城乡经济发展范文

导语：如何才能写好一篇城乡经济发展，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：财政政策；城乡经济；“三农”问题；财政支出

“三农”问题成为关乎我国经济社会健康、协调、可持续发展的全局性、战略性问题。统筹城乡经济发展，建设现代农业，强化“三农”扶持，已成为推进农村全面建设小康社会的必由之路。本文从农村财政政策的角度分析统筹城乡经济发展中财政政策有待改进之处并系统探讨科学、合理的财政举措。

一、统筹城乡经济发展中财政政策所存在的问题

1.有关“三农”的财政支出中，用于农村建设的比例较小

近些年来，中央财政支援农村科教文卫等社会事业建设的支出比例在“三农”支出总金额中所占比例较少。在乡镇，多数欠发达的农村地区卫生医疗设备较为陈旧，更新缓慢，公共卫生无法得到全方位的保障，农民身患疾病不能第一时间得到规范化医治，现有的医疗卫生服务不能解除大型病症的隐患；财政对农村地区教育事业的投入有待加强，教育仍成为制约农村经济发展的薄弱一环，即使早已完成“普及九年义务教育”任务的农村地区，起点、水准仍未合乎规划要求，基础不牢固，农村小学、初中阶段学生人均预算内的公共经费仅为城市的三分之一；财政投入农村文化建设的比重不到国家该项总投入的三分之一，农村地区人均文化公用经费仅占城市的五分之一。

2.财政支农的投入明显不足

21世纪的头20年是全面建设小康社会的重大战略机遇期，为实现农村全面步入小康，国家十分重视并加强了对“三农”的扶持力度。然而，现实状况是，财政支出“三农”事业的比重占财政支出的总比重仍较低，近十年来一直维持在10%以内。

3.城乡收入水平的差距制约着农村消费能力的提高

以来，因国家工业基础比较薄弱，便推行农业支援工业建设的方针，这一初级化的道路直接致使工农产品比价欠合理，在工农产品的交换过程中，不可避免地出现了“剪刀差”。因其出现时间长，所以农民同城市居民收入水平的差距很大，并且农民的收入水平持续滞后于城市居民收入的总水平，虽在改革初期有所减小，但从20世纪90年代起，差距不断在扩大。

二、统筹城乡经济发展的有效财政措施

1.加大财政投入农业的力度，推进农业产业化步伐

加大农业投入、完善农业基础设施建设、推进农业产业结构的优化升级、大力发展现代农业，是提升农业经济效益、提高农民收入水平、减小城乡差距的关键途径。基于此，国家首先要借助于财政、税收政策，汇集更多的资金投入农业生产，引导企业对农业科技进行投资，运用财政补贴及税收政策对农业科技的研发及成果转化予以扶持。与此同时，培育一批具备较强竞争实力的农业科学研究机构，以农业企业或同企业以技术参股的形式开展经营，把农业最新研发成果真正应用到农业实际生产环节中，提高农产品的附加值与科技含量，整体推进农业经济效益的有序提升；通过对积极创建农业科学研发基地、农业创新科技示范园的企业或个人予以奖励，来实现农业科技创新人的驱动作用；推动农业社会化服务朝着产业化方向迈进，把较为分散的企业与农户整合，产生形式多样的农业社会化服务的协会和组织，以有效地应对加入世贸组织后外资农业、跨国企业及农业协会组织给我国农业带来的冲击；要增加农业财政支出所占财政支出的总比重，有效确保农业投入总水平的稳步增长；每年组织固定比例的国债资金投资农业基础设施，加强农业科学研发基地及农业大型项目工程的建设。

2.运用充足的财政资金解决失地农民的社保问题

就目前而言，农村地区社保缺失、不健全的现状尚未得到改善，主要原因是政府将大规模的社保财政资金投入到城市，在城市已初步构建与市场经济体制相协调的社保体系，而农村的社会保障则以土地保障与家庭保障为主。在农村构筑起完善的社保体系，首要的任务便是把失地农民统一纳入到社保体系中。这样便会有效地缓和当地政府一次性承担补助经费的资金压力，减轻城市养老保险由于隐性债务而面临较大压力的难题，极大地推进社保的覆盖率，维持经济秩序与社会秩序的稳定。依照失地农民所承受的风险，可优先设立养老保险，进而陆续设立失业保险、最低生活保障体系以及医疗保险，最终健全工伤与生育险。

农民工群体的社保问题同样成为经济生活的热点，国家财政正逐年出台并完善政策，力促农民工同城市职工一样享受失业保险、医疗保险及最低生活保障等基础性社保，特别是降低农民进城务工的制度性门槛，循序渐进地推动农村富余劳动力向城市及非农产业的转移，减轻土地社保功能，促进农业资源的有效利用率，使农村经济发展迈向新台阶。

在城乡分配结构日臻完善后，国家要撤销城乡社会保障体系的“双轨制”，推行城乡社保一体化，统一设立专项财政资金，在农村进一步构建和完善医疗保险、养老保险和最低生活保障体系，使全体农民共享基本社保福利。

3.强化对农村医疗卫生事业的财政扶持

农村现有的医疗卫生服务已无法适应社会发展及全体农民健康保障的需要，需进一步增强财政支援力量，通过卫生支出实现各级政府的卫生预算开支超出同期财政开支的增速，引导各级政府的卫生投入更多的聚焦农村公共卫生领域，彻底改变忽略农村的不科学投向；加强财政的转移性支付，为城市所辖县区乡镇农村地区提供同等的公共卫生资源与产品服务，弥补农村医疗卫生财政缺口，依照财政供养的人口多少、农村政府的收入等状况，科学编制农村地区公共卫生开支的标准，包括地方政府应支付的财政部分，最终确定国家财政的转移支付金额；依靠国家、集体与个人三方的投入，形成新型农村合作医疗，依托农村乡镇企业为农村合作医疗注入大量资金，激励和支持民企及集体企业共同投资农合。截至目前，新农合制度已完全形成，在试点的基础上，正进一步结合经验不断健全与推广。

4.利用财政资金支援农村教育

缩小城乡的教育差距是统筹城乡经济发展的必经之路，“十一五”时期，政府扩大对教育的财政扶持规模。站在新起点上，我国仍需持续振兴乡镇农村的教育事业。为此，首先要明确各级政府对教育投入的责任，将财政教育资金倾斜到乡镇农村地区。国家财政通过转移支付的途径，着力解决基层财政负担农村教育投资困难的问题，促使农民子弟公平地享受各项教育资源。另外，国家和政府需出台保护政策，禁止向城市务工农民子女变相收取各种形式的入校费，缓解农民工子弟入学难的局面。高校招生要适度向农村学生倾斜，安排财政补助资金，切实为缩小城乡教育差距开发更优质的人力资源。

5.健全农村土地管理制度，保障农民土地财产权

现如今，农业土地的征用范围相当宽泛，对征地农民的补偿较少，对农民收入的提高与基本生活保障带来一定的负面效应。因此，首先国家要通过立法保障农业用地的具体用途，规定政府具有强制征地权限的仅公益性用地，而经营性用地便不隶属政府征地范畴。其次要科学制定农业土地的补偿指标，按照市场规律统一明确地价，加大征地补偿的力度，保障农民的土地权益。

三、结语

综上所述，统筹城乡经济发展，发展农业经济，运用财政的力量缩小制约城乡经济持续健康发展的各项差距，是农村实现全面小康的关键环节。国家要下大气力加强财政的惠农支农力度，多管齐下解决“三农”问题，保障各项政策的落实到位，实现城乡经济的科学发展。

参考文献：

[1]朱润，张妍，郑潇萌.基于财政支出角度的我国物业税“空转”相关现状分析[J].时代金融，2011（06）.

[2]龙海明，林胜.我国财政支农投入促进农民增收的实证研究[J].湖南师范大学社会科学学报，2007（06）.

[3]汤凤林.财政与城乡统筹发展关系的研究综述[J].财政监督，2010（06）.

[4]赖江杨.从财政支出视角再议我国宏观税负[J].企业经济，2008（08）.

[5]龚静.如何认识和控制我国当前的财政债务规模[J].重庆职业技术学院学报，2011（05）.

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关键词：经济体制；经济发展；体制改革；城乡一体化；

Abstract: Since reform and opening China's economy to obtain a rapid and sustainable development, economic reform proved played an important role. Meanwhile, with the accelerated pace of economic development, urban-rural income gap is growing, the need for the development of further deepening of economic reform to achieve "economic integration of urban and rural areas," the goal of building. This article will be on China's social structure and a detailed analysis of the economic system, demonstration of economic reform on rural economic development role.Keywords: economic system; economic development; reform; urban-rural integration;

中图分类号：F121 文献标识码：A

计划经济体制又被称为指令型经济，通过国家调控对生产资源及商品消费进行事先计划，在上世纪70年代以前，我国作为世界上最大的发展中国家一直沿用这一体制；同时，由于发展中国家对经济建设的迫切要求，都会不约而同的推行重工业优先发展的战略，这也就造成了优势经济资源不断由农村向城市倾斜，如煤炭、石油等资源型产业的发展，前期都受到宏观政策的控制影响，进一步拉大了城乡经济发展的差距。

一、经济体制改革的重要性和必然性

我国是传统的农业大国，农村人口所占比重大、分布广，对社会主义经济建设起到至关重要的作用。在计划经济体制时期，为了保证国内重工业战略发展目标的实现，农村经济的发展受到一系列歧视政策的约束，这也就造成了农村经济发展缓慢、农民收入过低等问题；同时，由于严格的户籍制度规定，也形成了中国式的二元化经济体制。

（一）经济体制改革的重要性探究

1.国际形势和国内经济发展需求。

国际方面，冷战结束以后，世界范围内开始掀起经济发展的，经济体制成为改变国际社会新格局的关键变量。在20世纪后半期，饱受经济发展障碍的广大社会主义国家开始步入经济转型的井喷期，逐渐由计划经济体制向市场经济体制转型；从实践角度来说，苏联解体、东欧剧变也体现出来市场经济发展过程中的优势，作为坚持社会主义制度不动摇的中国而言，也迫切需要通过经济体制改革实现富国强民的梦想。

国内方面，尽管计划经济体制在特定的历史时期中起到积极作用，但随着我国经济发展的速度加快、社会商品需求量日益增大、商业活动范围的不断扩展，这一体制逐渐暴露出它的缺陷。突出表现为对商品生产和价值规律的违悖，行政手段对企业的管理过严，无法形成有效的市场流通模式，阻碍了产品生产和商品供给。同时，计划经济体制下经济方式单一化，平均主义思想泛滥无助于企业的市场竞争力形成，进一步导致商业发展退化、弱化；以煤矿经济产业分析，受到计划经济时代重工业发展战略和资金积累模式影响，导致了煤矿经济发展脱离了应有的劳动密集型发展方向，因此无法吸纳更多的剩余劳动力，导致工人成为一个特殊的阶层，从农民中吸收的人员比例极低。

从这个角度而言，中国必须对这种经济体制进行根本性改革。

2.人民日益增长的物质文化需求。

第二次工业革命以来，人类社会进入了电气化时代，科技与经济的发展为人们提供了更多的现代化商品。随着我国国民经济的发展和人民收入水平的提高，物质需求与精神需求也相应的不断提高，而僵化的计划经济体制已经无法满足社会的发展需求。

以煤矿经济为例，计划经济体制下煤炭资源的销售受政策影响较大，存在“指令性价格”和“指导性价格”，缺乏有效的市场调节，大大削弱了煤矿企业的经济效益，为了减少成本支出，煤矿企业在完成国家计划产量后生产处于滞后状态；于此相对应的是对煤炭资源的日益高涨需求，火力发电、农业生产、城市供暖等需求逐年增加，造成市场大面积缺煤现象，无法满足社会需求。

（二）经济体制改革的必然性探究

我国的经济体制改革是从农村开始的，从人口比例分析，目前来说农村地区人口仍然占据人口总数的较大部分，经济体制导向必然会向农村方向转移。改革开放以后，我国逐渐确立了市场经济体制，并解除了将经济体制纳入社会基本制度的观念误区。

思想的解放进一步加快了经济体制改革步伐，从经济学角度来看，我国农村人口是潜在的巨大消费市场，要发展经济就必须提高农民的购买能力，因此必须释放农村剩余劳动力，提高农民收入水平；同时要建立多渠道的经济发展模式，放宽农村人口从事企业经营的渠道，大力发展民营企业经济，实现我国经济模式的多元化。

二、经济体制改革对城乡经济发展的影响

我国经济体制改革对城乡经济发展的影响主要体现在土地管理、户籍制度、环境建设三方面，通过对这些要素的统筹发展，逐步实现了城乡经济发展的平衡。

（一）土地管理

土地是农村重要的生产资料，随着我国农村土地管理制度的深入改革，国家部门制定了农村集体用地的管理条例，并逐步建立起完整的农村建设用地市场。极大的提高了农民生产积极性，并将土地作为一种稳定的生产资源提供使用，极大的稳定了农村人口。经济体制改革促使农业生产逐步摆脱单一化，向生产、加工、销售等环节靠拢，形成了完整的产业链条。

