宏观调控权的配置范文

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关键词：区域经济协调发展；宏观调控

中图分类号：F12　文献标识码：A

收录日期：2012年4月20日

我国政府和理论界在通过宏观调控来协调区域间发展不平衡方面，已经达成共识。从国民收入分配和资源配置的角度看，区域经济宏观调控的实质就是在区域经济宏观调控机制的作用下，实现国民收入在区域间的合理分配和使用，促进社会资源在区域间优化配置，提高资源的空间配置效率。改革开放30多年来，我国区域经济宏观调控经历了由计划经济体制下的直接调控为主向社会主义市场经济条件下间接调控为主的转变；市场经济条件下促进区域经济协调发展的宏观调控机制已经初步建立。但是，当前的区域经济宏观调控机制与我国区域协调发展的要求还不相适应，宏观调控效果并不明显。如何完善已有的区域经济宏观调控机制，运用宏观调控手段弥补市场机制在调节区域经济发展不平衡中的缺陷，是国家和政府亟待解决的重大课题。

一、宏观调控在区域经济协调发展中的重要作用

一般来说，市场机制对区域经济发展的调节是初次调节，它着重解决的是区域经济发展中的效率问题，而宏观调控则是在市场对区域经济初次调节的基础上进行的再次调节，这种调节侧重于解决经济发展中的公平问题。在正常情况下，空间资源的配置可由市场自动调节，生产机制在区域资源的配置中发挥基础性作用。但是，仅仅靠市场机制的调节作用来完成国家集中资源重点开发某个区域的任务是难以达到的，容易造成区域资源配置的失衡和区域发展差距的拉大，自然也就不能有效地实现区域经济的协调发展。如果政府在经济发展过程中不去考虑各区域之间客观存在的发展差距，片面地追求稀缺资源在空间上的平衡配置，则会降低资源的使用效率和经济的总体发展速度；相反，如果片面追求区域经济发展过程中的效率，而不考虑稀缺资源在空间上的平衡配置，则必进一步拉大区域之间的经济发展差距，导致各种经济和社会问题，不利于宏观经济的持续快速健康发展。因此，在资源稀缺的情况下，政府需要采取各种措施，充分发挥市场机制与政府宏观调控的作用，通过市场和政府的双重调节解决区域经济发展不平衡问题，从而达到平衡区域经济发展和追求社会公平的目标，实现区域经济的协调发展。

总之，我国政府通过实施宏观调控来实现区域经济的协调发展是十分必要的，必须充分发挥政府宏观调控与市场机制之间的互补关系，共同构筑区域资源的优化配置体系，既要确保市场对区域资源配置的基础性作用，又要积极发挥政府对区域经济的调控作用，加强对欠发达区域的援助和扶持，纠正区域资源的失衡性配置，扭转区域发展差距的扩大，从而促进区域协调发展。

二、区域经济宏观调控基本范式

（一）区域经济宏观调控的对象。区域经济宏观调控对象是全国之内的经济区域。市场经济体制建立以后，区域已经成为独立的利益主体，但区域是一个比较抽象的概念，往往没有严格的范畴和边界。在我国现阶段的区域经济宏观调控中，调控对象就是以行政管理为基础的计划区，最常见的层次就是省级经济区域。这是因为：首先，我国社会主义市场经济体制是在多年来形成的由国家行政机关实行集中控制的计划经济体制基础上改革演变而来的，市场经济体制正在建立和完善之中。在现行市场经济体制下，民营经济有了很大的发展，但社会主义国家的性质决定了我国政府在经济决策中起决定性作用。省级行政区域为单位与实际的经济区域有较高程度的吻合；其次，我国经济管理体制改革，特别是财政体制改革，使省级政府有了很大的宏观调控能力，在区域经济发展中能起到较大的作用；再次，省级经济区域都有一定数量的中心城市、一定的经济腹地和较完善的经济网络，如交通、通讯、资金、信息等，是一个完整意义上的经济区域。

（二）区域经济宏观调控的主体。与西方宏观调控“一级主体、一级调控”不同的是，我国目前实行的是“一级主体，二级调控”的调控方式，即中央政府作为一级利益主体，中央政府和地方政府（主要是省级政府）在统一的利益下分别制定和实施宏观调控政策。区域经济的宏观调控主体，除中央政府外，还包括地方政府和社会力量。在区域经济宏观调控的两大主体间的关系上，中央政府应始终处于主导地位。中央政府在区域宏观调控中的这种主导地位主要体现在：一是中央的财政资金是落后地区的重要资金来源；二是中央政府在区域政策的制定和实施上仍居主导；三是在制定协调区域发展的法律法规方面，中央政府具有其他调控主体所不可比拟的至上性和权威性。当然，地方各级政府虽不占主导，但仍然是区域宏观调控主体的有机组成部分，在不违背和损害中央政府的区域宏观调控权威前提下，合理分配和调整中央与地方的权责，赋予地方政府必要的区域调控权力，对增强区域宏观调控的效果也是十分必要的。目前存在的主要问题是，在现行的财税体制和政绩考核制度下，地方政府与中央政府的利益目标不尽一致，为了实现自身利益的最大化，地方曲阻现象时有发生。中央政府和地方政府利益目标的不一致性，使得必须重新考虑地方政府在宏观调控中的定位，即地方政府有两重身份：地方政府既是区域经济宏观调控的主体，同时在现有的体制下，地方政府作为区域利益的代表，实际上地方政府应成为中央政府宏观调控的首要主体对象。

（三）区域经济宏观调控的目标。区域经济宏观调控的最终目标就是国民经济的最终目标：经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡。但就区域经济的宏观调控来说，它的直接目标是实现区域分工与协作以及区际经济协调发展。一是实现区域分工与协作。建立合理的新型区域分工与协作体系是区域经济、也是国民经济健康发展的基础，区域比较优势是区域经济发展的重要条件，也是区域经济发展方向和产业结构选择的主要依据。我国改革以来出现的产业结构趋同、区际分工淡化、区域封锁等问题，都影响了各区域经济的长远发展，造成了资源的浪费。只有各个区域立足其比较优势，明确在全国地域分工体系中的地位和作用，才能加快区域经济发展的步伐，提高资源的宏观配置效益，实现区域经济协调发展，才能促进整个国民经济持续、快速、健康发展；二是实现区际经济协调发展。区际经济协调发展是区域经济宏观调控的目标选择问题。很多经济学家提出了区域经济非均衡发展模式，认为区域经济差距拉大是经济发展的必然结果。威廉姆森认为：在国家经济发展的早期阶段，区域间经济发展的差距会拉大，之后随着经济成长，区域间不平衡程度将稳定；当达到发展成熟阶段，区域间经济发展差距将趋于缩小，这就是区域经济中的“倒U型”理论。就目前的经济现实来看，我国应该选择旨在缩小区域经济差距的区域经济协调发展战略。

（四）区域经济宏观调控的手段。区域宏观调控的手段包括直接和间接两种，即间接的宏观调节和直接的宏观控制。所谓宏观调节，是指宏观调控主体通过经济杠杆的作用影响经济主体的经济利益，并进一步影响经济主体的行为。宏观控制是指宏观调控主体直接作用于宏观调控的对象，以达到宏观调控的目标。随着我国市场经济体制的不断完善，通过实施间接的区域财政政策、区域金融政策、区域产业政策以及区域发展规划等工具，已逐渐成为我国区域宏观调控的主要手段。这里需要指出的是，区域发展规划是区域政策的基础部分，主要任务是对各地区按照其当前社会经济状况和未来可能趋势进行分类，分别制定不同的政策目标，并采取相应的政策手段加以实现，具有战略性、综合性和地域性特点。我国区域发展中所存在的市场分割、各自为政、盲目开发等一系列问题，给统筹区域发展带来诸多障碍。因此，应借鉴发达国家地域空间规划的成功经验，根据区域发展战略要求，系统、全面地分析研究区域自然、经济、社会、技术条件，通过制定和完善区域发展规划，科学地确立经济发展的各阶段区域经济社会发展目标，合理地界定经济区域的功能与定位，统筹考虑生产力布局，使目前按行政区划各自为政的无序发展转变为按经济区划开展良性互动的有序推进。

三、构建促进区域协调发展的宏观调控机制

（一）完善区域调控手段。促进区域协调发展，必须构建国家区域规划、财政政策、金融政策和产业政策相结合的调控手段体系。各级政府应积极发挥国家发展规划、产业政策在区域宏观调控中的导向作用，综合运用财政、货币政策，提高区域宏观调控水平。宏观调控要充分考虑货币政策、财政政策、产业政策等的性质，掌握好其在不同经济区域应用的时机与力度。对市场化程度较高的区域着重使用货币政策，货币政策在这些经济区域的传导会更加迅速，实施效果也不会产生很大的折扣。对市场化程度较低的中西部地区可以主要采用财政政策，产业政策相配合。产业政策对行业、企业的影响更为直接，需要货币政策、财政政策、行政手段相配合。还要以因地制宜的区域发展规划为实施宏观调控打好基础。针对聚集核心生产力的经济区域制定国民经济社会的中长期发展规划，不仅为宏观调控提供便利，更是为发挥主体功能区的集聚、带动和辐射作用创造有利条件。

（二）健全区域协调互动机制。健全区域协调互动机制是统筹区域发展、充分发挥政府区域宏观调控职能的体制基础。通过建立和完善包括市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制在内的区域协调互动机制，打破地区间的行政分割体制及行政区经济的壁垒，加快全国统一市场建设，使生产要素在全国范围内自由流动和充分竞争，从而实现区域发展资源的优化配置。这种新型协调互动机制，既要充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，又要有效地发挥政府的积极引导和调控作用。应坚持政府推动和市场导向，本着互惠互利、优势互补和共同发展的原则，推动跨区域的协调互动，逐步确立东中西部地区互动、优势互补、互相促进、共同发展的区域新格局。

（三）建立区域利益分享与补偿机制。在区域合作中总有相对的优势和劣势，必然伴随着区域利益从劣势的一方转移向优势的一方问题。这就需要合作中优势的一方给予劣势的一方必要的利益补偿，使合作的各方利益共享，否则，区域合作将难以持续。可见，从调整和协调区域利益关系着手，结合国家主体功能区建设总体布局要求，通过建立区域利益共享与补偿机制，有效地引导和安排重点产业向重点区域集中，限制重要生态功能区的部分产业扩张，并确保有关各方能在主体功能区建设的区域合作中获得相应的利益分享与补偿，有助于打破传统的区域分工体系，形成科学、合理的区域产业分工格局。

（四）设立全国性的区域管理机构。尽管目前我国相关部门已设立了“扶贫办公室”、“西部开发办公室”、“东北振兴办公室”以及“中部崛起办公室”等协调区域发展的管理机构，但各自的职能也仅限于特定范围，相关机构的区域管理和协调作用则难以得到体现。有鉴于我国区域管理与调控职能主要还分散在不同机构和主管部门的现状，根据统筹区域发展的宏观调控需要，设立全国性的区域管理机构已有必要。该机构应承担起制定和实施国家相关区域规划和区域政策、监控区域差距变化的态势，以及协调区域发展中诸如地区、部门及上下级之间的各种关系等职能。

（五）制定和完善法律体系。制定和完善统筹区域协调发展的法律体系是我国区域发展实践的大势所趋。20世纪八十年代，我国曾出现过一次较大规模的区域合作互动的热潮，但九十年代许多区域合作组织却名存实亡或解散了。究其原因，主要是由于在区域合作活动和区域协调发展中缺乏完善、配套的法律依据、保障和规范。就目前我国统筹区域发展和区域协调互动的要求而言，其所需要的法律包括两个层面：一是在国家层面上的法律规范；二是地方性的法律支持。因此，为了保障落后地区发展的相关政策的有效落实，保持区域政策措施的权威性、稳定性和连续性，还须从国家和地方两个层面加快制定和完善有利于统筹区域协调的相关法律。

主要参考文献：

[1]王泽强.统筹区域发展的宏观调控机制研究.宏观经济研究，2008.5.

[2]陈林生.浅析区域经济的宏观调控机制.经济问题，2000.7.

