乡镇综合行政执法的问题范文

导语：如何才能写好一篇乡镇综合行政执法的问题，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、三市城市管理现状

上海市浦东新区综合行政执法局，目前在编人员40名，部门领导5名，1正4副（含公安局局长兼任城管局副局长1名），下设环境监察支队、城管支队，其中环境监察支队下设6个部门，城管支队下设6个执法大队，同时在街道办事处下设12个执法中队，镇政府设立24个中队，实现镇管镇用，每一支队伍配备了一名指导员。

上海市浦东新区综合行政执法局主要工作职责：市容环境、绿化、市政工程、水务、环保、工商、建设、规划房地产和其他等，共“19+X类1232项”执法权限，目前上海市浦东新区综合行政执法局正在和有关部门对接相应职责，后期管理职责还会增多。

杭州市综合行政执法局，目前正在构建跨部门、跨领域综合行政执法和相关专业领域执法为主，其他部门内设机构专业为辅，行政执法力量主要在区（县、市）的组织体系，基本建立分工合理、职责清晰、协同高效的“综合行政执法+专业领域执法+联合执法(即“1+5+3+X”：“1”是指综合行政执法是指生态环保、市场监管、交通运输、文化市场、农业等专业领域的行政执法；“3”是指自然资源、卫生健康、人力社保等专业领域的行政执法；“X”是指其他领域的行政执法)执法体系，加快形成权责统一、权威高效的行政执法体制机制，促进执法更加严格规范公正文明，执法监管更加有效。

除中央和省委另有规定外，整合现有站所、分局等执法力量和资源，下沉至乡镇(街道)综合行政执法机构，实行属地管理；上级明确实行垂直管理的执法机构，通过派驻乡镇(街道)的方法，纳入乡镇(街道)综合行政执法力量建立由乡镇(街道)统一指挥协调的工作机制。经报省、市政府批准后以乡镇(街道)名义相对集中行使基层治理所需的行政处罚权，实现乡镇(街道)一支队伍管执法。

同时合理划分乡镇（街道）与区（县、市）级部门两个执法8层级的执法分工，乡镇（街道）主要负责日常执法检查，对发生频率高的、执法内容简单的、专业技术要求不高的、能快速办理的一般违法案件进行查处；专业性技术强、执法程序要求高的案件，移送区（县、市）相应的执法部门处理。

北京市城市管理综合行政执法局2010在全国率先实行公安兼职模式：市城管执法局由原市市政市容委的部门管理机构，调整为市政府直属行政执法机构。常务副市长、主管副市长任组长，办公室设在城管局，城管执法局局长任主任。2017年北京市城管局落实执法重心下移、力量下沉的要求，区、街关系调整为以街乡镇为主的双重管理模式，执法队人、财、物、编制已全部下放到街乡镇，一线执法人员的比例达到了90%，同时市局业务指导区局，区局业务指导乡镇执法队，实现了街办吹哨，部门报到的联动机制。履行综合监管职能，利用一线执法易于发现问题的优势，向市、区政府或相关职能部门及时反映问题、通报情况，推动责任落实。

北京市市委、市政府始终高度重视城管执法工作，先后出台八个深化城管执法体制机制改革的文件,从组织和制度建设上,初步解决制约城管执法发展的体制性、机制性障碍,先试先行取得阶段成效。 

二、三市主要经验及做法

上海市城管局拥有完善的城市管理法律法规体系，顶层设计比较合理，从城市管理上升到城市治理，拥有强而有效的执法监督机制，执法监督方式多样，警城联动、法检联动、警城法联动使行政处罚与行事处罚无缝对接。同时成立案件管理中心，专职审理审核案卷，提高办案效率，对于违法处罚建立严格的考评监督机制。上海市城管局以“重心下移、属地管理、监管分离、权责对等、理顺职能、整体联动、公共参与、共同治理”为基本原则，明晰了综合执法职责范围，建立了公安城管大数据平台，实现资源信息共享。

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我镇地处重庆市西南城郊，幅员面积47.61平方公里，城区面积10平方公里，总人口8.5万人，其中：城镇人口5.3万人，农业人口3.2万人，辖10个行政村、14个社区居委会，是全市首批45个中心镇、100个经济强镇和商贸中心镇之一，也是巴南区经济社会发展的核心区和主战场。200年，全镇实现地区生产总值28.99亿元，工业总产值87亿元，实现本级财政收入5018万元，农民人均纯收入4752元。近年来，随着城镇化和新型工业化进程整体推进，乡镇服务和管理职能发生了较大变化，为适应新形势的需要，我镇按照市、区的统一部署和要求，积极探索乡镇执法改革，着力提高公共服务水平和能力，取得了一定成效。我们的主要作法是：

一、加强领导，统一认识，积极推进行政综合执法改革

全面推进依法行政是各级政府的基本义务和义不容辞的责任。近年来，我们始终坚持“以人为本，执法为民”的服务理念，在干部群众中大力强化依法行政、依法管理、依法办事的意识，促进了依法治镇战略的顺利实施。特别是新一届党委、政府明确了“工业强镇，商贸富镇，创业兴镇，和谐稳镇”发展战略和努力把花溪镇建设成为“重庆首善之镇”的奋斗目标，把依法行政纳入重要的议事日程，尤其是市政府“关于改革行政执法监管强化公共服务试点工作的决定”出台后，按照“三级改革试点”工作要求，紧密结合花溪实际，镇党委、政府将推进行政执法改革作为建设社会主义新农村、构建和谐社会，践行“执政为民，服务发展”的重大举措，积极主动争取纳入全区综合行政执法改革试点镇，切实做好委托执法工作，并组建了专门的工作机构，制定了综合执法实施方案，运用多种形式广泛宣传执法改革的重要意义，认真开展了执法机构、职能和执法队伍清理，切实加强了执法监督和管理，并积极思考探索适应新形势和镇街工作需要的执法改革新思路，为全面推进综合行政执法改革奠定了基础，创造了条件。

二、立足镇情，创新思维，积极探索行政执法改革新途径

为了认真贯彻落实市政府关于改革行政执法监管强化公共服务试点工作的决定精神，切实解决乡镇执法力量分散，执法制度不健全，执法行为不规范等问题，我们紧紧抓住被区政府确立为全区镇街综合行政执法改革试点镇的契机，整合行政执法资源，率先在全区组建了行政综合执法队，对镇内具备行政综合执法的74名执法人员集中开展了执法培训，并在行政管理综合执法队下设城市建设管理、安全生产管理、环境卫生管理3个执法分队。行政综合执法队的主要职能是统筹镇内重大执法活动，制定行政综合执法各项规章制度，建立行政执法工作台帐，组织行政执法人员培训，制定综合行政执法方案，监督检查行政执法行为，解决行政执法中的各类问题，协调各执法分队认真开展执法。日常工作由各执法分队按照各自的职能、职责开展执法工作，遇重大的、复杂的、综合性较强的执法活动由行政综合执法队统筹组织实施，从而较好解决了执法力量分散，执法力度较弱等问题。我镇认真开展委托执法工作，严格按照区安监局、区药监局、区规划分局等部门委托执法的范围、权限依法开展执法活动，今年上半年，镇行政综合执法队先后集中组织开展了违法建筑拆除、征地保护性施工、农贸市场管理等5次综合执法，取得显著效果。拆除违法建筑83处、9万多平方米；取缔游医药贩、无照经营等12个；消除安全隐患9处。

三、强化管理，规范执法，积极构建行政执法新机制

为深入扎实推进行政综合执法改革，紧密结合镇情，按照市政府191号令和区法制办的规定和要求，我们开展了行政执法“五清理和四规范”工作，将计划生育、农业服务中心、安监办、市政所、社会事务办、财政所等六个部门的行政执法主体，执法依据，执法权责，执法文书，执法人员进行了清理归类，并对清理后的具备行政执法主体资格的74名行政执法人员和部门公示上墙，同时，建立了行政执法责任制，执法证件登记管理制等，切实加强对执法人员的教育管理，推行持证上岗、亮证执法、文明执法，进一步规范了执法行为。为增加政府工作的透明度，接受社会和广大群众的监督，大力推行政务公开和办事公开，不定期将镇政府和各部门的执法职责、依据、范围、程序及行政审批许可登记、条件、期限、收费项目、标准、办事指南等公示上墙，为开展行政综合执法创造了条件。

四、执法为民，服务群众，积极创建服务型政府

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一、青岛市综合行政执法改革试点基本情况

2013年10月，按照中央精神以及提出的“凡属重大改革都要于法有据”的要求，在青岛市政府决策部署下，青岛市编委办会同市法制办等部门配合指导胶州市、即墨市、市北区和李沧区开展综合行政执法改革试点工作。2014年1月正式确定将胶州市的综合行政执法改革试点作为工作重点。胶州市自去年9月份开始推进综合执法试点工作，分别在乡镇和街道实行不同内容的行政综合执法职能“6+1”配置模式，即在整合城镇管理、土地管理、环境保护、安全生产、食品安全、治安管理6个领域的执法权限的基础上，在城区街道增加文化管理领域，赋予其7个领域共计130项执法权限;在镇增加畜牧兽医领域，赋予其7个领域共计89项执法权限。目前试点镇（街道）“权责统一、相对集中、统筹管理、网格运作”的工作体系基本建立。通过部门职能、人员下沉和执法力量整合，基本达到了一件事一个部门管的改革目标，综合行政执法权责关系更加清晰;试点整合队伍10余支，组建一支数量达300名左右的综合性执法队伍，执法力量高效统筹;减少了执法层级、推行扁平化网格化管理，打破了行业部门分割、实行一体化执法，执法效率大幅提升;按照“网格化管理”的要求，将辖区划分为若干管理网格，建立分队巡查、管区监控、村庄（社区）提报的三级网格化巡查监管机制，监管范围得到有效保障。

