城管执法存在的问题及原因范文

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>> 城管执法的法制化思考 论城管执法工作人性化 论城管综合行政执法 论城管执法的现状\问题及对策研究 论的问题和对策 论城管执法的困境及路径选择 论城管执法中的问题及对策 浅议城管执法法治化的价值目标 城管执法权的法制化问题研究 法治环境下城管执法模式分析 论比例原则在规范城管行政执法自由裁量权中的适用 论构建和谐社会中城管执法的作用 城管执法中的困境与对策 城管执法存在的问题探讨 城管执法的公众参与之路 对城管执法的法律思考 “执法”花样背后的武汉城管 城管在行政执法中的问题 城管软硬兼用的执法过程分析 城管执法的合法化出路 常见问题解答 当前所在位置：l.

[2]你喜欢城管吗？[EB/OL].（2014-11-27） [2014-12-08]..

[3]高明勇，王景兰.城管需要什么样的形象[N].新京报，2011-7-30.

[4]王春业.论城管行政执法队伍形象的重塑[J].西部法学评论， 2012，（2）：20-35.

[5]杨解君，张黎. 法治视野下的城管综合执法体制研究[J].南京工业大学学报：社科版， 2009，（4）：25-35.

[6]林龙，阿计.暴力执法 VS 暴力抗法――城市管理何时走出怪圈[J].民主与法制，2007，（9）：14-15.

[7]石若坤. 城市管理行政不文明执法的原因及其改善[J].广州大学学报：社会科学版，2006，（6）：33-36.

[8]颜迁锐.中国行政体制改革问题报告[M].北京：中国发展出版社，2004：77.

[9][美]戴维・奥斯本，特勒・盖布勒.改革政府――企业精神如何改革着公营部门[M].上海市政协编译组，东方编译所，编译. 上海：上海译文出版社，1996：12.

[10] [美]E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍，译.北京：中国人民大学出版社，2002：68.

[11]谢建社.中国社会工作创新与管理[M].广州：广东人民出版社，2012：3.

[12]深圳有了“新城管” 物业化管理出成效[EB/OL].（2013-10-1）[2014-11-10]..

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摘要：文明的城管执法是构建社会主义和谐社会的重要组成部分，但由于城管执法落后的管理理念，城管人员的低下素质，不规范的执法程序，以及城管执法保障机制不健全等问题的存在，使得现阶段城管执法面临着失效的困境，因此，转变执法理念，加强城管执法队伍建设，规范执法程序，完善法律保障机制将有利于我国的城管执法建设，促进和谐社会的发展进程。

关键词：暴力执法；失效；人性化执法

城管执法是城市管理的一种具体手段，是城市良好发展的必要条件，但城管执法是一个极其复杂的领域，涉及社会生活和生产的各个层面，与每一公民的权利和义务都有着直接且紧密的联系。作为直接面向老百姓的基层政府管理人员，其行为方式将直接影响民众对政府管理体制的信任和评价，而现阶段我国城市管理中愈演愈烈的暴力执法行为，不仅损害政府形象，而且严重威胁了社会稳定，为群体性突发事件的发生埋下了隐患，同时也与以人为本，构建和谐社会的施政理念背道而驰，使城管执法面临着失效的困境。

1城管执法中存在的主要问题及其原因分析

在城市管理中，由于作为执法方的政府部门确有权力和责任对城市管理中的违章行为进行管理和处罚，而执法相对人确实有许多是迫于生计而不得不从事违法行为，所以，两者之间的矛盾是难以调和的，执法问题的现状主要是执法人员的暴力执法行为，其原因主要表现在下面四方面：

1.1落后的城管执法观念

当前行政处罚是城市管理部门实现管理目标的主要手段，行政指导是辅助的管理手段，这种方式很难使被管者心服口服，被处罚的群众不但会叫屈喊怨，而且也不会对法律产生敬畏的思想。在“官本位”执法观念的指引下，执法方式简单粗暴。尽管执法部门突破“障碍”，但执法效果并不理想，并引发了很多矛盾甚至冲突。城管执法中暴露的诸多问题实质上反映了社会处于转型期的大背景下，经济发展与社会发展的冲突，传统管理手段与多元化社会中日益复杂管理对象之间的冲突。长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，政府把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府的管理。公民主体在城管执法中的参与权被剥夺了，执法部门与执法对象处于直接对立的境地。

1.2执法人员的素质低下

新形势下对执法队伍的素质要求在提高，而我们的执法队伍构成复杂，其中一部分执法人员没有受过系统的法律专业知识和岗位基本素质培训，并且有些执法人员公仆心不强，作风不正派，这都与我们重使用轻教育的城管执法观念有关，为少数利用公共权力谋取私利的行为提供了条件。在执法过程中，以言代法、以权代法，既不出示证件也不说明理由便直接进行处罚，执法无程序或程序被简化掉的现象造成双方地位不平等，这也严重损害了城管执法队伍的形象。

1.3城管执法程序不规范

城管执法人员是代表政府的，一定要严格按照法律程序办事，然而在城管执法过程中，尤其是影响公民权利和义务的具体行政行为时，很多情况下并没有遵循法定的程序。在行政处罚案件中存在程序违法，徇私枉法人为剥夺当事人权利的现象时常发生，如没收商品不开罚单，不说明情况，执法方式简单粗暴，甚至动用暴力将执法对象的商品、捣乱等，都严重损害了城管队伍的社会形象。根据有关部门在一个城市通过问卷调查的显示，该市市民对城管卷查工作的满意率只有29.20％；32.43%的人认为某些监察人员，不依法办事；22.78%的人认为某些监察人员有贪赃枉法行为；40.15%的人对城管监察部门的总体评价为“一般”；究其原因主要是城管执法中存在、执法违法、随意收费、任意罚款、等现象。

1.4相关法律保障机制不健全

到目前为止全国还没有一部关于城管执法的专门法规，现在城管执法的依据仅是《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。城管执法的法律效力和法律地位明显不足，城管执法主体在执法过程中处于一种尴尬境地：它不仅面临着执法相对人的质疑，而且在与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”。同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等问题做出明确的规定，城管执法的范围不断扩大，从市容环境到工商管理，从城市节水到公安交通，几乎无所不包。此外，缺少有效的监督制约机制，使得行政处罚自由裁量权被城管执法者任意使用，这就使城管执法方式简单化、粗暴化，增大了发生的几率。

2化解的相关对策

2.1转变城管执法理念

城市管理人员应该明白他们的职责就是为社会弱势团体提供完善的公共服务，而现行的城市管理体制是一种以城市为中心的决策产物，传统的观念驱使，使得城管执法者一开始就将被执法者放在了对立的位置上，把自己的思维和行为定位在“如何惩治”上，用管制犯罪的观念和手段来管理普通民众，视那些摆摊的小贩们只是管理的对象，这种暴力执法行为不仅解决不了弱势群体生存之艰和权力部门执法之难的困境，长久下去恐怕还会引发更多更大的对抗和冲突。所以，应该将暴力型执法理念向以人为本的人性化执法理念转变。

人性化的执法理念主要表现在“以2.2完善法律保障机制

由于相关法律规范不明确，存在法律空白地带，处罚设定宽泛，法律规范实效性不强等诸多原因，急需国家有关部门尽快制定出一部专门的有关城市管理综合执法的法律，使城管执法部门能够得到执法相对人的更大认同。同时加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政处罚自由裁量权，压缩自由裁量权弹性，避免出现随意收费、任意罚款、的城管现象，不断提高依法行政和严格执法的质量和水平。

2.3规范城管执法程序

城管执法，不仅要严格遵循实体性，而且还要严格遵守程序法。程序合法是实体合法的保障，在实体合法的基础上重视程序，才能保证行政执法行为本身的公正、合理，才能维护行政相对人的合法权益。城市管理行政执法机关应该按照行政处罚法以及有关法律法规的规定并结合本部门的实际建立一系列程序性制度，如行政处罚分级管理和备案制度，行政处罚错案追究制度，行政处罚证据及暂扣制度，调查取证制度，听证制度，审查决定制度等，并用有关监督力量保障各项制度规范化运行。

2.4提高城管执法人员的素质

城市管理行政执法部门，要适应新形势对城管执法工作的严峻挑战，必须高度重视队伍建设，提高行政执法人员素质。首先，要强化用人管理，严把进人关，严格参照工作人员录用标准和程序向社会公开招考执法人员，特别是应具备法律专业知识，以逐步提高城管执法队伍整体的法律素质；其次，要严格评议考核制度，不仅在执法机关内部要建立完善的考核制度，而且要建立健全社会考核制度，让公民参与对执法人员执法行为的监督，从而提高执法人员的素质；第三，加强思想教育，通过对城管执法人员进行崇法尚礼的思想道德教育，建立一只知法懂法崇尚文明礼貌的执法队伍，从而提供真正高质量的文明的服务。为了维持生计，因此，政府的管理人员更应该做的是优先考虑穷人和弱势群体的利益，适度降低行业管理的门槛，建立一批摊位费便宜或不收摊位费的公益性市场，实行分梯级管理，将为弱势群体提供公共服务作为政绩的重要标准来对待。

参考文献

［1］赵荣福.试论城管执法工作的基本原理［J］.城市管理，2005，（4）.

［2］封挥.粗暴执法行为的诱因和对策［J］.城市管理，2006，（2）.