（二）户籍制度

户籍制度是构成二元化社会、经济机构的主因，改革开放30年来，虽然户籍制度的缺陷一再经过修正，但在目前城市化建设全面开展的过程中仍然存在诟病。从经济角度来说，30年终城乡经济整体收入增长提高五倍，但城乡居民之间的差距却扩大了2.28个百分点。同时，在政治权利、文化资源、医疗教育资源等方面，城乡之间还存在分配不均的情况。要改变这一现状，应该通过经济体制逐渐弱化户籍制度的作用，实现平稳过渡。

（三）环境建设

环境设施建设时城乡经济发展重要因素，通过对交通、医疗、教育等方面的改善，逐步城乡居民在生产、生活、居住方式方面趋向一致，实现劳动力、技术、资源方面的交流共享。同时，逐步构建起了农村社会保障体系，实现了多元化、多层次的养老、保险制度。如农村养老保险、新型农村合作医疗和社会救济制度等等。

三、“城乡一体化经济”发展的深度问题探讨

“城乡一体化经济”发展是当前经济体制深入改革的重要内容，也是实现统筹城乡经济发展的第一步，从我国社会经济发展战略上将城市、农村归纳为一个整体，而不是单纯的城镇格局规划。具体来说，“城乡一体化经济”建设涉及六个主要因素，分别是：城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、就业市场和社会管理。

十六届四中全会支出，我国在计划经济侧重重工业发展史必然的历史阶段，在实现工业化发展预期阶段之后，必然进行工业反哺农业、城市支持农村的策略；同时支出，协调城市与农村之间的发展，是促进我国经济市场深度挖掘的必然趋势。近年来，我国实现了免除农业税、实现种粮补贴等政策，是实现“城乡一体化经济”发展的具体措施。

要实现统筹城乡发展，就必须施行经济体制进一步深化改革，弥补现有社会主义市场经济体制存在的缺陷，突出表现为城乡居民在享受要素配置和要素增值成果方面的不公平性。以土地为例，农村土地在缺乏有效的市场管理和监督机制下，增值收益仍然流入城市，农业在国家资本申请享有方面也存在一些障碍；在就业方面，高等学历人才仍然局限于城市，而农村市场缺乏资金和政策扶持，无法形成互动的人才交流市场。

综上所述，要抓住经济体制深化改革的契机，重点解决城乡之间体制性矛盾和结构性矛盾，重点完善城乡行政管理体制，这对政府职能的提升是一个不小的挑战。牢固掌握市场经济体制下的科学调节理论，开拓监管有力的市场体系，通过协调社会管理部门和公共服务平台，实现政府职能现代化服务意识。

参考文献：

[1]汪锋,刘旗,张宗益.经济体制改革与中国城乡经济发展不平衡.中国软科学,2007(05)

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摘要：二元财政是导致贵州城乡经济发展差距不断拉大的一个重要原因。近年来贵州省不断从各方面加大对于农村地区的扶持力度，但贵州省城乡经济发展仍然持续拉大，城乡居民收入比例高达4.1：1。本文选取了1978年—2010年贵州省数据，通过计量分析证明了财政支出是影响贵州城乡经济发展差距的一个重要因素。

关键词：贵州省；财政支出；城乡经济发展差距；实证分析

1、引言

改革开放三十年来贵州经济取得了长足的进步。2010年贵州省生产总值达到了4593亿元，同比增长12.8%，增速比上年加快1.4个百分点，比全国高2.5个百分点。其中第一产业、第二产业、第三产业增加值占生产总值的比重分别为13.7%、39.2%和47.1%。与上年相比，第一产业、第三产业比重分别下降0.4个和1.1个百分点，第二产业比重上升1.5个百分点。贵州省城镇居民人均可支配收入达14142.75元，比上年同期增加1280.23元，同比增加七个百分点。农民人均纯收入达3471.94元，比上年同期增加466.53元，同比增加12.6个百分点。但值得警惕的是城乡发展差距扩大的趋势并没有得到根本的改变。

我国是一个二元经济结构的国家——城市和农村。长期以来国家对农村实施歧视性政策导致农村发展严重滞后。这一点在贵州十分明显。2010年贵州城乡居民收入差距比为4.1：1，在全国范围内是最高的省份。本文选取1978年——2010年贵州省数据，通过数据、计量分析财政支出对于城乡居民收入差距的影响，最终得出结论。

2、实证分析

2.1.贵州城乡经济发展状况分析

贵州省城市化水平起点比较低。1978年贵州省城市化率只有12.05%，处于西南地区的下游水平。经过三十年来特别是近几年的快速发展，贵州的城市化进程已经取得不俗的成绩，2010年城市化水平达到33.8%。

贵州省城镇居民可支配收入1978年为261.26元，到2010年这一数字达到14142.74元 ，增长了54倍。1978年农村居民可支配收入为109.3元到2010年达到了3471.93元，增长了32倍。

贵州省的财政支出城乡比变动比较大。1978年到2003年一直在上升，1978年只有5：1，而峰值为2001年的12.7：1。以后比例逐年降低，到2010年降到近年来最低的5.7：1。

2.2计量分析

模型设定：

其中表示第t年城镇居民收入，表示第t年农村居民收入，表示第t年财政支出中的非农支出，表示第t年中财政支出中的支农支出，为随机误差项。

由贵州统计年鉴选取历年城镇居民可支配收入、农村居民收入、历年财政支农支出和非农支出进行拟合，并运用AR（1）模型重新拟合，得到，说明模型较好的解释了1978年——2010年贵州城乡收入差距变动的原因。财政支出每相差一元城乡居民收入就相差十元。说明财政支出对于收入的影响是十分显著的。

3、政策建议

第一， 持续增加对农业部门的财政投入力度，强化政府支持。经过本文实证研究，得出如下结论，在我国现行的二元经济背景下，在城市化进程中，只有不断增加政府对农业的财政投入力度，才能显著地提高居民的人均收入水平，从而缩小城乡经济发展差距。

第二，改革现行的财政体制，压缩非正式财政的生存空间，切实降低对农业部门的一次性总赋税率。采取相应的政策措施，比如禁止乱收费、乱摊派和乱集资，明文免除农业税，促进农产品价格市场形成机制。逐步降低农民的税收负担，真正的降低农村的总赋税率。

第三，稳步发展城镇化，在城乡协调发展的进程中寻找平衡点。以黔东南州的为例，农村中相当一部分青壮年外出打工，只有部分老弱病残留守农村。这种现象一方面导致了大面积的肥田沃土抛荒，另一方面则是通过增加农药化肥等的资本投入后，收成固然可以增加，但收获季节由于缺乏劳动力而使大部分的丰收果实烂在地里。因此，必须适度控制各地的城镇化发展速度和规模，保证农业生产的劳动力供给，才能真正的实现二元经济的商品化。

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一、广西城乡经济发展差距现状

第一，城乡居民人均收入的差距。城乡居民的收入水平一般用城镇居民家庭人均可支配收入和农村居民家庭人均纯收入来反映。广西农村居民家庭人均纯收入从1995年的1446元上升到2010年的4543元，增加了2.14倍，年均增加额193.56，年均增长率13.38%；而广西城镇居民家庭人均可支配收入由1995年的4792元上升到17064元，增加了2.56倍，年均增加额767元，年均增长率16.01%。广西城镇居民家庭人均可支配收入与农村居民家庭人均纯收入的收入差距从1995年的3346元扩大到2010年的12521元，广西城镇居民家庭人均可支配收入年均增加额是农村居民家庭人均纯收入年均增加额的3.96倍，广西城镇居民家庭人均可支配收入年均增长率比农村居民家庭人均纯收入年均增长率高2.63%。

第二，城乡居民生活水平的差距。城乡收入差距由生活水平差距最终反映，一是城乡居民人均消费支出水平，二是城乡居民家庭主要物品拥有量，三是城乡居民家庭支出的恩格尔系数。

城乡居民人均消费支出水平。

首先，城乡居民人均消费支出水平的绝对差值不断扩大。广西城镇居民的人均消费支出由1995年的4045.83元上升到2010年的11490元，增加了1.84倍，年均增加额为465.26元，年均增长率为11.5%；农村居民的人均消费水平由1995年的1143.04元上升到3455元，增加了2.02倍，年均增加额为144.5元，年均增长率为12.64%。从人均消费支出的绝对差值来看，城乡人均消费支出水平的差距增大，由1995年的2902.79元扩大到2010年的8035元。

其次，城乡居民人均消费水平的比值呈扩大趋势。城乡居民人均消费支出水平差距由1995年的3.54倍扩大到2010年的3.33倍，在1995年到2010年的这16年时间里，城乡居民人均消费支出的差距提高了2.77倍，这说明广西居民人均消费支出水平不仅没有缩小，反而有不断扩大的趋势，缩小城乡消费水平任重而道远。

城乡居民家庭支出的恩格尔系数。当前，广西城镇居民的恩格尔系数已经处在40%以内，这说明广西城镇居民已经克服贫穷，解决温饱，达到小康，从而迈入相对富裕的状态，而农村居民的恩格尔系数还徘徊在50%左右。尽管农村居民已经解决温饱，迈入小康，城乡居民的恩格尔系数总的变动有缩小的趋势，但是差距仍然相当明显，2010年农村居民的恩格尔系数为48.50%，还不及城镇居民1997年和1998年的水平。

二、广西城乡经济发展差距形成因素分析

第一，农业产值比例逐年降低。近年来，广西农业保持良好的发展态势，农业总产值从1995年的453.15亿元上升到1670.37亿元，年均增长率16.79%，农民的生活水平显著提高，农村的面貌发生了翻天覆地的变化。然而从1995年-2010年广西地区GDP中第一二产业所占比例来看，广西虽算是祖国西南边陲的农业大省，但以农业为主的第一产业在国民经济中所占的比重相对较低，且第一产业所占比重呈现下降趋势，以工业为主的第二产业在国民经济中所占比重总体呈现上升的态势，可见工业是国民经济的主导，在国民经济中所扮演的角色越来越重要。

第二，二元结构强度逐年扩大。测算二元结构强度，即工农业反差系数是判断城乡工农业是否协调发展的常用办法。广西农业GDP相对生产率从1995年总体开始呈现下降趋势，这说明二元反差还没有达到最高点，农业的相对国民收入还没有从低于1的方向向1接近。广西非农业GDP农业生产率总体呈现下降趋势，两种GDP相对国民收入的变化使得二元结构强度变化比较平稳。发展中国家二元结构强度的极值为4.09，但广西二元结构强度除了1997年低于1.09之外，其他年份均高于该极值，2009年二元结构强度达到5.24，是发展中国家的1.28倍。这说明广西农业的比较生产效率及比较收益率不断下降，农业发展速度太慢，导致农民收入增长速度不快，农村居民收入相对于城镇居民收入还很低，从而导致其消费水平不断下降。

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【关键词】 城乡统筹;二元结构;新制度经济学;路径依赖

十七届三中全会把“农村经济体制更加健全,城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立”作为到2020年农村改革发展基本目标任务之一。破除城乡二元结构,统筹城乡一体化发展,是新阶段中国农村改革的总体方向。全面落实科学发展观,统筹城乡经济和社会发展,关键是要解决长期以来制约我国经济社会发展的城乡二元结构问题,建立起社会主义市场经济条件下城乡统筹、社会协调发展的机制。这既是加快城乡统筹发展的基础,也是解决“三农”问题和全面建设小康社会的内在要求。

一、新制度经济学视角下城乡统筹发展的阻力

城乡二元结构问题形成包含着深刻的历史和制度因素,其路径依赖的特征将在一定程度上影响着城乡统筹的发展。新制度经济学把制度作为经济模型的内生变量,强调制度及结构分析和非市场力量对社会经济的影响。制度因素包括正式制度和非正式制度,如法律法规与政策政令、经济体制与政治体制、意识形态与伦理道德等,它对解决二元结构问题具有较大的制约作用,主要表现在:

1.土地产权不明晰,导致农民权益受损。产权公平作为社会公平的一种重要形式和一种重要的制度安排,主要体现在拥有财产的权利平等,获得产权的机会均等和以共同富裕为最高目的。现代产权理论认为完整的产权包括排他的使用权、独享的收益权和自由的转让权。一直以来,农民土地承包经营者只拥有前两项产权,没有真正的流转权,这意味着农民并没有对土地的处置权,实质上就是没有土地的财产权,也就无法获得土地出让后的大部分增值收益。

2.资源配置不合理,削弱了制度的激励作用。城乡统筹在宏观的角度来讲实质上是国民经济格局的调整在空间上的表现,是资源在空间上的重新配置。既然如此,城市统筹的关键就在于如何提高资源配置的效率,如何使效率达到最佳。不同制度安排的激励性可能有所差异,对资源配置和城乡统筹发展的影响也不同。我国目前城乡统筹发展中着力解决“三农”问题,建设社会主义新农村,忽略了城乡经济一体化的发展。

3.有政策体制的不完善性,导致了路径依赖的恶性循环。诺思认为,现存的制度安排将影响制度提供新的安排的能力,即存在制度变迁中的路径依赖性。“人们过去的选择决定了他们现在可能的选择”,如果初始选择的方向是正确的,制度变迁就可能进人良性循环;如果初始的选择方向出现偏差,制度变迁就可能沿着错误的路径继续下去,还可能被锁定在低效率状态之下。

