关于行政处罚的处理范文

导语：如何才能写好一篇关于行政处罚的处理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

被告：广东省番禺县土地管理局。 法定代表人：苏利权，局长。

1990年1月1日，原告黎德胜与广东省番禺县鱼窝头镇太石村经济合作社签订了一份土地出租合同书，约定：太石村出租一块土地给原告黎德胜长期使用，原告黎德胜一次性给付太石村人民币115935元，可在该土地上搞种植业、建厂房和住宅；建厂房、住宅等，须经土地管 理部门批准。其后黎德胜未经土地管理部门批准，动工兴建住宅。在建筑过程中，有关机关工作人员多次劝阻，黎德胜仍继续施工，于1990年10月竣工，共计建有住宅楼两幢及厨房、凉亭、车房、门卫房、泳池、篮球场、人造假山、草坪、通道等建筑物。经测量，黎德胜所建住宅非 法占地4969平方米。1991年3月11日，番禺县土地管理局依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，认定黎德胜未经批准非法占地建住宅，对其作出如下行政处罚决定：一、责令黎德胜退还非法占用的土地。二、没收黎德胜在非法占地上建筑的整座住宅（包括围墙 内的两幢楼房、厨房、凉亭、门卫房、车房、泳池、人造假山、篮球场、护楼水渠等），住宅建筑物、构筑物上的装饰、衬砌物亦在没收之列，上缴国库。三、在此被没收住宅内居住的所有人员，必须在接到本处罚决定书之日起15天内无条件全部迁出，迁出时，只能搬走属于住户所用的 家具、日用品等，不得拆走本属于建筑物、构筑物的附着部分。黎德胜必须负责如期把该座住宅完整无损地交给番禺县财政局。任何人对该座住宅有任何损坏、损伤行为，一定追究其破坏国家财产的法律责任。1991年3月23日，黎德胜不服番禺县土地管理局的处罚决定，向番禺县人 民法院起诉。

「审判

番禺县人民法院经开庭公开审理，认定原告黎德胜的行为违反了土地管理法和广东省土地管理实施办法的有关规定，依据土地管理法第四十五条的规定，于1991年9月18日作出一审判决，维持被告番禺县土地管理局的行政处罚决定。

宣判后，黎德胜不服，以其是有偿使用土地，是合法的，以及被告番禺县土地管理局的处罚畸重，显失公正为理由，向广州市中级人民法院提出上诉，请求撤销一审判决和被告的处罚决定。番禺县土地管理局以其处罚决定并无显失公正为理由作出答辩，请求维持一审判决。 广州市中级法院经审理认为：上诉人黎德胜未经批准非法大量占用土地建住宅，虽经有关人员阻止，仍继续施工，严重违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定。被上诉人对上诉人的违法事实认定清楚，证据确凿，适用法律正确，处罚决定亦符合《中华人民共和国土地管理法 实施条例》第三十六条的规定，处罚并无不当，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予采纳。根据行政诉讼法第六十一条第（一）项的规定，该院于1991年11月17日作出二审判决：驳回上诉，维持原判。

「评析

本案中有下列三个问题值得注意：

一、关于本案的法律适用。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“农村居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋。”根据此条的规定，黎德胜非法占地所建的篮球场、 游泳池等建筑物和设施似乎不在没收或拆除之列。但本案被告依照此案对原告作出了行政处罚决定，一审法院也根据此条作出了维持行政处罚决定的判决。我们认为，土地管理法第四十五条的立法宗旨是制止非法占地，如果只准没收或拆除房屋，对其他建筑物或设施不能没收或拆除，就无 法实现制止非法占地的立法宗旨。为此，国务院于1991年1月4日的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条进一步作了“限期拆除或者没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施”的规定。因此，本案的法律适用是正确的。

二、本案的上诉理由，有一点是认为被上诉人的处罚显失公正，希望不要没收。行政处罚显失公正，是人民法院可以判决变更的依据。在行政诉讼中，如何理解显失公正？我们认为，显失公正，是指在法律、法规规定的范围内行政处罚畸轻、畸重，明显不公正的行为。根据土地管理法 第四十五条的规定，对非法占地的处理有三项内容：（一）退回非法土地；（二）拆除非法占地上的建筑物；（三）没收非法占地上的建筑物。以上内容，第一项是必须的，第二、三项是可选择的。行政机关除责令退回非法占地外，作出没收非法建筑物的行政处罚决定，是在行政执法自由 裁量权之内，并无显失公正，人民法院应予认可。

篇2

一、互联网金融发展迅速，商业银行面临严峻考验

随着“互联网金融”概念的推出，第三方支付、P2P小额信贷、众筹融资、云金融、新型电子货币及其他网络金融服务平台异军突起。一方面，余额宝、理财宝、壹钱包等互联网宝宝军团给理财产品增添了一股新鲜血液；另一方面，P2P小额信贷及众筹融资方式的出现在一定程度上替代了传统的存贷款业务和证券融资业务。互联网金融因其业务创新迅速、支付快捷及收益诱人等优势，一路蓬勃发展，与传统金融模式形成了鲜明对比。同时在这种趋势的冲击下，传统商业银行发展模式中经营方向趋同、产品与服务同质化严重、客户群体重叠等问题也逐步凸显。要在如此激烈的竞争环境中生存发展，维持甚至扩大现有的市场份额与企业盈利，就需要商业银行的创新能力与业务发展战略提出更高的要求。

在这种形式下，如果一味追求利润最大化的目标，忽视了产品创新或业务发展可能带来的风险，便会造成难以估计的后果。以中国银行广东分行的“优汇通”业务为例，作为一种针对海外投资移民的创新型汇款产品，因其游走在“先行先试”和“打球”的灰色地带，被央视曝光涉嫌避开国家外汇管制、偷偷打通资金外流通道来实现超额汇兑，被暂时叫停，造成了恶劣的社会影响。

而合规管理，正是控制创新风险或业务扩展所带来的市场风险的有效手段。在商业银行的业务发展中，唯有坚持合法合规、审慎经营的原则，坚持以合规的创新去满足客户的需求，确保风险可测可控、不产生负外部性，避免形成上述的社会性或系统性风险，造成恶劣的社会影响。因此，如何在战略规划与经营实施中寻找到合规管理与业务发展的均衡点，协调处理两者的关系，则是本文讨论的重点。

二、“互联网+”时代如何正确处理合规管理与业务发展的关系

（一）商业银行合规管理的理念与重要性

1、合规管理的概念

合规一词由英文“Compliance”翻译而来，通常包含三层含义：遵守法规，即公司总部所在国和经营所在国的法律法规及监管规定；遵守规则，即企业内部规章，包括企业的商业行为准则；遵守规范，即职业操守和道德规范等。巴塞尔银行监督管理委员会将“合法和合规性”列为银行业组织内部控制体系框架的三个目标之一，以确保银行业务与法律、法规、监管要求、内部流程和制度相符合；银监会颁布的《商业银行合规风险管理指引》也指出，合规是使商业银行的经营活动与法律、规则和准则相一致的保障。

在商业银行经营过程中，各类经营风险、信用风险、市场风险、声誉风险都是难以避免的，但可以通过健全稳健的风险控制和合规管理进行规避，通过及时采取纠正措施实现风险转移或风险缓释，规避或减轻风险可能造成的损害程度。因此，作为银行自身强化风险管理、风险控制的一项核心管理工作，合规在本质上与业务发展并无冲突。合规管理是商业银行在综合考虑了合规风险与信用风险、市场风险、操作风险和其他风险的关联性后为确保各项风险管理政策与程序的一致性而进行的一项重要的风险管理活动。

2、合规管理的重要性

航空界有一条著名的海恩法则：在每一起航空事故的背后必然有近30起轻微事故和300多起未遂事故先兆以及1000多起事故隐患，要消除这一航空事故，就必须将这1000多起事故隐患都控制在萌芽状态。事实上，无论是航空界还是金融行业，任何风险事件的爆发其最初仅仅是一些细微之处的疏漏，若疏于防范，任由其累积扩大，量变演变为质变便会积重难返。互联网金融浪潮下P2P平台如火如荼的发展盛况大家有目共睹，但同样，P2P平台跑路的数据统计也触目惊心，2015年以来出现跑路或提现困难的公司多达677家。由此可见，面临风控、征信、发展不平衡等挑战，缺乏有效监管与合规管理的约束，互联网金融同样可能面临覆没之灾。所谓千里长堤溃于蚁穴，合规管理正是从源头上抑制经营活动中的违法违纪问题，全面防范操作风险，规范企业经营的重要工具。因此，在新“互联网+”时代下，合规管理在商业银行的日常运营中显得尤为重要。

