一般农田保护条例范文

导语：如何才能写好一篇一般农田保护条例，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

为进一步加强我县采煤塌陷地治理工作，促进资源开发和环境保护协调发展，现就有关问题通知如下：

一、提高对采煤塌陷地治理工作重要性的认识

我县煤炭储量26亿吨，含煤面积200平方公里，占全县总土地面积的21%。现有矿井5对，年产煤炭1000万吨，随着煤炭开采能力的不断扩大，采煤塌陷地问题日趋突出。目前全县因采煤造成的塌陷地累计已达6000多亩，且以每年2000亩的速度增加。大量地表交通道路、水利灌溉和地下水资源遭受不同程度的损坏和污染，对生态环境带来严重破坏。同时大量农民失去赖以生存的土地，成为影响社会稳定的不良因素。各有关乡镇（街道）、部门，一定要从全面落实科学发展观、维护人民群众根本利益、促进全县改革发展稳定大局的高度，充分认识做好采煤塌陷地治理工作的重要性，进一步增强紧迫感和责任感，加大工作力度，强化治理措施，切实把这项工作抓紧抓好，抓出成效。

二、坚持因地制宜，科学治理采煤塌陷地

根据《县矿产资源总体规划》和《县土地复垦规划》，结合实际，抓紧科学编制塌陷地治理规划，报市政府批准后实施。

县国土资源局要根据土地开发复垦规划，结合市政府下达的任务目标，结合各矿区实际情况，逐年编制塌陷地治理计划，并分解下达到各复垦义务人。治理工作要从实际出发，区别主次先后和轻重缓急。

在组织塌陷地治理中，要坚持因地制宜、科学管理，实施综合开发，实现综合效益。要按国家规定，对塌陷地治理实行项目管理。采煤塌陷地治理项目由县国土资源局组织实施。凡是已经稳沉的塌陷地区，要作为一个项目综合规划设计。治理工作要坚持种、养、建、游一体布局，生态措施与工程措施并举，环境面貌、生态条件与生产建设统筹安排。塌陷地平均深度不超过1.5米，且非常年积水的采煤塌陷地，一般应在塌陷稳沉后两年内治理为农用地；塌陷平均深度超过1.5米或不超过1.5米且常年积水的采煤塌陷地，应在塌陷稳沉后三年内按照综合开发、经济合理的原则，治理恢复到可利用状态。

三、加大投入，加快采煤塌陷地治理步伐

按照《省地质环境保护条例》和国家、省、市有关文件精神，按照“谁开发谁保护，谁破坏谁治理”的原则，有关部门要督促复垦义务人依法履行复垦义务，没有条件复垦或复垦经验达不到要求的义务人应缴纳复垦费。塌陷基本农田的复垦费缴纳标准，按《省基本农田保护条例》的有关规定执行；塌陷非基本农田的，复垦费缴纳标准按《省实施〈中华人民共和国煤炭法〉办法》的有关规定，原则上按不低于耕地开垦费的标准收取。

篇2

关键词：生态文明 水库水资源 保护

一、基本情况

浏阳市株树桥水库发源于浏阳市大围山北麓，截浏阳河主要支流小溪河形成。1986年10月动工，1990年11月11日下闸蓄水，1991年7月15日第一台机组发电;2001年3月10日由湖南省水利厅批准为长沙市第二水源，2005年动工，2010年8月29日正式向长沙市供水。

（一）地理位置

株树桥水库饮用水水源地位于浏阳市东部，距浏阳市30公里，长沙市80公里。水库面积16050亩，总库容2.78亿立方米，年径流量5.55亿立方米，是长沙市最大的水库。水源地控制流域面积564平方公里，全部在浏阳市境内，涉及5个乡镇，辖27个行政村，总人口5万8千多人，林地面积72万亩，水田4万7千亩，森林覆盖率为87%，天然资源好。

（二）水文特征

株树桥水库流域处于我省三大暴雨区中的湘东暴雨区，出现暴雨的概率高，强度大，暴雨持续时间一般为1-3天，多年平均降雨量1601mm，最大年降雨量达2165 mm，坝址多年平均径流量为5.55亿m3，多年平均流量17.8 m3/s。受季风环流影响，株树桥水库流域降雨量年内分配很不均匀，全流域2-8月一般占全年的77%左右，连续最大3个月降雨量一般出现在4-6月，占全年44%。

（三）水资源概况

株树桥水库是一座大Ⅱ型水库，坝址控制流域面积564km2，占小溪河流域面积的75.30%，坝址多年平均径流量为5.55亿m3，多年平均流量17.8 m3/s，水库总库容2.78亿m3。流域内各个乡镇的水资源分布，如表1所示。

表1 株树桥水库流域内各个乡镇水资源概况

乡镇名称 多年平均降雨量（mm） 地表水资源量（亿m3） 地下水资源量（亿m3） 地下水与地表水重复计算量（亿m3） 水资源总量 （亿m3）

张坊镇 1601 2.81 0.22 0.22 2.81

小河乡 1601 1.12 0.09 0.09 1.12

七宝山乡 1601 1.42 0.11 0.11 1.42

中和镇 1601 0.11 0.01 0.01 0.11

高坪镇 1601 0.30 0.02 0.02 0.30

合计 5.77 0.45 0.45 5.77

（四）水源保护区划分

2005年12月颁布2006年5月1日实施的《长沙市株树桥水库饮用水水源保护条例》中将株树桥水库集水区域划分为饮用水水源保护范围，其中包括自然保护区和一级保护区;在一级保护区内划定核心保护区。自然保护区为小溪河源头（上洪七星岭）到张坊镇小河河口。一级保护区为张坊小河口至株树桥大坝的水域及两岸水平外延500米以内的株树桥水库集水区域，核心保护区为丁家湾水电站大坝至株树桥水库大坝水域及两岸至第一层山脊线以内的株树桥水库集水区域。

二、污染源调查分析及水源地水质状况评价

（一）污染源概况

株树桥水库水源保护区内污染源主要有工业污染（化工、木材加工、食品业）、农业污染（种植污染，主要使用农药化肥产生的污染，养殖业污染）、乡镇生活污染（生活污水排放污染、生活垃圾和粪便）及三产污染（餐馆、修理店、医疗卫生）。

（二）水质评价

根据采用长沙水环境监测中心提供的株树桥水库流域株树桥、蒋埠江、丁家湾三个监测断面2011年监测数据。依据《地表水环境质量标准》（GB3838-2002），评价结果如下：

株树桥水库大坝取水口断面：汛期、非汛期、全年各项目监测指标均达到《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）Ⅱ类水质标准，不存在监测指标超标的情况，水质状况良好。

蒋埠江断面：汛期、非汛期、全年各监测指标按单因子评价法进行评价，粪大肠菌群全年平均值超过《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）Ⅱ类水质标准;此外，总磷指标总体上能达到Ⅱ类标准，但全年出现个别月份超标的情况，其余监测指标达到Ⅱ类标准。

丁家湾断面：汛期、非汛期、全年各监测指标除粪大肠菌群指标之外，均达到Ⅱ类水质标准。其中粪大肠菌群在汛期和非汛期均有个别月份有超过Ⅱ类标准情况。

（三）流域水污染问题分析

从株树桥水库水质现状监测来看，水库的三个监测点株树桥、蒋埠江和丁家湾总体上水质较好，蒋埠江和丁家湾存在个别月份时段粪大肠菌群、总磷超标的现象。根据对株树桥水库污染源调查和有关资料的分析，目前水库的水质环境问题主要存在以下几个文面：

工业上污染虽然得到有效控制，但还需继续加强整治。自《长沙市株树桥水库饮用水水源保护条例》实施以来，各级政府加大了对株树桥水库的保护方面的投入，特别是对周边工矿企业实施整治，关停了流域内的多家污染企业，并整顿了一些排污大户，经过一系统的整治，污染严重的工业企业基本搬迁，水库周边的工业污染得到有效控制。但来自食品厂和覆膜纸厂的年废水排放量和污染物排放量还占有一定比例，需要有关部门引进重视。

农业污染严重、禽畜、水产养殖业在水库周边分布较广，加上周边居民的主要农副业，呈现分散广的特点，对于污染的治理产生了很大的困难。另外，农田径流污染较难控制，由于农药的使用，化肥的流失，氮素和磷素等营养物质、农药以及其他有机或无机污染物质通过农田的地表径流和渗漏形成水环境污染，大量的氮和磷营养元素随农田排水或雨水进入库区，导致水体的营养化，污染水质。农业面源没有得到全面控制，水体中氮磷指标和粪大肠菌群指标一直是影响水质达Ⅱ类的主要因素。

生活污染逐渐扩大，随着城乡的发展和居民生活水平的提高，越来越多的生活废水和生活垃圾成了新的污染源。由于没有排水措施，生活污水直接或间接排放入库，污染着水库水体，生活垃圾由于缺乏经常性的管理资金，大部分直接堆放在库区周边，在雨水淋溶和冲刷下，绝大部分则通过坡面汇流入河后流入水库，造成水库形成了明显的岸边污染带，特别是白色垃圾，对水库水质造成的影响周期比较长久，处理起来比较困难。

污染治理缺少宏观控制和整体规划，乡镇行政区之间缺少协调、合作和沟通。对于株树桥水库污染源的治理方面，没有对株树桥水库进行过水环境保护、水污染控制的总体规划，没有明确的保护目标和任务分解，各乡镇行政区之间的污染治理比较分散，没有形成统一的协调机制，缺少有效的合作和沟通。

另外，水源保护投入没有有效的资金保障，对于库区的水源保护基础设施建设方面是一个亟待解决的难题。

三、实施保障措施

株树桥水库饮用水水源保护是一个系统工程，牵涉面广，投入大，任务重，需要各级和各部门通力合作，才能实现。为保证人民群众喝上干净的水，政府在认真对待，切实加强领导，采取有效措施;各部门要统筹规划，做好组织协调工作，层层抓落实，处处有保障。

（一）建立管理长效机制

法律法制保障。主要有《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法实施细则》、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》和《长沙市株树桥水库饮用水水源保护条例》等，这些现有的法律法规是实施的重要依据。有了《条例》，株树桥水源保护工作有了专门的法律保障和法律武器。浏阳市人民政府了《关于加强株树桥水库饮用水水源保护的通告》，水政、渔政部门按《条例》规定委托授权水库管理局对核心保护区内的水政、渔政进行执法，株树桥水源地保护有较完备的法制保障。

技术保障体系。从保护饮用水水源地安全的角度出发，制定出具体定量的适用标准体系，如水质安全标准、水量安全标准、监测数据统计报表制度、储备标准、应急分类、卫生防护带设计标准以各供水单位的质量管理体系等。

监测与应急体系。建立并落实株树桥水库饮用水源地监测预报体系;加强株树桥水库饮用水水源地监控系统建设;建立健全水资源战略储备体系，建立特枯或干旱年以及水质受到污染情况下的供水安全储备，建设水质预报和突发水污染事故的预警预报系统，加强株树桥饮用水水源地监管能力建设。