我国初始的制度选择会强化现存制度的惯性,沿着原有制度变迁的路径和既定方向前进,总比另辟蹊径要来得方便一些。在此逻辑之下,我国现有政策体制的不完善性,是造成农村地区长期以来难以脱贫的客观原因。政策体制的不完善是指城乡二元制结构下的户籍制度、就业制度、社会保障制度、教育制度等。

4.农民在社会阶层中处于弱势地位,城乡统筹遭受阻力。从农民的角度说,城乡统筹的根本是解决了“三农”问题,制度变迁的收益大于成本,农民是这一制度的支持者,具有致诱性变迁的特点,由于农民的意识相对滞后、生活经历不同,知识储备不同,利益集团人数众多,谈判成本过高,且容易产生“搭便车”行为,绝大多数人依然很难达成共识并采取集团行动,需要政府强制性变变迁的引导。在城乡统筹中,资源要重新配置,必然会损害利益集团(如城镇居民)的既得利益,如果受损的利益集团得不到补偿,改革必然会遇到阻力。

二、案例:莱芜市城乡统筹发展举措及成效

近年来,莱芜市把统筹城乡一体化发展作为全市工作的主线,大力推进城乡经济发展、城乡建设管理、城乡社会事业发展、城乡生态环境建设 “四个一体化”,着力做好“统筹经济布局、土地流转、破除城乡二元体制”三篇文章,今年,莱芜市被山东省确定为全省统筹城乡一体化发展的试点市。

(一)主要措施

1.统筹城乡经济布局。莱芜市统筹城乡经济布局,重点在北部发展生态旅游板块,在中西部发展姜蒜加工储运板块,在南部发展钢铁加工物流板块。依托济青高速南线在莱芜的四个出口,高水平规划建设了高新区、雪野旅游区、钢城经济开发区和莱城工业区。“三大产业板块” 和“四个功能区” 成为莱芜发展经济、推动产业集聚的重要载体。

2.促进土地流转。莱芜市把土地流转作为统筹城乡一体化发展的重要突破口和着力点,在坚持“依法、自愿、有偿”的前提下,通过组织引导、政策激励、典型带动,推进土地向特色产业、重点区域集中,为城乡一体化发展增添了新动力。农民将土地规模流转给企业,企业得以按照良好农业操作规范,加强基地建设与管理。

3.破除城乡二元体制。莱芜市把统筹城乡就业工作作为城乡一体统筹发展的重大战略举措来抓,不断完善政策措施、加大资金投入、健全工作机制、创新工作方法。加大公共财政投入,建立城乡一体的公平教育体系、公共文体服务体系、公共卫生服务体系、科技服务体系和精神文明建设体系,完善覆盖城乡的民生保障体系,使城乡居民更多地平等享受公共服务。

(二)取得成效

1.全市城乡经济得到飞速发展。2008年,全市乡镇(街道)平均地方财政收入超过3000万元,增长52.8%,75%的乡镇过千万元,最高的凤城达到1.29亿元。县域经济实力不断增强,莱城区2008年地方财政收入突破10亿元,在全省县(区)中的位次由2007年的第78位上升到第36位,预计今年可达12.4亿元;钢城区2008年地方财政收入12.9亿元,由2007年的第83位上升到第24位,预计今年可达16.2亿元。

2.农村土地流转“转”出了高效益。土地流转的大文章越做越好。目前莱芜全市共流转土地60余万亩,其中耕地14.5万亩,占耕地总面积的17.6%;林地50.4万亩,占宜流转面积的78%。土地向龙头企业、民营大户集中的态势明显,土地流转“转”出了高效益。

3.城乡统筹就业工作和事业发展成效显著。近年来,莱芜市每年新增城镇就业都在18000人以上,每年实现农村劳动力转移就业2万人以上,其中新增劳务输出在9000人以上。城镇登记失业率一直控制在3%以内,低于全省平均水平,就业局势基本稳定。目前,莱芜全市19家乡镇卫生院已全部与城市医院建立了托管、合作关系,原先一

直青黄不接的乡镇医院凸显了活力。

三、案例分析与启示―从新制度经济学角度提出城乡统筹发展的思路

(一)合理调整城乡产业结构,大力发展城乡一体化经济

经济一体化既是城乡一体化的核心。它是一个明确分工、相互促进、双向发展过程,其目标就是突破城乡二元结构的束缚,形成各有侧重、有机组合的区域经济整体。需要调整城乡分工,加强经济联系,密切城乡关系,塑造相互支持、相互影响、相互推进的互动发展关系机制。需要不断推进农业现代化和乡村城市化进程,继续强化城市综合功能和调整城市产业结构,建立和完善一体化的城乡市场体系和基础设施网络,逐步实现城乡经济的一体化。莱芜市通过统筹城乡经济布局,地方财政收入提高了,县域经济也得到大力发展,只有经济发展了,政府才有充足的资金发展社会事业,社会才能为城乡提供更多就业岗位。

(二)加快农村土地产权制度改革,建立公平合理的土地产权制度

从莱芜市积极推进农村土地合理流转所取得的成效来看:新农村建设要加快农村土地产权制度的改革,在稳定并完善以家庭承包经营体制的基础上,按自愿、有偿的原则,坚持以公平为基础,以效率为导向,引入土地流转的市场机制,在合理的范围内允许承包户对部分土地以转让、租赁、入股合作经营等形式自由流转。这样,农民对土地拥有了真正的处置权,拥有了完整有意义的产权,他们通过劳动投入、资本投入等活动,以及保护与土地增值相关的公共设施和其他公共资源等使土地增值,使个人利益和社会利益一致化。这对重构农民与土地、农民与政府的关系具有一定意义。

(三)建立城乡统筹发展的制度系统,促进城乡一体化发展

二元结构制度支持系统中的单项或几项制度的改革己经到了尽头,城乡统筹发展就是对城乡二元结构的制度支持系统的整体创新和重大调整,即必须对其动大手术,从产权、组织、制度等方面对其进行深层次的制度创新与整合。创新的步骤是:土地制度―户籍制度、社会保障制度―就业制度、教育制度和产业政策制度间的整合。其目标是:构建以农村土地制度改革为核心、以社会保障制度改革和户籍制度改革为重点、以就业制度、教育制度的改革和产业政策的创新为配套,形成运转流畅、互为补充、互为促进,共同推动城乡一体化发展的制度体系。案例中莱芜市健全完善了城乡一体的就业管理和社会保障体系

改革开放30年来,我国完成了以家庭承包责任制为核心的农村改革和社会主义市场经济体制改革,城乡分割的二元体制仍未从根本上得到解决。如何用统筹的理念发展城市和农村,已经成为各级政府落实科学发展观的重点。从新制度经济学的视角,探讨了城乡统筹发展中的制度障碍,通过分析莱芜市城乡一体化发展的成功案例,从新制度经济学角度提出城乡统筹发展的思路。

参考文献

[1]胡乃武,叶裕民.统筹城乡发展的战略思考与对策[J].理论前沿.2004(6)

[2]刘玉清.关于建设社会主义新农村的几点思考[J].社会科学家.2006(5)

[3]卢现祥.新制度经济学[M].武汉:武汉大学出版社,2004

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城乡统筹，即打破城与乡分割的局面，在保留城乡各自特点的基础之上，创造平等统一的新型城乡关系，以实现以城带乡，以乡促城，互为资源，互为市场，互相服务，达到城乡之间的经济、社会、文化、生态协调发展。

2008年初，辽宁省委、省政府和大连市委、市政府做出了加快推进以庄河为重点的北黄海开发开放的战略决策，为做大做强庄河、推进庄河迅速崛起提供了历史机遇和新的契机，在这个背景下，协调好城市与乡村的发展关系是庄河和谐、健康发展的重要任务。

一、国家政策指引

为改变我国城乡二元发展状态，2002年11月，党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展”的战略方针。随后指出按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。此后相继出台了“统筹城乡经济社会发展，实行工业反哺农业、城市支持农村和多予、少取、放活的方针，按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，协调推进农村建设；切实加大农业投入，积极推进现代农业建设，强化农村公共服务，深化农村综合改革，促进粮食稳定发展、农民持续增收、农村更加和谐，确保新农村建设取得新的进展；深化户籍制度改革、推进城镇化发展的制度创新”等重要内容，为我国城乡统筹发展提出了可持续的政策指引与要求。

二、大连城乡统筹目标

大连市提出“建立较为完善的制度体系，全面实现社会和谐发展”的城乡统筹总体目标、“初步形成城乡协调发展氛围，重点有所突破，缩小城乡差距”的近期目标和“形成城乡发展格局，全面实现小康社会”的远景目标。结合自身城乡发展概况，目前大连正在积极探索全域城市化的城乡统筹发展模式，并提出着重发展县域经济的重要措施。

三、庄河城乡统筹目标确立

结合国家政策要求，落实大连市城乡统筹的发展目标，将庄河市城乡统筹目标确立为：全面推进庄河市建设“辽宁沿海开发开放示范城市和东北亚经济协作区域平台”的发展进程；加快乡镇与新农村建设步伐；构建庄河市城乡“经济联动、社会和谐、文化繁荣、生态永续”的发展格局。

四、总体战略

依据庄河市城乡统筹发展目标，结合庄河市城乡发展现状，城乡统筹的发展战略是：以人口积聚为重点，加速农村人口向城镇转移，推动城乡人口的合理布局；以市场经济为核心，构建城乡统一的市场，推进城乡经济的联动发展；以空间优化为方式，通过差异化的空间发展方式，促进城乡空间结构的优化，全面推进城乡经济、社会、文化、生态和谐发展。

人口战略

加快城镇化速度，增强城镇的吸纳能力；鼓励农村人口向城镇聚集，促进城乡人口资源的最佳配置。

（一）引导人口合理转移与分布

促进市域协调发展，合理确定集镇和村庄发展规模，引导人口的合理分布。制定完善的人口政策，鼓励农村剩余劳动力向城镇转移。结合生态保育地区的生态建设，探索积极的方式，充分运用法律、经济和行政等多种手段对人口的增长和分布实行有效引导，鼓励人口的集约化、城镇化。

（二）推进城镇建设

选择条件良好的城镇建设成为分工明确的中心镇。完善中心镇的综合服务职能，带动服务业发展；提高产业集中度，推进工业向规模化、集约化发展。选择基础条件好的乡镇鼓励发展，避免全面开花、低水平重复建设，把小城镇建设同促进产业合理布局有机结合起来，引导人口向城镇合理分布，提高城镇化水平。

统筹考虑中心镇、条件好的城镇与周边乡村的基础设施配套，实现资源共享，同时通过空间管制，加强生态保护，探索适合庄河特色的新型小城镇发展模式。

市场战略

建立统一的城乡市场体系，构建庄河城乡经济发展平台，加速城镇工业化和农村现代化，提高城乡市场化进程，促进城乡资源的合理流动。

（一）构建城乡统一的市场体系

市场是连接产业与产品受益群的纽带，是产品流通、配置、交换的主要途径和载体，产业发展离不开市场，市场是经济建设的重要环节。强调城乡市场的统一，加强城乡市场的一体化建设，促进城乡之间的资本、技术、人才、劳动力和土地等各种市场要素的无障碍流通。

（二）加速城镇工业化和农村现代化

推进城镇工业化、农村现代化，提高城乡市场化进程。工业化是城镇化的基础，也是城镇体系形成的动力源泉。加速庄河市城镇工业化进程，促进城镇化水平的不断地提高，借助工业化对农村廉价劳动力和工业原料等资源的需求，带动农村发展；提高农村现代化，改善农村居民生活水平，促进农村剩余劳动力的转移；加速农业产业化、商品化，为工业化的发展提供充足的原材料来源，带动农村市场的进一步开发，促进庄河城乡经济的融合。

（三）健全资源流通保障体系

增强城乡市场的联系，消除各种要素在城乡之间自由流动的各种体制性政策障碍，建立各种资源在城乡市场和谐流通的保障体系。

空间战略

依据庄河南北地区的不同特征，结合产业发展趋势和生态环境保护要求，确立“差异化的空间发展策略”，采用以“点轴”与“增长极核”相结合的空间发展模式，强化沿海城镇集聚，明确各级城镇和产业区合理规模和特色职能。构建“一带两轴，一核两极四城三镇”的城镇空间结构实现庄河市城乡又好又快发展。

图1市域城镇空间结构规划图

（一）城镇建设

1.优先发展重点城镇

以提升中心城市发展建设为主，发展具有产业积聚效应的城镇建设为辅助，推进产业集聚和农村居民向城镇集中，提高工业集聚程度；引导建设用地指标和相关投资集中，集约化发展，实现城市建设空间向优势区位集聚，构筑庄河沿海城镇带，促进经济全面发展；鼓励腹地乡镇接受沿海经济产业带辐射。

2.发展规划和政策分类指导

依据发展条件，对区域小城镇制定不同发展规划和政策，鼓励经济联系紧密、资源互补的城镇进行协作和联动发展。

3.合理确定小城镇产业定位

承接产业转移与自身产业优化，形成区域分工合理的产业梯度结构。重点解决农民就业问题，注重发展符合自身特点的劳动密集型、资本密集型工业产业和第三产业。

4.协调小城镇发展与生态环境保护和建设

在发展经济的同时，必须注重生态环境保护和建设，对使用化肥和农药的现代农业生产造成的各类污染、基础设施建设滞后造成的生活污染、村镇企业布局不当产生的工业污染应予以足够的重视，并制定相应的环境整治和管理对策。

