法院制度建设存在的问题范文

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篇1

xx县人民法院构建“四位一体”的审判监督机制的调查

xx县人民法院认真坚持“三个至上”指导思想，围绕“公正与效率”主题，高度重视审判质量监督管理，以监督求公正，以监督保质量。按照“从严治院、制度建院、公信立院、科技强院”的工作思路，确立了制度建院的理念，修改完善了37项管理制度，给干警建立了《案件质量档案》、《机关效能建设档案》、《廉政建设档案》，基本形成了案件流程管理体系、案件质量监督体系、机关效能考核体系、廉政建设管理体系四位一体的监督机制，有效地规范了审判行为。

xx县辖区面积1599平方公里，共辖5个乡镇、2个农牧场，1个街道办事处，2个工业园区。xx县人民法院有在编干警62人，平均年龄41岁。20xx年，xx县法院确定为“制度建设年”，20xx年确定为“案件质量年”，并以此平台，建立健全了各项规章制度，完善了监督管理机制。先后制定和完善了《岗位目标管理考核办法》、《勤廉自律保证金制度》、《加强机关效能建设实施办法》等30余项规章制度，建立健全了符合xx县法院审判工作实际、体现审判工作特点的监督管理模式，形成了人人有目标、事事有监督、层层抓落实的制度体系，促进了各项工作不断取得新进展。连续四年被县委、县政府评为政法综治先进集体，连续三年被xx县委、县政府评为先进集体。20xx年以来，被自治区高级人民法院荣记二等功、被评为“银川市文明单位”、“银川市法院系统先进集体”、“银川市法院系统党风廉政建设先进集体”、“银川市总工会职工之家”、“xx县实绩工作突出单位”。

xx县法院“四位一体”的监督机制的建立，是一个不断发展完善的过程，它是把对内部工作的监督和管理职责融为一体，是一个以提高审判质量为目的，以审判工作规律为依据，以指标体系为导向，以考评机制为动力，将案件流程管理、违法审判监督管理，法官岗位目标管理和法官考评管理等加以有机整合的综合性审判监督机制。

一、审判流程管理体系。

xx县法院制定完善《审判流程管理制度》、《执行流程管理制度》、《立案规则》、《信息输录管理办法》、《审判公开、执行公开实施意见》等制度，完善审判流程管理体系。

一是发挥立案庭、审监庭的职能作用，做到“卡两头、抓中间、重协调”，确保案件质量和效率。立案庭就案件的审限、程序等进行审核，强化审判人员的审限意识、程序意识。审监庭建立健全法官审判质量档案和书记员技能考核档案，做好案件评查工作和法律文书评比工作，强化审判人员质量意识；实行目标管理责任考核，把“八率”作为考核重点“抓中间”。即将依法公开开庭率、人民陪审员参与庭审率、调撤率、结案率、执结率、服判率、上诉率、案件改判和发回重审率，做为各庭半年、年终考核依据，实行了月统计、月分析、月通报，以促进审判质量和效率的提高；“重协调”，坚持全院工作一盘棋的原则，建立了各庭之间协调配合机制，充分发挥整体合力。

二是通过将审判流程管理的实施与法院信息化建设有机结合，通过电脑网络对立案、送达、开庭、结案等审判、执行流程环节进行有效的跟踪管理，规范了审判、执行程序；庭审记录实行了计算机录入，庭审中审判人员和当事人可以同步阅读书记员的记录，保证了书记员记录的准确性。

三是制定了《关于进一步加强审判公开、执行公开的若干规定》，从立案到执行全面实行阳光审判、阳光执行，给当事人免费发放诉讼指南、风险告知书，公开法院办事程序及本院相关制度，切实做到依法公开、及时公开、全面公开，建立了新闻发言人制度，充分保障当事人的知情权，增加审判、执行工作的透明度，以公开促公正。

四是强化了审判监督庭的职能作用，完善申诉、申请再审监督机制，实行申诉、申请再审案件登记制，及时调卷复查，对确有错误的裁判坚持实事求是、有错必究的原则依法纠正，对申诉无理的依法驳回。对重大疑难案件实行听证制度，促使当事人息诉服判。20xx年以来共受理各类申诉、申请再审案件7件，进入再审程序的有6件，占85.7％，现已审结6件，结案率为100％。

五是建立健全执行工作监督机制。成立执行局，实行监督权、裁决权、执行权相分离的工作机制，针对执行人员执行不力、执行行为不规范等问题，制定《执行合议制度》、《委托评估拍卖制度》、《构建执行大格局制度》等制度，采取内部交叉执行、提级执行、指定执行、更换承办人、严格执行款物管理等措施，加强对执行人员的监督，规范了执行行为。

二、案件质量监督体系。

1、案件质量评查监督。xx法院制定《案件质量评比办法》，对案件实行 “三评查”原则（即审监庭评查、专职审委会委员复查、审判委员会抽查）。设置包括调阅卷宗、填写评查表、责任认定、案件通报以及异议、反馈在内的 一系列程序，使案件评查工作由抽象变具体，由概念变数字，保证评查工作的客观公正和可操作性。

一是立案庭、审监庭常规评查。各业务庭当月审执结的案件必须于当月的25日前交立案庭报评，由立案庭对案件程序性事项进行审核，无超期报评及超审执限等情况的，转交审监庭参评，审判监督庭每月对全院审结、执结的案件逐案进行评查。经审监庭评查后，对照本院《案件质量评比办法》的评查标准打分确定等级，常规评查材料包括评查标准、案件质量百分考核登记表、补正通知书、案件评查归档表四种。

常规评查的标准是对存在的问题按百分制采用累积扣分制，不计上限，根据问题的程度，分别扣2分至10分，得分为85分以上的为一类案件，70分至84分的为二类案件，70分以下的为三类案件。另外规定了直接确定为三类案件的18种情形。在评查中，如案件被上级法院发回重审、改判或存在质量问题，由院审判委员会讨论决定类别。

案件质量百分考核登记表记录的是评查中发现的审判质量及不规范的问题，比照本院制定的评查标准逐项列举并扣分。补正通知书是对列举出的问题以通知的形式下发各业务庭，限期对存在的不规范的问题予以补正，但对于案件存在的质量问题则严格按照评查标准予以扣分确定类别。案件评查归档表是将评查完毕的案件登记并归档，未经审监庭参评的案件不得归档。

二是专职审委会委员复查。xx县法院为进一步加强审判质量监督管理力度，每月由专职审判委员会委员对审监庭参评的案件进行复查，发现问题报审判委员会集体讨论，并对承办人处罚，对审监庭双倍处罚的评查方式。20xx年以来，专职审判委员会委员对1672件案件进行复查，切实增强了案件承办人的办案规范，强化了审监庭工作人员的工作责任心。

三是审判委员会抽查。审判委员会针对审监庭每月评查卷宗，对已参评归档的案件按照10%的比例进行抽查，确保案件质量。对抽查出现问题的卷宗，不仅对案件承办人进行处罚，还要按照规定双倍处罚审监庭，通过严格案件评查制度，杜绝了案件“带病”归档。同时为确保案件质量，对发回、改判、再审案件实行审委会复查制。主要针对发回重审、改判、再审等案件是否存在质量问题进行的评查。为确保遗漏，各业务庭发回重审、改判、再审案件由立案庭登记。所有发回、改判、再审案件先由庭室、承办人自查，再由审判监督庭核查，最后由案件承办人提交审判委员会复查讨论决定，追究责任。20xx年以来共有发回、改判案件 件，经过复查共有 件发回、改判案件被审委会确定为三类案件，并对 名审判人员进行了经济处罚，有效地避免了定类的随意性。

2、审判质量跟踪监督。xx县法院以《审判流程管理办法》、《裁判文书评比办法》及《庭审考核实施办法》为标准，在案件流程中设多个监督点进行跟踪，形成相互关联、相互制约的动态监控机制。

一是定期开展法律文书评比。每月由审委会委员对当月参评案件的法律文书进行评查，评查出合格法律文书、优秀法律文书或最差法律文书，对评选结果进行通报，对优秀法律文书予以展示并奖励，对最差法律文书进行处罚，杜绝裁判文书带“病”出门。

二是开展庭审评议活动。成立由全体审判委员会委员组成的庭审考核领导小组负责庭审考核工作，开展形式分为现场观摩、网上查看和对庭审过程全程录像，由审委会委员及中层领导干部定期观看。评议的内容主要是对庭审礼仪、庭审内容、庭审效果等进行考核，看审判人员和书记员是否按照到庭，着装是否规范，语言是否简炼，庭审是否清晰等，对庭审不规范行为提出指正，规范庭审活动，增强司法透明度。

三是开展查案件讲评活动。由审委会委员定期结合本院发回、改判、再审案件存在的质量问题，进行讲评，提出整改意见。由审判监督庭总结案件评查中发现的问题，带着问题组织法官、人民陪审员、书记员分别学习，从而使暴露的问题及时得到处理，发现的错误随时得以纠正，防止类似问题再次出现。

四是制定《案件质量责任倒查办法》，认真落实违法审判责任追究制度。对被上级法院发回重审、改判、经本院评查发现有瑕疵等十类案件列入倒查范围，实行案件责任终身制，坚持围绕案件查问题，围绕问题找原因，围绕原因追责任。对出现问题的案件追究承办人、庭长、审委会委员、执行人员、主管院长的相应责任，并成立案件质量考评委员会，负责案件责任倒查工作。今年结合队伍警示教育活动的开展，对历年旧存积案逐庭进行了清理，对查出的14件积案，严格督办，已全部清结，对存在拖案、压案的审判人员严格按照规定交相关部门进行责任倒查。

五是注重总结、利用案件监督管理成果，每月编发通报，包括案件审限情况通报、案件质量评查情况通报、裁判文书评查情况通报、庭审考核情况通报、案件质量倒查情况通报等六种。案件审限情况通报是案件报送立案庭后，由立案庭对案件送达、开庭审理、宣判等是否超期或超审限进行审核，对超期限或超审限的予以通报并处罚。案件质量评查情况通报是审监庭每次常规评查后，根据评查情况，将各种审判质量问题向全院予以通报，供全院干警查阅补正，并引起重视。裁判文书评查情况通报和庭审考核情况通报是审判委员会根据对裁判文书的抽查情况和对庭审考核的情况，对法官裁判文书和庭审存在的问题予以通报，提出需规范和整改的意见。案件质量倒查情况通报，

