行政执法的程序范文

导语：如何才能写好一篇行政执法的程序，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：行政执法；执法程序；程序简化

中图分类号：DF3

文献标识码：A文章编号：

16721101（2017）01004706

Abstract：The simplification of the procedure of the administrative law enforcement is what should be involved to optimize it. The cumbersome administrative law enforcement has seriously affected the administrative efficiency， and increased administrative costs， which is mainly embodied in the long process， the numerous formalities， the various relevant departments， and so on. The awareness of the importance of the simplification of the procedure of the administrative law enforcement should be promoted， by taking the simplified administrative law enforcement， and diminishing properly the enforcement procedures， to integrate a sound administrative law enforcement with the criminal justice system， create the institutional environment and provide technical support for a simplified procedure， improve the legal system and strengthen the supervision of the procedure of administrative law enforcement， and to improve the effectiveness of China’s administrative law enforcement.

Key words：Administrative procedures；Procedures of law enforcement；The simplification of procedures

行政执法是指行政机构依照相关的法律规范性文件，对公民、法人或其他组织进行的行政许可、行政处罚、行政强制等行政行为的总称。在维护国家秩序，保障国家利益和公民利益，促进社会经济发展等方面，行政执法表现出了关键功效，但是行政执法预期的达成和行政执法程序有密切联系。行政执法程序本身所暴露出来的一系列问题严重影响了行政执法效能的发挥，行政执法程序繁琐就是其中较突出的问题。本文就简化行政执法程序进行专门的探讨。

一、简化行政执法程序的含义和作用

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    应不应该制定统一的行政程序法，与应不应该制定行政程序法的问题不同，它并非是一个理论问题，而是一个实践性的问题，这种必要性是从实践中产生的。我们可以就已经制定的单行法来讨论这一问题：

     第一，制定统一的行政程序法可以解决行政机关规避法律的问题。1996年行政处罚法颁布实施后，由于行政处罚的设定和程序已经有了较为详尽的规范，不久就出现了行政机关通过设定行政强制措施避开行政处罚的问题。再如行政许可法去年生效后，出现了大量所谓将“许可类许可”转为“非许可类核准”的做法。这样做的目的无非是规避行政许可设定权、实施程序的规定。如果制定了统一的行政程序法，将在很大程度上解决行政机关规避法律、逃避程序法适用的问题。

     第二，统一的行政程序法的制定能够保障程序公正。程序公正应当表现为对相对人有同样影响的行政行为，相对人可以享有大体相当的程序权利。但是由于分散式的程序立法，相对人面临行政处罚时可以享有得知处罚理由的权利、陈述的权利、申辩（听证）的权利等；而在面临强度甚至超过行政处罚的行政强制措施时，却不能享有上述起码的程序权利。显然，这种程序的不均衡影响了贯彻“程序公正”原则，而制定统一的行政程序法，可以使行政机关有法律效力的行为统统有程序法可依，让公正的行政程序充分发挥作用。

    第三，统一行政程序法的制定可以节约立法资源。我们以行政立法程序为例。立法法规定了行政法规起草过程中通过座谈会、论证会、听证会听取群众意见的程序；接着国务院的行政法规《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》又分别对行政法规规章的起草、制定的程序，规定了与立法法规定同样的程序。那么，其他行政规范性文件的起草要不要听取群众意见呢？回答是肯定的。还有与抽象行政行为十分接近的定价、政府决策、行政规划、征用土地等要不要听取意见？也要。可见，要不要听取意见是有标准可循的，那就是凡属对群众利益有实质影响的事情，都应当听取群众意见。但是如果没有统一规定，在立法上就需要一项一项规定下去，一方面易产生遗漏，另一方面浪费已经十分紧缺的立法资源。

    另外，关于在制定统一的行政程序法之前制定了若干单独的行政程序法，是否浪费了“资源”的问题。应当看到这些单独的程序立法，在我们这样程序法制建设经验还不多的国家是十分必要的经历。另一方面，对统一行政程序法而言，它们是特别法，特别法没有规定的，行政程序法就是起码的程序要求。

     第四，制定统一的行政程序法便于执法。我们观察一下分别制定行政程序法的立法模式下行政机关的执法活动，会吃惊地发现，我们行政机关及其工作人员从事任何一项活动或者作出一个法律行为，就要像学者那样，首先给这个活动或行为定个性，然后再决定适用什么程序，而且一旦适用得不正确，可能造成过程程序违法。这实际上将我们的行政执法活动大大复杂化了。为什么不可以简单地判断，只要这个活动对相对人有影响，就应当遵循某些最低限度的正当程序？因而，制定一个统一的行政程序法，对行政程序的最低要求或起码要求作出规定，应该更便于行政执法。

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「正文

陈先生打算到某经济开发区开办一个电子企业，前往咨询有关政策时，开发区管委会办公室的工作人员劝说陈先生放弃此打算，并建议他投资开办机械加工企业，称该开发区鼓励发展机械加工企业且有许多优惠政策；但陈先生接受建议开办机械加工企业后，不仅未能享受到优惠政策照顾，且因当地电力短缺而出台了许多限制机械加工企业发展（但对电子企业影响不大）的政策措施，导致该企业生产经营困难；当陈先生前往交涉时，该公务员却否认作过上述劝说和建议；由于当初只是口头交谈，陈先生没有索要进行劝说和建议的书面意见，现在他无法证明该公务员曾作过上述行政指导，于是难以判定行政指导失误后的责任。这是行政指导程序制度不健全导致行政争议难以解决的常见事例。

这里所说的行政指导，是行政机关为谋求当事人作出或不作出一定行为以实现一定行政目的而实施的指导、劝告、建议等不具有国家强制力且不直接产生法律效果的行为。

至于当事人是否听从行政指导，完全由其自主选择决定。行政指导主要适用于以下情形：需要从专业技术、政策方向、安全、信息等方面帮助和促成行政相对人的事业发展、增进其合法利益时；需要行政机关出面协调和调停行政相对人之间发生的利益冲突和公开争执时；需要预防和抑制行政相对人潜在或刚冒头的妨害行政管理秩序，危害社会公共利益的行为时。

综观各国行政管理实务，20世纪后期以来，行政指导行为越来越广泛地运用于经济与社会管理过程中，起着补充和替代、辅导和促进、协调和疏通、预防和抑制等多方面积极作用，显现出特殊的功效性和适应性。

在刚刚过去的举国抗击SARS疫情的公共危机管理工作中，我国各级政府和行政机关就因时（地、事）制宜地采取了不少行政指导措施，例如卫生部4月29日公布的《公众预防传染性非典型肺炎指导原则》、国家质检总局5月15日公布的《过氧乙酸消毒液安全使用指南》等等，这些表现为指导、劝告、建议、宣传、示范、提醒等形式的行政指导措施比较柔软灵活，不具有强制性，它们与大量的行政指令措施配合运用，收到了提高公共危机政府管理水平的特殊功效。

同时，行政指导也存在一些不可忽视的固有缺陷，在实践中难免产生一些负面效应。例如，某些行政指导行为缺乏透明度，少数的甚至“暗箱操作”，极易产生弊端；某些行政指导者的动机不纯正，对应当考虑的因素不予考虑，对不应考虑的因素却过多考虑；某些指导者为追求行政指导的实效，采取变相强制措施迫使行政相对人就范，使得行政指导行为实际上变成行政指令行为；某些行政相对人出于不正当的自身考虑而一味盲目服从行政指导，指导者与受指导者之间形成一种不正常的“胶着”关系；关于行政指导的监督、责任和救济制度尚不健全，一旦产生损害行政相对人合法利益的后果，往往难以判明责任、纠正失误，行政相对人也难以通过申请复议、提起诉讼和请求赔偿而获得有效救济。因此，如何有效地克服行政指导行为的固有缺陷和负面效应，将其纳入法治轨道，就成为一个紧要课题。