（1）合规管理是商业银行稳健经营的第一要义

众所周知，商业银行是一个经营风险的机构，根据《商业银行法》规定，商业银行经营三大原则即安全性、流动性、效益性，而这三者的实现，首先必须建立在安全稳健运行的基础之上。截止2015年，中农工建四大行已被全球金融稳定委员会纳入全球系统重要性金融机构名单，成为“大而不能倒”的系统重要性银行，这也就意味着中国银行业在激烈的全球竞争中将面临更为严格的国际监管和合规环境，需要更好地担负起保障客户资金安全、维护金融体系稳定的职责。唯有建立健全的合规管理，才能有效调控经营操作与内部管理，提升资产质量，防范风险事件的发生，从而保持企业稳健经营，创造良好的声誉与品牌形象，真正为投资者、股东、客户及员工谋取福利，为社会创造价值。

（2）合规管理是商业银行创新发展的可靠保障

创新的目的就在于投入生产，转化为生产力并产生效益。只有合规管理的价值观念深入人心，才能为创新行为的顺利开展与可持续发展提供有效的机制保障，在市场需求发生变化、历史潮流发生变化时平稳应对可能出现的新情况、新问题。新常态下，片面追求业务规模数量扩大，以扩张机构、增加人员、调增费用，甚至以违规高息揽储、账外放贷、恶性竞争等方式追求发展的方式必然难以为继，唯有回到现代商业银行安全、稳健、合规、守法、效益经营的正道，在合规管理的保障下持续创新，不断开发适应市场变化、满足客户需求的金融产品与服务，才能获得可持续发展。

（二）当前我国商业银行合规管理的现状与存在问题

2015年是“合规经营”被频繁提及并重点强调的一年，银监会主席尚福林提出：“银行业金融机构要强化合规意识、强化风险主体意识和强化责任意识……不能再寄希望于通过‘踩红线’、‘打球’、‘走模糊地带’等方式经营获利，要切实规范经营，促进良性发展。”在金融改革、银行业转型纵深推进的背景下，监管套利的空间被进一步压缩，传统的盈利模式难以为继，因而建立长期有效的合规管理机制，在合规的基础上促进发展，对商业银行的可持续发展有着重要的积极意义。

由于经济环境与历史文化等原因，合规风险一直以来并非我国商业银行的重点防范对象。一些商业银行的合规管理浮于表面，合规部门高高凌驾于业务条线之上，“合规创造价值”、“合规与发展可以统一”这些理念并未真正普及到员工。甚至有一部分银行机构认为合规管理会阻滞业务扩张和利润获取，因而在追求业务规模和利润增幅的道路上铤而走险，抛却了规章制度一意孤行。正是这种对合规管理的模糊认识，导致银行业违法违规的风险事件屡见不鲜。如海南发展银行违规高息揽储、华夏银行员工涉嫌违规代售理财产品、邮储银行违规擅自推迟取消人民币个人账户密码挂失费的日期、中行湖州市分行凤凰分理处员工违规办卡、放贷引发质押贷款诈骗案等等。这些风险事件的发生，反映了我国商业银行在合规管理的理念贯彻、政策执行上都存在一定的缺陷。

（三）正确认识合规管理与业务发展的关系

在“互联网+”的时代背景下，商业银行唯有积极创新才能在竞争中找到出路，这势必要求商业银行不断汲取互联网金融在客户、信息、技术等方面的优势，与自身传统业务相结合，推陈出新，在满足客户更多需求的同时形成自身竞争优势，因此，合规管理面临着更多的挑战和更高的要求。本文认为正确处理合规管理与业务发展的关系必须认清以下几点。

1、合规管理是产品创新与业务拓展的坚实保障

近年来各大行重点开发电子银行平台，优化现有业务流程，推出多项创新产品与服务，如建设银行一举推出e账户、快贷、E商贸通、随芯用移动支付等电子金融产品，以差别化产品与服务来吸引客户，进一步提高议价能力。但是，高速发展的金融创新使得现有的规则制度可能处于空白，无法识别新的风险暴露，必须在合规管理的框架与体制内进行修正，出台相应的规则与章程以便及时反映风险的变化，做好风险防范与规避工作，在确保安全性的基础上提高效益性与流动性，促进创新机制和盈利模式的有序发展。

2、可持续发展是合规管理追求的终极目标，合规也能创造价值

合规管理是为了企业发展而服务的，是以企业发展壮大为价值导向的，因此，可持续发展是合规管理追求的终极目的。虽然合规管理作为后台管理支持，无法创造直接的经济收入，但众所周知，违规行为必然会带来风险和损失，而合规管理正是规避和缓释风险的核心手段。金融行业素来有“十案九违章”的说法，只有对合规管理有一个清晰的认识与肯定，才能从本质上减少风险违规事件的发生，有效降低企业经济损失与声誉风险。因此，从这种意义上界定，合规也是实现稳健经营，有效减少负价值、不断创造正价值的重要手段。

综上所述，盲目追求发展而不顾合规，抑或墨守成规不求发展，都是极端的非均衡状态，唯有适时调整对两者的侧重，达到一种博弈的均衡状态，才能促进企业的发展。在合规的基础上追求长足发展，在发展的平台上获取更高质量的合规，才是两者共同的求索，因此我们应该清晰地认识到两者并非相互制约、此消彼长的关系，而是互补共容、相辅相成的，唯有顺势而为，方能相得益彰。

三、“互联网+”时代的合规管理思路

欲流之远，必先浚其源；欲树之高，必先固其根。在处理商业银行“转型”、“创新”、“合规”这三者之间的关系时，应确保合规的基础地位与重要作用。没有合规管理的保障，转型发展和创新驱动便失去了“支撑点”，发展也会成为无源之水、无本之木、无根之基。新形势下，为适应商业银行转型发展与业务创新的战略规划，本文提出以下几点思路以作参考。

（一）动态化经营合规管理

在瞬息万变的全球化市场环境下，任何静态的合规管理都会变得不合时宜。合规管理所包含的政策制定、程序设计和内容修订，以及合规风险的识别、检测、评估、控制与缓释，都必须呈现出动态演进的过程。在新产品、新业务推出之前应预先进行必要的合规审核、测试，识别并评估新业务方式的拓展、新客户关系的建立以及客户关系性质发生重大变化时可能产生的合规风险，做到“有产品先有制度、有操作先有流程”；在产品、服务面市后则应根据客户响应及市场反馈及时做出调整，防范可能发生的风险，切实保护客户利益。

以社区银行的发展为例，2013年初，以民生银行为首，各家银行掀起了开设社区银行的热潮，“社区银行”以其独特的渠道优势与便民服务吸引到了数量庞大的客户与金融资产。同年12月，出于对客户权益的保护、防止假冒银行网点的诈骗案例，银监会了《关于中小商业银行设立社区支行、小微支行有关事项的通知》，要求社区支行不得办理现金业务，即无需介入客户信息系统；设定有限牌照经营，进一步规范了社区银行的布点与运营。这种动态化的管理方式有效降低了社区银行的风险，促进了社区金融的有序发展。

因此，建立及时有效的合规更新机制，设立持续修订与不断完善的合规流程，与时俱进，跟随业务发展做出相应的调整，能够在源头上解决合规规则制度滞后性的问题，使银行内部规章制度与执行环节有效衔接。

（二）加强合规文化建设，深化科学的合规管理理念

任何制度在某种程度上都会落后于实践，可能存在覆盖不全面或执行不力的情况，无法做到尽善尽美，因而需要文化的力量来弥补，因为文化更多地体现为引导、规劝与感化，其润物细无声的无形力量更容易被人理解和接受。

建立良好的合规管理必须培育完善的合规文化体系，营造以职业操守为基础的合规文化，树立合规经营的企业战略，建立合理的奖惩激励约束机制，提高合规管理的透明度，才能有效促进合规工作的开展。的确，短期内合规管理可能会占用一部分企业资源，对某些类别的业务发展产生掣肘，但从长期评估，合规管理对银行发展利大于弊。唯有培育自上而下、高度重视稳健经营意识培养的合规文化，将合规理念融入日常经营管理和决策中，才能深化科学的合规管理理念，引导“人人合规、事事合规”，更好地做到合规管理。

（三）建立完善的合规审核――监测体系

“互联网+”的时代不仅仅意味着善用技术创新产品、拓展业务，同样意味着合规部门可以妥善利用互联网技术与大数据，通过人机结合的智能监控手段把控风险点，加强内部稽核审计，完善合规管理体系。

篇3

为了加强证券期货市场的监督管理，明确证券监管专员办事处的职责，我会制定了《中国证券监督管理委员会证券监管专员办事处暂行办法》，现印发给你们，请结合当地实际情况，遵照执行。

目前，上海、深圳证券监管专员办事处的辖区分别是上海市和深圳市。经我会批准，可对辖区内日常监管涉及跨地区的证券期货案件进行调查，各地方证管部门要予以协助，共同做好证券期货市场监管工作。

