城管执法的法律依据范文

导语：如何才能写好一篇城管执法的法律依据，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词 城管 城管执法 防卫权

中图分类号：D922.1 文献标识码：A

1城管的现状

近年来，我国城管的暴力负面形象已逐渐深入人心，许多民众都对城管有强烈的恐惧感与憎恨感。城管负面形象的主要成因是城管队伍的不规范及城管人员素质的良莠不齐，同时与舆论的负面渲染等原因有关。

1.1城管本身执法的问题

首先，城管职权范围不明确。城管的法律依据是1996年出台的《行政处罚法》，依据《行政处罚法》第16条的规定，在国务院的的领导下，各地城市管理综合部门纷纷建立，如今，城管似乎已然成为中国城市执法职责最宽泛的公权力机构。其次，城管执法环境恶劣。城管在执法过程中，大部分执法对象是社会的底层人员，为了谋生而从事一些违法行为，而且城管的执法是集中行使行政处罚权的过程，行政处罚又是种硬性的行政方式。因此，城管执法相较于其它行政机关的执法而言，更容易与执法相对人发生冲突。再次，城管中除有正式编制的公务人员外，还有很大部分是临时工或协管员，很多城管人员没有受过系统的法律专业知识和基本素质培训， 法制观念淡薄，与执法要求差距较大。最后，城管执法监督机制不健全。缺乏有效的监督制度为城管执法人员滥用公权力提供了条件和可能，导致不当粗暴执法，而导致执法中的小矛盾发展为大争端，引发暴力事件。

1.2媒体网民的不当宣传

近年来，关于城管的负面新闻通过报刊、杂志、网络媒体纷纷进入民众的视野中，百度输入“城管打人”共搜出200多万条相关结果，百度“”共搜出进100万条相关结果，而且新闻标题各种触目惊心：城管打孕妇、城管打老人、城管围殴群众、城管打警察……如此多城管的负面新闻的原因一方面是由于城管制度还有诸多漏洞，城管人员执法中确实存在粗暴执法的情况，另一方面是由于媒体方面为博民众眼球，在新闻中有夸大或断章取义的成分，甚至有人说“无城管，不新闻”。由此可见，城管在媒体中的地位可谓是臭名昭著了。

1.3大众心理倾向于同情弱者

城管人员代表国家行使公权力，尤其是其最主要的职权在于集中行使行政处罚权，拥有强大的公权力，而执法相对人又多是社会弱势群体，在此种情况下若发生冲突，民众倾向于同情弱者而向强大的一方发难，倾向于指责城管的粗暴执法而忽略某些执法相对人在事件中的不当举措。当今社会，城管似乎已经成为了暴力、欺行霸市的代名词，在这种情况下，就会发生“晕轮效应”这一社会心理现象，即民众对城管人员的行为有坏的印象，会使其对所有城管人员及城管的其他行为的评价低。

2城管的特殊性

2.1执法权vs生存权

受传统文化影响，我国自然经济状态的生活方式已根深蒂固，对于大多数普通民众而言，从事无照经营、非法运营、流浪乞讨的人员虽影响市容卫生、交通秩序、生活环境，但并未给其生活带来太多不便，甚至带来了便利。城管制度的设立无疑为维护城市秩序做出了巨大的贡献，但与此同时行使公权力与保障公民权利之间的矛盾也越发凸显出来，有强大公权力的城管在其执法过程中一直处于社会矛盾的最前端。一方面作为执法方的政府部门确实有权力和责任对城市管理中的违章违法行为进行管理和处罚；另一方面作为执法的相对人确实有许多是迫于生计而不得不从事违法行为，而且其从事的工作都是市民日常生活中非常需要的。城管执法对象大部分属于弱势群体，这些弱势群体为了生存不得不从事违法活动，这就使他们与城管执法主体发生了直接的利益冲突，甚至分裂成对立的两个阵营。一定程度上来看，这些城市弱势群体在城市中生存的同时，给城市管理带来了巨大的压力，这些弱势群体从事的非法活动的产生与扩大与城管部门的设立与扩张是分不开的。

正是因为城管执法人员与执法相对人双方执法权与生存权的尖锐对峙，执法相对人往往不能或不愿承担城管对其进行的惩罚，有时行政相对人甚至会产生绝望的情绪，导致惨剧的发生。城管执法相对人从事的活动往往与其的生活息息相关，很容易造成城管执法不被理解，再加上执法相对人的来源、社会背景、文化程度、职业、性格等方面非常复杂，这决定了他们对城管执法的要求呈现出多元化特征，加剧了城管执法双方的矛盾，也增加了城管执法的难度及危险性。

2.2城管保护措施不完善

城管作为集中行使处罚权的综合执法机关，其工作跨度大， 难度也大，大城市的城管动辄综合数百项处罚权，其执法难度是显而易见的。可以说， 在相对集中处罚权的同时也在集中社会矛盾。城管与行政相对人易有肢体接触，但城管并不像警察一样拥有治安处罚权，也没有配备武器和警械。面对执法过程中“暴力抗法”，城管有比其他行政执法人员更大的危险性，却没有加强对其保护，这有违公平原则，因此，笔者认为应对城管设立特殊的保护制度。

3城管的特殊保护

在城管的执法过程中，主要受到威胁的是城管的人身安全，城管易与他人发生肢体冲突，在此情形下，对城管进行保护主要有以下两种方式：一是扩大城管的职权；二是完善城管的防卫权。

3.1扩大城管的职权

《中华人民共和国行政处罚法》第16条的规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”

城市管理局是集中行使行政处罚权的行政机关，其职权主要在于行使行政处罚权，其所具有的行政强制权范围也应只限于保障其权限内的行政处罚权的实施，所以城管执法并不需要扩大其行政强制权，而且若扩大城管的行踪强制权会造成城管权力的过度扩张。另外，城管在执法过程中，非常容易与行政相对人产生矛盾，且一般遇到的都是轻微的违法行为，如果扩大城管的行政强制权，却没有相关规定限制其权力的使用，则很容易侵害执法相对人的权益，且加深民众对城管的恐惧及民众与政府的矛盾，这是不利于社会和谐稳定发展的。因此，笔者认为不应该扩大城管的职权。

3.2完善城管的防卫权

要完善城管的防卫权，首先应当确定城管人员的防卫权与普通公民的防卫权是否有区别。笔者认为，城管人员的防卫权与普通公民的防卫权是有所区别的，且城管人员的防卫权与普通公民的防卫权相比，应予以限制，原因有以下几点：

首先，正当防卫是公民在合法权益受到不法侵害然而公力救济不可及的紧急情况下采取的私力救济。孟德斯鸠指出：“在公民与公民之间，自卫是不需要攻击的。他们不必攻击，只要向法院申诉就可以了。只要在紧急情况下，如果等待法律的救助，就难免丧失生命，他们才可以行使这种带有攻击性的自卫权利。”城管部门作为国家机关，代表国家行使公权力，在遭遇不法侵害时及在受到不法侵害后获得公力救济的机会远大于普通公民，因此对其私力救济应适当限制以免对他人造成不必要的伤害。

其次，我国对于正当防卫的刑事政策是鼓励公民合理地行使正当防卫权，勇敢同违法犯罪做斗争，我国对正当防卫的限度是做从宽掌握的，鼓励对紧急情况下的不法侵害进行私力救济。国家承担了保护公民权利的职责，城管虽然不具有治安保卫的职责，但城管作为国家机关，其人员在遭遇不法侵害时，应当趋向于由有权机关对该不法侵害进行评价而不是积极的与之斗争。

再次，城管执法时以强势的态度出现，具有强大的公权力，其执法者的身份首先就给执法相对人造成一定心理上的恐惧感，执法相对人处于弱势的地位，一般不敢于与国家对抗。而且，执法相对人的抗法行为，经常是伴随着执法相对人的侥幸心理，希望通过抗法来免受或减轻行政处罚，所以其采取的抗法行为一般手段并不激烈，经合理协调后其抗法行为也容易被说服，因此较容易制止。而且城管执法时，人数上一般处于优势状态，在遇到不法侵害时，共同执法的城管一齐制止不法侵害的话，力量对比较明显，一般不需要造成重大损害就能缓解当下的紧迫危险状态。

最后，城管在执法时遭遇了抗法，若给相关人造成危害后果，其承担的责任与其造成伤害是不相当的。因此，若不对城管行使防卫权作具体的限制，则一方面将导致市民的权益得不到保障，另一方面易导致城管权力的膨胀，不利于社会的和谐发展。