二、推进综合行政执法存在的深层次问题

（一）综合行政执法部门与行政主管部门横向协调存在一定障碍

从前期综合执法改革试点的实践来看，一个执法案件涉及众多协调环节，需要原行业主管部门积极协助。但由于综合执法打破了“条条”管理模式，与各行业上级主管部门不存在管辖和领导关系，出现了具体执法工作中协调不畅的困难，影响执法效率。

（二）“管”与“罚”的界限划分有待明确

推行综合行政执法试点后，行政主管部门拥有的审批、许可、监管权等管理权限与综合执法机构的执法权界定还不够清晰，现实中确实出现了执法权相对集中后，行政主管部门将管理职责推向执法终端，“以罚代管”、将压力过度集中于末端执法环节，造成新的推诿扯皮。

（三）执法行为的规范化建设需要进一步强化

综合行政执法集中了分散的多部门的执法事项，执法依据、执法流程、处罚措施，甚至执法文书等都要求各异。在镇街网格化管理中，缺乏工作量化标准，对巡查频率、范围和具体内容没有明确规定，对发现问题如何定性、记录取证、分类处置、定向上报及问题查找不到位责任追究等没有具体要求，容易导致网格化巡查频率不够、质量不高、发现问题不及时等问题。

（四）执法队伍建设需要进一步加强

综合执法跨行业跨领域，据统计当前综合执法试点集中了约1700余项执法事项，执法队员需要了解掌握多个领域的法律法规、政策文件和执法流程。而目前执法队伍的综合素质还远未达到实际工作的需要，人员结构、人员素质等矛盾亟需解决。

三、推进区市综合执法应注意的几个问题

我们认为，下一步在全市范围内推进综合行政执法改革的过程中，应注意以下几个方面的问题：

（一）解决好法律依据问题

推进综合执法，最终的方向和目标是在各区市组建一个专门的综合执法部门，以综合执法部门的名义实施相对集中的行政处罚权;在此基础上，再将执法重心下移至镇、街道。按照《行政处罚法》规定，各区市在组建综合执法部门，合理确定综合执法事项后，将实施方案逐级报请省人民政府批准。在此基础上实行综合执法，依法实施相对集中处罚权。

（二）科学合理确定综合执法事项

1、要处理好综合执法的统一性要求与基层实践复杂性之间的关系。各区市在推进综合执法改革中，应首先梳理本级政府享有的行政执法事项清单，充分听取镇（街道）的意见，在本区市辖区范围内取得共识，将全部或大多数镇（街道）亟需的行政执法事项，确定为本区市需要集中行使行政处罚权的综合执法事项，确保改革措施符合基层实际。对于个别镇（街道）亟需的特殊执法需求，可以通过区市相关执法部门在镇（街道）设立派出机构，或者加强执法力度的方式解决。

2、要处理好综合执法与专业执法之间的关系。现阶段，考虑到不能在短时间内大幅提高基层执法人员素质和能力，不宜将专业性太强的行政执法权确定为综合执法事项，否则易耗费大量行政成本，降低执法效能。各区市在综合执法事项时，应首先将专业性不强、易于识别、便于操作的事项纳入综合执法范围。

3、要将具有密切相关性的执法事项尽量同时确定为综合执法事项。调研中，区市反映，执法事项属于同一类或同一领域，执法权的行使具有相同的规律性，或具有密切关联性的事项，在现实中却是多部门分头执法，甚至出现了“都管都不管”的问题。比如无证网吧的行政处罚权由综合执法部门行使，有证网吧的处罚权又由文化行政执法部门行使。这种处罚事项领域相同、产生地点相同、甚至产生时间也可能相同，如进行人为割裂，会产生新的执法主体混乱、多头执法和推诿扯皮等问题，降低执法效能。

（三）理顺综合执法部门的内外部关系

区市政府成立综合执法部门，剥离其它执法部门的执法权，实施相对集中行政处罚权，向各镇（街道）派驻执法中队，执法中队以区市综合执法部门的名义执法，符合法律有关执法主体的要求，也符合执法重心下移的要求。但为了使各部门之间的权责关系明确，使综合执法得以顺利有效运行，应理顺综合执法部门的内外部关系。

1、理顺综合执法部门与镇（街道）政府之间的关系。由于法律法规规定行政执法权均由县级以上执法部门行使，镇（街道）政府行政执法权在法律上处于缺失状态。为解决上述问题，采取在区市设立综合执法部门、向各镇（街道）派驻执法中队的模式。因此，理顺综合执法部门、执法中队与镇（街道）政府的关系，充分调动三方面的工作主动性就显得十分重要。

首先要确定管理体制。执法中队以镇（街道）领导和管理为主，区市综合执法部门重点履行对执法中队执法行为的监督和业务考核以及执法协调。减少执法层级，区市综合执法部门不再保留执法队伍。其次要采取有效措施，稳定执法队伍。各执法中队的编制由区市综合执法部门管理，人员由各镇（街道）管理考核。建立精简高效的区市综合执法部门机关，执法人员原则上下沉到镇（街道），比例应不低于85%。执法中队人员相对稳定，严格控制中队与机关之间的逆向流动，允许不同的执法中队之间人员正常流动。最后建立程序高效地业务流转机制。各镇（街道）综合执法办公室应首先对执法合法性进行审查，并签署执法文书，区市综合执法部门对执法文书只作形式审查，形式审查合格的即予签署公章，不做事前的实质审查。根据谁管理、谁负责的原则，因执法中队执法行为违法造成的一切法律责任，由乡镇（街道）政府承担。区市综合执法部门对各执法中队滥作为或不作为的违法行为，有权接受投诉并作出审查结论，并有权对违法者进行处分。

2、理顺其它执法部门与综合执法部门、执法中队的关系。首先提高部门对综合执法改革工作重要性的认识。从大局出发考虑问题，认识到政府部门相互配合是法定职责，必须履行相关的配合义务。其次要将容易产生矛盾的执法事项尽可能地归为一个部门行使，科学确定综合执法事项。最后，加快建立综合执法信息共享平台，建立执法部门与行政主管部门之间的信息共享机制。综合执法部门应承担起与行政主管部门、镇（街道）以及其他有关执法部门的沟通协调职责。

（四）建立完善的综合执法网格化管理体制和运行机制

充分利用和整合现有的社区管理网格、社会治安综合治理网格，完善社区、镇（街道）、区市三级网格管理体制。首先，专人担任社区网格管理员，负责社区网格信息的搜集、录入，发现违法信息及时向镇（街道）执法中队提报。其次，科学制定镇（街道）执法中队网格巡查运行机制，设置科学的巡查工作量化指标、对巡查频率、范围和具体内容进行明确，对发现问题的主体责任、具体应该发现哪些问题、发现问题如何定性、记录取证、分类处置、定向上报及责任追究等事项制定规范化要求，完善巡查流程。充分发挥镇（街道）执法中队信息收集和预警作用。最后，区市综合执法部门应做好综合执法信息平台的维护工作，保证综合执法信息平台的顺利运行，接受群众举报，对各执法中队的违法行为及时进行监督检查，确保执法的合法性。

（五）搞好综合执法队伍建设

一是人随事走，统一调配。综合执法事项确定后，相关执法队伍和人员编制划转综合执法部门，由区市综合执法部门统一调配至驻在镇（街道）的执法中队。中队人员确定后，由乡镇（街道）负责管理。二是加强执法人员培训，建立合法规范的执法资格准入制度。三是设置合理的各执法中队执法人员的年龄结构，扩大执法人员新录用渠道，随着执法人员的新旧交替，引入高素质的专业执法人员，逐步提高执法人员素质。

（六）加强综合执法物质保障

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【关键词】 云阳县;林业;行政执法;现状;问题;对策

云阳是一个传统的林业资源大县。境内林业资源比较丰富、野生动植物种类繁多;进入新阶段以来，由于全县国家林业项目布点和投入激增，云阳县林业生产已经步入加速发展的快车道，已成功迈进重庆市森林资源强县之列。然而，由于全县森林资源富集、林地面积广阔且相对分散;加之林改之后，全县林业主体和管理单元的大量增加，给云阳县的林政管理和林业行政执法工作带来前所未有的压力，林业行政执法任务艰巨，责任重大，现行的林业行政执法体系已经远不适应全县林业发展形势的需要，亟需作出相应的调整和变革。

