市政府出庭应诉。我办20**年办理代表市政府出庭应诉案件(包括被申请复议案件)共计52件，与去年同期相比增长了36.8%。20**年的应诉案件受理法院涉及省高院、市中院和基层法院，我办均认真准备应诉工作，积极参加法院的一审、二审，应诉案件胜诉率达100%。

二是认真完成**市领导交办的各类法律事务。承办了大量市领导交办案件和重大合同的审查工作，如处理“四桥一隧”案、铬德公司污泥处理合同仲裁案、责令广东澳联玻璃有限公司关闭行政处罚案、**机场留置**航空公司飞机案、**化学(集团)有限公司连带担保案，审查中新“知识城”合同、体育中心综合改造BOT协议等，充分发挥政府参谋、助手、法律顾问的作用。

三是借用外脑提高政府法律服务质量。积极推进建立政府部门聘请法律顾问制度，草拟了《**市政府部门聘请常年法律顾问试行办法》，经市政府常务会议通过并由市政府办公厅公布实施。根据《**市政府法律咨询专家库管理办法》，我办积极筹建，在近百名专家申请人中遴选出30名专家，经市政府审定组成政府法律咨询专家库。

六、注重实效，政府法制研究和宣传工作开创新局面

一是理论联系实际，深入开展前瞻性和对策性政府法制研究工作。20**年，我办按计划组织推进《城市政府职责研究》等5个外包课题项目的跟踪管理工作。同时根据、**等省市领导批示，与市社科院合作，开展**市政府微观经济规制问题研究，现已完成前期资料搜集和调研工作。

二是认真组织课题验收，及时推动课题成果转化应用。全年共完成了《完善亚运城市法制环境研究》、《行政立法后评估制度研究》等7项委托课题成果的专家评议和验收工作。重视理论成果与实际应用的有效衔接，及时推动课题研究成果转化为可实际操作的各项制度。如对《依法行政综合评估体系研究》课题中设计的指标体系进行修改完善，形成相对比较科学、合理的指标体系;结合《行政备案制度管理研究》课题中的专家建议稿，起草《**市行政备案管理办法》等。

三是积极开展政府法制宣传工作，增强政府法制工作的影响力。20**年，我办对网站进行改版升级，进一步完善了OA办公自动化系统，提高政府法制工作信息化、办公无纸化程度。加强《**政府法制》和《法制快讯》的编辑工作，全年共编辑《**政府法制》31期、《法制快讯》22期，及时反映我市政府法制工作的新成果、新举措和政府法制动态。扩大宣传渠道，拓宽信息平台。发挥我办门户网站作为政府法制宣传窗口的作用，对政务工作进行全方位、多层次的报道，全年共法制信息288条，在市政府门户网上信息250多条。。特别是研究出台重大行政决策程序规范、行政执法自由裁量权规定、开展行政复议法实施十周年大型法律宣传咨询活动等事件被媒体广泛报道，引起了社会的强烈关注，有力提升了政府法制工作的社会影响力。

七、转变工作作风，机关内部建设出现新气象

20**年，我办采取积极措施切实加强思想政治建设、组织建设、业务建设和作风建设，不断提高领导干部及工作人员的政治素质、业务素质和实际工作能力。

一是积极建设学习型机关。组织中心组学习、党支部理论学习、党课教育，举办法制学习论坛，开展“阅读进机关”读书活动，举行读书交流会，提高理论水平，扩大知识视野，从而使干部的思想信念更加坚定，知识视野更加宽广，以便更好地适应依法行政、建设法治政府的需要。

二是积极建设服务型机关。按照市委的统一部署，认真完成深入学习实践科学发展观活动第三阶段(整改落实)的任务，科学制定整改方案，明确整改责任，细化整改目标，扎扎实实推进整改落实工作。积极开展机关服务年活动，把机关服务年活动与完成整改落实任务结合起来，圆满完成市委组织部推进的驻村扶贫工作，我办为从化温泉镇龙新村积极募集扶贫资金8万元，为村建造了第二个蓄水池，解决了1000多村民喝水难的问题。