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[关键词]市场经济财政政策宏观调控

一、市场经济下为什么需要财政的宏观调控

以完全的市场机制作为配置社会资源的基础手段，并不就一定能够实现资源的优化配置。即使是最完美的市场机制，也不可能靠自身消除其固有局限性，市场机制本身也存在不健全或不能良好运行的情况，在资源配置上表现为盲目性、自发性和后发性。因此，仅靠市场这只“看不见的手”来组织、调节经济是不够的，必须同时运用国家干预的宏观调控这只“看得见的手”，通过行政的、法律的、经济的手段来调控经济运行。财政是政府经济的核心，是国家调节社会分配总量的职能部门，是弥补市场资源配置缺陷的重要手段。财政宏观调控在整个宏观调控体系中居于重要地位，既是中国市场经济的要求，也是发达的市场经济国家共同采用的办法，加强财政宏观调控是当今世界各国财政发展战略的十分重要问题。

二、我国的市场经济环境下，财政宏观调控的目标

1．经济总量均衡。市场经济要求经济供求总量大体均衡，使宏观经济处于一个相对稳定的环境中，力求保持物价、币值、财政的基本稳定，力求增加有效供给能力，力求合理调控需求。

2．产业结构优化。一般来说，产业结构是长期投资形成的。投资结构是形成产业结构的重要环节，财政投资又是引导产业结构优化的关键一着。调控在于消除产业结构的“瓶颈”，实现产业结构现代化，包括主导产业、支柱产业、新兴产业。

3．资源配置合理。财政配置资源是政府配置资源的一种基本方式，政府配置资源是市场配置资源的必要补充。所以财政合理配置资源，不仅影响资源的方向、效率，而且必须确保为政府提供相应的公共产品所需要的资源，同时还要弥补市场配置资源的缺陷，引导资源，特别是主要生产要素的优化配置。现代新兴科技的迅猛发展，资源能否配置合理，直接涉及生产要素配置效益，规模经济效益，科技进步效益的实现，也是资源配置从粗放型经营向集约化经营转变的关键。

4．收入分配公平。政府、企业、居民是市场经济的三大经济活动主体，各种所有制之间、产业之间、地区之间、城乡之间、中央和地方政府之间、国家和个人之间等，均存在着错综复杂的收入分配关系。财政作为政府经济活动的利益主体担当者，协调总体利益分配。以达到公平分配的目的。政府通过财政进行疏导，形成收入分配中的激励与约束相兼容的分配机制。

5．财政稳定发展。财政稳定内含经济稳定要求，同时也是财政发展的前提。财政稳定主要是财政减少周期波动，提高人均收入水平，增强财政的承受能力、应变能力和调控能力，从而保持财政收支结构协调和合理。

6．社会全面进步。现代社会发展的一个重要特征是经济的现代化是社会全面进步的前提和基础，社会全面进步则是经济发展的结果和目的，只有经济发展达到和保持一定的水平，才有可能消除贫困，不断提高人民的生活水平和质量。社会全面进步的不少领域，离不开财政的必需投入，社会教科卫等各方面的改革，也需要财政提供最基本的保障。所以，推进社会全面进步就成为政府和财政的坚定不移的目标。

三、财政政策在宏观的调控中并不完美，存在以下问题

1.改革开放以来，财政连年赤字,财政政策基本上丧失了反经济周期的作用。当经济运行中需要抑制需求总量，调整经济结构时，财政总是力不从心，这必将使财政陷入困境，削弱甚至丧失调控能力。

2.目前的财政政策对结构调整的成效不大，结构矛盾依然非常突出。

3.在金融业管理方面，财政政策没有发挥出应有的作用。中央财政本应在银行、保险企业的经营管理、资产质量约束机制等方面发挥较大的影响，但现实的财政政策对金融业管理往往不到位，甚至对资产、财务管理也难以发挥应有的作用。这势必导致企业流动资金管理者缺位，国有资产不能得到有效的管理，同时也影响金融企业改革成为真正的企业。

四、增强财政宏观调控能力的对策建议

1.整合财政职能，强化财政在经济和社会发展中主导地位和权威性。国内外实践证明，国财政的完整性,统一性和在经济与社会生活中的权威性，是其有效发挥作用的先决条件。但近年来，我国财政职能被肢解，严重损害了财政的统一性和权威性。

2.净化财政支出内容，强化财政支出管理。目前财政支出仍保留着计划经济体制的痕迹，要从有利于经济和社会事业发展出发，按照社会主义市场经济的要求，坚持适度从紧的政策，切实清理整顿财政支出范围。

3.加强税收征管，防止财政收入流失。经济增长成果不能如实体现到财政上来，税收征管存在漏洞，是导致收入流失的一个重要原因。税收流失有多种原因，但就目前看，主要不是税收制度不完善的问题，而是征管过程中存在问题。如纳税户依法意识不强，征管手段不能适应形势变化需要，部分税收征管人员素质差，在征管过程中存在主观随意性等。为此，要在加强财税法规建设的同时，强化税收征管。

4.发挥财政职能作用，推进国有企业改革。国有企业亏损补贴，是财政的一个沉重包袱。搞好搞活国有企业，促进国有资产的流动增值，也是减轻财政负担，使其在建立社会主义市场经济体制中充分发挥作用的一个重要途径。要利用好财政财务管理和国有资产管理的职能，充分发挥在国有企业改革中的作用。

5.推进机构改革、控编减员，缓解财政支出压力。我国行政机构庞大，财政开支人员众多，给财政带来巨大压力。虽然近些年来，各级普遍进行了机构改革，但实际效果并不是很明显，一直未走出“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈，机构和人员反弹现象严重。控编减员、缓解财政支出压力，已经不是一个认识问题，而是一个现实的迫切需要落实的问题。应结合机构改革，严格核定编制，根据需要，按照定员、定岗、定编、定额的原则，严格核拨经费，超支不补，节余可自主确定用途，同时制定各种切实可行的激励措施，鼓励机关人员向事业单位和企业分流。

参考文献:

[1]王群，许莹.财政宏观调控与现代市场经济[J].辽宁税务高等专科学校学报,2000,(02).

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1、我国房地产市场调控政策回顾

2003年8月国务院发出《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，指出房地产业已经成为国民经济的支柱产业；强调完善供应政策，调整供应结构；发展住房信贷，强化管理服务；加强市场监管，整顿市场秩序。

2004年4月，国务院发出《国务院关于调整部分行业固定资产投资项目资本金比例的通知》和《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，房地产行业被列为“投资过热”行业之一，房地产开发项目资本金比例由20%及以上提高到35%及以上；严格建设用地审批管理，收紧土地“闸门”，以期遏制投资过快增长和房价过快上涨的势头。

2005年5月国务院办公厅转发住建部等部门《关于做好稳定住房价格工作的意见》的通知（“国八条”），加大对投机性和投资性购房等房地产交易行为的调控力度。时隔一年，2006年5月国务院办公厅再次转发住建部等部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》的通知（“国六条”），提出90/70比例；调整住房转让环节营业税，进一步抑制投机和投资性购房需求；有区别地适度调整住房消费信贷政策。

2008年我国受世界金融危机影响，为尽早摆脱金融危机对我国经济的影响，12月份国务院办公厅《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，提出鼓励普通商品住房消费；支持房地产开发企业积极应对市场变化。

2010年1季度至今，为抑制房价过快上涨势头，中央出台了差别化信贷政策以及包括限购、限贷、行政问责在内的行政性调控措施，对购房需求特别是投资投机性需求实行严控。2010年1月国务院办公厅发出《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（“家庭二套房贷”政策），强调合理引导住房消费，抑制投资投机性购房需求，提出“家庭二套房贷”首付款比例不低于40%，相比2007年9月的“二套房贷”政策更加趋紧。

2010年4月国务院发出《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，进一步提高“家庭二套房贷”首付款比例至50%，并对外埠居民购房进行限制。2010年9月暂停第三套及以上购房贷款，并严格施行问责制。

2011年1月国务院召开会议，确定了八项政策措施（“新国八条”政策），再次提高“家庭二套房贷”首付款比例至60%，并从严制定和执行住房限购措施。7月，国务院常务会议要求必须坚持调控方向不动摇、调控力度不放松，促进房价合理回归。

2013年3月，国务院再次重申五项政策措施（“国五条”政策），进一步明确了坚持调控方向不动摇、调控力度不放松的决心。

通过政策面不难看出，国家在调控过程中注重经济性、政策性调整，重经济手段而忽视法律规范，过分关注于解决表层显性问题，从整体上看，房地产市场宏观调控的深层次和法律性问题尚未得到解决。本文试从法律视角来分析和探讨房地产市场的宏观调控问题。

2、房地产宏观调控存在的主要问题

房地产市场的宏观调控是国家采用行政、法律、经济手段从宏观上对房地产市场进行指导、监督、调节，以保证其供需平衡，弥补市场经济的缺陷，保证房地产市场稳定运作。宏观调控措施以经济性手段（税率、利率、汇率）为主，以行政性手段与法律手段为补充，法律手段应该作为经济手段与行政手段的基础。在宏观调节的手段中，法律手段是不可或缺的，这要求宏观调控要有法可依，依法调控。这样才能使宏观调控实际有效，房地产市场健康稳定的发展。

我国房地产调控历经10年。房地产宏观调控在短期内成效凸显，各项指标在调控后有不同程度的减速增长或回落。但根据历次宏观调控的经验，这些政策一般很难长期持续发挥作用。这说明我国房地产市场尚未进入健康发展的快车道，房地产市场中一些棘手问题并未得到彻底的解决。

通过分析宏观调控政策所采取的具体措施及效果，发现宏观调控存在以下问题和不足。

2.1 宏观调控法律规范体系不完善

我国房地产宏观调控缺乏一套完善的制度保障。从调控措施可以看出，国家对房地产市场进行调控大都以下发文件、通知等形式进行，立法层级较低、高度不足，缺乏完整的法律框架和结构。在没有法律强制力的保障下，大部分文件无法自上而下顺利执行，无法起到积极良好的执行效果。试图用行政权威而不是法律制度，用部门通知而不是法律来调控房地产市场。由于房地产市场具有地域性、差别性的特点，简单依靠有关部门发文调控房地产市场的做法日益显得与时不符。

2.2 宏观调控主体不明确，调控权配置上产生诸多矛盾

调控主体包括建设部、发展和改革委员会、财政部、国土资部、人民银行、税务总局、银监会、和各级人民政府等，显得权力分散，责任不明。由于我国并没有完善的宏观调控法律体系，导致我们在调控权的配置上产生了诸多的矛盾，其中最重要的是对中央与地方之间的调控权的配置缺乏必要的法律保障，从而形成了“上有政策、下有对策”的中央与地方的博弈模式以及中央政府各部门之间各自为政、争夺部门利益的局面，进而影响宏观调控的效果。

2.3 金融调控存在的法律问题

2004 年以来中央银行制定了密集的金融调控政策。房地产金融调控措施多次采取了提高贷款利率的措施，但贷款利率的提高不仅抑制了房地产开发商的投资热情，还进一步加重了普通居民的购房负担。央行的几次房贷款利率频繁变动影响了居民正常购房的利益。运用以货币政策为主的各种金融手段调控房地产市场投资至为关键。而货币政策的运用应依据当时房地产市场本身的状况和和条件而定，不易在短时间内几次进行调整。货币政策的实施主要是中央银行通过货币政策工具来实现的，而这必须有相应金融法律来规定。运用金融法律规范调控房地产市场，有利于合理控制流入房地产市场的资金总量，拓宽融资渠道，确保房地产市场信贷资金安全。

2.4 政府土地调控存在的法律问题

政府运用土地政策调控房地产市场，在清理整顿开发区、遏制部分行业过度投资和重复建设、提高土地集约利用水平以及防止房地产投资过热和稳定住房价格等方面取得了阶段性的成效。然而，政府在运用土地政策调控房地产市场中存在一些问题。

由于我国实行的是条块分割的管理体制，在房地产土地调控领域，中央政府出台的各项土地调控政策有时会难以达到预期的目标与效果。宏观调控各项措施互相分解，在有些领域甚至出现了自相矛盾的现象，最终导致这些政策逐渐失去效用，部门之间的博弈和地方政府的态度使房地产政策难以落到实处。管理房地产市场的责任是由多个部门共同承担的。在房地产领域，这种管理体制的弊端在于：从中央到地方对城市土地开发经营管理不统一，从而造成机构重叠、推诿扯皮、职责不清、效率低下诸问题，导致中央各职能部门并没有很好地发挥协调作用，直接损害了房地产宏观调控的稳定性和工作的高效率。

3、完善房地产宏观调控法律建议对策

3.1 制定《宏观调控法》，使宏观调控有法可依

鉴于目前国家在宏观调控领域中授权、决策、执行、监督的混乱与冲突，以及相关调控主体法律责任的缺失所带来的宏观调控失效的问题，有必要在不断加强和完善宏观调控体系研究和借鉴他国的先进经验的基础上，制定一部规制国家全部宏观调控行为的统一的宏观调控法。促使立法决策和行政执行、国家监督在操作过程中形成一个动态的回环，提高公共权力运作过程的透明度，使宏观调控真正有法可依。

3.2 完善与房地产相关的税收法律制度，发挥税法的宏观调控功能

税收是一种良好的市场调控方法，被称为经济的“自动稳定器”，在调控房价中的作用不可小视。在房地产市场领域，税收调节功能表现为在房地产开发、转让、管理等环节中，通过各种相关税收开征、停征、减免等各项措施来达到对特定时期特殊情况下的房地产市场调控的目的。政府通过利用税收优惠，高税率等多种途径对房地产市场产生影响，并对不法房地产商的投机行为予以打击，对低收入购房者予以优惠或补贴，从而平衡房地产市场的供求矛盾，尽量避免房地产泡沫带来的不利影响。

我国房地产税收体系的构建以及税种的设置欠缺税收公平方面的考虑。“重流通、轻保有”的税负结构，转让环节的诸多税收等等这些因素，给中低收入者购买住房设置了人为的障碍，导致房地产价格持续上涨，买不起住房的弱势群体继续扩张，两极分化日益严重的恶性循环。

针对房地产投机行为，在西方国家普遍征收物业税，物业税增加了房屋保有者经济负担，可以对遏制投机行为真正发挥作用。这得我们借鉴和采纳，应尽快开征物业税。

3.3 加大对房地产市场投机行为打击力度

在当前房地产市场秩序混乱的背景下，加强执法、司法方面的各项工作就显得尤为重要。这就要求行政执法、司法部门要加大力度，提高效率，严格执法，违法必究。加大对违法开发商的整治力度，对捂盘惜售、囤积房源、散布虚假信息、扰乱市场秩序等违法违规行为的查处力度。

3.4 建立专门机构对各主体进行协调

房地产业牵涉面广，多部门多方参与管理使得与房地产政策相适应的有关行业配套措施显得并不是很协调，或者说实施起来难度较大，甚至是不能及时出台， 显然这样的局面会在很大程度上影响政策的有效实施。由于房地产具有极强的属地性，各个地区有着自己独特的特征，因此，建议设立专门机构，统筹协调有关部委的行政行为。这样能够加强执政能力，有利于政策的有效实施。

3.5 加强政府职能的定位

除了协调中央政府和地方政府在房地产市场宏观调控中各自的功能定位外，总体上明确政府在房地产宏观调控中的角色定位很重要。面对相对混乱的房地产市场，政府应更好的定位其具体职责，维护房地产市场竞争秩序的公平以及保护弱势群众的利益。

在房地产宏观调控方面，国家宏观调控应该把更多的精力放在对市场的引导和促进上面，尽量做到资源的最优配置，发挥资源的最大价值。政府最核心的职能应该是对房地产市场经济竞争法律秩序加以维护和完善。

3.6 建立和完善房地产宏观调控的法律责任机制

各个宏观调控主体对房地产进行宏观调控，这是国家赋予他们的权力，当然也是其义务所在。在近几年我国房地产市场的宏观调控中，中央政府曾屡次下令要求各个地方政府抑制投资过热的势头但却收不到什么效果，归根结底在于没有法律责任的约束。房地产市场宏观调控措施缺少了法律性的保证，那必然是短视的饮鸩止渴。在房地产市场宏观调控中更多的倾注法律性元素，才能更长久更公平的解决现有的问题，这也是依法治国的必然要求。

参考文献：

[1]刘宇星.房地产市场宏观调控法律问题研究[D]江西财经大学2009.12.

