单位社保制度范文

导语：如何才能写好一篇单位社保制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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二、今后凡参加社会养老保险的机关事业单位，必须同时具备编制部门定编、事业法人登记或在管理部门登记备案、执行人事部门工资三资条件。

已经参加基本养老保险统筹具不具备上述条件的单位，将纳入城镇企业职工基本养老保险范围。

三、参保单位及职工，单位应承担的按职工工资总额21%、按离退休金40%缴费比例不变；职工个人应承担的缴费部分从20*年1月1日起由工资总额的3%调整为8%。

四、对拒不实行逐月向社保机构申报，到地方税务机关缴费的单位，社保机构依据国务院《社会保险费征缴暂行条例》等有关规定，按上月缴费额110%代申报，并按日加收2%的滞纳金。经督促仍不申报者，社保中心暂停该单位离退休人员养老金的发放，直到恢复申报时为止。

五、新批准退休人员所在单位欠，在单位补齐保费、利息、滞纳金前，新批准退休职工的待遇由原单位发给并承担；在单位补齐保费、利息、滞纳金后的下月起由社会保险机构承担。遇有增资时，欠费单位退休人员增资，也按上述办法执行。

离休人员养老金及遗属生活费实行确保发放。

六、对已进入社保机构的自收自支事业单位欠费的，其退休人员的养老金，由社保机构按单位欠费时间长短区别发放。

社保机构要与欠费单位共同制定切实可行的补缴计划，并实施跟踪催缴。从20*年8月起，欠费单位除缴足当期保费外，还要按计划补缴欠费。两项均作为考核欠费月数的指标。单位欠费3个月以上的，其退休人员按本人月养老金总额60%发给，欠费6个月以上的按50%发给，欠费12个月以上的按40%发给，欠费18个月以上的按每月300元标准发给。社保机构减发部分，由退休人员所在单位发给，待单位补缴齐保费、利息和滞纳金后，减发款项由社保机构补发给单位。

七、因欠费退休人员施行按比例发放养老金的单位，在职人员同期发放工资额不得高于退休人员所得比例。

八、差额拨款单位欠费，由财政、地税、社保经办机构及其主管部门与参保单位区别情况办理相应手续后，直接将差额补贴划入财政机关事业保险基金专户，代为缴费。

九、废止1997年8月31日《*市事业单位人事制度改革中关于部分职工安置的有关规定（讨论稿）》中涉及社会保险相关内容。

十、严格控制经营困难、长期欠费和没有参加社会养老保险统筹的困难城镇集体企事业单位职工调入参保的事业单位，严格控制参保的企业职工非正常调入事业单位。对上述人员，人事部门不予办理调动手续，编制部门不予增编，社保机构不予办理社会养老保险业务。

十一、在领取养老金人员没有并入社区管理前，社保经办机构和所在单位或主管部门要加强对这些人员待遇调整、生存状态的管理。做好离退休职工待遇证年检工作，防止发生冒领。对冒领者，除批评教育并追回冒领养老金外，由有关部门按规定予以处罚直至追究法律责任。

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关键词：社保基金 监管 问题 措施

一、社保基金的基本介绍

社会保险是社会发展的一个重要标志，它是社会发展的必然产物，目前也成为了现代经济的重要组成部分。所谓社会保险基金是指按照相关法律和法规的要求，由个人和单位分别按照一定的缴费比例缴纳的专项基金，当然这种基金也有可能通过其他方式筹集。它一般包括养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等，它具有强制性、风险防范性、储备性、集中性、权利义务对等性等特点。金融危机的发生为我国社保体系的改革和发展提供了良好的契机，2008年国家已经就《中华人民共和国社会保险法（草案）》面向社会公开征求意见和建议，并于2011年7月1日开始实施，2009年国家在促内需的政策下对社保体系投入的关注也更多。

目前，社会保险基金有多级管理方式，一般中央和省属企业的养老和失业保险是实行省级统筹，其他险种基本上实行地市级统筹或者是县级统筹。企业根据政策开展社会保险项目，实行社会保险属地化分级管理，它是补充保险基金的管理主体，企业的社保基金财务管理运作是否良好会影响到企业社保基金的收付和管理。本文将企业社保基金当成是一个资金池，资金池的管理涉及到了其流入、流出和储存，相对应的社保基金的财务管理也涉及到了基金的征缴、支付和管理，其中管理涉及到了社保基金的预算管理、电算化管理、投资和核算等。本文将主要从这些方面探讨社保基金的财务管理运作。

二、社保基金的征缴工作问题和解决措施

（一）社保基金征缴中的问题

从总体而言，社保基金会存在企业无法按时、足额上缴的难题，这主要体现在两点。第一，企业因为效益和成本压力的考虑，难以按时、足额上缴。在我国，社保费用由不同的主体承担其各自的应缴费用，因此对不同的单位其负担会有很大的差别。对于财政拨款的单位，国家将会负责社会保险费用的一部分，其他由个人和企业承担；而没有享受财政拨款的单位，则企业将会承担大部分保险费用。这样就会出现很多企业难以承担保险费用的问题，特别是在经济不景气的紧缩期，企业可能会出现无法及时、足额缴纳费用，从而出现了伪造、恶意篡改数据的现象，以少缴纳保险费用。第二，有些单位根据国家的规定将会独立成立社会保险管理处，如铁路部门，这个部门将会负责管理其系统的社会保险工作。在这个社会保险处下设基金科管理，专户存储，由于该处和财务部门没有业务从属关系，社保处没有足够的制约手段，容易出现企业内个别单位由于资金周转不便或者其他原因，拖欠社保费用或将社保费用于垫付生产，同时单位内有些保险费属于财务代收有些不属于财务代收，上缴方式较为不统一，医保员和社保员在传达和布置工作时候会出现沟通不畅的问题，导致社保处财务数据和各单位的财务应收应付款项不相符，难以核对。

（二）社保基金征缴问题解决措施

一般，企业在社保费用征缴方面有三种形式，第一是业务部门按月编制缴费人员的数量变动表，在变动表的基础上和财务部门共同制定并下达征缴计划；第二是业务部门提供全面准确的社保相关资料，然后和财务部门共同制定社保资金的当期缴费基数和应缴纳金额；第三则是各核算单位根据社保费用征缴计划，按月及时、足额地将各项社保费用缴纳至社保基金专用账户。

针对社保基金在征缴上存在的问题，作者认为可以从以下方法进行解决：第一，要加强社保基金的定期核算，要能够对企业每月核算参保人数、社保基金的具体金额和上报缴费的报表，以保证资金的完整性。第二，加强各核算单位负责人的责任意识。企业可以在每年年初由总负责人和下属单位的负责人签订征缴责任书等类似的文件，实行动态的跟踪考核，以此进行奖惩，并将此纳入考核和升迁的参考依据。第三，建立统一的企业社保费用征缴管理方式，保证基金的正常运行。对于在本企业就设有社保处的企业实体，应该建立起统一的管理体系，对社保的险种实行统一的缴费基数、统一的缴费方式和统一的缴费渠道管理。按照劳资部门提供的上年工资总额，企业实体可以在年初统一下达核算单位的缴费基数，并确定险种的具体代收和其他征收方式，并统一核算单位的缴纳渠道，以减少资金周转环节，节约财务费用。