［3］黄祝山.城管执法的严格公正与文明［J］.城市管理，2006，（4）.

［4］王雁红.服务型政府与城管行政执法改革［J］.科学决策，2006，（4）.

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[关键词]：城管、执法、冲突、原因、对策

在我国，城管执法中所存在的问题已为大家熟知，甚至在一段时间内成为难以调和的人民内部的矛盾。其根源在于行政主体城管执法的不规范以及弱势群体的利益仍没得到合理的保护，因此引起矛盾。

一、执法冲突的原因

城管执法由于是综合执法，本身具有着相当的难度。另外，之所以导致城管执法经常产生冲突，还有着以下几个方面的原因：

第一、街头小摊小贩的生活来源问题和城市的市场管理、市容市貌管理本来就存在着一定的冲突。由于我国市场经济的发展和城市化进程的加快，大批农村剩余劳动力流入城市。另外，随着国有企业改革的推行，在城市里本身也形成了大量的下岗职工，这两类人构成了街头小摊小贩的最重要的来源。随着经济社会的发展，物价飞涨，生活成本飙升，这两类人要在城市里生存下去面对着巨大的压力，而城市化进程的必然性又使其不得不在城市里生存下去。由于自身文化水平低技能落后，其又不能胜任更好的工作，于是在街头摆摊等技术含量低的工作方式便成为其必然的选择之一。 由于大部分小摊小贩是流动性的，监控困难，因此其提供的商品和服务的安全、卫生等质量问题便给消费者形成了重大的隐患。而且部分摊贩经营不诚信、短斤少两，制假售假，严重扰乱了市场秩序。另外，小摊小贩的存在也给城市的市容市貌造成了重大的影响。由于其无序性，给交通、环境、卫生等带来了巨大的压力。基于以上，一个矛盾便形成了。在我国当前社会保障体系和低技能者的就业体系还不健全的环境下，小摊小贩的存在一方面解决了大量进城农民和下岗职工全家的生活问题，另一方面也给城市的市场管理、市容市貌管理提出了严峻的挑战。城管作为综合行政执法机构，其维护市场和市容市貌的执法行为就不可避免的会和小摊小贩的生活问题以及城市低收入者的消费习惯问题发生正面的冲突，容易遭致其抵制。

第二、城管执法行为很难让小摊小贩们信服

市场经济强调的是市场主体的平等性、自主性，当然这种自主并不能以牺牲公众利益为代价。小摊小贩影响城市环境，因此其自主经营行为必须服从公共利益的需要，应受到行政机关的治理。但同时，其既让渡了经营的自主权，限制其经营的公共利益亦应令其信服。而在实践中，城管作为公共利益的代言人，其执法行为却很难让小摊小贩信服，因此引起矛盾。

第三、城管执法过程中还存在“为处罚而处罚，为收费而处罚”的现象。城管进行行政处罚的目的本来是在于利用行政处罚来制裁违法者，纠正违法经营行为。但由于目前我国城管部门仍然存在着经费不足的现象，因此导致不少执法队伍实行自收自支，以收费和罚没收入来补充执法经费的不足或给领导发福利。这样就导致了该纠正的没有纠正，而以简单的罚款了事，影响执法效果。

第四、城管执法中存在着暴力执法现象。近年来，城管暴力执法现象时有发生。由于部分城管队员缺少系统的法制化教育，甚至是来源于雇佣的社会闲杂人员，法制和服务意识淡薄，权力意识浓重，因此导致其执法时粗暴，动辄用暴力解决问题。

二、解决问题的对策

为解决城管执法冲突及城市弱势群体保护的问题，笔者认为可以从以下几个方面努力：

第一、提高城管执法人员素质

城管执法目前存在诸多问题一个重要的原因是因为部分城管执法人员的素质较差，法制意识淡薄。要解决此问题，我们需要大力提高城管队员的素质。首先，在城管执法人员的选拔上，要注意严格选拔标准，公开竞争、择优录用，把那些素质高、懂法律的人员选拔进来，而把那些能力低、素质差、法制意识淡薄的人员淘汰出去。在条件允许的情况下，尽量稳定城管执法队伍，防止一些临时队员因为缺乏培训而影响整个队伍的素质。其次、要加强对城管执法人员的培训，要通过培训使其树立起服务观念和依法行政的观念，这是文明执法的根本。还要加强法律培训，不光让队员掌握实体法的规定，更要使其掌握程序法的规定，使其树立起较强的法律意识。

第二、加强城管队员的自律和外部对城管队员执法的监督，部分城管执法人员在执法中不够规范，凭关系办事，凭人情办事，这也是造成城管执法难以达到期望效果，并难以让行政相对人信服的重要原因。为避免这种不正之风，我们需要加强对城管队员的监督。要发动群众，对城管执法中吃、拿、卡、要的不规范行为进行举报；在相关部门设立纠风热线，并对公众宣传，欢迎群众打热线举报；对群众举报的问题及时查处，以纠正违法违规案件。对于搞权钱交易,与不法分子勾结,失职渎职,损害公共利益,敲诈勒索,侵害经营者合法利益的人员要坚决查处。

第三、加强对广大摊贩和市民的法制教育和文明教育，使其自觉服从管理，维护城市的整体形象。

城市的发展、城市管理目的的有效实现离开了广大市民的参与将很难实现。因此要通过各种形式，包括举办丰富多彩的宣传活动等，教育广大摊贩和市民自觉服从城市管理，自觉养成良好的经营和生活习惯，共同维护城市的良好形象。要通过宣传教育活动增强广大摊贩和市民的法制观念，使其认识到违法经营的严重后果，进一步增强其行为的自觉性。对于一些违法经营、不文明经营的行为，要通过媒体等方式进行批评曝光，使广大市民都对其进行监督，以促使其改正。

第四、创新执法思路，积极探索和尝试一些不易引起冲突的城管执法的新方式。

我们需要大力创新城管执法思路，积极寻求一些新的、容易为广大群众接受的执法方式。如很多城市在试行的“软性执法”“柔性执法”，通过聘请监督员、执法协管员等来进行执法方式、执法作风的改变 。

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一、执法冲突的原因

城管执法由于是综合执法，本身具有着相当的难度。另外，之所以导致城管执法经常产生冲突，还有着以下几个方面的原因：

第一、街头小摊小贩的生活来源问题和城市的市场管理、市容市貌管理本来就存在着一定的冲突。由于我国市场经济的发展和城市化进程的加快，大批农村剩余劳动力流入城市。另外，随着国有企业改革的推行，在城市里本身也形成了大量的下岗职工，这两类人构成了街头小摊小贩的最重要的来源。随着经济社会的发展，物价飞涨，生活成本飙升，这两类人要在城市里生存下去面对着巨大的压力，而城市化进程的必然性又使其不得不在城市里生存下去。由于自身文化水平低技能落后，其又不能胜任更好的工作，于是在街头摆摊等技术含量低的工作方式便成为其必然的选择之一。 由于大部分小摊小贩是流动性的，监控困难，因此其提供的商品和服务的安全、卫生等质量问题便给消费者形成了重大的隐患。而且部分摊贩经营不诚信、短斤少两，制假售假，严重扰乱了市场秩序。另外，小摊小贩的存在也给城市的市容市貌造成了重大的影响。由于其无序性，给交通、环境、卫生等带来了巨大的压力。基于以上，一个矛盾便形成了。在我国当前社会保障体系和低技能者的就业体系还不健全的环境下，小摊小贩的存在一方面解决了大量进城农民和下岗职工全家的生活问题，另一方面也给城市的市场管理、市容市貌管理提出了严峻的挑战。城管作为综合行政执法机构，其维护市场和市容市貌的执法行为就不可避免的会和小摊小贩的生活问题以及城市低收入者的消费习惯问题发生正面的冲突，容易遭致其抵制。

第二、城管执法行为很难让小摊小贩们信服

市场经济强调的是市场主体的平等性、自主性，当然这种自主并不能以牺牲公众利益为代价。小摊小贩影响城市环境，因此其自主经营行为必须服从公共利益的需要，应受到行政机关的治理。但同时，其既让渡了经营的自主权，限制其经营的公共利益亦应令其信服。而在实践中，城管作为公共利益的代言人，其执法行为却很难让小摊小贩信服，因此引起矛盾。

第三、城管执法过程中还存在“为处罚而处罚，为收费而处罚”的现象。城管进行行政处罚的目的本来是在于利用行政处罚来制裁违法者，纠正违法经营行为。但由于目前我国城管部门仍然存在着经费不足的现象，因此导致不少执法队伍实行自收自支，以收费和罚没收入来补充执法经费的不足或给领导发福利。这样就导致了该纠正的没有纠正，而以简单的罚款了事，影响执法效果。

第四、城管执法中存在着暴力执法现象。近年来，城管暴力执法现象时有发生。由于部分城管队员缺少系统的法制化教育，甚至是来源于雇佣的社会闲杂人员，法制和服务意识淡薄，权力意识浓重，因此导致其执法时粗暴，动辄用暴力解决问题。