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当前我国经济宏观调控面临着市场化、信息化、虚拟化、全球化、资源紧约束、经济目标多元化等多重挑战，国民经济调控能力建设已成为重大急迫课题。建设和谐经济与社会秩序，需要进一步明确宏观调控的目的性，强化对经济信息的准确掌控能力，增进中央调控的权威性，发育政策实施的中间组织，把握调控政策的主动性。

关键词：宏观调控能力建设政策

从国际经验来看，后发国家要在既有国际竞争秩序中取得优势，就必须在引入市场机制的同时充分发挥政府对国民经济的规划组织和领导力。我国作为一个发展中的人口大国，国民经济的宏观调控能力就构成了我国国家整体竞争力的重要方面。对我国而言，宏观调控能力就是紧紧围绕着全面建设小康社会和和谐社会的根本目标，在不断完善社会主义市场经济体制的基础上充分利用各种经济手段、行政手段、法律手段和国际合作措施，保证国民经济总量和结构均衡，保持国民经济与社会又好又快稳健运行的综合掌控能力。

今后15-20年，是中国经济发展面临着难得的战略机遇期，在此期间，以科学发展观基础的宏观调控能力，是我党执政兴国能力的核心表现形式之一，而且，通过宏观调控能力建设，有助于根除体制转轨阶段经济领域的腐败现象，增强人民群众对国家建设与发展信心。因此，研究宏观调控能力建设具有深远的意义。

一、宏观调控能力建设面临着历史性的新挑战

2003年以来的本轮宏观调控，已经取得了显著的阶段性成果，同时我国的经济总量与结构正在发生着历史性的根本变化，与改革开放以来前几轮的宏观调控相比，当前的宏观调控能力建设面临着一系列历史阶段性的新挑战：

其一是国民经济市场化程度不断加深的挑战。众所周知，建设和完善社会主义市场经济体制，是我国经济体制改革的长期目标。当前，我国经济市场化的水平越来越高，市场机制正日益发挥着资源配置的基础性作用，但市场经济体制尚未完全建立起来并成熟运转，同时传统管制经济的机制在逐步推出，在此背景下，同时出现了诸多“市场失灵”与“政府失灵”现象，宏观调控时常面临两难选择。

其二我国经济与社会信息化水平不断提升的挑战。现代信息技术开始广泛应用于中国经济和社会生活方方面面，对我国国民经济和社会生活模式正产生深刻的长远影响，经济信息数量随之剧增，但其中不乏一些严重失真的信息，这些失真信息传播开来很可能会冲击市场经济秩序，甚至衍生出无法控制的消极经济“蝴蝶”效应。全面、准确、快速国民经济运行信息的收集处理能力，在宏观调控能力建设中具有更重要的地位。

其三是我国经济的虚拟化的挑战。纵观当达国家的经济结构，以股票交易、债券市场、期货交易、外汇交易等为主要内容的虚拟经济及房地产半虚拟经济已经占有很大的比例。与2005年GDP相比，我国股票市值占GDP达到57%，但是以市场实际可交易的流通市值看，这一比值仅仅为14%。专家估计，当前美国的虚拟经济规模是中国的20倍以上，日本的虚拟经济规模也比中国大18倍，这说明中国虚拟经济发展仍有很大空，。但虚拟经济运行具有其独特规律。毋须置疑，我国政府在调控实体经济方面积累了大量的有益经验做法，但在调控宏观虚拟经济方面总体来看仍然处于探索学习阶段。

其四是资源、生态状况和环境日益恶化的挑战。当前，我国现有的自然资源已大多难以完全由国内供应，相当一部分重要自然资源有赖于国际贸易，同时因改革深化各级政府直接调拨资源的能力受限增多，而且，随着人口总量的持续增加和工业化水平的不断提高，水资源供给和生态环境保持、恢复和改善面临着空前大的压力。宏观经济调控措施面临着尖锐的长期与短期、局部与整体利益矛盾压力。

其五是经济全球化的挑战。我国经济的外贸依存度已高达70%以上，中国已经成为全球经济和产业分工中的重要一环。可以预见，我国对外开放的广度和深度仍将继续扩展，相关的国际经济规范和其它国家的经济波动与宏观经济调控政策也必然对我国的宏观调控产生了越来越大的影响，同时我国的宏观经济调控对这些国家和地区也会产生一定的影响，这种互动效应带来了我国宏观调控措施的制定、出台时机、过程监督、效果评估等一系列新的研究课题，我国的宏观调控势必要和相应的政治外交、国际协调结合起来。

其六是和谐社会目标多元化的挑战。和谐社会是我国中长期战略目标，它囊括了社会、经济、政治、地区、自然生态等多层面的和谐内涵，其目标是多元性的，这就使我国宏观调控已经远远地超过经济总量调控的范围，肩负着调整各项失衡的重任，要求宏观调控在重点关注经济层面目标的同时，还必须顾及它层面的要求。

二、强化宏观调控能力建设的战略选择

1．进一步明确宏观调控的指导思想，强化其根本的目的性

“权为民所有，情为民所系，利为民所谋”是我党新时期执政兴国的总体要求，一切宏观调控能力建设和政策的制定与执行都必须以此为立足点，宏观调控能力建设必须时刻以广大人民的根本利益、长远利益、切身利益为归宿，尤其是要避免使宏观调控变成某些少数特殊经济利益集团的工具，损害社会弱势大众的基本利益。

2．进一步加强对基础经济信息的及时统计分析能力，准确地把握经济运行的真实情况，增加宏观调控的精确性。

随着经济改革的深化和市场化水平的提升，现有的国民经济统计体系已难以独自承担国民经济和社会统计工作，一些重要统计信息不够准确、完整，个别指标与实际情况相比甚至出现严重偏差，必须进一步加快国民经济与社会统计体系改革，整合工商、税务、海关、金融、行业主管、司法等部门经济类信息，引进有关国际组织、机构投资者、信用评级机构等第三方信息补充、完善。要广泛采用现代信息技术，增加必要的财力投入，持续加强人员培训、培养工作，全面提升基础经济信息的及时收集、整理分析能力，鼓励各种行业经济组织积极从事行业国内外信息搜集、整理工作，鼓励社会公益性的调查研究工作。

3．积极研究和整合政府有关部门职能，进一步增强宏观调控的权威性。

随着我国经济结构的转化，实体经济与虚拟经济、国内经济与国际经济的日趋紧密互动，宏观控制政策的研究、制定、落实需要政府越来越多的部门配合，在此过程中难免出现政出多门，不利于向市场和产业界发出统一的调控信号，造成某些地区或某些产业领域执行困惑，为此，有必要研究和整合政府有关部门职能，尤其是金融等虚拟经济管理部门职能，建议由国家发展与改革委员会统一宏观调控政策，各有关部门贯彻实施，社会中介组织、媒体、公众监督反馈，增强宏观调控的权威性。

4．进一步加强中长期经济发展战略研究，总结出适用科学的具有中国特色的宏观调控的逻辑模型，增强宏观调控的可预见性。

政府现有的宏观经济参谋管理部门，对已往的宏观调控的成功实施做出了众所周知的重大贡献，这些部门与宏观调控决策部门保持高效沟通，对国家宏观政策理解全面准确，尤其是在研究国有经济方面占有很多优势资源。但随着非国有经济对国民经济发展影响力的逐步提升，也急需一批官办的或官民合办的或者自愿合作的民间专业研究机构成长壮大，它们既可以反映非公有经济的真实情况和补充现有宏观经济参谋管理部门工作，也可以为宏观决策部门提供新的政策视角。另外，还必须加强虚拟经济成长与发展研究。只有建立在集思广益基础上的宏观决策模型，才能增强各项宏观调控政策的前瞻性，也才能增强产业界对宏观调控的可预期性，尽量消除过多的市场波动引起的经济秩序混乱状况和社会经济资源浪费情况。

5．进一步推行上下互动、区域合作、社会各界广泛参与的国民经济与社会规划编制机制，尽快制定出覆盖所有国土的功能综合规划，促经济资源在地区间的合理配置，形成全国统一市场，增强宏观调控的规范引导性。

为了更高效地引导各类经济资源在地区间合理配置，促进区域分工合作，应借鉴发达国家的成功做法，即在制定全国范围内的国土功能规划，避免大量的重复建设和资金浪费，将国家宏观调控最高决策部门由目前的单个产业政策制定甚至单个项目审批的中微观管理中解脱出来，增强宏观调控的宏观指导性。

6．进一步强化具有社会公益性政策传导工具组织发育成长和职能拓展，增强调控的主动性、可逆行和执行力。

市场机制优势的充分发挥有赖于大量的社会中介组织，如信用评估机构、行业协会、学会、产业合作联合体等行业组织，这些中介机构的建立、成长和运作，一方面有利于形成理性有序市场竞争的氛围，另一方面也有利于各项宏观调控政策研究、制订和执行，将这些中介组织视同宏观调控的传导工具，无疑可以强化宏观调控的主动性、间接性和可逆性，同时也提高宏观调控的执行力。当前此类组织成长急需破除过多的官办性质，在加强监督的同时尽量恢复其应有的民间公益性和自组织性。

7．进一步加强全球和地区经济合作，增强宏观调控的主动性。

中国经济已成为全球性和地区性经济的重要部分，中国经济的长期稳定发展也有赖于在全球及地区经济的合作与分工。积极参与全球性和地区性各种经济合作组织事务，不但有利于国际经济规范的中国化，而且也十分有利于中国经济活动的国际化、地区化。主动参与合作，既可以减少外部国家宏观调控对我国经济的冲击，也可以减轻我国宏观调控对有关国家经济的不利影响，保证相对和谐的国际经济秩序，为我国经济又好又快持续发展创造良好外部环境。

参考文献:

1.马凯主编,《”十一五”战略研究》,北京科学技术出版社,2005年10月第一版

2.林毅夫,2007,《潮涌现象与发展中国家宏观经济理论的重新构建》,《经济学动态》2007年第1期

3.课题组,2006,《2006-2007年经济运行基本态势、主要问题与政策建议》,《经济学动态》2006年第11期

4.韩文秀,2006,《改善宏观调控需要提高判断力、决策力和执行力》,《经济学动态》2006年第11期

5.王力,张跃文,2006,《金融综合经营、金融体系功能与经济增长》,《财贸经济》2006年第8期

6.王爱俭,陈杰,2006,《中国虚拟经济适度性研究》,《财贸经济》2006年第8期

7.李永友,周达军,2007,《自动稳定器与相机抉择:财政政策宏观调控机制的权衡与完善》,《财贸经济》2007年第2期

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当前，我国发展已经进入到世界中等收入水平，人均国内生产总值达到6100美元。我国市场经济也从起步、成长阶段，相应进入到一个逐步走向成熟的新阶段。总体来看，市场化程度不断提高，并已深度融入经济全球化之中。我国经济规模和对外贸易规模在全球的比重都达到了11%，经济规模仅次于美国，对外贸易规模则是世界第一。但这就像一个少年，身材体量与成年人相差无几了，而行为举止却还带着几份稚嫩，并不成熟。这意味着我国发展与改革已有了一个新的起点。当前经济体制改革要从这个新的起点出发，进行适应性改革，以使我国市场经济变得更成熟、更健康和更有质量。改革是一个动态变化的过程，在新的条件下，经济体制改革也应当转换视角。

一、推进市场化，从以“自由竞争”为中心转向以“平等竞争”为中心

如果说在过去市场的作用受到抑制，是因为缺少经济自由而难以形成竞争，那么在当下市场的作用受到限制，则是因为缺少平等竞争的体制环境。扫除平等竞争的障碍，应成为当前及今后深化市场化改革的中心环节。

我国的市场化并没有完成，市场化导向的改革仍需要拓展。因为市场在资源配置中的基础性作用并未充分发挥出来。如果说在过去市场的作用受到抑制，是因为缺少经济自由而难以形成竞争，那么在当下市场的作用受到限制，是因为缺少平等竞争的体制环境。