三、社保基金的财务运作难题和解决措施

（一）社保基金财务运作存在的难题

社保基金财务运作存在的主要问题体现在资金管理和核算、保值增值和投资等方面。

1.财务核算上存在的主要问题。这首先主要是社保基金的核算不明确，资金管理不到位。我国的社保基金在历年的财政审计中均会暴露出一些问题，企业管理的社保资基金也存在着种种问题。由于我国采取分级管理模式，基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险和失业保险均是交给地方管理，企业管理补充养老保险和补充医疗保险，但是这两个险种的管理是封闭化的，企业自我选择的空间较大，可以选择形成基金进行管理，也可以将险费归集缴纳，同时在核算方式上有合并核算也有分账核算，管理非常混乱，而且在选择核算制度也有不同，这容易导致会计信息失真。其次，我国目前社保基金是以收付实现制作为会计核算基础，对未缴应缴、未付应付的社保基金不予确认，这忽略了资源消耗和负债形成的时点，无法反映资产负债的存量状态，财务信息不具备较强的可比性。再次，社保基金的个人账户管理应该严格且是专用管理，但是很多企业的社保基金个人账户管理并不规范，没有严格实行分人分户核算，这容易导致社保基金管理混乱，无法对个人账户的收入、支出、计息进行实时反映。

2.社保基金的保值增值能力低，资金使用效率差。由于投资渠道单一，按照法律法规的要求，社保基金只能用于购买一些国债等产品，而企业是补充保险基金的管理主体，筹集到的补充保险只能选择购买国债或者存入银行等较为安全的策略，投资渠道非常单一，这也容易导致企业管理的保险基金难以抵御通货膨胀的风险，使其增长率呈现负增长的现象，导致其资金使用效率差。

3.社保资金的财务运作缺乏足够的监督。企业的社保部门受到企业和政府部门的领导，由于其负责各险种的经办和审批管理，在履行企业的职能的同时又承担着政府的职能，社保基金的征收、管理、运营、监督都是同一个部门在执行，这导致其内部难以有效地监督其财务运作，其进行详细且公开的信息披露就没有太大的动机，员工对企业内部的社保资金运作的监督也难以及时有效。

（二）社保基金财务运作存在难题的解决措施

针对社保基金财务运作存在的难题，作者认为可以从以下几个方式加以努力，以解决社保基金财务运作存在的难题。第一，加强社保资金的财务电算化工作。有效运用财务电算化平台将有利于完善企业社保资金各个相关部门的信息交流，并做好资源共享，也有利于完善社保资金管理，减少管理的混乱，提高社保资金财务管理的工作效率。第二，加强社保资金的财务预算管理，做好全面、准确的预算编制。子公司应当将社保费的支出纳入年度财务预算，预先安排社保资金，将预算分解至相关的部门，并实现弹性预算和滚动预算，提前做好这些资金的安排。第三，严格执行好制度，按照实收数目计入个人的账户，规范个人账户记账利息的计算和倒帐，通过制度规范个人账户管理，做到每个环节都有规定程序可执行，做好制度的监督。第四，加强社保财务工作的会计制度建设。企业可以从财务管理办法、内控制度、社保资金管理制度、职责制度、记录管理制度、稽核制度和财产清查制度等方面规范和加强社保财务会计制度建设，并加强企业内部的财务会计分析制度，完善财务会计分析报告的具体编制。第五，在政策允许的范围内多考虑选择多种方式提升资金的使用效率，提升运营效率。例如可以考虑直接投资于风险较小的行业，如国有垄断行业、国家投资的大项目等，当然这种投资必须综合考虑到风险和安全的要求及国家政策的规定。第六，可以考虑引入权责发生制，将其与目前所采用的收付实现制相结合，逐步实现对社保基金会计制度的改革。例如，可以考虑将个人账户的管理由收付实现制改成权责发生制，而社保基金的会计核算保持不变，实现两种制度的结合，从而提升社保基金信息的完整和相关性。第七，要建立分离制衡式的企业社保基金管理监督模式。企业要通过完善其内部控制制度，加强内部各部门之间的相互制衡，企业要能够通过制衡原则的应用加强内部的社保资金预警机制建立。企业要能够全面考察其制度、管理和投资管理存在的问题和风险，建立相关的有效控制措施和约束机制。

四、社保基金支付存在的难题和解决措施

（一）社保基金支付存在的难题

企业在实现社保资金的拨付上，除了企业离退休人员的养老金是通过社会化形式发放，其他资金由企业发放，企业应当做到严格按照国家政策规定及在所在地的社保经办机构核定后，及时、足额地将各项费用拨付给相关的职工。企业社保基金的支付过程中容易出现社保金存在虚报、冒领的现象，医疗保险存在冒名顶替、不符合的药品列入报销范围、异地报销费用难以审查等问题；同时，社保基金还容易出现挪用的问题，基金超支、擅自挪用一直都是各地市专项审查的重点，目前对支付领域的监督仍然较为不足。

（二）社保基金支付存在的问题解决措施

针对这些难题，作者认为可以从以下的方法加以解决：第一，加强社保基金的支付管理工作，加强内部的核查，及时杜绝冒领现象。同时政府要规范医疗服务行为，加强对一些医院的监督和核查，找出服务行为较较为好的医院作为宣传对象，对实施效果不好的医院加大查处力度，抑制违规行为。第二，建立完善的内部控制制度和预警机制。企业的管理人员要了解内部控制制度并做好制度的宣传，并在内部强化法律常识，及时制止违规行为，对不真实的发票不予受理，并加强内部的审查，减少内部虚报和冒领的现象。

本文以企业社保基金的财务管理为主要的探讨点，将资金池的概念应用于企业社保基金的财务管理，限于作者理论和实务的局限，提出的措施难免会有所偏颇，希望能够对相关的行业和企业有所帮助。

参考文献：

[1] 许国红. 加强社会保险基金的财务管理[J] 商场现代化. 2010年第8期. 151.

[3] 李金民. 浅谈如何加强社会保险基金的财务管理[J] 科技致富向导. 2009.1. 77+75.

[4] 马玉蓉，朱蕾. 大型企业的社保财务管理[J] 四川劳动保障. 2008年第3期.16-17.

[5] 张. 新形势下对企业管理社保资金的思考[J] 经济师. 2008年第6期.164.