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(一)无效无效就是针对行政行为在程序上存在明显的违法或者违法情况较为严重，那么其自始都属于无效的行政行为，即使行政主体的正确的。

(二)撤销如果行政程序只是属于一般违法，并且还未构成无效程序时，那么行政行为的法律无效性可以经过特定机关进行撤销。行政行为判定为可撤销范围时，虽然其属于程序违法，但还是具有法律效力。不同于无效行为，假如撤销行为被认为不具备法律效力，需要经过相对人提出，再通过法院或者相关行政机关再进行撤销。

(三)补正补正只是针对行政行为属于程序违法，但是违法程度并不严重，只要行政主体可以自行事后纠正，或者通过其他政府机关责令，将其补正为合法行为。且这种程序下行政行为就开始并不认为是行政程序瑕疵，借此来保持该行为本就具有的法律效力。

(四)变更在程序规则中，法律除了制定一些强制性程序之外，还列举了部分任意程序规则。行政主体在选择合适的程序的时候要在平衡公共利益与个人利益基础上，只有这样，立法的目标和精神才可以实现。针对程序不当的行政行为，虽然行政相对人无法主张无效或者撤销，但是可以通过申请的方式，对行政主体进行变更，进而保证行政程序的合法性。

二、行政程序瑕疵的救济机制

程序权利的独立性是相对的，所以，行政程序瑕疵也要根据相关法律规定进行规制。具体法律规制途径主要有三种形式，即行政内救济、行政诉讼和行政赔偿。

(一)行政内救济行政内救济的主要含义是行政主体自身进行的救济，其本质是行政主体的内部系统各环节进行的自我救济。因此，行政内救济就包括了两种关系，一种是行政主体自身行政行为存在程序瑕疵的救济，另一种就是以领导关系作为基础的上级行政主体救济下级行政主体存在的行政行为瑕疵。基于这种关系，行政内救济不仅可以对行政程序的合法性和合理性进行审查，也可以根据程序瑕疵来改变程序，借此实现变更行政行为的法律效力。

(二)行政诉讼行政诉讼实际上是一种监督的性质。针对行政程序瑕疵，其作用就是司法监督。在我国《行政诉讼法》相关明文中指出，一旦出现程序违法，就可以判决撤销或部分撤销，并且就行政机关实施的行政行为可以作出重新判决。不难看出，该规定将程序与实体进行集合，即是程序违法而实体合法。如此，就缺失了从行政程序相对独立的性质上对行政行为的法律效力作出恰当的判断。故而，就需要在行政诉讼中假如确认判决，从而可以实现司法机关确认行政不作为的违法性，进而就可以为相对人的诉讼请求提供依据。

(三)行政补偿根据我国《国家赔偿法》的规定，国家机关或者机关工作人员利用职权侵害国家公民、法人或者其他组织的法益时，受害可以依据该法获得国家赔偿的权利。其中“职权”必然包括了行政权，“合法权益”必然包括行政相对人的程序权益。早我国法律中就明确指出行政机关没有按照法定程序作出行政行为，这样不仅是对相对人人身权利的侵犯，也是对相对人财产权利的侵犯，相对人就有权利单独、行政复议时或者行政诉讼时要求国家机关进行赔偿。如果因为行政机关在履行法定责任时消极怠工，从而出现行政不作为造成当事人权益被侵犯，那么相对人可以先提出判定行政机关不作为是属于行为违法，然后要求获得行政赔偿。

三、结束语

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论文关键词 简易程序 贝勒斯 价值标准

一、我国行政诉讼法简易程序现行规定

2010年11月中旬，最高人民法院出台《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》，该通知共八条，规定了简易程序的受理、传唤、审理和期限的问题，总体上比较笼统粗糙。2015年行政诉讼法修改后，将简易程序正式纳入了行政诉讼法条文之中，分别规定了简易程序的适用范围（第八十二条）、独任审理（第八十三条）、转为普通程序的条件（第八十四条）、适用民事诉讼法相关规定的情形（第一百零一条）。随后颁布的行政诉讼法司法解释并没有对简易程序再作规定。

（一）简易程序适用范围

新行政诉讼法对试点通知规定的简易程序适用范围进行了修改，规定人民法院审理第一审行政案件，首先要满足案件事实清楚、权利义务关系明确、争议不大，其次有四种情形可以适用简易程序，分别是被诉行政行为是依法当场作出的、案件涉及款额二千元以下的、属于政府信息公开案件的以及当事人各方同意适用简易程序的。

其中，第一、二种情形主要是和相关行政法配套，如《行政许可法》第三十四条、《行政处罚法》第三十三条规定的行政机关能够当场作出决定的情形定。

第三种情形是政府信息公开案件，该类案件潜在的原告数量较大，政府信息被假设为对任何人都是可以利用的，因此对于任何人都可以要求政府提供政府信息，民众在要求获得政府信息时无需理由。将此类案件适用简易程序主要是因为政府信息公开案件的案情一般比较简单，主要的焦点在于政府信息是否应当依法予以公开。但政府信息公开案件是否能仅仅简单的适用简易程序，在下文笔者对此还有一些质疑。

第四种情形是除以上情形的第一审行政案件，当事人各方同意选择适用简易程序的，可以适用简易程序，但发回重审、按照审判监督程序再审的案件除外。此项规定体现了当事人的程序选择权。

（二）简易程序与民事诉讼法

《行政诉讼法》第一百零一条规定了适用《中华人民共和国民事诉讼法》的情形。该法律条文给了民事诉讼法在行政诉讼法内很大的使用空间，但也带来了行政诉讼法与民事诉讼法规定衔接不完善的局面，比如行政诉讼是否需要财产保全就有待商榷，而在简易程序的规定中也有一些不完善之处。

1. 《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》是否适用于行政诉讼法呢？《行政诉讼法》第一百零一条规定适用《中华人民共和国民事诉讼法》，但并没有规定可以适用相关司法解释。对此，条文中是否需要做扩大解释？笔者认为是有必要的。司法解释是最高人民法院根据立法精神对法律、法规的具体应用问题所做的说明。其具有法律效力，但是不可以与其上位法即宪法和法律相冲突，法院判决时可以直接引用司法解释。司法解释是对实践中法律的补充和完善，理应在参照范围之内。

2. 民事诉讼规定适用简易程序审理的民事案件，当事人及其诉讼人申请人民法院调查收集证据和申请证人出庭作证，应当在举证期限届满前提出。该举证期限由当事人协商，一般不得超过15日。应当注意的是，民事诉讼普通程序的举证期限一般不得超过30天，可见，简易程序的举证期限是在普通程序的举证期限上减少了一半。再看《行政诉讼法》，第六十七条规定了在普通程序下，被告的举证期限为十五天，如果参照民事诉讼法，简易程序的举证期限仍然是十五天，这样的规定与行政诉讼简易程序的审限设置不相配。

二、我国行政诉讼法简易程序的价值评析

美国学者贝勒斯，提出了评价程序正义的三项价值：经济成本、道德成本、内在价值标准。笔者结合该价值标准，对我国行政诉讼法简易程序的运行进行如下分析：

（一）经济成本

从实现错误成本的角度看，根据学者对自2010年行政诉讼简易程序工作进行的数据统计，适用简易程序审理的案件上诉率与普通程序上诉率相差不大，服判息诉率基本不变。通过一审诉讼程序，绝大部分行政纠纷还无法达到定纷止争，解决纠纷的目的，有时仍然需要进入二审上诉程序，最终可能还需要通过申请再审解决矛盾纠纷。

从直接成本来看，一方面，行政审判案多人少的矛盾并不突出。相比民事诉讼法，行政诉讼法案多人少的矛盾并不突出，在此情况下，符合法律规定的简易程序适用范围更是少之又少。因此，如果不对案件进行繁简分流，也并不一定存在司法成本拔高、司法资源浪费，司法效率低下的困境。如果只是因为提高行政诉讼效率的需要而设置简易程序，该理由并不令人信服。另一方面，即使设置了简易程序，也并不能提高案件处理效率。的确，部分案件可以在较短的时间内快速结案，然而结案裁判文书则需要花更多的时间送达，往往超过法定审理期限。退一步说，就算法官在45日内将案件审理完毕，但是在执行阶段的时限仍需要遵守和普通程序案件一样的程序，这样，相对于简易程序的审理期限，执行期限就更长了。同时，行政诉讼简易程序案件的标的额都相对较小，执行法官办理的积极性其实并不高。