对出现问题的裁判文书，追究撰稿人、签发人的责任，并连带处罚；对被上级法院发回改判的案件实行复查，查找问题、分析原因、兑现奖惩，促进案件质量的提高。实行审判管理通报制度，每月对全院收结案情况，审判人员个人办案数、调撤率、服判率、实际执行率等指标进行动态分析，审判委员会委员将裁判文书考评情况和不定期抽查庭审情况向全院干警通报，便于领导、庭室和法官了解审判工作动态，加强监督管理。

三、效能考核体系。

制定了《岗位管理目标管理责任书》、《加强机关效能建设的实施意见》、《优化司法环境实施意见》、《禁酒令及执行办法》、《考勤制度》等制度，形成了一套行之有效的效能考核管理体系。

一是建立“三个档案”。建立干警业绩考核体系，不断完善干警业绩评价办法，建立审判人员案件质量和书记员技能、机关效能建设、党风廉政建设“三个档案”， 做到一人一档，做为对干警考核、晋升的依据。

二是层层签定责任书。将工作要求、目标任务、职责要求和制度要求等内容分解量化到《岗位目标管理责任书》中，层层签定责任书。庭室考核主要内容包括队伍建设、司法为民、内务管理和审判业务四项，其中队伍建设、司法为民、内务管理占30%，审判业务占70%，审判庭和综合部门分别考核。实行季度检查、半年督查、年终考核，并根据考核结果对责任书完成情况进行奖惩，形成了一级抓一级、层层抓落实、人人有任务的责任网络体系。

三是实行末位整改和评先评优“一票否决”制。法院依据三个档案记载数据，客观公正地评价干警工作业绩，真正把考核结果作为对法官立功受奖、评先选优、提职晋级、经济奖惩的主要依据，激励大家勇于争先。无论是案件审理、执行，还是宣传、调研工作，干警在完成基本任务后，超额完成部分都可以得到奖励。同时结合相关制度，定期考核、定期通报。

四、廉政建设管理体系。

xx县法院把廉政监督机制摆在突出位置，重点查处利用审判权、执行权贪赃枉法的人和事，维护司法廉洁，逐步健全完善“不愿为”的自律机制、“不敢为”的惩戒机制、“不能为”的防范机制、“不必为”的保障机制。

一是年初与干警、干警家属签订《党风廉政建设责任书》、《家庭助廉责任书》，召开家庭助廉会议，加大落实力度，将党风廉政工作的各项要求量化细化分解，层层落实到具体部门和责任人。规范对干警八小时以外的监督，公布举报电话，严厉查处接受当事人邀请出入娱乐场所、接受吃请等不廉洁行为。

二是落实“一岗双责”制。召开庭室负责人会议讨论制定了院长、副院长、专职审委会委员、庭长工作职责，明确了院长、庭长抓工作、管队伍的双重职责，强化了审判管理、行政管理和队伍管理。制定《审委会议事规则》强化了审委会对案件监督，明确了审委会、主管院长、合议庭、独任审判员职责，理顺案件审判监督关系。

三是通过聘请执法监督员、设置监督举报箱、公布举报电话等方式，实现社会监督，形成了纪检部门、监督员、当事人三位一体的党风廉政监督联动机制。完善对当事人投诉审判人员的处理工作机制。对当事人的投诉要求纪检组做到有诉必查，有查必果，有果必复，对投诉属实的，坚决追究责任；不属实的，及时向当事人告知结果，并尽快还被投诉人一个清白。

篇2

作为司法改革创新的重要举措，案例指导制度是落实法律面前人人平等、统一法律适用标准、实现法律统一适用、确保司法稳定性的重要保证。在一个法制统一的国家，按照法制统一的原则，法律统一适用应当是司法审判的题中应有之义。随着中国特色社会主义法律体系的正式形成，中国法治建设的重心已开始从立法转向司法。然而司法实践中，法官滥用司法自由裁量权、法律适用不统一以及“同案不同判”的现象时有发生，引发民众对司法公信力的强烈质疑。从这个意义上讲，公布指导性案例，推行案例指导制度，对于维护法律适用的统一性，确保法律统一适用，维护司法公信力，无疑具有重要的现实意义。

为了初露锋芒的中国特色案例指导制度一路走好，笔者提出如下建言，求教于法律界的学者、专家，以求于司法实践有所裨益。

刑事案例指导制度建构的三点要求

提高全国法院刑事判决书的说理程度。判决书的说理性作为法律本身理性化的延伸与落实，是司法公正的直接要求、司法工作的关键所在，也是法官的义务所在。不论普通法法系还是大陆法法系，虽然存在着具体说理风格的不同，但判决书必须说理、必须具备相当高的说理程度则是一切现代法治国家的共同要求。如果判决中不谈理由，即使该判决是正确的，也难使人相信其合理性和公正性，甚至认为它是武断的、专横的。在当前，应把强化刑事案件判决书的说理，作为刑事法治一项基本要求提出并予以贯彻落实。

在判决中说理，就是要求法官详细分析证据，根据证据认定的事实，具体阐述可以适用的法律，并依据法律作出具有逻辑性、合理公正的判决。说理充分还应包括对当事人各方的请求在充分说理的基础上作出支持或驳回的答复。整个说理部分应充分严谨，对理由的论证可以从多层次、多角度、多方面来论证。此外，判决中应列举不同的判决意见。总之，理由越充分，则表明判决书的质量越高。

建立全国法院刑事判决书的公开与评价制度。与强调判决理由相一致的问题是判决书的公开制度。因为强调判决理由的重要性在于加强公众对裁判的监督。如果判决书不能公开，则公众尤其是法律界人士不能对裁判结果做出评论、讨论，便不能发挥公众监督的作用。因此，在强调判决理由的同时，应当建立刑事判决书的定期制度。刑事判决书应当按月、季度、年，原则上所有的刑事判决书都应当，而不能仅仅是有选择地部分案例。鉴于该项工作任务十分繁重，因此我们认为最好在各中级以上的人民法院成立专门的刑事案例机构，具体负责本院及下级法院刑事案例的定期工作。刑事判例以后，应当允许社会各方面的人士对其进行评论，此种评论也是对法院工作的社会监督。

建立最高人民法院刑事典型案例的遴选、制度。由于最高人民法院亲自审理的刑事案件并不很多，且在这些案件中，虽然案情重大，但并不一定在法律适用方面更具典型性。所以，仅仅以最高人民法院亲自审理的案件作为指导性刑事案例的来源是不妥当的。由最高人民法院制作和的刑事案例，既包括由最高人民法院亲自审理的在法律适用方面较为典型的刑事案例，也包括全国各级法院向最高人民法院请示的存在法律适用问题的典型刑事案例，尤其应包括各地法院向最高人民法院上报的、由最高人民法院经过认真挑选和筛选的刑事判例。建议最高人民法院内部要成立专门的挑选和审核刑事案例的委员会，该委员会主要由业务能力较强的法官参与，必要时也可吸收某些专家学者甚至律师加入，通过该委员会的认真挑选和审核，从而确保刑事案例的质量。同时，应对各级法院向最高人民法院报送刑事案例的程序作出具体规定。

指导性案例的选择标准

不论在普通法国家，还是在大陆法国家，凡是有可能成为以后的判决所遵循或参照的案件，都有着基本相同的判断标准。在我国，确立哪些案件可以成为指导性案例，同样应遵循一定的判断标准，一般来说，作为指导性案例应具备实质上的要件和形式上的要件。

实质要件。具体而言，一个案例要成为指导性案例，应具备下列实质要件：1、法律问题应具备普遍性。指导性案例制度的构建和实现应具有弥补法的滞后性和不周延性的功能，即指导性案例制度实际上具有造法性质。也即如此，指导性案例应该具备法的一般特质，这样，指导性案例首先必须具有法的普遍性特征。从法理上来说，法应是无数个案的抽象，必须具有一般性、普适性，法存在的意义，不特是针对某个个案正义的实现，而应是对普遍主体的行为具有普遍约束力，具有普遍指引功能，规范功能。在司法实践中，有的法律问题会在其他案件中反复出现，有的法律问题却少之又少，所以不论从需要方面来说，还是从法律效率方面来看，指导性案例应是带有一定普遍性意义的案件。

2、法律问题重要。“重要”是个具有相对性意义的概念，同一个案件，对案件的利害关系人而言肯定是极为重要的，而对于司法实践或法学研究而言，其可借鉴或可参考的价值就不一定同样重要了。这里的重要不仅仅对当事人而言，而且指那些涉及公民基本权利、在社会上有重大影响的问题，或者是涉及公共秩序、善良风俗、国家和人民重大利益的法律问题。

3、案件类型新颖。新颖是指在新的领域内出现的新型犯罪的典型案例。比如网络犯罪，包括网络隐私权的侵权、网络虚拟财产盗窃、网络病毒传播等新型犯罪。频繁发生的“艳照门”事件，就暴露出了我国刑法的滞后性，也从另外一个侧面印证了加强指导性案例制度建设的紧迫性。这类案件类型本身就成为对传统的法律适用范围的一种拓展，应当有选择地予以吸收成为指导性案例。

4、判决所涉及的法律问题应具有法律解释的内容，或者填补法律漏洞的功能。因而，指导性案例不应是对于重复法律规定的判决。指导性案例制度的建构，实际上正是想在一定程度上克服成文法的局限性，运用案例判决的既判性、权威性特点，统一同案或类案的法律适用，同时指导以后的司法审判，节约司法成本进而实现司法正义。指导性案例具有解释法律和创法功能已是不能回避的事实。因此，指导性案例的选择不应是重复法律规定的案例，实际上正是构建指导性案例的应有之意。

5、指导性案件具有快捷、针对和可操作性。法律的目的即在于“定分止争”，“迟到的正义是非正义”都体现了立法者制定法律在于实施，使案件得到及时公正的处理。指导性案件必须具有这样的特点，能够迅速且得心应手地进行适用。

形式要件。1、案件的裁判必须已经生效，但如果生效裁判进入审判监督程序的，不能作为指导性案例的来源。首先，指导性案例的选择只能是裁判已生效的案件，根据我国刑事诉讼法的规定，判决未生效的案件有上诉和抗诉的可能。而指导性案例必须具有稳定性和指引性，判决未生效的案件显然不适合作为指导性案例。其次，案件判决虽然已经生效，但是进入审判监督程序的，也不适合作为指导性案例。案件一旦进入审判监督程序，即有发回重审和改判的可能，同样不具有指导性，相反会具有混淆性。