三是积极建设廉洁型机关。通过健全机构，确保纪检监察工作落实到基层。加强廉政教育，在全办开展纪律教育学习月活动，提高党员干部和公务员的党纪政纪法纪观念。召开党员领导干部民主生活会，增强领导班子的凝聚力，获得市纪委、市委组织部的高度评价。认真落实我市惩治和预防腐败体系20**-2010年工作规划实施方案中我办作为牵头单位和协办单位的工作项目。认真执行领导干部和公务员廉洁自律、勤政廉政的有关规定。

四是积极建设和谐型机关。积极组织各项文体活动，营造良好的工作氛围。组队参加市第七届职工运动会(7个项目)、“市长杯”乒乓球赛(团体第三名)、市政府大院篮球友谊赛(第二名)、建国60年“主力军杯”书画大赛(优秀奖)，既争奖杯，又树口碑，鼓舞士气，凝聚人心。

五是积极建设效能型机关。加大公文审核力度，从严把好文件的进出口关，提高办文质量。据不完全统计，全年完成公文信件交换28000多件，登记并提出拟办意见的文件2616件;办理出文1896件，约12350份;办理《市政府常务会议纪要》20份、《市长办公会议纪要》15份、《市政府工作会议纪要》35份。通过OA办文系统督查、督办办文时间，基本杜绝了办文无理由拖拉、推诿现象，确保了每份文都能及时落实到人。被市政府办公厅评为20**年度督办先进单位。

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关键词：企业社会责任 评价体系 推行机制

0 引言

2012年2月，以黑熊养殖、熊胆系列产品研发、生产、销售为一体的“归真堂”上市事件，引发了公众激烈的争议，社会公众、企业管理者以及学者纷纷将目光聚焦在中国企业社会责任的评价和推行机制问题上。

企业社会责任是英国学者欧文・谢尔顿在20世纪20年代提出的，他认为企业社会责任是指社会在实现股东利益最大化的前提下，所承担的促进社会发展和增进社会利益的义务。也就是在推进经济发展的同时，提高员工及家属、所在社区以及广义社会的生活质量，包括员工享有的工作条件、劳动报酬、安全保障、教育培训，以及是否造成环境污染、资源浪费等。

1 中国企业社会责任评价体系研究

国内学者对中国企业社会评价的研究比较晚，只是在近几年一系列安全事件出现后才逐渐引起重视。但从研究视角、评价指标构建、评价方法等方面也取得了一些成果。

从研究视角来看。朱永明、杨宇凤（2012）基于企业自主创新视角构建了企业社会责任评价模型，将组织、流程、企业文化、市场、产品、工艺、企业技术七个创新点引入模型，构建了二级三层结构的指标体系，期望通过层次分析法与模糊判断法相结合对企业创新社会责任进行评价。苗婷婷、徐鑫（2010）从企业社会责任的履行过程出发，构建了基于过程视角的企业社会责任评价体系。陈文军、乐烨华（2010）基于可持续发展的理念，从社会责任会计学、福利经济学、企业所得税法和博弈论四个角度对企业社会责任进行了分析。王佳凡（2010）以平衡计分卡位方法，从利益相关者的角度，建立了系统的评价指标体系。赵涛等（2008）站在员工的角度，从劳工权益和人权保障两方面评价企业对员工权益的保障程度。金立印（2006）从消费者的角度，开发了一组用于测评企业社会责任运动的量表体系并对其进行了实证检验。