社会参与体系。利用各种媒体加强宣传教育，鼓励和激励全社会的共同参与。通过信息制度、奖惩办法、培训和宣传制度等，针对不同层面的人群，加大宣传教育力度。通过报纸、电视、广播、讲座等各种宣传形式，积极宣传水资源的开发、保护与城市的生存发展的辩证关系，形成全社会共同保护饮水安全的大趋势。彻底克服错误观念，牢固树立环保意识、生态意识、法制意识，促进水库各项整治措施的落实。

（二）组织管理保障

2009年浏阳市人民政府成立了以市委常委副市长为组长的株树桥水库饮用水水源保护工作领导小组，并将水源保护工作纳入政府对16个成员单位和5个相关乡镇的年度绩效考核。保护区5个乡镇相应成立了由书记或乡镇长任组长的保护领导小组，明确一名副职任水源保护办公室主任。在保护区27个村设立33人的护水员队伍，建立了市、乡（镇）、村三级保护网络。水库管理局成立3个水源保护专业机构，配备近70人专职从事水源保护工作。构建了较强的水源保护组织机构和齐抓共管的联动体系。

（三）经费保障

篇3

关键词：电力设施保护 原因分析 防范对策

中图分类号：F407.61 文献标识码：A 文章编号：

电力设施是电能生产、输送、供应的载体，是重要的社会公用设施。党和政府历来高度重视电力设施保护工作，相继颁布实施了《中华人民共和国电力法》、《电力设施保护条例》、《电力设施保护条例实施细则》等一系列的法律、法规和规章，为电力设施保护提供有力的法律依据。但近年来，由于经济社会的快速发展，各类工程、基础项目建设不断，城市框架拉大，农田变厂矿、变道路，平房成高楼，尤其是线路保护区内违章施工、作业，以及线房、线树、线路矛盾日益突出，一些法律法规条款已不适应当前电力设施保护工作的需要。同时，也给保障经济社会发展电网安全带来了严重威胁。供电企业在当前形势下应调动社会各方面积极因素，保证电力设施安全运行，杜绝人为外力破坏事故，依法规避法律风险，避免陷入事故纠纷。

1 电力设施保护工作存在的主要问题

(1)电力设施保护组织流于形式。湖南省各地市依据《电力设施保护条例》和《电力设施保护实施细则》，大都成立了电力设施保护工作领导小组等类似的组织。但由于认识上的原因，长期以来，这些组织的成员单位没能有效地发挥监督、检查和协调作用，无法及时有效地解决电力设施保护工作中存在的问题。组织机构的缺失导致电力设施法定保护区内违法施工、违法植树、违章建房、违法施工等行为屡禁不止，危及电力设施安全的隐患不断产生，电力设施保护成了电力企业管理和地方政府社会治安综合治理的“顽疾”。

(2)电力行政执法工作尚未到位。电力体制改革后，原有的电力行政执法划归了政府经贸部门。但由于电力设施保护工作不是政府经贸部门的主要业务，所以很难纳入工作日程。加之公安部门警力有限和认识上的差异，一般的电力设施案件不能立案侦察，作为一般的普通盗窃案件对待。破坏盗窃电力设施违法行为得不到很好的处理，给一些不法分子带来可乘之机。随着电力设施产权的延伸，缺少了公安及行政执法部门的配合，这些问题将会愈发凸显。

(3)全员防护意识亟待加强，应作为一项考核标准纳入地方综合治理考核。网改前，农村电力资产都是农民自己出资或者合资形成的，电力设施如果受到盗窃和破坏，就是给农民自己造成损失，农民保护电力设施就像保护自己的财产一样。网改后，人们认为电力资产归电力企业管理，电力设施的产权和维护都是电力部门的事，事不关己，高高挂起，对窃电者和破坏电力设施者总是睁一只眼闭一只眼，从而使那些胆大妄为者更加有恃无恐。特别是一些村、组干部，在农村是最有影响力的代表，他们的思想不转变，广大农民一时更难转变。

(4)部门法律适用之间时有冲突。《电力法》要求对危及电力设施安全的植物进行修剪或砍伐，但《林业法》则规定对林木实行采伐许可证制度。树线矛盾导致基层生产运行部门常与林业部门及个别村民引发报批和赔偿等纠纷。另外，一些基层乡镇为完成上级下达的退耕还林任务，不问良田劣地随意种植树木，更不考虑高压线路的存在，给输电线路带来严重的隐患。

(5)企业依法自保机制薄弱。主要表现在技防、人防、物防体系不完善，保护经费投入不足，技术手段落后。另外，基层群众护线员的护线补助费偏少，每年每人仅200元，难以激发群众护线员的工作积极性。

2 电力设施保护措施

国家电网公司提出的“一强三优”的企业发展战略，对电网安全生产提出了明确的要求，我们必须按照“三抓一创”的工作思路，系统思考电力设施保护管理工作，将电网安全视为电力企业的“生命线”，大力宣传电力设施保护的相关法律法规，不断强化全社会对保护电力设施的重要性、安全性的意识，时刻准确掌握危及电网安全的外力破坏隐患信息，努力提高电力设施保护人员的素质，形成政企结合、内外结合、上下结合，左右联动，密切协作的立体防护坚强堡垒，确保电力设施的安全可靠运行。

(1)切实加强组织领导。电力设施保护工作具有广泛的社会性，牵涉到社会的各个方面，没有政府出面和各部门之间的配合许多问题难以解决。因此，各级政府主管部门要切实担负起对电力设施保护的监督、检查、指导和协调工作，纳入地方政府的社会管理综合治理考核。电力企业要主动加强与政府部门以及沿线(输配电线路)乡镇的工作联系，保证电力设施保护工作信息的畅通，充分发挥各级各部门的作用，形成电力设施立体保护网络，使电力设施外力破坏隐患得到及时发现、整治，最大限度地减少故意、过失等外力破坏引发的电网故障、事故。各地的电力行业协会也要积极发挥作用，向政府争取政策来维护企业的合法权利。

(2)加大宣传教育力度。我们要在宣传相关法律、条例上下工夫，要在宣传电力设施的常识、作用和重要性上下工夫；充分发挥民俗民约和精神文明建设的作用，深入持久地搞好电力法律、法规的宣传教育，取得社会各级政府的理解、支持、关注，形成全社会、全方位、多层次的维护电力设施安全的局面和氛围，依法维护供电秩序，为经济发展提供公开、公正、诚信、稳定的市场环境。

(3)按照社会管理综合治理考核德要求，实行属地管理机制。电力资产虽然是国家委托电力企业进行管理，产权与用户无关，但电力供应是依托电力设施输送到千家万户的。保护好电力设施，才可能保证正常供电。电力设施作为一种公用设施，具有面广、线长、点多的特点，仅靠电力企业去管理，力量显然不够。只有大力推行电力设施保护属地管理机制，即采用行政命令与经济杠杆并用的手段，不分电压等级，不分资产隶属关系，实行乡包片、村包段、人包杆的办法，逐级签订承包合同书，电力设施才可在当地政府和人民群众广泛参与和支持下，保障安全正常运行。

(4)建立长效保护机制。①建立一支精干的保卫队伍。保卫队伍是承担电力设施保护任务的主要力量，这支队伍的思想作风、业务水平和整体素质的高低对开展电力设施保护工作影响极大，必须予以高度重视。②充实专业运行人员，严格检查和执行岗位责任制及有关规章制度，专人专线，按周期巡视，杜绝巡视设备不到位的情况发生。对发案较多的地段和重点设施，要增加巡视次数，定期分析和汇报设备的安全情况。③强化电力设施护线员的培训和管理工作。要把那些思想好、群众威望高，作风正派的人选聘为护线员，并对他们进行必要的业务培训教育，提高他们的业务技能。推行“三大体系”即保证体系、执法体系、监督体系和基层群众护线组织相结合的管理模式，对供电设施进行立体保护。④ 定期开展例行违章清障工作。

(5)加大联防打击力量。 ① 向政府争取在电力设施保护工作中的行政执法地位。政府作为一级组织，各项工作千头万绪，很难为了一个违章建筑而四处奔波。而企业为了要维护自身的利益，防止事故的发生，就会不遗余力去做各种工作，在这样的前提下，企业如果没有行政执法的权利，工作的力度就不够，就难以消除某些隐患，电力部门应建议政府部门成立联动机制，利用政府部门权力优势（如安监一票否决权，社会管理综合治理一票否决权等）。②争取地方政府支持，在公安内部明确一支电力公安专门队伍。在目前治安形势还很严峻，电力设施保护工作任务十分繁重的情况下，仅仅依靠公安部门来保护电力设施不受侵犯是远远不够的。电力企业应像铁路、林业部门一样，以电力稽查大队为依托，建立一支电力公安队伍，在当地公安机关的统一领导下，组织协调、研究并解决电力设施保护工作和反窃电工作，加大对涉电犯罪的查处打击力度，以更好地维护企业自身的利益。③经常性地开展打击破坏盗窃电力设施专项斗争。近年来，破坏盗窃电力设施案件逐年上升，规模越来越大，已由过去的单个犯罪，发展到团伙犯罪。作案形式由过去的顺手牵羊，偶尔少量犯罪，发展到有组织有计划的大量盗取，形成盗取、运输、初级产品加工、交易“一条龙”，破坏性越来越大。只有加大惩处力度，经常性地开展打击破坏盗窃电力设施专项斗争，才能有效地遏制案件的上升。

总之，在当前形势下电力企业必须牢固树立起“宣传、防范、依法处置”的工作理念，多措并举，强化早发现、早制止、早报告、早处理的在控、可控力度。同时，充分依靠和发挥政府的行政职能、加大行政执法力度，才是我们做好电力设施保护工作的根本所在。

参考文献：

[1]中华人民共和国电力法[S]．1996．

[2]《中华人民共和国电力设施保护条例》及其实施细则[s]．1998．

篇4

【关键词】土地规划管理；问题；对策

中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：

引言

自20世纪90年代以来，全国大部分地区开展了土地利用规划与管理工作，20多年来，土地总体规划与管理工作对合理利用土地资源、强化土地利用的宏观调控、优化土地利用结构起到了积极的促进作用；尽管如此，土地布局尤其是农村土地布局依旧混乱并且被破坏的程度越来越严重，土地利用率不断下降，进而影响农业生产，经济稳定和人们生活。因此，日渐明显的土地规划与管理问题急需解决。