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1.稽核检查缺乏具体法规，参保单位欠缴社会保险费现象严重

目前，社会保险基金的征收并不规范，原因在于没有具体的法规作为依据。在社会保险费征收上，企业职工和事业单位职工是按照不同的标准缴纳的，这必然导致社保经办机构在实际收费过程中，无法对参保单位实施有效的制约和管理。这不仅加重了稽核单位的工作量，而且加重了社会不公平，造成人们对社会保险制度的不理解。社会保险费拖欠现象也较严重。一些参加了社会保险的企业由于经营困难，不能及时缴纳职工的养老保险费。另外，各险种各自征费，各自稽查，造成多头检查、重复检查和人力、财力浪费的现象也很严重。

2.社会保险基金增值保值不理想

社会保险基金被很多人称为“养老钱”甚至是“救命钱”，所以，社保基金的安全性和完整性受到千万人的密切关注。也正因为如此，社保基金的主要投资方式是银行，其次是国债。众所周知，这是目前社会上两种风险最低、回报率最低的理财产品。与当下市场经济的发展速度相比，社保基金的投资收益率是非常低的。因此，根本无法达到社保基金保值增值的目的。此外，由于社保基金的征收标准不一，各险种独立收费，导致社保基金总额分散，无法达到集中营运获利的目标。

3.社保基金监管体系不健全，没有充分发挥其应有作用

2001年国务院批准的《全国社会保险基金投资管理暂行办法》规定了对社保基金投资的基本监管要求，但缺少对操作环节中产生利益冲突时的有关禁止性规定。使得社会保险基金在收缴支付、管理运营、监督检查方面都由社保部门自己进行，根本起不到有效的监管作用。经过多年实践和不断完善，我国的企业职工养老保险制度已基本实现全国统一。但因为区域差异和经济发展程度不同，基本医疗保险制度还没有实现全国覆盖。中西部欠发达地区养老基金积累较低，社会保障支撑能力和抗风险能力有限，导致社会整体统筹层次不一，基金共济能力有限。

二、加强社保基金管理的建议

1.扩大社会保险覆盖范围，明确监管机制

社会保险是一项利民政策，理应惠及更多人。所以，相关部门要创造条件让更多人受益于社会保险。一方面可以提高社会保险基金的支付能力,另一方面也可以降低缴费率,全面带动养老保险基础管理水平的提高。社保保险覆盖范围扩大了，立法监管水平也要相应提高。让基金管理在公开透明的机制下良性运作，各监管主体和监管机构明确职责，发挥出基金管理的最大效用。

2.加强社会保险宣传，提高全民参保意识

随着社保基金的制度不断完善，政府相关部门要多途径多方式加大宣传力度，转变人们初期对参保意义产生不信任的倾向。可通过抓住重点、突破难点，树立典型、带动一片的方式，真正提高企业和广大职工的社会保险意识。另外，可用实际行动取信于民，用良好信誉和形象说明社保对自身及家庭所起的作用，加深群众对社会保险制度的全面了解。相关部门要与时俱进加强社会保险制度改革，号召企业和职工主动参加社会保险，构建新时代的全民社保体系。

3.提高社保基金信息化管理水平，建立联动机制

当今社会是网络化高速发展的社会，信息的收集与输出对于社保基金的管理与应用具有非常重要的现实意义。一方面，通过加强社保信息管理网络系统，可以建设覆盖省、市（区）、县在内的全区域社会保险信息管理网络，形成统一的管理系统，提高社会基金的整体应用。另一方面，完善的社保基金网络化管理体系，可以加强各部门之间的信息沟通和共享，实现资源整合，大大提高相关部门的工作效率，确保社保信息及时、准确、快捷的相互传递。如此的联动机制，可以快速聚拢资金，扩大投资回报率。

4.科学调度，确保社保基金安全增值

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摘要：随着经济社会的不断发展，机关事业单位与企业社会保障体系并行的模式所带带来的危害不断凸显，在这种背景之下，机关事业单位与企业社会保障并轨的呼声越来越高，并轨已经是大势所趋。这客观上要求我国尽快推进机关事业单位与企业社保体系并轨，构建与市场经济发展相适应的统一社保体系。本文对于机关事业单位与企业社会保障并轨的必要性进行探讨，总结了并轨需要遵循的基本原则，提出了并轨的基本路径，希望能够给建立统一的社会保障体系提供一些思路。

关键词：社会保障；并轨；路径

社会保障是维护社会安全稳定的重要手段，建国之后，我国根据经济社会发展的需要开始建立社会保障制度，经过几十年的发展，形成了机关事业单位和企业社会两套相对独立的社会保障体系，这种二元模式的社会保障体系虽然在我国经济社会发展中发挥了一定的积极作用，但是在市场经济体制不断完善的时代，这种割裂的碎片化社保模式已经与时展的要求不相符合，客观上要求两套体系尽快实现统一。如何正视机关事业单位与企业社会保障并轨的必然性以及并轨的阻碍，制定针对性的解决策略，这是我国未来社会保障体系改革的重要内容。

一、机关事业单位与企业社会保障并轨的必要性

机关事业单位与企业社会保障并轨意义重大，是我国经济社会发展到一定阶段的必然选择，并轨无论是从社会公平角度来看，还是从减轻财政负担和促进劳动力自由流动的角度来看，都很有必要。

1.促进社会公平。从社会公平角度来看，公平性是社会保障建设需要遵循的基本的原则，公平性要求每一个参加社保体系人都要履行缴纳费用的义务，但是长期以来机关事业单位的职工并不缴纳社会保障费用，企业职工却需要缴纳，从这一角度来看机关事业单位以及企业职工之间在缴费方面不公平。从享受的待遇来看，机关事业单位享受的社保待遇要远远高于企业职工，这进一步的加剧了社会的不公平。机关事业单位与企业社会保障并轨可以解决上述不公平，让每一个参加社保体系人员都公平缴费，并根据缴费公平的享受社保待遇。

2.减轻政府财政负担。目前机关事业单位职工社会保障费用完全由国家负担，随着事业单位退休员工数量的不断增加，政府的财政负担不断加剧，统计数据显示，2014年我国机关事业单位退休职工仅仅养老保险支出这一块儿就高达4000亿人民币，而如果现行政策不变的话，预计不久的将来这一数据将会超过1万亿，这对于政府财政来说是不可承受之重。通过并轨，可以拓展社会保障收入，减轻政府财政负担。同时在整个国家社会保障基金收支缺口越来越严重的情况之下，将机关事业单位纳入统账结合模式下，也有助于切实减轻国家财政的负担。

3.便于劳动力自由流动。二元社会保障体系导致了劳动力自由流动受阻，市场经济条件下，劳动力的自由流动是市场配置资源机制的重要体现，在知识经济时代，劳动力的自由流动是最大限度发挥人力资本对于经济发展推动作用的重要前提基础。并行社会保障模式阻碍了两大社保体系内劳动力的自由流动，突出表现在机关事业单位社保体系内优秀人才不愿意到企业劳动，这使得一些优秀的人才呆在体制内，其能力得不到充分的体现，实质上整体反映出来了劳动力资源得不到有效的配置这样一个现实，不利于人力资源作用的充分发挥。

二、机关事业单位与企业社会保障并轨的原则

机关事业单位与企业社会保障并轨涉及到数量庞大的人群，这一工作具有复杂性、艰巨性等特点，要想推动这一工作顺利开展，必须遵循以下几个基本原则。

1.循序渐进。机关事业单位与企业社会保障并轨意味着机关事业单位群体的既得利益受损，并轨中遭遇到的阻力可想而知，加上这一工作涉及面广，需要各项配套工作保驾护航，因此并轨注定是一项长期性的工作，我国从提出并轨设想到实施已经至少有十几年，所以并轨需要谨慎设计，循序渐渐的开展。寄希望于一朝一夕就实现这一工作的成功显然是与现实情况不符合的。各级地方政府要充分论证、逐步推展，考虑到各方主体的承受能力，采取稳步快走的并轨思路。