诚然，经济成本最小化的要求是实现错误成本与直接成本总和最小化，但将两项成本分开来看，与普通程序相比，简易程序没有减少错误成本也没有减少直接成本。因此，从经济成本看，简易程序并没有明显优于普通程序。

（二）道德成本

贝勒斯指出，应当使法律程序的道德成本最小化。对于实体问题较小的案件，减少直接成本是合理的。行政诉讼法规定人民法院审理第一审行政案件认为符合条件涉及款额二千元以下的案件可以适用简易程序从出发点来看的确是可以减少直接成本的，但问题在于上文所言，简易程序减少的直接成本并没有相应的减少。

还有一个问题是，政府信息公开案件并没有标的额，那么此类案件真的可以划分到实体问题不太重大，用以减少直接成本的程序中吗？政府信息公开诉讼在行政诉讼法基础上具有自身的特殊性，其要解决的问题是，相关争议的政府信息到底能不能公开，所以，在人民法院最后作出裁判前，双方就所争议的政府信息仍不能对原告方公开，那么，当事人像在其他行政诉讼案件当中?嗽南喙鼐碜凇⒔换恢ぞ菽茄?杂?嗽乃??榈纳形垂??恼??畔⑿形?膊荒鼙辉市恚?裨虼死嗨咚弦簿兔挥写嬖诘囊庖辶恕J率瞪希???畔⒐??讣?邮馨阜段А⒌笔氯俗矢窈蜕罄矸绞降榷加锌商致坌裕?夜?鼋鲈谛问缴辖杓?斯?獾慕岚阜绞剑??杂诰咛灏讣?纳罄砦蘼墼谛姓?咚戏ㄖ校?故窃谡??畔⒐??趵?锒济挥芯咛骞娑ǜ美喟讣?嬲?木?杌褂写??徊窖芯俊

（三）内在价值

贝勒斯认为程序的内在价值包括和平原则、自愿原则、参与原则、公平原则、可理解原则、及时原则和止争原则。即程序应是和平的；人民应能自愿地将他们的争执交由法院解决；当事人应能负有影响地参与法院解决争执的活动；程序应能公平、平等地对待当事人；程序应当能为当事人所理解和提供及时的判决；法院应作出解决争执的最终决定。从以上原则看，法律程序有助于从心理层面上和行动层面上解决争执。在自愿原则和参与原则中，当事人应有程序选择权。现代社会是尊重人的主体性的社会，应当承认当事人双方在一定范围内有合意选择程序或者单方选择程序的权利。当事人可以根据自身需要，选择不同诉讼成本、公开性、保密性、程序保障性的程序。赋予当事人程序选择权能够提升当事人对司法的信赖度，在当事人被充分尊重的情况下，即使判决不利于当事人，当事人服判息诉的可能性仍会比没有选择权的情况大。同时，赋予当事人程序选择权实际上是将效率、公正、成本等价值问题交给当事人衡量，当事人节约自己诉讼成本的同时，也能节约法院的司法成本，从而提高行政效率。简易程序的构建，也应当保护当事人的程序选择权。

我国《行政诉讼法》第八十二条中的“可以”二字宣示了我国当事人的程序合意选择权得到很大改进，这体现了我国行政诉讼法正从职权主义模式努力转变为当事人主义模式；另一方面，也表现出了法律积极引导当事人合意选择使用简易程序的趋向。

三、可能的改良

本文并非意在证明简易程序本身不适宜适用于行政诉讼，只是想说明：设立简易程序，以提高行政诉讼的效率，这样的价值追求并不适合我国的行政诉讼法。与域外相比，当前我国行政诉讼简易程序不能一味的追求效率，改变其价值基础，也许能使简易程序更有利于我国行政诉讼法价值的实现。笔者认为应该从对不同的行政案件适用不同的程序审理的角度，对简易程序进行调整，使得简易程序可以更好的辅助行政诉讼法中非对抗性程序的运行。

《行政诉讼法》第六十条规定了人民法院审理的行政案件一般不适用调解。但是，也有例外规定，即行政赔偿、补偿和行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。而行政诉讼调解面临的正当性问题主要表现在行政职权的非处分性上，因此，我们在进行行政诉讼调解时应当注意法院促成行政诉讼中原被告双方调解并不是因为被告对具体行政行为是否依法享有自由裁量权，而是取决于被告是否有自由裁量权以调解换取纠纷的妥协和让步，即被告的妥协或让步是否合法，是否在其法定权限范围内。这样的判断实际上是对让步后的新行政行为做合法性审查，与普通诉讼中的合法性审查无异。对于这样的合法性审查，做出裁判的案件需要经过严密、正式、冗长的普通程序，而以调解结案的案件则没有程序对新的行政行为做出审查，此时，可以适用简易程序。

1. 双方当事人有意向调解的案件，一般没有激烈的矛盾冲突且案件事实也较清楚，基本不存在主要案情真伪不明的情况，这种条件下，适用简易程序审查新的行政行为的合法性就能够提高效率。

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【关键词】社会主义法治理念 依法行政 行政执法

自20世纪80年代起，行政执法在公共行政领域普遍开展，“管理就是服务、管理就是执法”的说法也越来越流行，随着近几十年我国行政法制的建设，政府管理的法律途径已经成为现实，行政执法已成为政府管理最具生命力的表现形式之一。

狭义的行政执法是指行政机关及其行政执法人员为了实现国家行政管理目的，依照法定职权和法定程序，执行法律法规和规章，直接对特定的行政相对人和特定的行政事务采取措施并影响其权利义务的行为。本文所提及的行政执法即是狭义的行政执法。行政执法是依法行政的基本环节，在整个法治行政建设中有着非常重要的地位。行政执法合法有效的运行，不仅可以提高行政管理的效率、保障公民的合法权益、维护法治社会的建设，更对推进依法行政进程、推动法治政府建设起到了非常重要的作用。行政执法的过程是国家公权力与公民权利的直接“碰撞”，它要求国家行政机关及其工作人员必须依照法律、法规的规定，公正、合理地行使行政权力、管理社会公共事务，用法律法规规范行政权力的行使。

我国行政执法实践的现状与问题

与许多欧美发达国家走社会演进型的法治化道路不同，受传统文化、经济和社会发展水平等诸多因素的影响和制约，我国实现依法行政基本采用的是“政府推进型”模式，这使得我国行政执法的整体状况可以概括为五个并存：成绩与问题并存，有条件与困难并存，紧迫性与长期性并存，动力和阻力并存，将法治作为价值目标与将法治作为实用工具并存。值得肯定的是我国的行政执法水平有了非常大的提高，但不可否认，目前我国行政执法的状况总体上还不容乐观，仍然存在一定的问题，具体表现在以下几个方面：

行政执法依据不健全。目前，我国行政执法的某些依据确实存在着一定的缺陷，这些缺陷具体表现在：第一，行政执法依据存在一定的滞后性，执法体系中尚存在一定的“真空领域”，这些体系中的空白领域极易导致行政执法“无法可依”；第二，行政执法依据缺乏实际操作性。目前我国行政执法的相关法律法规对法律责任的规定过于笼统，法律条文对法律责任无法准确认定，对于实际的行政执法活动指导作用不大、可操作性不强。第三，行政执法依据相互间存在法条竞合，甚至出现法条间的冲突，使执法机关及其人员在行政执法活动中不能确定执行依据，从而影响执法活动后果，阻碍公正处理。第四，重实体不重程序。在行政执法过程中对执法程序的重视程度远远不够，在“重实体轻程序”的观念影响下，执法程序并未在我国的行政执法领域中得到重视，这也就使得在行政执法过程中程序违法等现象屡禁不止。

