论述行政处罚的程序范文

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【关键词】详细 简捷 说理

1.行政处罚决定书的重要性

1.1行政处罚文书是行政执法文书中重要部分

行政处罚，是指行政主体为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违反法律规范尚未构成犯罪的行为、给予人身、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为 。行政处罚是行政执法的一重要手段，并且会对公民的财产、人身产生重要的影响，所以对行政处罚进行规范就显得尤其重要。文书是执法行为和过程的重要载体，所以规范行政处罚行为，就必须从规范行政处罚类的文书开始。在《行政处罚法》出台之前，各地各部门就出台过一些零散的规定，从1996年《行政处罚法》出台后，各地各部门按照行政处罚法的规定制定了本地本部门的行政处罚文书。例如北京法制办推行的案卷评查制度就是从行政处罚类文书中开始推行的，制定了《北京市行政处罚案卷标准》和《北京市行政处罚案卷评分细则》，对全市各部门的行政处罚类文书按照评分标准进行评比，对规范行政处罚行为起到了重要的作用。国家质量监督和检验检疫总局在《行政处罚法》出台之后也以部门规章的形式出台了本系统的行政处罚类文书的格式，规范了全国整个质监系统的行政处罚类文书。调研的结果显示，各地各部门都对行政处罚类文书进行规范，足见行政处罚文书在整个行政执法文书中的重要性。

1.2行政处罚决定书是行政处罚类文书的灵魂。行政处罚决定书是针对行政相对人作出的，发给行政相对人的行政处罚决定书就是正式文件。在行政诉讼和行政复议中实行案卷排他规则。案件排他原则是指行政机关做出行政行为只能以案卷作为根据，不能在案件之外，以当事人所未知悉和未论证的事实为根据 。由此可见，行政执法文书具有证据的作用，尤其是在行政处罚的过程中，行政处罚决定书是灵魂，决定了案件的性质，记载了行政机关进行行政处罚的依据，程序，以及最终处理的结果。根据证据学上的分类，行政处罚决定书是直接证据，能够直接证明违法事实，在行政诉讼的过程中，可以根据行政处罚决定书提供的信息，查找到相关的证据。所以，可以说行政处罚决定书在行政诉讼中是直接决定行政机关的胜败的关键证据。所以行政机关对行政处罚决定书尤其重视。对当事人来讲，行政处罚决定书记载了当事人的基本信息，是送达地点的依据，同时也记载了做出行政处罚的日期，即决定了当事人申请行政复议和行政诉讼的期限。关键还在于行政处罚决定也是当事人申请有关部门确认行政处罚违法的依据。从上述的分析可以得知，行政处罚文书在行政处罚的过程中起着重要的作用。

由于处罚决定书是行政处罚的灵魂，而行政处罚又是行政执法中重要的组成部分，所以在所有的行政执法类的文书中，行政处罚决定书的地位不容忽视。各个部门也对行政处罚文书进行了各种规范，但是在行政处罚书决定应该注明哪些内容，是应该简洁明了，还是内容详实，说理充分的问题上，存在很大的分歧。

2.部分行政执法人员认为行政处罚决定书要做到明确、具体

从上述的分析中，可以看出，行政处罚决定无论对于行政机关还是当事人都是重要的证据，也是执法活动的载体，所以其重要性不言而喻。部分执法人员制作行政处罚决定书时应该做到明确、具体，原因体现在以下两个方面：

2.1行政处罚决定书中，对当事人的基本情况的记录一定要做到详细，清晰。我国的《行政处罚法》三十九条对行政处罚决定书中对当事人基本情况记载的的规定是：“（一）当事人的姓名或者名称、地址；”而没有更加详细的规定。调研的结果显示，在行政处罚决定书送达出现的问题大都是因为当事人的住所地填写不明确造成的，尤其是在行政处罚的相对人是法人或者其他组织的情况下，经常会出现文书无法送达的情况。在这种情况下，如果采取民事诉讼中的留置送达就会给当事人带来极为不利的影响。当事人的住所地填写不明确也给行政处罚案件的执行带来了很大的困难。在上海市浦东区调研的过程中还发现，在行政处罚相对人是外国人的情况下，文书无法送达的情况更是经常发生。因为在行政处罚决定书对外国人的基本情况的填写上，通常会遗漏护照编号这一项，这样在住所地无所送达的情况下，对外国人的送达问题更是无从查证。由此看来，在行政处罚决定书中对行政相对人基本信息的填写上一定要力求准确，详实。

2.2在行政处罚决定说对做出处罚决定的理由要进行充分的说明。持这一观点的人的理由主要有以下几个方面：

2.2.1在行政处罚决定书中进行说理是法律法规依据的。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中规定：“行政机关行使自由裁量权，应当在行政决定中说明理由。”《行政处罚法》以及相关的法律对具体的违法行为做出处罚的规定中，一般都是一个范围的规定，而不是具体的规定，所以行政机关在处理具体的个案时，一般都是行使自由裁量权的过程，依据这一规定的要求，几乎所有的行政处罚决定书都应该说明理由。

2.2.2在行政处罚决定书中说明理由，有利于使行政相对人信服。理由论述的越充分，行政相对人越容易了解行政处罚的理由和依据，会对自己的违法行为有一个正确的认识，也是对行政相对人进行说服教育的过程。在书里充分的情况下，相对人在收到行政处罚决定书之后，当事人认为处罚决定充分在理，这样减少了矛盾，消除了阻力，减少了行政复议、行政诉讼的产生，维护了社会稳定 。提升社会公众对行政机关的满意度。

2.2.3在行政处罚决定书中进行说理，可以在行政复议的过程中减少败诉的风险。行政复议一般的情况下，复议机关都是对案卷直接进行审查，如果在行政处罚决定书中不进行说理，有些处罚的依据以及自由裁量的过程可能就无法在案卷中得以体现，这样的话，就会导致行政复议机关认为行政处罚的决定违法或者不合理。

2.2.4推行说理式文书，有利于提高执法人员本身的素质。要求在行政处罚决定书中进行说理，有利于执法人员转变观念，使执法人员学法、用法的积极性提高。通过对说理式文书的推定，使执法人员适用法规的准确性和自由裁量的合理性得以提高，真正做到依法行政。

3.部分执法人员认为行政处罚决定书要做到力求简捷

在调研的过程中发现，部分的行政执法人员认为行政执法文书要做到简捷，便民、高效，理由主要有以下几点：

其一，部分现行的行政处罚决定书范本中的内容没有实际意义。例如在当事人的基本信息的填写上，“民族”一项并没有实际的意义，可以在今后的范本中省去这项。

其二，行政效率是行政法的基本原则之一，文书做到简捷，才能提高行政效率，方便行政相对人。

3.1提高行政效率是依法行政的要求。行政效率是指行政应该尽可能节约时间、人员、财务等方面的成本。行政效率原则一方面要求立法中应该设定一些有利于增强行政效率的规定，另一方面，从执法的角度来看，行政执法机关应该在法律设定的限度以内，或者在法律未作具体规定的情形下尽可能增强效率 。文书做到简捷，有利于行政机关对一项行政处罚迅速做出决定，而避免因为要制作复杂的行政处罚决定书而影响行政效率。

3.2提高行政效率是便民的重要体现。在调研中，很多执法人员认为应该增加《行政处罚法》中有关当场做出行政处罚决定的规定。因为日常生活中，大部分行政处罚的案件违法事实清楚，争议不大，当场作出处罚，填写行政处罚决定书交给当事人，可以使行政法律关系维持一种确定的状态，方便当事人尽快知晓行政机关对自己违法行为的态度和处理决定。而根据目前我国相关法律的规定，一般的情况下，行政处罚文书都无法当场送达当事人，既造成了行政成本的浪费，也给当事人造成诸多不便。在推行服务性政府的语境下，对行政处罚决定进行简化，成为行政机关做到高效便民的必然要求。

3.3行政处罚决定书只是行政处罚类文书的一种，并非全部，有关程序性的内容例如向当事人说明理由，告知其陈述申辩的权利等内容在调查笔录和证据相关的文书中已经得以体现，没有必要在行政处罚决定书再重复体现，否则的话只是机械的重复，提高行政成本。

3.4要求在行政执法决定书中进行说理是不合实际的。主要理由有：

3.4.1要求在行政处罚决定书中进行说理是没有法律依据的。我国的《行政处罚法》第三十七条对行政处罚决定书记载事项的规定中，并没有要求行政处罚决定书必须进行说理，如果用国务院的《全面推进依法行政实施纲要》的行政法规来改变《行政处罚法》的规定是不符合“上位法与下位法发生冲突时，优先适用上位法”的法律原则的。

3.4.2行政处罚决定书不等同于司法判决书，行政处罚行为也不能成为一种准司法的行为，要求行政执法文员在行政处罚决定书中进行说理，不符合行政执法的特点，也不符合我国的现实国情。行政机关是执法机关，是对公民的违法行为进行判断，然后做出决定的机关，而不是审判机关，行政执法的功能是实施行政管理行为，而不是居中裁判。就如同在竞技场上，不能既做裁判员，又做运动员。另外，我国目前的现实情况下，行政执法人员的整体素质还不高，并且行政执法人员也并非都是法律专业，要求其必须在行政处罚决定书中进行说理也是强人所难，不符合现实情况。

3.4.3在行政处罚决定书中不进行说理，并不是说就不告知当事人理由。在行政处罚决定做出的先前程序中，已经有告知陈述申辩的权利，听证等相关的程序，规范了上述程序，就可以做到让相对人知晓做出处罚决定的理由以及进行陈述申辩。在行政处罚决定中加入说明理由，只是对之前的行政执法过程的机械重复。

4.行政处罚决定书要做到繁简适度

根据上述的分析可以看出，赞同行政处罚决定书应该详实的和认为行政处罚决定书应该简捷都有一定的道理，关键是如何做到繁简适度。主要应该从以下方面注意：

4.1《行政处罚法》三十七条规定的行政处罚决定的必备内容，行政处罚决定书中一定要加以体现，并且应该详尽。在当事人的基本信息的填写上，当事人的证件号码或者护照编号，住所地都应该详细填写，方便文书的送达和执行。非相关的信息，如当事人的民族等内容可以不填。行政处罚的决定日期，履行期限，当事人申请行政复议，行政诉讼的期限和有关机关要详细写明。这些内容可以在行政处罚决定书中以填写项的形式出现，这样既可以确定哪些是必须书写的内容，避免遗漏，规范行政执法人员的执法行为，又可以保护当事人的合法权益。

4.2在行政处罚决定书中推行说理式的文书，不能采取一概而论的形式。

在一般的行政处罚的案件中，为了提高行政效率，方便当事人，使当事人尽快处于一种确定性的法律关系中，在履行了告知程序和陈述申辩的程序后，这类的行政处罚决定书中，不要求行政执法人员进行说理，而只要求其填写必要项是符合依法行政的要求和我国的现实情况的。特别是针对专业性较强，适用法条单一的行政处罚案件，行政处罚决定书可以做成简易式。即把可能用的法条列在格式文书上，执法人员只要填写基本信息后，采取选择选项的形式即可完成，方便快捷。而在当事人争议较大的案件中，案情的复杂性决定了其处理机关级别较高，执法人员素质较高，对其要求在行政处罚决定书中进行一定的说理是有道理的。这样也有利于行政机关在行政复议和行政诉讼中不至于因为自由裁量的过程没有体现在文书中而败诉。但是这也并非强制性的规定，因为按照现行法律的规定，说明理由并非必填的项目，所以不宜做硬性的规定。总体来讲，在现阶段还不易推广说理式行政处罚决定书。

制作行政处罚决定书是行政处罚过程的末端，但也是整个执法活动的载体和体现。对行政执法文书进行规范，对整个行政处罚有着重要的意义。繁简适度的行政执法文书才能一方面保证文书职能的实现，另一方面保证行政机关的效率，真正在做到依法行政的同时，实现向服务型政府的转变。

注释：

①《行政法与行政诉讼法》，姜明安主编，北京大学出版社高等教育出版社，2008年版，310页

②金承东，《案卷排他与看得见的程序作用》，《行政法学研究》，2007年第3期

③周林，许后鹏，《推行说理式行政处罚文书 全面提升执法水平》，《工商行政管理》，2006年21期

④《行政执法研究》，姜明安，北京大学出版社，2004年版，第118页

参考文献：

[1]《行政执法研究》，姜明安，北京大学出版社，2004年出版

[2]《行政法与行政诉讼法》，姜明安，北京大学出版社高等教育出版社，2008年版，

[3]《行政诉讼原理》，马怀德，法律出版社，2003年版

[4]周林，许后鹏，《推行说理式行政处罚文书 全面提升执法水平》，《工商行政管理》，2006年21期

[5]王海林，《行政处罚文书的制作及简化》，《中国水运》，2002年第6期

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关键词：行政程序；自我调控；制度研究

一、自我调控的行政程序功能

谈及治安管理处罚的自我调控，《治安管理处罚法》规定的程序是首要体现，因为“正当的法定程序，是一种为了限制恣意，通过角色分派与交流而进行的，具有高度职业自治的理性选择的活动过程”。程序除了具有调控的功能外，还具有以下两点价值或者说是功能：