从评价指标方面来看，彭净（2009）则从利益相关者的角度思考，认为企业社会责任包括对投资者、消费者、员工、环境和社会其他利益相关者的责任，可分解为20项指标。陈留彬（2006）从员工权益保护、环保及可持续发展、企业诚信、消费者和债权人权益保护及社区关系、社会公益与慈善活动和社会责任管理构建了适合现代企业的指标评价体系。姜万军、杨东宁、周长辉（2006）将企业社会责任分为经济关系、社会关系和自然关系三大类指标，但却未将慈善责任指标纳入指标体系。颜剩勇、刘庆华（2005）基于会计信息系统的财务评价，从经济责任、法律责任、生态责任、伦理责任和其它责任五个方面构建企业社会责任评价指标体系。李立清（2004）构建劳工权益、人权保障、责任管理、商业道德、公益行为5类一级指标、13项二级指标和38项三级指标。张文贤（1997）认为可以从财务、市场、文化和公益四大指标进行衡量企业社会责任，忽视了法律和伦理责任。

从评价方法来看，王宝英（2011）在阿奇・卡罗尔社会责任的界定上对经济责任指标、法律责任指标、伦理责任指标以及慈善责任指标进一步细化为二级和三级指标。乔海曙，谭明（2009）从企业社会责任的概念出发，根据利益相关者的理论框架，提出以股东、员工、消费者、政府为利益相关者的金融企业社会责任指标体系，运用极值标准化处理原始数据和层次分析法设置权重。田虹（2009）通过内容分析法设计企业社会责任指标体系，并对通信行业上市公司的企业社会责任与企业绩效进行了实证研究。牛丽文、符丹、郭英红（2008）建立模糊综合评价模型和专家评分法设置评价指标和权重。熊勇清、周理（2008）基于利益相关者构建指标体系，运用因子分析法确定权重，并以深交所163家上市公司的企业社会责任为样本进行实证分析。陈刚、曹波（2004）将层次理论与利益相关者理论结合，提出了评价体系和标准。

总的来说，虽然学者对中国企业社会责任的研究取得了很大进步，中国企业社会责任正朝着量化的方向发展，但目前为止，企业社会评价指标还没有形成统一的标准，具体操作还存在很大的困难。

2 中国企业社会责任推进机制研究

中国企业社会责任除了需要在体系评价方面进行构建之外，最重要的要在全国范围内进行推广，冯梅，范炳龙（2009）认为只有适合中国经济发展存在多方面的不平衡的基本国情的推行机制才能有效。中国社会责任推行机制需要妥善解决好企业盈利与履行社会责任的问题，充分发挥政府在社会责任推行机制中的导向和规范作用。刘藏岩（2008）主要从政府推动、社会推动、法制推动和利益拉动等四个方面建立中国民营企业社会责任推进机制，以期借助机制的长效推力解决中国民营企业社会责任存在的问题，为政府实现长效管理、民营企业健康发展，提供支持。帅萍、高杰(2008)以不完全契约理论为基础，从契约的执行出发，依据找出的社会责任的契约特征，发掘出社会责任执行的三大重要因素，如重复交易收益、声誉溢出以及心理收益或损失，试图通过利用不完全契约理论，深入剖析中国企业社会责任的内在经济机理，为推进企业社会责任的推进提供思路。

汤道路(2007)在认真研究企业社会责任软法推进机制的基础上，以本土法治和文化资源为契机，通过企业、社会组织和政府的共同参与，培育和建立与国际接轨的国内企业社会责任软法推动机制。但由于企业社会责任软法机制存在各种非理性缺陷，这一推行机制必须遵循现代法治框架的要求，并接受现代法治的价值评判。景云祥（2005）认为推行中国企业社会责任应在确定社会责任标准的基础上，从政府、社会、企业三方建立相应的管理机制。如建立以政府为主导的企业社会责任管理体系、企业对其相关利益者合理要求的响应机制和企业内部社会责任管理机制；社会组织为主体对企业伦理建设、社会责任履行状况进行评价、认证的机制；马丽娜（2004）内部控制可以将履行社会责任内化为企业的自觉行为，良好的社会责任感可以推进内部控制建设，最终相互作用推进企业可持续发展，实现价值最大化。刘公平（1995）建议建立社会责任会计，以推动企业社会责任的推行。