竞争是市场经济的生命力。我国经济的活力以及生产力的发展，皆是市场竞争推动的结果。市场竞争的前提是经济主体拥有经济自由。过去的改革就是围绕“放权、让利、搞活”来做文章，培育市场主体，并赋予其充分的经济自由，搭建一个自由竞争的平台，经济就活了。走出计划经济体制，给国企松绑，给民企自由，是当时市场化改革的头等任务。但就今天来看，当前面临的主要问题是不平等竞争，而不是企业缺少自由。除卷烟、军工、盐业等少数国企外，生产什么、生产多少以及如何生产都是企业自己的事情，“自由竞争”作为过去经济改革的重心，已经基本实现，而当前面临的是自由中的不平等。尽管2007年出台了《反垄断法》，但“平等竞争”并未实现。譬如市场操纵、地区封锁、市场准入歧视、行业限制、就业限制等等现象依然存在，滥用行政权力、在位优势排除和限制竞争的行为在不同程度上存在，这使各类经济主体处于事实上的体制性不平等状态。竞争不平等，尤其是行政垄断、行政干预与各种经济联盟行为，都严重扭曲了市场配置资源的功能，降低了效率，也带来了不公平和寻租，使我国市场经济变形走样了。扫除平等竞争的障碍，应成为当前及今后深化市场化改革的中心环节。

二、劳资关系，从偏重资本转到关注劳动者权益

健康的市场经济，应当包含劳资关系协调、劳资利益均衡这样的基本内容。而如何既利用资本，又节制资本，以防其成为凌驾于社会之上的统治力量，是当前及今后经济改革不可忽视的一个基本问题。

改革开放初期，我国劳动力资源丰富而资本稀缺，资本作为推动经济增长的发动机，受到了各级政府的青睐。至今天，无论发达地区还是欠发达地区，也都是如此。

改革开放之后，资本在我国经济中渐渐居于支配性地位，形成了“强资本、弱劳工”的格局。而放眼世界来看，在市场经济的基本逻辑中，其支配性力量也是资本，劳动力是作为生产要素受资本支配，是以资本的附属物而存在的。在资本主义市场经济的早期，血汗工厂到处存在，广大工人被资本奴役，遭到马克思的严厉批判，认为资本一来到人世间，从头到脚都滴着肮脏的血。我国市场经济并未能完全避免这种情况，比如，“黑砖窑”等血汗工厂也存在；克扣、拖欠工资，甚至恶意拒付工资的现象也不鲜见；劳动者的休息权、报酬权、劳动保护权、社会保险权等被任意侵害的情况也时常发生，并由此引发各种社会矛盾。

随着我国发展新阶段的到来，资本相对充裕，劳动力已不可能廉价地“无限供给”。更重要的是，更加注重劳工权益，是市场经济从粗野到文明的进化取向。健康的市场经济，应当包含劳资关系协调、劳资利益均衡这样的基本内容。可问题是，自从市场经济诞生以来，这个问题至今未在世界上任何一个市场经济国家得到永久性解决。这对搞市场经济时间不长的我国来说，仍是一个重大的挑战。

我们过去长期以来害怕资本，而我们今天却在与资本共舞；但不要忘记，社会主义的市场经济是在利用资本，以资本为手段来促进生产力的发展，决不能被资本所利用。如何既利用资本，又节制资本，以防其成为凌驾于社会之上的统治力量。这是当前及今后经济改革不可忽视的一个基本问题。

三、处理城乡关系，从注重“要素流动”转变为注重“人口流动”

劳动力作为生产要素，遵循市场规则，受劳动力市场供求关系调节，而劳动者是经济社会主体，有自身的权利诉求。显然，当前及今后的市场经济体制改革就不能只看到劳动力这个“要素”的配置，同时还要看到劳动者这个“主体”的基本权利。

市场经济是以生产要素流动为前提的。劳动力作为最重要的生产要素，在我国主要是来自农村，与市场化、工业化相伴随，渐渐形成了两亿多农民工的劳动力群体。这个流动的庞大群体活跃在非农的各行各业，成为我国劳动力生产要素自由流动的壮观图景。这配合了以工业化为中心的发展阶段，为我国的工业化提供了充足的廉价生产要素——劳动力。

但“劳动力”和“劳动者”是不同的，前者是要素，后者是经济社会主体。随着我国以城镇化为中心的发展阶段到来，“要素流动”自然会转变为“人口流动”，即农民变市民。农民进城打工赚钱，是作为生产要素流动的，只要获得劳动报酬即可，不奢求公共服务的同城平等待遇。离土不离乡，农民在城乡之间候鸟一般流动，只图自身的劳动力资源卖一个好价钱。但农民作为经济社会主体，却有选择在城市定居作市民的权利。人口的迁徙、家庭的迁移就将成为农民新的选择。人口的城镇化，正是在这个意义上而言的。劳动力作为生产要素的城镇化，只具有统计意义，而无实质性的社会发展内涵。

城镇化既是物质生产要素的流动、重组和积聚集中的过程，也是人口流动移迁、重组社会利益关系的过程，也就是农民变市民的过程。这个过程是复合的，包含了经济、社会两个层面相互交织的多元变化过程，其复杂性呈几何级数上升。

劳动力作为生产要素，遵循市场规则，受劳动力市场供求关系调节，而劳动者是经济社会主体，有自身的权利诉求。显然，当前及今后的市场经济体制改革就不能只看到劳动力这个“要素”的配置，同时还要看到劳动者这个“主体”的基本权利。这时候，农民的权利就不只是获取劳动报酬，还有作为社会成员曾经被剥夺的基本权利，如农民有权平等获得所在地城市居民的各项公共服务。

这意味着农民向城市的流动，不只是打工赚钱，而且同时有作为社会成员选择做市民的权利，城乡关系已经从经济层面向社会层面扩展。城乡分治体制改革已成为经济改革拓展的重要内容。

四、国民经济治理，从偏重“宏观调控”到注重“宏观管理”

把宏观调控置于宏观管理之中的应急管理层次，对于超出宏观调控能力的目标，应使其纳入宏观管理体系之中。建立健全国民经济的宏观管理体系，而不仅仅是盯着宏观调控，是当前经济改革的又一新要求。

随着产业联系的扩展和金融不断深化，市场经济体系也变得越来越复杂，适应于我国市场经济起步阶段的国民经济治理方式——宏观调控，也变得越来越不相适应。

一事一议、相机抉择反波动是宏观调控的本质属性。这种方式的特征是：个性化、事后解决、随意灵活，属于“问题导向”。只有等问题显露出来了，才一个个去解决。经济热了，就要降温；经济冷了，就要加热。产业过剩了，就要抑制，用各种手段去化解；产业短缺了，就要激励，用各种政策去刺激。在问题较少，且较为单一的时候，有宏观调控就足够了。可一旦问题越来越多，宏观调控就变为“小马拉大车”。目标越来越多，把总量、结构甚至环保、土地、粮食等等都纳入宏观调控的范围，这样就很容易因为政策手段不够用，或政策手段见效慢而演变为行政干预，间接调控变为直接控制，甚至替代市场。长此下去，宏观调控就会对市场经济的健康运行产生非常不利的影响。

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1.目标的选择。宏观经济调控的目标流行的看法是总供给和总需求的平衡，是总量的绝对平衡与结构的相对平衡的统一。这个观念取得了较为一致的意见，因而学者重点讨论的是控制总需求还是控制总供给的问题上。宏观经济作为一个超级系统其调控目标是系列的、有层次的，稳定、协调、有序是宏观经济调控的基本目标，并且这些目标要分级或分层界定。在非正式约束的影响下，目标选择要依据区域特点进行宏观调控目标的制定，要符合区域文化和区域的价值观与道德观念。

2.调控的顺序。从传统的事后调控转为事前调控。传统的调控模式存在严重缺陷，第一存在严重时滞，不能及时解决会错失良机；第二力度很难把握，使经济过冷或过热。因此要改变这种被动模式。

3.调控机制的完善。在非正式约束下要不断完善市场秩序和市场机制，要保证市场进出的规则，优化市场结构；制定作价规则和严格的竞争机制，形成良好的市场道德秩序和价值观念，形成公平、平等的市场秩序。同时，规范政府行为与企业行为，使政府与企业肩负起社会责任。

二、非正式约束的宏观调控工具模式的创新

现有的调控工具存在一定的不足和缺陷，因此随着经济的发展与观念的进步宏观调控的工具模式也出现了创新和改革。

1.民债。民债是国家在国民经济遭受通货紧缩压力或危害时向公民发行的；在国民经济遭受通货膨胀压力危害时要求公民偿还的，仅具有货币购买功能的购物凭证。与其他债券相比民债的主要特点是：（1）与国债相反。国债是国家向公民借钱用于投资民是国家借钱实际是只能用于消费支出的购物凭证给公民用于消费。（2）债券都是有息的而债无需债务人付息利息由中央政府支付。（3）民债只能用于消费而且必须在规定的时限比天内用于消费支出。（4）民债的对象是全体有稳定收入或偿还能力公民。（5）它是记式的公民无需用货币购买。（6）民债只能参与购买价格高于其面值的商品或服务。（7）民债在行时不规定偿还时限。民债在萧条期可以提升总需求曲线使其与供给曲线重新相交，是总需求与总供给在充分就业下达到新的平衡。在经济过热时期则有降温作用。

2.国土资源。邱铃章（2006）研究指出自2003年以来,土地参与宏观调控成为国家宏观经济调控的重要组成部分,学者从体制创新、市场配置、规划编制及部门间协调配合等方面分析了土地参与宏观调控的一些问题,曹清华（2004）认为土地供应政策要像金融货币政策那样,成为国家重要的宏观调控手段,而程烨（2011）认为土地参与宏观调控的政策工具包括土地产权制度、土地登记制度、土地产权市场制度、土地税收制度、土地金融制度等。

三、小结

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关键字:房地产；宏观调控；必要性；法制化

一、房地产市场调控的必要性

政府对房地产经济的宏观调控就是指以政府为主体,通过经济、法律、并辅之以计划与行政的手段和机制,对整个房地产行业和房地产经济运行所进行的宏观调节和控制,以发挥房地产经济在国民经济中应有的作用,保证其健康可持续的发展。[1]

（一）房地产资源优化配置的需要

市场经济体制的基本要求是社会资源以市场配置为基础,但市场配置资源有其自发性和盲目性等缺陷。为弥补市场失灵,保证其健康运行,政府必须对市场经济进行干预和调控。中国房地产经济作为市场经济中的一个子系统,其资源配置在充分发挥市场机制调节作用的基础上,同样要受到政府的调节和控制,以保证房地产业健康发展。

（二）加强房地产业在国民经济中的重要地位和作用的需要

房地产业在国民经济中的重要地位和作用决定了必须对它实施政府宏观调控。房地产同国民经济的其他产业的关联度大,是基础性、先导性产业,房地产业的发展状况,直接影响这些相关产业的发展。随着房地产业创造的产值在国民生产总值中所占比重的增长,房地产经营收入日益成为政府财政收入的重要组成部分,所以房地产业成为国民经济的重要支柱产业。

（三）保证我国房地产经济可持续发展的需要

我国房地产经济处于起步阶段,其发展的幼稚性也要求对它实施政府宏观调控。这种幼稚性主要表现在如发展不稳定、地区间发展不平衡等方面、房地产供给结构不合理,需求增长过快[2]。

二、目前我国对房地产市场宏观调控存在的缺陷

(一)调控政策或措施本身缺乏合法性

新一轮宏观调控政策在性质上均属于规范性文件，根据不完全统计，其内容违反《行政处罚法》、《房地产管理法》、《土地管理法》、《担保法》等法律强制性规范之处不下几十处，且调控政策内容含混不清，缺乏确定性，经常用一些常识性概念表达专业性问题，缺乏应有的确定性和严谨性，在法律责任上很难界定。。虽然《营业税暂行条例》赋予了国务院调整营业税税目、税率及减免税项目的权限，但是如此频繁地修改同一课税要素，也会使税收法定原则所要求的税收制度的稳定性受到损害，纳税人对于纳税的基本预期变得不确定，严重影响了政府的税收方面的诚信形象。

（二）要素的非市场化而商品的市场化

房地产开发的土地、资金，甚至劳动力基本上非市场化，而建筑材料、商品房销售则完全市场化。影响房价最根本因素的土地价格仍然完全由各级政府控制。因为各方的利益价值取向不同，直接影响了政府统筹协调部门价值取向和行为的能力。从市场来看，产品市场化和要素的非市场化以及垄断结构，影响房地产市场的深化发展。例如我国的利率还没有市场定价。土地在招拍挂之前，很多是通过划拨、协议定价等非市场方式进行的。这就使得国内商品房的定价是相当不确定的，基本只好由开发商来主导。炒高房价、过度投机，由此得以实现。

（三）公权力与开发商的联姻，造成了地方政府与开发商共同分享房市财富的局面

在经济全球化、竞争日益激烈的大背景下，哪种产业能使地方GDP数量上升最快呢?当然是房地产业。地方政府对土地的垄断权保证了这种"生意"只赚不赔。房地产又能带动钢铁、家电、家具、建材、中介、金融、室内装修等相关行业发展，从而产生巨大的乘数效应。因此，在地方政府看来，发展房地产业既能使地方GDP快速上升，又能缓解地方财政在支出上的困境，这就导致了地方政府在执行中央政策上， "上有政策，下有对策"。

三、对房地产市场进行宏观调控的经济法思考

（一）我国的特有的调控手段--"土地政策"与其他手段的配合

我国土地公有制表现为两种形式，即城市土地国家所有制和农村土地集体所有制。实施土地用途管制、农地严格非农化、建设用地统一供应，使政府可以通过调节土地供应总量、土地用途管制等途径，达到抑制或鼓励市场需求，有效地引导投资总量和结构，实现调控经济运行的目标。因此，要想充分利用土地政策又要讲求实效必须注意提高预见性并重视其与其他政策的配合使用，主要是与金融政策、税收政策、价格政策之间的相互配合。[3]