中国证券监督管理委员会证券监管专员办事处暂行办法

第一条  为了加强证券期货市场的监督管理，保护投资者的合法权益和社会公共利益，促进证券期货市场健康发展，制定本办法。

第二条  证券监管专员办事处（以下称办事处）是中国证券监督管理委员会（以下称中国证监会）的派出机构，在中国证监会直接领导下开展工作。

第三条  办事处监管的区域范围由中国证监会规定并调整。

第四条  办事处履行下列职责：

（一）对辖区内的证券交易所、期货交易所、登记结算公司、证券经营机构、期货经营机构、上市公司、证券期货咨询机构、基金管理公司、资信评估机构、从事证券业务的律师事务所、会计师事务所、资产评估机构等进行日常监管，有权要求上述机构及时、准确提供有关证券期货方面的文件、报告、资料和数据等；

（二）调查证券期货市场违法违规行为并提出处罚建议；

（三）及时了解证券期货市场信息和市场动态并向中国证监会报告；对证券期货市场进行调查研究；

（四）列席证券交易所、期货交易所的会员大会、理事会、总经理办公会及其他有关工作会议；

（五）中国证监会交办的其他工作。

第五条  办事处设专员一名，副专员一至二名。

专员、副专员由中国证监会任命，任期二年，必要时可适当延长。

办事处内部机构设置及人员配备由专员提出方案，报中国证监会批准。

第六条  办事处实行向中国证监会定期报告工作制度。专员应当每两个月向中国证监会报告工作。对于证券期货市场发生的重大事项，应当及时报告。

第七条  办事处与辖区内的地方证券期货监管部门各自依据规定权限履行职责。

办事处与辖区内的地方证券期货监管部门应当加强合作。地方证券期货监管部门应当积极配合办事处的工作。

第八条  办事处的经费由中国证监会拨付。办事处每年的预算、决算报告应当报中国证监会批准。

办事处的财务收支，按中国证监会规定的财务制度执行，并接受中国证监会监督。

篇4

为了加强劳动和社会保障行政执法决定执行工作，解决劳动和社会保障行政部门作出的“行政处理决定”和“行政处罚决定”等劳动监察决定（以下简称劳动监察决定）强制执行问题，最高人民法院办公厅作出了《关于对〈关于请解决劳动监察决定强制执行问题的函〉的答复》（法办〔1998〕69号，以下简称法办〔1998〕69号文件）。现予以转发，并就有关问题通知如下：

一、关于《劳动监察责令改正指令书》的适用问题。在劳动和社会保障行政执法中，发现用人单位有违法行为，对违法行为轻微并能及时改正的，应口头责令其改正，对立即改正确有困难的，应下达《劳动监察限期改正指令书》，责令其限期整改，对拒不整改的，劳动和社会保障行政部门应依法给予行政处罚。对单位的违法行为，依法应给予行政处理或行政处罚的，劳动和社会保障行政部门可在责令其改正的同时，给予行政处理或行政处罚。

二、关于行政处理决定和行政处罚决定的执行问题。对用人单位违反劳动法律、法规，侵害劳动者经济权益的行为，劳动和社会保障行政部门应依照《劳动法》、《劳动监察规定》等规定作出有关用人单位履行清偿财产义务内容的行政处理决定。用人单位实施了法律、法规、规章明示规定应给予行政处罚的违法行为，劳动和社会保障行政部门应按照《劳动法》和《行政处罚法》对用人单位作出行政处罚决定。对用人单位不服行政处理决定和行政处罚决定，在法定期限内不申请行政复议或不起诉，又不履行的，劳动和社会保障行政部门可根据《行政诉讼法》和最高人民法院办公厅法办〔1998〕69号文件有关规定，申请人民法院强制执行。

三、关于申请人民法院强制执行程序问题。劳动和社会保障行政部门在申请人民法院强制执行时，必须提交申请执行书、据以申请执行的行政处理决定书或行政处罚决定书及其他材料，并按规定预交执行费，如预交执行费确有困难的，可以向执行法院提出缓交、减交或者免交的申请。

四、各级劳动和社会保障行政部门要积极采取措施，促进解决劳动监察决定执行难的问题。要加强劳动和社会保险法律知识宣传教育工作，帮助用人单位规范劳动用工行为，督促用人单位自觉履行劳动监察决定规定义务。劳动保障监察机构要加强与人民法院的联系，自觉接受司法监督，并积极争取人民法院对劳动监察决定执行工作的支持，切实保障劳动和社会保险法律、法规的实施。

最高人民法院办公厅关于对《关于请解决劳动监察决定强制执行问题的函》的答复

（法办〔1998〕69号）

劳动和社会保障部办公厅：

你办《关于请解决劳动监察决定强制执行问题的函》收悉。经研究，现答复如下：

一、关于《劳动监察限期改正指令书》的适用范围，《劳动法》和《劳动监察规定》已有具体明确的规定，实践中如何具体适用，不属于由我院作具体解释的问题。

篇5

一、建立各项行政处罚自由裁量权标准

1、制定行政处罚自由裁量权实施标准

依据法律、法规、规章和职能设置，南开区司法局设行政处罚职权执法主体1个。执法依据主要有：《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政法》、《中华人民共和国律师法》、《基层法律服务所管理办法》、《基层法律服务工作者管理办法》、《法律援助条例》等法律、法规、规章。其中运用行政处罚自由裁量权标准的法条共10条，细分为70项87档。

为进一步贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发[]10号）文件精神，进一步规范司法行政执法行为，积极推进行政处罚自由裁量定权改革和优化我区软环境建设，加强对行政处罚自由裁量权运行的约束和监督，形成公正准确、科学详尽、分层、决策和管理落实的行政处罚权机制，结合我部门行政处罚执法实际，制定《南开区司法局行政处罚自由裁量权实施标准》（见附件）。

2、划分最低限度处罚标准、中间限度处罚标准、最高限度处罚标准

依据《天津市司法行政机关行政处罚自由裁量幅度标准》中有关行政处罚自由裁量幅度的规定，根据当事人确有应受行政处罚违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错、消除违法行为后果或影响等因素，划分为3档，即最低限度处罚标准、中间限度处罚标准、最高限度处罚标准。

（1）当事人同时具备下列三种情形，司法行政机关应在法定处罚幅度内选择最低限度处罚标准给予行政处罚，但不得低于法律规定的处罚最低限度：

（一）主动退还全部违法所得，消除违法行为危害后果的；

（二）制定整改措施，并及时改正的；

（三）积极配合司法行政机关查处其违法行为的。

（2）当事人同时具备下列三种情形，司法行政机关应在法定处罚幅度内选择中间限度处罚标准给予行政处罚：

（一）主动退还部分违法所得，消除违法行为危害后果的；

（二）制定整改措施，并及时改正的；

（三）积极配合司法行政机关查处其违法行为的。

（3）当事人的违法行为没有上述从轻情节的，司法行政机关应在法定处罚幅度内选择最高限度处罚标准给予行政处罚，但不得高于法律规定的最高处罚限度。

二、建立规范行政处罚自由裁量权的各项制度

1、建立行政处罚自由裁量权公开制度。将区司法局行政处罚自由裁量的标准通过适当方式向社会公开，裁量结果应允许社会公众查阅（涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外）。

2、建立行政处罚释明制度。在行使行政处罚自由裁量权时，应当充分听取当事人的陈述、申辩，对当事人的申辩意见是否采纳以及决定中有从重、从轻、减轻处罚的理由应当予以说明。

3、建立行政处罚自由裁量法律审核制度。加大对行政处罚自由裁量权行使的审核力度，案件调查人员提出的行政处罚建议后，应经局法制工作机构进行法律审核后才能报局领导签发。未经局法制工作机构审核的，局领导应不予签发。

篇6

一、正确认识和处理罚款设定与罚款规定的关系。

行政处罚设定与规定，是行政处罚设定权与规定权的简称。所谓行政处罚设定，是指对处罚种类的依法创新，即一个特定的立法机关对特定的行为，实施特定的行政处罚种类的规定。所谓处罚的规定，则是指对已设定行政处罚种类的具体规定，即特定立法机关根据上位法律规范对特定行为设定的实施特定处罚的具体规定。

我国行政处罚法在对处罚权的管理中，处罚的“设定”与“规定”是相互联系又相互区别的，作为特殊规定的“设定”是“规定”适用处罚的行为、种类和幅度的依据，“规定”则是“设定”的具体化，相当多的“设定”都需要通过具体的“规定”去实施。正确认识和处理两者关系的关键在于，按行政处罚法为罚款等处罚“设定”和“规定”所构建的运行规则办事。因此，在贯彻价格法中，我们既要认真学习价格法第六章关于罚款等行政处罚设定的规范，同时要认真学习贯彻价格法的行政法规、地方法规、规章及规范性文件，并在学习中注意发现这些法律规范是否有不符合价格法“设定”的规定，如果有混淆“设定”与“规定”区别的，就应按行政处罚法、价格法和国务院的规定调整过来。