5.加强设施建设，引导小城镇空间集中发展

建立与现代化接轨的学校、医院、文化、体育、娱乐、休闲等社会服务设施，提升小城镇整体的人文环境和居住环境。通过基础设施建设模式引导小城镇集约发展，促进人口集聚。

图2 市域城乡统筹村庄类型划分图

（二）乡村建设

1.空间分类

以现有生态环境为基底，结合各村庄的资源条件与空间分布状况，对辖区内的村庄进行分类，全面统筹区域村庄发展建设。

2.管理方式

将村庄分为一般行政村和中心村两级管理。遵循“区位条件优越、服务半径合理、资源条件与基础设施较好、具备发展潜力、有一定集聚规模” 等原则，确立一定数量的中心村，在经济建设、基础设施建设方面优先于周边村庄，成为一定区域内的经济、文化、娱乐中心。

3.建设标准

（1）设施建设。完善通信、供电、供水、排水、供气、环卫等基础设施建设；健全文教、医疗、文化等公益性公共设施。

（2）景观环境。鼓励维持传统风貌的乡村整治与建设，降低建设密度，置换出来的土地转为农业生产用地或生态保育区。

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【关键词】 镇域经济 统筹城乡 体制改革 结构调整

镇域经济是一个建制镇行政区域内的经济，是县域经济的组成部分，是区域经济发展的基本单元，是统筹城乡一体化发展的重要平台与支撑。因此，发展壮大镇域经济，是实施统筹城乡方略的重要节点，它支持着农业现代化和新农村建设，推动着农村工业化和城镇化。

一、镇域经济对统筹城乡发展的重要性

1、镇域经济是城乡协调发展的关键点。统筹城乡发展的重要战略思想最早是在党的十六大报告中提出的。它更加注重农村的发展，坚持工业反哺农业、城市支持农村，逐步改变城乡二元经济结构，逐步缩小城乡发展差距，实现城乡经济社会全面发展。镇是经济发展最具潜力和活力的主体，镇域是最基础的层面，也是最关键的一层，它直接面对农村、群众，直接面对市场微观主体，直接面对农村社会的管理和公共服务。没有镇域经济的发展壮大，就没有农民收入的增加，也就没有了城乡的协调发展。统筹城乡发展涉及面广，面临的问题更复杂更突出，解决农民增收、就业、社会保障等问题归根到底要靠发展镇域经济，没有镇域经济的发展就很难从根本上解决这些问题。镇域经济的发展有利于缩小城乡差距，促进城乡协调发展。

2、镇域经济是城乡一体发展的纽带。镇域经济本质上是农村综合经济，是直接面向“三农”的经济，主题就是发展农村经济，提高农业效益，增加农民收入。镇域经济又是联系大中城市发展的经济，其发展一方面为大中城市的发展提供了各种生产生活资料，另一方面又为大中城市的发展扩大了市场需求。因此，镇域经济是城乡经济的结合，是城乡一体化发展的切入点。其次，发展镇域经济有利于将农民转化为市民。镇域经济发展可促使劳动力水平不断提高，并由此带动劳动力在城乡间广泛交流，可以有效促使农民转变为真正意义上的市民。

3、镇域经济是统筹城乡的有效载体。镇域经济是一种“喷合型”的经济，产业的发展涉及各领域各行业各方面，镇域经济的发展，将会逐步改变农村落后的生产经营方式，提高农村生产力水平，增加农民收入；逐步打破农村封闭的状态，加强了信息、物资、人员的交流，发展农村科技、教育、医疗、卫生事业，提高广大农民的文化素质和健康水平；使市场经济观念和竞争意识能够深入农村，进而极大地促进农村法制化和民主化建设进程，加快建设社会主义和谐社会的进程。

二、发展镇域经济需要理顺的几个重要关系

1、要正确处理发展镇域经济与粮食安全、农民增收的关系。农业作为与人类发展共始终的产业，在现代社会不仅具有提供保障温饱的农产品、工业原材料和创造外汇的功能，而且具有保障国家食品安全、改善生态环境的功能，在国民经济发展中起着不可替代的基础作用。因此，在发展镇域经济中，必须正确处理好发展农村二、三产业与粮食安全之间的关系，一方面，保证粮食种植面积、促进粮食增产增效，以工业理念谋划农业发展，调整优化农业结构，加快农业产业化，努力提高农业现代化水平；另一方面，必须大力发展以工业为主的镇域经济，加快兴镇富民的步伐，努力提高镇域经济的综合实力。二者互为条件，并行不悖。

2、要处理好镇域经济与县域经济、市域经济的关系。三者之间密不可分，相互影响，相互促进，但特点不同、工作侧重点不同。镇域经济是市域经济、县域经济的组成部分，市域经济、县域经济是镇域经济的主要辐射源。镇域经济的发展离不开市域经济、县域经济的带动，市域经济、县域经济的发展也需要镇域经济的支持。因此，正确处理发展镇域经济和中心城市、县城经济发展的关系，是实现区域经济协调发展的必然要求。镇域应增强全局意识，进一步开阔视野，明确自己的发展空间和定位，在借助中心城市、服务中心城市中发展壮大自己。

3、要正确处理好加快经济发展与保护生态环境的关系。经济发展离不开生态环境的依托和支持，而生态环境的建设与保护同样也需要经济发展提供必要的物质保障。当前，我国面临着发展经济和保护生态环境的双重挑战。随着人民生活水平的不断提高，人们在期盼经济快速发展的同时也更加关注生态环境的保护。发展镇域经济，应当坚定不移地走可持续发展之路。因此，必须走新型工业化的道路，进一步转变经济增长方式，推进产业生态转型，切实把经济快速发展建立在生态良性循环的基础上，促进镇域经济向资源节约、污染减少、废弃物综合利用的生态效益型方向发展，力求实现经济效益、社会效益、环境效益的统一。

4、要正确处理经济发展与社会发展的关系。经济发展和社会发展之间存在着相互依存、相互补充、相互促进的关系。经济发展是社会发展的基础和前提，社会发展则是经济发展的目的和保障。促进经济社会协调发展，是落实贯彻科学发展观，全面建设小康社会的必然要求。只有经济不断发展，才能有条件增加就业、消除贫困，提高人民的生活质量和水平，为社会全面发展提供雄厚的物质基础。但经济发展不能自动实现和保持协调发展，有相当一部分社会问题的产生是由不合理的经济发展模式造成的。因此，在把经济建设放在中心位置的同时，必须统筹兼顾，正确处理经济发展与社会发展的关系，正确处理各种社会矛盾，及时调节各种利益关系，切实维护社会的公正、公平和稳定，不断把各项社会事业推向前进。

三、统筹城乡视角下实现镇域经济新突破的对策

1、推进城镇建设，加快城乡统筹。要坚持小城镇建设与镇域经济协调发展，加快城镇化进程和城乡一体化建设。一是科学做好小城镇规划。要坚持经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展。要高起点、高水平地搞好小城镇特别是中心镇的总体规划和详细规划，进一步明确小城镇的发展定位和特色，避免“千镇一面”。合理确定小城镇产业布局和功能划分，做到水、电、路、暖、通讯、商业、文化等服务设施配套发展，增强发展镇域经济的载体服务功能。二是努力提高小城镇经营管理水平。学会运用市场机制，优化要素资源配置，建立健全多元化、社会化建设经营机制。逐步放开小城镇基础设施建设和经营市场，可采取独资、合资、股份制、特许经营等多种方式，吸引镇内外投资者参与建设和经营，形成多元化、社会化投融资体制。可通过对现有基础设施产权转让、入股、拍卖、使用权转让等方式，盘活存量资产，实现保值、增值、变现，形成投资、建设、运营、回收的良性循环。搞好公用设施的冠名权、广告权、特许经营权的招标拍卖，多措并举，为小城镇发展筹措更多的建设资金。三是加强城镇环境建设。全面加强沿路、沿河、沿海、沿村、空地和大环境绿化，切实保护山水植被自然景观和海岸带景观，提高小城镇绿化美化水平。加强环境保护，节能降耗，杜绝高耗能、高污染企业向镇域转移，积极推行清洁生产，发展循环经济，力避重蹈“先污染、后治理”的覆辙，努力营造人与自然和谐相处的生态环境。四是促进人口向小城镇集聚。据世界银行专家分析，一般情况下，小城镇只有达到15万人口规模，集聚效益才能发挥出来。要认真落实户籍制度改革政策，进一步降低门槛，鼓励有条件、有能力、已经富裕的农民到小城镇创业、居住，鼓励广大农民进镇务工经商。要加快建立符合市场经济发展要求用工制度和社会保障制度，进一步增大对农民进入小城镇生活的吸引力，增强集聚效应。

2、优化产业结构，构建城乡一体产业体系。一是发展现代农业，夯实农业基础。一方面，进一步加大农业结构调整力度。立足本区域资源优势，做好优势区域布局规划和建设，加快农村产业结构调整。根据各区域农民的传统农业生产习惯和地理、环境、气候等农业生产条件，在稳定粮食总产、确保粮食安全的前提下，以市场为导向，大力发展茶、果、菜、药、花等高效经济作物，积极引进和推广优质品种，培育优势主导产业和产品，形成具有地域特色的农业产业区。另一方面，以龙头企业支撑农业产业化。农业产业化经营既是增加农民收入的重要渠道，也是促进农村工业化和城镇化发展的重要载体。要把推进农业产业化作为挖掘农民增收潜力的关键一环，抓紧培育和发展一批“龙头企业”，着力引进外来农产品加工企业，并充分利用现有加工企业和项目，通过技术改造，扩大加工能力，发展一批档次高、市场前景好、带动能力强的加工龙头企业，提高农产品的技术附加值、品牌附加值和农产品加工增值率。积极推进产加销一体化经营，把农产品加工业与原料生产基地建设结合起来，加快农产品加工企业规模化发展，推进农产品精深加工。二是以项目建设带动发展镇域经济。一方面，加强基地载体建设。大力发展各种类型的制造业基地、原材料基地，清理整顿乡镇工业园区，统筹规划，整合资源，优化乡镇工贸基地布局与功能，重点加强中心镇和区位、资源、交通、基础条件较好的镇域工贸基地建设，走新型工业化道路，打造镇域工业发展新平台。另一方面，大力促进集群经济的发展。产业集群是提升工贸基地竞争优势的有效途径。只有镇域主导产业的不断发展壮大，才能形成镇域品牌。应抓住国内外发达地区产业转移的机遇，大力引进出口加工业、资源加工业、配套工业及传统工业等项目，尽快形成各具特色的工贸基地；依托优势产业，搞好产业招商，极引进产业链上的龙头企业和配套项目，促进相关产业的集聚，不断延长产业链发展“小而专、小而精、小而特”的集群经济，提高规模聚集效应，提高自身的竞争力。三是扶持民营经济的发展，充分发挥镇域经济主力军的作用。民营经济是镇域经济的主体，是镇域经济发展的潜力和希望所在。政府应推出相关政策来促进全民创业，壮大私营企业、培育个体大户。要切实放宽民营资本投资领域，清除不合理门槛，培育民营经济快速成长的良好环境。积极引进民营企业到乡镇投资创业，鼓励和支持富裕起来的农民、农村能人、打工学成归来者投资兴业。筛选一批重点民营企业，实行重点帮扶，迅速形成民营经济形成聚集效应，加快提升民营经济发展水平。

3、深化城乡体制机制改革，加快镇域经济发展。一是推进有利于土地使用权流转的经营制度改革。加快镇域经济发展，关键要搞活土地流转，促进土地向规模经营集中，向优势产业、重点区域集中。要进一步完善土地流转政策，规范流转程序，加快流转速度，并积极完善“散户出租、企业承包”、“集体转包、大户经营”、“带地入社”、“以地入股”、“以承包地换保障”、“以宅基地换住房”等措施。要建立利益保障机制，解决好流转利益分配的问题，以保护和调动企业、农户等各方面的积极性。要建立管理服务机制，做好信息、典型宣传等工作，促进土地流转市场健康有序发展。二是推进金融体制改革。提升镇域融资服务水平，要加快建立以政府投入为导向、社会资金参与的多元化投入机制。构建新型镇域金融体系，要鼓励国有商业银行和地方金融机构在乡镇设立分支机构和营业网点，加快发展村镇银行、小额贷款公司、资金互助社等金融服务组织，引导和鼓励各类金融机构增加对乡镇的信贷投放。建立完善融资性担保体系，鼓励发展农村信贷担保机构，积极培育小额信贷组织和资金互助组织。要探索设立投资基金，组建各类投资公司，逐步建立市场化的投资体制。三是推进服务高效的乡镇行政管理体制改革。按照统筹城乡一体发展的要求，加大以并联审批为重点的审批制度改革，建立城乡一体的政府服务体系。要整合城乡规划建设职能，形成城乡一体的规划工作机制。要积极探索职能有机统一的大部门管理体制，建立公开透明、精简高效的管理运行机制。

4、营造经济发展环境，树立良好的区域形象。要调整村级区划，理顺镇村关系，强化镇对村的指导、协调作用，加强体制环境建设；要坚持依法行政，推行政务公开，加强法制环境建设；要培育诚实、信用民风，强化诚信教育，加强信用环境建设；要主动服务，跟踪服务，推行服务承诺制，加强服务环境建设。

【参考文献】

[1] 庄乾坤：农村小区域经济研究[M].社会科学文献出版社，2005.