具体针对企业来讲，主要有以下几种推行方式：一是企业要摒弃以往旧的观念，从“头”做起，更新观念，确定有效的企业财务管理目标，将满足利益相关者的需求纳入其目标体系。在财务改善企业生产条件、提高生产质量的同时，尽可能的维护企业利益相关者的利益。一般来讲企业只要合法经营，大多数利益相关者的利益均可满足。二是企业应该积极加强对国际社会企业社会责任准则的学习和了解如“全球契约”、SA8000等。三是企业应该制定并企业社会责任报告制度，扩大信息公开范围，接受其他利益相关者和社会的监督。同时企业还应建立起对内的企业社会责任沟通体系，这是企业社会责任有效和成功运行的关键。四是企业间可以树立标杆，加强企业间的交流和沟通。

3 小结

综上所述，目前学者对中国中小企业社会责任的评价和推行机制都比较少，相对来说定性研究的较多，定量研究是发展趋势。企业社会责任在经济整体运行环境中的重要性日趋明显。上市公司是中国经济的主要贡献力量，如果能够形成一个统一、标准的定量的评判标准，进而纳入企业审计领域，将更加有效的促进企业社会责任的体系的推行。

参考文献：

[1]景云祥.回应挑战：全球企业社会责任运动中中国的对策选择[J].甘肃社会科学，2005.1.

[2]王宝英.企业社会责任评价指标体系研究[J].经济师.2011.12.

[3]马丽娜.内部控制与企业社会责任关系研究[J].经济论坛.2010.4.

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一、江苏责任政府建设现状

近年来，江苏在树立责任观念、健全责任制度、加强责任监督等方面采取了许多措施，责任政府建设步伐不断加快。

强化责任意识，责任观念逐渐增强。一是将强化责任意识作为政府自身建设的重要内容。自2013年以来，江苏全省上下以党的群众路线教育实践活动为契机，以树立正确的权力观，处理好权力和责任的关系为重要内容，不断加强思想作风建设，牢固树立走群众路线、对人民负责的思想观念。二是将责任理念落实到具体工作中。不少政府及其部门推行目标管理，使每一项工作都有目标要求，有责任主体，有监督考核。江苏积极探索在行政执法类单位开展公务员岗位职责规范试点，初步在地税、监狱等系统构建具有鲜明部门（行业）特点的岗位职责规范体系。三是将责任升华到文化的高度。沭阳县大力推进责任文化建设，把“责任比能力更重要”作为责任文化的核心，在全县上下大力倡导尽责为荣、失责为耻的责任道德。

促进政府职能转变，责任关系渐趋明晰。深化行政审批制度改革，厘清政府权责边界。经过新一轮清理，江苏省级行政审批事项从889项减少到384项，实际取消下放调整数占原行政审批事项总数的56.8%，提前完成本届省政府取消下放1/3以上行政审批事项的目标。重构政府职能，合理划分职责权限。2014年11月，江苏52个省级部门向社会公布了行政权力清单，覆盖10类共5647项行政权力。2014年12月，江苏省政府56个部门公布了责任清单。扎实推进省直管县体制改革试点和经济发达镇行政管理体制改革试点工作，明确提出各省直管县试点县（市）和行政管理体制改革试点镇要承担与管理权限相对应的责任，确保权责一致。回应公众需求，强化公共服务职能。强化政府责任，全面推行服务承诺制、首问负责制和限时办结制等制度。建立政务服务中心和便民服务中心，便民服务向乡镇、村延伸，覆盖市、县、乡（镇）、村（居）的四级行政（便民）服务体系进一步健全。