根据对比对城管进行保护的两种方式，笔者认为，应当对城管的防卫权进行明确规定及完善，使城管人员能正确行使自己的防卫权来保护自己。

4城管防卫权的立法展望

近年来，城管制度遭到众人非议，这与没有一部全国性的城管执法规范不无关系。城管体制的最高及基本法律依据是1996年10月1日生效的《中华人民共和国行政处罚法》第16条的规定，除此之外，城管的设立、权限、行为规范等的法律依据都来自于国务院文件、地方政府文件等。迄今，城管制度设立已有十几年，全国有三百多个城市设立城管，但城管制度却依旧存在很大问题。“名不正则言不顺，言不顺则事不成”很多时候城管队员在执法时，面对指责的尴尬，面对挑衅的无奈，面对抗法的困窘，都是因为没有完备的法律依据和执法手段来保障。

面对以上问题，很多人提出应当制定一部全国性的城管执法规范。首先，学界存在大量关于城管执法合法性的质疑。“在法治社会，一切权力都必须接受法律评价，权力普遍受法律评价是法治的基本原则之一”，城管设立的最高法律依据仅仅是《行政处罚法》第十六条的规定，但这样一个单薄法条却衍生出城管的诸多职能，这导致城管执法在主体资格和法律地位存在着不足与缺陷。其次，在城管执法缺乏统一的具体法律规范。全国各地城管的执法范围存在一定程度的差异，很多城管人员不明确自己的职权及职责，而且在城管执法过程中，很多情况下并没有遵守法定的程序。可以说，在全国各地的城管部门中，执法范围是一个具有弹性的领域，今天城管不能管的领域，明天可能一个红头文件就允许管了。最后，城管执法保障机制不健全。城管执法在法律保障机制、强制执法权力保障机制、财政保障机制几方面都不健全，这都要求制定完备的法律来规范。

虽然目前要由国务院统一制定一个“城市管理执法条例”条件还不成熟，但只要城管制度继续在中国存在着，这样一个执法规范必将会制定出来。

参考资料

[1] 周执前.中国古代城市管理法律初探[J].河北法学，2009（7）.

[2] 彭君.必须尽快制定一部全国性的城管执法规范[J].云南大学学报法学版，2009（4）.

[3] 刘华.城管的历史：扩权与限权[J].昆明理工大学学报，2009（1）.

[4] 陈斯彬，马.我国城管执法中存在的问题分析[J].甘肃联合大学学报，2008（1）.

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关键词：中国城管；权力清单制；去“污名化”

DOI：10.19354/ki.42-1616/f.2016.17.149

一、中国城管及其“污名化”

城市管理（文中简称“城管”）是指狭义的城市管理，是以城市基础设施、公共资源、公共服务等为主要管理对象，以发挥城市经济社会整体效益为目的进行综合管理的城管执法机构及人员，即上文提到的“小城管”。因为在执法依据方面，城管的执法依据主要来自卫生、环保、园林、工商、规划、交管等相关领域的法律、法规、规章的规定，这种交叉法律的明确性和制约性都没有专项法律的强，导致城管执法依据不明确、执法权限模糊；在执法主体方面，根据《行政处罚法》和国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》的有关规定，从事城管综合执法必须经省级人民政府批准，才具备行使相对集中行政处罚权执法主体资格。但是，我国大部分城市的城管机构并未依照上述法定程序申报批准并取得执法主体资格，致使其合法地位受到质疑；在执法职能方面，城管似乎“无所不管”，其职能与卫生、环保、园林、工商、规划、交管等部门均有交叉，且缺乏稳定性。

二、中国城管权力清单制的建立及其推行

（一）权力清单制。权力清单制度在我国是一种新型的管理模式，将其运用与中国城管的管理中，对于中国城管建立“民生品牌”具有不容忽视的作用。简单的说，权力清单制就是界定每个职能部门每个岗位的职责与权力，即权力只能在某个部门岗位被明确赋予的职责和边界之内活动，一旦有人越界便可依法问责。权力清单具有具有公共性、明晰性、公开性及合法性的特征，能够规范管理主体的行政权力，限制其滥用妄为；能够规范行政主体的行政行为，让其合理合法。

现今的城管执法难困难、不被理解，甚至在执法过程中产生冲突的根本原因在于，存在不少城管的情况，群众不了解、不理解也就不相信城管执法权力来源，自然而然就会产生冲突。所以在行使行政权力时，要防止权力专断与滥用，就必须用权力制约权力，用权力清单规定、公示、约束权力，建立中国城管的权力清单制对于管理行政权力滥用现象具有重要意义。

（二）权力清单制的建立与推行。对于中国城管面临的共性问题，中央政府应当在依据相关法律法规的基础上，积极科学求证、民主决策，开展全国性调查，要明确城管权力边界，通过“清权、确权、限权、控权”，制约权力的专断与滥用，打破权力暗箱，追求公共价值，实现公共价值与管理效率之间的平衡。中央政府应以清单的形式明确中国城管行政权力事项及相关要素，如办事流程、相关的法律依据、岗位的权责范围以及奖惩措施等，能够既以确定的文本形式让行政权力结构化，又能在公开中让公众清楚的识别；对于中国城管面临的个性问题，地方政府应该据本地区的实际情况，调查城管执法是否面临着与中央政府所列的城管职责职权不一致，是否与其他省份存在不同，对于一些中央政府没有特殊规定列出的城管职责权限，地方政府应该本着尽量缩减、尽量有效的原则，切实调查本地的实际情况，列出针对这些本地区才有的特殊问题的权力职责，并进行整理合并，删除与中央政府颁布的中国城管的权力清单相交叉的权力，并上报上级政府审批。

推行中国城管的权力清单制，应做到：（1）覆盖全面、标准统一。中国城管的权力清单应纵横全覆盖，有效杜绝权力盲区，规避权力暗箱操作的可能性。（2）制度规范、详细具体。中国城管的权力清单制应通过制度的严格性及规范性来清理、确定权力清单与公开流程，确保权力清单制定及管理标准的一致性。权力清单的内容应尽可能详细具体，涵盖行政权力行使主体对外行使的影响相对人权利或义务的所有权力事项。（3）公开透明、共同监督。中国城管的权力清单及权力运行流程图一旦编制完成，即应采取各种方式使之公之于众，主动“晒”出政府的权力边界，接受公众监督。另外，权力清单的公开环节也应由政府以规范的制度形式加以固定下来，以增强权力清单制度的有效性，只有权力清单、责任清单与程序清单有效结合起来，权力清单制才能发挥制约权力运行的机制作用。

参考文献：

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【关键词】城市管理；行政效率；依法行政；行政指导

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2013）04―123-01

改革开放以来，北京市为完善城市日常环境秩序的管理工作，首先建立了城市综合管理执法机制，在这十多年来的发展过程中，这一机制一直备受关注。客观的说，我市城市管理机制在日趋成熟，现就此行政机制的可取之处和完善建议进行简述。

一、我市综合管理执法机制取得的经验

（一）综合管理执法机制的积极意义

我市城市综合管理执法机制，于1998年在北京市原宣武区试点成立，试行一年后在全市试行。综合执法机制的突出特点为集中行使行政处罚权，将过去各行政机关分别行使的执法权，统一交由城市综合管理机构行使，极大改善了过去各行政机关之间因为交叉管理而产生的推诿扯皮、办事效率低下等现象；对困扰地方城市环境的痼疾顽症，起到了有效的遏制作用。

（二）综合管理执法机构的组织模式

1.行政组织机构体系。我市城市管理综合执法部门的架构为，市一级设置北京市城市管理综合执法局，下属区一级设置各区执法大队，再在街道一级分设各执法分队形成三级执法体系。市局向上一级不再有专门的行政机关，在隶属关系上，各区各街道执法队还遵循“属地管理原则”，在受市执法局直接领导的同时，还要接受各区政府、各街道办事处的工作指导。

2.执法权的法律依据。依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”授权了综合执法机构行政执法权；依据《中华人民共和国行政处罚法》十八条“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”表明了综合行政执法机关的执法范围。

二、我市城市管理制度的完善

（一）完善城管执法的法律地位

目前我国的城管执法制度还停留在各地方政府自管的阶段，为实现在城市管理综合体制的长远发展和健康发展，应当从法律文件角度完善城市管理综合行政制度的法律地位。明确市级以上的专司城市综合管理执法的组织部门，理顺组织架构，明文说明同市政市容委员会的业务关系、从属关系；明确同平级职能部门，如工商、卫生、环卫等部门的权责问题，建立一个工作目标清晰，工作权限透明的组织机构；明确全国统一的城市管理综合执法专业法律，聚合现行的地方性市容类法律法规，聚合已交由综合执法机关的各项行政权，研究制定适应新形势、解决新问题的城市管理法律。