1.与金融政策的配合

决定房地产供应量和供应速度有两大因素：土地供应状况和资金供应状况，对应的就是在调控过程中应强化土地政策和金融政策的配合。其传导过程可以描述为以下两大途径： 一方面，由于首付款提高，部分原计划购房的人会因首付款不足而延迟住房消费、部分投资者和投机者会因首付款增加而减少购房套数会购房面积，从而导致住房需求下降；另一方面，由于利率提高，贷款成本增加、投资收益降低，投资者和投机者的住房需求会得到抑制。

2.与税收政策的配合

税收不仅是国家参与社会财富再分配、筹集财政资金的主要渠道，更是国家宏观调控的重要手段。国家通过税种、税率等税收手段，对社会经济流向起着导引作用。对哪种产业免征税或减税，意味着国家鼓励该产业，反之则意味着国家抑制或放缓该产业的发展，这是一种非常敏感的经济杠杆。

3.与价格政策的配合

在市场经济条件下，价格主要通过市场而形成。价格随供求关系的变化而围绕价值波动。如果价格非因供求原因而过分偏离价值，或因价格垄断出现暴利，或因任意低价竞销、倾销而扰乱正常的市场秩序，必然破坏市场机制。作为反映和调节国家价格总水平的价格管理关系也必然的成为了此次宏观调控的对象。

"新八条"规定加强对普通商品住房和经济适用住房价格的调控，保证中低价位、中小户型住房的有效供应，经济适用住房价格要严格实行政府指导价。

（二）调控理念的转变--变"堵"为"疏"，奖惩结合

在很多人的观念中，宏观调控就是打压、限制、禁止的代名词，其实这样的理解是错误的，现代宏观调控已越来越多的采用了结构性调整，而不仅是用总量性调整来解决问题。在本次宏观调控中，既有限制用地规模和贷款规模、提高土地获取成本和融资成本等短期降温措施，更有调整和改善住房供应结构、加强对普通商品住房和经济适用住房价格的调控、完善城镇廉租住房制度等长期发展性规划。这就在区分不同目的的需求者后，给予了他们不同的引导：对于自用需求，特别保障中低收入家庭的住房问题，避免他们对市场未来的悲观预期，动摇支撑房价的重要基础；对于以出租为目的的投资需求，引导投资者增强风险意识和对市场信息的捕捉能力，既要满足他们投资房地产的要求，也要扩展投资渠道，分流资本，控制这部分投资对市场走势和房价的影响力；对于投机需求，严格控制，增加他们获取贷款的难度和贷款的成本，在过户登记和物业转让等各个环节加大管理力度，严密监控这部分资本的流向，避免他们误导广大需求者形成某种心理预期，造成房价的剧烈涨跌和市场的动荡。总体上使广大需求者相信，未来的市场供应不会骤减，购房选择空间不会缩小，房地产市场有能力提供更多高品质的项目，且项目成本不会大幅增加。

参考文献：

[1]张泓铭.房地产宏观调控原理的基本思考[J].社会科学，2003（9）

[2]洪开荣. 房地产经济学(第一版)［M］.武汉：武汉大学出版社,2006

[3]孟星.土地政策宏观调控手段的重大创新[J].上海房地，2005（1）

[4]张守文.宏观调控的周期变易[J].中外法学，2002（6）

[5]李昌麒.寻求经济法真谛之路[A].李昌麒、胡光志.宏观调控法若干基本范畴[C].北京：法律出版，2003.366

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摘要：在现代市场经济中，政府不断地对国民经济结构进行调整。这种结构调整属于政府宏观经济管理中的微观规制。做好各项微观规制的基础工作，是保持国民经济运行态势良好的必要条件。政府需要按照市场情况的变化及时做出放松规制或改善规制的相应安排。

关键词：市场经济；宏观调控；微观规制；结构调整；政府

建设社会主义市场经济体制，必须完善宏观调控体系。建立规划、金融、财政之间相互配合和制约的经济机制，保持社会总需求与总供给的基本平衡，优化投资结构，提高投资效益，实现对国民经济运行的综合协调与控制，是完善国家宏观调控体系的主要内容和基本目标。除此之外，促进国民经济和社会的协调发展，落实国家规划提出的各项具体任务，调整经济结构和调节社会分配，还需要与产业政策相配合，保持国家宏观经济管理的稳定性和连续性，深入持久地做好各项微观规制的基础工作。

一、总量调控与结构调整

实施宏观经济管理是政府的经济管理职能。其中，对国民经济进行宏观总量调控和结构调整是政府经济管理的两大基本方面。通常政府实施的宏观调控主要是指对国民经济运行总量调控，政府对国民经济结构进行的调整则属于宏观经济管理中的微观规制。保持国民经济运行的良好态势，即保持社会总需求与总供给基本平衡，需要政府进行宏观总量调控。宏观总量调控又称价值调控或信贷调控，是对社会总供给价值层面的调控，是通过控制货币总量而实现的对国民经济运行的调控，其对宏观总量的调节是要达到对宏观供给总量控制的直接目的，并以此间接约束社会总需求。宏观总量调控的具体控制力表现在对货币发行总量、信贷供给总量、证券市场规模等方面价值总量的控制上及对银行储蓄和贷款的利率、银行法定准备金率的直接变动。宏观总量调控是现代市场经济中政府经济管理职能的重要表现，是发挥政府宏观调控作用的重要方面。政府拥有宏观总量调控的职责，却并不需要天天运作这种对宏观经济干预的职能。只有在国民经济运行态势偏离正常状态和秩序时，即社会总供求出现明显失衡时，才需政府发挥宏观调控作用，对国民经济总量进行必要的价值调控。宏观总量调控的重要性和有效性是由现代市场经济的实践证实的。根据新古典理论，包括理性预期学派的观点，政府的宏观经济职责只在于维持市场秩序，让市场的价格机制充分发挥作用，由市场利率和价格的升跌来调节投资、消费、信贷等等，政府不应为减少周期波动、促进经济增长、增加就业等目的而对市场的价格信号和资源配置进行直接干预。尽管至今在宏观经济理论的研究中，还有不少人传承新古典理论，主张自由市场经济，反对宏观调控，但在现代市场经济的实践中，排斥政府作用，反对政府宏观调控的声音早已销声匿迹。

需要明确的是，宏观总量调控的重要性是不可否认的，而宏观总量调控的有效性是有局限的。这就是说，在政府发挥宏观经济管理作用中，总量调控的作用是显著的、必要的，但却不能解决国民经济运行中出现的所有问题，不能取代政府其他方面的宏观经济管理作用。就政府宏观经济管理的两大基本面来说，总量调控只能解决总量问题，即解决经济的过热或过冷问题，解决投资总规模的过大或过小问题，解决国民经济发展已经或可能偏离基本运行轨道的问题，等等，不能用于解决经济结构调整的问题。因此，不能将经济结构调整混同于宏观总量调控，不能期望通过总量调控改变国民经济结构，总量调控肯定影响经济结构调整，但经济结构调整的重要性区别于宏观总量调控，经济结构的调整不可用总量调控替代且不同于总量调控的政府宏观经济管理内容。

在现代市场经济中，社会生产的两大部类包括物质生产，也包括劳务生产。两大部类的平衡包括国民经济运行中所有产业供给与市场需求间的结构平衡。这种结构平衡不仅是在价值层面上探讨总量平衡关系，而是对实际生产能力的结构的适当要求，并在整个国民经济运行范围内要实现结构平衡。这其中，所有的供求结构平衡都源自生活消费品的供求结构平衡要求。正是从满足生活消费的需求出发，才产生对整个国民经济运行的结构平衡要求。这就是说，为实现生活消费品的供求结构平衡，其他所有方面的产品供求结构都只是一种逻辑对应关系，即都是在生活消费品生产适当的基础上一层接一层展开的生产消费品的生产供给与市场需求间的结构对称要求。由于生产生活消费品是生产的最终目的，生活消费品的供求结构平衡是社会最基础的供求结构平衡，所以，在调整社会生活消费品需求方面，对整个国民经济运行结构平衡的影响最为基础和最有连锁反应效力。

因此，在现代市场经济中，政府的宏观经济管理应从满足社会生活消费品需求出发，不断地对国民经济的结构进行调整。这种结构调整与总量调控有别，是政府宏观经济管理中微观规制的重要方面。

二、微观规制的基本特征

对国民经济进行结构调整属于微观规制。微观规制包含调整结构，却不只是表现在结构调整方面，还有更多内容。但表现在国民经济运行多层面上发挥的政府宏观经济管理作用，微观规制不同于宏观总量调控的特征表现在以下方面。

(一)长期性

宏观总量调控基本上是短期性的，而进行结构调整的微观规制具有长期性特征。在实际工作中，不论政府的微观规制表现在国民经济运行的哪个层面，都是政府宏观经济管理必须长抓不懈的内容。中国社会科学院学部委员刘树成指出：“节能减排，以及把住土地闸门等，本属于政府的微观规制职能。我们常说把住两个闸门：一个是信贷闸门，一个是土地闸门。信贷闸门属政府的宏观调控问题，而土地闸门属政府的微观规制问题。但由于政府的微观规制是‘政府’的职能，很多人就将其视为‘宏观’问题而归入宏观调控职能中。这样一来，不利于节能减排和把住土地闸门的贯彻执行。因为宏观调控是针对经济运行的短期波动和变化而采取的措施，根据经济形势的‘冷热’变化，其方向和力度可以时松时紧。但节能减排和把住土地闸门等这些属于微观规制方面的长期任务，却不能时松时紧，而必须‘长’抓不懈。现在，一些地方由于抓紧了节能减排和土地利用等审批工作，因此经常有人问，什么时候宏观调控可以转松。其意思是，什么时候节能减排的审批门槛和土地闸门可以放松。所以，要把节能减排和把住土地闸门等这些政府的微观规制从宏观调控中剥离出来，以利于‘长’抓不懈，下大力推进经济发展方式的转变。”

(二)针对性

宏观总量调控对微观经济实体的影响具有普遍性或共同性，而不具有局部的针对性；而微观规制在国民经济运行各层面的作用都具有约束被规制者的针对性，即其作用不是泛泛地铺天盖地，而是针对具体的局部解决具体的规制问题。如，结构调整要解决钢铁产能过剩的问题，就要有针对性地对钢铁产业进行有效规制，做出具体的减少产能的安排并落到实处，直至达到调整目的。

(三)绩效性

宏观总量调控对国民经济运行的影响具有时效性，一旦情况发生变化，宏观总量调控必须极为迅速地随之变化，而在此之前的调控即失去时效，不再有延续存在的价值和意义。而微观规制是长期性的政府宏观经济管理的具体内容，因此，微观规制具有政府实际工作成果的绩效性，是长期的工作积累，与宏观总量调控的时效性有所不同。如，政府对土地资源的微观规制，是长年不断的工作内容，而控制好土地资源，就是市场经济体制下政府工作的重要绩效。

(四)法制性

宏观总量调控是对国民经济运行做出的价值调控，虽然是依法实施的经济调控，但这种调控并不体现具体的法律规制，而更多的是经济政策层面上的直接反映。因此，准确地讲，宏观总量调控表现出很强的政策性，是国家主要宏观经济政策走势的集中体现。但对微观规制来说，不论是哪一方面的工作，都要依据具体的法律法规条款办事，不可能脱离法律法规的规定对微观经济实体进行规制，因此，就这一点而言，与宏观总量调控具有的政策性表现不同，微观规制具有鲜明的法制性，表现为任何规制都要严格地按相应法律法规的规定执行。如，反垄断法规定：经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先向国务院反垄断执法机构申报，未申报的不得实施集中。于是，国务院反垄断执法机构作为具体承办的政府部门就要依法接受有关经营者集中的申报，严格制止未经申报的经营者集中。

(五)基础性

宏观总量调控治标不治本，因此，具有时效性和热点性，而不能在对国民经济的调控中直接触及和解决运行基础的建设问题。凡进行宏观总量调控，都必定要成为社会关注的热点，成为一段时间内的经济热点问题。但与宏观总量调控的治标不治本不同，政府承担的各方面的微观规制任务，都是既治标也治本，而且重在治本。所以，严格的说，政府在宏观经济管理中实施微观规制是为解决国民经济运行中各方面的基础问题，具有基础性特征。如，政府对电力业务许可证的颁发，就是一种基础性的规制电力行业经营与发展的宏观管理手段，可以通过这一手段的运用达到有效约束电力行业的发电企业、输电企业和供电企业的生产规模、技术进步、网点分布等直接的规制目的。

三、微观规制的多层面表现

政府微观规制负责对国民经济运行的多层面进行调整。其职责是市场经济体制的赋予，是国家法律的规定，是政府经济管理职能的落实。

(一)调整经济结构

保持经济结构平衡是保持国民经济运行良好态势的基本面。微观规制的长期任务之一就是保持经济结构平衡，因此，政府微观规制的工作重点就是要不断地根据经济运行的情况变化调整经济结构，基本实现国民经济运行中经济结构的动态平衡。通过具体的协调工作，运用适当的产业政策，政府调整经济结构微观规制的成效表现为：一方面促进产业结构升级，另一方面保持市场供求结构的基本平衡。