第一，工具价值，或者说是保障功能。18世纪英国哲学家边沁最先明确的把哲学是“实体”与“程序”相对应的观念引入法学领域，此后，法一般被分为实体法与程序法。所谓实体法,就是确立什么是权利义务的法律规范；所谓程序法，就是通过程序保证实体法所规定的权利义务关系得以实现而制定的法律。行政程序的工具价值主要体现在：第一是准确，即准确地查清事实，在事实清楚的基础之上，行政实体法律规范才可以适用和实施。第二是及时，即程序法对行政机关的时限利益作出规定，要求行政机关及时高效地查清事实，采取措施，作出决定。

第二，行政执法行为，本身就是一个实体认定和程序步骤紧密结合的过程。从一般行政法原理上讲，行政程序法与行政实体法是难以分离的，行政本身即是一种过程，一旦实体行政行为离开了程序行政行为，前者将无法构成且不复存在，同样道理，如果程序行政行为没有实体行政行为与之相辅相成也不具有完整意义。这一点在立法上也得到了证明，与刑事法律中刑法、刑诉法，民事法律中民法、民诉法分开立法不同，《治安管理处罚法》中同时包括了违反治安管理的行为和处罚的实体部分和处罚的程序两部分，由此可见，一个完整的违反治安管理的行为必须同时包括实体的认定和处理的程序。

二、治安管理处罚程序的法律渊源

研究治安管理处罚程序必须先研究行政程序，而研究行政程序必须先研究行政法的理论基础。因为行政程序(自然包括治安管理处罚程序)，正是在行政法的理论基础上构建的产物，我们阐释治安管理处罚程序，就决不能脱离行政程序和行政法的理论基础。行政程序法的渊源，是行政程序法规范的表现形式。行政程序法的渊源，即是行政程序法律规范载体的法律、法规、规章等，主要包括以下六个部分：

（一）宪法。宪法是国家的根本大法，规定了国家机构和政治体制等有关国家的基本问题，具有最高的效力，是一切立法的根据。宪法规定的所有行政法规范都是行政法的根本法源，自然也是所有行政程序法的根本法源。尽管，宪法对治安管理处罚程序不可能有具体的规定，但宪法第2条、第3条、第37条、第38条、第39条等规定的国家行政管理活动的基本准则和公民的基本权利，仍然应当是治安管理处罚程序的重要渊源。

（二）法律。在行政程序的渊源中，法律是重要的形式。因为，多数一般情况下，法律是大多数行政程序规范的主要渊源，其对于一个程序性制度的作用一般都是奠基性的。1996年10月1日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》中，创设性地规定了较多的程序制度，如第31条规定的告知制度，第32条规定的陈述申辩制度以及第42条规定的听证制度，而这些程序制度构成了行政处罚制度的基石。而《治安管理处罚法》中设立专门章节规定的治安管理处罚程序，笔者将于下文专门论述。

（三）行政法规。行政法规是国务院根据宪法和法律制定和的规范性文件的总称。行政法规中涉及公安机关行政程序的规范，是公安机关行政程序法的主要渊源之一。

（四）部门规章。作为公安机关行政程序法重要法律渊源的部门规章，专指公安部根据法律、行政法规的授权，在职权范围内制定并实施的，调整公安机关执法程序的规范性文件。部门规章作为作为衔接抽象的法律、行政法规和具体的公安行政实践的纽带，发挥在关键的作用。近年来，公安部制定了大量的此类部门规章。

（五）地方性法规、政府规章、自治条例和单行条例。虽然在实际情况中，地方性法规、政府规章、自治条例和单行条例很少有直接调整公安机关行政程序的规定。但由于地方性法规、政府规章、自治条例和单行条例在设定部分公安机关行政管理实体事项时，难免对公安机关的程序有所涉及。所以，并不能否认地方性法规、地方性规章、自治条例和单行条例也是公安机关行政程序法的渊源之一。

（六）法律解释。法律解释有很多种，可以分为学理解释和有权解释。后者又被称为有效解释，主要包括:立法解释、司法解释和行政解释，其中司法解释和行政解释是公安机关行政程序法的重要渊源。

三、治安管理处罚程序中自我调控主要制度研究

（一）管辖制度及补充规定

所谓管辖，是指不同公安机关之间就某一违反治安管理行为的首次处置权所作的权限划分，包括横向的不同地域公安机关和纵向的公安机关内部的权限划分。《行政处罚法》第20条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。治安案件的管辖也遵循违法发生地管辖的原则，《公安机关办理行政案件程序规定》同时规定，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。这一补充原则被广泛运用于特定的维稳案件中，如北京市公安局经常把在天安门广场上访的违法行为人，移交原居住地公安机关处理。县级以上人民政府公安机关的内部的管辖划分，主要解决县（分）局与公安派出所的权限。

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摘要：通常所言的“行政强制措施”在行政法学体系中指的是“行政强制”，是与“行政处罚”“行政许可”“行政征收”等居于同一层面上的具体行政行为。以其适用目的为标准，可将行政强制措施分为即时性强制措施和执行性强制措施。以其调整的内容为标准，可将行政强制措施分为人身方面的强制措施、财产方面的强制措施和对经营活动(行为)方面的强制措施。

关键词：行政强制措施；行政处罚；滥用现状

一、目前公安实践领域中对行政强制措施的认识存在的问题

(一)学理上对行政强制措施含义的理解

通常所言的“行政强制措施”在行政法学体系中指的是“行政强制”，是与“行政处罚”、“行政许可”、“行政征收”等居于同一层面上的具体行政行为。

1、行政强制措施的含义和特征。行政强制措施是指行政主体为了保障行政管理的顺利进行，通过依法采取强制手段迫使拒不履行行政义务的相对人履行义务或达到与履行义务相同的状态；或者出于维护社会秩序、公共安全以及公民人身、财产安全的需要，对相对人的人身、财产采取紧急的即时性强制措施的具体行政行为的总称。

(1)行政强制措施的主体是作为行政主体的行政机关或法律法规授权的组织。适用行政强制措施的主体，应有严格的条件限制，都必须由法律、法规予以明确规定。行政机关或法律、法规授权的组织在其本身没有直接采取行政强制措施权力的情况下，它们可以依法申请人民法院实施强制。

(2)行政强制措施的对象是拒不履行行政法义务的行政相对人或危及社会秩序、公共安全以及公民人身、财产安全的行政相对人。行政强制措施并非适用所有违反行政法律规范的相对人，但相对人必须是违反了特定的法律、法规，符合适用行政强制措施的条件。

(3)行政强制措施的目的是保障法定义务的彻底实现或维护社会秩序、公共安全以及公民人身、财产安全。其目的多在于控制，一般不具有惩罚性。

(4)行政强制措施的法律性质是一种具有可诉性的具体行政行为。行政强制措施属单方行政行为，由行政主体单方面作出，无需相对方同意。但相对方不服行政强制措施，可以依法向人民法院提讼。

(二)公安行政强制措施的理论分类：

公安行政管理涉及治安秩序管理、出入境管理、户政管理、消防管理等方面的业务内容，这些管理业务都涉及行政强制，但本文重点谈治安秩序管理中的行政强制措施。

1、以其适用目的为标准，可将行政强制措施分为即时性强制措施和执行性强制措施。即时性强制措施简单地说就是在紧急的情况下法律赋予特定行政机关的一种紧急处置权。其目的在于预防某些情况的发生或者制止某种危害行为。即时性强制措施的主要特征是具有紧迫性，行政处理和执行同步，相对方必须无条件执行，即先执行后争讼，这一特征区别于行政强制执行。即时性强制措施包括强制带离现场、盘查、约束、扣留、收容审查，使用警械和武器等。

执行性强制措施，是指行政主体为了保证法律、法规、规章以及行政主体本身作出的行政决定所确定的行政相对方的义务的实现，采取一定的强制措施，迫使拒不履行相应义务的相对方履行义务或通过其他法定方式使相应义务得以实现。执行性强制措施包括查封、扣押、冻结、划拨、扣缴、抵缴等直接强制执行措施和代履行、执行罚等间接强制执行措施。

直接强制，是指在采用代执行、执行罚等间接手段不能达到执行目的，或无法采用间接手段时，执行主体可依法对义务人的人身或财产直接实施强制，迫使其履行义务或实现与履行义务相同状态的强制执行方法。直接强制是一种实力较强的强制方式，因此其运用在不违背现行立法规定之外，还必须坚持一定的合理度。

代履行，又叫代执行，是指义务人不履行法律、法规等规定的或者行政行为所确定的可代替作为义务，由行政强制执行机关或第三人代为履行，并向义务人征收必要费用的行政强制执行方法。

执行罚是指有关行政主体在相对人逾期拒不履行法定义务时，对相对人处以财产上新的制裁，以迫使相对人自觉履行法定义务的行政强制执行方式。执行罚是多数国家均采用的一种强制执行手段。

2、以其调整的内容为标准，可将行政强制措施分为人身方面的强制措施、财产方面的强制措施和对经营活动(行为)方面的强制措施。

对人身方面的强制措施包括：责令严加管教、责令严加看管和治疗、约束、责令不得进入体育场馆观看同类比赛、强制带离现场、责令停止活动立即疏散、收容教育、收容审查、强制戒毒、强制性教育措施(劳动教养)、强制传唤等。对财产方面的强制措施包括：查封、冻结、扣押、划拨、扣缴、收缴、追缴、强制铲除等。对经营活动方面的强制措施包括：责令改正、取缔。

(三)法理上对行政强制措施的定位

具体行政行为的种类繁多，理论上的归纳一般包括如下：行政征收、行政许可、行政确认、行政监督、行政处罚、行政强制、行政给付、行政奖励、行政裁决。

行政强制措施在一定情况下是独立的具体行政行为，如预防性、制止性的行政强制措施大多数如此。但在多数情况下，行政强制措施是从属性的具体行政行为，如执行性的行政强制措施大多数是从属性的具体行政行为。另外，个别的行政强制措施既可以是独立的具体行政行为，也可能成为从属性的具体行政行为，如盘问、收审等。

有学者认为，行政机关申请人民法院强制执行不属于行政强制的范畴，而应属于司法强制。也有有学者认为行政机关申请人民法院强制执行，实质上是行政权的延伸，故应归人行政强制的范畴。转(四)实践中对行政强制措施的认识误区

通过调查发现，实践中很多人搞不清什么是行政强制措施，行政处罚与行政强制措施不分。实际上，行政处罚与行政强制措施的区别主要体现这些方面：

1、性质不同。行政处罚是对行政违法行为的事后制裁，是一种最终的处理结果，非经法定程序任何人不得改变。而行政强制措施是行政执法过程中的重要手段和保障，它既不是最终的处理行为，也不是制裁，适用过程中只要达到行政目的，行政强制措施即可解除。

2、目的不同。行政处罚的主要目的是为了惩戒行政违法行为，使行为人承担一定的法律责任，以教育其遵守法律。行政强制措施的目的是为了预防或制止违法行为的发生或继续，以及促使被强制人履行法定义务。

3、法律后果不同。行政处罚是为了最终制裁相对方的违法行为，因而在处罚内容上主要表现为课以或增加相对方的义务。行政强制措施的适用是为了保障行政执法的目的得以实现，其本身不给相对方课以或增加义务。

4、适用的频率不同。行政处罚适用一事不再罚的原则，即一事一罚或一次性处罚，不能对同一事多次进行处罚。行政强制措施可以适用一次，特殊情况下也可以对同一相对方持续适用，直至达到行政目的。

5、诉讼结果不完全相同。行政强制措施是羁束的行政行为，诉讼中对违法或适用不当的，人民法院只能判决撤消。部分行政处罚行为是自由裁量的行政行为，对其中显失公正的，人民法院可以判决变更。

此外，二者实施的对象也不尽相同。行政处罚的对象是违法的行为人，而行政强制措施的对象不一定是违法的。

二、公安实践中运用行政强制措施存在的滥用现状问题分析

(一)滥用现状问题之———程序问题。这一问题的主要表现是不严格依照法定程序实施行政强制措施，或者实施行政强制措施不规范、任意实施。造成此类问题的主要原因有二，一是立法滞后，立法不健全，关于行政强制措施的法律依据过于分散。二是程序意识差，权力意识太强。

行政强制措施的一般程序，是指实施各类行政强制措施都应遵循的程序规定。如行政主体实施行政强制措施应给予相对人陈述和申辩的机会；除当场采取行政强制措施外，事前须经行政主体负责人批准，然后，由两名以上行政执法人员实施等等。在对财物实施查封、扣押时，行政人必须出示执法身份证件，并当场交付当事人查封、扣押决定书。当场实施查封、扣押的，应当当场交付当事人查封、扣押清单，并应当在规定时间内补办查封、扣押决定书，送达当事人。行政机关发现当事人的财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。