二、解决问题的对策

为解决城管执法冲突及城市弱势群体保护的问题，笔者认为可以从以下几个方面努力：

第一、提高城管执法人员素质

城管执法目前存在诸多问题一个重要的原因是因为部分城管执法人员的素质较差，法制意识淡薄。要解决此问题，我们需要大力提高城管队员的素质。首先，

在城管执法人员的选拔上，要注意严格选拔标准，公开竞争、择优录用，把那些素质高、懂法律的人员选拔进来，而把那些能力低、素质差、法制意识淡薄的人员淘汰出去。在条件允许的情况下，尽量稳定城管执法队伍，防止一些临时队员因为缺乏培训而影响整个队伍的素质。其次、要加强对城管执法人员的培训，要通过培训使其树立起服务观念和依法行政的观念，这是文明执法的根本。还要加强法律培训，不光让队员掌握实体法的规定，更要使其掌握程序法的规定，使其树立起较强的法律意识。

第二、加强城管队员的自律和外部对城管队员执法的监督，部分城管执法人员在执法中不够规范，凭关系办事，凭人情办事，这也是造成城管执法难以达到期望效果，并难以让行政相对人信服的重要原因。为避免这种不正之风，我们需要加强对城管队员的监督。要发动群众，对城管执法中吃、拿、卡、要的不规范行为进行举报;在相关部门设立纠风热线，并对公众宣传，欢迎群众打热线举报;对群众举报的问题及时查处，以纠正违法违规案件。对于搞权钱交易,与不法分子勾结,失职渎职,损害公共利益,敲诈勒索,侵害经营者合法利益的人员要坚决查处。

第三、加强对广大摊贩和市民的法制教育和文明教育，使其自觉服从管理，维护城市的整体形象。

城市的发展、城市管理目的的有效实现离开了广大市民的参与将很难实现。因此要通过各种形式，包括举办丰富多彩的宣传活动等，教育广大摊贩和市民自觉服从城市管理，自觉养成良好的经营和生活习惯，共同维护城市的良好形象。要通过宣传教育活动增强广大摊贩和市民的法制观念，使其认识到违法经营的严重后果，进一步增强其行为的自觉性。对于一些违法经营、不文明经营的行为，要通过媒体等方式进行批评曝光，使广大市民都对其进行监督，以促使其改正。

第四、创新执法思路，积极探索和尝试一些不易引起冲突的城管执法的新方式。

我们需要大力创新城管执法思路，积极寻求一些新的、容易为广大群众接受的执法方式。如很多城市在试行的“软性执法”“柔性执法”，通过聘请监督员、执法协管员等来进行执法方式、执法作风的改变 。

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关键词：暴力执法；失效；人性化执法

中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）12-0321-02

城管执法是城市管理的一种具体手段，是城市良好发展的必要条件，但城管执法是一个极其复杂的领域，涉及社会生活和生产的各个层面，与每一公民的权利和义务都有着直接且紧密的联系。作为直接面向老百姓的基层政府管理人员，其行为方式将直接影响民众对政府管理体制的信任和评价，而现阶段我国城市管理中愈演愈烈的暴力执法行为，不仅损害政府形象，而且严重威胁了社会稳定，为群体性突发事件的发生埋下了隐患，同时也与以人为本，构建和谐社会的施政理念背道而驰，使城管执法面临着失效的困境。

1 城管执法中存在的主要问题及其原因分析

在城市管理中，由于作为执法方的政府部门确有权力和责任对城市管理中的违章行为进行管理和处罚，而执法相对人确实有许多是迫于生计而不得不从事违法行为，所以，两者之间的矛盾是难以调和的，执法问题的现状主要是执法人员的暴力执法行为，其原因主要表现在下面四方面：

1.1 落后的城管执法观念

当前行政处罚是城市管理部门实现管理目标的主要手段，行政指导是辅助的管理手段，这种方式很难使被管者心服口服，被处罚的群众不但会叫屈喊怨，而且也不会对法律产生敬畏的思想。在“官本位”执法观念的指引下，执法方式简单粗暴。尽管执法部门突破“障碍”，但执法效果并不理想，并引发了很多矛盾甚至冲突。城管执法中暴露的诸多问题实质上反映了社会处于转型期的大背景下，经济发展与社会发展的冲突，传统管理手段与多元化社会中日益复杂管理对象之间的冲突。长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，政府把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府的管理。公民主体在城管执法中的参与权被剥夺了，执法部门与执法对象处于直接对立的境地。

1.2 执法人员的素质低下

新形势下对执法队伍的素质要求在提高，而我们的执法队伍构成复杂，其中一部分执法人员没有受过系统的法律专业知识和岗位基本素质培训，并且有些执法人员公仆心不强，作风不正派，这都与我们重使用轻教育的城管执法观念有关，为少数利用公共权力谋取私利的行为提供了条件。在执法过程中，以言代法、以权代法，既不出示证件也不说明理由便直接进行处罚，执法无程序或程序被简化掉的现象造成双方地位不平等，这也严重损害了城管执法队伍的形象。

1.3 城管执法程序不规范

城管执法人员是代表政府的，一定要严格按照法律程序办事，然而在城管执法过程中，尤其是影响公民权利和义务的具体行政行为时，很多情况下并没有遵循法定的程序。在行政处罚案件中存在程序违法，徇私枉法人为剥夺当事人权利的现象时常发生，如没收商品不开罚单，不说明情况，执法方式简单粗暴，甚至动用暴力将执法对象的商品、捣乱等，都严重损害了城管队伍的社会形象。根据有关部门在一个城市通过问卷调查的显示，该市市民对城管卷查工作的满意率只有29.20％；32.43%的人认为某些监察人员，不依法办事；22.78%的人认为某些监察人员有贪赃枉法行为；40.15%的人对城管监察部门的总体评价为“一般”；究其原因主要是城管执法中存在、执法违法、随意收费、任意罚款、等现象。

1.4 相关法律保障机制不健全

到目前为止全国还没有一部关于城管执法的专门法规，现在城管执法的依据仅是《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。城管执法的法律效力和法律地位明显不足，城管执法主体在执法过程中处于一种尴尬境地：它不仅面临着执法相对人的质疑，而且在与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”。同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等问题做出明确的规定，城管执法的范围不断扩大，从市容环境到工商管理，从城市节水到公安交通，几乎无所不包。此外，缺少有效的监督制约机制，使得行政处罚自由裁量权被城管执法者任意使用，这就使城管执法方式简单化、粗暴化，增大了发生的几率。

2 化解的相关对策

2.1 转变城管执法理念

城市管理人员应该明白他们的职责就是为社会弱势团体提供完善的公共服务，而现行的城市管理体制是一种以城市为中心的决策产物，传统的观念驱使，使得城管执法者一开始就将被执法者放在了对立的位置上，把自己的思维和行为定位在“如何惩治”上，用管制犯罪的观念和手段来管理普通民众，视那些摆摊的小贩们只是管理的对象，这种暴力执法行为不仅解决不了弱势群体生存之艰和权力部门执法之难的困境，长久下去恐怕还会引发更多更大的对抗和冲突。所以，应该将暴力型执法理念向以人为本的人性化执法理念转变。

人性化的执法理念主要表现在“以人为本”构建和谐社会的发展观念上，但因为执法对象大都是由农村涌入城市的农民和城市里的下岗职工所组成的弱势群体，他们的活动大都是为了维持生计，因此，政府的管理人员更应该做的是优先考虑穷人和弱势群体的利益，适度降低行业管理的门槛，建立一批摊位费便宜或不收摊位费的公益性市场，实行分梯级管理，将为弱势群体提供公共服务作为政绩的重要标准来对待。

2.2 完善法律保障机制

由于相关法律规范不明确，存在法律空白地带，处罚设定宽泛，法律规范实效性不强等诸多原因，急需国家有关部门尽快制定出一部专门的有关城市管理综合执法的法律，使城管执法部门能够得到执法相对人的更大认同。同时加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政处罚自由裁量权，压缩自由裁量权弹性，避免出现随意收费、任意罚款、的城管现象，不断提高依法行政和严格执法的质量和水平。

2.3 规范城管执法程序

城管执法，不仅要严格遵循实体性，而且还要严格遵守程序法。程序合法是实体合法的保障，在实体合法的基础上重视程序，才能保证行政执法行为本身的公正、合理，才能维护行政相对人的合法权益。城市管理行政执法机关应该按照行政处罚法以及有关法律法规的规定并结合本部门的实际建立一系列程序性制度，如行政处罚分级管理和备案制度，行政处罚错案追究制度，行政处罚证据及暂扣制度，调查取证制度，听证制度，审查决定制度等，并用有关监督力量保障各项制度规范化运行。

2.4 提高城管执法人员的素质

城市管理行政执法部门，要适应新形势对城管执法工作的严峻挑战，必须高度重视队伍建设，提高行政执法人员素质。首先，要强化用人管理，严把进人关，严格参照工作人员录用标准和程序向社会公开招考执法人员，特别是应具备法律专业知识，以逐步提高城管执法队伍整体的法律素质；其次，要严格评议考核制度，不仅在执法机关内部要建立完善的考核制度，而且要建立健全社会考核制度，让公民参与对执法人员执法行为的监督，从而提高执法人员的素质；第三，加强思想教育，通过对城管执法人员进行崇法尚礼的思想道德教育，建立一只知法懂法崇尚文明礼貌的执法队伍，从而提供真正高质量的文明的服务。

参考文献

［1］赵荣福.试论城管执法工作的基本原理［J］.城市管理，2005，（4）.

［2］封挥.粗暴执法行为的诱因和对策［J］.城市管理，2006，（2）.