2、同类案件已经由不同级别法院裁判并生效的，选择由高级别的法院作出的裁判。我国《宪法》和《人民法院组织法》确定上下级法院之间是监督关系，但是在现实生活中，却出现了下级法院向上级法院“请示”的现象，这种现象使得上下级法院间的监督关系变成了领导关系。考虑到指导性案例制度的权威性和指导性的特点，加上我国上下级法院的现实关系，在选择已由不同级别法院裁判并生效的案件作为指导性案例时，选择由高级别的法院作出裁判的案例比较有现实性。因为高级别的法院做出判决并生效的案件，下级法院在借鉴或接受指导时不会有较多的阻力。

3、同类案件判决生效时间不同的，应选择判决后生效的案例作为指导性案例，但同时应考虑判决的法院级别。如果判决先生效的案件的法院级别较高，应采用判决先生效的案件作为来源。

指导性案例的产生程序。指导性案例的形成是指案件获取某种法律效力的升华过程，因此要成为指导性案例，除了具备实体的构成要件外，还必须经过一定的程序。

篇3

内容摘要：当今世界全球走向一体化，在经济领域是经济逐步走向一体化，而在法律领域则是两大法系日益走向融合。就判例制度而言，大陆法系的日本、法国、意大利都建立了事实上的判例制度。通过较为完善的判例编撰制度、上诉制度、审级制度、判决书说理及违背先例的特殊程序等，这些国家确保了事实上判例制度的有效运行。我国应当借鉴这些国家的判例制度，将违反判例作为法定上诉理由、建立判决书公开制度和完善判例编纂等方式建立我国的案例指导制度。

关键词：大陆法系 判例制度 案例指导制度

判例制度曾经被认为是英美法系独有的制度。不过这一认识渐渐地被证明是不准确的。比较法学者茨威格特早在1984年就指出：“但是人们在最近可以察觉到，普通法与大陆法之间在这里正在接近。在大陆，制定法的优先地位和把判决看作技术性的自动制作的谬见正在衰退，人们确信制定法不过是一种可以广泛解释的概括性的基本观点的表现，并且确信法院实务以持续的判例形态成为一种独立的法源。（K•茨威格特、H•克茨著，2003）”。

我国的法律制度与大陆法系接近，以制定法为主要的法律渊源。但制定法存在的缺陷如抽象性、滞后性等问题，使得某种判例制度的产生成为现实的需要。最高人民法院和一些地方法院陆续在推行典型案例制度。但当前的案例指导制度在理论方面和实践操作方面存在很多问题（胡云腾、于同志，2008）。人类知识的发展具有连续性，任何一种创新都应当建立在前人或他人已有的基础上。判例制度是一种复杂的法律制度，因此有必要对其他国家尤其是大陆法系主要国家的判例制度进行深入研究。由此，本文关注大陆法系国家日本、法国和意大利判例制度的理论和实践，以期为构建和完善我国的案例指导制度提供借鉴和启示。

日本的判例制度

与英美法系判例制度相似，日本的判例制度有相应的法律基础。日本《裁判所构成法》第49条规定，下级法院必须遵循上级法院的判例。就同一法律问题，有与先前一个或两个以上的庭所为判决相反的意见时，该庭应向大审院长报告，大审院长因该报告，依事件之性质，命联合民事总庭、刑事总庭或民事及刑事总庭再予审问及裁判（王利明，2002）。该条明确规定了上级法院的判例对下级法院的拘束力。综合来看，日本的判例制度不仅有法律基础，而且有相应的配套制度来保障判例制度的实现。日本的判例制度通过三个方面来实现：

（一）诉讼制度作为判例制度的保障

日本的诉讼制度是三审制，一审是地方法院，二审是高等法院，三审是最高法院。如果下级法院的判决违背了上级法院或最高法院先前作出同样类型案件的判决，将会在上诉中被撤销。这在事实上确保了最高法院和上级法院的判决作为先例被下级法院服从的效力。只要各个审级的法院是独立的，这种形式的先例约束力就是有效的。我国也不例外，下级法院在审理案件时，也会关注上级法院或最高法院对同类案件的判决，并自觉或不自觉地受到一定的约束。可以说，只要存在上诉制度，上级法院的判决就会在一定程度上约束下级法院，并对后者将来审理案件构成一种约束。不过，由于我国是两审终审制，由于上下级法院之间存在紧密的联系，这种基于诉讼制度审级而产生的先例约束力受到限制。此外，虽然法院组织法和宪法规定了我国上下法院之间是监督关系，我国法院各审级的独立性并不够，下级法院法官在审理一些案件前，常常会请示上级法院的法官，这使得上诉制度的有效性大打折扣。因此，改变两审终审的制度也曾经是司法改革的方向之一。不过，在两审终审制度没有更改之前，下级法院的法官更多的是去关注上级法院法官现在的想法，而不是关注上级法院法官之前的想法和做法。这二者都会减弱诉讼制度对判例制度的促进作用。因此，我国现有的诉讼制度尤其是审级制度不能成为判例制度的有力保障。

（二）规定了最高法院要在一定程度上受自己先前判决的约束

只有下级法院服从上级法院的先前判决，而最高法院可以不服从先前判决，有效的判决制度仍不可能建立。日本法院法第10条第3项中：“关于宪法及其他法令适用的解释、意见与以前最高法院的审判不同时”，必须在大法庭（由15名审判员构成）进行审判。变更判例的权限之所以限定在大法庭，是出自于防止小法庭相互变更其他小法庭的判例，通过对变更判例采取慎重的态度力求提高解释法律的统一性及稳定性之考虑（后藤武秀，1997）。

日本最高法院包括了由15个法官组成的3个小法庭，每个小法庭5个法官，平常审理案件由小法庭进行。如果最高法院要改变以前自己的判决，必须由15个法官全部出庭，组成大庭，才能改变判例。由此，如果最高法院要改变自己的判决，需要特殊的审判形式，这种程序上的要求确保了最高法院在一定程度上会服从先前自己的判决。这对于构建我国的案例指导制度而言，意义重大。我国现有的典型案例制度并没有强调最高人民法院自身要受典型案例的约束，因此最高法院可以不遵守自己先前的判例，这是现有制度的一大缺陷。既然最高法院都可以不遵守自己先前的判例，下级法院在判决前也不会认真考虑服从最高法院的判例和自己先前的判例。

（三）将违反判例作为上诉的绝对理由并确保下级法院遵守判例

日本刑事诉讼法第405条第2项里提到“做出与最高的判例相反的判断时”、第3项里规定“没有最高裁判所的判例时，大审院或者上告裁判所之高等裁判所的判例、其法律施行后的控诉裁判所之高等裁判所相反的判断时”之作为上告的理由规定。民事诉讼法第394条、民事诉讼法规则第48条也做了类似的规定，通过将违反判例作为上告理由，从而赋予上级法院或最高法院先前判例的实际约束力。这个规定可以说是判例制度的基石。因为只有规定了违反判例要承担的法律责任后，遵循判例的义务才具有实效。如果没有规定违反判例的责任，判例制度就没有实际意义。我国当前的典型案例制度就存在这个重大的缺陷。法院违反上级法院和自己先前的判例无需承担任何责任，因此法院就不会认真考虑先前判例的推理和说理。即便律师在诉讼过程中提出了先前的相关判例，法官也会以判例不是法源而拒绝考虑。这导致典型案例制度并无太大的实际意义。

在日本，通过审级制度、更改判例的制度和上诉制度，最高法院和上级法院的判例获得了对法院自身以及下级法院的实际约束力，这是日本判例制度最重要的内容。判例具有事实上的约束力，其研究、学习在法律上占有重要位置。

判例制度的形成离不开判决文书的公布和编纂。因为判例被公布和编纂后才能被人们所知。日本形成了较为成熟的公布和编纂制度。日本的判决文书编纂分为官方主导和民间主导两类。官方主导主要是最高法院还有8家高等法院，各自都会编辑出版的裁判例集。由法院内的最多不超过7个法官组成的判例委员会来负责。判例委员会不仅要决定案例的遴选，还要决定其中一个干事会草拟的判例的判决事项和判决要旨和参照条文是否合适。最高法院事务总局也会选择性的编辑出版地方法院和简易法院的民事判决，称为下级裁判所民事裁判案例辑。民间的出版很活跃、很多（朱芒，2008）。判例在法科学生的学习中也很重要。日本的法科大学生往往从本科二年级就开始进行阅读法条和判例的训练。反观我国，判例的公布就很成问题。理论和实务界都有呼吁所有判决书上网的声音，但一直未能实现。在判决书的编纂上，我国也未能形成较为成熟的编纂制度。

法国和意大利的判例制度

虽然没有法律明文的规定，但同为大陆法系的法国和意大利也存在事实上的判例制度。法国的私法在很大程度上是法院通过判例发展起来的。法院在《法国民法典》第1384条第1款略显单薄的基础上形成的严格责任原则，在法国法中已经得到广泛承认。不仅以此为基础处理交通事故，而且在那些由某人监管下的物致人损害的无数案件中，监管人也负有责任（勒内•达维著、潘华仿等译，2002）。由此，根据《法国民法典》第1384条的要求，法国判例发展了事故法。这种法充分考虑了现代高技术社会中的特殊危险，远比民法典编纂者设定的损害赔偿制度可取（张骐，2002）。《民法典》对工业和交通事故、肖像复制和大量的出版物传播等案件没有规定，法官们通过司法判决发展了法律，以至于有学者认为现代法国侵权行为法差不多完全是由法官制定的法律（K•茨威格特、H•克茨著，潘汉典、米健、高鸿钧等译，2003）。在法国，民众信赖议会和一般法院去创立劳动法并加以实施（勒内•达维著、潘华仿等译，2002）。在劳动法方面，法院发展了有关雇工和职员社会保护的规定，而且现在还阐述了这些重要的法律领域已经在民法典之外稳固地存在，并且被进一步视为一个独立的法律部门―由判例法发展的法律部门（张骐，2002）。法国的著名学者孟德斯鸠曾主张法官是法律的喉舌，认为法官只能机械地宣布法律、适用法律，这种认识也曾一度成为法国对法官认识的主流观点。但我们可以看到，法官所发展的法律在法国法中占据着重要的位置。

由此可知，法国的判例发展了劳动法、家庭法和继承法以及过错推定理论等方面的规定。不仅法国的私法依赖于判例制度，其公法也是如此。法国的行政法基本上是在判例的基础上发展起来的。法国的行政法院自成体系，早期的行政制定法规有限，使得法官在许多情况下无法可依，只能在判决中决定案件依据的原则。法国行政法学家弗雷德尔讲到，如果我们大笔一挥，取消全部刑法条文，法国将无刑法存在；但如果我们取消全部行政法条文，法国的行政法仍然存在，因为行政法的重要原则不存在于制定法中，而存在判例中（刘珊、梁海彬，2008）。