（二）完善城管执法的职能范围

城管执法工作的建立初衷是为了解决多部门间交叉管理的问题，集中行使多个部门的执法权，包括14个大项100余项行政处罚权，这其中也包括了类似食品安全、燃气安全、环境污染等专业性很强的领域。针对这样的行政执法工作，还应本着认真负责的态度，由具有专业资质的和完整全套专业设备的专职部门来行使执法权，由城管部门发挥协调能力强，同社区居民、商户单位联系紧密的优势，开展监督和协作工作。这样既避免因为不专业造成执法权行使过程中出现失误或执法对象对执法工作产生反感，又能使执法者的执法权来源得到公众的信服。

（三）完善城管执法的执法手段

解决目前执法工作中存在执法队员同执法对象间存在的“猫鼠游戏”，解决城市环境秩序管理中同一类问题，同一违法相对人，甚至在同一地点重复违法的问题。考虑到城市管理工作中处罚过程简单、单一且社会效益成本高昂，而处罚金额只有50至200元，无法对存在暴利的违法行为，起到有效遏制的问题。

1.依靠行政指导，探索柔性执法方式。顺应近几十年来行政民主化、柔软化的潮流，作为通过行政相对人自愿同意和协力而起作用的行政指导行为得以广泛应用。这种兼具柔软灵活性质的行政指导方式，对于没有行政许可权的城管，不失为一种为其减轻矛盾的手段。对法律未能及时覆盖的行政管理领域，尽量不使用过于强硬的手段、或采取消极态度不作为的方式来处理，积极推行行政指导的方式，多用建议、示范、劝导的办法，在问题发生之前加强监督、提示，吸收国外先进经验，开创行政执法新格局。

2.联合主责部门，有效解决痼疾顽症。对由于前期行政审批不到位造成后期产生管理漏洞的问题，协调原职责部门加强监督、管理工作；对由于“暴力抗法”或恶意不配合、不执行等行为，造成正当执法程序受阻的问题，应完善同其他行政部门的合作机制，采取有效手段，坚决维护法律尊严。

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浅谈城管行政执法文书的特点及填写时应注意的问题

制作城市管理行政执法文书（以下简称执法文书）是执法人员的一项基本功，是城管执法活动的一项重要内容，也是实施行政处罚过程中不可逾越的重要法定程序。如何规范制作执法文书不仅是办案人员政治、业务素质以及生活阅历、社会经验的综合反映，也是其基本业务技能高低的具体表现。下面，笔者结合自己的工作实践，对执法文书的特点、分类及执法文书制作应注意的问题谈一点粗浅的认识。

一、执法文书的概念及其含义

执法文书是按照法定程序，为正确实施法律、法规而制作的重要文件。城管行政执法文书主要是指实施城市管理相对集中行政处罚权的行政执法部门，应用有关的法律、法规和规章处理违法案件过程中依法制作的具有法律效力或法律意义文书的总称。这个概念包含以下几层含义：一是执法文书的制作主体是实施城市管理相对集中行政处罚权的行政执法部门。二是执法文书的适用范围是在具体的行政执法活动中。三是执法文书的制作必须严格按照国家法律、法规的规定。四是执法文书必须具有法律效力和法律意义。

二、执法文书的特点与分类

（一）执法文书的特点

1、制作的合法性。这是指制作执法文书必须严格依据法律的规定，特别是《行政诉讼法》的规定，按照不同的文种、要求和时限进行制作。

2、内容的规范性。执法文书是一种高度程序化的书面文件，各类执法文书的写作内容、形式结构等都有严格要求。

3、内容体现法律规定。执法文书的内容所反映和体现的是国家法律、法规规定，具体地体现实体法律规范所确定的权利义务关系和程序法律规范所规定的行为人享有权利、履行义务的方式、方法、步骤等。

4、语言表述的准确性。执法文书是庄重严肃的文书，在语言文字的运用上，要求十分严格，不能模棱两可、似是而非，也不能任意夸大或缩小事实。

5、具有法律上的确定力。这是指执法文书一经制作完毕并送达到当事人，非经法定程序不得变更或撤销。执法文书是城市管理行政执法机关具体适用法律的书面表现形式，一旦发生法律效力，就不得以其它文书代替，其执行就具有国家强制力为保证。如果要改变或撤销，只能由城市管理行政执法机关依照法定程序进行，除人民法院和政府行政复议机构外，其它任何机关、团体或个人都无权予以认定、变更或撤销。

（二）执法文书的分类

1、执法文书按其用途可分为内部文书和外部文书。内部文书是指在行政执法活动过程中执法机关为行政管理活动需要而制作的在行政机关内部运转的书面文件，如立案审批表、案件审批表、案件调查终结报告、结案报告等。而外部文书是指执法机关在具体执法活动中制作的涉及到当事人权利、义务关系或调查取证过程中有行政机关以外的人员、组织参与的文书，如调查笔录、勘验笔录、行政处罚决定书、责令停止违法行为通知书等。

2、执法文书按其形式可分为笔录式和填写式。城管执法文书主要以笔录式执法文书和填写式执法文书为主。笔录式执法文书主要是详细记录当事人违法的客观事实及执法人员的调查结果。填写式执法文书的格式相对固定，如责令停止违法行为通知书、当场处罚决定书等，这类文书在制作时只需在空白处根据实际情况填写即可。

三、制作笔录式执法文书应注意的问题

（一）制作《调查笔录》应注意的问题。制作调查笔录是获取违法客观事实的重要手段，通过调查笔录既能帮助调查人员分析案情，又能帮助行政执法机关作出最后的处罚决定提供重要证据。在制作中，应注意以下问题：

1、格式。调查笔录一般采取一问一答的格式进行制作，制作时“问”与“答”要分行进行，即便问话和回答只有一个字，也要分行进行，不能出现几个问题一起问一起回答的情况。当然有些问题也可以一次性综合询问，由被调查人回答，比如调查当事人情况时，可以询问“请将你单位的基本情况介绍一下”，此时被调查人可一次性回答单位的全称、法人代表、地址、联系电话等

2、笔录的正文。笔录的正文要明确主题，一问一答时问要问的明确，答要答的清楚，一般分为三部分：

第一部分是相对人的确认。相对人的确认也就是确定违法的主体，在询问时要将违法行为的地点及事件表述清楚，以达到能初步判定案情，为后面的调查作好铺垫的目的。例：“位于的房屋是你（单位）出资建设的吗”；“路面被污染，是你（单位）的施工车辆粘带泥土带出工地造成的吗”，在得到当事人确切回答后，应接着询问当事人的具体情况，包括当事人单位全称、法人代表、地址、联系电话等，最后是被调查人身份的确认。在调查过程中被调查人一般应选择单位的负责人或熟悉情况的人，如果被调查人没有工作单位的应记录有效证件号码，对被调查人回答不完全的要提示补充。

第二部分是当事人违法的事实。要弄清当事人的违法事实就要搞清楚两个问题：一是这件事是否是当事人干的，二是这件事是否违法。这一部分对当事 人违法的时间、地点、违法事实的具体情况，当事人的行为是否经过合法有效的批准等都要详细记录。第三部分是当事人的最后陈述及询问内容的真实性。包括当事人对违法事实的补充说明、陈述的理由等，最后笔录交被调查人阅读后回答以上内容是否属实并签字确认。

一般情况下，笔录的正文都要根据以上三部分依次询问，先核准违法事实，再确认行为违法，不能前后颠倒。

3、笔录要语句准确无错别字。笔录语句要力求准确，不能出现方言、口语化的词语及“大约、可能”等模棱两可的语句。

4、调查人员不能互相代替签名。行政执法调查必须是两名执法人员共同操作。实践中，容易出现的问题是一名执法人员代行两名执法人员的权利，代替他人签名，这些都是违反操作程序的。

5、笔录修改处必须被调查人认可。调查笔录从内容上讲，它是被调查人就其了解的案情所提供的陈述，只是这种陈述是在执法人员的组织下进行的。笔录制作完毕后，应将记录内容交由被调查人核对，对于无阅读能力的被调查人，调查人应向其宣读记录的内容，若有删改，则应由被调查人在删改处按手印，核对无误后，由被调查人在记录内容的下一行注明“经核对，内容记录无误”并签名，若笔录有多页，则经被调查人核对无误后，由被调查人逐页签名，未经被调查人加按手印确认的增添、删除、涂改的调查笔录，被调查人有权否定其法律效力。

(二)、制作《勘验笔录》应注意的问题。勘验笔录是行政执法人员对违法现象进行现场勘验、检查、测量、绘图、拍照，并将情况和结果如实记录而制作的笔录。在制作时应注意如下问题：

1、应根据现场情况确定方向，并在勘验图上标出方向。绘图时违法的标的物应明确。有经验的勘验记录人员，一般情况下会在现场选择几个参照点，这些参照点应是长期固定存在的东西。勘验中除标明勘验对象情况外，还要标明勘验对象与参照点之间的距离方位关系。如被勘验的建筑与四邻建筑的关系，以界定是否影响相邻建筑的安全、通风、采光以及建筑物的开间、进深和是否移位等。如果勘验的建筑临街或是在临街院内，应详细测量建筑物到围墙的距离及围墙到路牙石的距离，以界定是否压线或是否占压管道。