［3］黄祝山.城管执法的严格公正与文明［J］.城市管理，2006，（4）.

［4］王雁红.服务型政府与城管行政执法改革［J］.科学决策，2006，（4）.

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关键词：城管执法；执法观念；转变

《行政处罚法》颁布至今，各地已经基本设立了城市管理综合行政执法局，但今天到处是城管执法的“不法、不是”。人们不禁要问执法人员还是人民的公仆吗？难道是因为法不到位、体制不合理吗？还是管理者文化不高、素质低下？我们困惑，以上现象的根本原因到底是什么？解决的根本出路到底在哪里？学者认为根本原因有：体制问题即“城管制度不应有”、制度问题即“法律法规不完善”、人的问题即“执法人员素质低下”等原因，现今法律法规不完善是事实，即使不完善，也可以约束执法人员的恣意。部分执法人员素质低也是事实，但不会低到只会用暴力。笔者认为应该是执法观念的问题，本文从城管执法观念之界定、内容、现状、转变等阐述该观点。

一、城管执法观念之界定

（一）城管执法观念的概念

所谓城管执法观念则是城管执法工作在城管执法者头脑里留下的概括形象即城市管理执法人员即综合执法人员对违反城市规划度土地管理、房屋拆迁、建筑施工、市政设施、园林绿化、公共交通、环境环保、市容卫生和工商管理等法律、法规行为的进行行政处罚的行为本身的认识与看法或概括形象。

（二）城管执法观念的重要性

人的行为都是受思想观念支配的，不同思想观念，会产生不同的行为结果；观念是人的思维结果，执法观念是对执法活动的思维认识结果。执法观念之于执法者十分重要，执法人员内心的执法观念，与直接作用于管理相对人利益的执法行为存在动因和结果的关系。执法观念引领执法行为，执法人员确立正确的执法观念是规范和保障正当执法的必要前提。城管执法者的执法观念对其执法行为具有重要的影响力，是城管执法者必备素质之一。

二、现有的城管执法者观念及问题

城管执法观念的具体内容是什么呢？学者有不同看法，总的来看有以下：

（一）官本位观念

“官本位观念”思想表现在执法就是管人、执法就是罚款的思想上。近几年来，随着城市化进程的加快，城市管理在城市建设和发展中显得越来越重要，越来越受到各级领导的重视和关注。城管执法的职能也由原来单一的市容环境卫生管理发展到“7+1”的综合执法。职能的增加、队伍的扩大，加上领导的重视、市民的关注，致使有些执法人员在思想上产生了“我是执法的”、“我是管人的”等错误思想，公仆意识差。

（二）权力本位观念

所谓“权力本位观念”，即是执法活动的立足点或者说重心在于权力。今天的城管执法者把权力放在首位，随着相对集中行政处罚权工作的不断深入，城管执法的职能越来越多，其权力也越来越大，行政权力是一种能够支配大量社会资源的公权力，具有无限扩张、易于滥用的特性。在行政执法中只重视自己的权力，忽视自己应尽的义务。对不服从管理的单位和个人，以严格执法为名，泄私愤、图报复。

（三）法治观念差

法治是指在某一社会中，任何人都必需遵守法律，包括制订者和执行者本身。城管执法人员要严格执行法律。法律有明确规定的，应严格依法执行；法律规定不详的或没有规定的，必须按照法律的原则来公正地处理和裁决案件。在城管执法中执法的手段不合理，随意的使用“暴力的执法”手段，而又引发了“暴力抗法”，导致产生了一种恶性循环的怪现象。

（四）程序意识不足

依据《行政处罚法》的及有关法律的规定，要求城管执法人员必须有正确的程序观念，但现在的城管执法中，执法人员想当然地认为，简易程序可以“一简到底”，在执法中三步并作两步走，没有履行表明身份、说明理由、听取相对人陈述等程序，便直接进行处罚，使被处罚人应享有的合法权利被“简易”掉。

三、城管执法者应用的观念

以上分析，现在城管执法者在执法中相应观念的缺失、失范等导致产生城管执法中的种种不和谐现象，那么执法者应该具有那些观念呢？本文认为有以下几个方面：

（一）权利本位的观念

权力来源于权利，权利制约权力，因而权力要自觉接受权利的监督约束，执法为民指在国家权力与人民权利的关系中，人民权利是决定性的，根本的；在法律权利与法律义务之间，权利是决定性的，起主导作用的。必须把权力本位观念转变为权利本位观念，城管执法者要在党和政府的领导下，把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为执法工作的终极目标，切实做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。

（二）服务民众的观念

服务型政府就是为人民服务的政府，它是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，并通过法定程序，按照公民意志组建起来的，以“为人民服务”为宗旨，以公正执法为标志的政府。此种政府的行政以法律为依归①。所以，必须从“官本位观念”转变为“服务民众”的观念。服务民众不是行政管理部门自己设定的义务，而是权力内涵决定的责任，“权力只能服务权利”，否则就偏离了权力的赋予宗旨。

（三）依法行政的观念

依法行政是实现权利制约权力的基础，是对行政权力最可靠的约束，也是对行政权力正当行使的最有力的保证。总之，依法行政不仅是行政法治的内在要求，也是防范权力腐败的有效手段。在具体行政执法活动中要恪守“依法行政”的基本原则，在正当权力程序轨道上依法公开行使行政权力，阳光操作行政过程，在无所不在的群众监督中公平公正的进行行政执法。

（四）树立正当程序的观念

事实证明，程序是保障权利的重要方式。无现代行政程序更无法律对行政的有效制约。程序公正是中国民主法制建设或依法治国的灵魂。构建实体与程序并重的执法环境, 遵守和维护法律，依法执行或履行程序才能真正民主地维护权利，才能进人法治的社会②。正如王名扬先生所言“一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序去执行，不能发生良好的效果。一个不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良效果。”③严程序相对实体具有直观性的价值，对被执法者或群众更具有教育示范作用，是看得见的正义。

四、如何转变城管执法中的观念

转变城管执法观念的有效途径有以下：

第一、要建立与完善城管执法者的选任、绩效考核管理机制。各级城管执法机关应该重视一手抓城管执法者的选任，一手抓城管执法者的考核，及时总结实践经验，建立以提高城管执法者队伍的职业素质。

第二、要开展城管执法检查活动。执法观念属于理性认识，要经过实践的检验。执法检查活动就是通过对执法实践、执法效果的检查，来验证城管执法人员执法观念。通过对具体案件的检查，概括和衡量其中体现出来的执法观念；通过对错误案件的纠正，也使原有错误的执法观念得到改正；通过对严重违法违纪城管执法者的处理，使绝大多数城管执法者吸取教训，使错误的思想得到摒弃，使正确的执法观念得到强化。

第三、要开展各种专项教育与培训活动，促使城管执法者改造执法观念。城管执法者正确的执法观念能否树立起来，除了自身的学习、修养、锻炼提高等主观因素外，客观上，组织、上级的引导、教育、支持是重要的外在因素。这就要求各级城管执法机关有针对性的开展各种专项教育与培训活动，多做树立正确执法观念，纠正错误执法观念的教育与培训活动。

五、结语

“徒法不足以自行”，法得不到执法者、被执法者与守法者认同，就形不成法治观念。法治化的推动不仅要依靠政府的强制推动，更要依靠执法者对法治的自觉遵守。所以，只有转变观念，才能实现城管执法的法治目标。

参考文献：

［1］姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社，2003年版.

［2］董炯.国家、公民与行政法[M].北京:北京大学出版社，2001年版.

［3］罗豪才，湛中乐.行政法学[M].北京大学出版社，2006，（1）.

［4］姜明安主编.行政执法研究[M].北京:北京大学出版社，2002.

［5］李国华.试论城管执法观念之转变.构建和谐社会法治论坛[J].2007.5.

注 释：

①姜明安.行政执法[J].行政法学研究，2003(3).

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1 当前城市管理行政执法工作存在的问题

我国城市管理行政执法试点启动于1997年，经过近20年的发展，我国城市行政执法工作取得了不错的成绩：一是我国城市行政执法体系日益完善。随着全面依法战略的实施，关于城市管理的相关法律体系在不断完善，形成了具有实践性较强的法律体系，为城市管理工作提供了法律依据。二是行政执法的效率得到提高。在城市管理行政执法前，我国城市管理一直受交叉管理问题的影响，进而导致在执法过程中存在重复执法、多头执法的问题，严重影响城市的发展，而在城市城管部门明确了城市行政执法主体之后，降低了执法的成本，形成了执法合力，为公民提供了良好的城市环境。三是实现了执法形式的多样化，为行政管理模式改革提供了经验。尤其是通过运用数字技术，实现了执法的透明度，有效杜绝了各种腐败行为。我们在肯定我国城管执法所取得较大成绩的同时，也要看到当前我国城市管理行政执法中所存在的问题。

1.1 我国城市管理行政执法保障有待加强

随着城市的日益发展，城市管理工作越来越复杂，因此需要政府部门加强对行政执法工作的支持力度，然而结合当前的工作效果看，城市管理行政执法工作的保障还不充足：一是政府部门对城市管理行政执法人员的薪酬划定标准不高。通过调查大多数的城市，尤其是基层城管部门的执法人员，他们大多数属于临时工，工资水平不高，这样容易导致他们出现消极执法的情绪;而且基于临时工没有编制，因此其工资不能从财政资金列出，这样无形就会增加行政执法的文明难度。二是财政资金对行政管理执法的经费投入存在较大的差异。很多城管部门由于没有足够的经费导致其行政执法的设备不完善，最终影响执法效果。