由此可知法国的判例制度在法律体系中占据了举足轻重的位置。茨威格特认为，欧洲大陆不存在任何强行规定法官必须受上级法院判决拘束的法律规则，但实际情形则不同。“在现今的实践中，法国最高法院和德国联邦最高法院的一项判决，像英国或美国上诉法院的判决一样，可望得到下级法院的遵循”（K•茨威格特、H•克茨著，潘汉典、米健、高鸿钧等译，2003）。这一点也为法国学者所认同。达维和德•维里斯在《法国法律制度》中指出：法国的判决作为先例具有事实上的约束力。尽管法国法院没有正式遵循先例原理，但仍像其国家的法院一样，具有一种遵循先例的强烈倾向，特别是对高级法院的判决……当然，法国最高法院总是可以自己先前的判决的。但同样真实的是，如果没有重大的理由，它不会这样做……下级法院对待法国最高法院判决的态度，实质上颇类似普通法各国下级法院对待上级法院判决的态度。甚至最高法院判决确立的单个先例也被遵循，尽管这可能作为一项判决的惟一根据加以引证。但是，某些因素可导致下级法院寻找理由作出违反最高法院先例的判决。这种因素之一可能是出自根据新的情况，法院不应遵循最高法院旧判决的愿望（转引自K•茨威格特、H•克茨著，潘汉典、米健、高鸿钧等译，2003）。

由于判例在法国法律体系中的重要地位，判例也成为法学学习和研究的重要内容。在法国的法律学习中，研究判例是法律人的基本功课。在法国的判例制度体系中，最大的判例制度莫过于宪法判例集制度，行政法律制度的核心制度也是判例制度形成的。和法国同仁沟通交流，发现他们在谈论法律适用时很少首先谈论法律，因为他们认为法律的东西是大家都知道的，他们的法律技术首先是精通判例。在法国的法律中，判例在法律构成中起到关键作用，甚至说，评判一个法学院的学生的功底恰恰就在于评判他们怎么样读判例，因为只有判例才显示司法的生命（程春明，2008）。由此可见，判例制度在法国已经成为比较成熟的制度，法国形成了判例的制作与判例的研究之间良好的互动。此种判例的理论与实践值得我国借鉴。

判例法的特点及其对我国案例指导制度建设的启示

（一）判例法的特点

1.判例对于本级法院和下级法院具有事实上的约束力。没有约束力的法律制度不会有任何实际的意义。上述大陆法系国家法院的判例对于本级法院和下级法院具有事实上的约束力。这主要通过上诉制度（违反判例构成上诉理由）、审级制度（违反先例的判决可能被撤销）、判决书说理制度等予以实现。正是这些约束赋予判例制度以实效，使得法院在审理类似案件时必须要认真考虑既有判例，从而实现类似案件类似处理的自然正义原则。此外，学术界对判例的研究、讨论、辩驳也是形成判例共识的重要因素。判例共识对于法官会产生较强的说服力，避免极不合理的判决出现。

2.良好的判例公布制度对建立判例制度不可或缺。判例制度首先要求人们知晓判例、学习判例。上述大陆法系国家都建立了较为完备的判例公布制度。无论是官方还是民间编纂机构，都将法院尤其是最高法院的判决很好地整理公布。判决的公布为人们研究、讨论、辩驳法律问题提供了前提，也会促使法院的判决更加趋于合理化，因为判决的公布本身就是对法院的一种约束。

3.判例制度是一个系统，包含了多个方面的内容，如判例的约束力制度、判决书说理制度、判例编纂制度和判例研究学习制度等。因此，构建判例制度需要考虑一系列的因素后方可实现。就此而言，我国目前的典型案例制度过于简略和粗疏，缺少相应的配套制度。

（二）对完善我国案例指导制度的启示

我国由最高人民法院、高级人民法院和中级人民法院定期或不定期总结和的典型案例，仅对下级法院审理同类案件起到指导作用。这种指导仅具有参考意义，不具有规范意义上的约束力，更不具有实际的约束力。因此，现有的典型案例制度未能发挥类似案件类似处理从而实现公正的作用，更不能积极回应经济急速发展中的疑难问题和新问题。

自改革开放以来，我国大量移植了西方法律，通过大规模立法来推进改革开放。但制定法存在着自身的缺陷，例如抽象性、滞后性、僵化性等，使其不能更好地回应社会的需要。因此，通过迅速立法来推进改革开放的做法渐渐失去了其最初所具有的重大意义。法律制度应当回应现实的需要，当制定法不能很好地回应时，应当发展新的制度。具体来说，我国应当借鉴上述国家的判例制度，完善案例指导制度。

1.将违反先前的判例作为上诉的法定理由。仅仅通过司法解释一般性的规定判例的约束力是不够的，因为法官在审理案件中总会找到各种理由规避先前的判例，从而事实上不遵守先前的判例。为克服这种缺陷，笔者认为还应该将违反先前判例作为上诉的法定理由。如果当事人认为法院没有遵守先前的判例，就可以向上一级法院提起上诉。由此，初审法院是否遵守判例就会受到更高一级法院的监督。此外，如果终审法院不遵守先前的判例，当事人还可以此提起审判监督程序。一言以蔽之，只有将判例作为正式的法律渊源，判例制度才能充分发挥其作用。

2.判决书公开制度。判决书公开可以说是判例制度的精髓。通过公开判决书，法官在判决中的说理、推理可以被公众知晓，甚至论辩。法官是否遵循先前同类案件的处理结果会受到社会的监督。这在英美法系中尤为突出。英国上千年的判例现在都还可以查阅甚至引用。在大陆法系国家，判决书公开也是发展的趋势。虽然有众多人士呼吁公开，但我国的判决书公开程度较低。事实上，现在有电脑和网络，判决书公开在技术上并不是问题。问题在于，公开后法院就受到了更多的监督，因此判决书公开并不为法院所赞同。但判决书公开却是判例制度的基石。只有判决书都公开了，人们才可以进行编纂、学习、研究、讨论。判例中所蕴含的法理才能为人们所知。因此，判决书公开是完善我国判例制度所必需的关键性步骤。

3.判例编纂制度亟需完善。目前判例的公布存在多个主体、多种形式：有最高人民法院公报公布的典型案例、有最高人民法院和最高人民检察院联合出版的《中国案例指导》丛书、有最高人民法院各业务庭公布的案例选编、有地方各级法院制作的案例选编。这些案例公布的形式多样，缺乏统一性。最高人民法院应制定相关规范，由最高人民法院应用法学研究所来具体负责编纂案例，将其提升为判例，以指导下级法院的审理工作。此外，判例编纂应注意判例发展的连续性。目前的判例多是按照大的专业领域、依时间发生的先后来编排的。这种编排方法不利于法官和研究者发现判例中的规则及其发展过程。因此，判例编纂应当以判例中涉及到的相关专业领域某一法律规则的演变来编排。这种编排体例可以形成一系列的判例。此外，判例的编撰还要注意保留案件事实，不能将事实过度抽象和简化，因为事实与规范是共存的，离开案件事实，规范就失去了针对性。事实是规范存在的土壤，规范不能离开事实而独立存在。

4.法学学术界和实务界应当更多关注法院的判例。判例应当成为法院、律师、学者对话和交流的焦点。这种多角色的参与，使得最终有效的判例具有很强的理论和现实基础，从而具有很强的生命力。法学教育也不能仅讲授法条和法条背后的理论，更应以判例来验证法条和理论。甚至以判例来发展法学理论。如此，中国法学就具有了一定的“主体性”，走上了建构中国法学的“理想图景”（邓正来语）之路。法学就成为更具现实性的学问。法学学者不再跟在西方学者后面亦步亦趋、人云亦云，而是立足于中国的实际创造出自己的理论。

结论

理论随现实的改变而改变，法学理论亦是如此。因此，关于大陆法系没有判例制度的说法被现实改变了。事实上，法律制度往往是为回应社会生活的需要而产生和改变。由此，日本、法国和意大利虽为大陆法系国家，但其法律制度却逐步发展出了判例制度。判例制度弥补了制定法的不足，满足了社会生活的需要，推动了这三个国家经济的迅速发展。目前我国处在改革开放的深化阶段，社会对法律制度提出了多种需要，制定法并不能完全满足这些需要。有鉴于此，我国应放弃将制定法作为唯一正式法律渊源的观念，在现有典型案例制度的基础上构建我国的案例指导制度。由此，我国的法律制度将能更好地满足社会的需要，推动经济的发展。

参考文献：

1.K•茨威格特，H•克茨著.潘汉典，米健，高鸿钧等译.比较法总论.法律出版社，2003

2.胡云腾，于同志.案例指导制度若干重大疑难争议问题研究.法学研究，2008（6）

3.王利明.论中国判例制度的创建，载王利明著：民法疑难案例研究.中国法制出版社，2002年版，代序

4.后藤武秀.判例在日本法律近代化中的作用.比较法研究，1997（1）

5.北航法学院主办的法学沙龙.大陆法系的判例制度―成文法系中的判例和成文法的关系.朱芒的发言，载北航法学网beihanglaw.省略，2010-1-2

6.勒内•达维著，潘华仿等译.英国法与法国法：一种实质性的比较.清华大学出版社，2002

篇4

一、我县劳动和社会保障体系建设中存在的几个突出问题

我县劳动和社会保障体系建设经过多年努力，已取得突破性进展，在保障群众基本生活，解决群众实际困难方面发挥了至关重要的作用。但是，受经济社会发展条件的制约，我县的劳动和社会保障体系仍然存在不少困难和问题，一些深层次的矛盾还未得到有效解决。主要有：

(一)就业压力仍然较大，统筹城乡就业机制有待进一步健全完善

1、劳动力供给总量持续保持高位，就业压力仍然较大。一是每年新增城镇劳动力就业压力；二是农村劳动力转移就业压力；三是失业人员再就业压力。以上三方面合计，20*年全县至少有8120人显性人员须落实就业。这一数字在今后五年将基本保持稳定或略有增加。同时，大量未办理失业登记人员的隐性失业问题，以及外来劳动力的冲击，将给原本就已比较严峻的就业形势带来更大的压力，劳动力供给总量在相当长一段时间内将居高不下。