[2] 李文水：全面贯彻落实科学发展观加快镇域经济发展[J].中国集体经济，2008（7）.

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关键词：县域经济 产业布局 跨越式发展

发展和壮大县域经济，是贯彻落实科学发展观的具体体现。县域经济作为我国全面建设小康社会的基本载体，已成为关系提高综合国力，全面推进现代化建设的战略问题。

一、加快发展县域经济跨越式发展的重要性及必要性

1、跨越式发展发展县域经济可以优化配置当地各种资源

发展县域特色经济，将会在传统产业的基础上逐步发展高技术产业，用先进实用技术和提升传统产业，增大特色产业和特色产品的科技含量，提高县域经济的装备和技术水平，从而提高县域资源的综合利用水平，降低资源利用过程中的浪费和环境污染，提高县域资源利用率。加快特色经济的发展，可以改变县域产业指向，弱化当地经济对自然资源的依赖程度，促进县域劳动力综合素质的提高。

2、跨越式发展发展县域经济，可以促进产业结构的优化升级

发展县域特色经济是县域产业结构优化与升级的基本目标。在沿海县域经济发展较好的县，特色产业在县域经济中占有较大份额，县与县之间发展各自不同的特色产业，在较大范围内形成了专业化分工，带动县域内优势生产资源的合理利用，有助于县域经济结构的调整与升级。通过立足县域特色，扶持县域特色项目，延长农产品的产业链条，发展优势突出的农产品开发、加工、销售的系列产业，可以促进县域经济的分工与协作，促进产业结构的优化与调整。

3、跨越式发展发展县域经济可以促进龙头企业的发展壮大

龙头企业是县域经济发展的支柱。在县域特色产业发展过程中，分散的农户和多变市场之间的矛盾，决定了发展特色产业必须由龙头企业或组织来带动。龙头企业或组织可以作为沟通生产者与市场的桥梁，能较好地解决产、供、销各个环节存在的突出问题，从而减少市场风险。这种依据市场导向的生产安排有利于化解市场风险，发挥企业的主体性作用，并为县域经济的长远发展奠定良好的基础。

4、跨越式发展发展县域经济，可以促进新农村建设

县域经济的发展，可以促进农村的快速发展，有助于城乡统筹，增加农民收入。从各地县域经济发展情况来看，凡是县域经济较强的地区，其产业发展已从多样化转向了特色化，分散在特色经济区域内的中小企业正在迅速集聚到工业园区，形成了分工协作的中小企业集群，提升了企业的整体竞争力，不仅增强了县级财政实力，而且增加了农民收入。因此，发展县域特色经济，对于提高农民收入水平，建设和谐新农村，具有重要的现实意义。

二、统筹城乡背景下县域经济跨越式发展存在的主要问题

在统筹城乡背景下，县域经济发展也面临着与以往不同的新问题。根据笔者对宜昌市5个县市的调查主要有以下几个方面：

1、思想认识存在偏差，思想观念陈旧

有些县市的主要领导干部在发展县域经济的过程中，以传统的思维方式来思考县域经济，不能及时根据市场的变化调节产业结构，导致当地经济结构单一，人为地设置地方贸易壁垒，影响了县域经济的健康发展。有些企业抱有小进即满、小富即安的小农意识，不愿投资开发新产品，不敢大力投资引进先进技术与科研人才，缺乏长期的可持续发展的战略思想，导致经济发展与建设规划脱节，企业布局不合理和无序建设问题突出，导致资源和生态环境遭到严重破坏。

2、特色定位不科学，产业结构不合理

有的县在招商引资和项目建设中，引进了一批过度超前短平快的项目，尤其是在一些经济欠发达的山区县，为了尽快改善当地经济状况，盲目上马短平快的发展项目，缺乏对产业的深入研究，导致本地的特色定位不准，严重制约了县域经济的健康发展。在工业上，不少地方仍以生产原料和半成品为主，工业附加值偏低，各区域产业趋同现象严重，产品缺乏市场竞争力。

3、管理机制不灵活，企业发展受制约

由于长期受计划体制的影响，部分企业管理体制和机制仍然不灵活，在转轨的过程中，多数国有企业存在着资产运营质量不高的现象，具体表现是观念陈旧，市场经营意识淡薄；企业决策机制、组织管理机制、创新机制和人才选拔机制明显滞后，难以适应市场经济变化的要求。作为县域经济主体的民营企业，其管理机制也有待进一步完善。要尽快建立现代企业制度，使企业早日步入健康发展的“快车道”。

4、资源利用率低，生态环境破坏严重

当经济发展与环境保护遇到冲突时，他们往往以牺牲资源和环境为代价，资源的产出率、回收率和综合利用率都偏低，对环境污染控制不力，破坏了当地生态环境。有的县只重视经济指标的增长，盲目引进外资企业，马高污染、高耗电的项目，造成县域环境质量迅速下降。这种做法带来的不是县域经济的高速发展，而是生态环境的恶化，将严重影响到县域经济的可持续发展，使县域经济失去又好又快发展的载体。

三、加快县域经济跨越式发展的路径

促进县域经济跨越式发展，既要立足特色又要立足筹城乡经济协调发展。

1、按照城乡统筹的思路，加快县域经济跨越式发展

一是统筹城乡产业发展。统筹城乡经济发展必须统筹城乡产业发展，使城乡产业由目前的失衡走向协调，由分割走向融合。要充分发挥市场配置资源的基础作用和政府调控经济的管理职能，建立一种全新的机制，促进城乡生产要素的双向流动和组合，实现生产力在城乡地域空间上的合理布局。

二是加大对农业和农村的投入力度。调整国民收入分配格局和财政支出结构，逐步建立和形成支农资金稳定增长机制，加强农村基础设施建设，改善农村生产生活条件。

三是加快农村富余劳动力转移。要进一步完善政策，破除体制障碍，建立城乡统一的劳动力市场，使农村富余劳动力享受与城镇劳动力相同的就业服务。

2、加强产业集聚，培植具有竞争优势的产业集群

一是选择合理的产业集聚点。也就是说要选择具有基础共性的产业进行集聚，使之聚集起来后，能够形成内生发展动力，在集聚区内产生合作剩余和竞争剩余。

二是为产业集群营造良好的发展环境。建议结合“十二五”规划的编制工作，组织制定产业集聚区发展规划，针对资源寻找型、市场寻找型、效率寻找型、资本寻找型等不同类型的产业投资者，提供差异性的产业集聚环境，为产业集群发展提供完善的服务。

三是建立合理的区域利益协调机制。可以寻求建立公共服务的有偿转让、税收分成、按要素分配等利益分配机制，确保各主体间的公平、合理分配，调动各区域单元加强经济合作的积极性。

3、以农产品加工业为核心，打造农业精品产业链

一是进一步加强农产品生产基地建设。目前农产品生产专业化基地少，标准低，特色不突出。要围绕各地农业的比较优势，形成区域化、专业化的生产格局，加快对初级农产品的转化和深加工水平，延长产业链条，增加农业收益。

二是发展壮大农产品加工龙头企业。对已具有一定规模、有较大影响的龙头企业，要强化其品牌意识和价值，在市场竞争中塑造优势品牌。对市场潜力大的农副产品精深加工、高科技、外向型龙头，要在资金和能源等各方面给予优惠政策，增强其经济实力和带动力。

三是努力创造精品名牌产品。品牌就是市场，品牌就是效益。应加大农产品名牌战略的实施力度，尽快打造一批国内乃至国际上具有较高知名度的农产品品牌，实现农产品从比较优势向竞争优势的转变。同时，积极开展农产品评估活动，制订优惠政策，鼓励企业打造名牌农产品。完善农业社会化服务。

4、围绕扶持特色产业，加快县域经济跨越式发展

一是建立外向型经济发展服务体系。要根据国际通行的标准，建立和完善生产加工的标准化控制体系、疫情疫病和有毒有害物质残留控制体系、质量监控体系，同时建立和完善风险预警与快速反应体系、信息化服务体系。

二是创新县域开放型经济发展体制机制。在目前情况下，可先行尝试建立外向型经济联席协调制度，对需要统一协调的项目，由政府召集联席会议议定，联席会议议定的事项各部门必须严格执行不打折扣。

三是建立为县域企业提供外贸人才服务的机构。国际经贸专业人才的匮乏是制约县域外向型经济发展的重要因素。因此，有必要针对县域企业规模普遍偏小、外贸人才缺乏的情况，建立专门的外贸服务机构，为县域企业提供贸易谈判、贸易政策、贸易信息等服务。

5、转变经济发展方式，加快调整优化县域经济结构

一是坚持市场导向，明确县域工业发展定位。各地县域经济发展水平不同，推进新型工业化，转变发展方式调整经济结构要坚持以市场需求为导向，根据市场需求的现状和发展趋势，科学布局新型工业化的产业发展规划，改变粗放式运作，高耗能、高污染的传统工业发展理念，注重发展具有县域区位特色的“低碳”、 “环保”的新产业，坚持以差异化赢得竞争优势，获得发展机遇和空间，使县域新型工业化能紧贴各县实际，更有利于县域产业特别是特色产业的优化升级。

二是增强县域科技自主创新能力。建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。广泛应用高技术和先进适用技术改造提升制造业，注重投入向技术创新和产业优化方向发展，注重传统制造业的技术更新和设备改造，大力开发和使用经济上合理、资源消耗低、污染排放少、生态环境友好的先进技术。加大对科技型中小企业的培育和扶持力度，加大知识产权保护以激发企业等研发主体投入研发资金的积极性。使通过自主创新，努力打造拥有自主产权的知名品牌工作落到实处。

三是抓好县域节能减排和环境保护。按照生态规律，利用自然资源和环境容量，将资源开发、清洁生产和废弃物综合利用融为一体。推动绿色发展、培育并不断壮大绿色和低碳产业，降低经济发展的资源能源消耗，缓解资源与经济发展的矛盾，提高县域经济的可持续发展能力。在建设生态示范县、环境优美乡镇、生态工业园区的同时，要推广资源再生利用，延长产业链条，努力缓解资源环境对经济增长的“瓶颈”制约，促进生态资源转化为经济增长优势。

6、大力推进改革创新，不断增强加快县域发展活力

一是要加大招商引资力度。要坚定不移地推进招商引资和项目带动战略，努力消除因资金不足带来的县域新型工业化的瓶颈制约。要以提升工业技术水平、整合生产要素为重点，以项目为基础，以存量引增量，积极寻求战略合作伙伴参与县域工业化建设，借助外力加快发展县域工业。加大招商引资工作力度，要积极寻求与大企业、大集团的联合合作，通过资产重组和资本运作，做强大企业，做“特”小企业。不断提高县域开放型经济水平。

二是要创新县域管理体制。目前强县扩权、财政省直管、行政省直管等改革已经试行。但是，加快县域经济发展方式转变，创新县域管理体制机制，关键是减少行政层次，提高行政效率，降低县域经济发展的交易成本，促进城乡协调发展的要求，最大限度下放管理权限，不仅在经济领域下放更多管理权限，而且在社会事务、干部人事等领域给予县级更大的自。还要改进和完善财政管理体制，提高税收返还比例，加大转移支付力度，为县域的经济发展创造更为有利的环境和条件。

三是要在深化农村改革上下工夫。要根据各县实际，切实深化农村综合改革和林权制度改革，稳步推进医药卫生和文化体制改革，稳步有序推进资源性产品和环保收费改革，加快县城和中心镇的建设，坚持走以工业化带动城镇化、以城镇化促进城乡一体化发展的路子。加强和改善金融服务，提高农村金融服务质量和水平。积极推广农村小额信用贷款，创新金融产品和服务方式，搞好农村信用环境建设，为县域经济发展提供多样化的金融产品，破解县域中小企业“融资难”的问题。

四是要完善政策法规，统筹城乡就业。要着手建立统一的劳动力市场，有效推进职业培训制度化，实行城乡统筹的劳动力就业管理体制，合理科学地设立劳动力市场管理机构，按照培养合格技能型劳动者的要求，逐步建立统一的农民工培训项目和资金统筹管理体制。加快公共就业服务制度创新，建立健全覆盖城乡公共就业服务体系和能到达乡镇的劳动力市场信息网络，促进城乡协调发展。

参考文献：

[1]范红辉.壮大县域经济 构建和谐社会[J].特区经济，2006，（1）.