1.2 城市管理行政执法程序有待规范

城市管理行政执法程序不规范是当前城管执法中所存在的普遍问题。造成城市行政执法程序不规范的原因一方面是由于行政执法的相关文件的效力有限，缺乏相应法律的规定。例如地方政府制定的相关法规大部分属于试行法规，这样就会导致其约束力不强，进而使得在具体的运行中容易被随意的解释与更改;另一方面是由于受到传统强制行政管理思维的影响，导致在城市管理行政执法中缺乏人性化的理念，进而出现了为了执法而执法的错误现象。

1.3 城市行政执法的手段有待完善

城市行政执法的目的是为公众提供一个舒适的城市生活、工作环境，如果作为行政执法人员采取暴力行政执法手段必然会引起社会的恐慌，例如近些年发生的城管伤人事件充分表明了公众对城管执法行为的否定。野蛮执法的现象容易引发群体性事件，因此需要相关部门遏制暴力执法、野蛮执法。

2 完善我国城市管理行政执法的对策

基于当前我国城市管理行政执法中所存在的问题和城市日益发展的需要，提出优化城市管理行政执法的对策。

2.1 构建完善的城市行政执法的法律法规体系

完善的行政法律法规体系是开展城市管理的前提，基于在城市行政执法中所存在的依据不足的问题：一方面要明确城市行政执法工作的法律授权问题，确定城市行政执法的法律地位，确定城市管理执法机构的合法性，划分具有法律保障的权利体系。例如针对城市管理执法中所存在的强制执行问题，我国法律要给予明确的规定，从而避免出现暴力执法;另一方面构建具有法律效力的行政执法保障规范。城市行政执法过程中需要财政给予相应的资金、人力等保障，因此需要法律层面出台管理行政许可审批、监管以及处罚的法定职责，以此为城市管理工作提供坚定的后盾。尤其是在人员配置方面要建立系统的规则制度规定，以规则制度的形式确定城市行政管理人员的编制问题，保证各项基础工作顺利开展。

2.2 健全城市管理行政执法体制

首先建立与完善城市管理领导体制，组建垂直领导体制，形成高效的行政管理运行机制;其次整合城管部门的职权，建立责任清晰的岗位制度，推行阳光执法，并且行政执法机关要积极借鉴其他省份的先进管理模式，形成具有地方特色的行政管理机制;最后建立完善的行政执法队伍培训机制。行政执法人员的个人素质决定着执法工作的水平，因此要引入准入机制、培训机制、奖惩机制和退出机制，实现对城市管理行政执法队伍素质的培养与提升。

2.3 创新城市行政执法工作方式

一是要完善联合执法机制，提高执法的效率。城市管理行政执法属于系统的工作，基于城市管理工作的需要，在实践中应该形成以党委领导、政府负责的社会管理体制模式，形成全社会参与的城市管理模式。虽然城管执法机关具有集中城市的管理权限，但是其更多的表现为行政处罚权，并没有行政强制权，因此需要建立完善的联合执法机制，将公安、法院以及工商等部门纳入到城市管理行政执法体系中，以此形成组合。二是引入对话机制，减少野蛮执法、暴力执法。通过对话可以将利益需求方的诉求合理的表达出来，从而实现对问题的根本解决，因此在行政执法过程中行政管理人员要与行政相对人进行协商，形成契约，并且按照契约进行，以此实现城市的和谐发展。

2.4 完善行政执法监督制度

完善城市管理行政执法监督制度首先应该加强行政执法监督的立法工作，通过法制化的方式对监督主体与被监督客体之间的权利和义务予以规范，然后结合各地城市化的实情，因地制宜地制定出关于行政执法监督的规范性文件，在注重监督实效的同时，避免监督的无依据和随意性，从而确保监督的成效。其次，完善城市管理行政执法的处理及责任追究制度。强化执法机构及执法人员在权力运用过程中的规范意识，不断加大对权力运行的约束。对此，在监督的过程中，注重对行政执法权的约束和管控的同时，加大相对人权益保护的机制设计。虽然，随着我国法律制度的不断完善，行政执法责任的追究程序已经日趋独立，且对追究程序中的各环节已有相应的规定，但是，可增加当事人的陈述、申辩环节，使得责任的追究程序更加公开、透明。通过设置科学、合理的责任追究机制，使得行政执法人员在城市管理的执法实践中提高服务意识和法治意识，同时亦促使城市管理行政执法更好地符合城市化发展的需求。

最后，在行政执法的监督力量来源方面，应拓宽监督的渠道，结合城市管理行政执法的实情，创设可行的条件，使不同渠道的监督力量得到整合，实行外部监督与内部监督并举，权力部门的监督、司法部门的监督以及社会监督均能发挥其应有的效能，形成监督的合力。

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[关键词]城管；暴力执法；行为性质

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2015）01-093-02

城管打人行为的性质分析很大程度上都是力证其到底是执法者在城市综合管理中依据行政执法权所实施的一种职务行为还是执法者超出职权的个人行为，界定的性质不同意味着承担责任的主体不同，到底是公权力主体的赔偿责任还是私主体的赔偿责任，对于权利已经遭受到损害的受害者及其家属而言到底向谁索偿这是至关重要的。

一、城管打人行为的实在法分析

（一）行政处罚权：城管打人行为的违法性

城市管理综合执法，简称“城管”，是行政执法主体的一种，其源于城市管理相对集中处罚权改革，即在城市管理职能分散、联合执法出现诸多问题的现实考虑下，在1996年的《行政处罚法》第16条中规定了：“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行驶有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”为城管部门相对集中地行使职权提供了实在法的依据。

而既然涉及到行政处罚权，那么城管人员所行使的一切行为皆应受到行政处罚权权限的规制，不能超出此范围。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条的规定，我国的行政处罚种类包括“警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚”七种，无论哪一种都不能涵盖打人行为的内涵。可见，城管人员在执法过程中的打人行为是一种违法行为。

（二）国家赔偿法：违法性不阻却国家赔偿

既然确定了城管打人行为是一种非法的行政执法行为，而由非法的行政执法行为导致的损害后果是否能获得国家赔偿，在《中华人民共和国国家赔偿法》的第三条中就规定了行政机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民人身权的，受害人有取得赔偿的权利，并列举了五项侵犯公民人身权的具体表现，其中就包括了“殴打”、“虐待”、“使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的”等。而这些行为可见都可以涵盖“城管打人行为”的行为内涵，即违法的行政执法行为只要满足“行使行政职权”就都可以获得国家赔偿。

二、城管打人行为的理论分析

（一）执法主体的身份

城管的执法权依据法定的授权产生，且现今大多数正式的城管都需要通过公务员考试（如综合执法、综合管理等岗位），具备国家公职人员的身份，而在城管打人的法律行为中，我们假设这里的“城管”在执法时是具有合法身份的，即本人的资格正当。在此，我们可将城管行使行政权的行为理解为国家工作人员代表国家行使行政职权实施的行为，这便是国家行政权的体现，也是产生国家赔偿责任的根本条件，而国家工作人员同时也是自然人，只是当其在行使职权时，同时被赋予了执法者的身份，导致其行为具有双重性，即职务行为与个人行为。城管对维护城市交通、食品安全、社区安宁、公民人身财产安全等方面负有综合管理的职能，体现了职务因素，而行使合法的职权时又加入了个人情感所引发的打人行为，便具有了个人因素，如何看待职务因素与个人因素，从而界定行为性质，现在学界普遍存在以下两种观点：

（二）职务行为界定“主观说”与“客观说”

1.主观说

“主观说”主张以行为人的主观意识为标准判断行为人的性质，对此又存在两种不同的观点，一种认为此时的主观意思应当理解为国家机关的意思表示，而另一种观点认为应当以国家机关工作人员的意思表示为准，如果实施该行为的目的是为了国家机关的利益，那么，该行为就属于职务行为。如果是为了个人的利益，就不应当认定为职务行为。

如果以国家机关的意思表示为准，任何一个法治国家的政府都不可能有容许执法者不端行为的意思表示，那么城管打人行为就当然地不能称为职务行为；而如果以行为人个人的意思表示为准，且实施该行为的目的是为了国家机关的利益，则需要另当别论。

以北京市为例，北京的城市管理综合执法范围涉及14个方面，“包括市容环境卫生、园林绿化、城市规划、工商行政、公安交通、城市节水、停车管理、环境保护、施工现场、城市河湖、公用事业、导游业、市政、交通等”可见城管执法范围主要在开放的街头和社区空间，而针对的对象既包括无证摊贩也包括人行道上乱停车辆的车主、室外不规范广告的责任者等，在街头环境下，为了尽快地达到整顿市容的目的，实现职能，与相对人、利益关系人等发生冲突的情况下，城管采取了暴力制止的行为，这便是大多数城管打人事件形成的原因。就城管本人而言，纵然可能受到情绪影响，但其出发点多为履行职能，“打人”是手段，而非目的。所以笔者认为，当判断标准为城管个人的意思表示时，打人行为在大多数情况下都应判定为职务行为。