2、作为《勘验笔录》补充的图片拍摄角度要清楚、合理，能反映现场情况。比如查处污染路面案件，在拍摄取证时就不能简单的拍地面被污染的情况，而应该在镜头内涵盖周围的情况，做到从图片上看就能了解被污染路段的大置。

3、查处在建违法建设案件应下达《责令停止违法行为通知书》。制作《勘验笔录》时应体现出执法人员在调查责停后该建筑处于何种状态，即在建违法建设的施工进度状况。

四、制作填写式执法文书应注意的问题

填写式执法文书的特点是拥有固定的格式，内容主要包括案由、当事人、违法行为、法律依据等方面，在制作时应注意如下问题：

（一）案由应具体明了，说明案件核心问题。案由处填写当事人违法行为种类的名称，主要是用简明扼要的语言说明所调查的是什么案件。实践中有的执法人员在填写案由时仅填写违法事实或性质，如“违法建设”、“乱搭乱建”等，很不明确，不能表明案情。在制作笔录时应将案由表述完整，如处理某违法建设案，可具体表述为“某单位未经审批违法建设平房”，此案由表述就较为完整，解决了三个问题：①违法行为主体是某单位；②性质是未经审批；③行为是擅自建设平房。

（二）“当事人”栏目处应填写当事人的全称。当事人栏目应详细填写具有法人资格的违法相对人的全称，实践中，有的执法人员仅填写简称或不具有法人资格的下属单位名称等都是不规范的。

（三）“违法行为”部分应填写明确。在制作填写式执法文书时，违法行为部分包括时间、地点、违法行为这三个要素，缺一不可。例：某单位违法建设平房案件，在填写责令停止违法行为通知书或限期改正通知书等文书时，就不应该简单地写为“你单位违法建设”，应按规范写为“你单位自年月，在（地址），未经审批擅自建设平房间㎡”，详细载明当事人违法的时间、地点、违法行为等。

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关键词：城管；行政职务行为；行政事实行为；救济

我们通常认为执法人员在执法过程中的相关行为是职务行为，因此城管在执法时的打人行为可以理解为职务行为。但公权力具有法定性，且法律没有赋予城管打人的权力，因而城管打人的行为不能理解为职务行为。如何理解这一矛盾及城管打人行为的性质？所以，要想解决好这个问题，首先必须对城管打人的性质做一个界定，也便于为被害人的救济寻找途径。

（一）城管的行政主体地位

行政主体是指享有行政权力，能以自己的名义行使行政权，做出影响行政相对人权利义务的行政行为，并能独立承担由此产生的相应法律责任的社会组织。具有三个特征：第一，行政主体是享有国家行政权力，实施行政活动的组织；第二，行政主体是能以自己的名义行使行政权的组织；第三，行政主体是能够独立对外承担其行为所产生的法律责任的组织。在我国，行政主体包括国家行政机关和法律、法规授权的组织。

“城管”即“城市管理综合执法部门”的简称，“综合执法”又称“相对集中行政处罚权”，即把原来多个行政执法部门的处罚权集中起来，交给某个专门机构行使，其目的在于解决多头执法、职责交叉、重复处罚，执法扰民等问题。

城管产生的法律依据《行政处罚法》第十六条：“国务院及国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关决定有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”“城管”的出现从理论上讲，是为了优化行政权能的配置，提高执法效力和力度而设计的，有其科学性和必要性。因此，城管属于行政主体毫无疑问。

（二）行政职务行为的定义及其判定

行政职务行为通常是指国家机关或国家机关工作人员行使职务的行为，是履行职责的活动，与工作人员的个人行为相对应。

城管人员在执法过程中的打人行为是否属于行政职务行为，可以从行政职务行为的几个特征角度进行判定。

第一，行政职务行为主体的特定性，往往指具有国家机关或国家机关工作人员等特定身份的人。城管隶属于城市管理机关，享有执法权，有特定身份；第二，行政职务行为的职权性，即国家机关工作人员履行职务行为应严格依据法律赋予的职责权限实施。超越职权的行为不是职务行为，而“打人”并不是法律授予城管的一种执法方式，因此，城管的打人行为不具有职权性；第三，行政职务行为的时空性，即国家机关工作人员在行使职权、履行职责的时间、地域范围内实施的行为通常都认定为职务行为。城管在执法时的行为，具有行政职务行为时空性的特点；第四，行政职务行为的目的性，即国家机关工作人员为了履行法定职责和义务，维护公共利益而为的行为，通常都认定为是职务行为，而城管打人行为并不具备维护社会治安，提高全社会公民的综合素质的目的。因此不具有合法的目的性。

通过以上分析，可以认为城管打人的行为不完全符合行政职务行为的几个特征标准，因此，不属于行政职务行为。

国家机关工作人员超越职权的行为不是职务行为，不受法律保护。但他作为社会的城市管理综合行政执法机关，对生活秩序、安定起到了应有的作用。根据法理的价值位阶，对公民住宅自由、生存的自由高于社会秩序，秩序必须接受正义的规制。因此，从保护公权的角度分析，可以得出城管打人是非职务行为。

（三）城管打人行为的定性

1、行政事实行为的定义

行政事实行为是指行政主体基于职权实施的不能产生、变更或者消灭行政法律关系的行为，具有行政性、不能产生、变更或者消灭行政法律关系、可致权益损害性的三大特征。行政事实行为作为国家机关工作人员实施的与职务相关的个人恣意行为，有三个构成条件：第一，有损害事实的发生。第二，行政机关工作人员在主观上有重大过错。第三，造成侵权的行为与职务有紧密联系。

2、城管打人行为是一种行政事实行为

第一，城管打人是城管基于行政职权所实施的行为。城管打人的行为基于行政职权这一要素，并且运用了行政职权，只是产生的后果不是具体行政行为的效果，是行政主体或其工作人员的个人行为。

第二，城管打人主观上具有过错，是不具备产生法律效果的行为。在法律没有赋予城管在执法过程中有打人的权利的情况下，部分城管在执法过程中恣意妄为，在行政相对人不听从执法人员的执法要求的情况下就大打出手，存在有明显的伤害故意。但其行为并不体现作为行政主体的城管局的意志，并不具备维护社会治安，提高全社会公民的综合素质的目的，虽会对相对人的权利和义务造成事实上的影响，但是其不具有法律目的性。因而，城管打人是不具备产生法律效果的行为

第三，城管打人侵害了公民的合法权益，造成了损害事实的发生。在行政相对人违法行为达到一定严重程度的情况下，也只能严格按照法定内容和程序进行相应的惩罚，而不能打人。否则，作为执法人员的城管就造成在自己执法的同时自己也触犯了法律的窘境局面。

第四，城管打人和公民损害事实的发生之间具有直接的因果关系。城管执法在没有国家法律明确授权的情况下，会导致执法的自由度太大，容易侵害公民的权益。并且在现实中，行政相对人的人身财产损害也大多是城管执法人员直接造成的，因而存在明显的因果关系。

综上可知，城管执法人员打人是一种不存在主观意思表示，但在客观上产生了侵害后果的行为，这种行为就被定性为行政事实行为。

（四）城管打人行为中受害者的救济

虽然城管执法时是以国家的名义实施职务行为，但是由于“打人”这一行为并不包含于职务行为之内而最终界定为个人行为。既然城管打人不是职务行为，那么将城管打人作为个人行为来界定，不仅对政府的形象有好处，更有利于行政相对人在相关权利受到侵害时更好的获得救济。

第一，如果将城管打人行为作为职务行为，打出了事还要国家赔偿，这对国家不公平，而且也会给予城管以后盾感。这样无疑是将暴力执法予以合法化，这是任何一个国家都不愿看到这样的结果。

第二，如果城管打人作为职务行为的话，那么当行政相对人的合法权益受到损害时，唯一的救济途径就是国家赔偿。众所周知，司法实践中的国家赔偿不仅耗时周期长，认定程序复杂，而且赔偿数额也不尽理想。而且很多人受害人缺乏法律意识，在自身权益受侵害的情况下还担惊受怕，不愿意也不敢提请行政复议或者行政诉讼。

第三，如果将城管打人行为作为城管的个人行为来界定的话，在构成民事侵权的时候就提起民事诉讼，造成了严重后果，就可以追究侵权人的刑事责任。我认为，这样的赔偿结果对被害人来说会更理想一些。并且，由于不涉及国家赔偿，出了事只能城管自己承担法律责任，这也会在一定程度上使得他们在执法过程中必定也会少一些嚣张，而多一些法律后果的考虑。

（作者单位：四川大学法学院）

参考文献：

[1]张林华，郭瑛.政府信息公开公权与私权的相对性[J].业务纵横，2008（9）.