1现阶段中国土地规划管理工作的任务

面对土地供需的严峻形势，土地规划承担的任务十分繁重。一是要为满足人们日益增长的物质文化需求提供土地保障。土地具有稀缺性和不可移动性的特点，因此土地利用规划编制过程中必须统筹协调解决好各行业用地矛盾，通俗的讲就是要解决好“四子”问题，即米袋子、菜篮子、钱袋子、好房子。任何一项没有解决好“四子”问题的规划都不是一个好规划。二是要统筹土地利用与布局（五个统筹）。国家提出要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然发展、统筹国内发展与对外开放的战略方针。在规划的编制过程中要自始至终给予体现。三是要参与宏观调控。国家根据经济发展的需要，将土地和金融作为调控经济发展方向和结构的两个重要手段，土地规划是实现这一手段的重要方式。如何更好地发挥土地的调控作用是土地规划需要解决的重要课题。

2当前土地规划实施中存在的问题及原因

2.1 规划缺乏权威性，得不到有效的执行

规划实施中的最大问题是规划得不到有效的执行，还存在“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”的错误思想。有些地方迫于政策的压力，虽然将土地规划的文本做得四平八稳，但土地的实际利用状况与土地规划文本上的内容相差甚远。无视土地利用的布局，往往在规划的农业用地区内建起了工厂，规划大片工业用地区的地方，也仅仅在沿路地带建设了少部分的工矿，造成用地布局的混乱。在个别地方甚至被认为是阻碍了经济的发展，使得土地规划社会地位和法律地位都没有达到应有的高度，权威性得不到充分体现。

2.2 规划调整的随意性得不到有效遏制

在县、乡（镇）级规划制定过程中，把交通方便、条件好的耕地留作一般农田，把条件差的、位置偏远的农田划作基本农田，即人们常说的“保劣不保优、保远不保近”的现象相当普遍。地方上，在招商引资中，开发商或投资者为了降低投资成本，往往选择拆迁量少，交通便利的农田进行投资开发；这样可以比较方便地办理“农转非”的审批手续，而实际这种做法完全背离了土地利用总体规划保护耕地的初衷，使《基本农田保护条例》得不到很好的落实。

2.3 规划方法滞后

土地利用总体规划所采用的方法基本上是沿用计划经济时期的传统方法，即定性研究的方法。由于传统规划方法本身所具有的静态性特点，所以规划年限越长，这种判断与现实之间的误差也就越大，规划也就越远离现实。在经济发展比较缓慢的时期，传统规划方法的这个缺陷表现得还不明显，但在经济快速发展的今天局限性就越来越明显，越来越显得不能适应客观实际发展的需要。规划方法的革新是目前制定起宏观指导作用的土地利用总体规划之前必须解决的首要问题。

2.4 规划编制过程中，重编制，轻实施，缺评估，实施责任主体不明确

缺乏强制力与约束力，静态的规划观念根深蒂固，缺乏动态的评估调整机制，规划的社会公众知晓度和透明度不高，没有得到公众的充分理解和认可，影响了公众对规划的监督、维护。

2.5 对农村居民点和农村道路网布局重视不够

当前农村产业结构正处在调整阶段，农村城市化速度也日益加快，如果通过总体规划把保护耕地、节约用地与农村居民点布局调整、农村道路网布设结合起来，并使之成为总体规划的重要组成部分，那么，一定会收到“一石二鸟”的良好效果，既实现了保护耕地、节约用地目标，又推进了农村城市化进程。

3 加强土地规划管理的对策思考

3.1 改进规划方法

一是改定性分析方法为定性定量相结合的分析方法;二是改静态分析方法为动态分析方法。定性分析方法是以往人们常采用的规划方法。如果把对一些问题通过分析作出的判断用数学关系式、数学模型等展显出来并进行推算分析,这就变成了定量分析的方法。显而易见,这种定量分析方法是以定性分析为基础的,实质上是定性与定量相结合的分析方法。静态分析方法是对某一事物在某个时点、某一特定空间上的状况进行分析并作出判断,以此为依据进行规划的方法。人们知道,经济和社会现象是一个过程,土地利用问题同样也是一个过程,是一个不断发展变化着的过程,所以土地利用总体规划本身也应该是这种动态变化过程的反映。土地利用总体规划的目标是追求在土地利用过程与经济发展过程同步变化情况下的社会、经济、生态效益的最大化,所以,规划必须是动态的,能够反映某一时段因经济发展而带来的土地利用动态变化。所以,要想求得具有动态特点的规划方案,必须采用动态的规划方法。

具有定量分析功能和动态变化功能的诸多规划方法中,以PD―PLUS最为适用。PD―PLUS方法的最大特点主要不是谋取一些规划的具体数据,而是着重研究分析事物的发展趋势。然后,再在这种发展趋势下确定相关的规划指标,从而把制定规划指标与相关事物发展的总趋势联系在一起。当然,“相关事物”是复杂的,例如,耕地保有量、建设占用耕地指标等与所在区域的经济发展状况、城市化水平有关;而经济发展、城市化水平又涉及到人口、社会消费水平、产业政策、生态环境、基础设施等等。PD―PLUS方法能够有效地解决这个比较复杂、而又回避不了的问题,因此能够解决重要指标的动态变化问题,可以克服当前规划中出现的在规划期内只有一个数据的现象。当前的规划,由于只有一个规划期末的数据,无规划期间内每一个进程的数据,因而缺乏可操作性。如果把规划期间划分成几个时段,每个时段有明确的指标要求,对实施者来说就容易把握,规划也就容易落实。

3.2 规划的重点应由保护耕地向保护国土资源转变

前两轮土地利用总体规划突出强调了实现耕地总量动态平衡、基本农田保护和建设用地规模控制，新一轮规划应全面把握土地资源对经济社会可持续发展的重要作用，坚持自然资源的全面保护，坚持区域发展的公平性、发展过程的持续性、人和自然的和谐性等可持续发展的理念，在规划中制定全面保护政策措施。

3.3 坚持《基本农田保护条例》的有关规定

做好基本农田保护区的调整划定工作，将城镇、村庄周围、铁路、公路两侧的耕地及其他区域质量好、产量高的耕地优先划入基本农田保护区。将规划指标具体分解落实到保护区和保护地块，实行分级负责、责任到人的保护制度，切实加强基本农田保护区的监督管理工作。

3.4 完善土地利用总体规划内容

把农村居民点布局调整和农村道路网规划作为土地利用总体规划的内容。使零散村庄向中心村和小城镇集中，工业企业向工业园区集中，完善农村道路网，为促进农村城市化进程创造条件。规划的内容体系应由指标控制体系为主向宏观控制加空间布局相结合的方向转变随着政府职能的转变，土地利用成为国家调控经济社会协调发展的一个重要手段。土地利用总体规划应弱化单纯的指标控制和分配的功能，强化布局结构优化和用途管制的功能。对土地利用布局研究不只是前两轮规划存在的一个突出问题，也是土地用途管制难以严格履行的重要原因。本轮规划要认真研究建设用地布局，市级以下应同步编制，落实到具体的地块，使建设用地布局规划与实际用地需求尽可能相符合。还要研究基本农田和其他需要重点保护的用地布局，使其保得住、保得好。规划图件的编制可采用以行政境界为整体的规划挂图与分幅大比例尺规划图等相结合的模式，编制规划图集。

3.5 构建完善规划管理信息系统

规划实施工作应由构建规划管理信息系统入手。以规划乃至整个国土资源管理的业务流程重组为核心，全面推进规划实施管理的信息化、规范化和现代化。推进规划管理的信息化，能够提高规划管理的效率，降低管理成本；能够加强对规划的宣传，有效地实施政府和社会公众对规划修编、调整和实施的监管；能够全面提高规划为公众服务的水平，进一步改善国土资源部门的形象，进而促进经济发展和各项建设。规划信息系统的建设应全面贯彻国土资源部《土地利用规划数据库标准》和《土地利用规划管理信息系统建设指南》的要求，确保共享和网络互联。在规划管理信息系统建设中，还要处理好内网与外网的隔离和匹配工作，构建省、市、县、乡统一的管理网络。

参考文献

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疯狂盗油者获得严惩

2006年5月14日，河南省焦作市中级人民法院依法宣判了一起盗窃原油案，一份长达30多页的判决书表明，2002年4月至2003年2月，21名被告人在豆银锁、王纪刚、魏正军、董华平、董学同、王随山、王合运等七人的组织策划下,利用夜幕做掩护，先后在河南省濮阳市、安阳市、新乡市和焦作市境内的中洛石油管道上，短短不到一年的时间内，他们疯狂打孔盗油近20余次，总价值30余万元，致使中洛管线停输共计156小时，管输费损失230万元，中国石化新乡输油处为修复管道共花费抢修费17万元，同时还导致部分农田遭原油污染和减产，给国家财产和石油资源造成了极大破坏。

焦作市中级人民法院经审理认为，以豆银锁等七人为主犯的21人犯罪团伙破坏正在使用的输油管道，严重危害公共安全，已构成破坏易燃易爆设备罪，其中被告人豆银锁被判处无期徒刑，，并处罚金人民币2万元。其余20名被告人也同时领受了各自相应的刑罚。

打击“油耗子”任重道远

“这不是泥土，这是‘油土’！”在管道沿线的濮阳县清河头振兴寨村，两位农民指着被泄漏的原油浸黑的地块说。在一次盗油事件中，“油耗子”逃离时根本不顾原油的泄漏，致使数吨原油白白流进了庄稼地里，现场附近大约两亩田地全被铺了一层厚厚的黑油，成熟在望的小麦全部枯死。

2004年4月18日，不法分子在濮阳市经济开发区一村庄外管道上打了个冲天眼，造成大量原油外喷，当时正刮五六级大风，原油污染带长700多米，36亩麦地、40亩菜地、几十座蔬菜大棚被污染，还殃及十几家个体企业和几十户农民房屋。事件发生后，造成停输12个小时，管道内的原油已形成“初凝”。抢修人员拼死拼活，才将输油管道从“初凝”的险情中抢救过来。否则，一旦停输时间过长，管内温度下降，造成原油冷凝，国家投资4个亿的管道就可能全部报废，成为一段几百公里长的僵死“灌肠”，后果将不堪设想。

“打孔盗油达到了疯狂的程度，几乎每天都有盗油事件，每天都得停产抢修！”中石化管道储运公司新乡输油处的工作人员愤慨地说。

为什么这些人如此猖獗呢？输油处的同志介绍，对盗油者的巨大诱惑，主要来自卖油后的惊人利润，近年来随着油价攀升，一些打孔盗油者甚至叫嚣“盗油比贩毒还要来钱快”。为了更高效便捷地盗油换钱，不法分子盗油的手法和方式也在不断“升级”。

在一个农家小院，我们见到了不法分子用来盗油的各式各样的工具：大堆的阀门、引线，各种大小、长短不一的红色和黑色软体胶管，还有用来销赃的卡车。这些全是被公安机关和巡线人员缴获的作案工具。

这些盗油者经过精心准备，用特制的工具寻找输油管道，并有专人打孔。一伙人还模仿国家专利密闭开孔机的原理，制作出一个打孔器。打孔盗油者从输油管道上接出几十米甚至几百米的管线并埋在地下，管线上装有阀门以便随时取用，作案手段隐秘且不易被发现。