2.兼顾效率。机关事业单位与企业社会保障并轨虽然更多的是基于社会公平的考虑，但是也要加兼顾效率，从公平层面来看就是做到社保体系统一，所有的人员都缴费，并根据缴费多少享受相应的社保待遇。效率层面，实施社保并轨要考虑能够激发员工的工作积极性，社保并轨不是减少机关事业单位人员的待遇，而是通过提升企业人员的待遇，减少两种社保模式的待遇差距。

3.立足国情。任何一项工作的开展都不能够脱离实际，对于社保并轨这一重大工作更是要如此。无论是社保并轨方案的设计，还是并轨策略的具体实施，都需要分析国情，围绕国情来进行并轨各项工作的具体设计以及实施。

4.依法推进。机关事业单位与企业社会保障并轨必须要做到依法推进，在并轨工作开始之前，国家要出台相关的法律规范，这样才能让并轨工作做到有法可依，一方面提升这一工作的权威性，另外一方面实现并轨工作的规范性，减少各种外部不利因素的影响以及放大工作人员的主观意志。

三、机关事业单位与企业社会保障并轨具体路径

机关事业单位与企业社会保障并轨是两种完全不同社保体系的融合，这意味着，要想实现并轨顺利，需要重点做好以下几个方面的工作。

1.破除利益阻挠。任何一种社会制度的实施往往意味着既有利益平衡状态被打破，社保并轨也不例外，这一工作更是因为触动了很多的人利益而遭受到巨大的阻力，因此社保并轨的关键就是要破除既得利益集团的阻挠。对于既得利益群体要动之于情、晓之以理，让机关事业单位这一既得利益群体认识到社保并轨的大势所趋以及重要意义。政府需要坚定决心，本着公平的原则，在考虑既得利益群体承受能力的情况下，不断打破这一群体的阻挠，减少并轨阻力，为社保并轨扫清障碍。

2.完善制度体系。机关事业单位与企业社会保障并轨需要的完善的制度体系为前提以及基础，两种社保体系的融合，是相互妥协、还是非此即彼，这都需要制度体系来加以明确，并轨路径、流程等内容更是离不开完善的制度体系。社保并轨需要做到制度先行，在明确并轨基本思想以及方向的基础之上，立足当前、着眼长远，制定完善的社保并轨制度体系，为这一工作的顺利开展提供完善支撑。制度体系明确以后，要严格要求根基地方政府都按照制度体系进行社保并轨工作的推进，确保制度体系能够得到落实。

3.完善配套措施。机关事业单位与企业社会保障并轨的具体推进并不是一项孤立的工作，而是涉及到很多方方面面的问题，这就需要完善并轨配套措施，这些配套措施是社保并轨成功的基础所在。社保并轨需要与延长退休年龄、机关事业单位人事制度改革、完善配套法规、技术平台的搭建等工作一同考虑，只有将这些配套工作做好，才能够更好的推进社保并轨工作。举例而言，机关事业单位用人制度方面要坚决打破“铁饭碗”，实现这一体系内人员能上能下、能进能出，这样才能够给机关事业单位工作人员一种观念层面的变革，为社保并轨减少观念层面的阻碍。

机关事业单位与企业社会保障并轨是未来我国经济社会发展中的一项重要工作，这一工作的重要性无论如何强调都不为过，需要各级地方政府给予这一工作应有的重视，不断探索社保体系并轨可行性路径，确保最终形成全国统一的社会保障体系。（作者单位：重庆工商大学融智学院）

参考文献：

[1]李莉.社保制度并轨仍需改革助力[J].中国发展观察，2014年2期.

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关键词：社保基金；制度分析；改革思路

中图分类号：F842.6 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）02-0-01

近年来，随着我国社会保障制度的逐渐完善以及相关政策的出台，社保基金的违规行为已经大大减少。然而我们也应该看到，部分地区的相关法规政策还不够健全，管理上还存在漏洞。一些地方违反国家规定， 擅自挪用社保基金。一些违规案件将严重威胁了社保基金的安全，造成了十分恶劣的社会影响。

一、我国社保资金违规的主要形式

据国家审计署2012 年第34号公告（总第141号）《全国社会保障资金审计结果》（2012年8月2日），现阶段我国社保基金违规主要可分为三大类：一是由于扩大范围支出或违规运营。造成社会保障资金被挪用共17.39亿元。这些资金主要违规被用在了补充经办机构等单位工作经费，平衡地方政府财政预算，购建培训中心和体育场馆等方面。二是部分经办机构审核不严格，向不符合条件的人员发放待遇或报销费用18.52亿元。一些人本来没有达到应有的领取社保金的条件。但由于审核不严，社保机构向他们发放了最低生活保障等待遇。还有一些人重复享受了城市和农村最低生活保障。三是部分单位和个人违规牟取不正当利益。这些资金主要用于医疗机构等单位通过虚报人数、滥开药物等手段套取医保资金。还有一些部门的工作人员通过隐瞒人员死亡信息等违法手段，骗取养老金、最低生活保障资金等。

从统计数据来看，制度管理方面的问题是现阶段我国社保基金违规的主要原因。

二、制度分析

1.收支控制不严。在基金支出方面，部分地区存在扩大范围支出和违规运营的现象。基金支出控制不严、疏于管理使社保基金的安全受到了严重的威胁。

在基金的筹集方面，社保经办机构向税务机构传达征缴计划。税务机关按照计划征收费用。社会保险机构则没有社会保险费征收职能。这种管理模式效率比较低，不利于真正实现“应保尽保、应收尽收”。一些参保单位由于缴费意识不强，经常不能及时足额缴费。最后造成滞纳金过多、职工减员不畅、劳资矛盾恶化等局面。

2.未形成预决算机制。有效的预决算机制，可以保证社保基金的安全运行。做好社保基金的预算工作有助于保持社保基金的收支平衡。编制社保基金决算，有利于分析和检查预算的执行情况，发现预算管理和财务管理工作中存在的问题，为领导决策提供可靠依据。但目前社保基机构过于冗杂，资金运行风险缺少主要责任人，基金预、决算机制难以形成。虽然政府已经了《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》国发[2010]2号文件，但由于环节过多，各部门仍然难以协调一致。

3.基金保增值困难。目前，我国社会保险实行部分积累制。为了防止基金被违规使用，国家制定了严格的社保基金管理制度。但随着物价上涨，社会保障基金的保值增值也承受着巨大的压力和挑战。另外，现有的社保基金管理制度还容易造成各部门责任不明确。导致社保经办机构和财政部门在一些问题上相互推卸责任，影响社保基金的运行效率和有效管理。

4.监管机制不健全。社保基金的违规使用很大一部分是由于基金监管机制不健全造成的。如向不符合条件的人员发放待遇或报销，部分单位和个人违规牟取不正当利益等。目前，我国社保基金监管一般由人力资源部门和社会保障部门、财政部门、审计部门负责。另外，社会监督也是基金监管的一个重要环节。但与这三个部门相比，社会监督信息严重缺乏，社会监督在社保基金的实际运行中不能发挥应有的作用。所以，外部监督的不完善，是很多违规操作源头。如地方领导违规挪用基金购建培训中心和体育场馆等。另外，社保机构内部还最在一些管理漏洞。比如稽核机制不完善，这些也是造成社保基金违规使用的原因之一。