一、云阳县林业行政执法的现状和主要工作成效

云阳县林业行政执法主体属县林业局。其中，赋予行政执法资质和地位的部门有：县森林公安局，县森林病虫害防治植物检疫站和县林木种子站三个部门，从事林业行政执法的人员共14人，其中林业公安民警9人、县森防站和县林木种子站5人。林业公安是云阳县林业行政执法的主体力量，承担着繁重的林业行政执法工作。由于全县没有独立的林业综合行政执法机构，则上述3部门依照授权职责专门从事林业相关执法工作;他们的工作对象和基本任务是：有效监管、保护全县363万亩林地和263万亩森林的安全，其工作压力和艰辛程度是可想而知的。

近几年来，云阳县林业主管部门采取科学设定执法岗位、公开执法流程、考评执法效果等措施，建立了林业行政执法监督机制。制定了《林业行政处罚程序规定》，明确了实施行政处罚的主体、权限、程序等内容，实行了统一的林业行政处罚文书格式;制定了《林业行政执法监督办法》，建立了有关报告制度、行政处罚听证制度、重大行政处罚备案制度等。进一步强化了法制科的职能作用，对林业行政案件实行三级审核审批制度，统一了执法的尺度，强化证据意识和程序意识，对证据不足或处罚不到位的案件予以退回，对涉刑的案件由森林公安立案查处，有效地防止了“以罚代放”和“以罚代刑”现象的发生。有力地促进了公平公正执法。

二、云阳县林业行政执法工作中存在的突出问题

1、执法力量薄弱，管理空间未能做到疏而不漏

云阳县幅员总面积 3649平方公里，森林面积263万亩，且山势偏远、地形复杂，执法点多面广，源头管理难。随着林业发展步伐的加速，森林覆盖面积在增加，资源保护的任务在日益加重，而森林公安民警12人，加上有3名民警抽调到其它部门工作，实际在岗民警9人。平均每人要监管25万余亩林地，目前已批准设立两个森林派出所，因无编制的原因，一直未能组建起来。执法力量严重不足，执法“盲区”客观存在，森林安全监管风险日益增加。要真正实现源头跟踪管理，其难度是可想而知的。

2、执法网络不健全，导致执法信息不畅和监管不力

云阳县各乡镇林业站工作人员担负起辖区森林资源的监管、信息传递、涉林纠纷的调处、涉林法律法规的宣传，协助查处涉林的大要案件等多种职能工作。但由于管理体制的原因，乡镇林业站工作人员多数被抽调出来搞其它中心工作，导致对森林资源保护监管失控，违法信息不灵。加上林业工作人员的身份、待遇没落实，执法装备落后，有的林业站连最基本的交通工具摩托车都没有。加之部分乡镇林业工作人员工作责任心不强，业务水平不高，全县面上的林政管理基本处于停滞状态。

3、执法手段单一，执法权威有待进一步加强

林业执法工作主体是行政执法，对多数涉案对象而言，缺乏行政拘留等强制手段，经常遇到一些刁蛮、无赖的管理对象时，缺乏有效手段将处罚决定落实到位，而如果要申请法院强制执行又是手续繁琐，成本过高，难上加难，这在一定程度上削弱了执法的力度和权威性。

三、进一步强化林业行政执法的对策

从客观分析，云阳县过去的林业工作偏重于发展，对林业资源保护、林业行政执法工作有所偏颇和放松，这是当前云阳县林业工作中存在的突出问题。在新的历史时期，林业资源保护已经成为林业工作的重中之重，客观要求我们必须强化林业行政执法工作。

1、赋予明确的法律地位，树立林业行政执法的权威

云阳县林业执法工作至今没有明确的法律规范，特别是县森林病虫害防治植物检疫站和县林木种子站基本上没有现成的操作规程。因此，要通过国家《森林法》的修订或者地方法律法规的出台修改，来保障林业行政执法的主体地位，从上到下形成完备的体系，有统一的执法规范、服装、标识，扩大林业综合行政执法的影响力，树立权威，与森林公安一道成为森林保护的左右臂膀。同时要弥补在木材经营加工企业、林地、野生动植物管理方面的法律漏洞，以加强打击力度。特别是要颁布林业行政执法拘留条款，以增加林业行政执法效果。

2、增加森林公安和行政执法编制，为行政执法提供强有力的人力保障

目前，林业局没有专门的林业综合行政执法队伍，其职责委托给森林公安。因此，森林公安执法面积广，任务重，力量弱。既要履行行政执法的职责，又要办理涉林治安刑事案件。而公安目前的三个科室中，案件科只有2人，法制科只有2人，办公室也只有2人。警力与任务严重不相适应。因此可增加林业公安警力编制8―10人，可率先组建两个森林派出所，为云阳县林业行政执法提供强有力人力保障，县森林病虫害防治植物检疫站和县林木种子站也应适当增加编制。

3、强化林业行政执法队伍和网络建设，努力提升新时期林业行政执法水平

建立能上能下的用人机制，优化人员结构，增添新鲜血液，建议公开招聘一定数量的爱林业、懂法律的大学毕业生，提高林业执法队伍的整体素质;要加强在职人员教育，改变执法理念，强化业务培训，让人人成为办案能手，提升执法水平，树立林业执法人员新形象。同时，要用改革的办法，充分调动基层林业从业人员的积极性，通过委托或授权的形式，赋予他们必要的林业行政执法职能，逐步建立和完善乡镇一级林业行政执法网络。

4、加大经常性财政投入，保障必要的办案经费，提升装备水平

在当前国家重视森林资源保护的“大气候”下，国家和地方财政都应当加大对林业行政执法的投入力度，为林业行政执法工作提供更加充足的经费资源和保障水平;大力提高基层一线林业行政执法人员的待遇，努力改善其基本的执法装备条件，以适应新时期林业行政执法工作的紧迫需要。

5、认真开展林业法规的宣传教育，加大林业法律知识的普及面

林业主管部门要积极争取县委、县政府的关心和支持，落实林业普法工作专项经费，并在广播、电视、报刊、互联网等媒体上开辟林业执法宣传专栏;积极编写林业法律、法规知识宣传手册，大力宣传系列林业法律、法规，选择典型案例进行剖析。在此基础上，推行行政处罚公告警示制度，即每办结一起林业行政案件，都要在案发地一定范围内张贴行政处罚公告，公告违法人员姓名、住址、违法人事实、处罚依据、处罚内容、执行期限、救济途径、办案人员姓名、电话、处罚机关等内容，使周围群众从处罚个案中受到警示教育，真正起到“处罚一个、教育一片”的效果。

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一、改革之前的东港区执法现状

东港区，地处黄海之滨，陆域面积885平方公里，海域面积3000平方公里，总人口62.3万，是日照市的驻地区、中心区，下辖3个街道，6个镇，1个省级高新区。改革前，全区执法单位53个，涉及价格、节能、卫生监督、城建监察、交通监察、食品药品等多个领域，由区住建、工商、商务、财政、发改、交通、水利、农业、文体、卫生、安监等多个部门执行。

改革前主要存在的矛盾问题：一是机构性质与执法职能之间的矛盾。按照法律法规相关规定，执法机构一般为行政机关或承担行政职能的事业单位，在机构改革中，受机构限额的限制，部分单位不能设置为政府工作部门，只能通过加挂牌子或作为政府直属事业单位，影响其执法职责职能发挥。如文化市场综合执法局，有文化执法职责，但因其机构属于事业单位，无直接执法权限，执法职能只能通过委托或其他方式执法得以实现，执法工作处境尴尬。二是多头执法、重复处罚、职能交叉矛盾突出。一方面东港区作为市驻地区，在管理区域上与市重叠，尤其在城市管理执法方面，市级执法部门作为执法主体，而东港区属地管理，市区两个执法层级，存在“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题；另一方面，多部门共同执法问题突出，比如文化、文物、新闻出版、广播电视等部门都管文化市场；内贸、外贸部门都管贸易；国土、农业、林业等部门都管土地资源；水利、地矿、建设等部门都管地下水，多头执法既浪费了国家行政资源，又造成了执法尴尬。三是执法力量与执法任务相矛盾的问题。随着权利下放，许多执法任务都落到基层，但受编制限额的控制，执法人员的力量远远达不到执法任务的需求。比如区食药局是食品药品监管的最基层，涉及领域广、部门多、环节多，监管责任链长，情况复杂，特别是东港区作为市驻地区，相关餐饮企业总量达8000家，监管任务十分艰巨，监管力量与监管需求矛盾十分突出，而在各镇、街道虽然新设立了9所食药所，有4个镇达不到至少5名制的要求，同时城区3个街道监管任务繁重，每所食药所也仅有5名编制，由于受监管任务重、监管力量不足等因素的影响，农村、城乡结合部、农村社区的食品药品监管还存在盲区。