篇9

关键词: 城乡统筹 商丘农业经济发展 有效途径 探究

伴随着城乡统筹试点的逐步展开，我国农业经济又将实现跨越式发展。考察我国农业经济发展的历史逻辑，不难发现：由长期剪刀差抑制农业经济的发展；演变到通过工业反哺农业来拉动农业经济的发展；直到现在将农业经济发展纳入到城市经济发展的体系内。

在城乡统筹背景下发展农业经济，须明确这样一个事实：受到我国各区域之间在自然资源禀赋、经济发展水平等方面的差异性影响，在展开城乡统筹实践过程中，还应根据本区域的特性，设计出具有针对性的农业经济发展途径。

综上所述，本着以上农业经济发展原则，笔者将就商丘农业经济的发展途径进行探讨。

一、城乡统筹对于农业经济发展的内在要求

正如上文指出的，城乡统筹的目的在于：改变以往将城市与农村经济隔离发展的态势，通过将农村经济发展纳入到城乡一体化发展之中，在城市与农村经济能量的耦合过程中，实现农村经济的长期、稳定发展。其中，农村经济又主要以农业经济的形态存在着。

由此可见，城乡统筹对于农业经济发展的内在要求，可以阐述如下：

（一）农业经济产业化的要求

农业经济产业化可以被理解为：（1）农业生产企业化；（2）农业生产规模化；（3）农业生产与城市需求形成有效的供应链。其中，农业生产企业化在我国中西部地区仍然缺乏。将过去以农户为单位的小规模生产，转变为企业生产模式，才能通过分工、协作的提高农业生产的效率。考察农产品生产的“最小有效规模”可知：农业产品生产由技术因素所决定，其最小有效规模偏大。为此，实现农业生产规模化，方能在技术层面趋于最优经济效益目标。对于第三个方面，则是城乡统筹的应有之义。

（二）农业经济与城市经济互补性的要求

本文并不强调，农业与城市经济发展类型之间的严格分工。因为，这种严格分工将使农业经济发展类型，被锁定在附加值较低的产业上。最终，失去可持续发展的动力。然而，城乡之间一定的经济互补性，可以通过一种耦合联动，推进各自产业结构的升级。从而，在整体上增进了经济福利水平。

二、基于内在要求探究商丘农业经济发展的目标导向

上文已从普适性层面阐述了“城乡统筹对于农业经济发展的内在要求”。将目光转移到河南省商丘市的农业经济发展上，还须进一步探究其目标导向。最终，为商丘农业经济发展有效途径的够建提供思路。

（一）培育河南东部经济增长极

河南省的经济若要实现腾飞，则需要省域各经济增长极所建构的节点，在此基础上完成各节点间的线型经济覆盖，最后在线型交叉中形成网状结构经济覆盖，方能实现全省经济全面发展。因此，商丘市处于河南省东部边缘，通过联动本市农业经济发展，将够建出河南东部经济增长极，成为推动河南经济全面发展的关键力量。

（二）建立沟通周遍省份的枢纽

河南地处中原，缺少区位优势。从资源禀赋条件来看，其农业产品具有很强的市场竞争力。在全国面食加工行业中，河南省也处于优势地位。在这样的比较优势面前，河南省须通过商丘市的区位优势，在该区域建立农产品深加工基地，来开展与周边省份的经贸活动。

三、商丘农业经济发展的有效途径构建

通过以上两个部分的阐述，有关商丘农业经济发展的有效途径构建，如下：

（一）建立外向型农业加工生产基地

建立外向型农产品加工生产基地，可以从两个方面实现农业经济的发展：（1）满足河南省对农产品的需求。这一需求，在本省经济发展体系内，完成商丘农业经济能量的积累。（2）建立与外省市及国外的农产品供给联系。伴随着商丘农业产业化水平的不断提高，高效率的农产品加工、生产已无法被河南省所完全吸纳。为此，须通过商丘市政府的农产品对外公关活动，实现过剩产能的外部消化。最终，获得农业发展资金。

（二）完善联系城乡经济的物流体系

城乡统筹实则促进了，城市与农村在产品生产与加工过程中的价值联系。其物化的外在表现则是：供应链体系。在加速资本周转的内在要求下，惟有完善联系城乡经济的物流体系，才能实现。在物流体系的构建中，须把握这样几个技术要点：（1）不改变原有城市与农村的物流体系架构；（2）着重构建连接城市与农村物流体系间的节点；（3）由于农村物流体系承担着农用物资下放，及农产品上收的双重任务。因此，与城市物流体系连接的节点应设计为两个。

参考文献：

[1]赵奕凌.西部县域工业发展资金缺损的机制分析与对策[J]. 重庆交通学院学报(社会科学版),2006(9).

篇10

农业和农村发展面临的三大机遇

1、食品需求将持续增长。从收入水平与食物消费关系的演进阶段来看，当收入处于相对低水平时，为解决温饱问题，消费以粮食为主；当收入跨越了这一阶段后，谷物、薯类所减少的份额由畜产品替代，畜产品消费上升；第三阶段恩格尔系数在30％左右时，畜产品消费稳定、停滞或减少。2003年城镇居民的恩格尔系数为37．1％，农村居民为45．6％。中国的食物消费正处在第二阶段，即以畜产品为主的食物消费随收入的增加而增加的时期。今后城市居民畜产品消费增长相对缓慢，农村居民消费空间比较大，仍将保持较快的增长速度。

2、城镇化的快速发展将为解决“三农”问题提供难得的机遇。未来20年，我国将处于城镇化加快发展时期。城镇化是一个重大的经济社会结构转型过程，其核心表现为农村人口转化为城市人口的过程。若城镇化率按年均增加1个百分点计算，2020年城镇化率将达到57％，城镇总人口8．28亿，比2002年增加3．26亿（包括城镇人口自然增长0．37亿）。这意味着从现在到2020年，将有2．89亿农村人口向城镇人口转化。我国农村人口向城镇转移数量之大，是世界上任何一个国家所没有过的。未来二十年，如果继续将农民排斥在工业化和城镇化进程之外，我国经济的结构性矛盾将更加突出化和尖锐化，也使解决“三农”问题的难度陡然增大。如果发展战略和政策选择得当，工业化和城镇化的快速发展将为解决我国“三农”问题提供难得的机遇。

3、我国已进入工业反哺农业的发展阶段，初步具备了对农业进行支持和保护的能力和条件。工业反哺农业是经济发展到一定阶段的现象，从国际上看，许多国家在工业化过程中都经历过由农业哺育工业转向工业反哺农业的过程。许多国家的经验表明，当工业化、城市化进程加速，国民经济发展到工业对农业反哺期时，如果及时加强农业，反哺农业，整个国民经济就会健康发展，顺利实现工业化、现代化；如果继续挖农业，忽视农业，就会出现农业萎缩，贫富悬殊，城乡和地区差距扩大，社会矛盾加剧，甚至出现社会动荡和倒退。

2003年中国的人均国内生产总值按当前汇率计算，达到1000美元以上，农业与非农产业的产值结构大约为15：85，农业与非农产业的就业结构大约为50：50，城镇化水平为40．5％。综合上述四项指标，目前中国已进入了工业化的中期阶段。工业化进入中期阶段后，国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，国民经济增长的动力主要来自于非农产业。借鉴已有的国际经验，我国现在总体上已到了工业反哺农业的发展阶段，尽管我们还不可能像发达国家那样通过大量补贴来解决农民收入偏低问题，但我国在总体上已具备了反哺农业、支持农村的实力。

农业和农村发展面临的六大矛盾和问题

1、农业生产面临着耕地面积继续减少、生态环境整体恶化、水资源更加紧缺的严峻挑战。“人增、地减、水减”的趋势仍会继续，资源条件对农业发展的约束越发突出。

2、农村劳动力供大于求，就业不充分，仍是制约农民收入增长和整个经济社会发展的重大问题。我国在现有生产水平下，农业仅需要1．8亿左右的常年劳动力。由此，农村仍有1．2亿左右的农业富余劳动力。同时，随着农业的技术进步还会排出劳动力。

3、农村资金供求矛盾突出。随着主要商业银行逐个退出农村，农村信用社成为了正规农业贷款的主要渠道。尽管农村信用社的网络覆盖了广大农村地区，但是农户得到的贷款仍然非常有限。

4、在法律和制度上对农民土地财产权的保护力度还不够。现行土地征用制度对农民明显不公，征地范围过宽，存在滥用土地征用权的问题。土地征用对农民的补偿过低，农民存在严重的利益损失。对失地农民的安置无法解决他们的后顾之忧和长远生计。大量征地造成建设用地闲置，农民生活无着落等问题日益严重。

5、农村基层政权体制的改革并没有实质性的进展。乡镇政权实际来源于上面的授予，缺乏有效的制约和监督机制，不利于基层民主的进一步发展。

6、城乡分割的二元经济结构仍未从根本上发生改变，特别是农村教育、卫生等社会事业发展明显滞后。农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中仍处于不利地位，农村居民和城镇居民在发展机会和社会地位方面仍然不平等，城乡居民享受公共服务和社会保障等方面的差距过大。“以县为主”的农村义务教育管理体制未能从根本上解决义务教育体制的城乡分割问题。在医疗方面，农村医疗卫生事业投入太少，农民医疗卫生条件亟需改善。目前，80％以上的农民成为毫无保障的自费医疗群体，尤其在贫困农村地区，许多贫困家庭陷入了因贫致病、因病致贫的恶性循环之中，农民健康问题已经成为农村地区发展的瓶颈之一。

农业和农村经济发展需要确立的重大政策思路

“十一五”期间解决农业和农村发展面临的各种矛盾和困难，全面繁荣农村经济，促进农村社会全面进步，必须牢固树立科学的发展观，切实贯彻统筹城乡经济社会发展的方针，坚持把解决“三农”问题作为重中之重，坚持“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，坚持依法保护农民权益。

农业农村经济发展的总体思路是：在确保国家粮食安全的基础上，推进农业结构战略性调整，提高农业综合效益和竞争力；加快农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移的步伐，切实打破城乡二元结构，形成城市对农村发展的带动机制；调整国民收入分配政策和国家财政支出结构，建立对农业的支持和保护体系，让公共服务更多地深入农村、惠及农民；通过深化改革，为农业和农村经济的发展增添新的动力和活力。

（一）确保国家粮食安全，推进农业结构战略性调整，提高农业综合效益和竞争力

1、提高粮食综合生产能力，确保粮食供求平衡。根据我们的预测，在2020年以前，我国粮食产量增长在总体上还不能满足消费增长的需要，每年均有缺口，产销自给率将会下降。中国作为一个人口大国，粮食供给不能指望过度依靠国际市场，尤其是口粮，粮食自给率要保持在一个合理的、可承受的水平上。一是要切实保护和稳定提高粮食综合生产能力。要优化粮食生产区域布局，加强国家对粮食主产区的扶持，建立对粮食主产区的补偿机制。二是要对国家储备粮明确定位，合理确定国家粮食储备规模。根据世界各国的经验，目前中央储备粮的规模过大，要逐步降低。三是适度利用国际市场。今后应把粮食安全的重点放在基本口粮方面，对饲料用粮等采取更加灵活的策略。要统一协调粮食内外贸政策，要提高粮食进出口的运作效率，防止粮食的进出口方向与国内的供需实际严重脱节，减少“逆向调节”。

2、继续推进农业结构战略性调整，提高农业综合效益和竞争力。充分利用国内外两个市场、两种资源，把确保国家粮食安全与推进农业结构战略性调整结合起来，推动农业的集约化、规模化和专业化生产，提高农业综合效益和竞争力，仍是“十一五”和今后更长一个时期内我国农业发展的主线。应在继续发展种植业的同时，加快林业和畜牧水产业的发展，提高其在大农业中的比重。加快推进农产品标准化生产，全面提高农产品质量安全水平。大力优化农业区域布局，推动优势农产品和特色农产品向优势产区集中，形成优势农产品产业带。加大对初级农产品的加工转化，积极发展农产品的现代流通方式，增加农产品的附加值。按照“发挥比较优势，促进技术创新，实现市场多元化”的战略思路，农产品出口实现5年达到300亿美元、10年突破400亿美元的目标，成为世界农产品贸易强国之一。要实施一揽子政策支持农产品出口。

（二）加快农业剩余劳动力向非农产业和城镇转移的步伐，切实改变城乡二元结构，形成城市对农村发展的带动机制

1、继续支持农村二、三产业和以县城为重点的小城镇发展，加快县域经济发展，拓展农村劳动力就业和农村人口转移的渠道。要挖掘农业内部的就业容量，进一步拓展农村二三产业的就业空间。要着力解决县域经济发展的体制，逐步试点推进省县直辖，加快改革市管县体制。财力分配适当向县市倾斜，加大对县级财政一般性转移支付的力度，提高政策性资金用于县乡的比例，提高省、市专项资金用于县市的比例。要培育有竞争力的特色产业，促进工业集聚发展。大力发展民营经济，增强县域经济内在活力和潜力。

2、为农民进城就业创造更多的机会，为农民进得来、留得住创造更好的制度环境。一是对现行的一些政策措施进行清理，清除农民进城的障碍，降低农民进城的“门槛”，疏通农民进城的渠道。二是依法保护进城务工农民的合法权益，提高农民的就业能力。应当把进城务工农民纳入《劳动法》实施范围，制定相应的《劳动法》实施细则，在法律上规范劳动关系，加强对农民工合法权益的保护。要高度重视加强农村劳动力培训，通过培训帮助进城务工农民适应新的生活和工作环境，增强农民进城的能力。要将农村劳动力的培训纳入各级公共财政的支持范围，增加各级政府用于劳动力培训的投入。要有效整合教育资源，把发展中等职业学校的重点放到农村去。三是积极探索多种形式，解决城市农民工的社会保障问题。四是在公共卫生领域给民工市民待遇。五是调整城市建设的思路，放宽农民进城就业和定居的条件。城市的财政支出和各种公共服务不能仅考虑城市户籍人口的需要，应该有效服务于全社会。城市政府应把在城市有固定工作和住所的进城农民视同常住人口对待，应把外来人口对住房、就学、医疗等设施的需求纳入城市建设规划。要进一步放宽农民进入大中城市就业和定居的条件。