此类犯罪除具有组织周密、团伙作案、技术专业、手段隐秘等与一般犯罪不同的特点外，还具有这样几个特点。一是团伙成员中年人居多。从2004年至今查获犯罪成员看，30岁至45岁的中年人占93%。二是出现了打孔窃油的专业村。据群众反映，清河头乡管五星村有70%的成年男子或直接或间接参加过盗油活动，仅2004年该村的中洛输油管线就发现盗油阀门32个。三是多是团伙作案，犯罪嫌疑人手段狡猾，具有暴力倾向，仅凭巡线员有时无法完成查获涉油车辆等任务。四是有前科的犯罪嫌疑人占比例较大。魏正军打孔窃油团伙，抓获的21名犯罪嫌疑人中，被判过刑的有9人。有些犯罪嫌疑人在劳改时是狱友，出狱后，不思悔改，纠集在一起，继续作案。

据河南省公安厅的同志介绍，面对公安部门的不断打击，“油耗子”的作案区域也在改变，开始有计划地向邻县渗透；犯罪手法也开始出现具有黑社会性质的暴力现象。2002年11月，一伙“油耗子”正在盗油时被治安巡线大队工作人员发现后，竟然采用暴力将巡线人员强行扣留，从容盗油后逃之夭夭。一些巡线人员在盘查盗油分子时还遭受过枪击。中原油田10余名民警在一次设卡盘查时，一辆无牌照盗油油罐车疯狂闯卡，造成两名民警受伤，一辆警车报废。2004年8月，濮阳站巡线员在巡逻中遭到8个蒙面歹徒有预谋的袭击，两名巡线职工被打伤，车辆被砸坏。

主审该案的焦作市中级人民法院法官张国胜说，案件屡禁不止的原因首先是许多被告人直到开庭时还以为他们的行为是一般盗窃，顶多判几年就出去了，岂不知该案应适用刑法第118条和119条规定，以破坏易燃易爆设备罪来定，该罪法定最低刑为三年有期徒刑，最高刑为死刑。其次，盗窃罪规定，除盗窃金融机构和珍贵文物有死刑外，一般盗窃罪法定最低刑为三年以下有期徒刑、拘役或管制，最高刑为无期徒刑，差别较大。从被告人供述看，河北邯郸和濮阳两地废旧机动车交易市场（作案者可从那里买偷油运输车）和小炼油厂的管理不严，是产生盗窃原油的重要诱因，是犯罪链条上的重要一环。三是石油管道线路长，管理技术手段落后。据新乡输油处的同志讲，中洛输油管道全长284公里，仅有巡线人员100名，这100人还被分为两班，即每次仅有50人当班巡线，人员配备明显不足，另外输油管线上七个泵站虽然前几年更新了设备，提高了技术含量，但仍不能清楚分辨出犯罪分子打孔盗油的确切位置，等巡线人员或公安人员赶到后，犯罪分子往往已扬长而去。四是当地政府或公安机关的疏忽或麻痹也是造成案件频发的原因。有的当地政府或公安机关认为石油管线掩埋在地下很安全，不需要太多防范等，存在麻痹思想。

法律与监管要双管齐下

打击涉油犯罪，现有的法律、法规不仅严重滞后，而且还出现了法律相互冲突，法律效力低等问题。如《石油天然气管道保护条例》规定：在管道两侧5米以内，严禁搭违章建筑；严禁挖砂取土，造成穿越河流的管道、悬空等。但在实际生活中，有些农民则搬出土地承包法等法律来说理，弄得《石油天然气管道保护条例》遭遇了许多尴尬。

此外，在2001年的《石油天然气管道保护条例》颁布以前建设了大量占压输油气管道的建筑物，责任认定复杂，清理难度较大，而且隐患大，这一切都急需出台专门法加以规范。

有专家认为，要解决管道安全问题，必须从立法上构建科学的管理机制。要将管道安全视为一种重要公共安全工程，要从源头上抓起，管道管理者和管道运输单位要尽到严格的管理责任，管道安全的维护需要建立相关的责任机制。要通过立法明确管道沿线各级人民政府，特别是公共安全管理机关保护管道安全的责任。在具体的制度上要实行定期安全检查，群众举报等制度。

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第一条本省境内已建或在建的发电、输电、变电、配电设施及附属设施(以下简称电力设施)的保护，均须遵守《条例》和本办法。

第二条为保障电力生产和电力设施建设顺利进行，根据国务院《电力设施保护条例》(以下简称《条例》)，结合本省实际，制定本办法。

第三条电力设施保护工作，按行政区域划分，以块为主、条块结合，实行电力主管部门、公安机关、人民群众相结合和宣传教育、加强防范、依法治理相结合的原则。

第四条任何单位和个人都有保护电力设施安全的义务，都有权制止危害电力设施的行为，并向电力部门或公安机关举报。

第五条县级以上电力主管部门负责本辖区内的电力设施保护工作，其主要职责是：

(一)监督、检查《条例》和本办法的贯彻实施情况；

(二)负责电力设施保护的宣传教育工作；

(三)会同有关部门和单位建立电力设施保护群防组织，并制定和落实电力设施保护责任制；

(四)会同同级公安机关负责电力设施的安全保卫工作；

(五)依法查处违反《条例》和本办法的行为；

(六)研制、推广电力设施的技术防盗措施。

县级以上电力主管部门的执法人员，在依照《条例》和本办法规定执行职务时，须出示《*省电力设施保护执法证》。

第六条各级公安机关负责依法查处破坏电力设施和盗窃、哄抢电力设施器材的案件。

各级城建、规划、工商、交通、林业、国土资源等有关部门，按照各自的职责，协同电力主管部门和公安机关做好电力设施的保护工作。

第二章电力设施保护范围和保护区

第七条发电厂、变电所设施的保护范围，除《条例》第八条规定外，还包括经依法批准建设的各种专用船舶停泊区及其有关设施。

电力线路设施的保护范围，按《条例》第九条规定执行。

第八条架空电力线路安全保护区的宽度，依照下列规定划定：

(一)在一般地区电力线路的导线边线向外侧延伸的水平安全距离是：

1—10千伏5米

35—110千伏10米

220千伏15米

500千伏20米

(二)在城镇、工矿区等人口密集地区，电力线路的导线边线在设计最大风偏后(不包括常用可活动距离)向外侧延伸的最小水平安全距离是：

1—10千伏1.5米

35千伏3米

110千伏4米

220千伏5米

500千伏8.5米

第九条电力电缆线路安全保护区的宽度，依照下列规定划定：

(一)地下电缆为线路两侧各延伸0.75米所形成的两平行线之间的水平安全距离；

(二)海底电缆一般为线路两侧各2海里(港内为两侧各100米，滩涂区域为两侧各25米)；

(三)江河电缆一般不小于线路两侧各100米(中、小河流一般不小于各50米)。

第十条新建、改建和扩建电力设施的规划和计划经依法批准后，电力设施所在地的城乡规划部门应根据批准的规划和计划核定用地位置和界限；电力主管部门应按规定会同有关部门划定电力设施保护区。

第三章电力设施的保护

第十一条各级人民政府制定和组织实施城乡规划时，应当统筹安排电力设施建设，确保电力设施的安全。

第十二条各级规划、林业、交通、城市绿化、国土资源等部门在规划定点、植树造林、城市绿化或发放采矿许可证时，凡涉及电力设施的，应征求电力主管部门的意见。

第十三条电力设施产权单位在电力线路保护区的主要区界，应设立由省电力主管部门统一制定的标志牌。

第十四条任何单位和个人不得从事下列危害发电厂、变电所设施的行为：

(一)扰乱发电厂、变电所的生产和工作秩序，或者移动、损坏发电厂、变电所的生产设施、器材和安全标志物；

(二)在发电厂用于输水、排灰的管道，或者沟渠外缘向两侧延伸5米的区域内取土、挖沙、采石、打桩、钻探和进行其他挖掘作业、兴建建筑物，或者倾倒垃圾、矿碴和含有酸、碱、盐等化学腐蚀物质及其它废弃物；

(三)在发电厂冷却塔水池、冷却池、用于输水的管道、沟渠的取水口向周围延伸100米的水域内，从事炸鱼、捕鱼、游泳、划船及其他危及水工建筑物安全的行为；

(四)擅自截用发电厂水源，或者向水源内倾倒垃圾、矿碴、含有化学腐蚀物质的液体和其它废弃物；

(五)影响发电厂、变电所的专用铁路、公路、桥梁、码头的使用；

(六)在用于水力发电厂的水库内，进入水工建筑物向周围延伸300米的水域内，从事炸鱼、捕鱼、游泳、划船及其他危及水工建筑物安全的行为；

(七)在变电所围墙向外延伸5米的区域内堆放或焚烧谷物、草料、木材、稻秆和油料等易燃易爆物品，在变电所、发电厂附近从事污染电力设施作业。

第十五条任何单位和个人不得从事下列危害电力线路设施的行为：

(一)向电力线路设施射击或者抛掷物体；

(二)在电力线路的导线边线向外侧延伸300米的区域内放风筝；

(三)利用杆塔、拉线栓牲畜、悬挂物体、攀附农作物、作起重制动和牵引地锚；

(四)在电力线路杆塔、拉线的基础保护范围内从事围(挖)塘及本办法第十四条第(二)项规定的行为；

(五)在电力线路的杆塔和拉线之间或者杆塔内修筑道路；

(六)拆卸电力线路的杆塔、拉线上的器材或者移动、损坏电力线路设施的永久性标志和标志牌。

前款第(四)项规定的电力线路的杆塔、拉线的基础保护范围是：35千伏及以下的，杆塔、拉线从基础外缘向周围延伸5米；110千伏及以上的，杆塔、拉线从基础外缘向周围延伸10米。

第十六条在架空电力线路保护区内，任何单位和个人不得从事下列行为：

(一)堆放本办法第十四条第(七)项规定的易燃易爆物品，或者堆放垃圾、矿碴等影响安全供电的物品；

(二)烧窑、烧荒、打场，或者焚烧秸秆等；

(三)兴建建筑物；

(四)种植自然生长最终高度与电力线路的导线之间不符合垂直安全距离规定的竹子、树木。

第十七条架空电力线路的导线与竹子、树木或者其他物体之间的垂直安全距离，应与在计算电力线路导线的最大弧垂后，依照下列规定确定：

1—10千伏不少于3米

35—110千伏不少于4米

220千伏不少于4.5米

500千伏不少于7米

第十八条在地下电力电缆线路保护区内不得种植树木，或者从事本办法第十四条第(二)项和第(七)项规定的行为。

第十九条经县级以上电力主管部门批准，并按国家有关规定采取可靠的安全措施后，方可从事下列活动：

(一)在架空电力线路保护区内，进行农田水利基本建设和打桩、钻探、挖掘作业，《条例》和本办法另有规定的除外；

(二)起重机械的任何部位进入架空电力线路保护区施工；

(三)高度与架空电力线路的导线之间不符合垂直安全距离规定的车辆及其运载物体或者其它物体，穿越架空电力线路保护区；

(四)在电力电缆线路的保护区内作业；

(五)攀登电力线路杆塔或者在架空电力线路设施上联接电器设备、架设电力通讯、广播、电视线路以及放置其他设施；

(六)保留或者种植自然生长最终高度与电力线路的导线之间符合垂直安全距离的竹子、树木等作物。

在距离电力设施周围300米范围内(指水平距离)进行爆破作业的，应征得电力主管部门的同意，并采取可靠的安全措施。

第二十条任何单位和个人不得从事下列危害电力设施建设的行为：

(一)侵占依法批准的电力设施建设用地；

(二)涂改、移动、损坏或者拔除电力设施建设的测量标桩和标记；

(三)破坏、封堵发电厂、变电所及电力设施建设单位的专用铁路、公路、航道、水域、堤坝、桥梁、码头，截断施工水源、电源、气源，或者阻碍电力设施建设单位的人员和车辆、机械、设备、器材进入施工现场；