行政执法体制不完善。我国现行的行政执法体制虽然已经有了很大的进步，但仍然存在行政执法权分散，行政执法机构的设置繁复冗杂等问题。目前，我国很多行政单位都享有行政执法权，且平行的各执法机关间欠缺一定的沟通、协调，难免导致行政执法职责不清，以至于出现了“政出多门”、“交叉执法”等现象，不仅导致执法扰民，更易滋生腐败。与此同时，从纵向职权划分上，由于我国的行政执法机关隶属关系划分不清，在处理同一事项时经常出现行政管理系统内的多级行政机关对本事项都享有执法权，极易出现执法混乱的问题。这些由于行政执法体制不完善带来的各种执法不力的问题严重损害了执法机关的执法权威与效能，阻碍行政执法的正常进行。

行政执法监督机制不健全。目前，我国对于行政执法的监督主要有人大监督、司法监督、行政内部监督等。监督制度的不健全使得人大的执法监督职能根本不能落到实处；同时，一些地方法院在多方面受制于地方，在行使司法监督权时多受掣肘，使本该公正的审判活动也有了地方保护主义的色彩，弱化了司法监督的作用；除独立的行政监督组织外，实际执法中对于某些具体行政执法行为通常都是由各行政执法系统内部负责监督，这种内部监督导致执法权与监督权没能做到完全分离，这就很难达到设立监督机制的初衷。所以说，虽然我国现行的监督部门众多，但由于各行政机关主要掌握着人、财、物等行政大权，监督机关常受制于行政机关，缺乏一定的独立性，这严重影响监督权的有效发挥。

完善行政执法的建议

行政执法是依法行政的有效环节之一，依法行政的内容就是对行政执法的要求，依法行政是指行政机关要依据相关法律、法规取得、行使行政权力，即“有法可依”地取得权力，并对行政行为产生的后果承担相应的责任。依法行政主要包括行政主体合法、行政权的取得合法以及行政权的行使合法。行政主体合法是指行政主体要具备相应的资格和条件，而且必须要依据相关的法律设立；行政权的取得合法以及行政权的行使合法应包括：行政权必须基于法律而产生，即行政权的取得必须“有法可依”，行政权的行使必须符合法律法规的规定。行使行政权必须承担相应的责任，权责统一。

转变传统行政管理理念，建设服务型政府。政府转变管理职能、规范政府行为、调整管理方式的首要条件就是转换行政执法管理观念。当前，我国一些行政执法人员的价值观念仍然存在一定偏差，“官本位”、“权力本位”意识和特权思想根深蒂固，颠倒公民与官员的主仆关系，在执法过程中不能做到文明执法、作风霸道，有时甚至还存在执法程序不合法的现象，所以我们就要通过深入细致的思想教育、积极宣传法制教育，制定具有一定操作性的强制性措施，加大对行政执法队伍的监督检查，切实转变和彻底消除行政执法机关及其执法人员的“官本位”和特权意识， 使他们牢固树立执政为民、公正执法和行政执法即服务于民的观念。

建设服务型政府是指彻底消除“官本位”、“权力本位”思想，在“公民本位”、“社会本位”理念及后现论指导下，以社会民主为框架，通过法定程序，民主、公开组建的，以为人民服务、有效促进公共利益最大化为宗旨，建设为社会提供优质、高效、便捷的公共服务的政府。建设服务型政府，从行政管理活动以政府自身的规则为导向到以社会公众的需求为依归；从强调行政管理的直接维护政治统治的工具作用到强调对经济、文化、社会公共事务管理以及提供公共服务的服务作用；从强调公共行政活动对上级领导负责到强调对普通社会大众负责，建立发展社会公共责任机制。将“服务”作为一种精神注入政府职能定位和政府行政管理之中，使政府由管理者转变为服务者。

弥补立法真空地带，完善行政立法。加强行政立法，提高立法质量，补正现有法律存在的缺陷，增强法律法规的严谨性、规范性，弥补行政法领域的“真空”地带，健全与市场经济相适应的行政法律体系。目前，我国尚没有一部较为完整系统的行政程序法，关于行政程序的规定分散在行政实体法及其他法规中，要想完善行政立法就应努力把分散的有关程序方面的法律法规统一梳理出来，建立一套系统、独立的行政程序法，使行政执法从实体到程序都做到有法可依。在健全行政法律体系时还应注重行政立法的科学性，使立法做到注重实际操作性，促进行政立法与行政执法的相互协调、有机统一。

健全行政执法问责制度，改善行政体制。纵观以往的行政执法和执法监督工作，可以发现我国行政执法监督过程中常会出现的问题大多集中在执法行为偏误的损害后果难被追究责任、监督检查结果无人后续负责处理以及就监督者自身的违法失职行为缺乏监督等。因此，建立一套系统可行的行政执法问责制度是实现有效行政执法的重要举措，可以督促行政执法机关及人员在执法过程中严格、公正地执法。

建立健全行政执法问责制度首先要实施行政执法责任制，依据行政机关的法定职责，明确岗位责任和执法权限，统一执法标准，严格执法程序，制定监督检查的考核办法；其次，实施执法违法追究制度，对存在执法违法的机关和人员，在核实后根据其执法违法的情节、性质，依法追究相应的行政责任、经济责任甚至刑事责任，以此促进执法机关和执法人员正确行使权力，从而做到有效地防止权力滥用；最后，实施领导负责制，各级行政机关的领导要对本单位行政执法情况全面掌握、全部负责，防止领导对行政执法过程中违法违规行为包庇、推诿等。

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市委召开专题会议，近日。就规范行政执法工作提出了明确要求；市局召开党组会议，就贯彻落实市委专题会议精神进行了研究部署。为贯彻落实市委及市局党组关于规范行政执法工作的一系列要求，进一步规范全市质监系统行政执法行为，现就深入贯彻市局《关于进一步创新和规范行政执法行为的意见》渝质监发〔〕263号，以下简称‘意见’有关要求交流如下。

一、切实规范行政执法行为,站在讲政治、顾大局的高度。

中华民族百年期盼的北京奥运会即将开幕，当前。有效维护特殊、敏感时期的安全稳定工作，质监系统责无旁贷。各单位务必高度重视，站在讲政治、顾全大局的高度，既要依法履行职责，又要主动维护社会稳定。要用铁的纪律、高标准的工作规范确保不发生产生社会影响的行政争议，主动化解局部范围的行政争议，确保不因质监系统行政行为引发任何社会稳定问题。

二、加大《意见》贯彻执行力度.认真开展对照检查。

增强行政执法工作有效性的创新性规范，意见》市局为提升全系统依法行政工作能力和水平。全系统当前和今后一段时期依法执法、文明执法，统一和规范行政执法行为的重要指导性文件，各单位必须准确把握，不折不扣地坚决贯彻执行。

具体行政执法行为和行政执法相关的抽象行政行为和检验检测行为。规范行政执法行为应当坚持依法行政原则，要准确界定、积极主动规范行政执法行为。行政执法行为主要包括行政许可行为。准确把握依法行政的合法性原则和合理性原则，辨证处理好行政合法与行政合理的关系，合法中体现合理，合理中保证合法，从而整体推进依法行政。

一）特别是许可依据、许可项目和许可主体的合法性，严格规范行政许可行为。实施行政许可必须坚持依法许可。杜绝越权许可行为、不按照许可条件实施许可行为和循私舞弊行为。实施行政许可必须做到依程序许可，特别是实施许可时限的裁量要充分考虑其合理性和对申请人合法利益的保护，杜绝擅自设定许可程序和申请人责任和义务的许可行为。