冻结存款应当由特别法规定的行政主体作出决定，并且不得委托其他行政机关或者组织作出该决定。行政主体冻结存款应当书面通知金融机构。

(二)滥用现状问题之二——比例原则的问题。现代行政法面临的一个核心问题是如何将国家权力(包括警察权)的行使保持在适度、必要的限度之内，特别是在法律不得不给执法者留有相当的自由空间之时，如何才能保证强制权的行使是适度的，不会为目的而不择手段，不会采取总成本高于总利益的行为。在大陆法中，这项任务是通过对手段与目的之间关系的衡量来实现的，也就是借助比例原则来进行有效的控制。

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    在我国,行政检查作为一项重要的法律制度和行政执法的一种重要方式,有着十分丰富的内涵,但是对如何界定行政检查以及行政检查到底具有什么样的性质,长期以来我国学术界是又分歧的。 即行政检查是行政事实行为还是行政法律行为。关于此问题之研究理论界呈现出二种意见的对立存在。

    第一种观点认为行政检查理应是行政行为。如有论者认为:“行政检查是指行政主体基于行政职权依法对公民、法人或者其他组织(相对人)是否遵守法律、法规及规章等的情况进行了解的行为。”“行政检查是一种具体行政行为,而且是一种外部具体行政行为,如果行政主体违法行使行政检查权而侵害到检查权对象的合法权益,当时人可以提起行政诉讼。” 相同观点也见诸于其他行政法学教材。如“行政检查,又称行政监督检查,是指行政主体按照法定的权限和程序对相对人遵守法律,执行行政命令的情况进行了解与监督的行为。”“行政检查是独立的行政行为,尽管检查的后果可能引发另一个行政行为,如行政处罚,但它和行政处罚是二个相互独立的行为。” :“行政监督检查是行政机关依法对公民、法人或者其他组织遵守法律的状况进行了解,获取有关材料和信息,并予以督促的行为。”“从行政检查的法律性质来看,它是外部的具体的,依职权的单方行为。” :“行政监督有时又称行政监督检查,是指行政主体依法定职权,对相对方遵守法律、法规、规章,执行行政命令、决定的情况进行检查、了解、监督的行为。”“行政监督的性质是一种依至全的单方具体行政行为,是一种独立的法律行为。行政监督的意义就在于它虽然不直接改变相对人实体权利、义务,但它可以对相对方设定某些程序性义务和对其权利进行一定的限制。所以它于行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制措施等行为米切联系,或为行政职能管理过程中不可或缺的环节。行政监督可能引起行政处罚,也可能引起行政奖励,还可能引起任何其他行政行为,但均不影响行政监督行为的独立存在,也不影响其法律后果的产生。”

    该类观点大致基于如下的事实,即行政检查它是行政主作出的职权行为,虽然不直接影响相对人的实体权利、义务,但毕竟产生了程序性法律关系。而且虽然它往往成为其他行政行为的前提行为,但并不影响其独立性。故行政检查在性质上是具体行政行为之一种。

    第二中观点认为行政检查属于行政事实行为。如“行政监督,又称行政监督检查,是指行政主体基于行政职权,依法对相对人是否遵守行政法的规范和执行行政决定等情况所作的事实行为。”“行政监督作为行政主体的职权行为于行政行为具有相同的强制性,相对人具有忍受义务。但是行政监督并不直接改变相对人的实体权利、义务,相对人的忍受也是一种法律上的义务,而不是行政监督设定的义务。因此,它是一种事实行为而非法律行为。” :“从行为的性质上看行政检查是一种事实行为。首先行政检查是一种间接影响相对人一方权利、义务的行为,无论其作为一般监督性质的例行检查,还是作为具体行政案例调查,都会在客观上对相对一方的权利、义务构成直接或间接影响。因为行政检查是随后作出的行政处理依据,但是决定某种行为是否属于法律行为属性的根据并非是对权利、义务的影响,而是在于此种影响是否出于主体的意思表示。根据行政行为过程性理论,每个特定的行政行为均可分为三个阶段,即了解取证的准备阶段,作出决定的阶段和最后宣告阶段。孤立的看,行政检查是具有一定独立性的行为,从一个完整的行为过程来看,它只是其中的一个阶段,一个程序环节和组成部分。行政检查的作用决定了它属于行政行为过程行政行为的准备阶段。应当指出这依阶段的行为尚不具备明显的公权力行使的特征,没有效果意思的形成和存在,一般叶不直接影响相对人的权利、义务、而且由于行政行为的意思表达只是在决定阶段,行政检查也是没意思的。”

    该类观点主要通过对事实行为的概念认识以及行政检查并不直接影响相对人的实体权利、义务等论据阐释行政检查作为事实行为的观点。

    综合而言,二种观点都承认行政检查是一种职权行为,而且行政检查并不对相对人的实体权利、义务发生影响。但区别在于第一种观点认为对程序上权利、义务的影响相当于实体上的权利、义务的影响,在法律后果上是具有相同的效力,故理应属于行政行为。但是后者认为程序上的权利、义务关系的产生并不是行政检查行为发生的法律后果,只是一种事先法律已经作出的安排。行政检查行为只是对一种事实状况的了解,本身并不是以创设法律关系为意思表示,行为后果也并非是创设法律关系之意思表示的实现。故行政检查只是一种行政事实行为。

    二、行政检查之法律行为属性——批判与反思

    从实政法的规定来看,只能得知一系列的行政检查的特征,但是实政法并没有规定行政检查的行为属性,意味着行政检查的行为属性理论在实政法上没有依据。行政检查法律行为属性论者实际上是从行政权力的特征结合实政法上对行政检查的相关规定来论述行政检查的行为属性的。也就是说实政法的规定并不能成为行政检查属于行政法律行为的论据。但是反映出行政检查强烈的行政权力性。正是实政法关于行政检查规定的高权力性质,成了行政检查法律行为属性论者的核心依据。

    行政检查作为行政主体职权之一种,具有如下特征,即职权性,强制性,程序性,往往成为其他行政行为的前提行为,这些特征是对实政法的分析与概括而生的。

    关于职权性,如行政许可法第六十二条规定:行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查,检测,检验,对其生产的经营场所依法进行实地检查。检查时行政机关可以依法查阅或者要求被许可人报送有关材料,被许可人应当如实提供有关情况和材料。中华人民共和国产品质量法第十六条:对依法进行的产品质量监督检查,生产者、销售者不得拒绝等。

    关于行政检查之强制性实质上其职权性导致的必然结果,所以关于行政检查之职权性所依托的实政法足以证明行政检查之强制性。就强制性本身也有实政法上的依托。如中华人民共和国海关法第四十九条:邮运进出境的物品,经海关检验放行后,有关单位才可投递或者交付。中华人民共和国产品质量法第五十七条:产品质量检验机构、认证机构伪造检验结果或者出具虚假证明的,责令改正,对单位处五万元以上十万元以下的罚款,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上五万元以下的罚款;有违法所得的,并处没收违法所得;情节严重的,取消其检验资格、认证资格;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

    关于程序性,行政检查之程序性是于二种意义而言的,即行政检查行为本省必须遵循的程序步骤,以及行政检查行为产生的程序性后果。前者在实政法上的依据如中华人民共和国产品质量法第十五条第二款规定:国家监督抽查的产品,地方不得另行重复抽查;上级监督抽查的产品,下级不得另行重复抽查。关于后者实际上实政法上没有作出规定,只是学理上的概括而已。行政处罚法第三十七条:行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人,并应当 向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问,并协助调 查或者检查,不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。 行政机关在收集证据时,可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难 以取得的情况下,经行政机关负责人批准,可以先行登记保存,并应当在七日内及时 作出处理决定,在此期间,当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。 执法人员与当事人有直接利害关系的,应当回避。

    行政检查往往成为其他行政行为的前提。如行政处罚法第四条:行政处罚遵循公正、公开的原则。 设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会 危害程度相当。 对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的,不得作为行政处罚的依据。产品质量法第六条第二款:对产品质量管理先进和产品质量达到国际先进水平、成绩显着的单位和个人,给予奖励。

    事实上,行政检查之职权性、强制性符合传统理论中行政行为的现行特征即权力性;行政检查之程序性实际上行政检查的程序性法律后果,这种程序上的法律后果是行政检查法律属性论者的重要论据;行政检查往往成为其他行政行为的前提行为,该行政检查的特征实际上是赞成行政检查法律行为属性论者想极力证明行政检查也可以影响到行政相对人即被检查人的实体上的权力、义务。因为如果成为其他行政行为的前提行为,或者说其他行政行为的决定所依据的事实是行政检查的结果,那么行政行检查就对行政相对人产生了影响。整体而言,持这些观点的或论据的论者们只是从行政行为的形式上,或者虽然承认法律行为的要素之一即发生一定的法律后果,但是忽略了法律行为另一要素即法律效果意义上的意思表示,甚至是人为割断了法律行为中意思表示与发生的法律效果的内在联系。所以认为行政检查是行政行为的观点注定是失败的。

    三、行政检查之行政事实行为属性认定

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[关键词]行政程序 行政程序法 法律责任

行政程序，顾名思义，是行政过程中的次序。凡有行政管理活动出现就会有一定程序的行政管理的步骤、方式、方法、次序的存在。现代意义上的行政程序是行政主体行使行政权力、履行行政职责，实施行政行为或接受行政监督而产生的程序。而行政程序法就是规范行政法律关系主体行为规则的法，它要求行政法律关系主体必须严格遵守这样的程序。一旦违反了行政程序，则应承担相应的责任，欧美主要国家已对此作了比较完备的规定。鉴于我国行政程序法尚未出台，笔者在此试对行政程序违法的法律责任作一些讨论。

一、行政程序违法的主体及重要表现形态

1.行政相对方违反法定程序的否定性法律后果

行政程序法是规范行政法律关系主体行为规则的法，它要求行政法律关系主体必须严格遵守。一般来说，行政相对方在启动、参与行政过程中的程序方面违法，其行为的否定性效果比较容易确定。例如有关法律规定当事人提出申请许可的期限和书面形式，如果当事人逾期不提出，或者到时只以口头提出，那么申请不可能得到接受或被批准。

2.行政主体违反行政程序行为的法律责任

2.1行政程序，应首先并且重点确定行政主体的义务，这是确定行政主体法律责任的基础和前提。

2.2 行政主体行为的法律责任与行政相对方的救济权利有着密切的关系。只有行政主体对自己的行为负责，包括对自己程序违法行为负责，才能是使行政相对方在受到行政行为侵害，包括因行政主体行为程序违法而受到侵害时获得救济。这才符合现代行政法的宗旨。

2.3 行政主体违反行政程序法的法律后果在各国行政程序法中的规定不同。它是一个比较特殊、复杂的问题，也是目前各国行政法学者探讨的理论问题。

基于以上原因，笔者赞同这一观点：认为应该重点研究行政主体违反法定程序的法律后果，以及行政主体应负的相应的法律责任。

3.行政主体违反法定程序的重要表现形态

3.1步骤违法：任何行政行为必须按照法定步骤进行，如果跳越步骤构成程序违法。例如我国《行政处罚法》规定，行政处罚普遍程序包括立法、调查取证、陈述与申辩、决定和执行等步骤，如果缺少任何一个步骤，这一行政处罚决定的作出将发生程序违法问题。

3.2方式违法：行政行为一定会以相应方式作出行政行为。如书面方式、口头方式等，如果不按法律规定的方式作出行政行为，则构成程序违法。如《行政处罚法》规定行政机关极其执法人员当当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据。如果未出具罚款收据的，应作为违反法定程序行为处理。

3.3顺序违法：行政主体的行政行为必须按顺序进行，不能倒置，例如先取证，后裁决是对所有行政处理决定的普遍要求，如果先裁决后取证，必定构成程序违法。

3.4 超过实效及违反时间要求：行政机关的行政行为必须在法定期限内作出，如果超过期限，或违反时间要求将导致行政程序违法。例如《行政处罚法》规定了必要情况下的听证程序，要求行政机关在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点。如果行政机关在3日前才通知当事人，则违反了法定时间要求，构成程序违法。

二、前国内学者对行政程序违法的法律责任的讨论

1.目前法律中的规定，在“重实体，轻程序”观念的影响下，人们对程序违法的法律责任概念还很陌生，行政程序违法问题较之诉讼程序违法更加被忽视。随着我国行政法制建设的发展，行政程序违法问题也开始为学术界所关注。1989颁布、1990年10月1日开始实施的《行政诉讼法》从司法审查的高度对具体行政行为提出了程序要求，并把行政行为“违反法定程序”作为撤消该行为的法定依据，另外，行政诉讼法》其他条款也都包括了行政行为的程序要求，例如第33条明确规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”表明行政机关作出具体行政行为时，必须严格遵循先取证、后裁决的顺序要求。

对程序违法的法律责任进一步作出严格规定的是1996年《行政出发法》，该法总则中规定，行政处罚必须遵照法定程序实施，不遵守行政法定程序的，行政处罚无效。 该法第55条还规定，违反法定程序的行政处罚，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员或其他责任人员依法给予行政处分。这是对行政程序违法的法律后果和法律责任更进一步的规定。