(四)扰乱电力设施建设单位的生产和工作秩序，或者破坏施工车辆、机械、设备和器材。

第二十一条经工商行政管理部门核准登记领取营业执照的企业，应当依法收购电力设施器材。工商行政管理部门应当在每年第四季度末将收购企业的核准登记情况抄送当地电力管理部门。

收购电力设施器材的企业等经济组织应当建立收购和销售台账，登记收购电力设施器材的规格、数量、来源和出售等情况，以留存备查。

第二十二条电力主管部门和电力企业的专用通讯设施及其附属设施的保护工作，按照国家有关法律、法规和政策规定执行。

第四章电力设施与其它设施相互妨碍的处理

第二十三条电力线路与通信线路和其它线路、管道不得相互妨碍。新建线路、管道与原有线路、管道不可避免并行或者交叉穿越时，新建线路单位应与原有线路单位协商，并按照原电力工业部、铁道部、邮电部、通信兵部和广播事业局的《架空电力线路与弱电流线路接近和交叉装置规程》规定执行。

第二十四条位于架空电力线路保护区外的树木等植物，对电力线路安全造成危害的，电力主管部门应通知产权管理部门或个人限期予以砍伐、修剪或采取安全措施；未在限期内砍伐、修剪或采取安全措施的，电力主管部门有权采取强制措施。

第二十五条新建、改建、扩建电力设施，必须拆迁建筑物、砍伐林木和拆除其它设施的，电力设施建设单位应与有关部门、单位或者个人协商，签订协议，并依照国家和本省的有关规定办妥手续。

新建、改建、扩建电力设施，因受地理条件和进出线走廊的限制，无法避让，必须跨越建筑物或其它设施时，建设单位应根据城乡规划部门审定的线路走向图，与有关部门、单位或个人签订协议，并采取可靠的安全措施，确保被跨越建筑物的安全。

第五章法律责任

第二十六条违反本办法第十四条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条规定的，由电力主管部门按下列规定进行处罚：

(一)对危及电力设施的，经制止无效或限期内不改正的，处以1000元以下的罚款；情节严重的，可处以1000元以上5000元以下的罚款。

(二)对尚未损坏电力设施器材，但危及电力设施安全的，电力主管部门可视情节，给予批评教育或处以30元以上1000元以下的罚款；情节严重的，可处以1000元以上5000元以下的罚款。

(三)对电力设施造成损害的，由电力主管部门责令其赔偿损失，并可处以1000元以上5000元以下的罚款。

(四)违反本办法第十六条第(四)项、第十九条第(六)项规定的，由电力主管部门责令其限期改正，并可处以1000元以下的罚款；造成电力设施损害的，责令其赔偿损失；对限期内仍不改正的，电力主管部门可以强制砍伐、修剪树木、竹子。

(五)违反本办法第十九条第(五)项规定未经批准在架空电力线路上联接电器设备的，责令其限期改正，并可处以1000元以上5000元以下的罚款；在限期内仍不改正的，电力主管部门可以采取临时停止供电的强制措施。

第二十七条违反本办法第二十条规定的，由国土资源、公安等部门按照各自的职责分工，依法查处。

第二十八条违反本办法规定，有下列行为之一，尚不够刑事处罚的，由公安机关依照治安管理处罚法律的规定处罚：

(一)破坏或扰乱电厂、变电所(站)、调度所(室)、电力建设工地正常的生产、工作秩序，尚未造成严重损失的；

(二)拒绝、阻碍电力部门工作人员依法执行职务，未使用暴力、威胁方法的；

(三)破坏、哄抢、盗窃电力设施器材、发电厂燃料、在建电力设备和施工车辆、机械、设备、器材的；

(四)明知其是违法取得的电力设施器材而窝藏、销毁、转移、收购的；

(五)偷窃路灯附件或故意破坏路灯的；

(六)故意损坏电力设施尚未造成严重后果的。

第二十九条违反本办法规定，情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第三十条违反本办法规定，被处以罚款和责令支付赔偿费的单位或个人，必须在接到罚款或支付赔偿决定书之日起15日内缴清罚款和赔偿费；逾期不缴纳的，自滞纳之日起，每日加收罚款和赔偿费总额3%的滞纳金。

第三十一条赔偿费作为修复费用和保护电力设施费用的补偿；罚款的管理和处理按财政部有关规定执行。

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关键词：合肥市；畜禽养殖；污染治理

中图分类号 X713 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2017）07-0098-03

近年来，合肥市先后实施畜牧业发展、升级和转型计划，在政策、市场和效益推动下，畜牧业生产经营方式发生了快速转变，规模化畜禽养殖快速发展，这使得粪污排放集聚度不断提高，养殖污染问题一度突显。由于巢湖流域水域污染严重，巢湖及流域河流水体富营养化状态不断加重，区域内规模化畜禽养殖污染治理越来越引起社会的高度关注，被认为是主要面源污染源之一。为掌握合肥市规模化畜禽养殖污染治理的现状及问题，笔者进行了实地调研与论证。

1 合肥市畜牧业养殖现状

合肥市畜禽养殖品种主要有生猪、肉鸡、蛋鸡、蛋鸭、奶牛、肉羊，以猪禽为主。据2016年底统计，全市生猪年出栏271.2万头，期末存栏132万头；家禽年出栏1.4亿只，期末存栏4 800万只；奶牛期末存栏2.7万头；羊年出栏13.7万只，期末存栏14.7万只。按照农业部畜牧规模养殖的统计口径，2016年底全市规模化畜禽养殖场共有1 115家，其中养猪889家，存栏81.58万头；蛋鸡97家，存栏115万只；肉鸡108家，存栏765万只；奶牛17家，存栏2.7万头；肉羊41家，存栏3.5万只。

2 规模化畜禽养殖污染治理情况

2.1 粪污排放情况 根据环保部门制定的排放标准测算，理论上我市上述规模化畜禽养殖年产生粪便约119万t、尿110万t，其中含氮约1.6万t、磷1.1万t。从养殖排污量分析，生猪养殖约占总排放的80.2%，居首位；肉鸡占12.4%、蛋鸡占3.7%、奶牛占2.7%、肉羊占1%。生猪和家禽排放的氮、磷是畜禽养殖业污染的主要来源，占排放总量的91%以上。据调查，生猪和奶牛的粪污含水量大，实现资源化利用和达标排放的成本较高，治理压力大。肉鸡、羊的粪便以干粪为主，容易制成有机肥，实现资源化利用，治理难度相对较小。

2.2 污染治理情况 近年来，合肥市高度重视规模化畜禽养殖污染减排治理工作。市人大颁布了《合肥市水环境保护条例》，将畜禽养殖污染治理纳入其中。市政府将其纳入政府目标责任，建立工作推进机制，实行年度考核，与“一票否决”和“区域限批”挂钩，先后出台了“全面加强规模养殖污染防治工作方案”等规范文件，并在全省率先完成畜禽禁养区、限养区、适养区的划定，率先实施完成禁养区内畜禽养殖场（户）全面关闭和拆迁工作。目前全市约3 300km2禁养区内的754家畜禽养殖场（户），已全部关闭和拆迁。

市畜牧、环保等职能部门积极推进规模畜禽养殖污染治理设施设备改造和废弃物综合利用，先后多次组织召开全市畜禽污染减排工作现场会和推进会，推进规模畜禽养殖工程治理减排项目，按照“一场一策”原则，制定治理方案，将不在禁养区范围内的1 055家规模畜禽养殖场列入限期治理计划，加强督促指导，限期建设和完善粪污处理设施。目前全市现有的1 055家规模化畜禽养殖企业中，已有914家配套建设了固体废弃物处理和废水贮存设施，占总数86.7%。在加强治理的同时，积极推广绿色生态循环养殖模式，有关养殖场结合自身特点和优势，实施“猪+沼+果（菜、粮、鱼）”、“有机肥+生态农业”相结合等模式，大大提升了粪污资源化利用率。

据对部分规模畜禽养殖场调研，发现其粪污治理措施形式多样，效果好，基本实现了资源化、无害化处理，粪污流失量较小，对周围环境的影响不大。说明规模化畜禽养殖场粪污治理只要方法和措施得当，完全可防可控。目前生产有机肥、采用沼气生物发酵处理是规模化生猪、奶牛养殖场污染治理的普遍做法，其方法是：将粪便采用干清粪方式收集，经干湿分离，制作有机肥；粪污通过沼气池进行生物发酵，降解氮、磷和COD；对有配套土地消纳的养殖场，沼液和沼渣作为肥料施用农田、菜地、果园等；对没有配套土地消纳的养殖企业，沼液采用多级氧化池处理后，循环用于养殖环节用水。肉羊和肉禽养殖场污水排放少，粪便较干，一般直接制作有机肥或出售作有机肥原料，用于周边农业生产。

3 规模化畜禽养殖污染治理存在的问题

3.1 规模化畜禽养殖点多面广，治理压力大 合肥市规模化畜禽养殖场仍以中小规模为主，数量约占70%，分布较散，多数经营管理粗放，污染治理设施落后，技术力量薄弱，容易造成污染隐患，是今后治理的重点和难点。同时各级环保、畜牧等部门管理和执法力量不足，容易顾此失彼，产生盲点。此外，有的地方重视不够，存在部门职责交叉，与抓秸秆禁烧工作相比，畜禽污染治理力度远远不及，有待加强。

3.2 存在养种脱节现象，畜牧业绿色循环发展推进难度大 坚持农牧结合，推行绿色循环发展，是当前国家实施畜牧业转型升级战略，从根本上解决畜禽污染治理的重要措施。据调查，合肥市规模化畜禽养殖场配套土地的情况不容乐观，有的只注重发展规模和速度，缺少考虑配套相应的土地消纳粪污。主要原因是养殖场并不承包土地，有的是养殖规模扩大后，又无法配套足够数量的土地消纳粪污和沼液、沼渣等。没有相应配套的土地消纳，实现畜禽粪污资源化利用，推进畜牧业绿色循环发展，就会失去支撑。