但是主观说的标准因为全由行为人的内心意思为准，一般人难以从外部察觉，使得该标准事实依存于行为人，是一个不确定的标准。

2.客观说

该说认为造成侵权的职务行为，只须在“形式”上认定即可。即只须在“外观”上以及“社会一般观念或认定”足以认为在执行职务即可，不必探查实质上该行为是否为执行职务。日本、法国、瑞士、德国等都倾向于采用此学说，大多数学者也认为我国的国家赔偿法也是以此标准。在客观说的区分前提下，并不是一个单一的标准，既然要以行为的外观为准，即需结合时空标准、名义标准、目的标准等，不一而足。如果以客观说去判断城管打人行为的性质，则需要结合当时的一系列客观表现进行综合判断，笔者即准备将城管打人与城管执法相结合，而对城管打人到底应该怎样认定，应该由谁来承担法律责任这一问题给出自己的观点。

三、从法律行为到事实行为：城管执法与城管打人关系分析

（一）城管执法行为是典型的法律行为

“当法律行为与某人的行为有因果关系，它就有了影响，当行为按希望的方向而动，当对象遵守时，法律行为就被认为有效，许多法律行为不是这样有效的，人们不予理睬或违反命令。”法律行为通过制裁、社会和内在价值对人们的服从意思起作用，法律行为能得到最有效的法律后果当然是在被执行人内在价值认同的前提下，即相对人、相关人认为这样的法律行为是值得服从的，但是在城管执法时却很少会有摊贩主动服从管理，这既是因为城管这些年来在媒体报道和社会舆论中的负面形象所致，又包含有我国民众自身素质的原因。而法律行为有效的第二层次原因是社会，同等地位人集团的影响更多时候同样是表现为消极的状态，城管的执法环境是一个开放的街头环境，多数情况下都会有群众围观的现象出现，围观群众一多，群体互动也会产生心理激励的作用。0所以在大多数情况下，城管打人都是出现在为确保法律行为有效性而采取的制裁方式上，而当这种制裁超过了可控范围，就演变成了暴力行为，而“打人”就是对人的暴力。

（二）时空环境：城管执法到城管打人的介入因素

一个理想法治社会的城管执法是没有城管受到阻挠，在法定授权范围内依照法定程序行使行政处罚权，以查抄过程为例，需要摊贩没有对物品的查扣行动进行抵抗，没有围观群众群体心理的发酵，城管队员将物品装车、拉走，然后将摊贩带到执法车上开暂扣单，并让其到城管队接受处理。但是正如上文提到的，城管执法是在开放的环境中，随时都会面临摊贩抵抗、围观群众的压力，加之一些城管队员的不理性，随时可能引发暴力冲突。这种暴力冲突也是我们的政府在设置城市综合管理部门时应当预见的，政府相关的职能部门也可以通过改变执法手段、选拔高素质的执法人员、制定相应的制裁措施、普及法律知识而予以避免的。但城管打人的频繁发生却证明了这一介入因素并没有被妥善地解决，这也为国家承担相应的法律责任提供了依据。

（三）城管执法与城管打人的因果关系

需要明确的是，本文的城管打人当然不是城管故意挑衅、无缘由无目的地打人，而是因执法冲突导致的打人行为。笔者认为，在此种情况下，城管执法这一法律行为当介入了特定的时空因素而导致的打人行为，是与城管行使职权有因果关系的，正如有学者提到的一样，“在不考虑管理因素下，单纯的执法是单纯的行使行政处罚权，处罚使执法人员与相对人的利益关系无法一致，城管的天职在此。要完成这种天职，在没有制裁甚至没有制裁威胁的情况下，用暴力无疑‘很好’，久而久之，暴力就会成为习惯，也会传染。”。

由此，我们可以得出这样一个结论，城管打人是城管在执法过程中在特定时空下所产生的一种事实行为，其与城管执法有着法律上的因果关系。

（四）法律责任：职务因素与个人因素考量

考虑到我国行政机关的实际执法状况和人民的法律意识、二者地位的不对等性等因素，有一些学者提出，只要在国家工作人员的行为中，职务因素大于零皆可认定为职务行为，职务因素和个人因素的比例大小解决的只是国家在承担赔偿责任后是否需要对其工作人员行使追偿权以及追偿权的范围问题。笔者认为这种观点在对城管打人的法律性质分析中具有一定的参考性，至少在法律责任的承担上是具有可行性的，从保护私权的角度出发，首先将城管因执法而引发的打人行为认定为职务行为，按照国家赔偿法先行赔偿，再由国家依据个人因素体现的大小向城管进行追偿是最好的解决办法。

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摘 要： 临时工，一个在法律意义上并不存在的用工形态，如今却大量存在于多个行业，并引发“临时工现象”。行政执法中临时工普遍存在，究其原因有诸多方面，最根本的原因是近年来政府的社会管理能力不足，依靠大量临时聘用人员协助社会管理。素质低下的执法人员不是在增加政府的执法力量，而是在瓦解法律的权威和减弱执法者的能力，因此不得聘用编制外的临时工。政府通过简政放权，将权力下放给市场和社会，缓解执法不力的压力。

关键词： 临时工 行政执法

一、行政执法中的“临时工现象”

2010年11月9日，河南中牟县76岁的菜农张会全在卖红薯时，被执法城管掀了菜摊，连连扇脸，后有关部门称打人者为临时工；2011年9月，江西修水县一女子到派出所为孩子办户口，与户政人员有所争执，办事女警竟然发怒拿起台面资料砸向办事居民。修水县公安局回应，已将“发飙女警”蒋某予以辞退，蒋某为聘用人员，并非在编警察；2012年3月，温州公交车司机撞死3人后逃逸，官方称肇事者系临时工；2013年5月31日，陕西延安市发生“城管跳脚踩商户头部”事件。延安市城管局回应，包括踩人城管在内的4人均为临时聘用人员。另据《新京报》记者披露，延安市城市管理局参与一线执法的城管队员超1/4是协管员，属于临时聘用人员。该市城管监察支队目前正式在编人员139名，协管员55名。 2014年4月9日，福建马尾亭江集贸市场，城管与一名摊贩发生小冲突后，一名老人上前劝架，疑因遭到城管方面人员的殴打，当场不治身亡。马尾区政府在微博通报中提到两位伤人者的身份是该地区的“市容协管员”，而不是此前有媒体报道中提到的“城管人员”。 而“市容协管员”是政府聘任的临时工，没有编制。

临时工，一个在法律意义上并不存在的用工形态，如今却大量存在于多个行业，到处都是临时工，并引发“临时工现象”，中储粮林甸粮库几万吨粮食失火是临时工监管不力，红十字会向国企、老干部捐赠上万辆自行车是临时工，“中华脊梁”奖的活动文件是临时工伪造的，暴力执法的是临时工，上班打牌的是临时工，违规申请保障房的是临时工，强制拆迁的是临时工。政府临时工，指的是政府机关临时聘任的人员，没有编制。根据我国新劳动合同法，已经没有了“临时工”一说，法律规定用人单位与劳动者必须签订劳动合同，签订劳动合同的就是单位的正式员工。

政府雇佣临时工作人员参与行政执法，临时工们并不具有相关的专业知识、职业道德及执法能力，使得行政执法过程中存在大量违法违规行为，不仅损害了公民的人身财产全，而且使政府部门和公职人员公信力下降。政府雇佣临时工对学历没有要求，以延安为例，城管部门的临时工大多为初中毕业，少数为高中或以上学历。多数部门在招聘时只要求初中、中专或高中以上学历，没有职业技能要求。部分临时工入职后会为他们培训相关的法律法规和执法程序，但多数入职后不进行正规进行培训，工作仅凭经验。政治工作、党团学习、纪律教育等制度形同虚设，对于随时可能遇到的暴力冲突，也没有任何针对性的防御培训。协管员的队伍设置、人员招录辞退、福利待遇、经费来源、法律责任都没有明确的法律规范。这些制度上的不完善必然导致行政执法的不规范，引发一系列社会问题。

二、“临时工现象”存在原因

行政执法中临时工普遍存在，究其原因有诸多方面：首先，临时工没有编制，不用占编制名额，在编制满额的情况下，各单位只好大量扩充编外人员和其他人员，不占编制单位也就不用承担各种福利待遇；其次，临时工的工资待遇较低，延安城管局临时工每月910元，浙江2009年城管基本工资为900元，不解决住宿。但是临时工的劳动强度却很大，实际工作都由他们承担；再次，临时工入职和辞退更容易，程序更简单，在职期间管理、培训没有严格要求。最根本的原因是近年来政府的社会管理能力不足，依靠大量临时聘用人员协助社会管理。

改革开放以后，随着经济体制改革的深入，中国的经济高速增长，这导致了城市在规模上的迅速扩张。近二十年来，中国各个城市的面积和人口都在成倍增长，流动人口大幅度增加。城市规模的扩张给政府的行政执法能力提出越来越高的要求。城市管理问题变得棘手。各地政府开始通过“社会公益性”岗位招聘辅执法人员，包括治安协管员、交通协管员、城管协管员等，但没独立执法权。再者，从上个世纪50年代到80年代开始，对社会公共事物的管理主要是通过党政企三位一体的单位体制管理社会。这种党政企三位一体下把整个社会都纳入了有效的管理系统，地方政府本身的管理职能显得多余而严重退化。但在改革开放后，政企分开，经济单位不再承担社会管理功能，地方政府管理功能弊端立即暴露出来。上述两个重大的社会变化导致中国地方政府社会管理能力无法跟上社会的发展，再加上我国进行政府机构改革，推进政府职能转变，政府部门人员减少，而社会管理事务增多，政府部门没有根据新形势及时调整编制，使得执法人员短缺，各个地方政府才开始大量聘用编制外的临时工作人员。①