二、正确认识和处理实施罚款处罚中的自由裁量权和罚过相当的关系。

价格法关于对价格违法者实施罚款处罚的设定有很大的弹性，比如该法第三十九条和第四十条都规定“可处非法所得五倍以下的罚款”：“没有违法所得的，可以处罚款”和“没有违法所得的，予以警告，可以并处罚款”等等。按照这些设定和有关规定，价格主管部门实施罚款处罚时，有相当幅度的自由裁量权。但是，价格主管部门处罚款的自由裁量权也不能擅自或随意使用。罚款要以事实为依据，以法律为准绳，严格遵守处罚程序。行政违法案情重大，触犯刑律的，要移送国家司法机关，依法追究刑事责任，不能以罚款等行政处罚代替刑事处罚。

总之，价格主管部门在实施罚款处罚中，既要依法行使价格法等法律、法规赋予的自由裁量权，又要体现罚过相当的原则。

三、正确认识和处理有罚款内容的立法与开展执法监督检查的关系。

篇7

【正文】

一、对偷税罪修改的内容及原因

（一）在罪状表述上，将“偷税”一词修改为“逃避缴纳税款”。我国刑法中的偷税罪在外国刑法中一般称为逃税罪，它所对应的英文短语是Tax Evasion。“偷”是指将属于别人的财产非法地据为己有，而纳税人应缴税款原本是属于纳税人的财产，并不发生“偷”的行为。“偷税”在本质上是纳税人没有依法履行缴纳税款的义务，在客观方面主要表现为欺骗和隐瞒的行为。偷税行为侵害的并不是国家的财产所有权，而是税收的征收权，只有以假报出口等手段骗取已繳納稅款的行为才侵犯了国家的财产所有权。然而，其行为也不属于偷，而是骗，并且在本质上，该行为仍然是逃避纳税义务的行为。因此，将“偷税”修改为“逃避缴纳税款”，这种称谓上的变化，更能准确地反映行为的本质特征。在偷税罪的客观行为方式的规定上，将原来的列举式的规定修改为概括式的规定。修正案对偷税罪的客观方面要件表述加以归纳、简化，把原来的“采取伪造、变造、隐匿、擅自销毁帐簿、记帐凭证，在帐簿上多列支出或者不列、少列收入，经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报的手段，不缴或者少缴应纳税款”修改为“采取欺骗、隐瞒手段进行虚假纳税申报或者不申报，逃避缴纳税款”语言表达上更加简洁。伪造、变造、隐匿、擅自销毁帐簿、记帐凭证，在帐簿上多列支出或者不列、少列收入，并不是独立的偷税行为类型，而是偷税的常见手段，如果行为人伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记帐凭证，但不是为了偷税的目的，则不能认定为偷税罪，但可能构成其他犯罪；再如，在帐簿上多列支出或者不列、少列收入，可能是为了逃避债务或者妨害诉讼的行为，也未必是为了偷税。并且，偷税的手段可能不限于前述两种，刑法采取列举式的规定，会造成“明示其一，排斥其他”的效果，难免挂一漏万，对于现实中复杂多样的偷税手段无法入罪，从而不利于打击犯罪。在修正案出台之前有关司法解释的规定已经突破了刑法第二百零一条的规定。如，根据2002年最高人民法院《关于审理非法生产、买卖武装部队车辆号牌等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条第一款，使用伪造、变造、盗窃的武装部队车辆号牌，不缴或者少缴应纳的车辆购置税、车辆使用税等税款，达到偷税罪定罪数额的，依照偷税罪的规定定罪处罚。因此，修正案将偷税罪的客观方面进行简化，将偷税的手段概括为“欺骗、隐瞒的手段”。只要行为人具有逃避纳税义务的故意，使用了欺骗或者隐瞒税务机关的手段，进行虚假的纳税申报或者不申报，逃避缴纳税款数额较大，就应当按照偷税罪处理。另外，将“经税务机关通知申报而拒不申报”修改为“不申报”，不再要求“经税务机关通知申报”，而要求纳税义务人主动申报，把纳税申报作为纳税义务人应当自觉履行的一项义务。

（二）原刑法第二百零一条根据不同的偷税数额和占应纳税额的比例的规定了不同的法定刑幅度，如“偷税数额占应纳税额的百分之十以上不满百分之三十并且偷税数额在一万元以上不满十万元的处三年以下有期徒刑或者拘役，并处偷税数额一倍以上五倍以下罚金；偷税数额占应纳税额的百分之三十以上并且偷税数额在十万元以上的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处偷税数额一倍以上五倍以下罚金。”但是，现实中情况是十分复杂的。由于数额比例的规定过于僵化，导致两档量刑幅度之间出现空挡。比如，有些时候纳税人或者扣缴义务人偷税数额在十万元以上，但是偷税数额仅占应纳税额百分之十以上不满百分之三十，或者偷税数额占应纳税额的百分之三十以上，但不满十万元，这些情形不符合两档偷税数额的规定，也就无从适用相应的法定刑幅度。《刑法修正案（七）》取消了偷税罪成立犯罪的具体定罪数额，代之以“数额较大并且占应纳税额百分之十以上”和“数额巨大并且占应纳税额百分之三十以上”。在《刑法修正案（七）》草案审议过程中，有关部门提出，在现实经济生活中，偷逃税的情况很复杂，随着社会经济的发展，同样的偷税数额，在不同时期、不同地域，对社会的危害程度有所不同。因此，建议在刑法中对偷税罪的具体数额标准不作规定，由司法机关根据实践中的具体情况通过司法解释的方式加以规定并随着实际情况的变化适时地作出调整，同时也能保持刑法规定的相对稳定性。“数额较大”是否等于或者高于原来的数额标准，还需要以后的司法解释作进一步的明确。修改后的第二百零一条第二款对于扣缴义务人不缴或者少缴已扣、已收税款，只要求达到“数额较大”而不再同时要求占“数额占应缴税额的百分之十以上并且数额在一万元以上”，即可构成偷税罪。

（三）在法定刑的规定上，主刑的规定基本上没有变化；而关于附加刑的规定，将原来的倍数罚金制的规定改为抽象罚金制的规定。倍数罚金制，即不规定具体的罚金数额，而是根据犯罪数额的一定倍数确定罚金的数额，原来的刑法第二百零一条规定对偷税罪“并处偷税数额一倍以上五倍以下罚金”，而修改后的刑法第二百零一条只是对偷税罪抽象地规定了“并处罚金”，没有明确规定罚金的数额标准，赋予了法官一定的自由裁量权。根据刑法总则的有关规定，罚金的最低数额不得少于1000元，没有上限的规定，应当根据犯罪情节决定罚金的数额。这意味着对偷税者判处的罚金可能超过偷税数额的五倍以上，在刑罚力度上可以说较以前的规定有所加重。这能够更好地遏制纳税人实施逃避缴纳税款行为的贪利心理，让偷税者觉得逃避缴纳税款的结果是得不偿失。对于偷税罪这类贪利型的犯罪，财产刑可以更好地实现刑法的预防目的。

（四）取消了原刑法第二百零一条第一款中的“因偷税被税务机关给予二次行政处罚又偷税”而构成偷税罪的情形，将其放到修改后的刑法第二百零一条第四款的“但书”之中。即因偷税受过两次行政处罚已经不再是偷税罪的构成要件，而是对偷税罪不予追究刑事责任的例外条件。根据2002年《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第四条的规定，两年内因偷税受过二次行政处罚，又偷税且数额在一万元以上的，应当以偷税罪定罪处罚。修正前的刑法第二百零一条对于偷税罪定罪的量的标准的规定是采取具体的数额和占应纳税额的比例相结合的方式，即偷税数额在一万元以上不满三万元并且占应纳税额百分之十以上不满百分之三十，偷逃税款必须同时达到一万元的数额和占应纳税额百分之十才能构成偷税罪，而因偷税受过两次行政处罚又偷税构成偷税罪的，只要偷税数额在一万元以上即可，而不要求占偷税应纳税额的百分之十，并且要求在“两年内”因偷税受过两次行政处罚又偷税的，才构成偷税罪。刑法修正案（七）取消了这一规定，不再将此种情形作为犯罪看待。从此以后，构成偷税罪一律必须达到数额较大并且占应纳税额的百分之十以上才能构成偷税罪。刑法修正案（七）将“受过两次行政处罚”规定为“不予追究刑事责任”的消极条件。即对于五年内因偷税受过两次行政处罚又偷税而构成犯罪的，即使补缴应纳税款，缴纳滞纳金，已受到行政处罚的，仍然要追究偷税罪的刑事责任。