3.3 治理设施建设不足，整体推进难度大 按照规模化畜禽养殖粪污治理的建设要求，需要配套建设节水、雨污分离、干湿分离、沼气发酵池、贮粪场和污水贮存池等设施设备，而在合肥市有现1 055家规模化畜禽养殖场中，尚有141家未完成配套建设固体废弃物和污水贮存设施的改造任务，导致治理设施建设存在短板，整体推进治理难度大。这些企业总体经济实力较弱，填平补齐改造和后期维护运转需要大量投资，加上养殖行业波动性较大，仅凭一已之力难以承担，致使积极性不高。这也是导致对其实行“环境影响评价”、“三同时”等制度难以执行到位的主要原因之一。

3.4 治理资金投入不足，政府支持力度偏弱 畜禽养殖属微利行业，比较效益低，而规模化养殖又会产生大量粪污，处理量大，需要投入大量资金，大多数企业自身投入不足。据了解，近几年各级畜牧业项目资金侧重于发展生产，污染治理专项资金投入相对偏少，远不能满足治理需求。如在巢湖流域综合治理项目上，现已启动实施1～3期，动用资金500亿元，涉及河道综合治理、防洪工程、生态修复等，但尚未将规模化畜禽养殖场排放治理列入其中。同时金融部门的信贷积极性不高，也是导致污染治理资金短缺的原因之一。

4 对策建议

4.1 贯彻落实治污法规，推进法制化治污 虽然国家已颁布《畜禽养殖污染防治条例》、安徽省和合肥市也已经出台《巢湖流域水污染防治条例》《合肥市水环境保护条例》等法规和政策文件，但这些法律、政策可操作性不强，未规定统一的规模化畜禽养殖排放治理标准，存在部门职能交叉，职责不明等问题，执行难度大。因此，建议由政府出台专门的管理办法、排放治理标准及技术方案等，进一步明确属地管理，细化相关部门职责，落实责任主体，并将区域畜禽养殖企业污染治理纳入“河长制”管理范畴，加强监督管理。同时加大相关法规和政策宣传，提高公众的环保意识，发挥公共监督作用，增强养殖企业的自觉治污意识。

4.2 统筹编制治理方案，推进精准化治污 考虑到各地畜禽规模养殖情况不同，应做到因地制宜、分类指导、措施精准。建议政府结合已经划分的禁养区、限养区和适养区，尽快推进各地合理制定地方规模化畜禽养殖污染治理方案，有针对性地提出养殖规模控制、结构调整、资源化利用等一系列对策，从产前、产中、产后几个方面进行具体规划和实施，重点突出以下3个方面：一是聚集畜禽养殖集中度高的重点区域；二是提高中小型规模养殖企业（场、户）自我处理能力；三是优先将生猪、奶牛、蛋禽养殖场作为治理重点。

4.3 强化种养产业联动，推进资源化治污 统筹规模化畜禽养殖的污染治理与新型高效生态农业发展，推进建立新型的种养结合利益连接机制，大力发展生态友好型农业，从根本上改变养种脱节问题，解决畜禽粪污资源化利用的瓶颈。建议政府在规模化畜禽养殖场土地流转方面给予倾斜支持；建立畜牧业生态风险补偿机制，给相关企业提供多种形式的合作补偿服务，对畜禽粪污资源化利用设施设备、生产和施用有机肥等环节进行补贴，以推进污染治理设施化建设，减轻场（户）治理压力。

4.4 强化污染治理监管，推进常态化治污 规模化畜禽养殖污染治理的难题多，应建立严格的常态化监管制度，督促场（户）切实承担起责任和义务，落实“谁污染、谁治理”的环境保护政策。针对畜禽养殖污染治理存在的问题，坚持疏堵结合，进一步加强执法检查，重点对规模畜禽养殖场（户）污染治理的设施设备改造和正常运转等情况进行整治，开展环境影响评价和考核，建立日常z测监控系统，对整治后排放仍不达标的予以取缔。由于该项工作涉及部门较多，需要全力协作，建议政府加大支持力度，建立协作机制，以责任制落实为抓手，充分发挥各级职能部门的作用，以推进资源化、无害化治理。

4.5 加大污染治理投入，推进长效化治污 畜牧业污染治理的责任主体是当地各级政府。畜牧业发展关系到市民的菜蓝子、农民的钱袋子，统筹发展与治污并举意义重大。虽然国家规定污染治理的原则是“谁污染、谁治理”，但规模化畜禽养殖场（户）承担了社会供给等多重重要社会属性，不能仅限于治污而予以关停。考虑到畜牧业是弱势产业，要做到粪污达标排放，过高的建设和运行成本企业难以维持，同时污染治理是社会受益，污染治理应由场（户）和社会共同承担。建议政府加大该方面的资金投入和政策支持力度，在相关土地使用、贷款等方面予以优惠政策，进行统筹统管，以推进畜禽养殖治污长效化。

参考文献

[1]王劲龄.江苏省太湖流域主要入湖河流沿岸畜禽养殖污染防治现状及对策[J].科技创新导报，2015（34）：155-156

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为规范省农垦国有农场（以下称农场）土地管理行为，维护农场的合法权益，促进农场经济社会可持续发展，现将国土资源部、农业部《关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发〔20**〕202号）转发给你们，并提出以下意见，请一并贯彻执行：

一、加强农场土地利用总体规划修编

（一）依法推进农场土地利用总体规划修编工作。农场土地利用总体规划修编应当作为所在地县级土地利用总体规划修编的重要组成部分统筹考虑，凡有农场的市、县（区）在成立土地利用总体规划修编工作领导小组时，应当吸收农场负责人参加，县级土地利用总体规划应当充分反映农场的用地需求，主要控制指标应当分解落实到农场。农场的土地利用总体规划修编应当符合所在地县级土地利用总体规划的要求，并作为乡级土地利用总体规划单独编制。

二、加强耕地保护和土地开发复垦整理

（二）认真落实最严格的耕地保护制度。土地利用总体规划确定的农场范围内的基本农田保护区，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。各农场应当按照《基本农田保护条例》的要求，利用农用地分等定级成果，做到地块、面积、标志、档案、措施、责任制“六落实”，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。一般耕地和新开垦出的耕地凡具备划入基本农田条件的，由省国土资源厅统筹安排，依法划为基本农田。在具备条件的农场建立基本农田保护示范区，按照“基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化”的要求，健全各项规章制度，落实管理责任，提升基本农田管理水平。

（三）加强土地开发复垦整理。省农垦事业管理局依据土地利用总体规划，会同当地人民政府编制土地开发整理规划，建立土地开发整理项目库。农场土地开发复垦整理项目的可行性研究报告、项目设计与预算由省农垦事业管理局组织编制并统一报省国土资源厅审批。土地开发复垦整理项目批准后，由省农垦事业管理局组织实施。市、县国土资源局对省农垦土地开发复垦整理工作要积极支持和配合，提供有关基础资料，协调配合项目的管理。农垦土地开发复垦整理新增耕地指标纳入省新增耕地指标数据库，除用于省农垦集团公司建设项目占补平衡外，重点解决国家和省级重点建设项目和耕地后备资源紧缺的设区的市的耕地占补平衡，以及占用基本农田的补划。

三、加强农场地籍管理，维护农场土地权益

（四）认真开展土地调查工作。借全国土地第二次调查之机，省农垦事业管理局和有关市、县加强协作，查清农场土地利用现状，特别是要明确每一块基本农田的具置。建立土地利用现状数据库和城镇地籍调查数据库，对农场土地利用信息实行动态管理。农场土地利用现状数据库和城镇地籍调查数据库由农垦和地方共建、共管和共享，既要保持农垦地籍信息资料的相对独立性，又要维护市、县行政区域内地籍信息资料的统一性和完整性。

（五）规范土地登记发证工作。省农垦土地管理分局要按照《关于做好农垦土地登记发证工作若干问题的通知》（**土籍字〔**〕136号）的规定，负责做好农场土地登记发证具体工作。对符合登记发证条件的，要在近两年内基本完成登记发证工作。

（六）加强土地登记资料管理。有关市、县国土资源局要将其保管的农场土地登记资料备份后移交省农垦土地管理分局；农场土地因依法对外处置的，农垦土地管理分局要将其保管的有关土地登记资料备份后移交地方，确保土地登记资料统一完整。

（七）加快土地权属争议的调处。省农垦事业管理局与有关市、县人民政府协商妥善解决土地权属纠纷问题，协商不成的依法裁决。在争议处理过程中，可将无争议部分土地先确权发证，尽可能减少争议面积，防止争议扩大。严禁非法侵占、收回国有农场土地的行为，对已经登记的农场土地被周边农村集体、农民个人以及其他单位非法侵占的，要坚决依法责令退回，拒不退回的，按非法占地查处。

四、加强农场建设用地开发利用管理

（八）农场农用地转用计划指标实行单列。省农垦事业管理局按照省国土资源厅统一安排，根据各农场土地利用总体规划、农场经济社会发展计划和土地利用实际情况，提出下一年度土地利用计划建议，经省人民政府审定后，由省国土资源厅将城镇村建设占用农用地及耕地计划下达省农垦土地管理分局。农场交通、水利等基础设施建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外的土地的，纳入独立选址重点建设项目用地，统筹安排计划指标。农场建设项目可以依据《安徽省建设用地置换暂行办法》置换建设用地。

（九）规范农用地转用报批程序。农场建设项目占用农用地的，省农垦土地管理分局应当会同市、县国土资源局按照农场农用地转用计划拟订农用地转用和补充耕地初步方案，逐级报有批准权的人民政府批准。农场建设项目依据《安徽省建设用地置换暂行办法》置换建设用地的，省农垦土地管理分局应当会同市、县国土资源局拟订土地置换方案，逐级报有批准权的人民政府批准。

（十）加强居民点建设用地的管理。在城市建设规划区范围外，农场没有安排过住宅或者住宅用地的农场职工，可以以划拨方式取得住宅用地，每户面积不得超过160平方米。省农垦事业管理局要会同当地人民政府依据土地利用总体规划，统一规划居民点，并结合土地开发复垦整理工作，对现有居民点逐步进行撤并、改造。

（十一）进一步规范农场土地处置。为支持农场改革和发展，农场建设用地土地使用权可依法作价出资（入股）、租赁，或在省农垦集团公司直属企业、控股企业、参股企业之间转让。农场将建设用地转让给省农垦集团公司以外单位和个人的，应当编制土地处置方案，报省国土资源厅核准后，依法将建设用地出让或者划拨给新的用地单位或个人。未经省人民政府批准，各地不得擅自收回农场土地使用权。农场土地需收回储备的，由省国土资源储备发展中心负责。其中，收回建设用地的，根据《安徽省国有土地储备办法》规定的程序执行并予以补偿；收回农用地的，按照《关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发〔20**〕202号）规定的程序执行并补偿。