[2]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，1999.

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（一）坚持依法科学民主决策。逐步扩大行政决策公开的领域和范围，推进行政决策过程和结果公开，把风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大行政决策的必经程序。加快建立完善重大行政决策风险评估机制，在作出重要行政决策之前或因新情况、新问题作出重大具体行政行为时，先行咨询县法制办、局法律顾问的意见，发挥法律把关作用。

（二）进一步规范行政执法行为。加强程序制度建设，细化执法管理流程，明确执法管理环节和步骤，保障程序公正。坚持文明执法，推进说理式执法。

（三）落实行政执法案卷评查制度。继续开展说案评查活动，提升行政管理人员综合素质。通过>:请记住我站域名/

（四）配合做好城市管理相关立法工作。结合城管重点问题的经验总结，反复研讨、科学预测，做好《县中心城区洗车场所管理办理》的调研和制定工作，力争使新出台的地方性法规、规章和规范性文件更加符合城市管理需求，为更好地开展城市管理工作提供法律依据和保障，进一步完善城市管理法律体系。

（一）强化领导责任。实行行政首长负责制，将局长作为推进依法行政第一责任人，把全面推进依法行政、加强法治政府建设摆在更加突出的位置，对本部门依法行政工作负总责，定期举行小组会议，将依法行政与城管发展任务一起部署、一起落实、一起考核。

（二）强化学习培训。制定完善局年度学习培训计划，深化队伍教育培训和管理，采取集中培训、业务交流、参观学习等多种方式，提高培训针对性，重点加强队伍思想作风、业务知识、法律法规、行为规范、沟通技巧等内容的教育活动，不断提高城管工作人员的业务水平和工作能力。

制定全年培训计划，以提高城市管理人员的法律知识水平、法律应用能力，健全完善上岗培训和日常培训工作机制，全年组织学习培训时间累计不少于15天。

（三）执法证的申请与管理。按照县法制办申领执法证的要求，做好相关执法管理人员执法证件的申领和管理；做好执法证人员的信息维护工作。

（一）继续推进行政权力公开透明运行。深入推进行政权力信息化建设，实施权力运行标准化管理。坚持依法行使权力，重点公开在实施行政许可中履行职责情况，进一步推行许可结果网上公开、抄告制度。

（二）深入实施政府信息公开条例。重点推进市场化管养项目招投标和实施的信息，依法公开本部门信息相关制度。提升投诉受理窗口服务水平，加强投诉受理工作力度，以解决好市民群众身边的问题、关注的问题为目的，结合督查督办制度的落实，提高“一次解决率”和“案结事了率”，力争全年重复投诉率明显下降，切实提高市民群众的满意度。

（一）加强新法普法宣传。结合新出台的城市管理相关法律法规规章，继续开展好“六五”普法宣传教育工作。加强普法学习和宣传，及时更新法律知识，及时宣传法律新规。

（二）拓展法制宣传阵地。要丰富法制宣传形式，如选取典型案例，以案说法；开展法制宣传服务活动，在广场、街区发放法律资料、宣传手册；在社区设置法制宣传栏；注重发挥好新闻媒体和网络在法制宣传中的积极作用，通过城管法制宣传力度的加强，提高群众的文明素质和法制意识，营造遵纪守法的城市管理法制文化氛围。

五、加强行政行为的监督

（一）自觉接受社会监督。继续规范和完善投诉举报处理制度，对人民群众投诉、新闻媒体等各个来源反映的问题进行认真调查核实，及时依法作出处理，并将结果向社会公布，自觉接受人民群众和舆论监督。

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自人类社会出现商品交换以来，流动商贩就已经存在，并且数量居高不下。我国的大中城市中流动商贩大多为下岗人员、无业人员、进城失业者，他们大多生活无依靠，有的甚至不能享受到最基本的社会保障，为了维持生计从事城市流动经营职业，他们不缴纳租金或管理费，也没有相应的营业执照，终日游走于繁华的街道或者人口较多的社区和城管打游击战，在城市管理制度和城管严格执法的夹缝中谋求最后的生存。

众所周知的“李志强事件”其背后是目前每天仍在全国各个城市不断上演的城管执法队员与流动摊贩数不尽的矛盾和冲突。据报道，2006年上半年，全国各地的媒体对城管队驱逐小商小贩随意摆摊的执法冲突暴力事件的报道就有千篇之多。另据有关调查了解，随着北京市城市管理力度的加强，城管部门在执法中遭遇“暴力抗法”事件呈上升趋势。2006年至8月11日，“暴力抗法”事件为79起，89名城管队员在执法中受伤或死亡，平均每个月有近10名队员伤亡。暴力抗法、执法事件的愈演愈烈使得城市流动商贩的管理现状更是雪上加霜，不光城管的形象受损，而且使得商贩和城管的矛盾逐步加深。

城市流动商贩的境况始终被政府管理政策所影响。政府对流动商贩的整治总是一再陷入“取缔―回潮―再取缔―再回潮”的怪圈。以广州市为例，2007年6月19日，广州市城管监控指挥中心正式启动拥有380多路摄像头的“天眼系统”，以此来监视商贩的一举一动。2007年12月5日，广州市人大常委会又公布了《广州市城市综合管理条例》，对城市流动小贩和城管执法行为做出严格规范。有的区、街道甚至安排大量城管执法人员“三班倒”严格执法。这以堵为主的管理办法不仅牵制了城管执法队员太多的精力，浪费了政府大量的行政资源，同时也损害了城管执法队伍形象，而且在短时间奏效后又再死灰复燃。这次失败也让有关部门吸取了教训，并开始向市民征求意见争取解决流动商贩的管理问题，市民大多数比较希望以疏为主的管理办法。2009年8月，国务院《个体工商户条例》，规定流动摊贩也可以申请登记为个体工商户，在当地政府或工商部门制定或允许的区域内从事经营活动，但许多商贩因为经营成本、营业额少等而不愿意申请登记。

二、对城市流动商贩管理现状的权益分析

城市商贩的管理现在面临着危机。无可置疑，都市中众多流动商贩的存在可能会影响公共空间的环境、卫生、公共交通、以及影响城市市民的休息等，但如果强行取缔，则不仅会影响到市民的利益，而且将剥夺他们在都市中赖以谋生的手段。

政府管理使管理主体和客体遭遇了双重压力。在管理过程中，商贩们在追求自己的生存本能的需要，城管则在为消除城市的顽症而尽职尽责。本质上这是生存与管理之间的矛盾。城管们一方面知道这些百姓是为生活所迫而同情他们，一方面在承受着老百姓的责骂下要对上级负责，维护城市管理秩序和整洁的环境。城管出现本身就是加快城市化进程的必然产物，他们享有政府授予的权利希望全面“洁净”城市，根治流动商贩。现行的管理模式下，城管绩效和城管自身利益密切相关。他们的执法手段多以处罚为主，直接损害了流动摊贩的经济利益，间接地导致商贩的抗法。

三、对策

（一）给流动商贩、城管执法合理定位，并完善法律制度

目前，城市流动商贩有其长期存在客观条件，中低收入阶层、下岗人员等有其寻找基本工作或基本生活的必然需求。首先我们要像法国政府一样将流动商贩作为“服务对象”和“管理对象”。要承认他们在市场经济的作用和合法地位，服务于他们，提高他们的经营形象地位。

正确看待维护城市公众利益为职责的城管执法队伍，他们是环境社会秩序的维护者。我国的城管执法其上位的法律依据欠缺也不完善的，依据的只有《行政处罚法》。在我国城市化率不断提高且已经接近50%的情况下，有关部门要呼吁促成中国的城市管理立法，完备法律并且强化执法4。

（二）建立流动商贩网络管理体系

将网络管理引入网络技术，可以有效的克服流动商贩的流动性而带来的管理困难，使管理科者在最短时间内获悉商贩们的状况为他们合理安排职位，方便城管的统一管理，他们的任务是监督为主、管理为辅，缓和了两者冲突。同时政府可以在网络上对商品进行质量检测并且消费者可以通过网络对其监督和维权。借鉴法国的流动摊贩经营证照的简洁办理方法，他们可以本人直接办理、邮寄或网上投寄等，尽量减小办理证照成本，真正地使流动商贩感到方便便宜。

（三）合理规划布局，保护经济发展同时又要为流动商贩带来利益

我们应在繁华地带或者街道等地尽量开辟流动商贩的经营区域，分区域、分场所、分时间来合理安排流动商贩经营模式。学习香港、纽约等大都市的经验，在这些城市中，即使在最繁华交通最拥挤的街道上，也都有指定的流动商贩在经营。合理规划布局，保障各方利益均衡，比如，在手机店前不得经营手机，在服装店前面不得经营服装等。这些布局当然限制了流动商贩的经营自由，但是这兼顾到经营场所商贩的利益，也有其合理性，有利于各方利益平衡。