2、劳动力整体素质与市场需求不相适应。一是劳动力整体素质低下与产业结构升级的矛盾。部分劳动力文化素质、技能水平低下与企业对从业人员技术、技能水平越来越高的要求之间存在的矛盾；二是传统的就业观念与新兴的劳动力市场需求之间的矛盾。现有的城镇失业人员大多数是原国有集体企业职工，习惯了计划经济体制下的工作方式，就业观念比较陈旧，对岗位的期望值过高，“高不成，低不就”现象比较普遍；由于长期的城乡二元分割，农村劳动力在就业意识上还未融入城市，多数进城就业农民仍将自己定位为“农民”而非“市民”，缺乏长期定居城市的打算，由此带来了许多短期行为，影响充分转移就业；随着高等教育的逐渐普及，大学教育已经从精英教育逐渐走向大众化教育，而一些大学毕业生对岗位的要求过高，缺乏进入企业就业的心理准备。

3、城乡劳动力就业环境依然不佳。企业劳动用工管理不规范，企业拖欠工资、拒签劳动合同、拒交社会保险等情况还大量存在，特别是建筑行业拖欠农民工工资问题还比较严峻。同时，一些企业不按规定安排工作时间，劳动条件比较恶劣，劳动报酬相对较低等情况也亟待解决。

(二)社会保险覆盖面仍然不高，社会保障体系有待进一步健全完善

1、由于存在认识上的误区，进一步扩面难度较大。一是少数乡镇（街道）领导对社保工作重要性认识不足，缺乏统筹发展观念，主观上希望社保能为招商引资让路，怕扩面影响地方经济发展环境，存在一定的畏难思想；二是部分企业主法制意识和社会责任意识相对淡薄，一味追求低成本扩张，担心为职工参保缴费后增加企业的成本和负担，影响产品竞争力，部分私营企业主甚至把应缴的保费当成个人的利润，不愿拿钱为职工参保缴费；三是部分年轻职工和外来职工的自我保障意识不强，参保积极性不高。

2、由于社会保险立法滞后，社保扩面缺乏刚性手段。目前为止，国家社会保障法仍未出台，具最高法律效力的只有国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》。对企业不参保缴费所应承担的法律责任规定不明确，没有设定查扣财产、限制人身自由等制约条款，扩面主要依靠行政手段，在强调依法行政的今天，现有的强制手段难以完全执行到位。又如对恶意侵占医保基金现象以及其它医疗保险违规行为的处罚缺乏法律依据，难以有效遏制违规行为的发生。

3、由于历史问题和老龄化速度的加快，养老保险基金支付压力越来越大。我国社会保险制度建立相对较迟，社会保险制度建立以前的国有集体企业职工视作缴费年限工龄形成了沉重的历史负债和基金缺口，个人帐户空帐运行。据统计，我县20*年底止仅做实企业职工基本养老保险个人帐户就需1.8亿元。而同时，随着老龄化速度的加快，退休人数越来越多，导致支付压力越来越大。

(三)社会救助资源仍然不能满足群众的救助需求，新型社会救助体系建设还需进一步加快推进

1、社会救助制度仍须进一步完善。近几年，随着我县低保、五保、灾民救助等制度的建立完善，城乡困难群众的温饱问题得到了初步解决。但是，贫困家庭看病难、子女上学难、住房差等问题仍然比较突出，生活水平的差距正逐步拉大。

2、农村社会养老保险和被征地农民基本生活保障标准还需进一步提高。我县农村社会养老保险和被征地农民生活保障享受水平与兄弟县市相比还较低，县财政补助水平也还偏低。

3、新型农村合作医疗工作存在三对矛盾和一大困难。三对矛盾：一是低水平筹资与农民高期望值之间的矛盾；二是农民自愿缴费与保证一定参保率之间的矛盾；三是规范操作与简化报销手续之间的矛盾。一大困难是受益面过窄。新型农村合作医疗制度以大病统筹为主，住院报销人数大约占实际参保人数的2－3%之间，住院报销额平均在1300元/人左右，农民受益面过小的问题客观存在。

（四）劳动纠纷量大面广，协调关系任重道远

1、劳动监察力量薄弱与劳动纠纷量大面广之间的矛盾突出，执法装备匮缺，经费保障不足，疲于应付日益繁重的劳动纠纷，迫切需要进一步加强人员、装备及经费。

2、处理劳动纠纷缺乏刚性手段。对建筑、道路施工、厂房租赁型企业，劳资纠纷高发企业的制约措施不完善，特别是业主逃匿事件时有发生，缺乏可靠的迅速处理机制，有关法规制度急待完善。

3、部门协调、联合执法、信息共享等方面还存在一些问题，应建立与工商、公安、法院、银行等部门的协调机制，达到行政资源的整合利用。

二、劳动和社会保障体系建设宏观背景预测分析

今后五年是我县经济社会发展的关键时期，也是我县劳动和社会保障体系建设从制度确立向制度完善过渡的关键时期。虽然仍然面临许多困难和一些不确定因素，但整体的发展方向已基本明确，劳动和社会保障体系建设的宏观背景总体是机遇大于挑战。

（一）经济快速发展为完善劳动和社会保障体系提供了坚实的经济基础。近几年我县经济增长速度均保持在12%以上，按目前的发展态势，有关部门预测今后五年我县经济增长速度平均将保持在12%左右。经济持续快速增长增加了财政收入，使我县有条件进一步加大对劳动和社会保障的投入。同时，经济增长将创造大量就业机会。根据经济每增长一个百分点拉动就业岗位增长0.*5%系数计算，如果保持12%的增长率，我县21万劳动力基数每年的新增岗位为1600个。今后5年随着公共财政的建立完善和经济的快速发展，我县将更有条件加大对劳动和社会保障的投入，建立稳定的社会保障支出和增长机制，这为健全完善社会保障体系提供了坚实的经济基础。

（二）社会观念的转变为劳动和社会保障体系的健全完善提供了思想基础。十六届三中全会明确了“五个统筹”的理念，强调要树立和落实科学的发展观、正确的政绩观和牢固的群众观，这首先为劳动和社会保障体系的健全完善提供了思想基础。20*年10月以来，国务院先后下发两个《决定》、一个《通知》，即《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发[20*]36号），《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[20*]38号），《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发[20*]35号）。国务院这三个文件是按照五中全会精神，对今后一个时期就业再就业、社会保障、职业技能教育培训工作作出的重大部署，许多政策措施安排都是基础性、长效性的，决定了今后一个时期劳动保障工作的大方向。随着以人为本的科学发展观逐步贯彻落实，整个社会观念将发生深刻的变化，一个突出的方面就是企业的社会责任意识增强。可以预计今后5年SA8000社会责任认证将逐步在各类企业中推行，这就可以促使企业认真对待职工的社会保障，改善工作环境，这不仅有利于劳动和社会保障各项制度的推行，有利于改善就业环境，同时也有利于改变劳动者的就业观念。

（三）政府职能的逐步转变为劳动和社会保障体系建设提供了制度和组织保障。过去政府比较偏重经济调节、市场监管二项职能，而对社会管理和公共服务二项职能的发挥在某种程度上还不够重视。劳动和社会保障是一种公共产品和公共服务，需要公共财政、公共资源的投入和支持。虽然近几年我县在劳动和社会保障事业上投入是巨大的，但受经济条件制约，总体上仍显不足。目前我县人均GDP已接近2000美元大关，从经济学上讲已迈入了一个新的发展阶段，但这一阶段是世界公认的社会矛盾凸显期，社会问题处理不好，将引发剧烈的社会动荡，拉美一些国家的发展历程已证明了这一点。反之，如果社会保障和其他的一些社会问题处理妥当，将促进经济社会的加速发展。所以，政府职能能否转变到位从某种程度上影响着社会保障事业的发展方向。多年来，我县为促进社会保障事业的发展，先后出台了一系列政策措施，同时建立了一支精干高效的劳动和社会保障干部队伍，健全了组织网络，这为健全完善劳动和社会保障体系提供了坚强的制度和组织基础。

（四）城乡一体化的稳步推进为劳动和社会保障体系建设提供了良好的发展机遇。制约我县劳动和社会保障事业发展的除经济条件、社会环境等因素外，很重要的一个瓶颈就是城乡二元分割。近几年，我县通过大力推进三大发展战略，城乡一体化工作取得显著进展，但目前的城市化率仍然不高。可以预计，随着城乡一体化进程的加快，农民在收入提高的同时，更多的人将由农民转变为市民，在城镇和农村的社会保障体系没有完全接轨的情况下，现有的社会保障制度在参保规模、收支平衡上将迎来更有利的发展环境。

三、今后五年我县劳动和社会保障体系建设的目标与对策

(一)今后五年劳动和社会保障体系建设总体目标

到2010年，基本建立统筹城乡、符合市场经济体制要求的就业机制，使所有城乡劳动者享有均等、公平、一体的就业机会；建立比较完善的独立于企事业单位之外、资金来源多源化、保障水平规范化、管理服务社会化的社会保险体系，打破城乡界限，将所有城乡居民纳入统一的社会保险体系范畴；建立完善统筹城乡的，与我县经济社会发展水平相适应的新型社会救助体系，使得城乡各类困难群众均能享有一定水平的救助保障。

(二)主要工作目标及对策

1、加快完善城乡一体的劳动力市场，实施积极的就业政策，确保就业总量稳步扩大，就业形势保持平稳。到2010年，全县完成3万农村劳动力转移工作目标，基本完成2.5万农村劳动力转移培训和2.5万已转移就业农村劳动力在岗培训工作目标，城镇登记失业率控制在4.5%以内。

——确立就业优先的原则，转变职能，建设服务型政府、效率型政府。把扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置，加大公共财政支出力度，加大对城乡劳动力的就业、培训、社会保障等公共事务的投入。逐步建立符合WTO规则的管理体系，加强协调和监管，打破行业垄断和部门垄断，建立公平统一的市场环境。不断深化产业结构调整，进一步扩大就业总量。坚持发展第三产业，坚持发展劳动密集型产业特别是服务业，注重扶持民营经济和中小企业，鼓励劳动者自主创业，建立小企业基金，提供申办、贷款、技术指导、人员培训等全方位政策扶持。