（三）加大公共财政支农力度，让公共服务更多地深入农村、惠及农民

1、“以税惠农”，让农民长期休养生息。在取消农业税以后，不要急于对农民开征新的税种。我国农民收入水平低，长期以来农民负担重，应该给农民一个长期休养生息的机会。“以税惠农”应该成为今后国家财政对农民支持的一项重要政策。

2、形成支农资金的稳定投入渠道。财政支农支出的增长幅度要继续高于财政经常性收入的增长幅度。政府新增财力的使用要大幅度向“三农”倾斜。按照建立公共财政体制的要求，要调整财政支农资金的使用方向，逐步减少对流通环节的补贴，建立对农民收入的直接补贴制度。充分利用WTO的“绿箱”政策，增加农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入。在取消农业税以后，要将农村小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴。在切实加强民主决策和民主管理的前提下，要引导农民自觉自愿对直接受益的小型农田水利设施建设投工投劳，在实践中把握好有关政策界限，严格控制标准、严格规范，防止重新加重农民负担。

3、加快实行免费九年制义务教育制度。从国际比较看，义务教育在各国都是作为公共财政最优先的项目之一。实行免费义务教育已经成为全球的共同趋势。发达国家从早期的6年义务免费教育制度，逐步提高到8年、10年，最终实现包括大学和幼儿园在内的广义免费教育制度。在发展中国家，免费义务教育也十分普遍。以我国现今的经济发展阶段和国家整体财力状况而论，应该在“十一五”期间加快实行免费九年义务教育制度。

4、进一步改善农村医疗卫生服务，完善农村新型合作医疗制度。新型农村合作医疗制度在注重大病医疗保障的同时，也应该包括补偿部分门诊费用和免费预防及卫生教育服务，满足大多数人的基本卫生需要。要进一步加大各级政府对医疗救助的支持力度，近期内，建立农村医疗救助制度，应以加强新型农村合作医疗制度的建设为重点，对于确实贫困的农民，政府应减免他们每年上缴的大病统筹费，使这部分人看得起病，用得起药。当前，私人医疗机构是农村医疗服务的主要提供者，村级医疗服务的一个大问题是医生的文化素质低，技术水平低，服务设施差，政府要对村级医生实行免费培训，提高农村医疗服务质量。国家安排专项资金帮助改造农村卫生所（站），购买一些最基本的医疗设备和设施。中央和地方政府进一步增加对农村公共卫生体系的投入，重点用于预防性措施，确保合作医疗参保人员享受免疫接种和早期疾病检查和常规体检等服务。

5、完善对农村困难群体的救助体系，逐步提高农村社会保障覆盖面。在扶贫救助方面，对丧失劳动能力的特困人口，要实行社会救济。要完善农村“五保户”和重病重残人群的供养、救助制度，逐步提高供养、救助标准，完善救助方式。在具备条件的地区，要加快建立农村最低生活保障制度。在养老保障方面，在有条件的地区，将家庭养老、土地保障和社会养老保险相结合，建立和完善农村社会养老保险制度。

（四）深化农村改革，为农业和农村经济的发展增添新的动力和活力

1、从体制和法律上建立保护农民土地权益的长效机制。在农民到城镇落户未取得稳定的就业、收入保障以前，要保留这部分农民的土地承包权，防止大量的无地农民集中于城市，产生严重的社会问题。要明确界定农民土地承包权的物权性质，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。完善有关法律，保证国家为了公共利益的需要才动用征地权。征地补偿必须以土地的市场价值为依据，实行公平补偿不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。完善征地程序，保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权。修改相应的法律法规，在强化用途管制、严格控制总量的前提下，允许农村集体土地进入土地市场进行交易，做到“两种产权、一个市场”，统一管理，实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同等收益的目标。允许和鼓励农民以租赁、参股等办法参与土地收益的二次分配，获得长期稳定的收益。要改变一次性货币安置为主的做法，为失地农民提供社会保障。

2、鼓励发展各种类型的农民专业合作经济组织。尽快制定农民合作经济组织法，在法律上应明确其财产关系和责任形式，明确其与政府的关系，明确政府对农民专业合作经济组织的扶持政策。农民专业合作经济组织既有社会团体法人公益性的属性，也有企业法人经营和营利的属性，不可按现行法律强制其削足适履，阻碍其生存和发展，应当赋予农民合作组织独立的合作社法人的法律地位。为了使合作社能在经济上逐渐自立，各级政府必须给予必要的扶持。一是税收优惠。在其发展初期，应当对农民合作经济组织免征所得税和营业税，以推进它的发展。二是财政补助。对专业合作经济组织及其成员的生产性基础设施建设、技术引进、人员培训、农产品促销等，财政给予一定补贴。三是金融支持。应建立对农民合作经济组织的贴息贷款机制，通过贴息等措施，鼓励金融机构向农民和农民合作经济组织的农业生产经营活动提供贷款，为农民合作经济组织的资金融通提供更多的便利。

3、加快改革和创新农村金融体制。按照有利于增加农户和企业贷款，有利于改善农村金融服务的要求，以培育竞争性的农村金融市场，形成合理的农村金融机构体系为目标，推行农村金融体制的整体改革。

一是积极推进和完善农村信用社改革试点。评价信用社改革是否成功，首先要看改革后农民贷款难是否得到了很大程度的缓解，农村金融服务是否有显著改善，信用社对农户的贷款覆盖面是否有较大幅度的提高；其次要看信用社所有权不清晰、法人治理结构不完善的问题是否真正解决了。在改革试点中，地方政府为了能得到国家的支持，提高信用社资本金充足率，纷纷进行增资扩股，不少地区普遍存在要求职工入股的做法。增资扩股不能成为套取央行支持资金的一种手段，更不能成为一种单纯的“集资”手段。增资扩股后，实现产权主体多元化，根本目的应该是真正改变信用社的内部治理结构。在下一步的改革试点过程中，要进一步明确提出对产权关系和内部治理的要求，真正解决“一人说了算”的“内部人控制”问题。

二是扭转农业银行近年来出现的“离农”倾向，切实加大中国农业银行对农业和农村经济的支持力度。农业银行要办成全面支持农业和农村经济的综合性银行，使其为农业和农村经济发展提供综合性金融服务。农业银行在农村吸收的存款必须拿出一定的比例用于农业信贷。国家应通过税收等政策引导商业银行把一定比例的资金用于农业。

三是农业发展银行应该重新定位，真正发挥政策性银行的作用。国家应整合对农村的资金投入，区分国家必需的财政投入和国家予以补偿的财政投入。对农村的公共道路、重大的生态环境建设工程、农业的基础科学研究建设等可以由中央和地方财政无偿投入，除此之外，中央财政和省级财政应列出一部分预算用于补偿性财政支出，即向有政策性金融业务的机构提供贴息资金和呆账损失的弥补，用少量的财政补贴引导社会资金流向农业和农村。将农业发展银行从单纯的“粮食银行”转变为支持农业开发、农村基础设施建设、农业结构调整、农产品进出口的综合型政策性银行。

四是鼓励、支持农村小额信贷机构发展，赋予非政府小额信贷机构合法地位，充分发挥小额金融的作用。

五是适当降低农村金融市场的准入门槛，发育、培养民间金融机构，放宽民间资金进入金融业的限制。

六是建立邮政储蓄资金回流机制。可以采取强制邮政储蓄购买农业发展银行债券、中央银行将邮政储蓄上存资金以再贷款方式转借给信用社使用、让邮政储蓄业务成为信用社或农业银行的代办点等方式，使邮政储蓄在农村地区吸收的资金留在农村，从而实现农村资金的体内良性循环。

七是建立政策性农业保险制度，分担农村金融机构的贷款风险。将农业保险作为支持农业和保护的一项政策措施，运用政府和市场相结合的方式，政府决定农业保险供给的方向和数量，制订统一的制度框架，各种被批准的组织机构在这个框架中经营农业保险和再保险，同时政府对规定的农业保险产品根据可能给予相应的财政支持和其他支持。

4、加快农村基层政权体制的改革。从根本上巩固税费改革成果，防止农民负担反弹，必须推进农村基层政权体制的改革。改革过程中应该把握好以下四个问题：一是乡镇基层政权的改革不能削弱对农民的公共服务的提供，改革过程中需要加大上级政府的财政支持。二是农村事业单位的改革不能简单市场化，应该充分考虑乡镇事业单位的性质进行分类改革。三是必须将乡镇政府机构改革与调整政府的行政构架进行通盘考虑，加快自上而下的行政体制改革。四是扩大乡镇民主，这是乡镇基层政权组织改革的根本方向。在目前乡镇民主建设中，除了要继续推广和做好政务公开、发扬基层党内民主并加强乡人大的监督作用外，更重要的是要逐步将直接选举制从村级推进到乡镇一级。这是解决乡镇政权运行中仅仅对上负责而不对下负责问题的最具根本意义的举措。“十一五”期间农业和农村经济发展的总体思路是：在确保国家粮食安全的基础上，推进农业结构战略性调整，提高农业综合效益和竞争力；加快农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移的步伐，切实打破城乡二元结构，形成城市对农村发展的带动机制；调整国民收入分配政策和国家财政支出结构，建立对农业的支持和保护体系，让公共服务更多深入农村、惠及农民；通过深化改革，为农业和农村经济发展增添新的动力和活力。

农业和农村发展面临的三大机遇

1、食品需求将持续增长。从收入水平与食物消费关系的演进阶段来看，当收入处于相对低水平时，为解决温饱问题，消费以粮食为主；当收入跨越了这一阶段后，谷物、薯类所减少的份额由畜产品替代，畜产品消费上升；第三阶段恩格尔系数在30％左右时，畜产品消费稳定、停滞或减少。2003年城镇居民的恩格尔系数为37．1％，农村居民为45．6％。中国的食物消费正处在第二阶段，即以畜产品为主的食物消费随收入的增加而增加的时期。今后城市居民畜产品消费增长相对缓慢，农村居民消费空间比较大，仍将保持较快的增长速度。

2、城镇化的快速发展将为解决“三农”问题提供难得的机遇。未来20年，我国将处于城镇化加快发展时期。城镇化是一个重大的经济社会结构转型过程，其核心表现为农村人口转化为城市人口的过程。若城镇化率按年均增加1个百分点计算，2020年城镇化率将达到57％，城镇总人口8．28亿，比2002年增加3．26亿（包括城镇人口自然增长0．37亿）。这意味着从现在到2020年，将有2．89亿农村人口向城镇人口转化。我国农村人口向城镇转移数量之大，是世界上任何一个国家所没有过的。未来二十年，如果继续将农民排斥在工业化和城镇化进程之外，我国经济的结构性矛盾将更加突出化和尖锐化，也使解决“三农”问题的难度陡然增大。如果发展战略和政策选择得当，工业化和城镇化的快速发展将为解决我国“三农”问题提供难得的机遇。

3、我国已进入工业反哺农业的发展阶段，初步具备了对农业进行支持和保护的能力和条件。工业反哺农业是经济发展到一定阶段的现象，从国际上看，许多国家在工业化过程中都经历过由农业哺育工业转向工业反哺农业的过程。许多国家的经验表明，当工业化、城市化进程加速，国民经济发展到工业对农业反哺期时，如果及时加强农业，反哺农业，整个国民经济就会健康发展，顺利实现工业化、现代化；如果继续挖农业，忽视农业，就会出现农业萎缩，贫富悬殊，城乡和地区差距扩大，社会矛盾加剧，甚至出现社会动荡和倒退。

2003年中国的人均国内生产总值按当前汇率计算，达到1000美元以上，农业与非农产业的产值结构大约为15：85，农业与非农产业的就业结构大约为50：50，城镇化水平为40．5％。综合上述四项指标，目前中国已进入了工业化的中期阶段。工业化进入中期阶段后，国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，国民经济增长的动力主要来自于非农产业。借鉴已有的国际经验，我国现在总体上已到了工业反哺农业的发展阶段，尽管我们还不可能像发达国家那样通过大量补贴来解决农民收入偏低问题，但我国在总体上已具备了反哺农业、支持农村的实力。

农业和农村发展面临的六大矛盾和问题

1、农业生产面临着耕地面积继续减少、生态环境整体恶化、水资源更加紧缺的严峻挑战。“人增、地减、水减”的趋势仍会继续，资源条件对农业发展的约束越发突出。

2、农村劳动力供大于求，就业不充分，仍是制约农民收入增长和整个经济社会发展的重大问题。我国在现有生产水平下，农业仅需要1．8亿左右的常年劳动力。由此，农村仍有1．2亿左右的农业富余劳动力。同时，随着农业的技术进步还会排出劳动力。

3、农村资金供求矛盾突出。随着主要商业银行逐个退出农村，农村信用社成为了正规农业贷款的主要渠道。尽管农村信用社的网络覆盖了广大农村地区，但是农户得到的贷款仍然非常有限。

4、在法律和制度上对农民土地财产权的保护力度还不够。现行土地征用制度对农民明显不公，征地范围过宽，存在滥用土地征用权的问题。土地征用对农民的补偿过低，农民存在严重的利益损失。对失地农民的安置无法解决他们的后顾之忧和长远生计。大量征地造成建设用地闲置，农民生活无着落等问题日益严重。