二、综合行政执法体制改革工作推进情况

（一）积极探索创新，依法科学规范城市管理体制。一是调思路。针对城市管理基础薄弱、职能交叉、多头执法、重复处罚等问题，扎实做好全区执法机构调研工作，就执法层级、职责划分，全面征求意见，摸清了全区执法机构底子，同时主动学习借鉴滨州市滨城区“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理新体制，在市里整合教育、粮食、科技、体育基础上，东港区结合实际，进一步扩大整合范围，将城市管理、人防、旅游、科技、教育、农业、水利、粮食、农机、畜牧等与老百姓息息相关的13个部门的全部或部分执法职责一并纳入整合，以新思路、新做法开启城市管理新局面。二是转体制。2015年9月份，市里将城市管理、旅游、人防、科技执法权力全面下放，东港区结合实际，进一步理顺执法体制机制，改变过去单一执法、“各自为政”的模式，组建了东港区综合行政执法局，下设执法大队，在镇街道和高新区派驻执法中队，建立起“市区合一、分级管理、以块为主”的执法体制，既通“上气”，又接“地气”，为规范城市管理、提升执法效能创造了有利条件。三是定职能。按照“政策制定、行政审批与监督处罚职能相对分开，监督处罚与技术检验检测职能相对分开”的原则，将环境卫生、市政公用、园林绿化的管理职责划入区住建局，综合行政执法局集中行使规划范围内的市容环境卫生、市政和城市绿化管理方面的行政处罚权以及城市环保、工商、公安交通等管理方面的部分行政处罚权，行政执法职能配置更加科学合理。

（二）突出工作重点，不断提升综合执法水平。一是加强队伍建设，提高执法水平。按照“精简、统一、效能、公开”的原则，在市里下划的71名城管执法人员、8名文化、旅游、人防执法队伍的基础上，又调剂88名编制用于全区综合行政执法队伍，将区文化市场综合执法局、旅游监察大队、水政监察大队、动物卫生监督所等机构的67名执法人员一并纳入综合执法队伍，整合后执法局在编执法人员达147人，执法协助人员101人，总人数达248人，基本达到了由“事权分散”到“相对集中”的目的；同时充分发挥镇街道、高新区执法中队的基层执法优势，将执法力量全面下沉到基层，设立高新、日照、石臼、秦楼等10个中队，在执法任务比较重的市区街道又分设18个执法分队，将执法领域细化到网格，实行网格化管理，坚持把文明执法、和谐执法、阳光执法作为综合行政执法工作的生命线，坚持疏堵结合、管理服务并重，让综合行政执法“蹲下身”、“服人心”。二是完善制度体系，强化执法保障。组建的综合行政执法局始终坚持把队伍建设作为执法工作的重中之重，自觉做到抓学习、强队伍、建制度。根据实际工作情况，重新制定了机关日常管理、综合执法业务、财务后勤装备管理等5大类37项内部管理规章制度，形成了用制度管人管事的机制。同时还分别采取集中业务学习、专题讲座、分批轮训、标准执法文书示范、典型案例分析、先进典型激励和传帮带等形式，使学习培训经常化、制度化，逐步构建起了统一规范的综合执法制度保障体系。三是创新行政管理体制，探索执法新路。强化基层执法力量，结合2016年乡镇机构改革，在各镇街道设立综合行政执法办公室，与派驻到镇街道的执法中队实行合署办公，党委副书记兼任办公室主任，配备副主任2名，其中1名副主任由执法中队中队长兼任，另配备1名副科级的副主任。镇街道执法中队实行“条块结合、以块为主”的管理体制，日常工作由各镇街道指挥、调度和考核，业务上接受区法制机构及授权的行政执法局指导，镇（街道）、高新区执法中队领导班子及领导干部实行双重管理体制。执法中队长由区综合行政执法局书面征求镇（街道）、高新区党（工）委意见后按规定程序任免；其他干部的任免、调动征求镇（街道）、高新区党（工）委的意见；年度考核等次和评先评优由区综合行政执法局征求镇（街道）、高新区党（工）委意见。实现了城市管理“一支队伍管全部”的行政执法模式。

（三）推进综合治理，加快城市管理法制化进程。一是管理体制 “科学化”。完善出台区综合行政执法局“三定”规定，通过合理划分行政执法部门的职责权限，清理整顿、调整归并行政执法机构，做到职、责、权相统一，使城市管理综合执法体制更加顺畅、内设机构更加完善、工作职责更加明确、行政裁定落实更有保障。二是执法行为“协同化”。优化运行机制，建立联席会议制度，区政府分管领导牵头，综合行政执法局、各职能部门和各镇街道联动，实现“一个号令管全城”。综合行政执法局为执法主体，区综合行政执法局局长兼任公安分局副局长，集中行使行政处罚权，各相关部门密切协作，建立健全行政执法联动机制，形成执法合力。同时，把执法延伸到园区、街道和城郊乡镇，对辖区内市容环境卫生实行执法管理，形成了上下协调、城乡联动、齐抓共管的新格局。三是管理方式“数字化”。积极探索创新城市管理新模式，全面推行网格化、数字化、精细化管理，把“大网络”细化为数百个“小网格”，把城市管理的触角延伸到城区的大街小巷和角角落落，形成了城市管理全程监控、快速反应的运行机制。建设并运转了东港区数字化二级指挥中心平台，设置了6个坐席负责派发、反馈数字化城管案件。数字化平台建成后，先后开通了电话受理、网上投诉、群众接访等案件受理渠道，建成了电话、视频监控、网站、传真、电邮等综合受理平台，进一步畅通了城市管理案件的投诉举报渠道。2016年，二级平台共派遣案件28000件，处置案件25412件，处置率达到90%多，智慧化、精细化、高效化城市管理新格局正悄然形成。

三、综合行政执法体制改革取得的主要成效

综合行政执法体制改革以来，从体制上、源头上进行了改革和创新，切实解决多层执法、多头执法、执法扰民、重权轻责、等诸多问题。

一是理顺执法体制机制，提高基层执法效能，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，为经济社会发展提供了有力保障。一方面清理整顿全区执法机构，撤销文化市场综合行政执法局、旅游执法监察大队、水政监察大队和农业综合行政执法大队，设立综合行政机构；另一方面整合执法力量，将原城市管理执法局执法人员整体划转到新组建的综合行政机构；同时从涉改的农业局、水利局、文体新局、旅游局、畜牧局等部门（单位）采取整体或部分划转的形式到区综合行政执法局及其下属事业单位，配强综合执法人员，实现了由“粗放执法”向“精细执法”的转变。

二是循序渐进，强化业务执法，确保划转的业务工作顺利开展。改革以来，为确保新划转的执法业务平稳有序开展，区编办多次组织人员到区综合行政执法局进行工作情况调研，对出现的问题及时跟进指导，积极协调有关职责部门，建立协调配合机制；区综合行政执法局加强对新划转业务的业务培训，从文化、旅游、农业、农机、水政、动检六个部门划转来的人员中抽调业务骨干组成了综合业务科，负责新划转来的执法业务会商协调、执法融合以及案件办理工作，新划转来的执法业务取得较为明显的工作成效。文化市场监管方面：组织开展了文化市场暑期整治、“扫黄打非・护苗2016”集中专项整治行动、全区网吧规范化管理座会、网吧夏季安全生产和集中执法大检查活动、校园周边文化环境净化等集中治理行动等，共检查各类文化经营场所137家、出版物市场经营单位100余次，查处各类违规经营单位10余家，查处9家宾馆酒店非法安装卫星地面接收设施，收缴盗版书刊9240余本、盗版音像制品50余盘，取缔不合格印刷企业1家。旅游市场秩序方面：以“旅游富市、旅游兴区”为主线，积极开展旅游行业专项整治，严厉打击“黑社”、“野导”违法违规行为。2016年，取缔日照安泰假期旅行社“黑旅行社”1家，现场检查旅游团队80余批次，收缴假导游证1个。同时，旅游纠纷（旅游投诉）处理工作不断强化，共受理市长公开电话转办通知单旅游投诉16件，办结16件，办结率为100%，退赔游客损失共计360元人民币，有力维护了我区旅游市场秩序。农业、农机、水政、动检等大农业方面：在农忙秋收季节前，安排专人组成执法工作小组，深入到各街道及乡镇执法一线，发放明白纸、一封信2300余份，与原单位站所协调会商建立联动工作机制，保障改革时期各项工作不断岗、不掉线。

三是强化工作措施，与全市突出问题综合整治工作相结合，圆满完成2016年争创全国文明城市系列工作。根据《2016年度创建全国文明城市突出问题集中整治工作实施方案》要求，对群众关注的占道经营、露天烧烤、户外广告、校园周边环境秩序、道路沿线环境秩序、三轮车等六个方面的问题不等不靠，持续深入整治，攻坚克难，巩固并扩大了整治成果。2016年，综合行政执法局共组织及参与的联合执法活动累计279次，出动执法队员16000余人次，清理取缔各类占道经营81300余起，清理规范各类店外经营、店外修理、店外洗车、店外悬挂9400余起，取缔露天烧烤32户，拆除各类违章广告牌匾664个，清理各类乱涂乱贴乱画小广告20900余处、拱门120余处、沿街门窗贴字13000余处，拆除乱搭乱建违章建筑342处86232平米，清理“三大堆”390余处，会同各部门查扣非法营运三轮车2107辆次，四轮代步车39辆次，规范车辆乱停乱放8000余起。通过整治，全区市容环境秩序进一步改观，规划建设秩序进一步好转，城市管理秩序进一步改善。