——实施积极的就业政策，根据不同群体就业特点，实行有针对性的就业扶持。一是实施积极的就业政策。落实社保补贴、小额贷款、税收扶持等优惠政策，激励企业新增就业岗位。通过给予社保补贴和公益性岗位补贴各种优惠政策促进困难人员实现再就业。不断完善政策，提高政策促进就业的效能；二是建立就业困难人员长效就业援助机制。充分利用街道、社区工作平台，建立一支由社区专兼职人员、劳动保障工作人员以及其他热心公益事业人士组成的就业援助员队伍，提供就业政策、技能培训、职业指导、就业信息等全过程结对指导帮扶。积极采取措施多渠道开发就业岗位，确保每年向每名失业人员提供一次以上就业机会；有就业意愿的就业困难人员接受职业指导的比例达85%以上，实现再就业50%以上；符合条件人员100%享受再就业优惠政策；三是实施青年职业见习计划。政府为失业的大中专毕业生提供一定时间的实习岗位，由政府和企业共同支付一定的费用，帮助失业青年提高技能水平，积累职业经历，培养敬业精神；四是进一步拓宽农村劳动力就业渠道。提升农村劳动力就业技能，注重中青年农村劳动力的创业扶持，鼓励发展特色种养经济；五是大力发展劳务协作，鼓励城乡劳动力到境外就业、外出创业。

——完善人才劳动力市场建设，建立比较完善的就业管理服务机制。一是进一步加快就业信息网络建设，开通就业服务热线，完善武义人力资源网的功能，建设人才劳动力资源信息库和岗位供求信息三级系统，加强公共职介供求信息网络建设，提供快速、方便的信息服务。完善就业和失业统计指标体系，建立空岗申报和录用备案制度，完善就业监控调控体系。将农村劳动力列入就业和失业统计指标体系范围，以更准确地反映我县城乡就业整体状况，为制定和完善就业政策提供科学而准确的依据；二是完善服务手段。设立针对就业困难人员的专门服务窗口；通过职业指导师的个性化指导，帮助失业人员疏通心理，制定重返岗位计划；三是加强人才劳动力市场管理，严格实行招录用备案登记、失业登记，规范招录用行为。定期举办人才劳动力招聘会。

——完善培训机制，加强对培训工作的组织管理，提高培训促进就业的效能。一是加强培训与就业的衔接，建立培训后就业预测评估机制，根据我县产业用工需求，指导、引导培训机构面向市场，科学设置专业和工种，加快培训、培养紧缺工种技工人才。大力发展定单培训、定向培训、输出培训，鼓励企业自主培训，鼓励自学成才，科学设置培训专业，提高培训的针对性和有效性，提高培训后就业率；二是大力发展职业技术教育，加快职业技术学校建设，多方筹集社会资金，加大对职业技术学校基础设施、实验实习设备及教育经费的投入；三是建立培训质量评价体系，完善城乡劳动力就业培训系列教材，规范教学组织全过程，加强对培训效果的考核，加强试题库建设，严格考试纪律、考核程序和考核标准，严把培训质量关。

2、进一步扩大社会保险覆盖面，率先建立比较完善的城镇社会保险体系。到2010年，全县职工基本养老保险基本实现全覆盖，参保人数达到4万人，养老保险基金收入稳步增长，基金征缴率保持93%以上，多渠道筹资机制进一步完善，个人帐户开始逐步做实，离退休人员社会化管理服务率达到100%；全县职工基本医疗保险实现基本全覆盖，参保人数达到4万人，基金保持收支平衡并略有结余，基金征缴率保持95%以上；全县失业保险参保人数达到4万人，工伤保险参保人数与企业职工养老保险人数保持同步；实行养老、医疗、失业、工伤、女工生育保险五费合征。

——实施“五费合征”机制，稳步推进“金保”工程，建立完善的社会保险管理运行体系。针对养老、医疗、失业、工伤、女工生育五项社会保险分散征缴、分险支付的现状，按照“精简、统一、效能”原则，建立“五费合征”的基金征缴运行管理模式，统一管理体制，统一操作程序，统一缴费基数，统一核定办法，集中受理业务。建立“五险”统一征缴，分险支付的业务运行模式，地税部门统一征缴“五险”基金，实行“五险一单、一票征缴”；整合“五险”信息系统，清理调整有关数据库，实现同人同城同库。在实现养老、医疗、失业、工伤、女工生育保险统一由地税征缴基础上，进一步完善征缴机制，为下一步实现“五险合一”征缴打好基础。

按照金保工程总体目标，分期推进社会保险信息系统建设和劳动力市场信息管理系统建设。到2010年，实现对社会保险经办业务全过程的管理，逐步实现从以参保单位管理为主向以参保人员管理为主、从专管员式管理向柜员式管理、从分险种单一管理向各险种综合管理转变，同时实现与劳动力市场信息系统的整合，建立包括统计分析、监测预警、预测分析、风险分析在内的多层次的宏观决策支持体系和基金监督管理体系。稳步推进“金保工程”建设，加快数据库信息的整合，积极完成县市之间养老保险信息系统联网工作。

——稳步推进养老保险基本全覆盖，完善基金征缴机制，增强养老保险基金支付能力。改革社保扩面征缴办法，采用按工资总额征缴养老保险费，调整和统一缴费基数与比例，拓宽社保基金保值增值渠道，完善多渠道筹资机制，确保基金支付能力稳步提高，个人帐户逐步做实，切实降低支付风险，提高基金抗风险能力。进一步规范和完善养老保险政策，全面推进事业单位养老保险制度；建立规范的离退休人员社会化管理服务运行机制，完善街道社区劳动保障服务机构，加快企业退休人员整体移交社区管理工作，加大财政投入，开展二节慰问，逐步实现离退休人员100%社区化管理服务；研究建立参保人员待遇标准补充机制，提倡企业建立企业年金，确保退休职工福利待遇适度稳步提高。

——整体推进统筹城乡的社会医疗保障体系建设，完善服务管理，逐步提高城乡居民医疗保障待遇。一是建立和完善多种保障方式和多层次的医疗保障体系。在现有的基础上，探索建立以大病住院为主的、覆盖各年龄层次的城乡居民医疗保险制度，基本形成覆盖城乡各类人员，多层次、多形式、多元化的医疗保障格局；研究不同医疗保障方式之间的良性互动和协调发展的有效办法，使不同医疗保障方式在政策上、制度上、管理上相互衔接。增强参保人员保健意识，加强疾病预防，对参保的个体工商户、自谋职业、自由职业及改制企业退休人员实行健康体检；二是推动灵活就业人员、个体从业人员、混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加社会医疗保险，进一步扩大城镇职工医保覆盖面，逐步实现应保尽保；三是加强对医保“两定”机构的监督管理，建立信用评价等级制度，建立竞争和激励机制，切实维护病人对医院和医生的选择权，探索完善医疗费用结算办法，加强特殊人群医疗费用的管理；四是推进医保、卫生、药品流通“三改并举”。促进医、药竞争，引导医疗机构推进适应医保制度要求的内部改革，加强成本核算，提高医疗服务的标准水平。

——全面推进失业、工伤、女工生育保险，确保收支平衡，努力实现应保尽保。一是依法加强失业保险的扩面征缴，力争将企业事业单位、社会团体、民办非企业单位、有雇工的城镇个体工商户及其职工、雇工全部纳入失业保险；二是加快工伤保险向非公企业的覆盖，建立工伤医疗协议定点医院制度，开辟工伤治疗“绿色通道”。进一步做好劳动保护、事故预防工作，切实保障职工的劳动安全；三是制定全县统一的女工生育保险制度，将参保范围扩大至所有企事业单位，合理确定缴费年限、待遇标准。

3、整合各类救助资源，健全困难群众长效帮扶机制，逐步建立完善新型社会救助体系。全县最低生活保障、被征地农民基本生活保障实现应保尽保，被征地农民参保人数不少于1万人，新型农村合作医疗参保率巩固在90%以上。

——进一步完善最低生活保障制度，确保做到应保尽保。规范低保对象范围，将符合条件的困难群众全部纳入，实现动态管理下的应保尽保、应补尽补，同时完善超标退出机制；规范资金保障机制，确保财政对低保资金的支出；规范保障标准，建立低保救助金自然增长机制，确保低保标准随当地群众生活水平同步提高；规范低保工作管理，确保低保金按月足额发放；建立低保对象参加公益性劳动制度，加快推进低保工作的信息化建设。

——进一步完善五保老人集中供养制度，积极推行以“三自”为主要内容的规范化建设。加大供养资金财政投入力度，将所需资金列入各级财政年度预算，切实做到供养资金按城镇低保标准落实到位，敬老院管理资金落实到位。积极开展敬老院规范化管理达标活动，全县所有的敬老院达到县级规范化管理服务单位标准。

——进一步完善被征地农民基本生活保障制度，完善政府配套政策，提高被征地农民基本生活保障享受待遇。研究被征地农民生活保障与养老保险制度接轨问题，鼓励参保的农民参加城镇社会养老保险。加快推进参保扩面，2010年底被征地农民参加基本生活保险人数不少于1万人。同时，积极探索农村社会养老保险政策，研究农保基金保值增值途径。

——进一步完善新型农村合作医疗制度，加快推进城乡医疗救助。分步推进新型农村合作医疗制度。根据基金运行情况，进一步调整起付标准和报销比例，力争补偿率达到25%以上，使农民得到更多的实惠。根据基金积累情况，探索门诊医药费报销办法，扩大报销受益面。

——进一步健全困难群众助学和廉租房制度，完善社会帮扶救助机制。一是全面实施“农村中小学家庭经济困难学生资助扩面工程”、“农村中小学爱心营养餐工程”、“农村中小学食宿改造工程”，切实改善全县农村中小学师生教学生活条件，保证让广大农村孩子都能“念上书、念好书”；二是加快廉租住房制度的实施，利用住房保障的各种有效形式，逐步提高住房保障水平，最终达到城区最低收入家庭百分之百纳入保障体系，特困群众家庭80%以上纳入保障体系；三是进一步规范社会帮扶机制，大力弘扬社会救助新风尚。充分发挥慈善总会在救助机制中的积极作用，大力开展集中捐款和专项救助活动，使慈善救助成为政府救助的有力补充；四是进一步整合救助资源，完善救助管理体制。建立“政府主导、民政主管、部门协作、社会参与”的社会救助管理体制，乡镇（街道）劳动保障和社会救助实行工作机构的合署统一，社区（村）普遍建立劳动保障救助网络和工作平台。

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摘 要：美国院校研究的职能经历了建校研究、改进管理质量与效益的自我研究、战略规划与管理咨询研究几个发展阶段，而影响美国院校研究和职能发挥的因素主要有实用主义价值观、现代大学传统精神、市场导向的资源配置模式和大学治理结构，其中大学治理结构因素影响较大。通过对美国院校研究职能与美国大学治理结构之间的逻辑关系的分析发现，大学自治权只是美国院校研究产生的前提而不是主要因素，大学校长的权力和地位及市场导向的董事会制治理模式才是院校研究产生的关键因素。

中图分类号： G647

文献标志码： A文章编号： 1009－4474(2012)01－0076－06

Institutional Research and the Structure of University Governance

――A Case Study of Relationship between American Institutional Research and University Governance Structure

ZHANG Xiao-dong1,2

(1.School of Education, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074；2.Higher Education Research Institute, Chongqing Three Gorges University, Chongqing 404100, China)

Key words: higher education; institutional research; university governance structure; university governance; America; board of regent

Abstract: The function of the American institutional research has witnessed three stages including the research for college set-up, for improving the quality and efficiency of colleges, and for strategy planning and management consulting. The factors that affect the emergence and development of the American institutional research encompass America pragmatism values, modern university tradition, market-oriented resource configuration model, and university governance structure. Among them, the governance structure plays the key role in the forming and developing of institutional research. By tracing the formation and development of American university governance structure and the American institutional research, we can easily find that it is the power and position of American university president and the board of regents market-oriented system that help the emergence of institutional research. Though university autonomy is the premise of institutional research, it is not the decisive factor for it.