五、加强执法监察

（十二）建立属地为主、农垦为辅的执法监察机制。市、县国土资源局要会同省农垦土地管理分局开展土地联合巡查，重点加强基本农田保护区、居民点和主要道路两侧土地利用情况的巡查，对通过巡查以及其他方式发现的违法用地行为，要立即制止。对各类土地违法案件，由市、县国土资源局立案，并会同省农垦土地管理分局共同调查，由市、县国土资源局下达处罚决定。对重大案件，市、县国土资源局或者省农垦土地管理分局应及时向省国土资源厅报告，由省国土资源厅调查处理。

六、加强对农场土地管理工作的领导

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关键词:土地管理；规划管理；存在问题；解决措施

中图分类号：D922.33 文献标识码：A 文章编号：

随着我国国民经济建设的快速发展，农村土地用地管理日益重要，对农村土地规划管理工作提出了更高的要求。土地规划管理是新农村建设的核心内容，在提高农村土地资源利用水平、强化土地利用的宏观调控和优化土地利用结构等方面发挥着积极的作用。但目前农村土地规划管理与经济发展相矛盾，无法适应当前经济发展的需要，同时土地规划管理还存在规划方法落后、耕地保护不足、道路网布局不合理等问题，这不仅影响到农村土地资源的有效利用，而且在一定程度上也制约了我国新农村建设的发展。因此，政府部门应清晰认识到土地规划管理的重要性，通过分析农村土地规划管理存在的问题，采取必要的解决措施，以提高我国农村土地资源的利用水平。

1 土地规划管理存在的问题

1.1 动态的经济发展与静态的规划之间存在矛盾

土地利用总体规划是一项带有战略性的长期规划，其年限少则5年，多则10年、20年。在这期间，一切事物都在不断地发生变化，而规划制定的各项内容和重要指标是指令性的，是静态的。这样一来，动态性的经济发展和静态性的规划内容和指标之间就不可避免地会出现不一致，出现矛盾。但1999年国家作出西部大开发和退耕还林还草的战略决策，才事隔一年就明显感觉到这个规划不适应客观形势的变化。试想，如果通过改变规划的有关内容使之适应形势变化的需要(类似这种情况会不断出现)，那么，就需要不断地修改规划，其结果使规划失去了它的严肃性；如果不修改规划，又显得规划与实际脱节太大，造成规划失真，同样会使规划丧失其使用价值。这表明我们现在的土地利用总体规划至少在科学预见性方面存在着严重的缺陷，所以，如何使规划能够尽量切近现实，尤其切近不断变化着的客观现实，使其偏离客观实际最小，这是土地管理部门和规划工作者需要认真思考的重要课题。

1.2 规划方法滞后

土地利用总体规划所采用的方法基本上是沿用计划经济时期的传统方法，即定性研究的方法。定性研究方法是以经验判断为基础，在对客观事物观察的基础上进行综合分析，制定出规划指标，然后进行各种数据推算，最后达到综合平衡。客观事物是十分复杂的，土地问题既是经济问题，又是社会问题，加上它自身的自然属性上的特点，所以研究土地问题必然涉及到方方面面。然而，由于人们对客观事物认识所固有的局限性，对客观事物的认识和根据这种认识所作的判断往往不是恰如其分的或者完全符合实际的。由于传统规划方法本身所具有的静态性特点，所以规划年限越长，这种判断与现实之间的误差也就越大，规划也就越远离现实。在经济发展比较缓慢的时期，传统规划方法的这个缺陷表现得还不明显，但在经济快速发展的今天，局限性就越来越明显，越来越显得不能适应客观实际发展的需要。一个由缺乏预见性的指令性指标为重要内容、并被作为硬性任务采用行政手段层层分解下达而完成的规划，在客观现实面前不仅显得苍白无力，而且其科学性受到质疑。规划方法的革新是目前制定起宏观指导作用的土地利用总体规划之前必须解决的首要问题。

1.3 没能有效保护耕地

在县、乡(镇)级规划制定过程中，把交通方便、条件好的耕地留作一般农田，把条件差的、位置偏远的农田划作基本农田，即人们常说的“保劣不保优、保远不保近”的现象相当普遍。地方上这样作的目的在于，待以后进行非农建设时，可以比较方便地办理“农转非”的审批手续，减少麻烦。但这样作完全背离了土地利用总体规划保护耕地的初衷，使《基本农田保护条例》得不到很好的落实。

1.4 对农村居民点和农村道路网布局重视不够

当前农村产业结构正处在调整阶段，农村城市化速度也日益加快，如果通过总体规划把保护耕地、节约用地与农村居民点布局调整、农村道路网布设结合起来并使之成为总体规划的重要组成部分，那么，一定会收到“一石两鸟”的良好效果，既实现了保护耕地、节约用地目标，又推进了农村城市化进程。

1.5 管理机构设置不完善，管理人员专业化水平不高

利用规划及其计划管理主要涉及到县乡两级国土管理部门，在编制实施规划等具体管理上又集中到县级规划管理的相关科室，使得乡镇农村土地利用规划和计划的编制、实施、管理存在缺位。并且管理人员缺乏专业的土地规划的知识，导致了规划的盲目性和片面性。

2 土地规划管理存在的对策

2.1 改进规划方法

一是改定性分析方法为定性定量相结合的分析方法；二是改静态分析方法为动态分析方法。定性分析方法根据人们在长期实践中积累起来的理性认识，对某一事物的未来发展作出判断。这种判断可以用语言的形式进行描述，也可以用许多数据进行表述，这两种表述方法都属于定性分析的范畴。这里虽然也采用了数据(包括一些数据的推算)说明问题，但其实质仍然是定性分析的方法。这是以往人们常采用的规划方法。如果把对一些问题通过分析作出的判断用数学关系式、数学模型等展显出来并进行推算分析，这就变成了定量分析的方法。显而易见，这种定量分析方法是以定性分析为基础的，实质上是定性与定量相结合的分析方法。静态分析方法是对某一事物在某个时点、某一特定空间上的状况进行分析并作出判断，以此为依据进行规划的方法。人们知道，经济和社会现象是一个过程，土地利用问题同样也是一个过程，是一个不断发展变化着的过程，所以土地利用总体规划本身也应该是这种动态变化过程的反映。土地利用总体规划的目标是追求在土地利用过程与经济发展过程同步变化情况下的社会、经济、生态效益的最大化，所以，规划必须是动态的，能够反映某一时段因经济发展而带来的土地利用动态变化。所以，要想求得具有动态特点的规划方案，必须采用动态的规划方法。

具有定量分析功能和动态变化功能的诸多规划方法中，以PD—PLUS最为适用。PD—PLUS方法的最大特点主要不是谋取一些规划的具体数据，而是着重研究分析事物的发展趋势。然后，再在这种发展趋势下确定相关的规划指标，从而把制定规划指标与相关事物发展的总趋势联系在一起。当然，“相关事物”是复杂的，例如，耕地保有量、建设占用耕地指标等与所在区域的经济发展状况、城市化水平有关；而经济发展、城市化水平又涉及到人口、社会消费水平、产业政策、生态环境、基础设施等等。PD—PLUS方法能够有效地解决这个比较复杂、而又回避不了的问题，因此能够解决重要指标的动态变化问题，可以克服当前规划中出现的在规划期内只有一个数据的现象。当前的规划，由于只有一个规划期末的数据，无规划期间内每一个进程的数据，因而缺乏可操作性。如果把规划期间划分成几个时段，每个时段有明确的指标要求，对实施者来说就容易把握，规划也就容易落实。

2.2 完善土地利用总体规划内容

认真做好基本农田保护区的调整划定工作，将城镇、村庄周围、铁路、公路两侧的耕地及其它区域质量好、产量高的耕地优先划入基本农田保护区。将规划指标具体分解落实到保护区和保护地块，实行分级负责、责任到人的保护制度，切实加强基本农田保护区的监督管理工作。把农村居民点布局调整和农村道路网规划作为土地利用总体规划的内容，使零散村庄向中心村和小城镇集中，工业企业向工业园区集中，完善农村道路网，为促进农村城市化进程创造条件。

2.3 坚持科学的发展观，不断创新规划管理制度

根据科学的发展观的思想来对耕地资源实施保护。依照城乡统筹的具体要求做到产业进园、农民进镇，土地要向业主集中的发展模式。在一些耕地比较缺乏的地区，人们对土地的掠夺性使用导致了土地承载力不能承受，使生态效益产生危机，违背了土地的开发利用要符合自然规律和生态规律的原则。依据社会、经济、生态相统一的科学的发展原则来进行生态的建设，使农业用地以及生态环境有一个恢复和休养生息的时间。此外要加强人们珍惜土地资源的意识，任何单位和个人不能随意的改变耕地的用途，并且还要加强区内耕地的质量保护，以满足不断增长的人口对于农业经济的需求。

2.4 建立完善的土地规划师职业资格制度

对于土地规划师执业资格制度的建立，首先要对从事土地利用规划工作人员的学识、技术和能力进行严格的考核。规划岗位执业的人员必须持有土地规划师证书，并且是具有一定的规划业务素质的人才能进入，由此来保证规划工作的质量。其次，必须明确了土地规划师在相关工作中的权力、义务和责任，只有持证并经注册的土地规划师的人员才有资格主持规划设计工作，获得规划成果的签字权、经办权等等，同时必须提高规划人员的工作积极性和社会责任感，形成良性的人才竞争机制，来不断提高规划管理的工作水平。

3 结束语

农村土地规划管理存在着许多问题，严重制约了我国农村现代化建设的步伐。因此，政府部门对土地规划管理必须给予足够的重视，发现并分析规划管理过程中存在的一些问题，同时通过强化农村土地规划管理工作，制定出一系列有效的解决措施，并且建立健全农村土地规划管理运行机制，从而提高农村土地规划管理水平。

参考文献

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1济宁市水土资源概况

水土资源是人类赖以生存和发展的最基本的物质条件，是生态系统中最活跃和影响最广泛的因素，是农业发展的基础。同时，水土资源又是有限的自然资源，因而水土资源的持续利用是人类社会可持续发展的条件和保障。

1.1济宁市水资源现状

1.1.1济宁市水资源总量

济宁是山东省淡水资源最丰富的地区。微山湖水面1，260km2，是全国十大淡水湖之一，储水量达30亿m3。另有丰富的地下水资源，淡水资源占全省的1/6。济宁市属南四湖水系，境内河流众多，流域面积50km2以上的河流共91条，总长度1，516km，均流入南四湖。