四是重视执法宣传，营造良好执法环境，全面提升全区执法形象。首先是通过传统媒介宣传。印发了日照市城市管理办法宣传手册1万册、城市管理宣传单2万份，组装宣传车24台，出动宣传车4000余车次，发放《日照市城市管理暂行办法》等宣传材料、明白纸6000余份，增强了市民的文明意识和参与意识。其次，通过网站和东港综合执法微信等新媒体进行宣传，传播执法正能量。通过编辑大众喜闻乐见的微信和新闻稿，吸引群众关注，调动多方力量参与，以润物细无声的引导态势，实现“为人民管理城市、靠人民管好城市、让人民共享城市”的目的。

四、存在的问题和不足

一是协调配合机制不够健全。虽然拟定了《综合行政执法联席会议制度》，界定了区直有关部门之间在行政执法工作中的相应关系及工作要求，但是在与原管理监督机构的协调配合、工作衔接、信息共享还存在不及时现象。

二是执法人员身份复杂。目前划转至区综合行政执法局的执法人员身份非常复杂，分别为公务员、参照公务员法管理人员、事业编人员。尤其是事业编制人员的执法证件申领的身份资格认证应当如何解决，确保他们能及时申领证件，持证上岗，正常开展日常执法工作，是迫切需要解决的问题。

三是划转执法事项多，执法人员的综合素质与综合执法工作要求存在较大差距。目前，全区整合的部门单位共13个，行政执法权力事项860项，其中行政处罚832项、行政强制28项，涉及200多部法律法规及部门规章，涉及了专业技术要求较高、群众较为关心、社会关注度较高的诸多事项。综合执法机构人员实行中队化管理，所有执法事项在一个中队解决，对执法队员来说，熟练掌握这么多项法律法规，取得所有的执法证件，难度很大。

五、意见建议

一是资源配置上向基层倾斜。根据政府职能转变和简政放权的要求，基层承担着越来越多的工作压力，建议在下放相关的职能职责的同时，应适当考虑机构、编制、人员方面的倾斜，不能造成区、镇级工作量上去了，而其他的配套政策却没有及时跟进。在资源配置上要按照重心下移、力量下沉的要求，下划部分行政编制到区、镇一级，切实充实执法力量，解决基层执法力量不足的问题。

二是建立规范的协调配合机制。按照决策与执行相对分离的原则，综合执法机构主要承接职能部门的执法职能和权限，与相关职能部门之间有着密不可分的工作关系。处理好综合执法机构与相关部门的关系，需要在明确综合执法机构的性质和职责的基础上，建立起全面而规范的配合机制。主要包括：规划编制合议制度、信息与资源共享制度、联合执法制度、行政协调制度、行政协助制度等，加强相互之间的协调配合，及时解决共同面临的问题。

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一、昆山市的基本情况

昆山是江苏徐州下属的一个县级市，东邻上海、本依苏州，市域面积921平方公里(其中市区80平方公里)，户籍人口60万(其中市区户籍人口15万)，外来人口60万(其中市区外来人口10万)，辖区10个镇和一个国家级经济技术开发区。

昆山过去是一个农业县，工业基础差、底子薄，改革开放以来，他们重视发挥优势，积极强抓机遇，加速结构调整，加快经济发展，推动了两次大的经济转型。现在昆山已经从一个农业县变为沪宁经济走廊中开放度较高的新兴工商城市，形成了以开放型经济为主导，三次产业协调发展，三个文明同步推进的良好局面。这几年，先后荣获国家卫生城市，国家环保模范城市，全国创建文明城市工作先进市，全国优秀旅游城市等称号。去年全市完成gdp614.34亿元，人均相当于6290美元、财政收入41.52亿元，进出口总额84.74亿美元，城镇居民人均可支配收入11128元，农业人均可支配收入6262元。

二、执法局的体制、职能和工作模式

(一)体制

昆山市城市管理行政执法局是经国务院法制办批准的全国县级市第一家实施城市管理相对集中行政处罚权试点的行政机构，于xx年10月18日成立。是昆山市政府对城市管理、城市行政执法方面进行综合管理的部门。设局长1人，副局长3人，内设办公室、财务科、综合科、管理科、法制科5个职能科室共19人(为公务员编制)。下属城市管理行政执法大队、环卫所、绿化所、路灯所、河道所、市政养护所等单位，执法队员180人(事业单位编制)。下属10乡镇各有一个城市管理行政执法中队是市城市管理行政执法局的派出机构、隶属各乡镇，在市城市管理行政执法局的授权下行使乡镇驻地城市管理行政执法权、共有执法人员300多人，为全额事业单位编制。

(二)主要职能

(1)行政执法职能

根据国务院法制办批复要求，市城市管理行政执法局的行政执法职能有：

1、行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或设施;

2、行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;

3、行使城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;

4、行使市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;

5、行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的对社会生活噪声污染和建筑施工噪声污染的行政处罚权，对向大气排放有毒有害烟尘和气体的行政处罚权，对在公共场所焚烧杂物的行政处罚权;

6、行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权;

7、行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占道路行为的行政处罚权;

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一、关于我县政府法制机构及队伍建设情况

我县县型比较小，人口26万人，辖5镇3乡。现有执法部门62个，行政执法人员827人。几年来，县政府对政府法制工作非常重视，政府法制办编制3人，现已配齐3人，机构规格为正科级、县政府各部门现有法制机构10个，专兼职法制人员25人。其中，专职20名。都是大专以上学历。

二、关于政府法制工作情况

（一）国务院《全面推进依法行政实施纲要》落实情况

国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》以来，我县政府高度重视《纲要》的贯彻落实工作，相继出台了《××县人民政府关于贯彻国务院＜全面推进依法行政实施纲要＞的意见》、《××县人民政府全县推进依法行政三年规划》、《××县人民政府2006年度推进依法行政工作规划》、原创：《××县人民政府工作规划》等相关文件，制定实施了《领导干部学法制度》，印发了《领导干部学法教材》，在市办购买了《全面推进依法行政实施纲要辅导读本》发放到各部门进行学习，提出了建立科学民主决策机制，运转高效的执法机制、行政执法评议和监督机制等工作目标，并要求各乡镇、各部门制定具体办法和配套措施。以确保《纲要》的贯彻实施。

（二）省政府《关于加强县级政府依法行政工作决定》的落实情况

为了深入贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和省政府《关于加强县级政府依法行政工作的决定》，4月28日市法制办主任工作会议之后，我县迅速贯彻落实。

1、迅速将省政府《关于加强县级政府依法行政工作的决定》转发至各乡镇、各部门。

2、全面落实省政府《关于加强县级政府依法行政工作的决定》，起草了我县《关于贯彻落实黑龙江省人民政府关于加强县级政府依法行政工作决定的意见》，明确了指导思想、工作目标、工作任务和具体措施，使任务层层分解，明确责任。

3、成立了县政府依法行政工作领导小组，组长由县长担任，副组长由主管副县长担任，各委、办、局领导为成员，领导小组办公室设在法制办，具体协调解决推进依法行政工作中的重大问题，督促、检查推进依法行政工作。

4、组织召开全县依法行政工作会议，计划在向政府常务会议汇报之后，召开全县依法行政工作会议，具体贯彻落实省、市法制办主任会议精神，公布我县贯彻《决定》的具体实施意见，聘请有关人员对参会人员进行一次《纲要》的讲座。

5、依法行政工作会议之后。我们将加大督促检查力度。将对各乡镇、各部门落实省政府《关于加强县级依法行政工作的决定》和我县具体实施意见进行督促检查，要求各乡镇、各部门要结合工作实际制定具体意见和工作措施。

6、县政府将把各乡镇、各部门贯彻落实省政府《关于加强县级依法行政工作的决定》和我县具体实施意见的工作情况，纳入今年行政执法责任制目标考核，兑现奖惩，确保各项工作任务按时完成。

（三）行政执法责任制落实情况

落实行政执法责任制工作，县政府十分重视，并切实把此项工作摆上位置，纳入日程。一是强化领导，县政府建立了以政府县长为组长，各位副县长为副组长，相关执法部门为成员的领导小组，具体对行政执法责任制进行了细化分解，形成了县长总负责，各位分管战线副县长具体负责的行政执法责任制体系。各行政执法部门也分别建立了执法责任制领导组织。对提高执法水平，提供了组织保障。二是强化宣传，增强公民法律意识。广泛深入地开展法制宣传活动，充分利用各种会议，新闻媒体、现场咨询、散发传单等形式进行宣传，形成了全社会关心、重视行政执法的良好氛围。三是建立监督机制，不断提高依法行政水平。县政府法制办每半年一次对各乡镇政府、各部门行政执法情况、行政执法监督情况、行政执法制度落实情况进行检查，对执法任务重的部门经常性的抽查，促进了行政执法部门依法行政水平的提高。四是强化培训，提高执法人员素质。几年来，县政府每年都举办综合法律知识培训，聘请市办领导授课，比较系统地培训了《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《黑龙江省规范行政执法条例》等法律、法规，使各部门领导和执法人员的法律素质普遍提高，运用法律手段处理和解决经济生活和社会生活中复杂矛盾的意识不断增强。五是强化行政复议工作。几年来，县政府共受理行政复议案件81件，其中维持36件，撤销33件，申请人撤回复议申请终止审理11件，不予受理1件，切实维护了申请人的合法权益。