(二)配置自然资源

自然资源属于国家所有。土地是最重要的自然资源。除土地资源外，国家所有的自然资源还有：石油、煤炭、矿山、河流、风力、海洋、森林、野生动物，等等。耕地是最宝贵的土地资源，保护耕地是全国人民的神圣使命。按照宪法的规定，农村耕地是农民集体的生产资料，归农民集体支配。但各级政府对农村耕地的保护是义不容辞的，必须落实到实处。无论何时何地，保护耕地都是政府微观规制的重要任务，是政府经济管理工作中的重中之重。而城市土地及其他非农民集体所属土地由各级政府负责支配。政府对土地资源的配置是重要的微观规制权力，是政府参与国家经济建设和干预国民经济运行的重要途径和手段。只要政府把好土地使用关，就是做好宏观经济管理中最基础的微观规制工作，就可基本保障国民经济运行在实体经济领域不发生大问题。至于其他自然资源的宏观配置，也是均由政府的各专职部门负责。肩负重任的政府职能部门必须依据国家法律，认真履行微观规制职责，按国家规划妥善配置各类自然资源，以满足国家经济建设的需要。

(三)创办政府企业

政府企业亦称公营企业、公共企业、公企业，是政府财政直接投资设立的企业。欧洲共同体在1980年的法规指南中明确地对各个国家都存在的公营企业，即政府企业，界定为：政府当局可以凭借它对企业的所有权、控股权或管理条例，对其施加直接或间接支配性影响的企业，而政府包括中央政府和地方政府。创办政府企业可直接调整国民经济结构，稳定和维护市场秩序，满足居民对某些生活必需品的需求。所以，政府企业属于规制经济范畴，是政府实施微观规制的重要方面，是政府的经济管理职能的重要表现。在世界各国，几乎无一例外，都存在由政府企业构成的规制经济，只是各国之间的规制经济占国民经济的比重有些差别。目前，世界各国的发展趋势是，中央政府企业的数量相对减少，而地方政府企业的数量相对增多。只要直接为民众服务的责任在地方政府，那么地方政府就有责任设立企业以满足社会需求。有关国家安全的生产部门，自然垄断行业及提供重要的公共产品与服务的产业，应是政府设立企业的主要领域。

(四)实施行政管理

政府宏观经济管理中的微观规制对国民经济运行的服务还表现在需要实施多方面的必要的行政管理。

1工商行政管理。在市场经济体制下，工商行政管理体现政府部门对微观经济实体进入市场经营的基础服务，为企业办理营业执照及其他必须办理的手续。政府的工商行政管理服务是微观规制，也是对企业资格的确认。在信息技术高度发达的时代，政府要对微观经济实体的各方面服务做到周全而细致。

2就业资质管理。在规范的劳动力市场，必定要突出表现政府的微观规制作用。这就是政府要对劳动力进行社会保障性质的就业培训，还要对各种就业的资质给予确认。政府的这方面工作亦属于微观规制的内容。这是政府宏观经济管理中对劳动力市场给予的规制，是政府引导劳动力市场走向规范的重要举措。

3行政许可证管理。建立行政许可证制度是市场经济条件下政府宏观经济管理的一项重要的微观规制内容。按照《中华人民共和国行政许可法》建立的行政许可证制度是我国政府宏观经济管理中微观规制的重要内容。由中央政府授权的各专门机构实施的各类行政许可证管理对规范市场和推动经济发展具有重要的基础性作用。

4反垄断管理。按照《中华人民共和国反垄断法》建立的政府反垄断组织机构，负责市场经济体制下的反垄断管理。政府的此项工作属于微观规制，是市场走向成熟时产生的微观经济对政府行政管理的特定需求。

5文化市场管理。在市场经济条件下，文化市场是一个特殊的市场，政府对文化市场的行政管理是一种特殊的市场管理。因此，政府对文化市场的行政管理也属于政府微观规制。在这一领域，政府的管理工作含有十分复杂的规制内容。做好文化市场的规制工作，对促进社会主义市场经济的健康发展具有特别重要的意义。

6价格管制。在市场经济体制下，绝大部分商品和服务的价格要市场化，但还要保留一小部分政府管制价格。依据相关法律，政府对这方面管制价格的行政管理，也属于政府宏观经济管理中的微观规制工作。

(五)保护生态环境

保护生态环境是政府的重要职责。政府的微观规制职能必须体现在保护生态环境的具体工作中。十一五规划纲要指出：各地区要切实承担对所辖地区环境质量的责任，实行严格的环保绩效考核、环境执法责任制和责任追究制。各级政府要将环保投入作为本级财政支出的重点并逐年增加。健全环境监管体制，提高监管能力，加大环保执法力度。实施排放总量控制、排放许可和环境影响评价制度。实行清洁生产审核、环境标识和环境认证制度，严格执行强制淘汰和限期治理制度，建立跨省界河流断面水质考核制度。实行环境质量公告和企业环保信息公开制度，鼓励社会公众参与并监督环保。大力发展环保产业，建立社会化多元化环保投融资机制，运用经济手段加快污染治理市场化进程。积极参与全球环境与发展事务，认真履行环境国际公约。

(六)保护知识产权

保护知识产权是现代市场经济中极其重要的政府微观规制内容。在新的历史条件下，对各级政府保护知识产权的微观规制工作，十一五规划纲要要求做到：加强公民知识产权意识，健全知识产权保护体系，建立知识产权预警机制，依法严厉打击侵犯知识产权行为。加强计量基础研究，完善国家标准体系，及时淘汰落后标准。优先采用具有自主知识产权的技术标准，积极参与制定国际标准。发展专利、商标、版权转让与、无形资产评估等知识产权服务。

四、微观规制的放松与改善

在市场经济体制的政府宏观经济管理中，微观规制是重要的基础，也是政府工作职责的表现。根据国民经济运行不断变化的情况，政府的微观规制运作也要适应变化的情况及时做出放松规制或改善规制的相应安排。

(一)微观规制的放松

实施微观规制是政府通过直接或间接的手段对国民经济运行各层面不同程度的强化干预的表现。在国民经济运行较为顺畅的时期，政府微观规制的干预范围可以有所收缩，干预强度可以有所减弱，这就是所谓的微观规制的放松。如，在第二次世界大战时期，为战争的需要，美国政府投资设立2000多家政府企业，专门生产军火和其他军用物资，待战争结束后，这些企业全部被政府卖掉，这就是微观规制放松的典型实例。在我国的市场经济建设中，根据发展的需要，如果将一项原先政府严格规制的项目降低控制强度，那就是单一项目的微观规制的放松。如，在我国改革后，起初是政府管制全部旅游景区的门票价格，而现在只是对少数著名旅游景区的门票价格进行管制，这就是比较明显的政府微观规制的放松。

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关键词宏观调控政府安排制度基础政策效应政策边界

与20年来的市场化改革进程相伴随，中国的宏观调控也先后经历了总需求大于总供给背景下的抑制需求型和总需求小于总供给背景下的扩大需求型两个阶段。如果说1997年以前，面对总需求大于总供给的情形还能通过强制的行政手段、法律手段和经济手段压制总需求来实现宏观经济总量均衡的话，那么，1997年以后，面对在市场机制作用不断扩大基础上形成的总需求小于总供给的宏观总量非均衡情形，尽管政府实施了更为市场经济意义上的一系列积极的财政政策与货币政策，但三年来的宏观调控政策效应与预期结果仍相距甚远。对宏观调控政策效应的实证分析和政策的规范研究业已引发出大量的研究成果。然而，目前学术界大多数关于宏观调控的研究往往因暗含宏观调控政策能完全解决经济衰退的假定前提以及由此演绎的逻辑推论而陷入了宏观调控认识的误区。本文基于宏观调控政策也是一种制度安排的观点，依据现代宏观经济学理论，在对市场经济宏观调控政策有效性的制度基础与边界问题进行深入分析的基础上，试图构建一个解释中国宏观调控政策效应的理论框架。

一、作为一种制度安排的宏观调控政策：内生与外生的绩效

当新制度经济学家们摒弃制度是外生或中性的新古典假设从而将经济运行分析由“无摩擦”的新古典框架转向“新制度”的框架下进行时，市场被描绘成一种为降低交易成本而选择的制度安排(Coase，1937，1960；North，1981，1990)。在将制度分析引入新古典的生产和交换理论并更深入地分析现实世界的制度问题中，新制度经济学家同样给出了各种非市场形式的制度安排理由，这就是，有限理性和机会主义的客观存在使对市场的使用存在成本，因而，为把有限理性的约束作用降到最小，同时保护交易免于机会主义风险的影响，经济主体必然会寻求诸如政府安排的制度(Williamson，1975)。任何特定制度的安排与创新无非是特定条件下人们选择的结果，而有效的制度安排无疑是经济增长(绩效)的必要条件。正是通过对产权、交易成本、路径依赖等问题的强调，使新制度经济学得以将经济增长问题纳入制度变迁的框架中作出深刻的解释。由于制度安排的范围相当宽泛，这里，笔者并不打算涉及所有正规和非正规的制度问题，而只是运用新制度经济学的分析方法和某些术语(这些术语可能并不一定具有相同的内涵)，在阐述宏观调控政策也是一种典型的政府制度安排的基础上，就它相对市场基础而言是内生还是外生的角度来解释中国宏观调控政策的有效性问题。

市场经济中，对资源配置起基础性作用的是市场机制，市场经济运行的基本理论已由标准的一般均衡分析框架给定。尽管市场实现帕累托效率的前提条件过于苛刻而被认为在现实市场中不可能具备，但市场经济的发展史表明，对市场制度作用的认识不是削弱而是加强了。出于完善市场配置功能的需要，现代市场经济国家在市场基础上日益衍生出了其他一些非市场形式的政府制度安排。其中最主要的有：(1)针对市场失灵而由政府进行的微观规制(管制)；(2)针对市场经济总量非均衡而由政府运用一定的宏观经济政策进行的宏观调控。作为典型的政府安排，宏观调控是政府在宏观经济领域的经济职能，是现代市场经济中国家干预经济的特定方式，它的内在必然性实际上可由市场经济运行的本质是均衡约束下的非均衡过程推论出来(吴超林，2001)；而它的作用机理已在标准的凯恩斯主义模型中得到了经典的揭示，并被战后西方国家长期的实践所验证。

众所周知，宏观总量是由微观个量组成，宏观经济不可能离开微观基础而存在，宏观调控也必然要依赖于现实的微观基础和制度条件。我们可以简单地从宏观调控是否具有坚实的微观基础和制度条件出发，将宏观调控区分为内生的制度安排和外生的制度安排两类。市场经济内生安排的宏观调控意指宏观经济政策具有与市场制度逻辑一致的传导条件和能对政策信号作出理性反应的市场化主体。相对而言，如果市场经济意义上的宏观经济政策是在没有或不完善的市场基础和传导条件下进行的，那么宏观调控显然就是一种外生于市场制度的安排。一般地，在有效的边界范围内生安排的效应显著，而外生安排的效应则会受到极大的限制。有基于此，我们可以给出一个分析中国宏观调控政策效应为何不理想的理论框架。

中国1993—1996年的主导政策被普遍认为是经济转型时期的一次比较接近市场经济意义上的宏观调控，并成功地使1992年以来总需求严重大于总供给的宏观非均衡经济实现了“软着陆”。但宏观经济只经历了短暂的均衡之后，旋又在外部冲击和内部制约的条件下，陷入了持续至今且严峻的另一种类型的宏观总量非均衡即总需求小于总供给的状态。面对严峻的宏观经济形势，出于“速度经济”的要求及基于宏观经济学的基本常识，中国首先选择的是以货币政策为主的宏观调控政策安排，目的在于阻止经济增长率持续下降的势头。然而，到1998年7月为止，尽管包括下调利率、取消贷款限额、调整法定准备金率、恢复中央银行债券回购业务等市场经济通用的主要货币政策工具几乎悉数释出，经济减速和物价下跌的势头却并未得到有效的遏制。鉴于直观的宏观经济现实，当时人们普遍的共识是货币政策失效。关于失效的原因，大多数的分析是借助IS-LM模型进行的，其中主要的观点是“投资陷阱”论、“流动性陷阱”论、“消费陷阱”论等。应该说，这些观点基本上是在给定货币政策的制度基础和传导条件的前提下，主要从货币政策本身的作用机理方面实证分析了制约货币政策效应发挥的各种因素，这些政策层面的分析无疑是必要而且也是有针对性的。可是，如果给定的前提在现实中并不存在或不完全具备，那么，这种仅在政策层面的分析就不可能从根本上提出有效的对策。

事实上，中国仍处于从计划经济向市场经济转轨的进程中，市场制度基础的建设取得了长足的进展但还不完善。中国以增量促存量的渐进式改革方式形成了微观基础的二元格局：一方面，改革后形成的增量部分——非国有企业——基本上是按照现代企业制度的要求建立起来的，它们具有产权明晰的特征，能对市场价格信号作出灵敏的反应，其行为由市场机制调节，是市场经济意义上的微观主体；另一方面，改革后仍然保存的存量部分——国有企业——虽然历经不断深入的改革也日益向现代企业制度转变，但其积重已久的深层问题并非短期内能得到彻底解决，无论在产权结构还是在治理结构中，国有企业都存在着明显的政企难分的特征，因而其行为具有对市场与政府的双重依赖性，是不完全市场经济意义上的微观主体。目前国内经济学界对这种二元格局的另一种流行划分法是所谓的体制内的国有企业与体制外的非国有企业。其实，这是相对计划经济体制而言的，如果相对市场经济体制而言，则体制内的就应该主要是非国有企业，而体制外的是传统的国有企业。