5、农村基层政权体制的改革并没有实质性的进展。乡镇政权实际来源于上面的授予，缺乏有效的制约和监督机制，不利于基层民主的进一步发展。

6、城乡分割的二元经济结构仍未从根本上发生改变，特别是农村教育、卫生等社会事业发展明显滞后。农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中仍处于不利地位，农村居民和城镇居民在发展机会和社会地位方面仍然不平等，城乡居民享受公共服务和社会保障等方面的差距过大。“以县为主”的农村义务教育管理体制未能从根本上解决义务教育体制的城乡分割问题。在医疗方面，农村医疗卫生事业投入太少，农民医疗卫生条件亟需改善。目前，80％以上的农民成为毫无保障的自费医疗群体，尤其在贫困农村地区，许多贫困家庭陷入了因贫致病、因病致贫的恶性循环之中，农民健康问题已经成为农村地区发展的瓶颈之一。

农业和农村经济发展需要确立的重大政策思路

“十一五”期间解决农业和农村发展面临的各种矛盾和困难，全面繁荣农村经济，促进农村社会全面进步，必须牢固树立科学的发展观，切实贯彻统筹城乡经济社会发展的方针，坚持把解决“三农”问题作为重中之重，坚持“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，坚持依法保护农民权益。

农业农村经济发展的总体思路是：在确保国家粮食安全的基础上，推进农业结构战略性调整，提高农业综合效益和竞争力；加快农村剩余劳动力向非农产业和城镇转移的步伐，切实打破城乡二元结构，形成城市对农村发展的带动机制；调整国民收入分配政策和国家财政支出结构，建立对农业的支持和保护体系，让公共服务更多地深入农村、惠及农民；通过深化改革，为农业和农村经济的发展增添新的动力和活力。

（一）确保国家粮食安全，推进农业结构战略性调整，提高农业综合效益和竞争力

1、提高粮食综合生产能力，确保粮食供求平衡。根据我们的预测，在2020年以前，我国粮食产量增长在总体上还不能满足消费增长的需要，每年均有缺口，产销自给率将会下降。中国作为一个人口大国，粮食供给不能指望过度依靠国际市场，尤其是口粮，粮食自给率要保持在一个合理的、可承受的水平上。一是要切实保护和稳定提高粮食综合生产能力。要优化粮食生产区域布局，加强国家对粮食主产区的扶持，建立对粮食主产区的补偿机制。二是要对国家储备粮明确定位，合理确定国家粮食储备规模。根据世界各国的经验，目前中央储备粮的规模过大，要逐步降低。三是适度利用国际市场。今后应把粮食安全的重点放在基本口粮方面，对饲料用粮等采取更加灵活的策略。要统一协调粮食内外贸政策，要提高粮食进出口的运作效率，防止粮食的进出口方向与国内的供需实际严重脱节，减少“逆向调节”。

2、继续推进农业结构战略性调整，提高农业综合效益和竞争力。充分利用国内外两个市场、两种资源，把确保国家粮食安全与推进农业结构战略性调整结合起来，推动农业的集约化、规模化和专业化生产，提高农业综合效益和竞争力，仍是“十一五”和今后更长一个时期内我国农业发展的主线。应在继续发展种植业的同时，加快林业和畜牧水产业的发展，提高其在大农业中的比重。加快推进农产品标准化生产，全面提高农产品质量安全水平。大力优化农业区域布局，推动优势农产品和特色农产品向优势产区集中，形成优势农产品产业带。加大对初级农产品的加工转化，积极发展农产品的现代流通方式，增加农产品的附加值。按照“发挥比较优势，促进技术创新，实现市场多元化”的战略思路，农产品出口实现5年达到300亿美元、10年突破400亿美元的目标，成为世界农产品贸易强国之一。要实施一揽子政策支持农产品出口。

（二）加快农业剩余劳动力向非农产业和城镇转移的步伐，切实改变城乡二元结构，形成城市对农村发展的带动机制

1、继续支持农村二、三产业和以县城为重点的小城镇发展，加快县域经济发展，拓展农村劳动力就业和农村人口转移的渠道。要挖掘农业内部的就业容量，进一步拓展农村二三产业的就业空间。要着力解决县域经济发展的体制，逐步试点推进省县直辖，加快改革市管县体制。财力分配适当向县市倾斜，加大对县级财政一般性转移支付的力度，提高政策性资金用于县乡的比例，提高省、市专项资金用于县市的比例。要培育有竞争力的特色产业，促进工业集聚发展。大力发展民营经济，增强县域经济内在活力和潜力。

2、为农民进城就业创造更多的机会，为农民进得来、留得住创造更好的制度环境。一是对现行的一些政策措施进行清理，清除农民进城的障碍，降低农民进城的“门槛”，疏通农民进城的渠道。二是依法保护进城务工农民的合法权益，提高农民的就业能力。应当把进城务工农民纳入《劳动法》实施范围，制定相应的《劳动法》实施细则，在法律上规范劳动关系，加强对农民工合法权益的保护。要高度重视加强农村劳动力培训，通过培训帮助进城务工农民适应新的生活和工作环境，增强农民进城的能力。要将农村劳动力的培训纳入各级公共财政的支持范围，增加各级政府用于劳动力培训的投入。要有效整合教育资源，把发展中等职业学校的重点放到农村去。三是积极探索多种形式，解决城市农民工的社会保障问题。四是在公共卫生领域给民工市民待遇。五是调整城市建设的思路，放宽农民进城就业和定居的条件。城市的财政支出和各种公共服务不能仅考虑城市户籍人口的需要，应该有效服务于全社会。城市政府应把在城市有固定工作和住所的进城农民视同常住人口对待，应把外来人口对住房、就学、医疗等设施的需求纳入城市建设规划。要进一步放宽农民进入大中城市就业和定居的条件。

（三）加大公共财政支农力度，让公共服务更多地深入农村、惠及农民

1、“以税惠农”，让农民长期休养生息。在取消农业税以后，不要急于对农民开征新的税种。我国农民收入水平低，长期以来农民负担重，应该给农民一个长期休养生息的机会。“以税惠农”应该成为今后国家财政对农民支持的一项重要政策。

2、形成支农资金的稳定投入渠道。财政支农支出的增长幅度要继续高于财政经常性收入的增长幅度。政府新增财力的使用要大幅度向“三农”倾斜。按照建立公共财政体制的要求，要调整财政支农资金的使用方向，逐步减少对流通环节的补贴，建立对农民收入的直接补贴制度。充分利用WTO的“绿箱”政策，增加农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入。在取消农业税以后，要将农村小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴。在切实加强民主决策和民主管理的前提下，要引导农民自觉自愿对直接受益的小型农田水利设施建设投工投劳，在实践中把握好有关政策界限，严格控制标准、严格规范，防止重新加重农民负担。

3、加快实行免费九年制义务教育制度。从国际比较看，义务教育在各国都是作为公共财政最优先的项目之一。实行免费义务教育已经成为全球的共同趋势。发达国家从早期的6年义务免费教育制度，逐步提高到8年、10年，最终实现包括大学和幼儿园在内的广义免费教育制度。在发展中国家，免费义务教育也十分普遍。以我国现今的经济发展阶段和国家整体财力状况而论，应该在“十一五”期间加快实行免费九年义务教育制度。

4、进一步改善农村医疗卫生服务，完善农村新型合作医疗制度。新型农村合作医疗制度在注重大病医疗保障的同时，也应该包括补偿部分门诊费用和免费预防及卫生教育服务，满足大多数人的基本卫生需要。要进一步加大各级政府对医疗救助的支持力度，近期内，建立农村医疗救助制度，应以加强新型农村合作医疗制度的建设为重点，对于确实贫困的农民，政府应减免他们每年上缴的大病统筹费，使这部分人看得起病，用得起药。当前，私人医疗机构是农村医疗服务的主要提供者，村级医疗服务的一个大问题是医生的文化素质低，技术水平低，服务设施差，政府要对村级医生实行免费培训，提高农村医疗服务质量。国家安排专项资金帮助改造农村卫生所（站），购买一些最基本的医疗设备和设施。中央和地方政府进一步增加对农村公共卫生体系的投入，重点用于预防性措施，确保合作医疗参保人员享受免疫接种和早期疾病检查和常规体检等服务。

5、完善对农村困难群体的救助体系，逐步提高农村社会保障覆盖面。在扶贫救助方面，对丧失劳动能力的特困人口，要实行社会救济。要完善农村“五保户”和重病重残人群的供养、救助制度，逐步提高供养、救助标准，完善救助方式。在具备条件的地区，要加快建立农村最低生活保障制度。在养老保障方面，在有条件的地区，将家庭养老、土地保障和社会养老保险相结合，建立和完善农村社会养老保险制度。

（四）深化农村改革，为农业和农村经济的发展增添新的动力和活力

1、从体制和法律上建立保护农民土地权益的长效机制。在农民到城镇落户未取得稳定的就业、收入保障以前，要保留这部分农民的土地承包权，防止大量的无地农民集中于城市，产生严重的社会问题。要明确界定农民土地承包权的物权性质，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。完善有关法律，保证国家为了公共利益的需要才动用征地权。征地补偿必须以土地的市场价值为依据，实行公平补偿不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。完善征地程序，保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权。修改相应的法律法规，在强化用途管制、严格控制总量的前提下，允许农村集体土地进入土地市场进行交易，做到“两种产权、一个市场”，统一管理，实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同等收益的目标。允许和鼓励农民以租赁、参股等办法参与土地收益的二次分配，获得长期稳定的收益。要改变一次性货币安置为主的做法，为失地农民提供社会保障。

2、鼓励发展各种类型的农民专业合作经济组织。尽快制定农民合作经济组织法，在法律上应明确其财产关系和责任形式，明确其与政府的关系，明确政府对农民专业合作经济组织的扶持政策。农民专业合作经济组织既有社会团体法人公益性的属性，也有企业法人经营和营利的属性，不可按现行法律强制其削足适履，阻碍其生存和发展，应当赋予农民合作组织独立的合作社法人的法律地位。为了使合作社能在经济上逐渐自立，各级政府必须给予必要的扶持。一是税收优惠。在其发展初期，应当对农民合作经济组织免征所得税和营业税，以推进它的发展。二是财政补助。对专业合作经济组织及其成员的生产性基础设施建设、技术引进、人员培训、农产品促销等，财政给予一定补贴。三是金融支持。应建立对农民合作经济组织的贴息贷款机制，通过贴息等措施，鼓励金融机构向农民和农民合作经济组织的农业生产经营活动提供贷款，为农民合作经济组织的资金融通提供更多的便利。

3、加快改革和创新农村金融体制。按照有利于增加农户和企业贷款，有利于改善农村金融服务的要求，以培育竞争性的农村金融市场，形成合理的农村金融机构体系为目标，推行农村金融体制的整体改革。

一是积极推进和完善农村信用社改革试点。评价信用社改革是否成功，首先要看改革后农民贷款难是否得到了很大程度的缓解，农村金融服务是否有显著改善，信用社对农户的贷款覆盖面是否有较大幅度的提高；其次要看信用社所有权不清晰、法人治理结构不完善的问题是否真正解决了。在改革试点中，地方政府为了能得到国家的支持，提高信用社资本金充足率，纷纷进行增资扩股，不少地区普遍存在要求职工入股的做法。增资扩股不能成为套取央行支持资金的一种手段，更不能成为一种单纯的“集资”手段。增资扩股后，实现产权主体多元化，根本目的应该是真正改变信用社的内部治理结构。在下一步的改革试点过程中，要进一步明确提出对产权关系和内部治理的要求，真正解决“一人说了算”的“内部人控制”问题。

二是扭转农业银行近年来出现的“离农”倾向，切实加大中国农业银行对农业和农村经济的支持力度。农业银行要办成全面支持农业和农村经济的综合性银行，使其为农业和农村经济发展提供综合性金融服务。农业银行在农村吸收的存款必须拿出一定的比例用于农业信贷。国家应通过税收等政策引导商业银行把一定比例的资金用于农业。

三是农业发展银行应该重新定位，真正发挥政策性银行的作用。国家应整合对农村的资金投入，区分国家必需的财政投入和国家予以补偿的财政投入。对农村的公共道路、重大的生态环境建设工程、农业的基础科学研究建设等可以由中央和地方财政无偿投入，除此之外，中央财政和省级财政应列出一部分预算用于补偿性财政支出，即向有政策性金融业务的机构提供贴息资金和呆账损失的弥补，用少量的财政补贴引导社会资金流向农业和农村。将农业发展银行从单纯的“粮食银行”转变为支持农业开发、农村基础设施建设、农业结构调整、农产品进出口的综合型政策性银行。

四是鼓励、支持农村小额信贷机构发展，赋予非政府小额信贷机构合法地位，充分发挥小额金融的作用。

五是适当降低农村金融市场的准入门槛，发育、培养民间金融机构，放宽民间资金进入金融业的限制。

六是建立邮政储蓄资金回流机制。可以采取强制邮政储蓄购买农业发展银行债券、中央银行将邮政储蓄上存资金以再贷款方式转借给信用社使用、让邮政储蓄业务成为信用社或农业银行的代办点等方式，使邮政储蓄在农村地区吸收的资金留在农村，从而实现农村资金的体内良性循环。