三、下步工作安排

（一）进一步加强组织领导。我们将督促各乡镇、各部门进一步健全和完善依法行政工作的组织领导机构，健全工作机制，细化工作方案，抓好工作落实。确立依法行政工作责任制，形成一级抓一级、逐级抓落实的组织领导体系。

（二）继续做好《纲要》和省政府《决定》的学习、宣传和培训工作。抓好各乡镇、各部门行政执法人员，特别是领导干部对《纲要》和省政府《决定》的学习，采取多种形式开展全县领导干部和行政执法人员的培训，通过学习和培训使各级领导干部和行政执法人员更新行政管理观念，强化行政执法理念。

（三）转变和创新管理方式。原创：认真贯彻落实《行政许可法》，建立××县行政审批服务中心。

（四）完善行政执法责任制。依法界定执法职责，并把执法职责权限分解到岗、到人，明确执法责任、范围、程序和标准，切实做到权责清晰、统一。

（五）加强监督检查，建立报告制度。对照2006年工作计划、目标要求和工作进度，建立督促检查报告制度，定期检查贯彻落实情况，并按要求向人大和上级政府报告依法行政工作情况。

（六）加强行政复议工作。对符合法律规定的行政复议申请，依法及时受理，坚决纠正违法和不当行政行为，确保公民、法人和其他组织的合法权益不受侵害。

（七）加强政府法制机构和执法人员队伍建设。根据依法行政的需要，建立健全机构，合理配备人员。严把行政执法队伍入口关，要对执法人员进行法律素质测试，测试不合格的，不得安排在行政执法岗位工作。

四、工作中存在的问题

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为了贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和省、市、县《全面推进依法行政五年规划》，增强全县广大行政执法人员特别是领导干部的法制观念，提高依法决策、依法行政、依法管理的能力和水平，加快推进我县依法行政进程，根据省、市有关文件精神，经过县政府办公室、县政府法制办公室和县行政干部学校的精心组织与安排，全县行政执法人员持证上岗培训班于今天正式开班了。参加这次培训学习的有各乡镇和各部门负责同志以及其他行政执法人员共计250多人。下面，我就搞好这次培训，讲三点意见。

一、统一思想，提高认识，切实增强依法行政的责任感和紧迫感

近年来，按照国务院、省、市的总体部署和要求，我县认真贯彻落实依法治国的基本方略，不断深化行政管理体制改革，积极推进依法行政，取得了明显成效，行政执法体制逐步理顺，政府管理工作进一步规范，广大干部依法行政的意识不断增强，依法行政能力有了新的提高。但是，我们必须清醒地看到，我县依法行政的水平与新形势的要求相比，还存在一定的差距。主要是：部分行政执法单位的行政执法体制还没有完全理顺，个别行政执法人员的素质偏低，依法行政的观念还比较淡薄，有法不依、执法不严、违法不究的现象仍然时有发生。上述问题的存在，已严重影响到全县依法行政工作和政府法制建设的顺利开展。为此，各乡镇、各部门一定要从构建社会主义和谐社会的战略高度出发，切实增强搞好依法行政工作的责任感和紧迫感，全面推进依法行政执法工作进程。

一是推进依法行政、建设法治政府，是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的客观需要。树立和落实以人为本、全面协调、可持续的科学发展观，构建社会主义和谐社会，是新时期我国现代化建设的重大任务。目前，我县经济社会发展中出现的一些深层次的矛盾和问题，凸现了我们在落实科学发展观、构建和谐社会方面的明显差距。因此，我们只有通过推进依法行政进程，逐步建立起依法化解各种矛盾的体制和机制，才能在民主法制的基础上构建和谐社会，才能用法律手段不断规范政府行为，从而形成社会各阶层各尽所能、各得其所而又和谐相处的局面。

二是推进依法行政、建设法治政府，是转变政府职能、提高行政能力的有效途径。政府依法行政能力是党执政能力的重要组成部分。当前，我国改革发展处于关键阶段，国际环境复杂多变，市场化进程逐步加快，改革触及深层次问题，体制创新进入攻坚阶段，统筹兼顾各方面利益难度加大，人民群众民主法制意识不断增强，对政府依法履行职能、提高行政能力提出了新的更高的要求。政府及其工作人员只有严格按照法律赋予的职责和权限，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职责，才能有效解决发展中的矛盾和问题，不断提高驾驭各种复杂局面的能力，才能实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。

三是推进依法行政、建设法治政府，是搞好社会主义民主法制建设的重要内容。建设法治政府，是落实依法治国方略，推进社会主义民主法制建设的重要内容。依法治国要求国家是法治国家，社会是法治社会，政府是法治政府。我国行政机关负责实施大部分法律法规，政府必须带头守法、严格执法。建设法治政府，就是为了使行政权力授予有据、行使有规、监督有效，做到依法治“官”、依法治权，防止行政权力的缺失和滥用，带动全社会尊重法律、遵守法律、维护法律。这对于发展社会主义民主法制，推进社会主义政治文明建设，具有十分重要的意义。

二、强化学习，提高能力，真正做到严格执法、公正执法和文明执法

近年来，我们通过对《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等法律法规的培训学习，行政执法人员的执法水平有了明显的提高。但在实际工作中，部分行政执法人员的执法能力仍然不能很好地适应行政执法工作的需要。因此，通过这次培训，我们一定要着力提高以下三种能力：

一是要着力提高对法律法规条文的学习理解能力。在认真贯彻依法治国基本方略，积极推进依法行政工作的新形势下，作为一名行政执法人员，经常结合行政执法工作的实际，有针对性地学习和掌握有关法律法规，尤其是新出台的法律法规，对于开展好行政执法工作具有十分重要的意义。因此，在这次培训中，我们一定要全面掌握学习法律法规的方法和技巧，努力在提高学习质量上下工夫，深刻领会相关法律法规的精神实质，切实提高在实际工作中运用法律法规的能力和水平，不断促进行政执法工作的顺利开展。

二是要着力提高对违法行为的分析判断能力。对具体违法行为的分析判断准确与否，不仅能够体现行政执法人员综合素质的高低，也关系到行政处罚工作的顺利开展。作为一名行政执法人员，不但要具备对法律法规条文的学习和理解能力，而且还要具有对行政处罚案件的分析判断能力，这是搞好依法行政工作的关键。但是，当前我县个别行政执法人员对具体的行政违法行为的分析判断能力还比较低，不能很好地根据行政处罚相对人受罚性违法行为的事实作出准确的判断，在确定被行政处罚主体时不符合法律规定。因此，通过这次培训，我们要切实提高对违法行为的分析判断能力，不断促进依法行政工作的顺利进行。

三是要着力提高对行政处罚文书的制作和运行能力。行政处罚文书的制作和运行贯穿于整个行政处罚工作的全过程。目前，我县部分行政执法人员对行政处罚文书的制作能力与工作需求还有很大差距，主要是由于思想上重视不够，导致文书的制作和运行不规范。因此，通过这次培训，要切实增强行政执法人员的思想意识，不断丰富行政执法人员的业务知识，全面提高行政执法人员行政处罚文书的制作和运行能力。只有这样，才能更好地适应政府职能转变的需求，才能为广大群众提供高效、公正和优质的法律服务。

三、加强领导，科学安排，确保培训质量和效果

这次培训，得到了省、市法制部门的大力支持，县政府也高度重视。各乡镇、各部门必须加强领导，靠实责任，切实把培训抓紧抓好，按照培训要求，在规定的时间内完成培训任务。为了确保培训质量，具体要做到以下三点：

一是要加强组织领导。县政府办、县政府法制办、县行政干部学校要切实负起责任，精心组织，科学安排，采取行之有效的措施，扎扎实实搞好这次培训工作，防止培训走过场，确保培训质量。要严格培训纪律，严格考核，培训后经考试合格方可颁发执法证件，对没有参加培训或考试不合格的人员，坚决不予颁证，并不准上岗执法。对培训期间不按时参加培训、无故旷课的要取消考试资格。各乡镇和各部门要全力组织，周密部署，真正做到领导到位、人员到位、责任到位、经费到位“四个到位”，确保培训工作顺利进行。

二是要严格学习纪律。严格的纪律是学习培训取得效果的保证。县政府办公室、县政府法制办公室和县行政干部学校围绕本期培训班的主题，对培训内容进行了精心准备。希望大家以良好的精神状态，投入到这次培训中来。要正确处理好培训和工作的关系，真正把培训和工作有机结合起来，合理安排好自己负责的各项工作，珍惜为期不长的培训时间，珍惜每一次的授课内容，真正做到静下心，钻下去，使这次培训学有所得，学有所获。具体要做到学习时间、培训内容、培训质量三个保证，确保这次学习培训的严肃性和实效性。