有效的货币政策除了要有能对政策信号作出理性反应的微观基础外，还必须有政策赖于传导的条件。在市场经济中，利率是解释货币政策传导机制的最重要变量，它通过多种途径传导并影响到实体经济。Munddl(1968)与Fleming(1962)分析了开放经济条件下利率变化经由总需求和汇率波动效应传导的过程；robin(1969)通过对q值(资本资产的市值对重置成本的比值)的定义并将它作为把中央银行与金融市场连接到实体经济的重要因素，分析了资产结构调整效应的传导过程；Modidjani(1977)从居民消费需求角度分析了财富变动效应的传导过程。所有这些传导过程都是以利率市场化为前提、并以相对完善的货币市场和资本市场为基础的。严格地说，中国的利率基本上是由政府确定。利率机制传导的市场化前提不存在，所谓的“流动性陷阱”、“投资陷阱”、“消费陷阱”失去了分析的前提。假定政府确定的利率反映了市场供求，被认为是一种准市场化的利率，那么，在资本市场受到严格的管制以及金融市场被制度的性质强制分割的情况下，金融市场制度基础的局限也极大地制约着利率机制的有效传导。谢平和廖强(2000)明确地指出了利率传导机制的资产结构调整效应与财富变动效应之所以不佳，原因正在于中国的非货币金融资产与货币金融资产、金融资产与实际资产之间的联系不紧密、反馈不灵敏，金融体系与实际经济体系各行为主体和运行环节之间远未衔接成一个联动体。张晓晶(2000)则在MundellV-Fleming模型结论的基础上论证了开放条件下由固定汇率和资本有限流动引致的套利行为以及外汇占款必然制约中国试图通过降息刺激经济政策效果。结合对微观基础的更进一步分析，我们可以得出两点结论：第一：非市场化的利率使中国的货币政策在总体上成为一种外生于市场经济的政府安排，实体经济难以对其作出灵敏反应；第二，假定这种利率等同于市场化利率，那么，货币政策虽然相对于市场经济体制内的微观基础是一种内生安排，但金融市场的制度分割与局限使体制内的主体无法对利率作出反应，而体制外的主体使货币政策相应地又变为外生安排，加上体制外的改革滞后于金融制度本身的改革，金，融微观主体基于金融风险的考虑必然又会限制体制外主体的反应(这就是所谓的“惜贷”)。

金融市场制度的局限使得中国货币政策的传导实际上更主要是通过信用机制来进行的。理论上，货币政策的信用传导机制主要有银行借贷和资产负债表两种典型的渠道。Bernankehe和Blinder(1988)的CC-LM模型从银行贷款供给方面揭示了前一种渠道的作用机理，Bernankehe和Gerfier(1995)从货币政策态势对特定借款人资产负债状况的影响方面阐明了后一种渠道的作用机理。信用机制能否有效地发挥传导作用，其关键的问题是如何降低在信息不对称环境下存在于借贷行为过程中的逆向选择或道德风险等问题，从而使信用具有可获得性。就中国的现实而言，体制内外不同的微观主体的信用可获得性是完全不同的。市场体制内的微观主体(非国有企业)因金融市场的制度歧视被隔绝在以银行为主的金融体系之外，货币政策相对于它们是一种外生的安排，效应当然无从谈起。市场体制外的微观主体(国有企业)的反应则可从两方面来分析，一方面是，对于那些效益和资信状况均良好的主体，它们并非惟一地依赖银行借贷渠道融资，这就意味着信用传导机制所必需的银行贷款与债券不可完全替代的前提难以成立，即使这类主体不受市场的制度歧视，而且金融机构也愿意与它们发生借贷行为，但货币政策对它们的效力相当微弱；另一方面，对于那些效益和资信状况均不良的主体，由于它们存在严重的道德风险和过大的监督成本，金融机构出于自身稳健经营的要求，又往往不愿与其发生借贷行为，所以形成银行普遍的“惜贷”或“慎贷”现象，货币政策对这类主体的投资引诱也不明显(只是较大地减轻了它们的利息负担)。由此可见，中国货币政策效果不显著并不是(或主要不是)货币政策本身的原因，而是政策背后的微观基础和制度条件问题。

中国积极财政政策的效果同样可以在制度内生与外生安排的框架下得到说明。1998年中期，当日益严峻的“通货紧缩”和“有效需求不足”问题使得货币政策一筹莫展，以及东南亚金融危机致使通过出口扩大外需受阻的情况下，为了解决总体物价水平持续下跌、经济增长率递减、失业(下岗)面不断扩大等宏观经济问题，政府秉持通过宏观调控扩大内需以启动经济的思路，确立了以财政政策为主并与货币政策相互配合的积极的宏观调控政策取向。针对有效需求不足，积极财政政策主要是通过移动IS曲线的方式实现扩大总需求的目的，实际上是凯恩斯主义政策主张在中国的一种实践。对积极财政政策选择实施的时机和它的重要意义(稳定人们的预期)几乎没有人表示怀疑。尽管以增发国债为主要内容的积极财政政策被认为在扩大基础设施投资进而拉动经济增长方面发挥了重大作用(权威部门统计测算的结果是增发国债对经济增长的贡献率1998年和1999年分别达1．5％和2．1％)，但作为市场经济意义上的一种宏观调控政策，财政政策的主要功能并不仅仅体现在扩大支出的直接效应方面，而是在于通过政府支出的扩大去拉动民间投资的间接效应方面，否则，财政政策就与计划经济体制下的政府投资没有两样。就后一方面而言实际效果并不理想。不少人担心积极财政政策长期继续下去有可能导致计划体制复归和债务危机。

关于积极财政政策为何难以有效地拉动民间投资需求增长的原因，学术界已展开深入的探讨并提出了多种解释。其中大多数的分析都将问题的症结归咎于基础设施的产业链太短以及整个产业结构不合理方面，强调正是基础设施的产业关联性差，当把财政资金集中投向本来就已存在生产能力严重过剩的基础原材料部门，并且主要又是以政府大包大揽而不是贴息、参股和项目融资等方式投入的情况下，民间投资自然不可能参与进来，最终的结果是积极财政政策的乘数效应不大，经济启而不动。无疑，中国积极财政政策效应在现象层面表现出来的因果关系确实如此。但根本的原因却正如光教授(1999)所指出的，是政策扩张与体制收缩的矛盾。如果从财政政策是一种典型的政府制度安排的观点出发。我们可以就它与微观基础的关系对政策效应作出进一步的解释。这就是，由于财政政策与政府关系紧密的行为主体(特别是国有主体部门)具有较强的内在一致逻辑(这种较强的内在一致逻辑恰恰又是人们所担心的计划体制复归的重要表现)，积极的财政政策对这类主体的投资引诱效果相对明显；由于财政政策相对市场体制内的微观主体是一种典型的外生制度安排，积极财政政策的各种乘数效应受到体制的摩擦，因而对民间投资和居民消费需求的拉动效应不明显，亦即IS曲线移而不动。

上述给出的仅仅是制度基础的分析框架，它并不是宏观调控分析的全部内容。如果到此为止，则很容易使人误解为：只要宏观调控政策是内生的制度安排，就可以实现经济持续稳定的增长。其实，即使是内生安排的宏观调控政策，也并不必然意味着它能够解决所有的问题(凯恩斯主义政策70年代在“滞胀”面前的失灵就是明证)。因为，如果宏观调控作用的仅仅是宏观经济总量，就不能要求它去解决结构问题；如果宏观调控政策的本义只是一项短期的稳定政策，又岂能冀望它来实现长期的经济增长?这实际上也就涉及宏观调控政策是否存在一个有效的边界问题，内生安排的宏观调控政策效应也只有在有效的边界范围内才能得以释放出来。

二、宏观调控政策的期限边界：短期还是长期?

关于宏观调控政策的长期与短期之争，实质上也就是关于政府经济职能边界的理念之争。在西方，现代宏观经济学各流派之间对此也展开过激烈的论争，从凯恩斯主义到货币主义再到新古典宏观经济学派和新凯恩斯主义，其政策理论的核心实际上也可归结为宏观调控政策的期限边界问题。比较分析各流派不同的政策理论主张，应该会有助于我们对这一问题的理解。

(一)短期边界论：凯恩斯主义、货币主义及新凯恩斯主义的政策主张

在20世纪30年代大萧条背景下，凯恩斯从不变的价格水平可以存在不同的总产出水平及相应的就业水平的现实出发，以现实存在的货币工资刚性、价格刚性、流动性陷阱和利率在长期缺乏弹性等作为分析前提，把经济分析的重点放在宏观总体的真实变量上，指出宏观经济总量的非均衡主要是总需求波动(有效需求不足)的结果，市场力量并不能迅速有效地恢复充分就业均衡。根据总需求决定原理，凯恩斯进一步推论出，只有通过政府制定积极的财政政策和货币政策引导消费倾向和统揽投资引诱，并使两者互相配合适应，才能解决有效需求不足的问题，从而使经济在充分就业的水平上保持稳定。

在凯恩斯看来，针对有效需求不足的总需求管理政策是相机抉择的短期政策，因为“在长期我们都死了”。关于宏观调控政策的短期边界论，我们可用标准凯恩斯主义的AS一AD模型加以说明。在图1中，假设总需求曲线AD0与总供给曲线AS相交的A点表示经济最初处于的充分就业均衡水平(Yn)，当经济受到现实总需求的冲击，即AD0左移至AD1之后，由于现实中存在着货币工资刚性和价格刚性，必然导致厂商削减产量和就业量(从Yn减到Y1)，这时，经济将在小于充分就业水平的B点实现均衡，而不可能任由价格的自由下降调整到C点的充分就业均衡水平。正是投资者不确定预期及由此形成的有效需求不足，使得AS在A点以下演变为一条具有正斜率的总供给曲线，它意味着完全依靠市场力量很难迅速有效地将Y1恢复到Yn。因此，要使经济在较短的时间内从B点回复到A点，最有效的办法是通过政府实施积极的财政政策和货币政策使AD1，移动到AD0。在有效需求不足问题解决后，AS曲线恢复到古典的垂直状态，市场价格机制继续发挥作用，此时如果继续实施积极的政策会加剧价格水平的上涨(通货膨胀)。从凯恩斯主义的AS一AD模型中不难看出，总需求管理政策的边界只限于AS曲线具有正斜率的部分，亦即存在于有效需求不足的状态。

在20世纪60年代末到70年代初，正当凯恩斯主义需求管理政策在“滞胀”面前日益失灵的情况下，以弗里德曼为代表的货币主义学派提出持久收入假说和自然率假说来解释“滞胀”现象，并对凯恩斯主义的需求管理政策发难。货币主义者认为，长期菲力普斯曲线是一条起自自然失业率的垂直线，不存在失业率与通货膨胀率之间的交替关系。虽然短期内通过政府积极的财政政策可以影响产量和就业量，但就长期而言，财政政策的“挤出效应”使得财政扩张的量不过是对私人部门支出的量的替代，税收的变化也因不能影响持久收入而仅有非常微弱的乘数效应。货币政策也同样只会在短期内当人们按错误的价格预期决策时对产量和就业量产生影响，而在长期一旦错误的价格预期得到纠正，即“货币幻觉”消失之后，实际工资、产量和就业量都将复归到各自的自然率水平。因而任何通过政府相机抉择的需求管理政策试图保持较高的和稳定的产量和就业量水平的努力，最终只会导致通货膨胀的加速上升和经济的更不稳定。与重视财政政策作用的凯恩斯主义者不同，货币主义者从稳定的货币需求函数出发，坚持经济在遭遇需求冲击后仍会相当迅速地恢复到自然率的产量和就业水平附近，强调即使是短期的需求管理政策也不会使事情变得更好，因为政策制定者为了某种政治利益而操纵经济导致的政府失灵可能比市场失灵更糟。因此，为了稳定经济，应该用旨在稳定价格预期的货币规则取代相机抉择的需求管理政策。

新凯恩斯主义从最大化行为和理性预期的基础上去探寻关于工资和价格粘性的原因，进而建立了包含确定价格和接受需求的厂商、新古典生产函数、市场不完全性、信息不对称等方面具有坚实微观基础的宏观经济模型(Mankiw&Romer，1991)。由此导出的政策含义强调，由于经济自动均衡将以长期的萧条为代价，因此，通过政府的总需求管理政策可以使经济在短期内稳定在产量和就业的自然率水平附近。新凯恩斯主义关于短期政策的观点分别以工资粘性模型(图2)和价格粘性模型(图3)来说明。在图2中，LAS是一条与古典一致的垂直总供给曲线，SAS则是由一定的预期价格水平(pe=p0=W0或pe=p1=W1)给出的短期总供给曲线。假定经济初始在产量和就业自然率水平(Yn)的A点上运行，当发生意外的总需求冲击后(总需求曲线从AD0移到AD1)，即使价格可自由伸缩，但由于工资已由谈判合同固定，经济必然从A点移动向小于充分就业均衡(Y1)的B点。正是因为工资合同需要交错调整不可能使劳动市场在C点出清，新凯恩斯主义者强调政府对意外冲击的反应远比私人部门协商调整工资迅速。因此，在短期内，通过政府的总需求管理政策能够将经济稳定在自然率水平附近。图3表明的是，总需求的冲击之所以使经济从A点移向B点，主要是因为存在价格粘性(比如菜单成本)。如果商品市场不可能在C点迅速出清，那么总需求管理政策在短期就应该有所作为。

(二)零边界论：新古典宏观经济学的政策主张

建立在理性预期、自然率假设和市场连续出清基础上的新古典宏观经济学包括以卢卡斯为代表的货币经济周期学派和以巴罗、基德兰德、普雷斯科特等为代表的实际经济周期学派。前者从需求冲击、信息不完全及闲暇(劳动)的跨期替代效应方面建立起解释经济周期波动的原因和传导机制的货币经济周期模型，认为在短期内，虽然不完全信息下发生的意料之外的货币冲击会导致经济总量的波动，但在长期中，由于人们能够根据不断获得的信息去修复错误的预期，经济将自行恢复到自然率的增长路径。基于预期到的货币冲击对经济没有实际的影响，因而旨在稳定经济的货币政策在任何时候都无效。这种货币政策零边界的推论可由图4说明。