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2011年11月26日，广州市2011年公开选拔市直机关副局级领导干部笔试开考，约有500余位处级考生竞争13个“副局”岗位，平均每个岗位有40人竞争。由于本次公选考试并没有指定具体的考试内容和考察范围，许多考生基本是“盲考”，并没有复习，只能在考场上“见招拆招”。那么，这些公选考题究竟应该如何破解？笔者以2道当次公选考试中的真题为例，试图从多种角度，深入剖析解题奥妙。

第一道题剖析

【真题】如何认识城乡规划管理中的公众参与？

【破题步骤】

（1）概念解释――解释什么是“公众参与”。

（2）思考“为什么”――解释城乡规划管理为什么需要“公众参与”

（3）思考“如何做”――解释城乡规划管理中如何让“公众参与”其中。

（4）总体评价――“公众参与”与“专家参与”、“政府参与”之间有何区别。

【详细解题剖析】

【第一步】解释题目中“核心概念”

考生如果没有记过相关的概念，也是没有问题的，因为公选考试过程中，更多是考察考生多年的公共管理素养的积累，而不是考察考生死记硬背的能力。所以，考生遇到这类题目时，可以考虑先用自己的“语言素材”或“个人理解”，甚至只需要做简单的“分拆解释”，即可初步解释题目中的核心词――“公众参与”。

【“书面化”的概念解释】“公众参与”是指具有共同或不同利益基础的社会群体对政府有关公共事务的决策及其过程的介入和干预。

【“口语化”的概念解释】如果考生不知道“公众参与”的书面解释，没有关系，可以考虑将概念进行“切分”。即将“公众参与”分为“公众”和“参与”两个部分。

谈到“公众”，考生应该很容易联想到“广大的人民群众”。而谈到“参与”，考生可能会马上思考到“参与什么”，就是“参与政府的公共管理”。

把两个部分连起来，再加上适当的逻辑串联，就变成了――【“广大的人民群众”通过合适的方式“参与政府的公共管理”，简称“公众参与”】。于是，答案就出来了，与书面化的概念解释相比，确实有差别，但是大意是基本一致的，至少可以获得3/4左右的分数。

【核心提示】公选考试，考察范围极广，没有人可以提前知道题目范围，也就意味着没有人可以准确背诵每一个核心词的“标准解释”。因此，如何用自己的语言素材，大致地解释清楚核心的含义，尤为重要。

【推敲出来的答题要点（1）】

“公众参与”,即广大的人民群众通过合适的方式，参与到政府的公共管理工作当中来。而题目中的个性化含义是，广大的人民群众，可以通过一些合法的、符合法律程序的方式，参与到城乡规划的管理当中来。

【第二步】思考为什么会出现这一现象？

题目要求是谈如何“认识”城乡规划管理中的公众参与？这里的关键是：“城乡规划管理”为什么需要公众参与？

【思考方向】“城乡规划管理”涉及公众哪些方面的利益关系？

很多考生考试前不可能去“背诵”，于是在考场上就要依赖“逻辑分析能力”和“联系社会现实的能力“了，这里试着帮助考生联系一些常识，看看能否串联出一些重要的利益关系。

（1）考生可以想一想，你家附近有没有好学校，与城乡规划有无关系？

【联想结果】城乡教育资源的分配，与城乡规划方案有重大关系。

（2）考生可以想一想，你家附近有没有三甲医院，有没有好医师给你们看病，与城乡规划有无关系？

【联想结果】城乡医疗资源的分配，与城乡规划方案有重大关系。

（3）考生可以想一想，你有没有一种感觉，同样是市中心，有些地段特别堵车，有些地段就相对没那么堵车。这种情况与城乡规划有无关系？

【联想结果】道路的走向、车流规划，直接影响到道路交通的畅通，这与城乡规划方案也有重大关系。

其实还可以有很多很多的，在考场中的“即时联想”………

【综合思维】总体来看，你会发现，你身边的很多“公共资源”的设置与分配，似乎都与“城乡规划”的方案有关系，于是你可以得出以下的答案：

【推敲出来的答题要点（2）】

城乡规划的方案，涉及到城市中众多“公共资源”的分配问题，与人民群众的切身利益紧密相关。所以，城乡规划管理的过程中，需要“公众参与”。让公众参与城乡规划，有利于倾听不同利益群体的声音，更好地实现公共资源分配的公平性和合理性。

【第三步】思考具体的解决对策、实施方案

【思维过程】“城乡规划管理”是非常“专业”的一个领域，但是“公众”是一个很大的群体，不可能都具备非常专业的知识，于是，如何让“不专业的”公众参与“非常专业的”公共管理领域，是考生需要重点思考的问题。

首先，要让“公众参与”的第一步，就是要让“公众知晓”。这时，就需要思考宣传渠道的问题，考生可以在考场上迅速思考自己日常生活中所接触的媒体渠道：电视、报纸、杂志、网络等等。

其次，要充分考虑如何使用“通俗易懂”的方式让公众了解“城乡规划方案”，然后才有可能让公众“参与进来”。

最后，就是考虑，用何种方式让群众参与，这时可以结合目前民主监督的一系列模式：比如听证、公示等。

【推敲出来的答题要点（3）】

城乡规划方案，由城市规划行政主管部门编制成通俗易懂的图片方案、动画方案，在报纸、广播、公告牌、网站上向社会公示，并设置专门的咨询电话和电子信箱收集意见。人民群众可以通过参加座谈会、公示、听证、监督等不同方式参与城乡规划管理。

城乡规划方案，在组织编制前期，由规划委托单位组织召开座谈会，邀请市民代表参加讨论。在城市规划区范围内的规划建设项目，已经或即将对周边居民产生重大不利影响及损失的，须由政府相应的职能部门组织召开听证会论证其可行性，参加听证会的公众参与人员为有关专家、市民代表、涉及利害关系的当事人。听证会按照国家法定程序举行。

【第四步】做出“整体性的评价”

【思维过程】考生需要思考，从长远角度看，城乡规划过程中的“公众参与”，对未来有怎样的影响，偏向正面，还是偏向负面？城乡规划中的参与主体很多，包括了“专家参与”、“政府参与”、“公众参与”，这三者有怎样的区别？

【推敲出来的答题要点（4）】

城乡规划涉及众多利益关系，“公众参与”有利于平衡各个阶层的利益，体现公平性原则，减少后续执行过程中潜在的民意阻力。

城乡规划中的“专家参与”体现的是“科学性”，“政府参与”体现的是“合法性”，而“公众参与”体现的是“民主性”。科学、合法、民主，三者缺一不可。

第二道题剖析

【真题】2011年5月18日，国内首份“城管网络形象分析报告”显示，部分城管人员的执法行为失当，造成其网络形象妖魔化，这一形象在网民中有固化趋势。请结合实际，谈谈如何塑造良好的城管形象。

【破题思路】这道公选题目实际上是一道“对策题”，很多公选考生，在拿到这道题目之后，往往急于“提出对策”，而忽视答题的“思维高度”。其实这道题目谈及的是“执法过程中所存在的问题”。公选考生如果想与其他对手拉开差距，关键在于“从法理学的高度去思考执法问题”。

法理学告诉我们，法有五大规范作用：（1）指引作用：指引作用是指法对本人行为起到的导向、引路的作用；其对象是每一个人的行为。（2）评价作用：评价作用是指法律作为人们对他人行为的评价标准所起的作用；其作用的对象是他人的行为。（3）预测作用：预测作用是指人们根据法律可以预先估计人们相互间将怎样行为以及行为的后果等，从而对自己的行为作出合理的安排，其作用的对象是人们的相互行为。（4）教育作用：教育作用是指通过法律的实施，使法律对一般人的行为产生影响，其作用的对象是一般人的行为。 （5）强制作用：强制作用是指法可以用来制裁、强制、约束违法犯罪行为；其作用对象是违法犯罪者的行为；同时法的强制作用是法律其他规范作用的保证。

要“塑造良好的城管形象”，我们可以发现，除了第五个作用“强制作用”之外，考生可以考虑从前面4个角度出发，进行深入分析。破解这四个角度之后，只要在“宣传角度”进行铺开，整个问题就安全解决了。

【详细解题剖析】

【破题角度一】指引作用

【存在的问题】城市摊贩普遍认为自己的“乱摆摊行为”并非一个违法行为，他们认为只要“不偷不抢”就不是一个违法行为，不应当受到法律的制裁，更有甚者认为城管的执法行为是一个“非正义行为”。