二）特别是行政执法主体资格与管辖权的统一，严格规范行政执法行为。必须保证行政执法主体的合法性。杜绝实施“法无明确规定”具体行政执法行为。必须保证行政执法程序的合法性，既要遵守法定的外化程序，也要遵守内部管理程序，以确保行政执法行程序整体的合法性。必须确保行政执法实体的合法性，特别重视证据关联性、证据取得的合法性和证据的证明力。必须合理运用行政处罚自由裁量权，注意区别法定裁量和情节裁量，合法的前提下进行合理裁量，杜绝合法与合理“顾此失彼”裁量和滥用行政处罚自由裁量权的行为。

三）必须按照规定的程序进行合法性审查后方可印发。禁止在规范性文件中设定或变相设定行政相对人的义务、法律责任和行政处罚的抽象行政行为，严格规范抽象行政行为。为实施行政执法所制定的涉及行政相对人义务和责任的规范性文件。更不得以规范性文件的普遍约束代替行政处罚中的责令整改”

篇8

关键词：行政执法;案卷评查;行政执法责任制

监督机制是否完善，直接影响和制约着行政法治的进程。[1]国务院2004年出台的《全面推进依法行政实施纲要》规定:“健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。”[2]这一规定，在制度层面上明确了应建立健全行政执法案卷评查制度，以此进一步理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为。关于行政执法案卷评查制度的具体内容，《纲要》不可能做出明确规定，理论界也较少探讨[3]，但是实务界在不断探索，本文主要结合过去一段时间里各省、自治区和直辖市行政执法案卷评查制度的具体实践来阐述一下作者对行政执法案卷评查制度的理解。

一、行政执法案卷评查制度的概念

在我国行政法学界，极少有人提到行政执法案卷评查制度。学界同仁讲得更多的是行政案卷制度，即行政案卷排他制度。

一般认为，行政案卷是指对行政程序本身的记载以及行政行为所根据的一切文献,具有程序性、唯一性、封闭性、客观性、整体性、相关性和多样性的特点。[4]所谓行政案卷（排他）制度,是指在行政程序中,行政主体在做出行政行为前通过调查、鉴定、举行听证等形式取得的和相对人提供的用以证明待证事实的各种记录、陈述意见、鉴定结论、证人证言、物证等证据,以及程序中做出、收到的各种法律文书按照一定的顺序组成案卷,行政主体的行政行为只能以该案卷为依据作出,卷外证据不能作为行政行为根据的一项程序制度。[5]根据这一制度，作为行政机关定案的证据只能是在案卷中已经记载的并经过当事人口头或者书面质辩的证据，凡未经记载和质辩的证据一律不得作为定案的根据。美国《联邦行政程序法》第556(e)款规定:“证言的记录、物证连同裁决程序中的提出的全部文书和申请书,构成按照本编第557节规定做出裁决的惟一的案卷。当事人交纳法定费用后，有权取得副本。”第557节所规定的正式裁决决定，只能根据案卷做出。[6]

与学界对行政案卷排他制度的界定不同，本文认为，行政执法案卷评查是指上级人民政府对下级人民政府，上级行政执法部门对下级行政执法部门，行政执法部门对所属执法机构，对其依据法律、法规、规章的规定做出行政处罚、行政审批、行政许可、行政强制、行政裁决、行政征收征用、行政赔偿、行政补偿等决定以及在行政执法活动中制作和收集的有关立案、调查取证、告知听证、审查决定、送达执行等法律文书和材料，经整理归档而形成的行政执法案卷进行审查、评议并实施监督的活动。

由此看来，虽然都是涉及到案卷的制度，但行政执法案卷评查制度并不是行政案卷制度。行政案卷制度和行政执法案卷评查制度既有区别又有联系。

就二者的联系来看，二者和行政诉讼中的案卷移交制度一起，共同作为更广义的行政案卷制度的组成部分。同时，二者的制度目的，都是为了防止公权力的肆意和滥用，维护行政相对人的合法权益，促进依法行政，建设法治政府。

就二者的区别来看，行政案卷排他性制度是行政案卷评查制度的前提和基础。行政案卷排他性制度是行政行为的实施制度，其更多的和行政复议、行政诉讼制度密切联系。而行政案卷评查制度是行政行为的监督制度的重要组成部分，其更多的和评议考核制度、公务员的奖惩制度相联系。《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》(〔2005〕37号)文件也将案卷的质量情况作为评议考核的主要内容。

二、行政执法案卷评查制度的意义

行政执法案卷评查制度，在执行落实《纲要》，加强行政执法体制改革，规范和监督行政执法行为，建立和完善行政执法评议考核机制，落实行政执法责任制，提高地方执法人员素质，培养依法行政观念，发现纠正违法行为等方面具有重大意义。具体来讲：

第一，有利于促进合法行政，树立正当程序的观念。行政执法案卷制度通过定期或者不定期抽查不同行政执法部门的行政执法案卷，实现了对行政执法个案执法质量的监督和评估，能够有力地深化行政执法的程序观念[7]，通过程序正义[8]实现实质正义，其制度的关键价值在于能够提高行政机关的行政执法质量和行政执法人员执法水平，使其深刻明确行政执法行为的方式、步骤，促使行政主体进行自我评价、激励或鞭策，有利于内部监督和制约[9]，保证行政行为的严肃性、稳定性，防止行政机关朝令夕改，反复无常，损害相对人的权益[10]，进一步缓解法制机构行政复议和法院行政诉讼的压力，树立良好的政府形象。

第二，有利于促进合理行政，贯彻比例原则。行政执法案卷评查制度的推行必然要求建立行政执法行为的评价标准，而行政执法行为的评价标准有利于“相同案件相同处理，不同案件不同处理”，通过对行政执法案件适用尺度的分析，进一步细化、梳理行政执法自由裁量权，贯彻行政执法自我约束原理，促进行政执法先例制度的建设。[11]尽管从目前各地的实践来看，合理行政作为行政执法案卷评查制度的目标尚需一定时间，但我们相信在不远的将来实践中一定会将行政执法合理性纳入行政执法案卷评查制度。

第三，有利于促进行政公开，深化行政相对人对行政执法的理解，加强廉政建设。目前，各地方比较一致的看法是将行政执法案卷评查结果向相关行政主管部门公开、向群众公开、向媒体公开。阳光是最好的防腐剂，行政执法的案卷评查向社会公开有利于进一步贯彻行政公开原则。诚如美国前司法部长克拉科所言：“如果一个政府真正的是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度参与国家事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理，我们怎么能够管理自己呢？”[12]

第四，有利于建立科学的行政执法评价标准和科学奖励机制，完善评议考核制度和公务员的选拔、培训和晋升机制。《纲要》第23条明确规定：“要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。”行政执法案卷评查制度能够通过客观的行政执法评价标准评价行政执法机关及其行政执法人员的执法行为，并通过行政执法案卷评查结果档案制度的建设，同公务员的选拔、培训和晋升等制度有机的结合起来，形成整体互动的良性循环机制。

第五，有利于在一定程度上规制行政执法不作为。通过统计数字，各个执法部门是否存在不作为的情况，可以一目了然。比如，北京市法制办将全市所有的执法部门的行政执法情况按年度加以统计，如果某个执法部门在一段较长的时间里没有行政执法案卷上报进行评查，那么这一执法部门就可以初步被认定为行政执法不作为，如其答辩陈述意见不被采纳后，市法制办就可以认定执法部门具有行政不作为的行为。北京市11年的实践证明，年度统计行政执法行为数量的做法对规制行政执法不作为具有较强的威慑力。

三、各地方开展行政执法案卷评查制度的实践情况

（一）各地方开展行政执法案卷评查制度的基本方法

各地方开展行政执法案卷评查制度已经有了一段时间，最长的达到了10多年，积累了相当多的实践经验。这其中，北京市、辽宁省、贵州省、陕西省、江西省等省、自治区、直辖市的经验最突出，具有很强的借鉴意义和推广价值。