在图4中，垂直的LAS曲线表明具有理性预期的经济主体行为完全由市场价格机制调节，每一条倾斜的SAS曲线则由相应的预期价格水平给出。假设现期发生了出乎意料的总需求增加(货币冲击使AD0移到AD1)，则货币工资和价格水平必然会因商品和劳动市场存在超额需求而上升。此时，如果具有不完全信息的厂商(工人)误将一般物价水平(货币工资)的上升当做相对价格(实际工资)的上升并相应地增加产品(劳动)供给，那么经济将暂时“意外”地沿SAS0曲线从A点移动至B点。然而，一旦经济主体理性地认识到实际工资和相对价格并未发生变化并完全调整预期，则SAS0会迅速移到SAS1，产量和就业复归到自然率水平(C点)。因此，除非货币政策不被意料到，否则，无论长期还是短期的货币政策都归无效，而意料之外(欺骗公众)的货币政策本身只能进一步加剧经济波动。如果用“适应性预期”替代“理性预期”概念，则图4也是一个货币主义的AS—AD模型。

实际经济周期学派坚持货币中性论，认为货币对实际经济变量没有影响，因为是产出水平决定货币变化而不是相反，所以货币政策的作用为零。他们主要从生产函数与总供给的关系方面建立起分析模型，强调实际因素(尤其是技术)冲击是经济周期波动的根源。在他们看来，当一个部门出现技术进步后，它必然会通过部门性的波动源传导到经济的其他部门，技术冲击的随机性使产出的长期增长路径出现随机性的跳跃，产量和就业的波动实际上并不是对自然率水平的偏离，而是对生产可能性变化的最优反应，因此，任何反周期的政策都是反生产的没有意义的。关于实际经济周期模型的政策含义，巴罗通过复活李嘉图等价命题，认为公债是中性的，经济主体的预期理性会抵消政府无论是以公债还是税收等方式筹资的效应，因而试图刺激经济扩张的积极财政政策无效。基德兰德和普雷斯科特则通过比较有无约定条件下的均衡解，从政策的时间不一致性和政府信誉方面论证了凯恩斯主义的相机抉择政策是无效的。

由上可见，凯恩斯主义为政府提供了市场经济中反萧条的最初的政策理论，并将其边界严格地界定在短期，它的效应也被战后西方国家20多年的实践所证实。新古典宏观经济学将宏观经济政策的期限边界定格为零，虽然这种政策主张远离现实，但作为政策理论却为反思传统的宏观调控政策效应提供了一种路径。现代宏观经济学中，几乎没有任何一派是把宏观调控政策当做长期的政策。

三、宏观调控政策的对象与目标边界：总量稳定还是结构增长?

作为一种制度安排，宏观调控政策必然会存在一定的作用对象与目标。关于宏观调控政策作用的对象究竟是总量还是包括结构?它的目标究竟是稳定还是增长?对此的不同认识显然直接影响到对宏观调控政策有效性的评价，而在更宽泛的意义上则影响到能否正确地认识市场经济中市场与政府的作用。

(一)宏观调控政策的对象是宏观经济总量

现代市场经济中的政府制度安排或经济职能从总体的内容层次上可以区分为一般的市场条件的创立与维护、微观经济规制、宏观经济调控三大类。与基于市场失灵外在地要求政府干预经济的微观规制安排不同，宏观调控是市场经济内在机制充分发挥作用并导致经济总量严重非均衡基础上形成的政府安排。由于动态经济中经济出现周期的波动是不可避免的，虽然市场机制如果假以时日能够自动调节经济至自然率的均衡水平，但在经济达到均衡之前可能需要经历一个较长时期的萧条意味着必须付出总体社会福利损失的严重代价，因此，现代市场经济一般内在地要求通过政府运用一定的宏观经济政策(主要是财政政策和货币政策)去调控经济总量，以减少市场机制调节时滞产生的高昂成本。从宏观调控的内涵来看，它作用的对象显然是总量方面，但其作用的结果又必然会间接地影响到具体微观主体的行为。而正是这种直接对象与间接结果的传导表明了宏观调控政策的有效性，这也是为什么说有效的宏观调控必须有坚实微观基础和传导条件的原因。有必要说明的是，如果依据作用结果来界定政策边界，那么也许可以把结构列为宏观调控的对象。不过，随之而来的问题可能就会陷入体制认知的误区(这点将在后面说明)。将宏观调控政策的对象边界严格界定为总量的观点也明确地反映在现代西方宏观经济学的分析框架中。

(二)产业结构是市场配置资源的结果

前已述及，宏观调控政策作用的结果不仅会而且应该影响到微观主体的行为决策和产业结构的相应调整。但宏观调控政策的对象却并不针对具体的行业和部门，否则宏观调控就等同于微观规制。理论和实践的发展表明，对市场机制在资源配置中起基础性作用的普遍认同，推动了市场经济在世界范围内的广泛发展。在市场经济中，通过市场竞争和价格机制对供求关系进行调节，生产要素的自由流动使资源在各产业和部门间得到有效配置，产业结构的形成和优化正是市场在产业间配置资源的必然结果。历史地看，产业结构的形成和调整也曾在不同的体制下完全或主要由政府来安排(通过产业政策)，由此形成了典型的计划经济体制及所谓的政府主导型市场经济体制(如日本和韩国等)。不过由政府取代市场、通过产业政策干预市场机制在产业间的资源配置而形成的产业结构从长期看是非常脆弱的，日本和韩国经济(金融)危机不断，中国重复建设问题严重，政府安排的产业政策不能不说是其中的重要原因之一。

由于产业政策在实质上是政府依据自己确定的经济变化趋势和目标设想来干预资源在产业间的配置，产业政策在资源配置的方式上与计划经济是相同的，计划经济所固有的缺陷必然会重现于产业政策的制定上(汤在新、吴超林，2001)。政府对具体产业的干预应以市场失灵为依据确定。如果将产业政策当做一种宏观调控政策，显然它相对市场基础是一种外生的安排，其绩效将存在体制的制约。不仅如此，如果将产业结构作为宏观调控的对象，也与产业结构是市场配置资源的结果存在逻辑上的矛盾。应该承认，中国当前的经济问题主要是结构问题，但结构问题不是宏观调控直接的对象，结构问题的解决有赖于市场基础的发展和完善，这也是理解为什么要大力发展市场经济的关键之所在。

(三)宏观调控政策的目标是为市场对资源的基础性配置创设稳定的外部条件

对于通过宏观经济政策减少经济周期波动、促进经济总量均衡从而为市场机制有效进行资源配置创设稳定的外部条件的目标业已获得广泛的认同，并为当今世界各国政府所采纳(除新古典宏观经济学派反对外)，不过，关于经济增长是否应该作为宏观调控政策的目标则在理论上和实践中都存在重大的分歧。严格地说，经济增长属于总供给的范畴，它取决于生产要素的投入与组合，在市场经济发达国家，一般坚信构成总量内容的总供给方面是市场配置资源的结果。即使出现总供给冲击的经济周期波动，认为也应该由市场机制来调节。在现代西方宏观经济理论中，宏观调控政策归属于总需求的范畴，政策的目标被界定在因总需求冲击引起经济周期波动后的稳定方面，而且强调的是短期。如果说凯恩斯主义所强调的积极财政政策的乘数效应中包含了一定的经济增长目标，那么这种增长主要也是随积极财政政策稳定投资者预期而来的私人部门的增长，公共财政支出的增长本身在相当大的程度上仍然属于稳定的手段，目标是为民间投资的启动创设良好的外部环境。在主要发达国家的货币政策实践中，货币政策事实上也一直是以稳定通货而不是经济增长为目标。

最近10年来，随着现代宏观经济学的发展，特别是内生经济增长理论的发展，越来越多的经济学家对政府安排的宏观调控政策能够产生合意的长期经济增长表示怀疑，认为过分关注短期稳定的需求管理政策忽视了长期经济增长的问题。他们指出短期的产量波动虽然具有重要的福利后果，但长期经济增长的福利含义远远超出任何短期波动的影响(Romer，1996)，强调现代经济分析的重点应该从总需求转向总供给方面(因为总量非均衡都是微观扭曲的结果)。这种从对短期稳定的关注转向长期经济增长路径探讨的理论发展方向所给出的政策含义是，政府既能够积极地也能够消极地影响长期经济增长，而积极政策的作用主要体现在为经济的最优增长路径提供良好的外部条件。

在大多数发展中国家，尤其是像中国这样处于从计划经济向市场经济转型的国家，由于市场基础不完善，政府安排的宏观调控政策一直附存着经济增长的目标。在中国扩大内需的宏观调控实践中，先是1998年上半年明确地将货币政策作为保证8％的经济增长率目标的手段，当认识到依靠货币政策难以实现预期目标的情况下，又进一步明确提出启用积极的财政政策来保证经济增长。应该承认，一系列积极的宏观调控政策对于阻止经济增长率的严重下滑起到了重要作用。然而，现实结果与预期目标的巨大差距表明，将宏观调控政策目标严格界定为短期稳定更为确切。实际上，多重目标之间的相互矛盾也在很大程度上制约了宏观调控政策效应的释放，积极财政政策的短期经济增长目标在中国经济的存量部分还一定程度上存在，但在经济的增量部分则明显难容。目前，国内已有不少学者开始在关注短期稳定的基础上探讨中国长期经济增长的路径问题，如北京大学中国经济研究中心宏观组(1999)就曾明确提出：“宏观政策的制定和实施要始终坚持以市场化为取向，通过制度创新、加快结构调整来求得长远的发展，从这个意义上说，扩大内需如果不是作为一项短期政策而是作为一项基本政策，一定要和供给管理的政策结合起来”。特别是从2000年5月中国经济出现重大转机后，关于长期经济增长要依赖市场基础和制度条件的完善已逐步成为共识。

四、简短的结语

在中国的经济发展进程中，我们一向重视政府制度安排的作用，这无疑是中国客观现实的要求。与此同时，我们又必须对政府制度安排在经济的不同领域和层次内容上的差异有一个清晰的认识。事实上，就宏观调控政策作为一种政府制度安排而言，它在西方国家的理论和实践中具有比较清楚的界定，而国内对其内涵和目标等问题上的认识则是相当含混或者说是相互矛盾的。基于以上的分析，我们对宏观调控问题的基本认识是：

——市场经济有效配置资源是以产权明晰的市场主体行为和形成理性预期从而能对市场价格信号作出灵敏反应为基础的。针对经济总量非均衡的宏观调控如果没有坚实的微观基础，那么，作为一种外生的制度安排的政策效应释放必然受到极大的制约。宏观调控政策的传导还需要相应有效的市场传导条件或机制。在中国，由于市场结构并不完全，特别是资本市场和货币市场在相当大的程度上仍属管制市场，缺乏有效的市场传导机制使宏观调控成为一种外生于市场条件的政府安排。因此，宏观调控政策能否发挥作用已不仅仅是政策本身的问题。

篇10

如，国有资本的保值增值、产业领导者、国家战略承载平台、维护就业稳定、促进经济社会平稳发展的工具等。在市场经济基础薄弱，经济发展处于转型阶段，政府宏观调控任务艰巨但调控工具有限的背景下，赋予国企一定的宏观调控职能和社会职责是有必要的，而且有利于推动社会经济的平稳快速发展。但是，在赋予国企宏观调控职能和社会责任的同时，也会赋予其一定的行业或市场垄断和独占权，以确保其职能的行使和职责的发挥。这一点在国内外国有企业发展的过程中全然如此。而行业或市场的垄断和独占权自然会带来效率低下、腐败、行政资源输送、政府过度干预和越位管理等一系列弊端，导致市场资源配置的扭曲。基于这一逻辑，我们也就不难理解，为何在2008年全球金融危机之后我国会出现“国进民退”的现象。受金融危机影响，在外部需求萎缩和内需不足，且宏观调控体系不健全的背景下，政府只能借助于国有企业的力量来稳定经济增长，避免经济出现大幅度的下滑。

然而，当经济出现复苏之后，我们并没有及时扭转“国进民退”的局面，相反，这一现象呈不断扩大趋势。由此自然导致经济运行的成本上升、效率低下、政府对经济的干预愈加严重，民营经济不断受到挤压的现象发生。

因此，在推进让市场在资源配置中发挥决定性作用的过程中，大力发展混合所有制经济的关键就在于，厘清政府在市场经济中的职能，还原国有企业作为企业的本质功能，让国有企业成为真正的市场主体，公平参与市场竞争。在当前发展混合所有制经济的过程中，政府的着力点应在于放弃原有行政干预下资产管理的国企管理模式，重构市场调节下资本管理的国企管理体系，即由传统的“管人、管事、管资产”的“三管”模式向“管资本”的“一管”模式转换。

首先，明确界定“关乎国计民生”、“关系国民经济命脉”的行业和领域范围，不过度延伸这类行业和领域；明确国有资本最重要的任务是保值增值，为全体国民不断创造价值，同时将成果适时分享等。

其次，以股权为纽带，通过实施绝对控股、相对控股、参股等资本运营，将国有资产资本化，促进国有资本与集体、民营资本的融合。

再次，充分利用资本市场，大力培育一批高效精干的国有资本运营公司，提高国有资本的流动性，促进国有资本的合理流通。