2.目前国内学者的讨论

在我国，如果要制定一部统一的行政程序法，对于违反法定程序的法律责任必须作出明确系统 的规定。目前国内学者对此有不少的讨论，主要观点有：

2.1罗豪才、应松年认为，法律、法规规定的行政程序，即为法定程序，行政机关必须遵循，否则将导致行政行为无效，即使这一行为对行政相对方的实体权利不发生损害或损害很小，也应当撤消 ――反法定程序无效论。应松年教授后来又发展了此观点，认为对于严重违反法定程序的应归入行政行为无效领域，而对于有轻微程序瑕疵的行政行为则应追认、转换或补正。

2.2 胡建淼认为，违反法定程序的行政行为损害行政相对方合法权益的，应当认定无效，并依法予以撤消；如果违反法定程序，并未损害或很少损害相对方，则不作无效处理， 即以是否损害相对人合法权益区分为有效、无效论。

2.3马怀德认为，可以把行政程序分为强制性程序和指导性程序，违反前者的行政行为当然无效，违反后者的行政行为可能无效。 这是一种区别对待的观点。

2.4 章剑生认为，可以把违反法定程序的行政行为作损害行政相对方权益和有利于相对方权益的区分，对前者法院应判决撤消、但未造成损害则予以维持，可向行政机关提出司法建议，提醒行政机关注意；对后者则可作出判决维持（但附条件），同时向行政机关提出司法建议，提醒行政机关注意。

2.5皮纯协把违反法定程序无效作为一项基本原则，同时也认为严重违反法定程序的导致行政行为无效；程序违法又不能补正的，应导致行政行为的撤消。

2.6王万华认为，应区分不同程序来确定不同的法律后果。主要有五种标准：第一，区分程序违法的情节轻重，如，违反行政公开、回避、听取意见、说明理由等对相对人权利影响较大的程序制度的，应被撤消，而对于违法情节较轻的，则不必撤消，可建议行政机关追究直承办人员的责任；第二，区分程序对行政决定内容的影响，如，违反“先取证后裁决”规则将对行政决定的内容造成直接影响，应撤消；对于那些不直接影响行政决定内容的程序违法，则不必撤消；第三，区分强制性程序和自主性程序；第四，区分内部程序和外部程序。内部程序违法的，一般不产生被撤消的后果，但因内部程序与外部程序的划分是相对的，涉及到相对人的内部行政程序违法时，应被撤消；第五，区分羁束行政行为和自由裁量行为。对自由裁量行为程序违法的，可考虑维持具体行政行为。

2.7杨解君认等认为，对程序有一般违法情形的，予以撤消或补正；但对于如应告知而未告知的行政违法行为，其违反程序的程度重于对一般程序的违反，则应宣告或确认其无效。

以上是国内学者对违反行政程序的法律责任的观点和看法，他们是从各个不同的方面和角度来论述的，对违反行政程序法的后果有着一定的认识和把握。这有利于促进我国行政程序法的发展和进步。

三、对我国行政程序违法法律责任的思考

通过以上几位学者的分析，笔者认为，根据多数国家行政程序法的立法经验，一般而言，明显违反法定程序并造成行政相对方损害的行政行为应属无效行政行为，有权国家机关（包括司法机关）可以撤消，并具有溯及既往的效力。程序违法明显轻微的，可以要求法定期限予以补正的方法予以解决。

笔者在这里想对可撤消的行政行为做详细的分析。可撤消的行政行为可分为两种情况：

1.授益行政行为违反法定程序时的撤消

从依法行政原则考虑，违反法定程序的行政行为予以撤消，但给行政相对方带来利益的行政行为涉及到行政相对方对行政机关的信任，这就涉及到行政法上另一个原则――“信赖保护”原则的贯彻。德国行政程序法第48条中的规定值得借鉴：“如受益人已信赖行政行为的存在，且其信赖依照公益衡量在撤消行政行为时需要保护，则不得撤消。受益人已使用所提供的给付，或其财产已作出处分，使其不能或仅在遭受不合理的不利时方可解除其处分，则信赖一般不需保护。”“行政机关撤消违法行政行为时，须应相对人申请，赔偿财产不利。该财产不利是因相对人相信行政行为的确定力而生，但以信赖依公益为限。”因此我们的看法是：违反法律程序的授益行政行为应以不撤消为原则，撤消为例外。撤消通常出于以下两种情况：第一，不可撤消可能对社会公共利益或第三人造成重大损害；第二，对行政相对方的信赖保护虽然经考虑，但衡量各种状况，尤其是考虑依法行政原则的贯彻，必须撤消这一类情况通过判例逐步确立。与此同时，撤消违法受益行政行为的，须相对方申请，对其作必要的补偿，但应以其信赖程度并依公益衡量需要，以适度为限。

2.对不利于行政行为违反法定程序的撤消

对行政相对方不利的行政行为如果违反法定程序应以撤消该行为为原则，不撤消为例外。不利于行政行为对相对方造成的损害应给予赔偿。但这并不绝对。在特定情况下，如果这种撤消行为可能对社会公共利益造成重大危害或影响，则 应由法院作出确认被诉行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取补救措施，依法判决承担赔偿责任。可适用我国行政诉讼法的司法解释第58条的有关规定。

另外没，行政程序违反在许多情况下还涉及内部行政行为及其法律责任问题。例如有些行政行为的作出要求某些行政机关工作人员回避，如果应回避而未回避，导致行政程序违法，则有可能追究未回避人员的内部行政法律责任。

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摘要：近些年来，我国的地方环境立法中出现了按日计罚这样一项新型的法律责任。虽然，在港台地区和国外的环境立法中早已有了相关实践，但该种法律责任在我国的环境立法实践中还处于尝试阶段。主要是对其法律性质存在诸种学说，尚不能统一。在立法实践中选择执行罚的法律性质可以减少与“一事不再罚”原则间的冲突，它通过不断累积的经济压力促使违法者早日纠正违法行为，而这也符合环境立法中环境保护优位的立法目的。根据按日计罚的执行罚性质，在立法上设置该法律责任，其适用范围和条件也应与现行法律规定相衔接。

关键词：按日计罚；行政处罚；执行罚

中图分类号：D922.68 文献标识码：A 文章编号：1004－0544(2012)04－0092－04

按日计罚是最近几年出现在我国环境立法当中的一种新型法律责任形式，有学者建议在准备修订的《环境保护法》中将该制度纳入其中。目前，我国的重庆市和深圳市都在地方环境保护条例中，明确规定了按日计罚措施。具体而言，按日计罚就是针对违反环境法律规范，破坏或污染环境的企业或个人，责令其限期治理并予以行政处罚，若在规定期间之后，仍没有达到要求的，则依据违法时间长短，按日期数连续计罚。我国台湾地区已经在环境立法上全面实施了该项法律责任，比如其《水污染防治法》、《空气污染防治法》、《噪音管制法》、《环境影响评估法》、《土壤及地下水污染整治法》、《资源回收再利用法》、《海洋污染防治法》、《废弃物清理法》等，都规定了按日连续处罚。并且，针对按日连续处罚还制定了详细的执行准则。我国香港特别行政区的《水污染管制条例》、《空气污染管制条例》、《废弃物处置条例》等中也采纳了按日计罚的规定。在国外的环境立法实践中，美国、英国、加拿大、印度、新加坡、菲律宾等国的环境立法中也都规定了按日计罚。可见，按日计罚已经是被普遍接受并实施的一项法律责任。但是，不同国家或地区在适用此处罚措施时，有着不同的态度、立场和学理解释。特别是英美法国家同我国的法律体系上又多有不同。同样的法律责任在不同的国家或许会得到不一样的结果，这就让我们在引入这样一项法律责任的同时，不得不从我国的态度、立场来解释这个法律责任形式。

将按日计罚引入中国的环境立法无疑是环境立法发展过程中的一次创新和突破。早在《中华人民共和国水污染防治法》修改时，就有很多学者呼吁将此法律责任形式写人法条。但是，按日计罚在法理上尚存在争议，特别是其与我国的《行政处罚法》等行政法律法规之间的关系不甚明晰，这是阻碍其进入到法律规定中的主要原因。按日计罚与《行政处罚法》上规定的“一事不再罚”原则之间是否存在冲突与矛盾?一时也众说纷纭。所以，本文的目的是基于对按日计罚法理的分析，解释在我国的环境立法当中应当采取按日计罚的何种法律性质学说以及它的适用范围和条件。

一、关于按日计罚法律性质的学说

目前，在学者当中，对于按日计罚法律性质的认识主要存在三种学说：行政处罚说、执行罚说和混合性质说。

(一)行政处罚说

行政处罚是国家行政机关依法对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪的公民、法人或其他组织所实施的一种惩戒行为。我国《行政处罚法》上对行政处罚做了以下分类：警告、罚款、没收违法所得，没收非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销证照、行政拘留，以及法律、法规规定的其他处罚类型。而我们在此讨论的按日计罚非在以上分类之中明确予以规定。但是，有一种观点认为，如果从违法行为开始之日起，逐日计算违法行为应当承担的法律责任，并课以金钱上的义务，这就与罚款这类财产罚的性质非常类似，即是行政机关对违法行为人在一定期限内责令其承担一定的金钱给付义务的处罚形式。而这种法律性质中的按日计罚，也就是我国学者提到的英美法模式。这种性质之下的按日计罚，其起始日期从违法者的违法行为开始之日起计算。这样，违法时间越长，应当承担的不利后果越大，从而实现法律上的公平与正义的要求。也就是说，在此处的按日处罚针对的是违法行为人本身的违法行为而言所作出的处罚。

(二)执行罚

所谓的执行罚，本身并不是行政处罚的种类之一，它存在的目的在于督促义务人履行其应承担的法律责任。它属于间接强制执行的方式之一。在我国《行政处罚法》第五十一条规定，“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：(一)到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；……”此规定中的滞纳金就是一种执行罚。一些台湾的学者认为，按日连续处罚(也即按日计罚)本质上讲是一种对不履行行政处罚所设定的义务的一种追加处罚，而这种处罚的目的在于促使违法行为人早日纠正违法行为。所以，执行罚的存在必然以行政处罚的存在为前提，它依附于行政处罚而成立。这也是有学者所谓的大陆法模式。在我国目前环境立法上，《深圳经济特区环境保护条例》中按日计罚的实践，是采用了这一性质的按日计罚，它通过不断增加的经济压力，促使违法行为人早日停止违法行为。由于对违法行为已经有了行政处罚作为前提，则按日计罚的目标在于实现处罚违法行为的行政目的，而不是对违法行为本身的制裁。

(三)混合性质说

持混合学说态度的学者认为，按日计罚既具有行政处罚的性质，也有执行罚的性质。这种学说与执行罚说的区别在于，对按日计罚的起算日的认识差异之上，而在这一点上与行政处罚说保持了一致。持混合说的人认为按日计罚是从行为被认定违法之日起开始计算。那么针对第一次所认定的违法行为所作出的处罚必然属于行政处罚无疑。而当违法行为人在合理限期内未能纠正违法行为，继续违法对环境造成污染或破坏，则接下来的由第一次认定违法之日起计算处罚就含有行政处罚和执行罚的双重性质。一方面有对第一次认定违法行为之后，行为人继续进行活动的违法性质的认定并进行处罚的目的；另一方面又有通过不断累加的高额罚金来促使行为人早日停止违法行为的目的。故认为，按日计罚具有行政处罚和执行罚的混合性质。

以上各种法律性质学说，在学术见解中或立法实践中都有反映，笔者于此处也不愿意轻易论断各种学说孰对孰错。只是，接下来笔者意欲通过按日计罚与“一事不再罚”原则的关系以及按日计罚设置的法律目的等两方面的论述，以此讨论在我国环境立法上，应当采取何种按日计罚的法律性质学说最为合适。

二、按日计罚与“一事不再罚”原则之间的关系

(一)“一事不再罚”原则的内涵和意义

《中华人民共和国行政处罚法》第24条规定。“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”此规定的出台，虽然存在不同意见。但也还是标志着在我国的法律上正式确立了“一事不再罚”的法律原则。“一事不再罚”原则，在德国法上又称“双重处罚禁止原则”(der prinzip des Doppelbestrafungsverbot)，其意义在于 禁止国家对于人民的同一行为，以相同或类似的措施，多次地加以处罚。“一事不再罚”原则对于维护法律公平与尊严、维护行政管理秩序、保障行政权有效行使、保护相对人的合法权益都起着积极重要的作用。

法律上确立“一事不再罚”原则的重要意义在于：(1)维护人性尊严。只有当人民不受到国家新的追诉威胁，以及可能伴随产生的处罚风险时，人性尊严才能得以维护；(2)保障人民的自由权。当一个人就其已受国家处罚的行为，若仍可能随时顾虑到会有再次的处罚风险时，其自由权就无法得到充分的行使。故而基于对人民自由权的保障之故，也应当确立“一事不二罚”的法律原则；(3)法安定原则。法律行为需要具有确定性，具有形式确定力的处罚裁决具有阻断效力，使得被告免于就其已经受过处罚的行为再一次成为被处罚的标的；(4)比例原则。行政处罚与违法行为之间应当符合一定的比例，盖因就法律手段与其目的间比例而言，单一行为若受到双重处罚，在行为与处罚之间就失去平衡；(5)信赖保护原则。人民就其行为受到国家的制裁之后，因为相信国家不会再就同一行为予以追究或处罚，而得以形成自身之生活，对于此种投诸国家的信赖应予保护。