1．北京市的经验

在全国各地开展的行政执法案卷评查实践中，北京市法制办的经验最具有代表性，可以概括为“一种精神，一个前提，三个保障，十步工作法”。

（1）一种精神，即高度的政治责任感和求真务实的作风。

（2）一个前提，即把行政执法案卷评查制度列入到依法行政和提高执法能力水平，正确贯彻行政执法法律、法规和规章，保障公民、法人和其他组织的合法权益，落实行政执法责任制当中。

（3）三个保障。一是《北京市关于行政执法协调工作的若干规定》。二是《北京市行政处罚案卷评查办法》、《北京市关于规范行政处罚自由裁量权的若干规定》、《北京市行政执法责任追究办法》以及每年的具体通知和工作方案。三是行政处罚案卷标准和文书格式标准。这就为行政执法案卷评查制度提供了保障，基本明确了评查主体、范围、方式与时间、内容、标准等。

（4）十步工作法。第一，明确案卷评查的内容和标准。第二，提前两个月评查工作方案。第三，遴选案件评查员。从各执法部门遴选，经过考试、培训上岗，实行回避制。第四，将全部的行政执法案卷统一编号，实行定量随机调卷。第五，封闭集中评查。第六，向行政执法单位反馈初步评查结果。第七，听取被评查机构的陈述和申辨。第八，制作、评查通报和分析报告，并向有关部门、媒体公开，引入社会监督机制，接受社会监督。第九，将评查结果纳入各区、县政府及各部门领导班子的考核，奖励和表彰先进机构和个人。第十，总结评查工作，完善制度、文书等方面的建设工作。

2．辽宁省的经验

辽宁省的经验可以归纳为五个注重。[13]第一，注重案卷评查与梳理行政执法依据结合。第二，注重案卷评查与推行行政执法责任制结合。第三，注重案卷评查与细化行政自由裁量权的具体实践相结合。第四，注重案卷评查与贯彻相关法律实施相结合，特别是与贯彻法律的新情况、新问题相结合。第五，注重案卷评查与行政执法监督的其他活动相结合。

3．其他地方的经验

贵州省的特色方法，开展“五评”，即评最佳案卷、最佳法律文书、办案能手、最佳法制员、最差案卷。此外，江西省实行“三个结合”把握评查，“三个结合”主要包括案卷评查与执法责任制相结合、执法部门自评与政府法制机构组织评查和抽查相结合、规范案卷与提高行政执法水平相结合。[14]

（二）各地方开展行政执法案卷评查制度坚持的原则、标准和基本程序

1．行政执法案卷评查的原则

《北京市行政处罚案卷评查办法》规定了行政处罚案卷评查制度的七个基本原则，即公平、公开、效率原则；实体程序和案卷规范相结合原则；纠正违法和激励先进相结合原则；坚持纠正违法与预防违反相结合原则；实体规范和程序规范相结合原则；评查结果与落实执法责任相结合原则；层级监督和内部监督相结合原则。

我们认为，这些原则不限于行政处罚案件，可以适用到全部行政执法行为当中。

2．行政执法案卷评查标准的内容

实践中，《辽宁省行政执法案卷立卷标准》（试行）规定了行政执法案卷评查的各种标准，其主要包括：基本标准、一般标准和立卷归档标准。所谓基本标准是指反应行政执法案卷合法性的基本要素，包括主体、事实、适用法律依据和程序等方面。所谓一般标准是指在行政执法活动中，反映各种法律文书的制作和使用规范的一般要求。在一般标准中，辽宁省根据情况分为行政处罚一般程序文书标准、行政处罚简易程序文书标准和行政许可文书标准。而所谓立卷归档标准主要指的是案卷管理方面的程式和规范。

在行政处罚案件中，关于评查内容，北京市抓两点：一查合法性鲜题，主要涉及主体资格、违法事实及证据、适用法律问题和行政处罚程序等方面的问题。二查规范性问题，包括各种文书、记录等文件方面存在的问题。[15]

陕西省则将案卷评查内容和标准分别分为行政处罚案卷评查、行政许可案卷评查和行政复议案卷评查[16]。在具体内容上，陕西省和辽宁省的做法大同小异。除此以外，贵州省还分别明确了“以招标、拍卖、考试、考核四种方式实施行政许可案卷评查的指导性标准”。[17]

总的来讲，多数省级政府都通过地方性法规、规章或者规范性文件的形式明确了评查的内容和标准。

3．评查程序

北京市法制办总结11年的行政执法案卷评查经验，将评查程序分为定期评查程序和不定期评查程序[18]，他们的做法较为成熟，值得推广。

一，定期评查程序包括：

制定评查工作计划，确定组织案卷评查的安排；培训并选拔评查员，组成评查小组；书面通知评查的有关事项，告知评查的步骤、范围、形式、时限、标准调阅案卷的数量和工作要求等；评查组织者在行政执法机关报送的案卷目录内随机抽取规定数量的案卷；评查员对照案卷标准审查案卷，并制作案卷评查单；案卷评查单应当注明所评查案卷名称、处罚决定书文号、存在问题、判定依据、评查分数、建议等，并由两名评查员签字确认；评查小组集体讨论案卷初评结果和主要问题，并在评查单上注明复核意见；组织听取行政执法部门对案卷评查结果的意见；对案卷进行复核，对确认有误的误判予以修正，并最终确认案卷成绩；通报案卷评查结果，并向本级人民政府报告。

第二，不定期评查程序包括：

通知行政执法部门评查的时间和要求；在行政执法部门随机抽取行政处罚案卷；评查人员现场或者异地审查案卷；评查组织者于审查结束后当日或者3日内制作案卷评查单，并将案卷评查情况反馈行政执法部门，行政执法部门应在受到评查结果后当日或者3日内对评查出的案卷问题提出意见；案卷评查组织者针对行政执法部门的意见，对案卷进行复核，并最终确认案卷成绩；向被查部门通报案卷评查结果，并向本级人民政府报告。

（三）行政执法案卷评查结果的处理

1．明确了案卷评查中违法和不合格的处理。例如，根据《北京市评查办法》第16－17条，案卷评查组织者发现案卷确实存在不符合标准的问题，应该通过案卷评查单的形式督促有关部门进行整改，对属于主体、法律适用、主要事实和证据以及程序的合法性问题，应该通过执法监督函的形式督促有关部门予以纠正。实践中，有的地方也存在撤销案件、退回罚款和进行国家赔偿等形式。

2．明确了对评议结果实施奖惩的基本做法。各省、直辖市和自治区一般将案卷评查的结果分为优秀、合格和不合格。这样，就能够和评议考核制度结合起来，起到激励和惩罚并重的作用。对案卷评查中评出的优秀办案单位授予荣誉称号或者给予通报表彰；对优秀办案人员给予表彰和一定的物质奖励。及时进行行政执法案卷评查结果的简报编印工作，加强对案卷评查工作的指导和督促。

以四川省为例，办案人员年度主办案件20件以上，年度办案不合格率在5％以上不到10％的，由所在单位予以通报批评；不合格率在10％以上不到15％的，当年不能评为优秀公务员，不能评为本级活上级政府表彰的先进个人。对案卷评查等次为不合格、执法水平地下、不能胜任本职工作的执法人员，建议调离执法岗位；对违法办案、造成严重后果的人，建议检查机关或者司法机关追究相应的法律责任。[19]

四、各地方开展行政执法案卷评查发现的问题

近年来，行政执法案卷评查制度工作逐步推进。但目前来看，还存在着许多问题。这些问题主要集中在以下几个方面。

第一，一些部门对行政执法案卷评查制度的重要性认识不强。[20]第二，行政执法工作开展不平衡。第三，地方执法队伍的依法行政能力总体上较弱，行政执法程序不规范。第四，行政执法文书制作、填写不规范[21]，行政执法文书不统一，某些部委的执法文书制定时间较早，更新滞后，有的个别案卷证据略显单薄。第五，评查人员水平不齐。第六，一些部门拒不提供案卷的现象较为普遍。第七，由于人力、物力等条件所限，评查实行抽查制，案卷数量过少。[22]第八，行政执法案卷仍然存在很多不规范的问题。许多案卷缺少必备要素，有的案卷卷宗文书大小格式不统一、卷内材料排序不规范，案卷记录也有不完整的，归档装订不标准。[23]第九，有的地方政府的法制机构没有把握住本机构的地位，存在超越职权，直接对具体案件进行裁量，对相关执法人员进行奖惩的问题。