（五）增加了第四款规定，即对偷税罪有条件地不予追究刑事责任：“有第一款行为，经税务机关依法下达追缴通知后，补缴应纳税款，缴纳滞纳金，已受行政处罚的，不予追究刑事责任；但是，五年内因逃避缴纳税款受过刑事处罚或者被税务机关给予二次以上行政处罚的除外。”该规定体现了我国刑法惩办与宽大相结合的基本刑事政策，而非宽严相济的刑事政策（十六届六中全会和十七大有关文件将“宽严相济”的政策定位为刑事司法政策，它是指导公检法机关进行刑事诉讼和审判实践活动的，而不是指导立法的政策）。“不予追究刑事责任”必须同时满足下列条件：1、纳税人的逃避缴纳税款数额较大并且占应纳税额百分之十以上，根据刑法第二百零一条第一款的规定，其行为已经构成犯罪，应当追究刑事责任；2、纳税人在犯偷税罪后，经税务机关依法下达追缴通知后，补缴应纳全部税款，并缴纳滞纳金；3、税务机关已经对其行为作出行政处罚的决定；4、在本次偷税行为以前的五年内没有因逃避缴纳税款受过刑事处罚（包括累犯的情形）或者被税务机关给予两次以上行政处罚。此外，需要注意的是，“不予追究刑事责任”的规定只适用于纳税人采取欺骗、隐瞒手段进行虚假纳税申报或者不申报，逃避缴纳税款的情形，不适用于扣缴义务人采取欺骗、隐瞒手段，不缴或者少缴已扣、已收税款的情形，也不适用于刑法第二百零四条第二款规定的，纳税人缴纳税款后，采取前款规定的欺骗方法，骗取所缴纳的税款的，依照刑法第二百零一条的规定定罪处罚的情形。此外，对于纳税人多次实施逃避缴纳税款的行为，未经处理，累计计算偷税数额达到定罪数额的情形，是否适用第二百零一条第四款的规定，仍然不明确。

根据2002年《最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条第三款规定，纳税人不缴或者少缴应纳税款，扣缴义务人不缴或者少缴已扣、已收税款，偷税数额在五万元以下，纳税人或者扣缴义务人在公安机关立案侦查以前已经足额补缴应纳税款和滞纳金，犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚。

前述司法解释规定的是“免予刑事处罚”，而《修正案（七）》规定的是“不予追究刑事责任”。二者的含义是不同的，“免予刑事处罚”并没有消灭刑事责任，仍然将该行为作为犯罪看待，只是以刑事处罚以外的手段实现其刑事责任，如单纯有罪宣告（定罪免刑）。而“不予追究刑事责任”则相当于不按照犯罪处理。根据《刑事诉讼法》第十五条第（六）项的规定，不追究刑事责任，已经追究的，应当撤销案件，或者不起诉，或者终止审理，或者宣告无罪。2002年司法解释关于免于刑事处罚的规定包括了纳税人和扣缴义务人两类主体，而刑法修正案七关于不予追究刑事责任的规定只针对纳税人，而不针对扣缴义务人。2002年司法解释规定可以免予刑事处罚的条件之一是偷税数额在五万元以下，因为偷税数额不仅表现客观实害，而且反应行为人的主观恶性程度。只有偷税数额较小，事后补缴税款，才能认为是情节较轻。刑法修正案（七）增设的第二百零一条第四款不考虑偷税数额的大小，只要符合初犯，补缴税款和缴纳滞纳金，已受行政处罚等条件就不予追究刑事责任。显然要比前述司法解释更加宽容。

此次偷税罪修改的突出特点是：重其所重，轻其所轻。“重”主要体现在：1、修改了罚金刑的规定，将倍数罚金改为抽象罚金。2、从前的司法解释规定，扣缴义务人与纳税人一样，只要偷税数额在五万元以下，在公安机关立案侦查以前已经足额补缴应纳税款和滞纳金，犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚。而修正案所规定的附条件不予追究刑事责任只是针对纳税人，没有将扣缴义务人纳入不予追究刑事责任的行列。3、扣缴义务人偷税，只要达到数额较大，即构成犯罪，不再要求偷税数额占应纳税额的百分之十。“轻”主要体现在对纳税人初犯偷税罪，只要满足补缴税款，缴纳滞纳金，已受行政处罚的条件，就不予追究刑事责任。

二、对第二百零一条第四款的评价

修改后的刑法第201条第四款规定，有第一款行为，经税务机关依法下达追缴通知后，补缴应纳税款，缴纳滞纳金，已受行政处罚的，不予追究刑事责任。这既是本着对初犯的宽大处理，也是充分考虑到行为人事后补缴税款，未使国家税收遭受损失，主观恶性也有所减轻，已属情节轻微、危害不大，况且行为人已经受到行政处罚，对于一个违法行为没有必要要求行为人承担两种法律责任，因此，不再追究其刑事责任，以彰显刑法的谦抑性。但是，这个规定是有问题的，尽管体现了刑事政策的时代要求，但是缺乏充分的法理依据，并且在具体操作中会存在很多不公平、不合理的现象，也难以与现行的税收征管法和刑事诉讼法的程序性规定相衔接。首先，行为人的行为已经构成了偷税罪的既遂，尽管在税务机关下达追缴通知后，其补缴应纳的税款，缴纳滞纳金，可以认定具有一定悔罪表现，但是不予追究刑事责任的规定显得过于宽大，因为纳税人可能不是出于自愿地补缴税款，毕竟他是在税务机关发觉他的犯罪行为并且下达追缴通知之后补缴税款、按规定缴纳滞纳金，该行为并不是出于主动补缴税款的心态，如果对于这样的行为不予追究刑事责任，则很难理解为什么盗窃既遂以后行为人主动返还财物，或者实施其他犯罪既遂以后积极退还赃款赃物的行为仍然要对其追究刑事责任。相比之下，刑法第二百零三条规定的逃避追缴欠税罪就主观恶性而言甚至小于偷税罪，则没有附条件不予追究刑事责任的规定。而且，行为人在实施偷税犯罪行为时的主观恶性是没有差别的，补缴税款是一个事后情节，是否补缴税款取决于行为人的经济实力，有些行为人在案发后有能力及时补缴应纳税款，而有些行为人则可能由于经营上的问题等客观原因没有补缴税款的能力。如果仅仅根据其在行为被发觉后是否补缴税款决定是否追究其刑事责任，似乎有失公平。其次，行政处罚与刑事处罚并不是相互排斥的，二者的责任基础不同。对于已经构成犯罪的严重违法行为，在接受行政处罚之后仍可追究其刑事责任。根据《行政处罚法》第七条第二款、第二十二条和第二十八条的规定，违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。

“已受行政处罚”并不是行指为人主观上接受行政处罚，而是指客观上受到了行政处罚。而行政处罚权力的行使主体是税务机关，这是否意味着税务机关有权力决定其是否构成偷税犯罪呢？如果税务机关认为其构成犯罪或者想追究其刑事责任，则不给予其行政处罚，直接移交司法机关依照刑事诉讼法处理；如果税务机关认为其不构成犯罪或者税务机关不想追究其刑事责任，则可以对其作出行政处罚的决定，使其免受刑事追诉。而在此之前，偷税数额一旦达到定罪标准，税务机关有义务将其移交司法机关处理，没有自由裁量权。

增加的第四款规定的“不予追究刑事责任”没有考虑偷税的数额，那么即使是逃避缴纳税款数额巨大并且占应纳数额百分之三十以上的，符合了经税务机关依法下达追缴通知后，补缴应纳税款，缴纳滞纳金，已受行政处罚的条件，也不予追究刑事责任。根据《中华人民共和国税收征收管理法》第八十六条的规定“违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为，在五年内未被发现的，不再给予行政处罚。”这是税收征收管理法关于对违反税收征管的行为作出行政处罚的时效规定。据此，偷税行为经过五年没有被发现，就不再给予行政处罚，而且行政处罚的时效没有中断和延长的问题。那么，如果一次偷税行为在五年后才被税务机关发现就不能再给予行政处罚。而该行为已经构成了犯罪，应当受刑法中的追诉期间的限制，数额巨大并且占应纳税额百分之三十以上的，应处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。因其法定最高刑为七年，则根据刑法第八十七条第（二）项的规定，法定最高刑为五年以上不满十年有期徒刑的，追诉期间为十年，此时仍可追究其刑事责任。那么，这种行为已经不可能受行政处罚，因此不适用刑法第二百零一条第四款，这就会产生不公平的现象。税务机关对偷税行为发现得早，在五年内发现，就可以作出行政处罚决定，不予追究刑事责任；税务机关对偷税行为发现得晚，在五年之后才发现，就不能给予行政处罚，而只能对其追究刑事责任。当然，这里的行政处罚并非针对普通的违法行为，而是针对已经构成犯罪的偷税行为，既然如此就不应适用普通违法行为的行政处罚时效。笔者理解，这里的行政处罚实际上类似于一种非刑罚处理方式。但是，这样解释在法条表述的逻辑上仍然存在不周延的问题。因为非刑罚处理方式是由司法机关作出的，而不是由行政机关作出的。但是，条文中说的是”不予追究刑事责任“，而非刑罚处理方式是与刑罚并列的刑事责任的一种承担方式。既然不予追究刑事责任，又何来非刑罚处理方式之说呢？