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关键词：农村；畜牧兽医；公共服务；体系分析

中图分类号：S851.6 文献标识码：A 文章编号：1673-8500（2013）06-0122-01

目前，由畜牧兽医部门作为执法主体的法律和行政法规多达13部，需要畜牧兽医部门参与执法的综合法律法规8部。这些法律法规既明确了畜牧业在经济社会中的地位、畜牧兽医工作遵循的原则、政府调控扶持的办法、提供支撑保障的条件，又规定了畜牧兽医部门在畜禽养殖、饲料兽药、动物防检、质量安全等方面承担的管理、执法、服务职能。但由于存在着畜牧兽医机构不健全、体制不理顺、运行不规范、保障不到位等多方面问题，致使我们承担的一些任务无法很好地完成，不仅影响了畜牧业竞争力提升和现代化畜牧业建设，而且极大削弱了畜牧业构筑公共卫生、支撑食品安全、稳定消费价格作用的发挥。

一、公共卫生服务体系存在的问题

第一，兽医管理体制改革进展缓慢。国务院出台了关于推进兽医管理体制改革的若干意见（国发〔2005〕15号），提出了建立健全兽医行政管理、行政执法和技术支持三大机构，根据经营和公益性职能分开的原则，积极推进乡镇畜牧兽医站改革，乡镇畜牧兽医站的人员、业务、经费“三权归县”。但是，由于多方面的原因，目前兽医体制改革进展缓慢，对基层畜牧兽医工作者的工作积极性造成了严重伤害，表现在对待动物疫病防控、畜牧技术推广等工作上出现了不同程度的消极、懈怠情绪，若不切实加以疏导、解决，必将对今年的工作产生严重的负面影响。

第二，畜牧业生产方式落后。畜禽集约化程度低，畜禽散养比例高达60%以上，畜禽散养、放养、混养状态，人畜同院、人禽混杂的现象还比较普遍，防疫条件较差，动物之间、人和动物之间疫病交叉感染传播的几率较大，对畜牧业安全和公共卫生安全威胁较大。目前这种散养、放养、混养和人畜（禽）杂居的情况短时间内很难得到根本性的改观，客观上决定了疫病控制和提高畜产品卫生质量的长期性、艰巨性、复杂性和反复性。

第三，行政执法存在诸多问题。近年来，畜牧兽医行政执法工作取得了一定进步，但是执法主体错位、违法执法、以罚代法、执法不规范等情况依然存在，在有的地方还非常严重。一是执法主体错位缺位。动物防疫监督执法是《动物防疫法》赋予各级动物防疫监督机构的行政执法职能，将动物防疫监督执法职能划归到了其他部门，造成执法主体错位缺位，严重影响了动物防疫工作的正常开展。二是执法人员素质低，执法规范性差。有的执法人员蛮横执法、以罚代法、违法执法，不按规范执法，不使用统一执法文书和执法证件，没有完善执法档案等。

第四，资金投入不足，农民组织化程度低。由于投入不足，基层畜牧兽医站设备设施不适应工作需要，基层人员的知识更新不到位；畜禽良种育种能力差、体系不配套；规模养殖污染与生态环境建设矛盾越来越突出。政策体系不健全，贷款难，规模养殖用地受到一定限制。畜产品价格波动较大。农民组织化程度低，信息来源不足，参与市场竞争力弱。

第五，监测经费缺乏，免疫程序不尽合理。按照疫病科学防治的要求，在对畜禽进行免疫之前，应该监测群体抗体水平，以确定免疫的具体时间。由于监测经费缺乏，各地开展疫病抗体监测数量有限，比例偏低，不能反映畜禽群体免疫状况，监测结果不能科学指导下一步免疫工作，致使防治工作带有一定的盲目性。

第六，防疫收费低、收费难。没有合理的收费标准和收费办法，基层兽医站大多数又没纳入财政预算，兽医人员后顾之忧没有得到妥善解决，在市场经济的条件下，单纯依靠政治压力来推动重大动物疫病防控，无疑增加了防控工作的难度。一方面各地执行收费标准不尽统一，造成了“本地饲养，异地 带标”的现象，不利于动物免疫标识工作的开展；另一方面个别养殖户以当时没钱或者防疫打标出血等为由拒绝当时交纳防疫费，农村动物防疫收费难，制约了动物免疫标识工作的开展。

二、对公共卫生服务体系的建议

一是加强乡镇站的建设。全面实行县（区）级对乡镇动物防疫监督工作派驻制，努力提高动物防疫监管水平，确保一旦发生疫情时及时准确处置。将《动物防疫法》、《农产品质量安全法》、《重大动物疫情应急条例》等相关法规真正落到生产第一线，对动物及动物产品生产、加工等环节进行全程监管，确保动物及动物产品质量安全。

二是筹资机制的建立，乡镇政府的资金的严重匮乏，资金来源不足。致使公共服务的供给缺位，没有实质的供给主体，畜牧兽医公共服务也是如此，改变这现象该从乡镇地区的基础设施配套上做起，只有基础设施的满足才能为乡镇畜牧兽医公共服务提供一定的保障。？

三是创新公共服务的方式，在强化公益职能的同时，搞活经营性的职能，对养殖户进行专业的培训和举行养殖技术的讲座，为他们服务的同时，给他们讲解一般疫病的知识，规范市场，达到真正维护养殖户的利益。？从而带动整个体系的高效发展与进步，引领正确的发展观。

标准化能够促使企业在统一的标准下，不断调整生产行为，更新生产设备，最终提高生产效率，提高产品质量。乡镇畜牧兽医站管理体制改革的核心是稳定和加强公益事业，放开搞活经营。乡镇兽医是我国农村养殖业最基层的技术力量，但是随着农村现代化的发展，乡镇兽医只有不断提升自己，才能在竞争如此激烈的环境下生存下来。加强本地的防疫检疫力度，根据农民的需求调整服务内容，对农民进行防疫知识的宣传，进行养殖技术等方面的讲座。在为农民进行治疗服务的同时，为其讲解该疫病的一般性知识，规范药品、饲料等市场，维护农民的利益。推行基层畜牧兽医综合执法能够有效整合行政执法资源，提高执法效能，是强化基层畜牧兽医执法的有效途径。

参考文献：

[1]申玉军，孙公文，王志刚.浅谈畜牧兽医卫生方面存在的问题和对策[J].吉林畜牧兽医.2006，（09）：55-56.

篇10

【关键词】问题导向；依法行政；行政执法

中图分类号：D62文献标识码A文章编号1006-0278（2015）11-076-03

亚里士多德曾经说过：“法治比任何一个人的统治来得更好”。历史实践也反复证明，法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。十八届四中全会对推进依法行政、加快建设法治政府作出了战略部署，然而，建设法治政府工作千头万绪，推进依法行政，从哪里入手，这是首先要解决的问题。马克思也曾说过，“问题就是时代的口号，是它表现自己精神状态的最实际的呼声”。因此，坚持问题导向，研究渭南推进依法行政存在的问题，探索解决这些问题的途径，具有非常重要的现实意义。

一、我市在依法行政工作中存在的问题

近几年来，我市各级政府在依法行政方面做了大量工作，也取得了一定成效，但从现实来看，依法行政面临的问题仍比较突出，严重影响了依法行政进程，主要表现在以下几个方面：

（一）法治意识依然不够牢固，存在视法为器，治民不治官的现象

随着依法行政工作的推进，各级领导干部的法治意识都有所增强，但树立的依然不够牢固，一些领导干部对于什么是依法行政，为什么要依法行政，怎样依法行政的认识并不清醒，有的甚至认为依法行政就是个运动，国家倡导就搞，过了该怎么办还怎么办。依法行政工作更多的停留在用会议落实会议，用文件落实文件上，没有真正落实到行动中去。有的领导干部存在视法为器的思想，把法律作为自己达成目标的手段，“有用的用，没用的不用”。个别领导长官意志较为浓厚，面对一些重大决策，存在以言代法，以权压法的现象。还有些领导干部甚至将法治错误地理解为依法治“民”，把自己置于法律之上，存在随意行政，违法行政的现象，上述种种现象都严重阻碍了法治政府建设。

（二）依法行政工作的体制机制有待理顺和完善

政府法制机构作为我国依法行政工作的主管部门，承担着依法行政工作规划的制定和组织实施等重要职责。从目前我市政府法制机构的情况来看，依法行政工作的体制机制与深入推进依法行政的要求还有一定差距。一是在机构设置方面，目前我国乡镇一级政府未设立法制机构，市县（市、区）两级的法制机构属于市县（市、区）政府办公室的内设机构，不具独立性，且级别不高。而直接开展行政执法活动的一些执法部门，也未设立专门的法制机构，依法行政存在诸多法律风险。二是在人员方面，工作体制呈现出上强下弱的“倒三角”态势，即从上到下，人数依次递减，并且数量急剧下降。如国务院法制办为188人，陕西省政府法制办为50人，渭南市政府法制办为9人，机构改革后，县（市、区）法制办多的增加至6人，少的就只有3、4人，乡镇一级不设法制办，其职能主要由乡镇司法所承担。如此少量的工作人员，面对基层大量繁杂的行政执法工作，工作效果可想而知。三是随着依法治国进程的推进，市政府法制办承担的任务日益繁重，也使机构人员与工作任务之间的矛盾日益突显。尤其是立法工作、规范性文件监管和行政复议应诉至今无专设科室，无专门人员，推进依法行政和执法监督虽有科室但力量薄弱。