对于“一事不再罚”原则当中“一事”，即“同一违法行为”的认定，可以参照刑法上的连续犯或继续犯的概念来，这样就存在着两种情形：首先，同一违法行为，是个独立的违法行为。此处的独立意指违法行为从开始到终止的一个完整过程；其次，当几个性质完全相同的违法行为处于连续状态时，基于一个违法事实，该行为也被认为是同一违法行为。

(二)按日计罚中“一事”的认定

按日计罚制度中与“一事不再罚”原则最容易产生冲突的地方就是，对过往已经发生了的违法行为如何做“一事”的认定：如果是“一事”就不应当进行两次以上的罚款处罚：如果不是“一事”，又当如何看待?以下将就这两种不同法律性质的按日处罚中对“一事”的认定分别辨析：

1、作为行政处罚性质的按日计罚会面临到如何计算每一次违法行为起始点和终止点的难题。依据上述对“一事”的理解，不论一个违法排污的企业是连续排污，还是中间有间隔的排污，都应当被当作一个“违法行为”来认定。所以。作为行政处罚性质的按日计罚与“一事不再罚”原则最易产生冲突。要想不与“一事不再罚”原则相冲突，按照行政处罚性质说的按日计罚，过往所发生的违法行为应被按每一天一个单独的违法行为来认定，那么每日的排污行为就被当做“一事”来对待。例如，加拿大《水法》中规定的按日计罚将这种性质下的按日计罚中每一日的违法行为认为是一个单独的违法行为予以追究行政责任，以期通过这种解释调和二者之间冲突。但是，这就会产生另外一个难题，如何去认定每日的违法行为?假定按照每一日作为一个单独的违法行为来计算的话，甲企业在连续一个月内有时一天开工排污十个小时，有时一天开工排污五个小时，还有时法定节假日不开工就不排污。一个月后该企业被环保机关查处。倘若按照每日一个违法行为计罚的话，则必须要考虑到每日违法程度的不同，给予不同的处罚，这方能符合行政法上“过罚相当”的原则，但这也对执法部门提出了较高的要求。因为，在行政处罚性质说之中，按日计罚的性质是行政处罚，那么就要求它根据违法的具体事实来判定每一次违法行为所应当承受的法律责任。这无疑对环保执法机关增加了难题。一方面对违法事实难以取证，另一方面对执法过程提出了更高的要求。“一事不再罚”原则是根据“过罚相当”原则这个上位原则所确定的，如果为了不与“一事不再罚”原则相冲突，而概括性的按照每日一罚来做的话，则与其上位原则相冲突，反而越描越黑了。

2、作为执行罚的按日计罚。而按照执行罚性质说，则依据前述的“一事”认定标准过往的持续违法行为被当做“一事”来对待，只认定其为一个违法行为，给予一次行政处罚，而按日计罚作为执行罚，则与“一事不再罚”原则无涉。环保机关概括性地将已经发生的违法行为认定为“同一违法行为”，根据已经获得的证据确定违法行为的严重程度，以给予不同的处罚。在我国的立法实践上，对处罚都给予了行政自由裁量权，以使行政机关能够根据事实作出适当的处罚。只有当违法者在行政处罚作出后，经行政机关通知后仍不纠正违法行为的，按日计罚才生效。作为执行罚的按日计罚可能被诟病的两个问题是：其一，当法律上规定的处罚力度不够大，不能与违法者实际违法所造成的损害相匹配时，所作出的行政处罚不能彰显“过罚相当”原则的法律精神；其二，对于经行政机关作出处罚决定后，仍不停止违法行为的，则在处罚作出之日起，到其真正停止违法行为之日止，这一段时期的违法行为如何认定?因为，出于该行为的连续性，应当被认为是与行政处罚作出之前的行为为“同一违法行为”，但行政处罚已经作出，对于新增加的这部分违法事实则无法处罚，否则也是违法“一事不二罚”的原则。

在我国，环境立法中选择按日计罚作为一种法律责任形式，就势必要考虑其是否会与《行政处罚法》上“一事不再罚”原则相冲突。而通过上述的分析，将按日计罚作为一种执行罚性质的法律责任来处理则冲突较少。只有如此，一方面才能够更顺利地在立法中引入该法律责任形式；另一方面，也避免为了去适应“一事不再罚”原则的要求。额外地对持续性违法行为进行扩大的“一日一行为”的解释。

三、按日计罚的法律目的与法律性质

除了以上厘清按日计罚与“一事不再罚”原则之间关系之外，为了弄清按日计罚在我国环境立法中应当采用何种的法律性质学说，我们首先有必要检视在环境立法上设置按日计罚的法律目的何在?目前有以下几种观点。

其一。认为一些企业在长时间内连续排放或偷排污染物质，给生态环境造成巨大的损失，而依现行立法只能在发现其违法行为后，认定其一个“违法行为”并给予处罚，处罚过轻，与其违法行为的严重性质不相符合。因此，应该针对这些企业的违法行为按违法期间逐日计罚，方能实现“过罚相当”的法律原则。

其二。藉由不断增加的处罚，使不履行法律责任的义务人产生心理上的压迫感，从而促使其尽快履行法律责任。具体到环境法中，环境法律责任设置的主要目的之一，是要促使企业停止污染环境的行为，毕竟，在许多情况下，环境一旦受到污染所发生的是不可逆的损害。因此，越是尽早停止污染行为，越是有利于环境保护。那么，数额不断增加的处罚，势必能让企业感受到巨大的经济压力，从而给他们产生停止违法行为的诱因。

根据目前国内已有的立法实践，我们可以发现，设置按日计罚的主要目的还是在于促进违法者尽快停止违法行为。因为，在行政机关对违法者采取按日计罚之前，必然要有个通知程序，命令违法者限期治理或停止违法行为，而按日计罚也必须要以这个通知程序为计算的起始日。在按日计罚之前，对违法者已经进行了行政处罚。因此。我国立法实践的目的已经非常明显。在实际操作中，《深圳经济特区环境保护条例》的相关规定中具体指出了按日计 罚的期限计算起始日和终止日如何界定。只是。目前还没有配套规定，具体界定还显得比较模糊。

根据以上的分析，我们认为，在环境保护立法中，环境保护应当处于优位的考量立场。出于对环境的保护，促成违法者尽早停止违法行为的按日计罚最能符合环境保护立法的法律目的。虽然，对违法污染环境的行为从行为作出之日起就开始按每一日一个违法行为来处罚，能够使得违法者承担更多的经济负担，从而以成本增加的因素造成违法者停止违法行为的经济诱因。但环境立法的最终目的，并不是要让企业承担巨额的污染成本，导致其一旦违法，就举步维艰的地步。而是要对于污染者处以一定程度的惩戒之外，尽早迫使其停止违法行为，才是环境立法应当追求的目的。

况且，从执法的立场来看，要认定一个企业违法行为的开始之日，取证是非常困难的一件事情，何况还要认定整个过程中是如何持续违法排污的，这对行政执法机构来说，无疑增加了行政成本的负担。但是，一旦查处之后，当违法者不停止违法行为，再经通知后的按日计罚则容易计算得多，并且，作为执行罚的按日计罚并不受违法行为本身程度的影响，所以，固定数额或比例的处罚都不会与行政法上的法律原则相冲突。

四、按日计罚的适用范围和条件

作为执行罚的按日计罚一定要满足程序上的要求，特别是在适用范围和条件上。因为，我国的《水污染防治法》第七十四条已经规定了对超标排污的企业给予处罚后，通知其限期治理，限期内未能完成治理任务的可以申请有权机关责令其关闭。而该法第七十六条又规定了在限期内未能采取治理措施，改善环境的，则可以实施代治理制度。那么，在已经规定的情况下，按日计罚当如何与之衔接，就必然成为一个重要的问题。笔者认为，在此最主要的是要限定按日计罚的适用范围和条件。

第一类，超标排放污染物质的违法行为。根据《水污染防治法》和《限期治理管理办法(试行)》的规定，环保行政主管机关可以除对其罚款之外，还可以要求违法者在限定期限内进行整治，以达到国家或地方规定的污染物排放标准。因为，如果在期间结束之后，违法者还不能将污染物排放减少到国家或地方排放标准要求的话，那么所面临的就可能是被责令关闭这样非常严重的后果。这样的后果虽足以对其进行积极整治起到足够的威慑作用，但不加区别地一律以责令关闭进行处罚，有违行政法上之“比例原则”。应该根据情节严重程度，由行政机关来选择实施按日计罚或责令关闭。正如现行的《环境保护法》第三十九条所规定的那样，提供可选择的制裁幅度。只不过，现行《环境保护法》上的规定，是在罚款和责令关闭之间选择，此处的罚款性质不甚明确。根据不违背“一事不二罚”原则来解释的话，此处是执行罚。因为，我国的《行政处罚法》规定的“一事不二罚”原则具体是指同一违法行为不得给予两次或以上的罚款，但不同形式的处罚不适用该原则。故而，同为罚款性质的处罚，在限期治理之后的罚款，只能当做执行罚来解释；而责令停业、关闭这种行政处罚因与罚款不属于同一类，故而不算“一事二罚”。

第二类，排放禁止排放的污染物质的违法行为。根据我国《水污染防治法》的规定，环保行政主管机关除给予罚款的行政处罚外，还可以命令其在规定期限内停止违法行为，进行治理，消除违法行为带来的危害环境的不良后果。若规定期限内未能完成的，则请有能力的企业来代为治理。但代治理制度能够取得多少成效，对此许多学者持保留态度。代治理制度涉及到三方主体，在目前的立法上，三方主体的权利和义务都未能明确指出。在实施过程中，必然导致代治理企业与行政主管机关之间的纠纷。其实，在规定期限结束后，若违法者仍旧没有能够消除危害但又达不到刑事制裁标准的，则对其进行按日计罚，以强有力的经济诱因来促使其尽早完成环境治理的任务，也不失为一种方法。

篇7

一、什么是扣押

扣押，区别于扣压。是一个法律概念。法律概念中只有扣押，而没有扣压。扣押作为一种强制措施，存在于行政执法当中，是行政执法工作的一项重要法律武器。那么扣押的对象究竟是什么呢？由于法律对于限制人身自由的绝对保留，在行政法范畴，将对人身自由的限制严格规范在公安机关。故而，在日常行政执法中，不可使用扣押单限制人身自由。针对人的限制自由，要么是拘留、要么是扣留,所以扣押的对象，指向了“物”。2012年1月1日，也就是今年开始实施的行政强制法，其第九条第三项，也着意表述为，“扣押财物”。

二、水务执法何种情况可适用扣押

因针对扣押具有临时性、灵活性的特点。故而，对于行政执法过程中所需要扣押的情况，应重点把握扣押行为的自由裁量。何种情况下需要扣押，何种情况可以不扣押，在这个问题上最具有典型意义的并且具有高度概括性的当属起源于德国行政法的“比例原则”。意指行政权力行使的限度，所以比例原则又称“最小侵害原则”。

在行政扣押中应用“最小侵害原则”正对应着我国近年来所倡导的“人文执法”精神。作为行政执法者，理应依法执政、执法为民，在行使国家权力的时候一定要注意以下几点以善用比例原则，从而不使权力侵犯权利，响应人文执法，服务型政府的内涵：

(1)手段与目的相结合，要求手段可达到目的。更重要的是所用手段与目的之间相妥当，并且是否必要。比如，在打击违法采砂之中，因砂源地一般地处偏僻，转移灵活，事后处罚比较困难，有必要扣押采砂设备。而在打击违法建筑时，责令其停止违法行为若是可以达到执法效果，那就没必要再扣押其施工器械。

(2)陈新民先生在《行政法学总论中》曾有一段让我印象深刻的论述“一个行政权力之行使，虽是达成行政目的所必要的，但是不可给予人民超过行政目的之价值的侵害。”依法行使权力时如确有必要对人民利益构成侵害，必须权衡行政目的所实现的利益与被侵害的人民利益，只有在确认前者利益绝对大于后者利益之时，才能为之。比如笔者在参与打击违法打井的行动中，曾遭遇到某些便民工程或城市公共建设工程存在着未经审批私自打井的行为，若是扣押其取水设备，从有利经济发展角度考量，未免会影响工程进度。所以出于比例原则考虑，可以暂时不扣押取水设备，将证据材料保存完备，判令其接受处罚，补交水费即可。

在法律依据上。首先，扣押作为行政强制措施的一种，理应遵从行政强制措施的适用条件。根据《行政强制法》第2条规定，行政强制措施的适用条件为:“行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形”。此条款对于适用情况的描述已然十分贴切，故不再做过多描述。