如何理解“不予追究刑事责任”，是理解为应当不予追究刑事责任，还是可以不予追究刑事责任？如果是理解为应当不予追究刑事责任，则只要具备前面的四个条件，就不予追究刑事责任，不存在追究刑事责任的可能性。那么，对于行为人在刑法修正案（七）生效后实施的第一次偷税犯罪行为只要符合了刑法第二百零一条第四款的条件的，就不可能受到刑事处罚（不予追究刑事责任），该行为只受到行政处罚。那么，如果行为人在后来的五年内又实施了偷税犯罪行为，只要符合第201条第四款的条件，即补缴应纳税款，缴纳滞纳金，已受行政处罚，仍不能给予刑事处罚，因为前一次偷税行为没有因受过刑事处罚（不予追究刑事责任）。不符合“五年内因逃避缴纳税款受过刑事处罚”的规定；又因行为人此前只受到了一次行政处罚，所以也不符合“被税务机关给予二次以上行政处罚”的规定。即使这次再受行政处罚加起来也才受到两次行政处罚，但实际上他已经实施了两次偷税的犯罪行为。如果要追究其刑事责任，则要其再实施一次偷税行为才行。这无异于放纵和鼓励偷税犯罪。所以，应当进行修改，在但书中增加这样的规定：“在五年内曾经实施逃避缴纳税款的行为并依照本款规定不予追究刑事责任又实施逃避缴纳税款的行为的除外”。因为前一次已经作出宽大处理了，其再犯偷税罪就没有必要再次对其宽大处理了。

三、多次偷税未经处理

刑法第二百零一条第三款规定，对多次犯有前两款行为，未经处理的，按照累计数额计算。

至于何为“未经处理”？所指的是未经刑事处罚还是未经行政处罚？有两种不同的意见：一种意见认为，“未经处理”指的应当是未经行政处罚的情形，因为如果违法行为人已经受到了行政处罚，就不应当就同一行为再给予刑事处罚，否则将违反一事不再罚的原则；另一种意见认为，“未经处理”指的是未经刑事处罚的情形，只有前面的偷税行为未经刑事处罚的情况下，才发生累计计算犯罪数额的问题。以前受到过行政处罚不影响其偷税数额的累积计算，只是此前对其处以的罚款可以折抵罚金刑（行政处罚法第28条）。显然，第一种意是可取的，因为某些偷税行为并没有构成犯罪，因此根本不可能对其追究刑事责任，然而行为人多次实施偷税行为，累计偷税数额已经达到定罪标准，造成国家税收严重流失，其主观恶性和人身危险性较大，应当对其多次实施偷税造成严重社会危害的违法行为概括地追究刑事责任。并且，按照第二种意见的解释，将导致对被告人不利的结果，即对于同一违法行为将给予两次制裁，既给予行政处罚（单独评价为行政违法行为）又给予刑事处罚（与其他违法行为概括地评价为犯罪行为）。后来的司法解释采取了第一种意见。2002年11月5日最高人民法院《关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第二条第三款规定，刑法第二百零一条第三款规定的“未经处理”，是指纳税人或者扣缴义务人在5年内多次实施偷税行为，但每次偷税数额均未达到刑法第二百零一条规定的构成犯罪的数额标准，且未受行政处罚的情形。依据该解释的规定，如果多次偷税的行为都未达到刑法规定的犯罪数额，但是只有一定期限内的多个偷税行为的偷税数额相加之总和达到了偷税罪的定罪数额时，才能认定其构成偷税罪，即必须是多个举动（违法行为）聚合为一个行为（犯罪行为）。否则只是实施了多个违法行为而已，仍然不能够按照犯罪来论处。假如，行为人在五年内实施了多次偷税行为，如果其中有一次偷税行为的数额已经达到了定罪数额，应当如何处理？是否也应当累计计算偷税数额？根据2002年最高人民法院《关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的规定，偷税行为跨越若干个纳税年度，只要其中一个纳税年度的偷税数额及百分比达到刑法第二百零一条规定的标准，即构成偷税罪。各纳税年度的偷税数额应当累计计算，偷税百分比应当按照最高的百分比确定。根据1999年11月23日公安部《如何理解第二百零一条规定的“应纳税额”问题的批复》，偷税行为涉及两个以上税种的，只要其中一个税种的偷税数额、比例达到法定标准的，即构成偷税罪，其他税种的偷税数额累积计算。因此，多次偷税未经发觉的，都应当累计计算偷税数额。

刑法应当对多次实施偷税行为，未经处理的设定一个期间，原司法解释规定的五年是合适的。因为税收征管法规定的行政处罚时效是五年，如果规定的时间过长，则可能导致前几次实施的偷税行为因为过了行政处罚时效而不能给予行政处罚，但是该行为的数额却被累计计算为偷税罪的数额，一个行为在行政法上已经不作为可处罚的行为看待，却被评价为犯罪行为的一部分，在刑法上仍然要追究责任，这是不合逻辑的，也导致行政处罚消灭时效制度的规定无从适用，失去其存在价值。

四、在程序上如何衔接

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【论文摘要】如何衔接好行政程序与司法程序的双向互动，对于加强对逃税行为公法控制，规范税收管理秩序意义重大。

“对多次实施前两款行为，未经处理的，按照累计数额计算。”“有第一款行为，经税务机关依法下达追缴通知后，补缴应纳税款，缴纳滞纳金，己受行政处罚的，不予追究刑事责任；但是，5年内因逃避缴纳税款受过刑事处罚或者被税务机关给予二次以上行政处罚的除外。”对照修改前的规定，此次修改主要体现在几个方面：罪名由“偷税罪”改为“逃税罪”；逃税的手段不再作具体列举，而采用概括性的表述；数额标准不再在刑法中具体规定；对逃税罪的初犯规定了不予追究刑事责任的特别条款。[1]

一、逃税行为的双重性质

逃税的行政处罚与逃税的刑事处罚两者的关系，从本质上说，是关于行政违法行为与刑事违法行为之间的界限问题。逃税行为是具有刑罚后果的行政违法，属于刑事违法的领域，但就其本质而言，它首先违反的是行政秩序，具体而言，其一，逃税行为侵害的是国家税收征管秩序，进一步可以说是社会主义市场经济秩序。[2]逃税本质是行政违法行为，因此才能合理的解释将“受到行政处罚”作为不予追究刑事责任的一种可能途径。按照修正案的规定，符合以下几个条件，可以不予追究刑事责任：补缴应纳税款、缴纳滞纳金、己受行政处罚。其三，修正案对具体的构成犯罪的逃税数额不再在刑法层面作出规定，而是代之以“数额较大、数额巨大”的规定，体现了更加务实的立法理念。

由于刑法修正案逃税罪制裁的税收违法行为同时也是依据《税收征收管理法》（以下简称征管法）进行行政处罚的对象，而征管法的相关规定并没有随刑法修正案而改变，因此，在对逃税违法行为的行政处罚与刑事处罚这两者关系上，[3]就存在实体规定和程序操作两方面的区分与衔接的问题。

二、行政处罚与刑事处罚在实体规定上的区分与衔接

（一）在行为的客观方面

1．根据修正案，行为人因逃税行为而受到行政处罚的次数成为区分行政违法与刑事违法的一个重要标准。对于初犯，“逃税数额、比例”再高，只要能够接受行政处罚，一般可免于追究刑事责任，除非在五年内因逃税受到刑事处罚或者因逃税受过两次行政处罚的。

修正案将“已受行政处罚”作为不予追究刑事责任的条件之一，与原刑法关于偷税的规定相比较，其实际效果是将部分按照原刑法条款应当追究刑事责任的偷税行为转变为“行政违法行为”并接受行政处罚，以及在某些情况（即不接受行政处罚）下追究刑事责任这种法律待定状态。当然这不同于违反法律规定的“以罚代刑”现象，相反是给予逃税行为者改过自新的机会，体现宽严相济的刑事立法精神。因此修正案反映出立法者在逃税行为性质认识上的深刻转变：其本质上是一种行政违法行为，刑罚适用的补充性不仅应体现在逃税数额、比例的“量”上，而且应体现在违法行为本身的“质”上。

2.“逃税数额、比例”仍然是认定逃税属于行政违法行为或是刑事犯罪行为的重要界限。原刑法采用“具体数额加比例”定罪标准，尽管规定明确，但已经不能适应近年来我国经济社会高速发展的变化，也无法顾及东、中、西部各地区税源、税收分布不平衡的客观现实。修正案采用“不规定具体数额的情节加比例”标准，比如同样是10万元的逃税额，10％的比例作为入罪标准，则年纳税额在100万元以上的就不构成犯罪，100万元以下的就构成犯罪，因此，修正案在维护刑法权威性的同时，在经济社会时际发展、区际差异与刑事立法的有机结合等问题上体现了务实性和灵活性。