因此，必须采取有力的手段和措施来完善行政执法案卷评查制度，以规范行政执法活动。

五、进一步完善行政执法案卷评查制度的意见

（一）见微知著，进一步提高行政执法案卷评查对规范行政执法行为重要性的认识

行政执法案卷评查制度是规范行政执法活动的重要手段，要认识到其对行政执法过程进行全面细致的量化和评查，这是其他制度不能取代的。行政执法案卷评查制度通过具体案件对行政执法的程序检验，将行政执法责任落实，促使行政执法活动更加规范。因此，有必要进一步加大行政执法案卷评查制度的宣传和培训，加深有关人员对其重要性的认识。

（二）开拓创新，完善、实践行政执法案卷评查制度的方式、方法

1．评查标准从粗放向精确过度。

行政执法案卷评查标准是该制度的核心。我们应主要参照辽宁省确立的标准，即将标准调整为基本标准、立案标准、归档标准，进而将不同的标准按照行政行为的分类和行政执法活动的程序进一步精确化。

2．将评查范围扩展到对行政执法责任制的落实。

虽然《纲要》是将案卷评查制度和行政执法责任制相分离的。但是，从实际情况来看，二者是密切相联的。将这两种制度有机的联系起来，有利于案卷评查制度的开展和落实，同时，行政执法责任制也有了一个新的实现路径。

3．评查主体从单一制向多元化调整。

目前，各地方的行政执法案卷评查主体主要是政府法制机构和集中抽调相关执法部门人员。我们认为，将来有必要调整为由政府法制部门牵头，财政、审计、监察、人事、物价、编制等部门参与，邀请律师等社会工作人员参加评查，开创第三方对行政执法的评查，更好的贯彻参与行政，加强监督行为的效力。

4．检查、评查方式从常规式向灵活性转变。

第一，由一年一次的抽查式评查转为定期、不定期评查。第二，由全面评查转为重点部门评查。第三，由政府法制部门闭门评查转为与被评查单位互动评查。第四，政府法制机构从通报落实执法建议，向落实执法责任制、培训执法人员转变。实行执法人员个人执法记分办法，将评查结果记入个人执法档案。第五，开展优秀案卷和最差案卷的展示工作。

（三）固本强根，健全行政执法案卷评查制度，做好制度基础保障工作

1．总结、推荐各地的创新制度。

各地在开展行政执法案卷评查制度的过程中总结了很多有意义的执行制度。如行政执法建议书制度、行政执法岗位责任制度、行政执法责令整改制度、汇编典型案件评查制度等。

其中，导入ISO9000质量管理体系提高政府效能最具有代表性，从ISO9000质量管理体系的视角观察，依法行政必须做到决策科学化、运行体系化和服务标准化。这些制度都可以逐步推广。

2．相关制度实行并轨。

第一，将案卷评查作为行政执法人员学习、培训、监督、考查、考核评议的一部分。第二，实施行政执法文书样本格式制度，有关部门要制作统一的法律文书格式，及时更新过时的行政执法文书。第三，梳理、细化行政自由裁量权。第四，加大对行政执法人员的培训力度，进一步提高行政执法人员的素质。第五，进一步在制度上将行政执法的决策权、执行权、管理权相分离，防止运动员和裁判员合一现象的发生。

3．建立案卷评查的保障制度。

第一，把案卷评查制度作为行政执法监督的总体内容。第二，政府执法部门应梳理好行政执法依据，将其通过网站或者纸质媒体向社会公开执法依据。

OnSelectiveExaminationandAppraisalofArchivesofAdministrativeEnforcement

Abstract:Theselectiveexaminationandappraisalofarchivesofadministrativeenforcementistheimportantproblemwehavetosolveintheprocessofadministrationbylaw.Fromthepracticeinsomedistrictsalloverthecountry,thesystemhasdevelopedmuchgreatlyexceptmanyproblems.Weshouldrealizetheimportanceofthissystemmakeitperfect.

KeyWords:AdministrativeEnforcement;Selectiveexaminationandappraisalofarchives;LiabilityofadministrativeEnforcement

[1]姜明安主编：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版，第227页。

2《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）第21条。《全面推进依法行政实施纲要》下文简称《纲要》。

3在中国期刊网数据库中，以“案卷评查”为关键词搜索，只能找到2篇直接论述“案件评查”的文章。

4孔繁华：《英美行政法上的案卷制度及其对我国的借鉴意义》，《法学评论》2005年第2期。

5倪洪涛：《行政案卷制度论纲》，《甘肃政法学院学报》2005年第2期。

6王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1999年版，第493页。

7客观的来讲，中国人缺少较为深刻的程序观念，中国人更多的追求的是实质正义。

8关于程序正义，迈克尔·D·贝勒斯所写的《程序正义——向个人分配》一书较好的做了分析。参见迈克尔·D·贝勒斯：《程序正义——向个人分配》，邓海平译，高等教育出版社2005年版。

9杨建顺：《行政裁量的运作及其监督》，《法学研究》2004年第1期。

10姜明安主编：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版，第203页。

11行政自我约束原理是指行政主体如果曾经在某个案件中做出一定内容的决定或者采取一定的措施，那么在其后的所有同类案件中，行政主体都要受其前面做出的决定或者采取的措施的拘束，对行政相对人做出相同的决定或者采取相同的措施的原则。杨建顺：《行政裁量的运作及其监督》，《法学研究》2004年第1期。

12姜明安主编：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版，第214-215页。

13辽宁省法制办：《健全行政执法案卷评查制度，提高全省行政执法能力和水平》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。

14江西省法制办：《以案卷评查为切入点，大力推进行政执法责任制》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。

15北京市法制办：《关于北京市开展行政处罚案卷评查工作有关情况的汇报》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。

16这里需要注意的是，将行政复议案卷评查作为行政执法案卷评查制度的组成部分是值得商榷的，虽然行政复议案卷评查也是整个案卷评查制度的组成部分，但是其应属于“行政司法”案卷评查制度，而不是行政执法案卷评查制度。

17贵州省法制办：《在第五次地方推行行政执法责任制重点联系单位工作座谈会上的交流发言》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。

18《北京市行政处罚案卷评查办法》第9条和第10条。

19四川省法制办：《开展案卷评查，深化行政执法责任制》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。

20贵州省法制办：《在第五次地方推行行政执法责任制重点联系单位工作座谈会上的交流发言》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。

21陕西省法制办：《狠抓案卷评查，不断深化和完善行政执法责任制》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。

篇9

一、行政执法过程中存在的问题

一是执法观念淡保一方面服务观念淡保一些执法部门领导和工作人员认为“管理就是审批、执法就是处罚”，服务意识不强，执法态度生硬，使得行政权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化。另一方面程序观念淡保有的执法人员执法简单粗暴，随心所欲，不按法定的程序办事，在行政执法特别是行政处罚中违反告知制度、申辩制度、听证制度和案件会审制度等法定程序制度，强调自己的管理职权，漠视管理相对人的权利，往往造成查处违法事实不清，证据不足，适用法律错误或不当。

二是执法程序不合法。《行政处罚法》详细规定了行政主体在实施行政处罚时所必须遵循的步骤、方式、时限、顺序，建立了从立案、调查、作出处罚决定和制作处罚决定书等一系列程序。但从检查的情况来看，“重实体、轻程序”问题依然比较突出：执法时不出示行政执法证件，不表明执法身份；应适用一般程序的却错误地适用了简易程序；对当事人数额较大的罚款应告知听证程序的却违法不告知等等。如某县公安局的处罚案卷只有处罚票据和处罚决定书,相关的调查询问笔录、行政处罚事先告知书等没有制作，造成程序违法。