但是，这种以降低标准和人员素质，扩大工作人员数量的方式，对提高政府公共管理能力不仅无益，而且有害。首先，政府的社会管理能力，尤其是行政执法能力的提高并不取决于数量的增加，而是取决于管理和执法人员的素质和能力。一个没有经过正规教育和专业培训的人员进入社会管理部门和执法部门，不仅很难严格按照法律和法规进行工作，而且这些人本身可能会成为违法的主角。其次，政府执法主要是凭借法律的权威，而不是靠人多势众。如果说，城市执法主要靠人多的力量，那么每个城市的城管部门再增加一倍或几倍都无济于事。因为一旦在执法过程中发生冲突，执法人员再多也只能在数量上居于少数。一个城市，一个地区，如果没有树立起法律的权威，政府人员再增加几倍都无法有效管理。

对这些执法部门来说，聘用临时工既解决了人手不足的问题，又节约了成本，一旦出了事，还可以直接推向前台充当替罪羊，实在“美事”一桩。可是，对公众来说，并不具有执法资格、只能协助执法的临时工在不少地方成了执法主体，因为权力大责任轻，权责严重不对等造成他们轻视法律，肆意侵犯执法对象的权益，引起公众的极大不满。

三、关于政府“临时工”的法律定位

1、临时工的法律身份

临时工的产生可以追溯到计划经济时代的固定工制度。1954年5月，劳动部《关于建筑工程单位赴外地招用建筑工人订立劳动合同办法》首次在国家文件中引进了临时工的概念。1962年10月14日，国务院颁布《关于国营企业使用临时职工的暂行规定》第一次对临时工的使用管理作出规范。1965年，国务院的相关规定要求企业、事业单位积极推行两种制度，少用固定工、多用临时工。1989年10月5日，国务院颁布《全民所有制企业临时工管理暂行规定》第一次对临时工作出明确的法律定义，该规定第二条规定：“全民所有制企业招用的临时工，是指使用期限不超过一年的临时性、季节性用工。”即便是在国家鼓励用人单位使用临时工的计划经济时代，相关规定也并不否认临时工是单位的职工。执法领域，公安、城管行业的“临时工”群体始于改革开放初期。他们协助普通民警、城管执法人员，负责治安维护、交通管理、市容市貌维护等。

1995年实施的《劳动法》明确规定，对所有劳动者实行全员劳动合同制、同工同酬， 所有用人单位与职工全面实行劳动合同制度，用人单位在临时性岗位上用工，可以在劳动合同期限上有所区别，就企业而言“临时工”的称谓或用工形式已经过时。 《中华人民共和国劳动合同法》规定，今后国家机关、企事业单位用人必须签定劳动合同，并给予相应的福利待遇。《劳动法》和《劳动合同法》并没有把用人单位与劳动者的劳动关系以临时工、正式工进行划分，而是规定双方都应签订有固定期限、无固定期限或完成一定工作为期限的劳动合同，就是说我国在法律意义上已没有临时工、正式工之分，只有合同期限长短之别。这标志着，从法律的层面上来说，“临时工”概念早在1995年就退出了历史舞台，临时工这个计划经济的产物就已经不复存在了。但事实上，“临时工现象”仍然存在，大量的临时聘用人员

2、临时工的执法身份

虽然临时工群体由于种种原因现实存在，但是他们并不具有执法主体的身份，不得参与行政执法。行政执法活动是行使国家行政权的活动，这就要求承担行政执法活动的机关或组织，要具备相应的条件或资格并经国家有关机关的合法许可。按照我国《公务员法》，行政执法岗位早已实行定岗定编和逢进必考制度。要有执法权，必先有行政执法资格和身份；否则，就没有行政执法权。在行政执法机关，“临时工”本来就没有合法身份和行政执法权。

按《行政强制法》第十七条：行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。该条表明，行政强制措施必须由行政机关内的具备执法资格的人员实施，并且不得委托其他人，按照行政机关的逻辑，临时工们并不属于行政机关的在编人员，那么临时工并不能参与行政强制措施的执法任务。

《行政处罚法》第十五条：行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第十七条：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。第十八条：行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。第十五条、第十七条、第十八条的内容表明行政处罚只能由行政机关、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织实施，不再编制内的临时工是不能实施行政处罚的，行政处罚即使委托也要委托符合条件的组织，而不是个人。

以上表明临时工不能参与行政执法，将执法权委托给临时工的做法是违反法律的。退一步讲，即使临时工参与了行政执法，相关部门也不能免除责任，不能因为是临时聘任的人员就将违法行为和自己划清界限，临时工所在的部门也是要承担责任的。临时工参与执法代表的是行政机关，民众相信，无论你是临时工还是正式工，当你站在社会管理的第一线，你就代表政府形象，你行使的就是政府职能。根据我国《民法通则》第六十三条规定：公民、法人可以通过人实施民事法律行为。人在权限内，以被人的名义实施民事法律行为，被人对人的行为，承担民事责任。《侵权责任法》第三十四条明确：用人单位的工作人员因执行工作任务造成他人损害的，由用人单位承担侵权责任。所以说，就算是临时工，只要参与执法，代表的就是单位法人主体，如果发生城管打人等暴力行为，不管是正式职工还是所谓的“临时工”，单位都要承担民事责任。

四、政府不应雇佣“临时工”

十八届三中全会精神中央宣讲团成员、国务院法制办副主任袁曙宏在日前公开发行的三中全会《决定》辅导读本中撰文披露以下内容：土地征用、房屋拆迁、环境保护等引发纠纷甚至，往往由执法机关不按程序办事或程序不规范造成。鉴于此，我国将全面清理行政执法人员，严禁未取得执法资格的人员执法，将履行行政执法职责的合同工、临时工调离执法岗位。从法理上讲，行政机关是权责统一的，行政权力既不得擅自放弃，也不能任意转让，聘用“临时工”违背了现代行政精神。在现实层面上，招聘“临时工”既容易导致权力寻租和某种灰色交易，也在权力外包过程中导致基层乱象丛生，还会助长相关单位和编制内人员的慵懒作风，更直接加剧了有关部门人员冗多、财政负担过重，或者通过乱罚款、乱摊派、乱收费来供养“临时工”。因此，废除编制外的协管员制度势在必行，因为素质低下的执法人员不是在增加政府的执法力量，而是在瓦解法律的权威和减弱执法者的能力。不仅如此，即使是编制内的公务员和事业编制的管理人员也需要大幅提高法律水平和执法能力。

那么不聘用临时工作人员，政府无力管理社会的方方面面，很多基层工作由谁来承担？长期以来，临时工参与执法，是因为执法者“人手不足”，太多的事要做，而取得执法资格有着能力门槛与编制限制，于是，合同工、临时工进行执法成为“中国式执法”的必然现象。简政放权，“浓缩”执法范围与空间，才是釜底抽薪之举，亦是根本之策。城管的很多工作完全可以交由市场去做， 譬如园林绿化、市政设施维护等。“向市场放权，向社会让权”，“强化宏观调控，强化民生保障”当这些目标实行之后，“浓缩的都是精华”，有执法资格的人员去执法也就变得很轻松。

值得提醒的是，传统的行政执法模式与习惯也要与时俱进，加快在依法行政框架下的行政执法改革与创新，由执法范围的“量变”、执法人员的“量变”，引发执法功能走向更好地捍卫法律尊严、维护公民权利的“质变”。 （作者单位：中南财经政法大学）

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一、存在问题及原因分析

在充分肯定成绩的同时，我们也清醒地看到，城市管理执法工作在适应城市的发展方面还有许多不尽如人意的地方，还有很多不容忽视的问题。主要是：

（一）齐抓共管机制尚未形成。

1、综合整治靠突击。城市管理工作是一项复杂的系统工程，需要各职能部门齐抓共管，协同作战。在城市创建的目标下，遇有重大活动时,往往习惯用“运动式”的方法搞城市管理，在一定时间内集中力量进行突击整治，短期内能取得立杆见影的效果。这期间部门之间协调配合、推诿扯皮少，市领导及相关单位也大力支持，一旦阶段性创建任务完成，各职能部门各自为政,缺乏统揽机构来组织落实长效管理，形成治理—反弹—再治理—再反弹的局面。

2、基层政府管理城市的作用未得到有效发挥。城市管理点多面广，尤其在现场、现行方面，管理重心太高，往往出现“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题。作为城市管理主要责任人之一的区（街办）、社区、城中村（组），没有管理城市的具体责任和压力，因而不能很好地发挥自身的重要作用，投入到基层城市管理工作中，致使管理脱节、断链，城市管理网络不健全。从我们调查的情况看，很多违章占道现象背后，都有街办、村组、驻街单位的背景。如我市某街道办事处和村组的干部，有的还是人大代表、政协委员，为了个人或小团体利益，带头违规“种房”、违章占道经营，甚至带头向政府提城市管理工作的意见；等有关部门查处时，他们一面以照顾困难名义为违章者说情开脱，私下又支持违章者与职能部门对抗，使城市管理工作处于十分尴尬的位置。