3．行为的手段。修正案一改原刑法条款叙明罪状而转而用简单罪状的表述方式将逃税的手段概括规定为“采用欺骗、隐瞒手段进行虚假纳税申报”和“不申报”，而征管法仍然与原刑法条款保持一致，即采用列举式规定。在逃税手段方面，修正案的规定要比征管法更为周延。根据“法无明文规定不得罚”原则，实践中就可能出现一种情况：一种行为手段并没有包括在征管法规定的逃税当中，却符合修正案关于逃税的规定。

（二）行为的主观方面

主观状态的认定应当是区分行政违法与刑事违法一个重要标准。根据行政法理论通说，行政机关对于相对人违法行为的认定一般以客观的违法行为为准，在主观认定上采用过错推定。[5]因此，纳税人客观上实施了征管法第63条所指的四种行为即构成逃税行为，法律并未要求税务机关必须证明相对人实施逃税行为时的主观过错。行政处罚是以高效管理社会公共事务为权力运作的基本准则，实践中纳税人心理状态复杂，税务机关也不具有考察判断纳税人主观动机和故意的能力。

三、行政处罚与刑事处罚在程序上的区分与衔接

多数情况下，逃税首先由税务部门发现，当税务部门发现逃税行为触犯刑法时，就应将案件移交给司法部门。因此，如何衔接好行政程序与司法程序的双向互动，对于加强对逃税行为公法控制，规范税收管理秩序意义重大。

（一）行政处罚与刑事处罚证据标准的衔接问题

对逃税行为的行政处罚和对逃税罪行的刑事责任追究都离不开证据证明，而且举证责任在于税务机关和司法机关。但由于行政处罚与刑事处罚对违法行为者的影响具有质的差别，案件事实所要达到的证明程度，即证明标准相应地有很大差别。[6]通说认为，在刑事责任追究中证据必须达到“排除一切合理怀疑”的标准；而行政处罚的证据则应当达到“实质性的证据”或“清楚、令人明白、信服的标准”，这个标准低于“排除一切合理怀疑”的标准，但高于民事案件中的“占优势盖然性证据”标准。

（二）税务机关与公安机关分工方式以及行政处罚与刑事处罚的重新确定

修正案的最大亮点在于增加了对逃税罪不予追究刑事责任的特殊规定，根据第四款，纳税人是否补缴税款、缴纳滞纳金、接受税务机关行政处罚成为能否追究逃税初犯刑事责任的先决条件，这个规定将不可避免的对税务机关与公安机关在办理逃税案件上的分工合作方式带来变化。因为根据修正案以及其体现的刑事立法精神，对逃税行为是否追究刑事责任将根据违法者是否积极与税务机关配合，补缴税款、缴纳滞纳金、接受税务机关行政处罚为前提，因此，对于需要追究刑事责任的逃税案件，公安机关等待税务机关现行查处和移送就成为一个符合逻辑的必然选择。

修正案的这一逻辑结果，对于“涉嫌犯罪的逃税行为，税务机关在移送司法机关之前能否先行给予税务行政处罚，特别是能否罚款”的问题也有重大影响，此前，对于这个问题，存在争论。否定观点认为：税务机关应当在行政处罚之前将案件移交给司法机关，否则将违背“重罚吸收轻罚，刑事处罚吸收行政处罚”和“一事不二罚”原则。[8]而肯定的观点似乎更有说服力：构成逃税罪的行为同时也是税收行政法意义上的逃税行为，故对之处以行政处罚并追究刑事责任并不违反“吸收原则”。

（三）行政处罚追究时效与刑事处罚追诉时效差异情况下的衔接

征管法第86条规定税收违法行为的行政处罚追究时效为5年，逃税行为也包括在内。而根据刑法第87条的规定，结合修正案逃税罪最高法定刑的规定，逃税罪的刑事责任追诉时效为10年。逃税行为发生之日起（如连续或者继续状态的，从行为终了之日起，下同）不满5年的，按照上述先行政处罚，后刑事责任追究的次序办理，当无疑问；而在逃税行为发生日起超过5年但不满10年的情况下，对逃税行为将不进行行政处罚，但刑事责任仍应当追究，但如何衔接，特别是嫌疑人无法缴纳罚款，从而不能满足修正案规定的“接受行政处罚”从而不予追究刑事责任的条件。

这个问题如何妥善处理，目前没有权威定论，显然修正案的规定是针对在行政处罚追究期限内的逃税行为而言的，没有超过这一期限如何追究的规定。修正案的立法精神在于给予初次逃税行为者改过自新的机会，体现宽严相济的刑事立法精神。对超过行政处罚追究时效的违法行为者不进行行政处罚的原因在于法律的规定，而并非违法者主观拒绝接受处罚，因此，上述立法精神仍应当适用。因此，本文认为，税务机关仍可以下达补交税款和滞纳金的通知，违法行为者完全履行的，可不予刑事责任追究，如违法行为者履行瑕疵的，应当移交司法机关追究刑事责任。

【注释】

[1]黄太云：《偷税罪重大修改的背景及解读》，载《中国税务》2009年第4期，第20-22页。

[2]逃税罪属于我国刑法分则第三章“破坏社会主义市场经济秩序罪”下属罪名之一。

[3]本文中，根据不同的法律依据，在行政处罚语境中“偷税”行为，在刑事追究语境中为则称为“逃税”行为，而在两者关联的语境中则称为“偷、逃税”行为。

[4]冯江菊，上引文，第63-68页。

[5]罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第315页。

[6]何家弘、刘品新：《证据法学》，法律出版社2004年版，340-342页。尽管行政处罚并不必然导致行政诉讼，但也可以触发行政诉讼，因此行政处罚的证据要求可等同于行政诉讼中行政机关负有的证据责任。

[7]徐继敏：《行政证据通论》，法律出版社2004年版，

[8]柯庆、张荣洪：“涉税犯罪案件不应先作行政处罚再移送司法机关”，载《人民公安报》2005年3月18日第六版。

篇9

一、行政处罚与行政调解良性互动的现实紧迫性

工商执法人员面对受理的每一件消费纠纷案件，一般都会涉及到行政处罚与行政调解这两种具体行政行为。但不容忽视的是在处理这些纠纷案件时，往往出现对违法经营者作出了行政处罚，但行政调解却反反复复最后以失败而终止的现象，导致社会公共利益得到了维护，而消费者的个人利益没有得到及时的救济。如果行政调解成功率过于低下，无疑会对“12315”的权威性产生不利的社会影响，起码没有充分体现行政调解所具有的高效便捷、成本低廉的法律特点。

基层执法人员常常感到行政调解工作难度大，一个重要原因就是没有将行政处罚与行政调解充分结合运用，一些执法人员在行政调解过程中，由于没有及时并行启动行政处罚程序，导致不能将运用该程序可能获得的有关证据使消费者获得支持。执法人员过分强调自身的居中调解角色，为保证自身的超然公正地位而全面贯彻民事诉讼中的“谁主张、谁举证”原则。由于消费者的天然弱势地位，一旦经营者认为消费者难以提供强有力的证据时马上主动要求终止行政调解。

《中华人民共和国消费者权益保护法》及一系列法律规范都明确规定了行政机关必须依法采取措施，保障消费者依法行使权利，这些法律规范无不基于这样一个客观事实――消费者在消费纠纷中属于天然弱势群体，因此行政机关必须依法予以扶持。工商机关在行政调解中的客观、公正、中立。是指应该尊重客观事实、保证争议双方法律地位平等，依法查处经营者违法行为过程中的相关证据。使法律真实更接近客观真实，这些证据无疑将使消费者处于相对有利的地位，这正是依法保障消费者合法权益的重要体现。

基于当前行政调解工作的现实情况，为了避免浪费有限的司法资源，进一步提高行政调解的成功率，树立“12315”的权威性，在处理消费纠纷案件时应在行政处罚和行政调解之间，建立一种协作互动机制是有一定的现实意义的。

二、对建立行政处罚与行政调解良性互动机制的设想

(一)工商机关与消费者建立证据收集协作制度

从本质上讲，由同一消费纠纷引起的行政调解和行政处罚所针对的客观事实也是同一的。无论是行政调解还是行政处罚，都必须建立在对该客观事实调查清楚的基础上。现行法律规范明确规定了消费者应对自己的申诉主张提供证据，工商机关认为有必要时可以依法收集证据。这些规定总的目的就是要使客观事实清楚明了，如果能在工商机关与消费者之间建立规范高效的证据收集协作制度，无疑对行政调解或行政处罚都非常重要。实践中消费者所提供的申诉材料会成为行政处罚所需要的案件线索。在处理申诉过程中，工商机关与消费者应及时加强沟通会商，根据个案实际情况确定消费者可以举证的范围，对确因客观条件不能举证的，由工商机关在行政处罚程序中依职权予以补充。