院校研究为什么能够在美国而不是在现代大学诞生地欧洲最先发展并成熟起来？庞大复杂的高等教育体系和治理结构与美国院校研究发展之间是一种什么关系？是因为积极的院校研究成就了强大的美国高等教育体系和相对成熟的大学治理结构，还是强大的高等教育体系和市场导向的大学治理结构成就了美国院校研究的发展和成熟？带着以上疑问，本文着重对美国院校研究职能的演变与大学治理结构之间的关系进行探讨。首先，简要描述美国院校研究职能的演变过程；其次，探讨美国院校研究职能发展成熟的影响因素；再次，探讨美国的大学治理结构对美国院校研究发展的影响；最后就我国院校研究提出了几点启示与思考。

一、美国院校研究职能的形成和演变过程

从院校研究的职能而言，美国院校研究主要经历了建校研究、办学质量和管理效益改进的自我研究、院校战略规划研究几个发展阶段。每一时期的院校研究的主要职能都与美国高等教育发展过程中面临的突出问题有很大的关系。院校研究也从单一到多元、从定位模糊到逐渐定位清晰。

1.建校研究

这主要体现在美国宗教改革、殖民地和共和国时代这一段时期。1701年马瑟父子（Mather,Increase & Cotton）创建耶鲁学院的建校研究被看做北美最早的院校研究〔1〕。耶鲁学院诞生于北美康涅狄格州的纽黑文，它是由从马萨诸塞州清教徒中分离出来的公理会教友建立的，目的在于重现欧洲的文明〔2〕。曾任哈佛学院校长的英克里斯・马瑟（Increase Mather）通过说服东印度公司官员伊利胡・耶鲁（Elihu Yale）捐赠550英镑用于支持新建学院耶鲁学院，其子科顿・马瑟（Cotton Mather）任学院院长。马瑟父子还就学院的管理模式进行了研究，最终确定放弃哈佛学院“两套班子”管理模式，即董事会（governing board）与评议会（corporation），而选择了英国大学“一套班子”的管理模式，即校务委员会制（Yale Corporation）〔3〕。这一做法被院校研究者考雷(W.M.Cowley)和泰特罗(W.L.Tetlow)称为北美最早的院校研究类型。此后以促进单个学校的建校为目的，以调查研究的方法决定学校创建发展的定位、办学规章制度和经费来源等问题的院校研究被看成了一种建校研究。

2.以提高办学质量和管理效益为目的的院校研究

这主要包括美国建国后小型学院建立发展时期、工业化大学转型发展时期和高等教育大众化时期。这一时期美国高等教育主要面临着办学经费问题、学校独立法人地位问题，如1819年达特茅斯学院案(In 1819,Dartmouth College Case)；校园安全与学生骚动问题、办学模式问题、课程改革问题，如1828年《耶鲁报告》（The Yale Report）等。针对高校在发展中存在的以上问题，院校研究主要围绕高校办学质量和效益等问题展开了，在方法论上也突出以统计和调查为主要手段的实证性研究方法。如哈佛大学前校长埃利奥特（Charles W.Eliot）运用统计的方法，开辟了重视以证据为基础的科学管理研究模式，其在哈佛40年里所做的年度报告被认为是美国院校史上的重要文献〔1〕。如果说这是单个学院通过院校研究以提高本校办学质量和效益的一种被动的院校研究行为，那么，在政府和各类基金会推动下以提高办学质量和效益为目的的学校调查运动是美国院校研究从消极被动走向了积极主动过程。其中有影响的人物和组织有：库克(M.L.Cooke)、普里切特（Henry S.Pricheter）、弗莱克斯纳(Abraham Flexner)和卡耐基基金会(The Andrew Carnegie Foundation)等。1909年，库克受卡耐基基金会委托，对美国八所著名大学进行了管理效率问题调查，使大学效益问题成为关注热点。同样受委托调查北美155所医学院的弗莱克斯纳的报告《美国加拿大的医学教育》（Canadian medical education American）成为改变美国高等职业教育的里程碑。而随后的美国联邦政府和州政府推行的公立高校自我调查和全国高校普查行动，不仅使高校质量调查制度化和经常化，而且催生了院校研究机构在大学组织中的诞生，如伊利诺伊大学、俄亥俄州立大学、明尼苏达大学、密歇根大学等在这一时期开始建立专门研究机构来研究自身问题〔1〕。自此，关注研究高校自身管理和经营效益问题成为美国院校研究的一个长期课题。这一时期院校研究还带有一种教育质量评估的作用，如弗莱克斯纳的调查导致70所质量不合格的医学院关闭。

3.院校战略研究及院校研究职能的专业化、多元化

这主要集中在二战后高等教育大众化、普及化发展的历史时期。二战后是美国高等教育发展的又一黄金时期，也是美国高校管理模式转型的时期。院校研究在这一时期正式走上了以专门研究机构为依托的发展阶段，专门的院校研究机构逐渐在规模较大的学院得以建立。时至今日，美国每所研究型高校都有专门的院校研究机构，虽然“哈佛大学在2007年才设置了独立的院校研究机构，但是此前，院校研究的职责主要由哈佛大学预算办公室的专门人员负责”〔4〕。美国院校研究的普及化、专业化，以及研究机构关注内容和职责的多元化成为这一时期发展趋势，各研究型高校在继续关注学校管理质量和效益的同时，开始关注院校研究工作本身的规范性建设和院校研究者的培养以及院校研究自身的发展问题，并于1966年成立了院校研究协会(Association for Institutional Research)，创立了院校研究会刊等。在高校资源竞争和国家安全考虑的助推下，高校管理者开始重视学校发展中的战略管理与规划，寻求学校发展的国际国内竞争优势。这也使得美国院校研究将研究重心转向了院校战略规划研究，即战略规划、预测、管理设计等方面的研究〔1〕。

如今，美国院校研究无论从规模、职能，还是从研究的范式和规范性等方面都成为了其他国家学习的榜样，使得美国院校研究和美国高等教育一起走向了成功。那么，在这一发展历程中，是什么因素促使美国能够最先开展院校研究呢？

二、美国院校研究形成的逻辑及影响因素

通过以上简要梳理，我们发现，在董事会制治理模式下，美国院校研究职能的转换是与美国高校各个历史时期面临的突出的问题密切相关的。宗教改革、殖民地时代和共和国时期最突出的问题就是如何通过建立大学以恢复欧洲文明，如何确定大学的目标、规模、管理制度、财政支持等问题。因此，怎样成功建立像欧洲那样的大学是这一时期建校者面临的主要困惑。随着这些问题的明确和大学的成功创立，以建校为目的的院校研究就完成了历史使命。其他发展时期的院校研究也基本都是围绕学校当时面临的突出问题开展研究，不再赘述。由此可见，美国院校研究从一开始就是以问题解决为指向的，起于学校发展面临的突出问题，止于问题的妥善解决。主观上，院校研究者没有将形成理论作为研究的目标，但是客观上，院校研究却助推了美国院校研究理论的产生、高等教育管理思想理论的发展和高校管理信息数据库的创建等，如弗莱克斯纳调查北美医学院之后撰写的《美国加拿大的医学教育》、1828年的《耶鲁报告》等。虽然美国院校研究职能一直在变，但以问题解决为指向的院校研究价值观却基本没有变。因此可以说，美国院校研究发展的逻辑实际上是在美国大学治理结构的特有环境下，在实践中探索完善研究规范、形成研究范式、确定研究范围、成立研究机构、明确研究者素质要求等内容的实践发展过程。而这一发展逻辑的影响因素主要有以下几点：

1.实用主义哲学观

罗杰・盖格认为，“三百年来的美国高等教育，从哈佛大学立校迄今，可以用以下字眼描述：教什么科目，学生经验是什么，学府结构又是什么。现有知识经过学府及教授过滤，以作为课程的教材内容，所学应有所用”〔5〕。尽管美国早期高等教育是在教会的影响下诞生的，但是作为登上新美洲大陆的早期美国移民，他们需要创新求生，需要拓展边疆和冒险开辟。这促使他们在理念上最终抛弃了欧洲理性主义的传统价值观，欣然接受了达尔文(Charles R.Darwin)的“适者生存”的进化主义价值观，并在美国产业革命的过程中转换成了美国人的实用主义哲学价值观。这种价值观对美国高等教育的影响就是他们始终把质量和效益放在办学的第一位，注重将其他领域里成熟的经验、理念和方法运用到高校管理领域中来，如泰勒的科学管理论、公司治理理论等，使得实用主义哲学成为美国院校研究的价值观和哲学基础。

2.现代大学传统

现代大学往往以中世纪欧洲大学为鼻祖。大学的兴起与很多因素有关，而城市的兴起和各类自治联盟的形成，以及城市行会制度等都对大学的兴起产生了重要影响〔6〕。大学在与世俗王权和教会权力博弈的过程中获得了一些自治的权力。大学特许状既是大学营业许可证，也是约束大学内外各种权力不正当干涉大学治理的法律依据〔2〕。大学自治、教授治校、学术自由可以说是欧洲中世纪大学留下来的文化传统。美国高等教育继承了欧洲大学的大学自治和学术自由的传统精神。在学院中，以企业家为主体的学院董事会掌管校务，校长是学院的改革家，教授为实现他们的学术理想孜孜以求〔2〕。而大学的自治权和独立法人地位保证了大学可以根据自身面临的环境变化作出决策，进而保证了院校研究存在的可能性和研究成果的应用性。