三、改革思路

1.整合机构，减少环节。针对社保基金收支控制不严，未形成预决算机制的问题。我们应整合基金的经办机构，尽量减少基金运行环节。现阶段，我国社保管理涉及的部门过多。有负责登记和结算的，有负责社保费征收的。有负责五项社会保险待遇支付的，有负责技术的，有负责养老保险费补缴和退休审批的。有负责工伤认定的，有基金收支管理的等等。这样的基金运转体制一方面的确起到了相互牵制的作用。但另一方面也在很大程度上削弱了基金的运行效率。因此，应该整合社会保险经办机构，尽量减少基金运转环节。可以成立一个综合性社会保险经办机构，将社会保险登记申报、待遇支付、信息管理等集中在这一个部门之内。这样有利于基金收支统一记账、统一核算，从而形成有效的预决算机制。

2.提高效率，拓宽渠道。针对社保基金增值保值困难的问题，应该提高效率，拓宽基金投资渠道。新的《社会保险法》中提出了“社保基金在确保安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。”所以，一方面，应加强对基金的使用效率，利用好社保银行的优惠政策，增加基金利息收入。另一方面，要以《社会保险法》为指导，努力拓宽基金投资渠道。既要确保社保基金的安全，又要按照国务院的规定进行投资运营。以实现基金的保值、增值。

3.完善外部监管，加强内部审计。完善社保基金的监管机制是维护社会保险制度运行的根本保障。只有不断强化内外监管，才能把社保基金的风险降到最低。首先，应该加强内部审计。建立内部审计科室，配备专门的审计人员。从源头上防范违规舞弊现象的发生。在社保基金实际运行中的各个环节严格贯彻不相容职务相互分离、授权批准等内部控制原则。坚决防止部分单位和个人违规挪用社保基金等不法行为的发生。其次，增加信息的透明度。要定期向社会公布社保基金的运行情况。如收支、投资、收益情况以及其他财务数据，都要定期公开。只有社会公众和监督机构双管齐下，才能更好地防范社保基金运营中的违规行为。最后，几个相关部门要实行联合监督，这样才能建立起社保基金日常监管的长效机制。

参考文献：

[1]耿志民.养老社会保险基金与资本市场[M].经济管理出版社，2000.

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一、石油行业社保基金财务管理的现状

四川油气田的各项社会保险基金，由西南油气田社保中心统一经办，并负责各项基金的财务管理工作。近几年来，随着社会保险参保范围的继续扩大，石油行业各级社保经办机构征收缴纳的社会保险基金数量也呈现出逐年递增的态势，这不可避免地增加了基金监管的难度。

（一）保险机构层级多，多头管理，监管成本高

四川油气田于1999年开始由原四川石油管理局划分为上市的西南油田分公司和未上市的四川管理局，2004年四川石油管理局撤并重组，2008年持续重组，导致单位众多，截止到2014年年末，目前有70多家参保单位。这70多家单位高度分散，跨越四川、重庆、陕西、甘肃、宁夏、新疆、内蒙等省市以及国外，生产经营情况不一。保险机构层级多，多头管理，监督管理难度大。由于分散管理的层次过多，也相应增加了管理成本。

（二）社保政策的地区差异加大基金管理难度

四川油气田管辖的70家参保单位，分属中石油下属9个局级单位，许多单位由于驻地的不同，参保区域多，同一单位职工要在不同省市参加不同社会保险，如：基本养老保险实行四川省统筹管理，基本医疗保险、生育保险按属地标准执行，工伤保险按行业风险类别的不同执行0.5%—2%的标准，尤其基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、企业年金还要分单位部分和个人部分，执行标准分险种各不同。以上情况举例说明：川庆钻探工程公司下属的川东钻探公司职工基本养老保险全部在四川省参保；基本医疗保险分别在重庆市渝北区、四川省泸州市参保；失业保险在重庆市江北区参保；工伤保险、生育保险在重庆市渝北区参保。由于不同省市社保政策不同，参保险种、缴费比例以及享受的保险待遇都存在差异，导致缴纳的社保基金存在执行多重标准的情况，基金管理的难度大。

（三）保险基金的缴纳不积极，支付不规范，征缴考核指标缺乏统一性

部分单位领导,对社保工作不重视，“重效益，轻社保，重眼前，轻长远”。对于本单位的保险基金征缴是否有欠缴、多缴，漏缴、少缴不甚清楚，是否按时足额缴纳职工的各项社会保险基金给社保机构，对上级和地方社保机构拨付的各项保险待遇如养老金、工伤待遇，职工补医金门诊药费等是否能及时足额发放到职工个人账户中，有没有虚报冒领的情况等等，没有统一的绩效考核指标体系来考核征缴、发放环节出现的违规逾矩行为。

（四）保险基金核算账户分散，不利于统一管理和实时监控

由于单位分散和历史缘故，四川油气田下属只有8个公共事务中心成立了社保所，有单独的社保核算账套和银行账户管理各类社保基金的收支，其他60多家单位社保资金收支都由财务科代管，保险基金核算账户如此分散，既不利于统一管理，也不能实时监控社保基金的安全与否，对社会保险基金的运行缺乏行之有效的监督。五、内控制度不完善，执行流于形式石油企业社会保险基金按照会计法规要求普遍建立了内部控制制度，但是，在实际运行过程中岗位之间缺乏相互监督、相互制约的机制，特别是三级以下的社会保险经办机构，常常以人员紧张为由，将一些不相容的岗位和部门并在一起来工作，人员之间、部门之间丧失了相对的独立性，这样势必影响社保基金财务管理内控制度的严肃性。

（六）社会保险财务人员业务素质参差不齐

近几年随着石油生产发展的不断变化，社保工作人员变更频繁，从事社保财务工作的人员不稳定，兼职人员多，有个别单位社保定员编制紧缺，人少事多，甚至财务人员都不能配齐，这势必影响社会保险基金财务管理正常运转。财务人员业务素质，技能水平、工作责任心参差不齐，也是社保财务管理工作普遍存在的问题。

（七）社保基金保值增值难

根据《社会保险基金财务制度》等相关文件严格规定，社会保险基金只能存银行或购买国债。各地购买的国债数额有限，在实践中往往又存在购买难的情况。出于安全考虑，企业社会保险基金只存在银行，导致基金抗通胀能力很弱，更达不到基金保值增值的目的。

二、加强石油行业社保基金财务管理的对策

社会保险的大多数具体业务，都牵涉到“人、事、钱”，尤其是钱，石油行业社会保险经办机构负责管理支付的社会保险基金是企业员工的“养老钱、活命钱”，如何管理好、使用好这项数目庞大的资金，确保社会保险基金的安全完整，是社会保险基金管理的关键。