三、扣押的法律依据

所谓法无明文授权即为禁止。故而，扣押的法律依据是必须要明确的。在水行政执法中，扣押的法律渊源有以下几个。行政法。包括行政强制法、行政处罚法等母法律。水法律法规。包括《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》。结合到我市地方法规和规章。主要有《黑龙江省河道管理条例》、《哈尔滨市河道管理条例》、《哈尔滨市内河管理办法》、《取水许可与水资源费征收管理办法》等相关法律法规。

四、扣押的程序及扣押决定书的内容

行政强制法，内容明确。查封、扣押实施程序的步骤如下:

（1）依法判断查封、扣押的标的物，严格遵守标的物有限原则。实施查封、扣押的有权行政主体须认真确认涉案的场所、设施或者财物，查封、扣押仅限于涉案的场所、设施或者财物，且不得查封、扣押公民个人及其所抚养家属的生活必需品，不得重复查封已被其他国家机关依法查封的当事人的场所、设施或者财物。

（2）行政机关实施查封、扣押的，应当经行政机关负责人批准；对重大案件或者数额较大的财物实施查封、扣押的，应当由行政机关负责人集体讨论决定。

（3）行政主体实施查封、扣押的，应当履行前述行政强制措施实施程序的一般规定，还应当制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明法定事项。查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政主体分别保存。行政机关发现当事人的财物已被其他国家机关合法查封的，不得重复查封。

在水务执法具体实践中，要求扣押某物品：

首先、应当有合理证据证明该物品侵犯法益，系违法行为所应用物品。证据应符合证据学中相关要求，常用证据有录像，照片，勘验调查笔录等。

其次、要有明确法律罚款支持，上文已详细论述，不再重复。

再次、按照行政程序，按步骤进行扣押即可。

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【关键词】：行政公告行政行为行政行为的告知

一、源自现实的问题

《环境噪声污染防治法》第35条规定，城市人民政府公安机关可以根据本地城市市区区域声环境保护的需要，划定禁止机动车辆行驶和禁止其使用声响装置的路段和时间，并向社会公告。

《财政违法行为处罚处分条例》第26条规定，单位和个人有本条例所列财政违法行为，财政部门、审计机关、监察机关可以公告其财政违法行为及处理、处罚、处分决定。

《税收征收管理法》第45条规定，税务机关应当对纳税人欠缴税款的情况定期予以公告。《中药品种保护条例》第11条规定，对批准保护的中药品种以及保护期满的中药品种，由国务院卫生行政部门在指定的专业报刊上予以公告。

《药品管理法实施条例》第59条规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府的药品监督管理部门应当根据药品质量抽查检验结果，定期药品质量公告。药品质量公告应当包括抽验药品的品名、检品来源、生产企业、生产批号、药品规格、检验机构、检验依据、检验结果、不合格项目等内容。

某市卫生局对该市纯净水市场中不同品牌的饮用水进行了大抽查，随后在全市范围内公告了抽查结果，其中被认定存在质量问题的生产厂家认为，卫生局在抽查程序违法且没有合理和科学依据的情况下，公告抽查结果，影响了该厂的声誉，致使其市场占有量明显减少，侵犯了其人身权和财产权，故向法院提起了行政诉讼。[1]

笔者以上所罗列的现实法律规范和案例，旨在表明法律实践中，存在着大量的行政主体为实现特定的行政目标，通过公告形式，向社会有关行政权行使信息的法律现象。我们姑且将这种以公告形式实现行政目标的行为称为行政公告。然行政公告作为一种法律制度，是否有足够的法理支撑、应具备哪些构成要素等问题，都有赖于对行政公告的分析和论证。

二、行政公告释义

行政公告并非法律概念，充其量只是法学概念。受研究者兴趣偏好与精力所限，目前，我国行政法学研究领域对行政公告的专门研究非常匮乏，[2]行政公告作为普遍存在的行政法律现象，尚未引起足够的重视。

（一）含义

纷繁复杂的行政公告现象背后，其共性在于行政主体依据法律所赋予的职权，通过公告形式来实现预期的行政目标。据此，行政公告是指行政主体依法履行职权，为实现特定的行政目标，通过公告形式，将与行政职权行使相关的信息向社会公布的一项行政法律制度。

首先，行政公告只是对一定法律现象形式上的概括，而不是性质上的厘定。现行行政法学研究，都是在界定行政主体行为内容性质的基础上，对形式上具有共性的行为作归类研究。如行政许可、行政处罚等，都是在界定其对相对人产生行政法律效果这种本质属性基础上，对形式上具有共性的法律现象的概括。而行政公告不是对其意指的法律现象性质上的概括，只是对行政主体通过公告形式实现特定行政目标的纷杂法律现象形式上共性的概括。这表明，行政公告作为法学概念，与现行行政行为具体范畴和种类是不同层面意义上的所指，它们之间没有必然的联系。

其次，行政公告是履行行政职责的表现。依行为性质的不同，行政机关可以有民事主体、行政主体、行政相对人，甚至是刑事责任主体的不同身份。行政法所关注的只是行政机关以行政主体身份出现时所表现的权利义务状态。本文的行政公告，是行政机关在履行行政职责时的公告，虽以公告方式行为，若不是履行法律所赋予的行政职责，则不在行政法学研究领域范围内，也不是本文所指的行政公告。

（二）种类

不同形态的行政公告，它的适用范围、适用条件、法律性质、救济途径等可能存在差别，对不同形态的行政公告依据一定的标准进行划分，是非常必要的。基于前文是从形式上界定行政公告，以行政公告内容的形式特征为标准，对行政公告进行类型化分析是可行的路径。[3]据此，行政公告可以分为：

1．行政规范性文件公告

它是指行政主体以公告形式，将行政法规、行政规章以及其他行政规范性文件在报纸、新闻媒体、特定公共场所张贴等方式，向社会不特定公众公布的一种行政公告。由于行政规范性文件规范对象的广泛性和不特定性，通过对每个被规范对象的具体送达不具备现实性与可行性，故只有通过公告形式向社会不特定公众公布。如：《环境噪声污染防治法》第35条所规定的城市人民政府公安机关向社会所的公告。

2．行政处理公告

它是指行政主体通过公告形式，将其针对特定相对人作出的行政处理决定，向社会不特定公众公开。行政处理由于涉及特定的当事人，应该遵循政府行政相对性的要求，不得对社会公开，这是公民隐私权保护的需要。然原则依托例外而存在，在特定情况下，因某种因素的介入，行政处理决定可能会丧失“私”的特性，而必须向社会公开。虽然行政处理公告的法理根基、适用范围和适用条件等都有待于进一步论证，但现实中不乏行政处理公告的现象。如：《财政违法行为处罚处分条例》第26条规定，对单位和个人的财政违法行为，财政部门、审计机关、监察机关可以公告其财政违法行为及处理、处罚、处分决定。

3．其他行政信息公告

从广义上来理解，一切有关行政权行使条件、范围、过程、内容以及后果等因素都可称之为行政信息。但行政法所指的行政信息，应是与行政权行使直接有关的信息。其他行政信息公告是指，行政主体以公告形式，将除了行政规范性文件和行政处理决定之外的，其他直接有关行政权行使的信息向社会公众公布。这类行政公告在法律实践中非常普遍，如药品监督行政主体公布药品抽查结果等。我国现行的法律规范中，也有大量的关于其他行政信息公告的规定，如：《价格违法行为行政处罚规定》第18条规定，单位和个人的违法行为，情节严重，拒不改正的，政府价格主管部门除依照本规定给予处罚外，可以在其营业场地公告其价格违法行为，直至改正。

（三）相关概念辨析

行政公告作为行政目标实现的手段，它与其他行政手段或者行政法律现象之间的异同比较，有利于其自身内涵的界定和阐释。

1．行政公告与行政行为的告知

依通说，行政行为的告知是指行政主体在行使行政职权过程中，将行政行为通过法定程序向行政相对人公开展示，以使行政相对人知悉该行政行为的一种程序性法律行为，包括拟制行政行为的依据、陈述意见的机会、行政救济的途径和期限等内容的告知。[4]作为向相对人告知一定的内容，行政公告与行政行为的告知具有一定的重合之处，如行政规范性文件的公告，既属于行政公告范畴，也可以划归行政行为告知的范畴；且两者之间在特定情况下，也可能呈现性质上的一致性。[5]但两者之间的差别是显而易见的：

（1）对象和表现形式不同。行政公告是行政主体通过报刊、新闻媒介、公共场所布告等可见的形式，向社会公众公布有关行政信息的活动，它的表现形式一般是书面的。而行政行为的告知中，如拟制行政行为依据、陈述意见机会等，都是通过口头或书面向特定相对人进行告知。

（2）内容不同。行政公告的内容包括行政规范性文件、行政处理决定以及其他行政信息，而行政行为的告知内容包括拟制行政行为的依据、陈述意见的机会、行政救济的途径和期限等。前者较概括和抽象，后者较为具体和细化。

2．公告送达

公告送达是指当受送达人下落不明，或者无法用其他方式送达时，行政主体可以用公告形式向相对人送达行政处理决定。自发出公告之日起，经过一定期间，视为送达。它与行政公告存在以下差别：

（1）性质上，行政公告只是对行政主体通过公告形式实现行政目标的各种法律现象形式上的概括，不能反映这些法律现象的本质属性，不同的行政公告有不同的法律性质。而公告送达是程序性法律行为，其本身并不直接对相对人权利义务产生新的影响。

（2）内容上，行政公告的内容包括行政规范性文件、行政处理决定以及其他行政信息；而公告送达的内容是行政处理决定，至少在现今我国行政法学研究语境下是如此，而不包括行政规范性文件和其他行政信息的公告送达。[6]

（3）对象上，行政公告的对象可以是特定而具体的行政相对人，也可以是非特定的社会公众；而公告送达，在一般情况下，其送达对象为具体、可数的行政相对人。

三、行政公告的性质

本文是从形式上对行政公告内涵作了界定，然真正决定行政公告存在的合理性，以及适用范围、适用条件、法律救济途径等根本性问题的是行政公告的性质。所谓行政公告的性质，是指行政公告是否属于影响公民、法人或者其他组织现有权利义务状态的行政行为范畴。行政公告包罗万千，不同种类的行政公告有不同的性质。

（一）作为行政行为的行政公告

判断行政主体的行为是否属于行政行为，其形式是其次，关键在于行为内容能否对相对人权利义务产生新的影响。行政公告是否属于行政行为，取决于行政公告具体内容是否对相对人产生新的权利义务变化。一般而言，具备行政行为属性的典型行政公告有以下几种。

1．行政处罚、行政处分决定的公告

基于不同的目的，根据不同的标准，行政行为可以有不同种类的划分。在非行政规范性文件领域，根据行政行为是否对相对人有惩戒效果，行政行为可以分为带有惩戒性质的行政行为与不带有惩戒性质的行政行为，前者主要指行政处罚和行政处分。[7]

之所以将对行政处罚、行政处分等具有惩戒性质决定的公告，纳入行政行为范畴，而否定其他行政处理决定公告的行政行为属性，是因为行政处罚、行政处分决定的公告，会对相对人的权利义务产生新的影响。现例举法律实践中的具体情形阐述如下。

《财政违法行为处罚处分条例》第26条规定，单位和个人有本条例所列财政违法行为，财政部门、审计机关、监察机关可以公告其财政违法行为及处理、处罚、处分决定。据此，财政行政主体可以公告其作出的处罚、处分决定，该行政公告将对相对人现有权利义务状态产生影响，其缘由为：

（1）从立法意图来看。一般而言，行政处罚、处分决定只需送达相对人即可，行政处罚、处分决定无需、甚至不得向社会公开。立法者之所以赋予财政行政主体在作出行政处罚、处分决定的基础上，公告该行政处罚、处分决定的权力，使社会不特定公众知悉相对人违法行为的存在以及所受的不利制裁，从而影响相对人的良好声誉和形象，其目的在于加强财政行政主体的管理力度以及行政权行使的有效性。故从立法意图来看，行政处罚、处分决定的公告具有影响相对人人身权的目的，具有行政行为的属性。[8]

（2）从公告的内容来看。行政处罚、行政处分意味着行政主体对相对人的行为作了违法性的宣告和确认，这不仅可能对相对人的财产权产生不利影响，也可能对相对人的人身权产生不利影响，但这种不利影响只局限于行政主体与相对人之间的特定范围内。而通过公告行政处罚、处分决定，使得原本不知悉相对人违法行为的其他社会公众获知该信息，使得相对人的人身权产生了新的不利影响或者扩大了原有的不利影响范围，这符合行政行为的本质属性。

2．产生行政法律效果的其他行政信息的公告

行政规范性文件和行政处理之外的其他行政信息公告，是否会对相对人产生行政法意义上的影响，没有统一的类型化标准。对于产生行政法律效果的行政信息只能作个体化分析，视其具体内容而定。一般而言，产生行政法律效果的其他行政信息公告在实践中有以下两种常见形式：