建立长效机制，责任制度不断健全。实行绩效管理制度。2011年，江苏省政府出台《江苏省政府部门绩效管理办法（试行）》，促进绩效目标分解和责任落实。安全生产、环境保护、价格调控、党风廉政、法治建设等重点领域建立了严格的目标责任制。全面建立行政执法责任制。江苏较早在全省全面推行行政执法责任制，各地各部门在依法界定、分解落实行政执法职责的基础上，严格行政执法评议考核和责任追究，建立健全了行政执法评议考核、行政执法责任、行政执法公示、行政执法案卷评查、行政执法投诉处理等相关配套制度。积极推行行政问责制。近年来，江苏各地各部门在行政问责制度建设中进行了积极的探索和创新。扬州市在全国率先构建行政问责制度体系，努力实现行政问责“全覆盖”。

加强权力制约，责任监督成效明显。建立公众参与的责任监督机制。江苏建立省特邀行政执法监督员制度，由来自社会各界的特邀监督员督促行政机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责、落实责任。各地各部门通过设立投诉举报电话、开通举报网站、建设“12345”政府公共服务热线等方式，畅通群众参与监督的渠道。加强行政行为过程控制。2014年，江苏省政府办公厅印发了《关于进一步推动参与式行政程序建设的意见》，在全国首次从公众参与的角度对行政程序进行规范。全面开展行政权力网上公开透明运行工作，对权力运行全过程进行实时动态监察监控。加大责任追究力度。江苏在全省开展规范基层行政执法专项行动，截至2014年2月，整改各类行政执法问题10894个，查实行政执法违纪违法线索397件，给予党纪政纪处分93人，移送司法机关处理13人。

随着改革的不断深化和民主法治进程的加快，责任政府建设的重要性和必要性日益突出。首先，建设责任政府是实现服务型政府的必然选择。责任政府意味着政府通过科学的责任设定，实现公共权力的形式主体向公共服务的责任主体转变，实现建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府目标。其次，建设责任政府是实现法治政府的客观要求。只有建设以责任为核心的法治政府，建立健全“确责、履责、问责”的政府责任体系，才能在法治的轨道上有效规范行政权力，逐步实现行政权力与行政责任有机融合和相互制约，不断提升行政机关及其工作人员依法行政的水平。最后，建设责任政府是实现廉洁政府的重要保障。一方面，责任政府通过建立健全多层次、全方位的政府责任监督机制和权力制约机制，预防失职和腐败现象的发生。另一方面，责任政府将建立行政问责机制作为有效手段，对行政机关工作人员产生外在压力，并催生内心的责任意识，促进权力的规范运行及领导干部作风和思想观念的深刻转变。

二、江苏责任政府建设任重道远

虽然江苏在责任政府建设方面取得了一些成效，但在推进过程中还面临着不少困难和问题，主要表现在以下几个方面：

政府职能转变不彻底，政府与社会、市场的关系仍需进一步理清。经过多轮行政审批清理，行政审批过繁、过慢的问题依然存在；对企业设立审批和各种职业资质资格许可、项目投资审批、核准等领域，群众反映的意见还比较集中。同时，多数行业协会、商会、学会等社会组织职能单一，很多行业协会仅停留在为企业提供信息咨询服务、组织行业国内外交流、开展业务培训等浅层次服务上，行业自律、行业规划、争端协调、行业标准制定、行业政策拟定等功能尚未健全，如何实现有效承接政府职能转移，仍是不小的挑战。

责任划分不到位，权责不对等。一方面，在现行行政管理体制下，乡镇的行政管理权基本上由县级机构行使，大多数乡镇政府在环境保护、村镇规划、审批处罚等方面没有独立的权力，对于工业污染、私搭乱建、随处设摊等问题不能及时有效地制止，“看得见、管不着”的现象比较普遍。据调查，乡镇有约90%以上的事项需要上级部门审批才能执行。许多开发园区也是如此，随着经济社会的发展，开发园区从成立之初以经济管理为主向经济、社会管理并重转变，但按照现行法律规定，开发园区管委会没有相应的法定权力。另一方面，在职能配置中，有时“定权”明确而“定责”不清，或者力度过软不具威慑力，或者过于原则无法追究，从而造成了有权无责或责任不清的状况。