【解决对策】执法过程中，不能一味强调“禁止”，需要城管执法人员，向城市摊贩出示相关的法律依据，用通俗易懂的语言，解释国家的政策，告知城市摊贩，“乱摆摊行为”属于违法行为。先解释法律条款，然后再执法。

【破题角度二】评价作用

【存在的问题】当城管进行执法时，旁观的人民群众对违法摆摊者往往存在一种盲目的同情心，因为违法摆摊者大多都是弱势群体。于是，在城管进行执法时，周围群众往往对执法的正义性持怀疑态度，加上个别城管人员的执法行为失当，城管形象便迅速地“被妖魔化”。

【解决对策】法的评价作用是人们对他人行为的评价标准所起的作用。因此，必须让人们知道哪些是违法行为，哪些行为应当给予否定的评价。对此，就需要城市管理部门加强与媒体的沟通协调，引导媒体舆论，加强全民普法教育，使得广大民众能正确认识和评价城市摊贩“乱摆摊”的非法性。

【破题角度三】预测作用

【存在的问题】正常来说，人们应当根据法律的事先设定，估计到他人“不应当”进行乱设摊这一行为，一旦这一行为发生必然会遭到国家执法机关的制裁。而目前，许多“违法摆摊者”似乎错误理解：“违法摆摊”很大可能会不需要负法律责任，而且也不一定会被抓到，使得法的预测作用失效。

加之，目前许多城管部门在执法时往往缺乏“连贯性”，“时严时松”。打击力度缺乏连贯性，常常导致在“执法宽松期”结束后，若城管部门突然加大“执法力度”，往往导致各种执法冲突的出现，严重影响城市管理部门的形象。

【解决对策】城市管理部门应保持执法力度的连贯性，应避免“在上级检查的高峰期，执法力度较大”，而到了“相关的非检查期，却出现执法力度不足”的现象。并成立督查小组，定期或不定期地检查城市执法机关的“执法连贯性”。

【破题角度四】教育作用

【存在的问题】在实际的城市管理过程中，我们的一些执法工作者，由于自身文化层次的制约，对执法条文、执法原则的认识往往过于肤浅化，使得我们的执法工作，往往侧重于强制性的执法手段。执法过程中，“强制有余，教育不足”。

【解决对策】一方面，城市管理部门应该严把人员准入关，在各大高等院校中，优先选拔一批文化层次较高的大学生，充实到城市管理机关当中。另一方面，加大对在职机关工作的业务培训，提升执法人员对执法条文、执法原则的认识和把握能力，从而学会在执法过程中，用通俗易懂的语言向“摆摊群众”传递法律常识，引导其自觉支持城市管理工作。

【破题角度五】宣传角度

【存在的问题】从部分城管人员的执法行为失当，造成其网络形象妖魔化，这一形象在网民中有固化趋势。

【解决对策】“部分城管人员的执法行为失当”，首先需要加强对这部分犯错的城管人员的教育力度，一方面需要对其加大业务能力的培训，另一方面，可以考虑将群众的评议、评价纳入到城管人员的绩效考核机制当中。

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【关键词】精细化管理；城市市容；网络；模块

城市市容环境作为一个城市的硬性指标，它不仅是客观反映城市经济实力、文化程度、开放性意识、文明程度、社会道德的基础，更是指导城市未来建设的依据。然而在我国城市市容管理工作中，因为投入少、管理体制欠缺以及市民思想意识差、素质低等原因，大多地区的城市市容管理都存在管理混乱、效果不佳的特征。为了更好的解决这方面的问题，制定一个科学、高效的精细化管理策略不容忽视，是未来人们必须重视的城市建设问题。

1.精细化管理概述

城市管理是社会发展的必然要求，是社会管理的核心内容。实施城市精细化管理是提高城市管理的根本途径，也是当今世界经济一体化发展的必然要求。尤其是在近几年，随着人们生活水平的提高和物质要求的加强，人们对城市市容管理的要求越来越强烈，这种社会背景不仅让传统的城市管理方式无法满足时代要求，还大力推进了城市精细化管理研究，为加快形成协调一致、管理范围及安全、管理策略科学、责任到位的城市管理工作新格局提供了基础。

1.1城市精细化管理内涵

所谓的精细化管理主要指的是在管理工作中以国家现有法律法规为依据，以提高管理效率为依据，优化管理体系为目的，利用现代管理策略对管理对象实施精准、快捷、迅速的管理。这一技术最早出现于上个世纪八十年代的西方国家，当时主要是以工商管理的方式来提高公共部门管理工作效率和质量的，在近四十年代的发展中，这一管理策略在全世界已经趋于普及，我国也积极的引进这一管理思想，并在包含城市管内在内的各领域积极推广。经过几年的研究与试行，精细化管理方式的应用有效地转变了我国传统粗放型市容管理方式，改变了以往落后、低效的管理方式，让整个管理工作变得更加科学、规范和标准。

1.2城市市容精细化管理特点

首先，现代城市市容精细化管理工作的开展，是通过提前在城市管理组织中设立独立的市容管理部门，并且对市容管理部门的工作内容、工作范围做了详细、明确的规定，统筹各项管理工作，并且制定了科学的奖惩制度，让每一项管理工作都成为有规可循、有法可依的精细化工作流程，从而实现了市容精细化管理的现代行政管理要求。

其次，市容管理在政府决策、制度以及管理方面的引导下，逐渐实现了内容的精细化制定、管理统筹的现代化要求，让整个管理制度变得更加科学。在这种背景下，各项管理制度的开展变得更加有效，能够在规范、有序的环境下自我负责、自我约束，并对管理行为有着更进一步的提升。

再次，利用各种现代技术和方法，引导市民积极主动参与到各项城市市容管理工作中来，让市民从自身做起认识到城市市容环境的重要性，做好自身与市容环境的改善要求。面对这种要求需要从提高市民个人素质入手，增加市民对城市的归属感、使命感和荣誉感，彻底解决传统城市市容管理中存在的各种阻挡、制约以及不配合现象。

2.城市市容精细化管理的关键技术

要想更好实现城市市容的精细化管理，需要从城市硬件和软件两个不同的方面入手。这离我们所说的硬件主要指的是各项城市基础设施建设与管理，而软件环节则是对市容精细化管理技术的选择、信息安全体系建设、制度标准建设以及信息平台等。具体来说，在城市市容精细化管理工作中，我们需要从以下方面入手。

2.1建立健全城市市容管理体制

对于城市市容的管理而言，由于它本身是一个综合执法工作，有着内容丰富、难度大、场所复杂以及流动性强烈的特征，因此要想更好、科学的开展管理工作就需要完善、科学、扎实的法律依据，利用法律武器来开展各项工作。但是一直以来，我国城市市容管理中都存在众多的地方特色，使得管理工作很难达到标准统一的管理目标。针对这种现象，应从以下几个方面着手：一是制定统一的城市管理法，来明确城市管理执法的法律地位，改变“借法执法”的被动情况，并以此来解决执法依据过多，内容繁杂，操作困难的问题；制定专门法律法规来规范城管执法，包括统一队伍称谓、管理体制、职能范围及职能划转原则真正做到职责法定；理顺城管执法队伍与相关部门间的纵向和横向关系，建立相应的协调配合机制，确定相应的协调形式、程序以及责任，明确行政机关之间的一些必须履行、相互负责的义务，切实保证执法协调工作的落实。二是加紧修改和完善现有的城市市容管理法规，认真梳理执法的依据。修改或废止已经归并到城市管理部门执行后的相关职能的法律依据，避免出现法律适用茅盾。针对实际执法过程中发生的法律依据不足的情况，应及时加以补充和完善，从而减少立法缝隙，消除立法盲区，克服法律法规之间的抵触现象，切实增强法律法规的支撑能力。

2.2采取先进技术手段和管理方法，破解精细化管理执行难

一是管理手段现代化。“在信息化迅猛发展的今天，应用信息化手段科学管理城市市容已经成为现代城市市容管理的基本立足点和战略制高点，以城市管理工作信息化建设来带动城市环境综合治理工作的现代化，推动高科技在城市市容管理工作中的运用已成为改善城市市容管理方式和提升城市品位和城市竞争力的必要手段。”二是管理理念人性化。“从某种角度看，法的功能和目的就在于调节社会利益关系，化解各种社会矛盾，维护与促进社会和谐稳定。

2.3提高执法人员的忠诚度和满意度

一是满足执法人员自我实现的需要。如果执法人员晋升空间狭小或者没有晋升空间，并重复着一些简单的工作，就难以保持长时间的工作激情，这种现象在年轻人比较集中的单位表现的尤为明显。因此，政府应根据国务院法制办公室复函的精神，解决执法人员的身份问题；单位也应努力创造积极向上的竞争氛围，并多组织一些有挑战性的活动来满足广大执法人员的优势需要。二是对内进行人性化的管理。管理学中的“社会人”假设理论认为：管理人员不能只注意指挥、监督、计划、控制和组织等，而更应重视职工之间的关系，培养和形成职工的归属感和整体感。通过改善工作环境及生活学习条件，满足执法人员的实际需求，增加满意度，从而来激发工作热情。

3.结束语

城市市容是社会发展的中心，城市市容的管理又是一个动态的、系统的工程，需要长期不懈地努力。市容精细化的城市管理还处于探索阶段，还存在很多不足和需要完善的地方，这就要求我们每一个城市管理人从小事做起、从细节着手，坚持不懈，为实现城市市容管理的长效化、精品化而努力。

【参考文献】

[1]郭鸿懋.城市市容资源的建设与管理[J].中国城市经济，2000（04）.