（1）对相对人违法行为的公告。相对人若有违法行为，法律一般是规定了实体性内容的制裁措施，或者追加规定行政主体可以将对相对人违法行为所作的制裁措施通过公告形式，公之与众，作为加重处罚。但有时，法律也会赋予行政主体可只公布相对人的违法行为本身，而无需公布对违法行为所作的制裁决定。如：《价格违法行为行政处罚规定》第18条规定，任何单位和个人有本规定所列违法行为，情节严重，拒不改正的，政府价格主管部门除依照本规定给予处罚外，可以在其营业场地公告其价格违法行为，直至改正。

虽然，这种公告行为可以理解为强制执行措施的一种，但不可否认的是，它将对相对人的人身权产生不利影响。这类行政公告因其具有对相对人产生行政法律效果的现实性，而被归入行政行为范畴。

（2）能引起行政法律效果的行政检查结果公告。一般而言，行政检查结果只是行政主体作出实体性裁定的基础。但有时候，法律授予行政主体可以公开行政检查结果，而不作实体性裁定。此时，行政检查结果的公开，就可能影响到被检查人等相对人的权益，该行政检查结果的公告就具有行政行为的本质属性。

此类行政公告在实践中，主要表现为负有保证公民生活安全责任的行政主体，通过对有关公民生活安全的物品的监督和检查，向社会对其监督和检查结果所作的公告，如食品安全监督部门、质量监督部门、药品监督部门等对食品、生活用品、药品等是否符合相应质量、安全要求等检查结果所作的公告。如：《药品管理法实施条例》第59条规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府的药品监督管理部门应当根据药品质量抽查检验结果，定期药品质量公告。药品质量公告应当包括抽验药品的品名、检品来源、生产企业、生产批号、药品规格、检验机构、检验依据、检验结果、不合格项目等内容。

（二）作为行政事实行为的行政公告

当行政公告不会对相对人权利义务产生行政法意义上的效果时，就属于行政事实行为范畴，典型的有以下几种。

1．行政规范性文件的公告

由于行政规范性文件所具有的普适性和对象的不特定性，其公开方式只能选择公告的形式，以行政公告为载体。但是，实际上对相对人产生规范性约束的是该规范性文件，而不是行政公告本身，行政公告只是作为该规范性文件对外发生法律效力的前提。或许有人会质疑，没有经过行政公告的行政规范性文件不具有任何的法律效力。但行政行为效力所具有的可分性表明，行政行为对于行政主体和相对人有不同的效力，且效力发生的时间也不一致，[9]行政规范性文件的公告只是一种附属性的程序行为，其本身不对相对人权益产生行政法意义上的影响，属于行政事实行为范畴。[10]如：

《环境噪声污染防治法》第35条规定，城市人民政府公安机关可以根据本地城市市区区域声环境保护的需要，划定禁止机动车辆行驶和禁止其使用声响装置的路段和时间，并向社会公告。

2．不带有惩戒性质的行政处理决定的公告

不带有惩戒性质的行政处理决定，由于并不包含对相对人行为的否定性评价，对该处理决定的公告，不会对相对人的人身权造成不利影响，类属于行政事实行为。法律实践中，也存在着大量的这种行政公告形式。如：

《煤炭法》第26条规定，煤炭生产许可证的有效期限届满或者经批准开采范围内的煤炭资源已经枯竭的，其煤炭生产许可证由发证机关予以注销并公告。煤矿企业的生产条件和安全条件发生变化，经核查不符合本法规定条件的，其煤炭生产许可证由发证机关予以吊销并公告。

《海域使用管理法》第21条规定，颁发海域使用权证书，应当向社会公告。

《专利法》第55条规定，专利局作出的给予实施强制许可的决定，应当予以登记和公告。

3．不产生行政法律效果的其他行政信息公告

除了对行政违法行为和能引起行政法律效果的行政检查结果的公告之外，对于其他信息的公告，一般都不会产生行政法律效果，具备行政事实行为属性。如：

《人民防空法》第35条规定，县级以上地方各级人民政府根据需要可以组织试鸣防空警报；并在试鸣的五日以前公告。

《防洪法》第25条规定，防洪保护区是指在防洪标准内受防洪工程设施保护的地区。洪泛区、蓄滞洪区和防洪保护区的范围，在防洪规划或者防御洪水方案中划定，并报请省级以上人民政府按照国务院规定的权限批准后予以公告。

《执业医师法》第20条规定，县级以上地方人民政府卫生行政部门应当将准予注册和注销注册的人员名单予以公告，并由省级人民政府卫生行政部门汇总，报国务院卫生行政部门备案。

四、行政公告的适用条件

现代法治社会中，政府行使权力的所有行为，即影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须有严格的法律依据。[11]无论是作为行政行为的行政公告抑或作为事实行为的行政公告，由于都是向社会不特定公众公开，具有广泛的社会影响，必须符合一定的条件。但行政公告的性质不同，即是否会对相对人产生行政法律效果的差别，其适用条件也不同。

（一）作为行政行为的行政公告适用条件

1．行政处罚、行政处分决定的公告适用条件

政府行政的相对性，以及过罚相当原则所要求的相对人不因自己违法行为而受到过度的不利影响等决定了，针对特定相对人的行政处罚、行政处分决定一般不得向社会公开。但当有其他因素介入，经过利益衡量之后，可以允许行政主体以公告形式公开行政处罚、行政处分决定。具体而言，以下情况可适用行政公告：

（1）作为行政执行措施时。通过对行政处罚、行政处分决定的公告，使不履行行政决定义务的相对人的声誉等权益受到减损，给予其较大的压迫感，从而促使其自觉履行行政决定。从这一层面上，行政处罚、行政处分决定的公告有作为行政执行措施的作用和属性。但若将所有的行政处罚、行政处分决定的公告定性为行政执行措施，那么将导致这类公告游离于现行行政诉讼体制之外，使得不具备行政公告条件的行政公告逃避司法权的监督，因为对于行政执行措施不能提起行政诉讼。若对行政处罚、行政处分决定的公告是在相对人不履行行政决定义务情况下使用时，其就属于行政执行措施，否则就属于行政处罚的一种，相对人对此享有提起行政诉讼的权利。

（2）行政处理决定本身的适用范围具有不特定性时。行政行为的执行力一般限于行政主体和行政相对人之间，对于非行政行为当事人不具有实质性的约束力。但是，某些特定情况下的行政处理决定，虽然其相对人是特定的，其内容却具有扩散性，导致了行政处理决定的适用范围具有不特定性和扩散性，要求非行政相对人的公民、法人或者组织予以执行。此时，该行政处理决定就须通过公告形式向社会不特定主体广为告知。这种公告形式在实践中并不鲜见：

如《招标投标法》第53条规定，投标人因违法行为而被取消参加今后招投标活动资格的，行政主体在作出取消其资格的决定后，应将决定公告。

《金融违法行为处罚办法》第3条规定，金融机构的工作人员受到开除或者撤职纪律处分的，由中国人民银行决定其终身不得在金融机构任职，并在全国性报纸上公告。

2．产生行政法律效果的其他行政信息的公告适用条件

产生行政法律效果的其他行政信息的公告主要包括相对人违法行为的公告和能引起行政法律效果的行政检查结果公告，其有严格的适用条件限制，必须符合下列其中之一：

（1）作为行政执行措施时。对于相对人的行政违法行为，行政主体一般应给予实体性的行政处罚或者处分，而不能只公告该行政违法行为。倘若违法行为相对人不履行处罚或者处分决定，那么行政主体可以采取公告该行政处罚、处分决定本身，或者只公告该违法行为相对人的违法事实，而不公告处罚、处分决定，以作为行政执行措施，督促相对人履行行政处罚、处分决定的义务。[12]如：《价格违法行为行政处罚规定》第18条规定，任何单位和个人有本规定所列违法行为，情节严重，拒不改正的，政府价格主管部门除依照本规定给予处罚外，可以在其营业场地公告其价格违法行为，直至改正。

（2）公共利益介入时。行政主体因履行职权而作的行政检查，一般只涉及特定的相对人，无需且也不能向社会公布检查结果。但是，当行政主体所进行的检查或者其公布的检查结果，关系社会不特定公众的人身、财产安全时，也即当该行政检查或者检查结果有公共利益因素介入时，行政主体应该通过公告形式向社会公布其检查情况。[13]如食品卫生监督主体对市场上特定食品的检查结果、质检部门对市场上关涉公民人身安全的生活用品等的检查结果，就应该通过公告形式向社会公布。

（二）作为行政事实行为的行政公告适用条件

在民主法治国家中，公共行政的目的是维护和促进公共利益或者大众福祉，以公共利益为目的是公共行政的概念属性和功能属性。[14]具有行政事实行为属性的行政公告，虽不直接产生行政法律效果，但由于也属于行使行政权力的积极行为，行政权的公益性决定了其仍然须具备一定的条件：

1．行政规范性文件的公告适用条件

行政规范性文件的公告是其对外生效的前提条件，未经公告的行政规范性文件不得作为行政行为的依据。所以，关于行政规范性文件的公告是制定主体的一项义务，只要存在行政规范性文件，其必须通过公告形式向社会公布。

2．不带有惩戒性质的行政处理决定的公告适用条件

此类行政公告的适用条件应该是当该处理决定的内容有必要使社会不特定公众知悉，以便作为社会公众今后行为的指向或者借鉴的，行政主体才可以用公告形式公布该行政处理决定，否则不得公告。如：《中药品种保护条例》第11条规定，对批准保护的中药品种以及保护期满的中药品种，由国务院卫生行政部门在指定的专业报刊上予以公告。

3．不产生行政法律效果的其他行政信息的公告适用条件

根据行政效益的要求，基于行政成本的考虑，该类行政公告的适用也应具备严格的限制条件，只有在行政信息会对社会公众造成影响，确有必要时，行政主体可以公告，行政主体享有较大的自由裁量权。如：《人民防空法》第35条规定，县级以上地方各级人民政府根据需要可以组织试鸣防空警报；并在试鸣的五日以前公告。

五、行政公告的救济

作为行政目标实现手段的行政公告，由于其只是对众多法律现象的形式概括，作为独立的行政手段尚未得到明确和重视，行政法学界关注较少，行政立法和司法实践没有统一和明确的认识，关于行政公告的救济，是一个有待规范的问题。

我国现行行政复议和行政诉讼体制，均是以行政行为是否对相对人产生行政法意义上的影响为标准，来界定是否将行政行为纳入各自的救济体系。所以，应根据是否具有对相对人产生行政法律效果的属性，分别论证行政公告的救济途径。

（一）具有行政行为属性的行政公告的救济

属于行政行为性质的行政公告主要包括，行政处罚和行政处分决定的公告、对相对人违法行为的公告，以及能引起行政法律效果的行政检查结果公告。对于这些行政公告，由于其具有行政行为的属性，且针对特定的相对人，根据《行政复议法》的规定，相对人若认为该行政公告侵犯其合法权益的，可以依法提起行政复议；根据《行政诉讼法》的规定，相对人若认为该行政公告侵犯其人身权、财产权的，可以依法提起行政诉讼。[15]

（二）具有行政事实行为属性的行政公告的救济

具有行政事实行为属性的行政公告，由于它不对相对人产生行政法意义上的法律效果，所以此类行政公告不应纳入行政复议和行政诉讼体系。但必须注意行政事实行为与行政行为模糊状态的行政公告的救济问题，因为，行政事实行为存在向行政行为转变的可能。由于行政事实行为与行政行为没有统一而明确的界定标准，两者之间存在一些模糊、变动不居的状态。[16]在界定此类行政公告的救济途径时，必须坚持以最大限度保护相对人权利救济为原则，尽量将有争议的行政公告纳入行政复议或行政诉讼体系。我们须确立这样的观念，即使是事实行为，若造成人民权利侵害或负担，而产生除去义务或损害赔偿义务时，则不应只视为事实行为，而应允许相对人提起救济。[17]

注释：

[1]类似案例可参见王国和等：《对一起因大桶饮用水质量公告引起行政诉讼的思考》，《中国卫生监督杂志》2000年第2期。

[2]就笔者的阅读范围，无论是教科书体系，还是专著体系，尚未有对行政公告的专门论述，甚至没有出现过行政公告的提法。有关学术杂志上，公开发表的关于行政公告的研究文献也非常鲜见，只有学者张晓玲发表于《华中科技大学学报（社会科学版）》2003年第6期的《论行政公告》一文。

[3]当然，行政公告还有其他分类标准，如以行政公告的内容性质为标准，行政公告有作为行政行为的行政公告与非行政行为的行政公告之分；以行政公告是否可以救济为标准，可将行政公告划分为可救济行政公告与不可救济行政公告等。但是，这些标准是建立在形式标准之基础上，没有对行政公告进行形式上的划分之前，就以行政公告的实质作标准进行的划分，有本末倒置之嫌。

[4]参见章剑生：《论行政行为的告知》，《法学》2001年第9期。有学者将行政行为的告知限定在具体行政行为中，详见孟昭阳、赵锋：《论行政告知制度》，《中国人民公安大学学报》2004年第1期；也有学者将行政告知等同于说明理由制度，见张引、熊菁华：《行政程序法的基本原则及相应制度》，《行政法学研究》2003年第2期。