职责交叉重叠，多头执法现象依然存在。如在城市供用水管理中，水利、国土资源、建设、规划、环保等部门多头管理；在市场管理中，市场监管、卫生、农业、商贸、物价等部门职责交叉。遇到处理难度大或者得罪人的事情时，会出现“执法空白地带”。而在一些“有利”的执法管理领域，又出现“执法密集地带”，严重影响执法效果，影响干群关系。有的行政机关怠怕当被告，不处理或轻处理，放弃监管职责，甚至“以罚代刑”。

公众参与比较欠缺，行政监督不够有力。一是在许多领域公众参与的随意性较大，参与的程序、方式等缺少规范，同时，公众参与普遍缺乏及时的反馈和回应，消解了公众参与的热情。二是监督制度不健全，现有的法律对监督的具体程序或者违法行为应负的具体责任并没有进行明确规定，尤其是缺乏专门的监督法规。三是有的监督主体制约手段不多，制约有效性不强，监督缺乏力度。由于各种监督之间分工不明确，相互之间缺乏应有的沟通协调，影响了权威性和有效性。四是政府绩效评估机制不完善。评估内容不全面，有些评估片面地将经济指标等同于政府绩效评估指标；日常检查督促不到位，有的定性指标设立多，定量指标设计少，严重影响绩效评估的实效。

行政问责未能及时跟进，问责效果不理想。一是问责程序不健全。如何启动问责、责任如何分配、被问责官员通过什么程序复出等方面缺少规范，行政问责中有关监督、利害关系人的回避、质询答复期间、听证、问责对象申辩和救济等没有明确的制度规定。二是问责程度不易把握。很多安全事件的问责流于形式，缺乏力度，在直接责任和间接责任、执行责任和领导责任的界定上弹性太大。三是问责事项有局限。对重大安全责任事故、重大经济责任事故等行政乱作为问责较多，对故意拖延、推诿扯皮等行政不作为、慢作为问责较少；对行政执行不力或行政执行失误而引发问责较多，对做出质量不高或错误决策的行为问责较少、较轻或基本不问责。

三、进一步推动江苏责任政府建设

在协调推进“四个全面”的大背景下，必须将责任政府建设与服务型政府、法治政府、廉洁政府建设同步推进。针对当前推进责任政府建设中遇到的困难和存在的突出问题，我们提出以下对策和建议：

1.科学界定政府职能，明确政府责任范围

科学界定政府职能，明确政府与市场、社会、公民的责任关系，是责任政府建设的首要问题。建设责任政府，必须要科学定位政府职能，理顺以下三个关系，明确政府权力的边界，即政府责任的范围：

理顺政府与市场、社会的关系。转变政府职能，重点是要解决好政府与市场、政府与社会的关系问题，对政府角色重新定位，还权于市场和社会，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和社会自治功能。建立市场准入负面清单制度，以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，清单以外的，各类市场主体都可以依法平等进入，营造更加公平合理的市场环境。继续深化行政审批制度改革，压减行政审批事项，进一步取消调整投资审批、生产经营活动审批、资质资格许可等行政审批事项。同时，积极培育社会中介组织，推进社会组织去行政化和去垄断化，支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能，切实发挥社会组织对其成员的行为导引、规则约束、权益维护作用。

理顺政府部门职能分工。重点是解决好职能交叉、权责分离、多头执法、运作不畅等问题。结合地方政府机构改革，积极稳妥实施大部门制，优化政府机构设置和职能配置。深化行政执法体制改革，整合执法主体，相对集中执法权，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法。继续推进城市管理相对集中行政处罚权工作，进一步理顺城市管理执法体制，完善城市管理相对集中行政处罚权工作机制。进一步明确政府和部门之间的职责关系，按决策权、执行权、监督权相分离的原则确定政府和部门的职能。