篇10

1.城市管理行政执法环境差。

（1）流动人员多，人口综合素质较低。近年来随着经济的发展、城市的扩大、招商引资的力度加大，也带来了人财物的大流动。大量涌入的外来工为浙江现代化都市的繁荣作出了巨大的贡献，但是同时外来工的素质良莠不齐，都市生活意识淡漠，个别的利欲熏心，只要有钱赚什么都干，开办无牌无证服务场所、任意摆摊设点、随意收购废品、擅自占道经营等违反城市管理规定的现象屡见不鲜，给城市管理实行综合行政执法带来很大的难度。

（2）政府各职能部门衔接沟通不够。没有明确协调机制，城市管理行政执法部门有时只能“单打一”。相关部门大都从本部门的利益出发，协助义务不明确，执法职责不清，配合不力。行政执法部门就目前政府授予的权利而言只是处罚权，法律赋予的强制权过少，扣押物品时亦只能采取先行证据保全。在行政执法过程中，既无人身限制权，又无物质保障权，行政执法工作缺乏强制力作保障，一旦遇有阻碍和暴力抗法事件发生时，也只能报警求助，依靠公安机关协助来完成行政执法行为。

2.城市管理行政执法依据的法律法规有待完善。

目前，国家没有一部有关城市管理行政执法的法律，各城市也没有统一城市管理行政执法的实施细则，依据的是《城市规划法》、《环境噪声污染防治法》、《道路交通安全法》等单行法，及《城市道路管理条例》、《城市绿化管理条例》、《浙江省城市市容和环境卫生管理实施办法》等规章。城市管理行政执法工作依据的法规不统一，给群众造成错觉：法律依据不统一，执法太随意。

3.城市管理行政执法自由裁量权的随意性。

提倡文明执法，放不开手脚，有时畸轻，处罚力度不够。自由裁量权是法律赋予行政执法人员的一项行政权力，是指行政执法主体在法律规定的范围和幅度内，基于法律规定的目的和宗旨，自主寻求判断事实和法律的最佳结合点，据此作出或不作出具体行政行为的权力。在行政处罚时，要根据违法事实的轻重、影响范围的大小、行政相对人的态度来斟酌使用，不能滥用。相同情况不同对待，不同情况相同对待，长此以往，引起群众怀疑、产生对立情绪，在社会造成的不良影响，就会直接影响到行政执法机关的整体形象。

4.城市管理行政执法工作水平有待提高。

（1）、执法人员的素质参差不齐。现有的城管执法人员以复转军人和原城管人员为主，这些同志有热情、有社会经验，但是缺少法律知识和业务知识，更主要的缺少行政执法的工作经验。在现实工作中表现为对法律的理解和适用上存在偏差，在执法的程序上不完备。

（2）、政令难以通畅，制度欠落实。行政执法部门组建时间短，不象军队、警察等部门纪律严明，令行禁止，但行政执法部门同样肩负着维护法律尊严的重任，同样属于有组织有纪律的部队。言必行，行必果。而目前的行政执法部门仍存在对上级要求的工作推托，制定的规章制度难以落实，行政案件不及时上交移送，执法程序不规范，行政罚款、暂扣物品、先行保管物品法律手续不齐等问题。

二、城市管理行政执法工作的几点建议

1.要制定统一的综合行政执法实施细则。

要对行政处罚的依据、行政办案的程序、管辖范围加以明确规定现行。现行的行政处罚法规定的不完善，且无具体的实施办法。要加快行政立法工作，建立完善的规章制度，定期检查、考核、评比，使行政执法人员有章可循，有法可依，尽量减少诉案的发生。

2.要注意行政执法的“三性”。

首先，行政执法要讲究合法性。合法性要求是社会主义法制原则在行政执法活动中的体现和具体化，要求行政执法人员在执法活动中必须严格按照法律、法规、规章进行，做到有法可依、有法必依。依照法律规定行使职权，履行职责，要遵守权限不越权，履行职务不失职，符合法律目的而不，遵守程序而不违反，行政合理而避免失当，这是行政执法人员应当遵守的法律义务。坚持合法性体现的是依法行政。其次，行政执法要讲究合理性。合理性要求讲究的是公正、公平，体现的是执法为民，要以人为本，从人民的根本利益出发，处处为人民着想，要做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，切实把立党为公、执政为民的要求，落实到我们行政执法的行动中，这也是贯彻“三个代表”重要思想，代表最广大人民的根本利益。再次，行政执法要讲究效率性。坚持效率是行政执法的价值准则，是行政执法的特点所决定的。行政执法的职能具体管理的是社会公共事务，经常需要及时处理一些应急事件，应当遵守高效率的要求。只有坚持高效率原则，及时排除各种干扰，保护公民的合法权益，才能实现法律赋予行政执法主体的各项法定职责。

3.要完善各项监督机制。

（1）、要加强案件审查制度，实行执罚分离。在行政执法工作中要严格按照行政处罚法的规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下，对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或警告的行政处罚，可以当场作出行政处罚决定，但必须报所属行政机关备案。除此之外的行政处罚案件，应由执法人员提出处罚意见后，由案件审理部门对案件的定性、案件的适用法律、案件的调查取证、案件的处罚幅度审核后，报局领导批准（较重的或复杂疑难案件，由局领导集体讨论决定）。将行政案件的执法权和处罚权分离，可以避免执法人员办人情案和乱罚款的现象。

（2）、案件的处罚严格实行罚缴分离。依据《行政处罚法》的规定，除依法给予20元以下的罚款、不当场收缴事后难以执行的和边远水上交通不便地区当事人到指定银行缴纳罚款有困难的情况，适用当场收缴。行政处罚案件的当事人要到指定的银行缴纳罚款，实行罚缴分离。适用当场收缴的案件，要按规定二日内将罚款交至行政机关，行政机关二日内将罚款缴付指定的银行。这样有利于提高办案质量，防止办案中出现偏差。

（3）加强行政执法工作的监督检查。行政执法监督工作必须以事实为依据，以法律为准绳，遵循有错必纠，监督与指导相结合，教育与惩处相结合的原则，对行政执法活动进行监督检查。监督检查范围首先是行政立法的管辖、立案、结案、调查取证、行政决定等行政执法活动是否合法和适当。其次在行政执法工作中适用和执行暂扣、查封、没收财物、罚款、拆除违法设施等是否合法和适当。再次各级人民政府赋予行政执法机关承担的其他的执法职责的履行情况。监督检查可采取阅卷审查方式进行，就案件的事实是否清楚，证据是否确凿、充分，定性是否准确，处理意见是否适当，适用法律是否正确，程序是否合法，法律文书是否规范、完备等内容进行审核。也可以适时组织开展执法检查，对一段时间的执法工作进行考核评议，同时要及时妥善处理政府相关部门移送的案件和群众投诉的案件，并予以及时回复。

（4）、行政执法工作要实行公示制度。行政执法机关将自己的执法范围、职责、收费标准、办案程序等内容向社会公开，防止行政执法工作的暗箱操作。以明确的执法规则公之于众，便于社会及公民监督，便于权力机关监督，也便于行政机关内部的执法监督检查、考核、评议。

4.行政执法工作要坚持处罚与教育相结合。

处罚与教育相结合是我国法律法规的重要特征。处罚是手段而不是目的，对于行政相对人认识到自己行为的违法性，主动纠正违法的，依法应当从轻或减轻处罚。在日常的行政执法工作中，要加强教育引导，同时还要协助政府及相关部门做好疏导工作。因此在查处有关行政违法案件时，应始终贯彻教育与处罚相结合的原则。

5.加强行政执法队伍建设。

行政执法队伍刚刚组建，因此要加强管理，尽快提高行政执法人员的法律知识和业务知识，内强素质，外塑形象，开展淡化权力、强化服务意识的宗旨教育。将思想政治工作定期化、制度化，将行政执法工作文明化、人性化、艺术化，从而建设一支新型的有战斗力的城市管理行政执法队伍。

6.行政执法工作要加大宣传力度。