通过工商机关与消费者采取及时有效的证据收集措施，一方面使消费者在行政调解过程中由于具备了充分的证据，能更好的维护自身合法权益，即使行政调解失败而转入民事诉讼程序，工商机关在行政处罚程序中所收集的相关证据材料，对人民法院支持原告的诉讼请求也是至关重要的：另一方面消费者作为重要当事人，所提供的不同种类的证据材料，将使工商机关作出行政处罚具备更充分的事实依据，消费者积极有效的举证行为将大大降低工商机关实施行政处罚的执法成本。

工商机关与消费者之间的证据收集协作制度应考虑两个因素：一是协作启动时间应在受理申诉以后，结合行政调解和行政处罚法定期限确定截止期：二是合理界定与消费者之间的证据收集分配范围，要根据个案实际情况本着实事求是的原则予以确定。

(二)将行政调解程序中经营者的行为表现纳入行政处罚自由裁量权范围

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一、税务行政处罚管理现状

根据《行政处罚法》第八条规定行政处罚有七种：(一)警告、（二）罚款、（三）没收违法所得、没收非法财物、（四）责令停产停业、（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、（六）行政拘留和（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。行政机关实施行政处罚时必须严格按照《行政处罚法》规定的权限和程序实施规定的处罚种类。考虑到其他法律法规具体调整的需要，因此《行政处罚法》在规范行政机关行政处罚的种类时在第八条特别作了一条附加规定，即“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。这实际上是在行政处罚的种类上开了一个口子，按此规定在《行政处罚法》颁布前其他生效的法律、法规规定的行政处罚种类还可以继续适用，而且以后出台的法律、法规还可以补充行政处罚的种类。

根据国家税务总局《税务行政复议规则》第七条第六款的规定，税务行政处罚包括：罚款、没收非法所得、停止出口退税权。其中停止出口退税权的处罚设定在法律上有明确规定的是在二00一年四月二十八日修订后的《税收征收管理法》第六十六条才予以明确为一种行政处罚，这才符合《行政处罚法》规定行政处罚种类设定权限的规定。

正确划分税务行政处罚的种类有利于规范税务机关的行政执法行为，因为税务行政处罚是对管理相对人违反了税收管理秩序后，税务机关给相对人一定制裁措施的具体行政行为，是一种可诉讼行为，税务机关实施行政处罚时必须按照法定程序和权限作出，否则税务机关的行为是违法行为，因此应当正确界定税务行政处罚行为和“税务机关不予依法办理或答复的行为”（《税务行政复议规则》第七条第七款规定）。

然而，在新修订的《税收征收管理法》出台前，对税务行政处罚的种类规定还不规范和完善，根据《税务行政复议规则》及税收征管工作规程等规章规定，确定的税务行政处罚种类少，与基层税务机关的管理实际不相适应，一些税务机关根据税收征管规程规定，在管理中已经采取的有效管理措施在法律上没有充足的依据，特别是涉及到损害到纳税人利益的措施，如果不在法律上予以明确，不利于日常税收管理。因此，应当根据税收征管的发展情况，将原有规章、规程规定的有效管理措施上升为税收法律法规的规定。

二、税务行政处罚的种类

根据修订后的《税收征收管理法》规定，税务行政处罚的种类应当有警告（责令限期改正）、罚款、停止出口退税权、没收违法所得、收缴发票或者停止发售发票、提请吊销营业执照、通知出境管理机关阻止出境。

其中责令限期改正从实质来看，它基本近似于《行政处罚法》规定的警告，无论是就其作用还是性质而言，几乎与警告相同，只是名称不同而已。罚款、没收非法所得和停止出口退税权是《税务行政复议规则》中已明确的税务行政处罚种类。

通知出境管理机关阻止出境是在原《税收征收管理法》中已明确规定的处罚措施，《税务行政复议规则》将其作为单独的复议情形，未作为税务行政处罚。而全国税务人员执法资格统一考试用书《税收执法基础知识》第57页认为“其他法律法规还规定有关机关可以依法对外国人、无国籍人可以采取驱逐出境、限制进境或出境、限期出境的行政处罚”。《税收征收管理法》第四十四条规定“欠缴税款的纳税人或者其它的法定代表人需要出境的，应当在出境前向税务机关结清应纳税款、滞纳金或者提供担保。未结清税款、滞纳金，又不提供担保的，税务机关可以通知出境管理机关阻其出境。”从该种措施的性质和手段看，应该属于税务机关依法提请，而由有权机关协助执行的一种税务行政处罚，根据《行政处罚法》第九条规定法律可以设定各种行政处罚，因此应当将阻止处境作为一种税务行政处罚。

新《税收征收管理法》修订后在第六十条第二款规定了“经税务机关提请，由工商行政管理机关吊销其营业执照”的处罚措施，这与阻止出境措施的执行主体相似，都是由税务机关依法提请，由有权机关依法执行的一种处罚措施。吊销营业执照是《行政处罚法》明确规定的一种处罚措施，阻止出境按照其性质也属于其他法律规定的一种行政处罚措施，只是执行机关的特殊性。根据税收法律规定，执行该两项法律规定的处罚措施的原因是相对人违反税收征管秩序，税务机关应当按照法定的程序处理后，才能提请相关机关执行，在提请之前税务机关应当按照《行政处罚法》规定的程序调查取证、审理告知无效后，再由税务机关提请相关机关执行，只是最终执行的结果由相关部门执行。这与申请人民法院强制执行税务罚款的措施相似。因此该两项措施应当是税务机关作出的具体行政行为，属于一种特殊的执行主体的税务行政处罚。这与我国现行的执法体制有关，是由于我国税务机关执法范围和权限的有限性决定的。管理相对人对该处罚措施可以依法申请上一级税务机关复议，也可以提请行政诉讼。在行政诉讼过程中税务机关为被告或与具体执行机关为共同被告，而诉讼中的举证责任应当全部由税务机关负责。因此对这两项税务行政处罚措施的程序、法律责任应当进一步规范和明确。

收缴发票或者停止发售发票是税务机关早已使用的一种管理措施，基层主管税务机关针对纳税人违章情况采取了停票或缴销发票等不同方式的管理制度，特别是增值税专用发票管理已形成了一套行之有效的管理体系，国家税务总局也制定了许多具体的发票控管办法。然而长期以来从税收立法到税务机关实际操作中没有将停止供应发票作为一种处罚措施，《税务行政复议规则》只将这一措施作为一种税务机关不作为的行政行为。

随着市场经济的不断发展，财务管理不断的规范和税收征管措施的日益强化，发票作为经济往来的重要凭据，已成为经济交往中明确经济责任的主要的原始凭证，纳税人交易活动的重要凭证。对发票的控管成为税务机关控税管理的有效手段。作为发票管理的主管机关，税务机关对纳税人停止或缴销发票后，势必影响到纳税人的正常经营活动。纳税人正常取得和使用发票以保证其经营秩序的运行无疑是纳税人的一种权益，在税务征管活动中税务机关应当充分尊重纳税人的权益，然而在新修订《税收征收管理法》实施前，税务机关对发票的停售和缴销随意性较大，影响到纳税人的生产、经营活动，如果纳税人对税务机关的发票控管措施提出诉讼。税务机关在诉讼中法律依据不足。

新《税收征收管理法》修订后在第七十二条规定“从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人有本法规定的税收违法行为，拒不接受税务机关处理的，税务机关可以收缴其发票或者停止向其发售发票”，从立法的角度给税务机关的收缴发票予以认可。税务机关收缴和停止发售发票，是对纳税人使用发票权利的制裁，符合行政处罚的性质和特点。因此税务机关在采取收缴和停止发票处罚措施时应当按照税务行政处罚法的规定进行管理。

三、规范税务行政处罚措施

根据《行政处罚法》第二十条规定行政处罚由县以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，《税收征管法》第七十四条规定“本法规定的行政处罚，罚款额在二千元以下的可以由税务所决定。”因此七种税务行政处罚措施中停止出口退税权、没收违法所得、收缴发票或者停止发售发票、提请吊销营业执照、通知出境管理机关阻止出境应当由县级税务机关作出。

然而在《税收征管规程》中，对警告和罚款外的税务行政处罚规定得不具体，在基层税务机关执行中很不规范。急需完善现存的税收征管规程中税务行政处罚程序，当相对人违反税收管理秩序，需要给予税务行政处罚时，除警告和罚款外，税务机关应当按照行政处罚一般程序处理，例如对欠缴税款的出境前，需要阻止出境的，主管税务机关应当将欠缴税款情况及催缴文书报县级税务机关审理，县级税务机关将欠税情况及文书审理后向当事人下达《税务行政处罚告知书》，然后在当事人陈述申辩后制作阻止出境的《税务行政处罚决定书》交当事人，并制作《阻出境通知书》附《税务行政处罚决定书》交进出境管理机关执行，当事人在收到税务行政处罚决定书后不服的，可以对税务机关的处罚决定申请复议或提请行政诉讼。