理顺政府纵向关系。根据不同层级政府的事权和职能，优化行政权力纵向配置，从有利于地方政府更好履职的要求出发，按照“减少层级、能放则放”的思路，把一些确需审批、处罚的，以及量大面广、地方能够承担、实施更方便有效的行政管理事项，坚决下放给地方。完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调，压缩省市两级执法力量，充实县区一级执法力量，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障等重点领域基层执法力量，推进执法重心下移，提高基层执法能力。探索建立事权与财权相适应的财政管理体制，为权力下放和承接提供稳定可靠的财政保障。

2.加强责任制度构建，建立健全政府责任体系

是否具有完善的责任制度体系和责任控制机制是责任政府建设的重要评判标准。针对当前有关政府责任的制度建设缺乏总体设计，针对性、操作性不强的状况，建议加快构建政府责任的制度体系，在政府运行的全过程和主要环节，建立全面的责任制度保障和控制机制，保证政府责任的实现。

健全政府决策责任制度。行政决策是行政权的核心，坚持依法科学民主决策是实现责任政府最有力的保证。健全依法决策机制，推进重大行政决策的程序化、规范化建设，建立重大行政决策事项目录管理制度，探索开展重大行政决策网上公开透明运行。完善重大行政决策合法性审查机制，行政机关做出重大决策前，必须将决策方案交法制机构进行合法性审查。进一步完善重大行政决策公开征求意见制度、听证制度、后评估制度等人民群众参与决策的制度，增强决策透明度和公众参与度。建立完善行政决策责任追究制度，特别是建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。

落实行政执法责任制度。行政执法责任制是规范和监督行政机关行政行为的一项重要制度。2005年以来，江苏已经建立了行政执法责任制的基本框架和基本制度。当前，重点是全面落实和深化行政执法责任制。完善行政执法程序制度，明确具体的操作流程。加强行政执法信息化建设和信息共享，将行政执法责任制由传统的事后监督并追究责任转型为事前、事中、事后全过程动态监督。完善行政执法评议考核机制，细化评议考核的内容，加大社会监督在评议考核中的比重。严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，严格落实行政执法责任。

深入推进政府权力清单制度。权力清单是把权力关进制度的笼子，建设责任政府的源头性问题。按照职权法定、简政放权、权责统一的要求，在目前公布权力清单和责任清单的基础上，由省级部门牵头组织条线系统进一步梳理行政职权，提出取消、下放和调整行政权力事项的意见，形成省市县三级权力事项名称、权力编码和运行流程统一的行政权力清单。统筹推进权力清单和行政权力库及政务服务平台协同建设，将行政权力清单和责任清单纳入网上运行，健全政府法制监督平台应用，对权力运行进行全程、实时监控。

3.完善目标管理，健全政府责任的实现机制

实施可考核的目标管理，不仅有利于强化工作人员的责任意识，也有利于解决决策与执行脱节的问题，提高政府内部执行力。

探索完善责任目标管理制度。通过责任书、职位说明书等形式，将政府目标、部门职责和工作任务分解落实到内设机构、各个岗位和承办人员，建立主体明确、层级清晰、具体量化的岗位责任制。建立科学合理的目标体系，增加社会公平、节约能源、保护环境和政府创新等方面的指标，推动政府所承担的责任更加注重公共服务和维护社会公平正义。建立信息收集和反馈机制，加强基层政府及部门参与目标制定过程，加快发展电子政务作为改善政府目标管理的新载体。

建立完善科学的政府绩效评估制度。结合部门和岗位实际，将履行职责情况转化为具体、量化的考评指标，科学设定政府绩效评估的内容和指标体系。推进政府绩效评估主体的多元化，突出公众在政府绩效评估中不可或缺的地位与作用。优化考核指标体系，以政府依法行政为主要指标，同时将高效行政、廉洁行政纳入指标体系，合理设置各项指标权重，突出对政府依法行政的评价考核。把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。