（一）提升社保基金管理信息化建设水平，健全信息披露制度

时下信息的不对称也是社保基金管理凸显的焦点问题。很多员工由于忙于工作,每月各项保险在薪酬表中代扣代缴，也因此常常忽略了自身权利的监督。企业是否按时为职工缴纳了社会保险，是否符合社会要求和职工自身的要求，对此很多职工都茫然不知,更不知晓基金管理的真实情况。上级监管部门不知所属管理部门的真实信息，再加上基金的多样性和分散性，造成上级管理部门对本单位所辖的社会保险基金的真实信息也无法掌握，零散和不完整的数据使监督变得困难重重。所以充分运用现代计算机网络信息技术，加强社保网络信息系统建设，完善监管的信息化建设，适时披露信息，透明社保基金管理，向企业、社保基金监管部门、社保基金受益人（员工）披露社会保险基金季度、年度报告。这些报告不仅要包含社会保险基金的征缴率、欠费率，人均月退休金、社会保险基金结余额、年利息收入、年基金收益等主要指标，还可以基于市场的统计和研究，对石油行业社会保险基金运行对比分析。

（二）加强对社会保险基金的内控力度

一是强化内控制度建设。首先，进一步完善财务内控制度和财会人员岗位责任制，实行基金征收、发放统一核算管理。财会人员实行定岗定责，形成了科室之间、岗位之间、业务流程之间相互监督、制约的互控制度。其次，要搞好社保经办机构的社保基金日常业务工作。必须要强化社保经办组织机构的会计实务基础处理工作。第三，在社保基金财务内控管理机制下，对社保基金的各项业务环节如社保基金的征收、支付、资金管理等要实行职务不相容的财务分离机制，财务人员必须要定期轮岗换岗。最后，审计部门也要设立社保基金财务审计专人，并能够按照现行国家财经法规、相关政策去做好社保基金审计监督等事宜，以此才能避免违规逾矩现象发生。

（三）实现社会保险基金保值增值最大化

根据国务院关于社保基金管理的有关规定,各社保机构存储的社保基金结余除预留相当于两个月的周转金外,应全部购买国家债券和存入定期。对于社保基金结余可以建立一套科学的保值、增值计划。具体来说，社会保险经办机构一是要与财务部门建立灵活、多样的信息交流机制，定期通报基金结余情况，及时、多批次地将专户存储的保险基金转存定期;二是对保险基金的增值进行科学的设计和安排，在目前购买国债难以实现的情况下，增值方式主要放在定期存款。可以对定期存款的档次进行长短搭配，科学配置;对储存在专户的保险基金，在保留两个月周转金的前提下，凡超过200万元就转存一个定期，期限以1年期为首选，每年最少存一个2年期，每月最少转存一次。这样依次类推，一年下来，将形成一个周期，每个月都有新的定期存入，每个月又都有到期的存单，如此利滚利，将能实现保险基金增值的最大化。

（四）提升社会保险财务人员的综合素质

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一、社保档案管理机制创新的必要性

进入新世纪后，我国社会保障制度很快步入了走上了改革之路，养老保险社会化管理与服务进程不断加快，社保覆盖群体、面积也不断扩大。数据调查现实，2015年全国参加基本养老保险人数为85833万人，国养老保险参保人数高达8.58亿。社会参保人数不断上升，使得社保档案数量急剧增多，社保档案管理工作的难度不断加大。传统的社保档案管理方法已经无法适应社会发展要求，创新社会档案管理机制刻不容缓。与此同时，随着社会主义市场经济体制的不断完善，各企事业单位纷纷走进市场，严峻的竞争压力，多样化的自主创业渠道，使人才流动频率也随之加快。参保人员跨地区流动、异地就医、异地养老的情况大量出现，社保档案变动更加频繁，社保档案的利用率也越来越高。依靠传统的分散式档案管理方法，很难再为参保人员提供快捷、准确的服务。这些，都要求社保档案管理单位顺应社会发展要求，创新社保档案管理机制。

二、创新社保档案管理机制的建议

（一）提高服务意识

社保档案管理工作的最终目的是资政惠民，为民服务。因此，在“以人为本”的工作理念指导下，社保档案管理单位要提高社保档案管理与服务意识，主动出击，深入企事业单位开展调研，针对企事业单位养老、医疗和失业保险档案特点，了解社保相关业务、职能分工、工作流程等社保档案形成工作的规律。找出社保档案形成过程中普遍存在的问题，如许多单位由于经费和人手不足，都没有专门的档案管理机构，社保档案基础薄弱，档案管理松懈。然后，找出解决相关问题的办法，培育相关的专职人员，提高社保档案管理整体水平。在此基础上，与各部门展开座谈，深入探讨社保档案形成中需要注意的问题，如原始资料收集与管理方法，档案利用问题等，并就相关问题的解决措施与企事业单位达成协议，共建社保档案共享平台，完善社保档案，使企事业单位提高档案管理意识，理清思路，明确方向，争取为参保人员提供优质而完善的服务。

（二）完善管理章程，规范档案管理

社保档案管理工作的顺利实施，需要建立在档案管理章程完善的基础上。近年来，在社会保障管理方面，我国政府对社保事业进行了综合规划，同时成立了国家社会保障委员会，由其负责社保领导、决策和发展规划工作，社会保障管理制度也日渐完善。但是，社保档案管理始终是社保管理实务中极其薄弱的一环。这就要求有关部门进一步完善社保档案管理章程，规范社保档案管理制度，根据社保人群特点建立对应的社保档案管理体系，明确社保档案管理工作程序，构建科学的社保档案组织框架，避免在同一业务上造成资源浪费。如省市档案档案局可在调研论证的基础上，出台社保档案管理办法，就社保档案管理体制、经费、适用范围、案卷质量标准、保管利用等作出明确规定，要求各级档案部门严格按照管理章程来办事，以确保社保档案管理工作的规范性。

（三）利用信息技术提高档案管理水平

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一、当前人力资源流动状况分析

因为工作和生活的需要，人力资源流动是现代开放社会的必然状况。例如，企业由于业务需要而跨区域进行人员调动，这就是人力资源流动的一种情况，这也是促进市场经济繁荣的基础。这种人力资源流动是以企业环境作为基础，在劳动者和雇主之间形成的调动协议，从而实现双方的互赢。但是，当前中国社会人力资源流动的原因是多样的，人员流动情况复杂，加之人力资源流动区域之间较为复杂，使得区域之间的利益存在不协调的情况。其中，社保的转移接续就成为了其中的问题之一。不同区域之间对社保的规划存在较大区别，一旦实施社保的转移接续，部分地区就需要增加社保费用，而部分地区则需要降低社保费用，导致费用调整和费用项目增加。所以，部分地区采取控制人力资源流动的方式来降低社保转移接续存在的问题，使得人力资源流动不能得到促进，不利于市场繁荣。

二、当前社保接续存在的主要问题

1.区域之间缺乏统筹，社保转移接续产生利益冲突

我国长时间实施区级为基本区域的社保收支与分级包干措施，若全面实施社保转移接续将导致各区利益被触及，出现基于社保关系后的责任转嫁，使得设备关系转出与接受区域之间出现利益冲突。因为当前各个区域社保缴纳存在差别，转入地与转出地的社保技术及标准存在差别，这使得参保人员需要缴纳的具体费用不同，一旦转移接续则会在参保人员与转入地其他人员之间产生权利与义务间的差别，从而造成社会矛盾，这在很大程度上限制了当前社保的转移接续。