济宁水资源总量平水年为49.98亿m3，其中地表水33.71亿m3，地下水天然补给量16.26亿m3；可利用水资源总量30.37亿m3，其中地表水17.44亿m3，地下水12.93亿m3。降水保证率为50%年份、75%年份、95%年份水资源总量分别为46亿m3、35亿m3、26.2亿m3。天然水资源与可利用水资源的单位面积拥有量、人均占有量均高于全省平均水平。但人均占有水资源量608m3，不足全国水平的1/4，低于联合国确定的人均占有量1，000m3的警戒线。济宁市水资源相对联合国规定的人均水资源量人口承载力处于超载状态，相对山东省人口承载力处于富余状态（见表1）。

表1济宁市各县市区多年平均水资源情况表

1.1.2时空分布不均

济宁市位于山东省西南部，多年平均降水量为684.4mm，但时空分布不均（见图1），南部地区较为丰富，中部地区缺水严重，年际差异较大，连丰、连枯年份和区域性缺水现象时有发生[1]。

1.1.3地下水开采失衡

济宁市各县市区的水源主要取自地下水，自20世纪60年代以来，地下水开采量不断增加。每年抽取地下水量近20亿m3，远远大于14.7亿m3的多年平均可开采量。过量开采地下水致使地下水位持续下降，形成了大面积的降落漏斗。为控制地下水的持续超采，保障工农业生产及人民生活用水的可持续供给，促进水资源良性循环，全市投入近大量资金，大力推进工农业节水，加强引水回灌补源工程建设，但几个较大的漏斗区地下水位依然持续下降，并由此形成了地面沉降，在某些地方已出现了地面裂缝、建筑物沉陷等环境地质灾害。

图1济宁市亩均水资源分布图

1.1.4水污染不断加重

随着城市化进程的不断加快和国民经济的发展，工业及城市生活废污水的排放量也不断增加，全市每年排放废污水2.8亿吨，市区日排废污水超过10万吨，邹城市和兖州市超过5万吨，其余县市区均在4万吨以上。每年化肥施用量折纯28.5万吨，年使用农药990多吨，这些污染源大部分未经任何处理直接流入河流、湖泊，严重污染了地表水体。污染的地表水体下渗导致地下水水质逐年恶化，并在河流两侧形成地下污染带，使沿岸农田被迫污染灌溉，又导致了污染物的大面积地表沉积扩散，使农产品品质下降，有害物超标[1]。

1.1.5水资源浪费严重

济宁市的工业用水重复利用率为56%，万元产值工业用水量为100m3，均低于全国平均水平。城市供水远未杜绝跑、冒、滴、漏现象，管道漏失率在15%以上。农业灌溉用水占全市总用水量的近80%，是名符其实的用水大户。虽然已推广了管道输水和防渗措施，但由于受经济条件的制约，先进的“三灌”面积所占的比例还很小，大部分灌区还是土渠输水、大水漫灌，灌溉水的有效利用率只有40%左右[2]。

1.2济宁市土地资源及利用现状

1.2.1土地利用构成

全市土地资源总面积1，068，490hm2，约占全省土地总面积的7.13%，人均用地面积0.13hm2。耕地面积600，000hm2，人均耕地面积0.073hm2，林地面积12，305hm2。

1.2.2土地资源利用中存在的主要问题

虽然济宁市土地资源较为丰富，但在开发利用过程中，由于缺乏土地保护和治理的有效措施，耕地面积减少的趋势日益严峻，原因如下：一是随着人口增长和经济发展，今后对土地的总需求会更多，诸如农村宅基地、城镇房地产开发、陆上道路交通占地、工矿企业占地等；二是南水北调工程实施后，南四湖蓄水位抬高，滨湖地带地下水位也会相应上升，对湖堤外距离约25m以内的约670hm2农田造成不利影响；三是济宁市地下煤炭资源丰富，采煤业及煤化工业是济宁市发展经济的支柱产业之一。但这必将使大片农田发生沉陷而形成广阔的湿地水域或涝洼地。每片塌陷区面积小则上千亩，大则上万亩，分散分布，互不相连。目前全市因采煤而造成的地表下沉面积已有16，700hm2，预计以1，400hm2/年的速度增加；四是为了保证南水北调工程的水质，国家在南四湖区建设若干处人工生态湿地，也将减少一部分耕地。

据济宁市水土保持普查统计，近10年全市山丘区土壤流失面积2，367km2，占山丘区总土地面积的82.7%，每年流失土壤问题约950万t，相当于山丘区近2，700hm2耕地30cm厚的表层土壤被剥蚀，被带走的氮、磷、钾等元素，约折合标准化肥4.8万t。

2济宁市农业水土资源匹配分析

本文从水土资源总量及匹配的动态分析入手，运用水土资源匹配系数，分析市域尺度农业水土资源匹配程度及其空间差异性，为评判济宁市农业可持续发展的基础条件，提高济宁市粮食综合生产能力，进行农业发展的科学规划提供参考依据。

农业水土匹配系数是反映特定区域农业生产可供的水资源和耕地资源时空适宜匹配的量比关系。其测算模型为Riwl=wiα/Li。式中：Riwl为i市域水土资源匹配系数，wi为i市域水资源量，Li为i市域耕地面积，α为市域农业用水比重[3]。

基于济宁市多年平均水资源量、耕地面积及农业用水比重统计数据，运用测算模型,得出济宁不同市域（不包括市中区）尺度的水土资源匹配系数（见表2）。

表2济宁市各县市区水土资源匹配系数

根据Ri值的集聚与离散的差异特征，将农业水土资源匹配系数划分4个等级:A.匹配程度较优（1.10＜Ri≤3.49）；B.匹配程度良好（0.55＜Ri≤1.10）；C.匹配程度一般（0.38＜Ri≤0.55）；D.匹配程度较差（0＜Ri≤0.38）；由图表2可以看出：济宁市平均水土资源匹配系数为0.67，匹配程度良好，高于全省0.23的平均水平。其水土资源匹配的总体特点是：南部匹配系数最高，北部一般，中部最差。其中匹配程度较优的是微山县和鱼台县；匹配程度良好的地区包括金乡县、曲阜市；匹配程度一般的地区包括兖州市，汶上县，梁山县;匹配程度较差的地区包括嘉祥县、泗水县、邹城市、任城区。

以上分析结果与现实基本吻合。济宁市南部的微山县和鱼台县、金乡县地处湖泊分布区地，水资源比较充足，耕地相对较少，所以水土资源匹配系数较高；中部地区经济发展的核心区，在水资源匮乏的情况下，工业和城市用水占用了农业用水，所以水资源匹配较差，农业水资源短缺是中部地区粮食生产乃至农业发展的硬约束,极大地影响了农业的可持续发展。

3济宁市农业水土资源可持续利用对策

根据分析济宁市的水土资源匹配状况，济宁市的农业可持续发展要从经济效益、社会效益、生态效益三个角度出发，分别对水资源、土地资源的可持续利用提出合理的方案，全面改善水土资源的利用现状。

3.1合理利用水资源

科学利用水土资源的途径主要包括以下几个方面:采用先进的节水灌溉技术,减少灌溉定额以扩大有效灌溉面积，提高水利用效率；充分发挥水肥耦合效应,通过减少灌溉水量和化肥施用量,提高土壤中养分的积累,改善土壤结构,减轻日益加剧的农田面源污染,改善农业生态环境。

具体要做好以下几方面的工作：

1）搞好地表水与地下水的联合调度。在工农业生产中，用水规划应以利用地表水为主，超采区范围内坚决禁止新打自备井，以保护有限的地下水资源。邹县电厂四期、运河电厂一期续建、济宁电厂扩建等重点项目，用水都实行了地表水与地下水联合调度，汛前枯水期以地下水为主，汛后以地表水为主[4]。

2）加快实施引水回灌工程，充分利用雨洪资源。由于降水集中，大雨以超渗径流的形式迅速排入河湖。为保证河湖大堤的安全，需及时将大量积聚的水体排泄掉，地下水漏斗得不到充分回补，雨洪资源大部分被浪费。在地理、地质条件适宜的漏斗区建设回灌沟渠和节制闸门，调集汛期洪水回灌不仅可以增加水资源可利用量，还可以降低下游河湖的防洪压力[5]。

3）加大节水治污力度，实现污水资源化。大力推行计划用水和节约用水，提高用水效率。加快工业节水技术改造，使工业万元产值取水量达到全国平均水平。继续因地制宜地推广先进的节水灌溉技术，在经济发达区和高科技农业示范园区，大力推广高标准的“三灌”工程，逐步扭转大面积浪费水的现象。要加大治污力度。按照水体的纳污能力，严格控制入河排污口的设置和扩大。积极推进产业结构调整，坚决关闭一些治污无望的企业，加强点源面源治理，减少工业污染，加快污水处理厂建设，实现污水资源化[6]。

4）开展矿井水回收利用，目的是减少水资源浪费，缩小矿井水对环境的污染。将回收的矿井水经过处理、达到回收利用标准后可广泛用于矿区洗浴、绿化、井下降尘、发电冷却等生产、生活各方面。采煤塌陷是煤矿开采中不可避免的问题。利用矿区塌陷的大坑和电厂水源，以及坑口排放的水发展水产养殖业（鱼、虾、蟹）。必备的条件是：塌陷大坑离发电厂要近，而且矿坑排水是经过消毒过滤处理的，消除了有害物质后（谨防水产的二次污染）可以便利引到坑中，但塌陷的大坑要做处理。可以就地取材，利用粉煤灰颗粒细腻的特点，将大坑底部和周边做防漏灌浆处[7]。

3.2土地资源合理利用

1）要根据土地利用总体规划，在一定区域制定土地用途分区，明确土地用途限制内容，实行土地用途变更制度，对土地资源用途采取行政、经济和法律等手段进行控制监管。一要控制用地总量，严格限制农用地转为非农建设用地；同时要对耕地实行特殊保护并要对现有土地资源进行动态检测。

2）加大对土地的法律管理力度。对农业用地，特别是良田耕地要按照《基本农田保护条例》规定划定基本农田保护区，建立严格的基本农田保护制度，并落实到地块，明确责任，严格管理。基本农田保护区的划定工作应纳入县级土地利用总体规划，乡镇和县级非农业产业的发展（包括开发区），不能规划和配置在农田保护区内。

3）特别指出的是，济宁市存在大量的采煤塌陷地。在地下水位不太高的塌陷区域、积水较浅或季节性积水的塌陷地建立排水系统，达到重新利用土地的目的。对地下水位较高、塌陷较深的常年积水区，采用将积水区继续挖深来充填塌陷地周围的浅塌陷处，建立水产、养殖、农业和环境并举的经济环境基地。在地面沉降未稳沉之前，利用经充分论证无二次污染的采矿固体废弃物、建筑垃圾和河湖淤泥等物充填，将塌陷地整平、复垦，进行土地综合治理。

在已治理的塌陷地选择适当的利用方式，形成景观好、稳定性强、经济效益高的植被，综合设计农、林、渔、畜等生物链，形成稳定、高效的生态系统。在复垦的土地上种植农产品以外还规划种植花草树木，在水域内发展养藕、养鱼等产业，适合济宁—兖州—曲阜—邹城组群式城市生态环境建设区。