（二）执法难度大。

1、执法手段单一。根据《行政处罚法》和部分行政法规的规定，违章者不履行行政处罚决定的，可以依法将查封、扣押的财物拍卖或将冻结的存款划拨抵缴罚款或申请法院强制执行。从我国目前法律、法规的规定来看，具有上述行政强制措施权的只能由法律设定，而且只有司法机关和工商、税务、海关等少数行政机关可以实施。城市管理方面的法律、法规和规章设定了各类行政处罚，但对违章者不履行行政处罚决定的后续监管措施，没有赋予城管行政执法部门任何有效手段。

某年5月26日，某省十届人大常委会第21次会议在审议《某省城市市容和环境卫生管理条例（建议表决稿）》时，专门就是否取消有关“暂扣物品”的相关条款进行单项表决，最终删除了建议表决稿中“可以暂扣其经营的物品和装盛器具”内容；而对违法行为的法律责任，仅设置了实施罚款和责令清理、改正的行政处罚措施。

现实的执法情况是，违章者对执法人员的管理根本就不理睬，罚款没钱，责令清理、改正我不干。执法人员没有什么办法强制其交罚款或强制其清理，也不能暂时限制其自由带回机关处理。这样一来，除了做工作之外，根本就没有任何办法加以管理。

2、执法效果不佳。目前，我市违反市容环境、秩序的违法行为出现以下特点。第一，普遍性。违法违章现象大量存在，具有点多线长面广的特征。第二，动态性。表现在时间上、空间上和性质上的不确定，没有规律可以掌握，随时随地都有可能发生。第三，反复性。由于多种因素的影响，违法行为呈现出多发性、反复性和经常性，被纠正或教育后，又重新开始，始终得不到彻底解决。这些情况，使得我们的执法人员穷与应付，疲于奔命。

3、执法人员安全无保障。近年来，我们加强了对执法人员的教育，要求执法人员决不能与群众发生冲突，决不允许发生打架等暴力事件，起到了较好效果。但是，不法商贩、“钉子户”暴力抗法事件时有发生。据不完全统计，20__年以来，我市就发生情节严重的暴力抗法15起。实际上全省乃至全国各大中城市和鄂州市的情况大同小异，甚至更严重。由于城管执法机关自身缺乏强有力的强制手段，发生暴力抗法时，只能

向公安机关报案，公安机关由于多种原因，一般都是按普通民事纠纷处理，很多都不了了之。在实践中，一些执法人员的人身安全遭受威胁，有的甚至殃及家庭；有的受伤的队员几乎都没有得到任何赔偿，给其身心带来了极大创伤，造成在日常执法过程产生了畏难情绪，而违法行为者却越来越目无法纪，无视执法人员，从而形成了“加大执法力度，就造成暴力抗法，一暴力抗法执法人员就松懈，一松懈就乱，一乱就紧”的怪圈。这种情况下，城管执法人员只能是多一事不如少一事，少一事不如不出事，执法效果可想而知。

（三）执法环境差。

1、违章行为当事人认识上有误区。他们没有意识到城市管理法规也是行政法规体系的组成内容，与治安管理处罚条例一样，违反了要承担法律责任。城管执法人员在执法中碰到最多的申辩理由是：“我又不偷不抢，在街边摆东西谋生，犯什么法！”他们在内心深处没有认识到自己行为的违法性和社会危害性，导致不主动配合执法，有时纠缠、拒绝、阻碍甚至少数“钉子户”暴力抗法的事件不断发生。

2、市民对城市管理工作不理解。部分市民对城市管理执法工作不理解，不配合。当执法人员对违法行为实施必要的处罚时，经常有一大帮围观群众，出于“同情弱者”的简单心理，乱“打抱不平”，乱起哄，喝倒彩，甚至还指责执法人员欺侮老百姓，彻底否定城管执法人员的执法行动，助长了违法行为人的底气，形成了不利于城管执法的社会氛围。给城管执法部门造成了不良的社会影响。

3、市民的整体文明素质不高。一些市民的环境卫生习惯较差，社会公德意识薄弱，讲文明、树新风的观念还十分淡薄。一些干部群众参与城市管理的热情不高，不少人只抱怨不参与，只指责不自责，袖手旁观而不身体力行。

二、对策建议

（一）积极探索城市管理长效机制。

1、成立城市管理委员会。有必要按照“统一指挥，条块结合，部门负责，属地管理”的原则，成立政府的非常设机构——城市管理委员会，具有更广泛的包容性、协调性和动员性，是创建指挥部的常态化。由市长担任主任，有关部门负责人为成员委员。在区、街道两级参照市模式，街道城管委还吸收驻街较大单位分管负责人参加。委员会的办事机构设在市、区城管局和街道城管科。委员会虚实结合，通过相应的规定，厘清各方面城市管理职责，将部门之间、行业之间、条块之间、上下之间与城市管理相关的横向关系全面贯通；制定城市管理的目标计划，决策城市管理中带共性的重大问题，协调推进城市管理法规的覆盖范围；指导督促相关部门完善联席会议制度，工作案件移交制度，信息反馈制度，目标考核和责任追究制度，形成运作高效、配合密切的城管执法联动机制，从宏观上、源头上解决城管执法职责不明、配合不好、保障不力的问题，为“大城管”提供一个有效的平台。

2、组建城市管理行政执法局。按照“两级政府，三级网络”的模式，以及“统一指挥，分级管理，区街负责，交叉任职，双重领导”的原则，市级设立城市管理行政执法局，与市城市管理局合署办公，实行两块牌子、一套班子，相对集中城市管理领域的行政处罚权，归并相关行政管理职能，使之具有统筹全市城市管理和执法的能力。

3、发挥街道、社区基层城市管理的重要作用。贯彻“统一领导，分级负责，条块结合，以块为主”的原则，推进城市管理工作重心下移，明确城区各街道办事处为城市管理的主要责任单位，促使他们将工作的重心放在日常城市管理上来，负责本辖区城市管理的组织实施和监督检查。社区（居委会）、城中村村委会在街道办事处的领导下，组建工作专班，切实负责本辖区的日常城市管理工作。各驻街单位也应按照确定的范围和职责，承担相应的城市管理任务。同时，将城市管理的责任履行情况，纳入各区、街办和市直各部门的年度工作责任目标考核体系，发挥“人民城市人民管”的作用。

（二）建立执法保障机制。借鉴长沙、宜春等城市做法，在公安局内整合成立城市管理警察支队，专门配合支持城管执法。其主要任务是把维护治安秩序与预防和处理暴力抗法结合进行，他们并不直接参与日常的城管执法，而是根据执法需要，派警察跟随执法，发生暴力抗法时，由警察根据情况或当场处理，或带离现场，或依法采取其他强制措施，以有效制止暴力抗法事件发生，震慑违法者，既提高执法效率，保障文明执法的效果，同时又能保证经营户平等竞争，守法经营。在审判工作方面，城管执法机关有不少需要申请法院强制执行的案件，能否迅速有效的执行，直接关系行政处罚的权威与效果。同时，随着城管执法工作的加强，所引发的行政诉讼案件也呈上升之势，这些都需要法院的支持。可以建立一个协调机构，法院行政庭、执行局为主，统筹安排，简化手续，加强城管执法案件的强制执行力度，并对城管执法机关进行执法指导，减少因执法行为不规范引发的行政诉讼案件，保障城管执法工作的顺利开展。

（三）坚持疏堵结合

在市场经济条件下，有需求必然有供给，像修鞋，修自行车、缝补衣服、卖早点等，很难根本杜绝。从事此类经营活动的人员和接受服务的对象，主要是进城务工农民、下岗工人和收入不高的普通市民。这就要求管理者要从现阶段城市发展水平及人们的经济状况出发，研究疏堵结合的长效管理办法。可采取“三不”和“三分”的原则来处理，即在不影响交通，不影响市容，不影响群众生活秩序和治安的前提下，区分行业，区分区域和地点，区分时间进行规范管理和疏导。

1、区分行业：如将修鞋、擦鞋、修自行车、缝补衣服等群众生活需要的服务项目，开展“送市场、送方便”等活动，纳入社区服务体系，由社区进行管理。对非法食品加工设摊，占道卖盒饭等则坚取缔。

2、区分区域和地点：如在人口众多，农贸市场不能满足居民生活需要的地方，由街道利用空置土地设置临时性的农贸市场，引导游动摊贩进场经营。在小区里适当设置一些小型公共广告栏，疏导小广告，减少管理工作量。

3、区分时间：针对早点、夜市等饮食摊群卫生状况差、出摊占道、油烟噪音扰民等问题，我们正在研究疏导管理的办法，按照统一开市、闭市时间等“8个统一”的要求，对城区早点、夜市进行定点规范，既可兼顾困难群众就业需求，方便市民生活，又可缓解执法人员与个体经营者的矛盾。

（四）营造良好舆论氛围。一个国家法律化程度不仅取决于依法执法的力度，更主要通过国民的法律素质及守法自觉性来体现出来，两者相辅相成。

1、树立良好的城管执法形象。需要城管执法人员进一步规范执法行为，倡导文明执法，不断

加大执法宣传力度，树立城管执法新形象。