2.行业与城乡间社保转移接续存在的困难（现在行政事业单位的社保跟企业是一样的，只是多个职业年金，还有就是行政事业单位每个工作人员都是把社保和职业年金扣起来了，还没真正参保，但参保全都是从2014年10月份开始，我们重庆是这样，但我不知其他的地方是什么情况）

机关事业单位与企业养老保险制度上存在对应的差别，而且目前大多还处于双轨并行的方式。事业单位的 社保主要由国家政府相关专门经费补贴支持，而企业员工的社保则需要国家、企业和个人共同承担、缴纳，则使得两者之间形成待遇差异，也造成了社保被分割、碎片化。另外，当前要求农民工进城务工时需要缴纳城镇社保，而到农村之后又需要缴纳农村保险，则也制约了农民工的流动。

3.社保信息化程度较低，服务效率不高

随着网络技术的不断发展，计算机及网络技术在各个行业中得到了广泛的应用，并逐步建设成了覆盖全行业的网络。但是，社保管理领域一直还没有构建完善的计算机玩了个，虽然从2011年开始构建并实施了全国范围内的社保一卡通制度，但是其推广普及速度依然低于其他行业，存在着社保数据建设及人力投入不足等情况，加之社保转移接续问题和环节复杂，服务效率不高，限制了人力资源的流动。

三、优化设备转移接续，促进人力资源流动

1.在事业单位和企业之间实施统一的社保标准

近期，社保标准的统一性已经成为了社会关注的焦点问题如何实施养老金与退休金的并轨虽然开展了一些工作，但是依然没有完全实施。为了改善事业单位与企业之间因为退休金计发方式不同而导致的差距，需要做好社保转移和接续工作，避免因为这种差距而导致人力资源流动受到影响。例如，部分专家提出采取退休待遇分时分段的计算方式，即在核算养老权益时引入分段计算的方法，不论是事业单位还是企业单位，都统一按照职工年费缴纳情况确定退休的具体待遇。

2.因地制宜，建立统一的社保体系

我国各个地区的经济发展因为地域因素而存在较大的差异，这使得不同地区的社保制度难以实现完全统筹。因此，应该结合当地经济实际发展情况，因地制宜的对社保制度进行调整，最大程度的解决人口流动而引起的社保转移接续问题。例如，东部沿海地区经济相对发达，则可以在东部地区筹资水平接近的区域采取各项保险制度并轨的方式。在西部地区由于经济发展相对缓慢，为了构建统一的社保体系，可以构建该区域范围内的管理体制，实施社保分层管理的方式。

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关键词：社保 基金 审计

一、社保基金审计存在的问题

（一）社保相关法律法规不健全

当前我国的社会保障相关法律法规不健全，《社会保障法》缺乏有操作性的具体规定，其他相关政策法规对基金管理中的违法违规现象也没有明确的规定，社保基金审计缺乏有效的法律保障和审计标准，对社保基金相关管理部门及工作人员行为是否合法合规很难准确把握和处理。

（二）社保管理部门数据不准确

社保基金的管理涉及财政、社保经办、劳动、税务等多个行政部门，由于缺乏有效的沟通和信息共享机制，这种多头管理的制度造成社保基金的应征数、实征数和入库数等数据在不同管理部门大相径庭。

（三）社保专项审计力量不匹配

社保基金专项审计内容较多、程序复杂。与基金审计工作复杂形成强烈反差的是审计力量严重不足。审计机关的人手本来就十分有限，同时要负责预算审计、部门审计、离任审计、绩效审计、重大工程审计等工作，使社保基金审计力量相对不足。

（四）社保基金预算管理不到位

新《预算法》虽然已经实施，但部分基层政府尚未单独建立社会保障预算，审计工作缺少相应平台。如果没有完整有效的社保基金预算，对社保基金筹集、分配和使用进行全程审计监督就难以取得实质性效果。

针对上述四个问题，应从健全社保相关法律法规、推进监管部门信息共享、优化审计力量配备、完善社保基金预算、强化社保基金全程监管等方面采取有效措施，促使社保基金审计工作走上科学化、规范化和制度化轨道。

二、社保基金审计的内容和重点

（一）社保基金收入审计

对社保基金的缴款单位和个人，检查其缴纳基金的项目和此例是否正确，是否及时足额缴纳，单位有无截留、挪用甚至非法侵占基金现象。对基金管理机构，检查其基金征收的基础资料是否全面准确。例如对财政部门划转的基金，应重点检查划转是否及时，金额是否准确；对基金的利息收人和投资收益，重点检查是否及时记帐和收回，账款是否一致，有无设立账外账等问题。

（二）社保基金支出审计

1、审计基金的专款专用情况

对社保管理机构，检查社保基金是否严格执行有关规定，专用于社会保障事业，有无擅自改变基金用途的现象。对参保单位，检查其有无挪用社保基金现象。

2、审计基金的开支范围

重点检查社保基金开支范围是否符合国家相关规定，是否擅自改变开支范围。例如对工伤保险基金，检查职工伤病是否属于工伤保险基金规定的开支范围，是否扣除保险公司或第三人的赔偿金额等。

3、审计基金的开支标准

重点检查有无擅自降低或提高基金开支标准现象。例如对工伤保险基金支付，检查工伤保险基金支付标准是否严格按照职工伤残等级，同一地区是否执行相同支付标准。

4、审计基金的支出结构

主要检查基金支出结构是否合理，管理机构提取的管理费与基金支出总额的比例是否符合规定，有无管理费畸高挤占基金问题。

（三）社保基金管理审计

（1）检查基金是否有完善的管理制度，地方政府制定的管理制度和国家相关法规制度是否一致，基金管理的内部控制制度是否健全、完善，基金运作是否合法、合理、合规。

（2）检查基金是否专户储存。基金收入应严格执行“收支两条线”规定，及时足额上缴财政部门规定的专户。应重点检查社保经办机构是否存在私自开户，将基金公款私存等问题。

（3）检查基金个人账户管理是否规范。养老和医疗保险基金个人账户管理应合法合规，重点检查个人帐户是否按规定建立，账户设置是否科学、规范，个人账户资金的收支是否合法、清晰，有无挪用个人账户资金情况。

（4）检查基金是否做到保值增值。主要检查基金的运作是否合法、合规，是否规避相关风险，做到保值增值；基金投向是否符合国家相关规定，有无将基金投向国家禁止的项目；基金有无贬值风险。

（四）内部控制审计

重点对基金经办机构的以下内部控制进行审计。一是检查基金各项管理制度是否健全，内部控制制度是否有效，有无内部监督机构，基金运作制度是否合法合规；二是检查各项基金是否按规定单独核算，会计凭证、账簿、报表是否全面、正确，有无错漏，财务人员变动是否及时办理交接；三是检查基金个人账户，看其收支是否合规、清晰；四是检查会计、出纳、审批、经办等岗位人员职责是否明确并相互分离、相互制约。

（五）突出审计重点

基金审计时要突出重点，统筹兼顾，提高审计工作的质量和效率。应根据基金征缴、管理和使用中容易发生的共性问题，确定审计重点。例如，对企业职工养老和失业保险基金，因其涉及缴款企业、个人、基金管理部门和受益人等多个利益相关方，从信息掌控和审计实践看，缴费单位和基金管理部门处于相对强势地位，容易发生违规问题，所以缴费单位和基金管理部门应作为这两类基金审计的重点。对工伤、医疗及生育保险基金，普遍在资金使用环节易发生问题，故定点医疗机构及受益人应作为这两类基金审计的重点。