完善行政问责制。目前，国家还没有统一的立法对行政问责制度做出规范，北京、吉林、云南等省市以政府规章或规范性文件的形式对行政问责做出了具体规定。江苏可以结合自身实际，参照有关省市的做法，将行政问责制度纳入法治化轨道，研究制定出台《行政问责条例》，对行政问责条件、问责主体、问责范围、问责程序以及问责的法律后果等做出明确、可操作性的规定，推动行政问责依法有序进行。完善行政问责的程序，逐步建立一套包括立案、调查、申辩、审议、决定、申诉、执行等科学规范的行政问责程序。同时，建立配套的行政过错责任追究制度，规范违法失职行为责任认定、行政处理程序。

4.建立有效的监督机制，推动政府责任的落实

经过多年的实践，目前，已经基本形成了由政府层级监督、人大监督、政协监督、社会监督为组成部分的监督体系，但仍然存在监督缺乏合力、监督权威性不够、效果不明显等问题。必须建立完整合理的监督机制确保政府责任的履行。

加强政府层级监督。层级监督在行政监督体系中具有举足轻重的地位，是政府依法约束自身行为的有效机制。改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为。深入开展行政复议工作规范化建设，全面规范复议工作流程，实行行政复议应诉人员专业化和资格准入制度。加强对行政执法的监督，重点围绕食品安全、安全生产、环境保护、劳动保障、城市管理行政执法等重点领域，开展行政执法监督检查。加大规章和规范性文件备案审查力度，建立规范性文件备案审查社会公众评价机制、专家点评机制，扩大备案审查的公开度、透明度。

扩大公众参与。公众参与作为一种外部监督，有利于促进政府认真对待权力、履行职责，对于责任政府的实现具有重要意义。健全公众参与重大行政决策机制。完善重大行政决策信息公开制度、公开征求意见制度、听证制度、合法性审查制度和后评价制度等重大行政决策程序公众参与制度。建立健全公众意见的处理反馈机制，公众意见征求和采纳情况及其理由应当向社会公布。健全公众对权力运行的监督机制。加强和改进舆论监督，完善舆论民意表达机制、反馈机制，提高舆论监督的针对性和实效性。健全公众对政府工作的评价机制，以群众满意为标准，以提高政府公共服务为重点，构建开放式的公众评价机制，逐步形成群众监督约束政府工作的科学发展的工作导向。

完善监督体制。进一步整合政府监督资源，发挥多元监督主体和多通道监督的作用，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。加快推进行政执法与刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立全省统一的信息平台。建立完善由监察机关牵头，财政、审计、法制、人事等部门参加的行政监督联席会议制度，以及财政、审计、法制部门、政府督查机构向监察机关的移送处理和联合检查制度，完善行政监督链条。

5.大力培育责任政府理念，加强政府责任文化建设

树立责任政府的理念是责任政府建设的基础。建设责任政府，要积极培育行政人员健康文明、积极向上的责任文化，激发他们的道德责任信念，激励和推动他们提升思想境界，实现从权力本位观念向责任本位观念的转变。

树立责任理念。责任政府的第一要义就是责任，行政责任与行政权力是对等的、统一的，每一项权力背后都连带着一份责任。对于政府及其公务员来说，要树立“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的理念，要对人民负责，很好地回应、满足和实现公众的正当要求，负责任地行使权力。要围绕强化责任意识这个主题，积极组织开展形式多样的社会主义核心价值观教育和实践活动，坚持把领导干部带头树立有权力就有责任的理念作为树立责任意识的关键，加大对领导干部和行政人员职业道德培训工作力度，使责任理念内化为精神追求，外化为自觉行动。

树立服务理念。“政府的一切权力都是人民赋予的”，政府应当对人民负责，为人民服务。因此，政府及其行政人员必须摒弃“官本位”、“权力本位”等传统观念，树立“法律至上”、“人民利益至上”等理念，增强公仆意识和服务意识，正确运用手中的权力，把维护群众利益作为做好各项政府工作的出发点和落脚点，积极构建让社会知情、让群众评判、让人民满意的工作机制。