3.市场导向的资源配置模式和大学管理模式

在整个美国历史上不存在一个集权的高等教育管理部门。教育既不是依赖于国家，也不是依赖于教会，而是依赖于强大的市场。市场在给美国大学发展自主性提供广阔空间的同时，也成为对抗政治权力不利干涉的有效力量。它保证了美国高等教育不会像欧洲大学那样只能按照教育部指定的方向发展，因为政府有限的财政拨款使得政府对大学的干涉范围十分有限。当然，依赖市场获取资源，也意味着美国大学一直处于激烈的竞争环境中，它必须是思维敏捷的行动者，必须努力争取生源，必须知晓自己竞争对手的动向。只要外部环境一发生变化，决策者就必须迅速做出调整，以保证赢得投资、捐赠及其他资源收入〔7〕。这意味着美国大学的管理者和经营者必须具有企业家精神，以保证大学决策者更加注重管理和决策的科学有效性。因此，从市场的风险和校长的责任而言，院校研究者是校长和董事会科学决策不可或缺的智囊团。

4.大学的治理结构

美国大学治理结构实行的是一种独立法人实体下的董事会制大学治理模式。与欧洲大学主要受教育部或教师行会控制不同，美国大学主要受外部董事会(boards of trustees)、理事会(regents)或者类似的实体机构监督。董事会在学校中的地位与公司董事会在公司中的地位相似，其主要职责是选拔、监督、评估校长，支持校长完成学校规划目标、监督学科点、发展和关心院校的有形与无形资产等〔8〕。同时董事会还有筹款和保护大学政治独立等职责，在这一点上，公立、私立学校董事会的职责略有不同。公立大学的董事会除前几项外，主要负责保护大学的政治独立性，其成员也主要由州长任命。而私立大学董事会的职责除前几项职责外主要是筹款，其成员由董事会本身任命产生〔8〕。大学是大学的内部法律规则，具有对所有成员普遍的约束力。校长在向董事会负责的同时拥有相当大的自治权，负责学校各项事务。校长不是一味地遵循或者执行董事会的决策，而是能够获得董事会的理解和尊重，并在董事会的支持下实现自己的大学愿景。董事会制大学治理结构和校长的自治权充分保证了院校研究能够有所作为。

当然，对美国院校研究发展产生影响的因素远不止以上几点，还包括社会政治环境、民众的民主参与意识等因素。但是，作为与高校管理和运行密切相关的诸多因素，大学治理结构显然是影响美国院校研究发展的最关键因素。治理结构决定着大学决策权力的分配和实施方式，市场导向的美国大学治理结构的形成过程正是促使美国院校研究产生发展的最主要的原因。那么，市场导向的大学治理结构又是怎样影响院校研究发展的呢？院校研究的发展对美国大学治理结构又有什么影响？下面将从对美国大学治理结构形成的梳理中分析二者的逻辑关系。

三、美国大学治理结构的形成与院校研究之间的关系

美国大学治理结构的形成往往追溯到殖民地时期。殖民地时期的九所学院（哈佛学院、威廉玛丽学院、耶鲁学院、费城学院、新泽西学院、国王学院、罗德岛学院、皇后学院、达特茅斯学院）既是美国高等教育历史的开始，也是美国当代大学治理结构形成的奠基时期。最早的三所大学：哈佛学院、威廉玛丽学院和耶鲁学院都由教会机构演变而来，且都与教会有关，但却都不受教会或者其他单一政治力量的控制，而是借鉴了英国和苏格兰大学的董事会制管理模式〔2〕。殖民地时期的董事会由牧师和地方法官、州长等人员组成，校长是董事会中唯一的教师代表，由董事会任命并只对董事会负责。相比欧洲大学，美国大学的校长从殖民地时期开始就享有很大的自主管理权限，负责学校的各项事务。董事会服从于州议会，州议会通过制订学院章程影响殖民地学院的内部治理结构。如哈佛大学1650年由州议会颁布了学院章程，规定学院院务委员会的法人团体资格、管理权限、行权程序等〔2〕。董事会职责当时主要定位在负责财务和校长任命与监督，虽然其职责范围从一开始就是有争议的，但是大学的自治权是授予董事会的，政府并不直接干涉大学的内部治理。1819年达特茅斯学院案是州政府对州高等学校财政资助和治理的一个转折点。在达特茅斯学院案之前，州政府曾给予达特茅斯学院以经费资助，并想借财政资助和董事任命权达到对其控制的目的。但是，联邦最高法院否定了州高级法院对达特茅斯学院属于公立学院的裁决结果，并最终支持了达特茅斯学院，制止了州政府的这一尝试。自此以后，州议会仅保留了对公立大学的治理权。在工业化大学转型发展时期，州政府通过在全州范围内建立治理型董事会，通过制订高等教育法律法规，甚至还通过免除高等教育机构的法定自治权，以谋求对公立高等教育机构的更多控制权。这一趋势一直延续到20世纪80年代。事实上，二战以后通过院校认证、法律法规、绩效资金和绩效预算计划等方式，政府和社会中介力量对高等教育治理的干涉越来越多。目前，州政府对高等教育机构的治理形式主要有：统一的全州高等教育机构治理系统和与单个高等教育机构相对应的独立的治理型董事会两种类型〔8〕。但是，无论哪一种类型，董事会制度始终都是美国大学治理结构的核心特征。通过对美国大学治理结构的简要梳理，并且结合院校研究职能的发展历史，笔者有以下两点认识：

1.大学自治权只是院校研究产生的前提

早期殖民地时期的美国大学拥有很大的内部自治权力，当时没有统一的办学规则，任何群体都可以筹集资金，提交办学章程后，申请自行办学，而这就在很大程度上取决于办学者的说服力和创造力〔2〕。这可能正是美国院校研究早期以建校研究为主要职能的根本原因。工业化时期大学治理结构开始向官僚化和科层化管理体制转变，一些认证机构和专业协会机构在大学治理过程中扮演着半官方的角色〔2〕。这种从学院制的自由管理到科层化的发展变化，使美国大学面临着前所未有的从课程、教师资格与专业化、学生管理到服务社区等方面的管理问题。这些问题既影响了大学管理模式的变化，也影响了院校研究职能的变化。二战以后，美国高校承受着越来越大的外部压力和行政干涉，学院自治权远不及殖民地时期。随着院校研究机构大量成立，战略规划和管理咨询就成为了院校研究的主要职责。

2.校长治校权力的大小影响院校研究的产生及其职能的发挥

美国大学校长从殖民地学院时期就享有欧洲大学校长所不具有的治校特权，再加上灵活的任期规定，这使得想有所作为的校长必须有一个能够帮助其有效处理信息，并作出科学决策的专门机构支持他，而这个机构正是像院校研究机构这样的以学校内部管理问题为主要研究对象、以为行政管理者提供管理咨询为主要职责的职能部门。显然，美国大学校长的自治权力无疑有助于院校研究的产生和职能发挥。这也正是为什么欧洲大学没有最先产生院校研究的原因之一。

因此，美国的大学治理结构催生了美国的院校研究，院校研究的专业化也促使了美国大学治理结构更加趋于科学化。

四、思考与启示

推崇平等的民主政治与容忍不平等的自由市场之间的永恒张力既是美国社会政治制度形成的基础，也是美国高等教育体系和治理结构形成的社会基础。与美国的政治体制相类似，美国高等教育在平衡这二者张力过程中最终没有形成一个集权的高等教育管理部门。尽管美国高校管理日趋科层化、集权化，但是董事会制始终是美国大学治理结构的一大特色。院校研究之所以能在美国而不是欧洲大学首先产生并发展成熟，与美国的大学治理结构有很大的关系。尽管外部重大事件对美国高等教育的冲击、实用主义的文化价值观、民主的政治参与意识等是促使院校研究产生的一些因素，但美国的大学治理结构是影响美国院校研究发展的主要因素。

院校研究在20世纪90年代被正式引入我国高等教育领域。在华中科技大学教育科学研究院我国著名管理学者、高等教育研究学者刘献君教授等学者的推动下，院校研究在我国经历了起步、对院校研究的研究、专题研究三个发展阶段〔9〕。时至今日，院校研究已在我国高等教育领域引起了很大的反响和重视。但是，在高等教育实际发展中，院校研究的推进还存在一些不利因素。结合美国院校研究职能的发展形成过程及其与美国大学治理结构的关系，推进我国院校研究进一步发展的关键还在于：（1）以国家教学质量评估等形式为手段，加强对我国高校运行的外部干涉和冲击，增加高校的危机感，并借此机会构建我国高校运行的信息数据库；（2）推进我国大学治理结构的改革与完善，依法治教，赋予校长治校的决策权力和相应的社会责任，加快我国现代大学制度建设步伐；（3）提高利益相关者和社会民众的民主参与意识，构建网络平台，充分发挥信息网络在大学治理过程中的舆论监督作用；（4）从院校研究本身看，当前应侧重于我国高校管理中的突出问题的研究，以调查和统计的方法为主要手段，推进我国高校管理的科学化水平，激发学校管理者的科学决策意识。

致谢：本文在写作的过程中得到了刘献君教授的指正，在此表示感谢！

参考文献：〔1〕

刘献君.院校研究〔M〕.北京：高等教育出版社，2008：27,28,30-34,46.

〔2〕亚瑟・科恩.美国高等教育通史〔M〕.李子江，译.北京：北京大学出版社，2010：18,76-77,80,16-19,36-37,55,137.

〔3〕蔡国春.院校研究与现代大学管理――美国院校研究模式研究与借鉴〔M〕.北京:教育科学出版社，2006：38.

〔4〕陈廷柱，姜 川.哈佛大学院校研究述评〔J〕.西南交通大学学报（社会科学版），2010,(6):2.

〔5〕罗杰・盖格.美国高等教育三百年（十代）〔C〕∥林玉体，译.21世纪美国高等教育――社会、政治、经济的挑战.北京：北京师范大学出版社，2005：39.

〔6〕宋文红.欧洲中世纪大学的演进〔M〕.北京：商务印书馆，2010：42-43.

〔7〕戴维・拉伯雷.复杂结构造就的自主成长:美国高等教育崛起的原因〔J〕.周 勇，译.北京大学教育评论，2010,(3)：24-38.