参考文献：

[1]冯毅.浅议完善社保审计的有效途径[J].中国集体经济，2014，（8）

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2011年7月1日，《社会保险法》开始实施。其中第四十一条规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。”这一制度被称为“工伤保险先行支付制度”，旨在解决未参保工伤职工的医疗救治和生活保障难题，堪称工伤劳动者保护史上的里程碑。

工伤保险先行支付制度已经实施3个年头了，在全国的实施效果如何呢？2014年4-6月，北京义联劳动法援助与研究中心（以下简称“义联”）开展了工伤保险先行支付制度的调研活动，并于2014年6月30日召开“工伤先行支付制度实施三周年座谈会”，《工伤先行支付制度实施三周年调研报告》（以下简称《调研报告》）。

制度“落地”缓慢

北京义联劳动法援助与研究中心主任黄乐平首先对工伤先行支付制度的现状了介绍。他说，工伤先行支付制度从初期的“形同虚设”，逐步发展到目前已有18省市的社保经办机构向劳动者先行支付工伤保险待遇的案例，如广东省3年内累计约支付200例。但是，工伤先行支付制度在全国的普遍落实仍然面临严峻形势。未参保企业工伤职工仍然面对求偿难的困境，先行支付申请往往被社保经办机构拒绝，需要通过行政复议和诉讼等手段来推动，工伤先行支付制度尚未有效发挥其功效。许多省份仍然未开展工伤先行支付制度，完全不受理申请，例如北京。而一些地区虽然有了个别先例，如湖南，但更多地是特事特办，未形成制度。而一些省份的先行支付案例数，也与当地的工业规模和工伤人数并不成比例。此外，还存在“社保机构仍普遍地以实施细则缺位为由，拒绝接受申请”“用人单位不支付的举证成为申请的难点”“部分社保机构增设受理、支付条件”“群体性案件中地方进行工伤先行支付的意愿更低”“社保经办机构追缴赔款的情况不甚乐观”等问题。

《调研报告》分析，工伤保险先行支付制度未能普遍落实，存在以下几方面的原因：实施细则缺位与社保机构消极实施互为因果；现有法律体制下，社保经办机构的权能有限；未能从劳动者权利本位实施法律。

黄乐平介绍说，针对出现的各类先行支付问题，《调研报告》提出了来自义联团队的建议。

《调研报告》认为，应制定有关工伤保险先行支付制度的实施细则，清理不合法的规定。

首先，应明确工伤保险先行支付申请人的范围。根据《社会保险法》第四十一条的规定，予以先行支付的条件之一是“发生工伤事故”。从立法目的上，不论是发生工伤事故受工伤的职工，还是患职业病的职工，都属于《工伤保险条例》第十四条中的“工伤范畴”。因此，细则应明确先行支付申请人的范围亦包括职业病劳动者。

其次，要明确“用人单位拒不支付”这一事实的举证责任。实践中，社保机构对于“用人单位拒不支付”这一事实，往往希望工伤劳动者提交法院出具的终止或中止执行文书，但这就意味着劳动者要走完漫长的仲裁、司法和执行程序，失去了先行支付救急的本来作用。因为没有明确的受理标准，劳动者经常需要奔波于社保机构和用人单位之间。社保机构应在一定期限内，责令用人单位支付工伤保险待遇，并要求用人单位出示已经支付工伤保险待遇的证据。若社保机构未履行上述义务且未证明“用人单位拒不支付”的事实不存在，则应推定这一事实存在。同时，中央和地方的社保机构应积极清理不符合上位法规定的关于先行支付的要求，例如《关于印发工伤保险经办规程的通知》中“先行支付审核”第七十五条第二款规定，“申请先行支付需要提供社会保险行政部门出具的用人单位拒不支付证明材料”等。

再次，要明确先行支付规定适用的时间范围。实践中，有社保机构认为，只有在2011年7月1日之后遭受工伤事故的劳动者，才可申请先行支付，有的社保机构则以法院出具的终止执行文件的时间是否在2011年7月1日之后为准。为使先行支付制度惠及更多的劳动者，应以法院出具的终止执行文书时间，或者以劳动者最后一次向用人单位请求支付工伤待遇的时间为准。

最后，要明确社保机构追缴失败的审计、财政处理程序。对先行支付款进行追偿，是社保经办机构的法定义务。但是对于确实无法追回的款项，应明确规定财政和审计处理程序，以免社保经办机构的后顾之忧，降低先行支付申请的受理障碍。

《调研报告》还认为，应提高人社部门的执法能力，保证工伤保险参保率和追缴能力，减少基金压力。同时，还应提高工伤保险基金统筹层次，降低区域性基金风险。设立工伤保险基金的目的，在于扶助工伤劳动者，而不是累积。全国工伤保险基金的盈余逐年递增，目前已达996亿（包括储备金）元，各省级地区的工伤保险基金的盈余也在逐年递增，这些均为先行支付的落实奠定了基础。

《调研报告》建议，应加强对劳动者的宣传和培训，鼓励符合条件的劳动者积极申请先行支付，向工会、法律援助机构寻求帮助，通过行政复议或行政诉讼等法律途径捍卫自己的权利，同时形成对基层社保机构的压力机制，促使其积极落实先行支付制度。

专家建言献策

在《调研报告》之后，与会专业人士就工伤保险先行支付制度遇到的难题与破解之道，发表了个人见解。

中华全国总工会法律部原巡视员谢良敏认为，工伤保险先行支付制度从立法开始，争议就比较大，现存的问题需要从立法层面予以解决。因推动这一立法的机构比较少、制度实施时间比较短、涉及的法律条款不多等原因，上位立法存在困难，因此各省可以从政策、实施细则方面来解决这个问题，同时最高法院可以通过司法解释来落实这一制度。

北京市律师协会劳动与社会保障法律专业委员会副主任金晓莲指出，一方面很多人不知道有工伤先行支付这条路；另一方面，即使知道该制度，也不知道该具体怎么办。同时，金晓莲认同《调研报告》中“明确用人单位拒不支付事实的举证责任倒置”这一建议。

义联研究员叶明欣说，有些地方人社部门以“要以购买工伤保险为前提”为借口，将劳动者挡在先行支付的门外，劳动者还不得不以行政复议或行政诉讼的方式，去申请先行支付。她举例道，湖南省唯一的案例是向一位聋哑锰中毒工人进行工伤保险先行支付，这是一种“特事特办”，后来就没有出现其他先行支付的案例了。但湖南省仍有其他劳动者在申请工伤保险先行支付失败之后，走上行政诉讼的道路。在这些案件中，劳动者在一审胜诉，二审经过调解，用人单位同意补缴工伤保险费，工人继续享受工伤保险待遇，这也不失为一种“曲线救国”的途径。

北京“行在人间”文化发展中心项目统筹李大君赞同将社保部门与税务部门的执法力度予以对比的做法，并提出了用人单位拒赔工伤应入刑、建立多部门联动执法的观点。