（三）违法执法和行政不作为现象仍较突出，严重损害政府形象和公信力

社会大众对法治的感知和理解，集中于法律的实施环节，因此，行政执法活动往往成为大家认识和评价政府，认识和评价法律的一把尺子。但我们的行政执法活动，存在着大量问题，影响着政府的公信力和法律的权威。一是执法队伍过多，行政执法权分散，缺少衔接，重复执法、多头执法现象严重；二是执法过程不重视程序，随意性较大，如告知不规范，不具体不完全；在法律适用方面存在引用法律法规规章条款不明确不具体；当场收缴罚款或单位代收罚款等损害群众利益的行为；三是很多基层执法队伍经费来源于行政收费和罚款，使执法活动与执法者的利益直接挂钩，导致选择性执法，一旦有利可图，则大家争着管，反之，则敷衍塞责，推诿了事，进一步滋生和加剧了违法行政；四是基层执法人员法律素质普遍偏低。尤其是一些基层单位，由于工作力量有限，常雇佣一些非正式编制执法人员，这些人素质参次不齐，导致乱收费、乱罚款、“吃拿卡要”行为多发。

二、依法行政存在问题的成因分析

探索上述依法行政工作存在问题的成因，我认为，以下几点因素不容忽视：

一是人治思想根深蒂固，官本位思想严重，法治未得到应有的认识和重视。领导干部和工作人员依法行政的意识和能力都有所欠缺，尚未形成法治思维和用法治方式处理问题的习惯。群众法律知识缺乏，对救济渠道缺乏了解，运用法律武器的能力不足。

二是中国人情社会、熟人社会的现实①，未能随着时代的变迁而改变，导致行政行为遇到熟人关系时就会大打折扣。

三是重实体，轻程序的观念，忽视权力运行中程序性规范的构建，寄希望于权力行使者的道德自律②，却忽视了一切拥有权力的人都容易滥用权力这亘古不变的定理③。

四是我国法律法规还不够完善，法律质量还不够高，行政管理随意性大，存在法律真空。

三、坚持问题导向，有的放矢，探索我市深入推进依法行政工作的途径

（一）增强行政机关领导干部的法治教育，为其构筑法律至上的思想防线

思想是行动的先导，有什么样的思想就会有什么样的行动。依法行政归根结底是行政机关工作人员，特别是领导干部的依法行政，因此，要加大依法行政的宣传教育力度，使领导干部领会依法行政的深刻内涵和基本要求，深刻领会一切权力都来源于人民，牢固树立法律至上、权由法定、权依法使等基本法治观念，自觉把国家法律法规作为从事行政行为的准则，在法纪面前心有所畏、言有所戒、行有所止。除此之外，要在全社会范围内要大力宣传和开展普法教育活动，不断增强全社会尊法、遵法的观念和意识，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围。

（二）完善各级领导干部尊法学法守法用法制度，使其规范化、常态化

要狠抓领导干部这个关键少数，坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键。在学法方面，要创新学习方式，着力提高学法的实效。在自学为主的基础上，结合政府常务会学法、党委（党组）中心组学法、举办法制讲座、开展交流研讨等多种形式学习宪法和行政法律法规，使领导干部明白用权的法律红线和底线。加强行政公职人员法律常识和依法行政相关知识的集中培训，根据工作岗位的实际需要，分级分类，有针对性的安排学习考试。在用法方面，要求各级领导干部谋划工作要运用法治思维，处理问题要运用法治方式，说话办事要先考虑合不合法，养成一种办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好工作风格和习惯。确保政府工作在法治框架内开展、权力在法治轨道上运行。在考核方面，逐步建立完善领导干部依法行政情况考核制度，对领导干部进行年终考核和提拔任用以前，要对其学法用法、依法行政等情况进行考核。使学法用法由“软尺子”变成“硬指标”，进而推动领导干部学法用法的自觉性和主动性。

（三）加快推进职能转变，深化行政审批制度改革，提升行政管理和服务的效率

依法行政的实质是严格限定政府的职权，而如何限权？十八届三中全会给出了答案，明确政府与市场的边界，发挥市场在资源配置中的决定性作用。政府职能要向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的目标转变。因此，要深入推进依法行政，政府要做到全面正确履行职能，必须进行自身的改革。首先，加快推进职能转变，实现政府职能重心的转移。要着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题。第二，深化行政审批制度改革，完善三项清单制度。结合正在进行的行政机构改革工作，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。拿出“权力清单”，给出“负面清单”，理出“责任清单”，用三项清单，筑牢法治篱笆，推动建立职能集中、管理有效的行政管理体系。

（四）大力推进行政程序建设，严格规范行政行为

著名的丹宁勋爵曾说过，正义不仅要实现，而且应当以人们看的见的方式实现。科学的行政程序既保证政府机关合法、公正、合理高效地行使职权，杜绝行政的随意性，又保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权和监督权，最大限度地方便当事人，因此，强调程序的中立、平等、公开、科学、效率和文明是依法行政的应有之义。从国家层面来说，应尽快出台统一的《行政程序法》，使行政程序法定化、科学化，这也是我国深入推进依法行政的迫切要求。作为市县（市、区）一级，应结合自己的实际，探索建立符合本地实际和科学合理的《行政程序规定》④，除依法应当保密的外，行政权力的依据、行政机关办事的流程、步骤、期限、责任等都要公开，让行政程序与相对人见面，让权力在阳光下运行，接受人民的评判和监督。除此之外，要严格检查考核制度，对行政程序执法中出现的问题，严格问责，从行为机制上推动行政作风不断转变，确保法行政不断深入。

（五）深化行政执法体制改革，提升政府公信力

首先，深入推进综合执法，减少行政执法层次，理顺行政执法体制机制。市政府要统筹协调，在同一层级，整合执法主体，完善综合执法，推行大部门体制，将行政执法过程中存在的权责交叉及由此产生的冲突内化到一个部门中，既可以有效降低协调的成本，又可以提高行政执法的效率⑤。要理顺不同层级政府职责，根据事权科学合理配置执法力量，减少行政执法层级，推进执法重心向基层下移，从制度上消除上下级行政机关多层执法的问题。其次，要进一步改善执法条件，保证执法经费足额拨付，加大财政部门的稽查制度，确保执行罚缴分离和落实收支两条线工作的稳步推进。第三，要不断转变执法理念，创新执法方式。把维护良好的市场秩序，创造优良的市场环境而非立案罚款作为执法的主要职责。改掉以往过多依赖行政命令和行政强制的方式，探索行政指导、政策培训、技术支持等文明执法方式，寓执法于服务之中，疏导结合，避免简单粗暴执法。第四，要严格落实行政执法责任制，将执法责任落实到机构、岗位，落实到具体的人。进一步强化行政执法机关内部监督机制，将行政执法监督机构的“建议权”，转变成直接处理权，真正树立和发挥监督威慑的效力。坚决抵制和克服地方保护主义和部门保护主义，以及执法过程中的利益驱动，确保监督的针对性和实效性。

（六）加强政府法制机构建设，为深入推进依法行政提供组织保障

加强政府法制机构建设是推进政府自身建设，全面推行依法行政工作的基础和保障。实践证明，但凡党政领导高度重视法制机构建设的区域或部门，法制机构设置就较合理，人员配备就较齐全，职能发挥的就更充分，政务形象就好。因此，首先，法制机构的主要领导，要加强与党政主要领导及各部门领导的沟通协调，促使政府重视法制工作，进而有效发挥法制机构职能。第二，抓好法制机构组织建设，建立适应工作需求的保障机制。提高政府法制机构的地位，使其先有位，进而争取有为，消除现在被束缚，不敢为的尴尬处境。按照机构设置、人员编制、经费保障与深入推进依法行政的任务相匹配的原则，加强法制机构建设，如在市级政府法制办应增设立法、规范性文件监督、复议和政府法律事务4个专业科室，为依法行政工作提供组织保障⑥。第三，加强法制机构工作人员队伍建设。逐步完善准入制度，吸收一批有法学理论基础，具备法律思维，法制工作能力的专门人才队伍。同时，要疏通出口，严重违法执法人员，要坚决将其清除出行政执法队伍，从整体上确保行政执法队伍素质。第四、建立政府法律顾问制度，通过向省内有关高校、科研单位、律师事务所等法律服务机构，征集政府法律顾问队伍，建立政府法制机构人员为主体、法学理论工作者和法律实务工作者相结合，优势互补的法律顾问团队，为深入推进依法行政提供人才保障和智力支撑。

注释：

①唐忠民.论依法行政的传统法文化阻力[J].河北法学，2014（1）.

②关保英.当代中国行政法奠基史[M].北京：中国政法大学出版社，2011：60.

③孟德斯鸠.论法的精神上册[M].商务印书馆，1997.

④陈勇.以问题为导向，深入推进法治政府建设[N].湖南日报， 2014-11-7.

⑤袁曙宏.深化行政执法体制改革[J].行政管理改革，2014（7）.

⑥卞新龙.如何在基层推进依法行政的几点思考和建议[EB/OL].http：// /content/14/1113/08/5719126_424727269.shtml，2014-11-13.