三是执法文书格式不规范、内容不适当。从所查阅的行政执法案卷来看，一些执法部门在执法中制作的笔录存在不少问题。比如，一份谈话笔录应当有问话人的姓名、职务、被询问人的基本情况等，可有的案卷连起码的问话人、记录人都没有。某县公路站甚至将被询问人所回答的内容“格式化”，使得当事人有口难辩。

四是行政处罚显失公平。同一个案件，对不同的当事人罚款的数额相差很大。比较突出的是赌博案，同时间、同地点、同性质，多罚与少罚的数额能相差9倍之多，甚至对有的当事人不作任何处理。执法的随意性十分突出。

五是超越职权乱罚款。依据《中华人民共和国治安管理处罚条例》，公安派出所只能对50元以下的罚款有处罚权，50元以上的应由公安局处罚。但某些基层派出所超越法定职权、违法处罚。另外，在执法过程中还存在着不告知当事人申辩权利或告知法定救济途径、救济权利错误等问题。

二、对今后行政执法的建议

国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，确立了全面推进依法行政、建设法治政府的目标。行政执法工作是建设法治政府的重要组成部分，行政执法工作的好坏，直接关系到党和政府在人民群众中的形象，关系到经济的发展和社会的进步。为确保我市的行政执法机关公正执法、文明执法，优化投资软环境，避免因违法或不当的具体行政行为侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，现就加强和改善我市行政执法工作建议如下：

（一）切实加强领导，牢固树立依法行政观念

各级各部门的领导要带头学法、守法、用法，提高依法决策、依法行政的能力，善于用法律手段管理经济社会事务，促进经济发展和社会进步。特别要牢固树立“依法行政”的意识，彻底摒弃传统的“官本位”观念，树立“民本位”的观念。既严格依法办事，又积极履行职责，做到不越权、不滥用、不失职。把行政执法工作列入重要日程，切实加强对行政执法工作的领导和指导。各行政执法机关的主要领导要认真研究行政执法工作，对重大、复杂的行政处罚案件，要集体讨论决定。

（二）加强队伍建设，不断提高依法行政能力

首先，要整顿现有行政执法队伍，坚决取缔没有行政执法权的单位违法从事行政执法活动。对没有合法依据、随意将执法权委托给下属企事业单位和个人行使的执法部门，要依法追究领导责任。其次，要切实加强执法队伍培训，建立高效廉洁的执法队伍。要进一步加强执法人员法律业务知识培训和思想作风教育，不断提高行政执法队伍的整体素质。要严格执行行政执法人员考试录用制度和持证上岗制度，严禁合同工、临时工和未取得行政执法资格的行政执法人员从事行政执法工作。第三，要选拔政治强、作风正、业务精的干部充实到法制工作队伍，使政府法制工作机构的设置和人员配备同本地本部门包括行政执法监督在内的整个政府法制工作任务相适应。各级各部门的法制工作机构要加大行政执法监督力度，重点查处不依法履行职责、、等违法行为。

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点。也因为简易档案行政处罚程序以其办案程序简单、效率高等原因而受到档案行政执法办案人员的青睐。

一、适用档案行政处罚简易程序的条件

《行政处罚法》第三十三条规定违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。这就是实施行政处罚简易程序的主要依据。当场档案行政处罚是在档案行政执法人员发现档案违法行为后当即给予的档案行政处罚。这是简易档案行政处罚程序与一般档案行政处罚程序最明显的区别。当场给予档案行政处罚不必经过较复杂的调查、取证等程序，只要当场发现档案违法行为并且档案违法事实确凿，档案法律、法规或者合法的规章明确规定对档案违法行为给予警告或者少量罚款的，档案行政执法人员就可以当场给予档案行政处罚，并同时责令档案违法当事人改正档案违法行为。因此，简易档案行政处罚程序充分保障了档案行政管理的及时、有效，并能及时有效地维护档案行政管理秩序和公共利益。结合档案行政处罚实践，适用档案行政处罚简易程序的一般要满足三个条件:

一是要有法定依据，也就是说档案行政执法人员在作出当场档案行政处罚时，一定要根据档案法律、档案行政法规、地方性档案法规和规章的规定，如果档案法律、档案行政法规、地方性档案法规和规章没有作出明确规定的，对档案违法当事人不能给予档案行政处罚。档案行政执法人员对档案违法当事人的当场档案行政处罚要根据《行政处罚法》规定的当场处罚的种类和罚款幅度作出决定，不能随意进行档案行政处罚。

二是案情简单、违法事实清楚、证据确凿，无须进一步调查取证。也就是说，对那些轻微档案违法案件，档案行政执法人员当场看到或者很容易查明档案违法案件事实，如档案违法当事人随意损毁、丢失档案，或擅自提供、抄录档案等档案违法行为，可由档案行政执法人员当场给予档案行政处罚。

三是只能处以一定罚款和警告的档案行政处罚，即对公民只能处以五十元以下或者警告的档案行政处罚，对法人或者其他组织只能处以一千元以下罚款或者警告的档案行政处罚。这就是说，即使档案行政执法人员认为档案违法事实确凿并有法定依据，但要对公民给予五十元以上或者对法人给予一千元以上罚款的档案行政处罚，也不能当场作出档案行政处罚，要按照《行政处罚法》和《档案行政处罚程序暂行规定》所规定的一般程序进行。

总而言之，档案行政处罚简易程序仅适用于档案违法案情简单、事实清楚，后果轻微、影响较小的，当场发现的，被档案行政处罚无异议的档案行政处罚案件。

二、规范运用简易档案行政处罚程序的步骤

然而在实际档案行政执法办案实践中，有些档案行政执法办案人员往往只看到了档案行政处罚简易程序其简易的一面，而忘了其程序方面的规定，有时将简易程序档案行政处罚案件实行简单操作，从而出现简易程序档案行政处罚程序不规范、不合法等方面的问题。虽然简易档案行政处罚程序没有一般档案行政处罚程序那么复杂，那么多环节，但档案行政执法人员在适用档案行政处罚简易程序时，也切不可因简易程序之简易而忽略了必要的程序。如果在适用档案行政处罚简易程序过程中忽视了必要的程序，当事人就可以根据《行政处罚法》第三十五条“当事人对当场作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼” 的规定，申请档案行政复议或提起档案行政诉讼。因此，简易档案行政处罚程序也需要规范，在适用档案行政处罚简易程序时应遵循以下步骤:

一是表明身份。这是简易程序的第一个步骤。它表明档案行政主体有权作出档案行政行为。为此，档案行政执法人员应当向档案行政相对人出示必要的证件。证件可以是工作证，也可以是档案行政执法证，或者二者都出示，依环境的不同而异。根据《档案行政处罚程序暂行规定》，档案行政执法人员履行档案行政执法职责时，应当出示统一制发的档案行政管理执法证。

二是指出事实，说明理由，在必要时进行调查取证。档案行政执法人员应当向档案行政相对人告知事实并提出证据，提出事实依据和法律依据。所谓必要时，是指当档案行政执法人员与档案行政相对人对事实或者法律问题存在争议时，需要档案行政执法人员更加审慎，弄清真实情况。进行现场调查取证时，应当注意合法、合理、高效。

三是档案行政相对人可以口头申辩，档案行政执法人员须答辩。听取档案行政相对人的陈述和申辩是档案行政执法工作中的重要一环，可以保障档案行政相对人的合法权利。由于简易程序的特性，辩论只能是口头形式，这样对档案行政执法人员就有较高的要求。档案行政执法人员对于档案行政相对人的申述意见应当能够给予正确、全面的回答，使档案行政相对人心服口服。

四是制作档案行政处罚决定书，送达给档案行政相对人并告知权利。档案行政处罚决定书是简易程序的主要书面证据材料，档案处罚决定书的制作是简易程序的重要内容。