[5]关于此点，请见本文第二部分“行政公告的性质”的相关论述。

[6]其实，抛开学界对“公告送达”的传统认识，行政规范性文件的公告行为，无论是从实质层面，抑或从形式层面上来说，就是行政规范性文件的公告送达行为，因为行政规范性文件的普遍适用性决定了其无法通过个体的直接送达方式，而只能采取公告送达。

[7]当然这里带有惩戒性质的行政行为，仅指纠正相对人违法行为措施之外，对相对人追加的不利处理，不包括对违法行为本身所作的纠正措施，如因相对人违法而需撤销其行政许可证，那么这个撤销决定虽然对相对人来说具有惩戒性质，但其属于对相对人违法行为本身所作的纠正措施，不属于这里特指的带有惩戒性质的行政行为。

[8]或许有人会将对行政处罚、处分决定的公告理解为行政处罚、处分的执行措施，督促被处罚人、被处分人依法及时履行义务，但即便如此，该执行措施也会对相对人产生新的影响，它与其他行政执行措施不同，其他执行措施只是单纯的对执行行为内容的实现。

[9]对行政机关本身来说，行政处理效力的开始时期和行政处理的成立时期一致，行政处理一旦作出立即生效。对当事人来说，行政处理只在行政机关使当事人知悉时起才能实施，即行政处理只在公布以后才能对当事人主张有效。参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第165页。行政处理效力的开始时期，应分对行政机关本身和对当事人而不同。

[10]这也符合我国现行行政诉讼体制中规定的行政规范性文件不可诉的要求，如果认为行政规范性文件公告将对相对人权益产生影响，将导致该行政公告具有可诉性，必然导致公告所内含的行政规范性文件也具有可诉性。当然，行政公告主体、程序上的违法是否可诉，是否影响行政公告的效力则是另外层面上的问题，有待进一步深入探讨。

[11][英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第25页。

[12]在日本就存在作为间接强制执行方式的公布违反事实措施，即相对人有义务的不履行时，将该事实向一般公众公布。参见[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第173～174页。

[13]利益衡量的裁判方法理论要求权利之间发生冲突时，根据权利重要性等标准，或者一种权利必须向另一种权利让步，或者两者在某一程度上必须各自让步。详见[德]卡尔·拉仑兹：《法学方法论》，陈爱娥译，台湾五南图书出版公司1996年版，第312～321页。行政主体在此个案中，类似法官的角色，应运用作为裁判方法的利益衡量来决定是否进行公告，以及在什么范围内公告。

[14]参见[德]汉斯·J·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》，高家伟译，商务印书馆2002年版，第323页。

[15]如在日本，对于公布违反事实措施，可以提起撤销诉讼。参见[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第173～174页。

篇9

宪法与行政法因其对公共权力的制约以及基本人权的保障的共同关注，将二者的关系紧密的联系在一起。无论行政法的原则和制度是如何进行细致的规定，都需要在宪法限定的范围内进行基本的约束。相同的，宪法在进行原则性规定的制定后，则需要由行政法对规定进行落实。譬如，宪法中有规定，“对于违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”但对于如何追究并没有做细致的分化以及处罚法律的系统制定。对此，国家依据宪法的基本原则以及基本规定，先后制定了像《行政诉讼法》和《行政处罚法》等对具体情况作出相应处罚的法律，使宪法的基本原则和基本规定在行政法当中具体化。其次，由于宪法具有最高的法律权威性以及基本原则的抽象性，从而导致普通公民对于宪法的认识不能得到有效的普及，致使宪法不能得到广泛的应用。一般的普通公民对于宪法的认识只停留在宪法存在地位以及宪法是所用法律的依托，而真正对于宪法的基本理念的理解和意识则十分的浅显。而正是通过行政法的广泛应用、具体实施和长效发展使宪法的基本理念在广泛的公民间进行了普及，使公民明确了自身所具有的权力意识以及守法意识等。

二、行政法充实和发展宪法

随着时代的发展，社会的关系以及社会生活都会处于不断变化以及更具有多样性的发展过程中。显然，宪法也需要根据社会关系以及公民的社会生活的不断变化和多样性进行适当的调整和补充。毕竟宪法是立法者根据主观的对于社会关系和社会生活所需要解决和需要限定而进行撰写的。宪法在时间上以及预测能力上都具有有限性，与社会关系和社会生活发展的无限性相比，是存在着矛盾的。宪法的原则性以及宪法的概括性永远处于落后于实际的社会关系和社会生活发展的复杂多变性上。但宪法不能对于社会现实的关系和生活发生改变就频繁的进行修改，这样会严重的导致宪法的权威性的缺失。对此，就需要在宪法的基础上，寻求一种可以灵活变换的应变机制来解决宪法与社会现实之间的矛盾，而行政法就是作为宪法的应变机制来灵活有效的面对社会政治经济的发展的。所以，从某一角度来说，可以认为行政法的发展能够有效的宪法内容进行具体化的补充，甚至是宪法内容的有效拓展，消除社会关系和社会生活的复杂多变与宪法的有限性之间的矛盾。在中国实际的社会现实中，行政法对于宪法补充、拓展的例子有很多。譬如，宪法中赋予了公民很多基本的权力和权益，然而当公民的权利受到行政机构的侵犯时，宪法却没有相关规定来对公民的权益进行保护，这就需要通过“救济”的形式来保障公民的合法权益。为了能够保证公民的合法权益，国家相继颁布了《行政诉讼法》和《行政复议法》等，保证了公民享有的行政救济权，使公民的权利得到了更加有力的保障。行政法不是单纯的复制和具体化宪法，而是以宪法作为基本的发展理念和存在价值，发挥其灵活多变的积极的功能，来更加有力的保障国家的权力和公民的权利。

三、行政法是宪法修改的实践检验

通过上面的论述可以知道，宪法为了保证其权威性，修改不易过于频繁，具有相对的稳定性。但并不是宪法就一直不会进行修改，自1954年中国第一部宪法的颁布之后，中国宪法经历了三次全面修改以及几次的局部的修改。一般情况下来说，宪法的修改主要是以党的方针政策为主要的修改对象，但像行政法这样的部门法的发展，也为宪法的修改提供了实践检验。譬如，1982年宪法关于禁止土地出租的规定就是来源于地方上的一些法律规定。在当时看，这种地方上的法律规定早已经超出了宪法规定的范围，但宪法在修改的过程中没有否定这种地方上的法律法规。相反，通过地方法律法规的实践检验，宪法在修改过程中有效的将其吸纳进去，丰富了宪法的内容。其次，行政法的发展向宪法提出的挑战。在1996年，中国颁布的《行政处罚法》中将程序化行政政权规定普及到公民当中，通过无私的毫无人情化的规定来杜绝一切影响法律公正的行为。行政法的这一改革和发展，向宪法提出了程序化法律权力这一发展方向，指出只有程序化权力才能够有效的维护公民的合法权益。所以，宪法也需要随着行政法的实践发展来进行修改，不但要具体化宪法的实体价值，也应该将权力程序化，来保证法律权力的公正。

四、结语

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改革开放三十多年来我国行政法治建设取得了可喜的成绩，先后颁布了《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》和《行政许可法》等单行部门法，构成我国目前的行政法律体系。但在实践过程中行政相对人的合法权益却难以得到有效保护，在此提出这个问题，并在分析产生行政相对人合法权益不能得到很好保护原因的基础上，进一步论述怎样通过完善行政法律制度来更好地维护行政相对人的合法权益，以便更好地促进行政法治建设。

一、行政相对人合法权益不能得到很好保护的原因

行政法是关于行政权力的组织、分工和行使、运作以及对行政权力监督并进行行政救济的法律规范的总称。行政主体是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。国家行政机关是最主要的行政主体，此外依照法定授权而获得行政权的组织，也可以成为行政主体。行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。我国公民、法人或其他组织及我国境内的外国人、无国籍人、外国组织，都可以行政法律关系的行政相对人主体参加行政法律关系，享有一定权利，并承担一定的义务。目前我国行政相对人的合法权益不能得到很好保护的原因是多方面的，笔者认为主要原因有以下几个方面：

（一）行政相对人在行政法律关系中的弱势地位在行政法律关系中，行政相对人的法律地位表现为：行政相对人是行政主体行政管理的对象；行政相对人也是行政管理的参与人；行政相对人在行政救济和行政法制监督法律关系中可以转化为救济对象和监督主体。行政相对人的法律地位是行政相对人在行政法上的权利与义务的综合体现。行政相对人的具体法律地位，因其在不同行政法律关系中所享有的权利和承担的义务不同，也有一定差别。但在监督与救济行政法律关系中，则与行政主体处于平等的法律地位。在行政实体法律关系中，行政主体依法拥有较多的行政自由裁量权，而行政相对人较多的则只是服从管理的义务。正因为这样，行政相对人相对于行政主体而言处于弱势地位，其合法利益就很容易受到侵害。

（二）行政主体在从事具体行政行为时的违法行政现象行政违法指行政主体违反行政法律规范，侵害了受行政法律规范保护的行政关系，尚未构成犯罪的有过错的行为。行政主体在执法过程中主流是好的，但也存在很多问题，出现许多违法行政的现象，这些违法行政现象的出现直接损害了行政相对人的合法权益。结合《行政诉讼法》及《行政复议法》的规定，并借鉴国内有关学者、法学家等对违法行政的具体形式的划分，以下将行政违法分为行政错误、行政越权、、内容违法和程序违法五种具体表现形式：一是行政错误。行政错误是指行政行为在内容或形式上所表现出的错误。凡行政行为在事实认定上的错误、法律适用上的错误、意思形成方面的错误，皆属行政错误。二是行政越权。行政越权是指行政机关及其公务人员超越法定的权利及限度而做出不属自己行政职权范围的行政行为，或非行政机关的组织及工作人员在无法定授权或委托（或超越授权或委托的范围）的情况下越权行使行政职权的行为。主要有无权限、层级越权、事务越权、地域越权四种。三是。主要是就权力行使者在主观上故意违背法定的目的、原则来说的，即这种违法的表现形式是从主观层面来予以认定的。其主要有如下四种：违背法定目的、考虑不当、随意裁量、明显违背常理。四是内容违法。主要有与法律依据不相符合、不履行法定职责、事实和法律上不可能、违反行政合理性原则和行政公正性原则。五是程序违法。程序违法简单地说就是行政行为违反行政程序法律规范，既可指违反整体的程序过程，又可指违反每一个程序要素。具体表现有三种：方式违法、步骤违法、期限违法。

（三）行政救济法律的不完善为了保障行政相对人的合法权益，我国目前也出台了相关的法律，如《行政诉讼法》、《行政复议法》和《国家赔偿法》等，但是由于这些法律本身还存在一些不足，使得行政相对人的合法权利在受到侵害后难以得到救济。其一，从法律本身存在的不足来分析，行政诉讼的受案范围还比较窄，如抽象行政行为的司法审查制度还没有建立，行政终局裁决权的范围还存在一些质疑，交通事故责任认定等行政行为不受司法审查尚有非议，以刑事侦查为名规避行政诉讼的事件也时有发生。其二，从行政补偿方面看，行政诉讼法的基本原则是公平合理原则，这一原则要求对被剥夺或被限制权利者受到的特别损失尽可能予以补偿，同时，应采取灵活的态度，使用不同的标准。补偿直接损失原则，指行政补偿仅补偿与以公共利益为目的的行为之间有直接的因果关系的损失。补偿物质损失的原则，即行政征用补偿不包括精神上和感情上的损失，只补偿财产上的利益损失。这是因为行政行为是合法的且为了公共目的，不同于对行政违法行为造成的损害的行政赔偿。补偿全部损失原则，即行政补偿对被剥夺或被限制权利者受到的全部损失予以补偿。包括已发生的、将来一定发生的、物质上的、感情和精神上的损失。”［1］而我国行政补偿制度的最大不足是缺少关于行政补偿的统一法律。对行政补偿的规定散见于许多具体的法律和法规中，且对行政补偿的规定非常随意和不统一，导致在同样的情况下得不到同样的补偿，造成不公平的现象，损害了行政相对人的合法权益。

（四）行政法律监督力度不够我国目前行政法制监督的有关法律还比较少，立法的滞后给行政法制监督带来了消极影响。从表面上看，我国行政法制监督体制健全，多元监督主体以多样化方式和途径对行政主体进行监督，但实际上存在监督主体多元但没有形成监督合力，目前我国监督工作的重点一直放在查错纠偏的追惩性的事后监督上，监督违法违纪多，监督权力行使过程少，监督具体的微观事项多，监督全面的宏观控制少。［2］因此，我国应借鉴国外发达国家在其立法和执法上的经验及长处，构架制定出适合我国国情的、较为完善的法律监督制度，以解决现行法律、法规不能解决的争议与不平衡，切实保障当事人的合法权益。

二、完善行政法律制度的方法

完善我国的行政法律制度是一个长期的过程不能一蹴而就，需要从多方面加以努力，就目前来看应从不断修改和完善现行行政法律和完善行政监督制度两方面努力。