涉农资金监管范文

导语：如何才能写好一篇涉农资金监管，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：涉农资金 主要问题 主要原因 对策建议

一、乡镇涉农资金存在的主要问题

多年来，各级对农业农村的投入不断加大，涉农资金种类和数量越来越多，在改善农民生产生活条件、保障农业发展、促进农民增收等方面发挥了非常重要的作用。但受基层财政管理能力不足等因素，涉农资金管理不规范的问题突出，一些方面比较混乱。

（一）在预算编制环节，不够系统科学

在涉农资金预算编制的过程中，部分单位缺乏系统调研论证，导致预算不能很好地贴近实际，有些不够全面，有些超出实际需求，实际执行的过程中不能最大限度地发挥作用。还有的财务核算使用科目不准确，本应分类核算的却合并核算或混合核算，无法正确判断专项资金使用是否合规，影响了下一步资金使用效益评价和监管。

（二）在具体安排上，缺乏统筹和整合

受部门条条框框限制，涉农部门对各自的项目和资金，从规划到建设到验收各自为政，导致涉农资金有的过于松散，“撒了胡椒面”，发挥不了最大效益；有的过于集中，造成重复投资和建设。同时，有些涉农资金违背了专项专用原则，存在专项支出项目间互相挤占，造成损失浪费。

（三）在使用环节，跑冒滴漏问题比较突出

按照规定，涉农项目建设单位由县主管部门负责实施和监管，项目资金通过固定渠道直接拨付到项目实施单位，项目实施地只负责搞好环境保障，对项目实施监管缺乏积极性，形不成监督管理的合力。受涉农资金和项目单个数额小、数量多等因素限制，监管难以做到每笔都规范有效，涉农资金挤占挪用问题不同程度存在，影响了安全性和实效性。受经济和财力制约，很多涉农项目地方难以配套，存在“上级给多少钱就干多少事”的问题，导致涉农项目不能发挥预期效益。

（四）在验收环节，存在走形式、走过场的问题

项目审批、指导和验收全部由上级主管部门负责，为了项目圆满完成，有时存在验收不严格、不细致的问题，导致走了过场。

二、主要原因

出现以上问题，既有体制机制方面的原因，也有涉农资金自身特征和管理使用等多方面的原因。

（一）资金补贴分配体制有失公正

涉农政策初衷是好的，但在落实过程中有时存在偏差，造成政策落实有失公正，群众满意度不高。如小麦补贴政策，都是从村级层层上报汇总的数字，有的是估摸数，与实际面积不相符，偏大导致“补而不种”，偏小导致“种而不补”。

（二）资金管理和使用面广繁杂

涉农资金拨付渠道多，参与管理部门多，管理上未能形成一整套科学完善的规范，资金的投入、分配、使用、管理、监督等环节都存在一些问题，使资金不能充分发挥效益。例如涉农资金发放多数使用“一折通”，基层财政所和信用社存在衔接协调不到位的情况，农户存折丢失、销户后自行补办而不重新登录新账号，导致补贴资金不能及时上折兑现。

（三）乡镇涉农资金监督建设滞后

在传统的监管模式下，部门条块分割，相互之间缺乏沟通，监督严重缺位。特别是涉农资金种类繁杂，有的数额较小，审核费时费力，上级和县乡审查、监督力量不足，造成不能全部纳入监督范围，存在很多盲区和漏洞，加大了涉农资金安全风险。

（四）资金信息不对称，操作透明度不够

涉农项目公开的内容针对性不够，规划计划、分配方案、类别标准等基层群众关注的事项没有列为公开内容。公开的形式单一，面比较窄，影响了效果。

三、对策和建议

新时期加快发展现代农业，更好地促进农民增收，必须在加大投入的同时，全面加强监管，发挥有限资金的最大效益。针对乡镇涉农资金监管中的问题和不足，提出以下建议供参考：

（一）高度重视，切实完善乡镇财政管理制度

立足“三农”工作的新要求和乡镇财政的特点，研究界定乡镇财政职能，强化对支出的监管职能，确保职责明确、制度健全、操作规范、运转高效，完善乡镇财政体制。在资金发放上，性质相同的新农村建设、道路建设、农村义务教育等项目加强整合，形成大类项目，降低管理成本；性质不同、差异较大的项目，特别是事关农村贫困群众的补贴类项目，资金存款、收入、支出、结余都一一对应相符，做到专账核算、专款专用，坚决杜绝挤占、挪用等现象的发生。

（二）加强管理，提高资金使用效率

扩大乡镇财政资金监管权限，将各类涉农资金全部纳入乡镇监管范围。完善项目监管机制，严格按要求做好申报、公示。坚持资金监管和预算管理相结合，常态化开展乡镇财政资金抽查巡查工作，加强对使用情况的绩效考核，发现问题及时督办整改。

（三）创新形式，广泛接受监督

严格按照涉农资金管理使用的制度规定，将其作为村务公开、村民议事等重点，并不断新网上公开等形式，方便群众参与，广泛接受监督。完善“村账村用乡代管”、“一折通”补贴发放管理等制度，加强对群众的宣传，方便群众查询，把资金使用全过程置于阳光之下。

（四）强化培训，打造精干的乡镇财政队伍

整合乡镇站所力量，加强财政所人员队伍建设，适应涉农资金监管的需要。采取向上参加专题培训、定期自己组织培训等方式，加强对乡镇财政人员专业知识教育培训，丰富专业知识，增强岗位责任感，提高业务能力和政策水平。完善县对乡镇财务人员考核机制，提高财政所人员监管能力和服务水平。

参考文献：

[1]财政部关于切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见[J].中国农业会计，2010；05

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根据__州财政局财监发[20__]377号文件精神,__县财政局迅速组织学习,认真领会文件精神,并组织自查自纠工作专班,于20__年9月15日至20日,对文件要求的6项新农村建设涉农资金进行了自查自纠,现将自查情况予以报告.

一、基本情况

根据上级文件要求，6项涉及社会主义新农村建设财政专项资金检查年限为20__年1月至20__年12月，我局接到文件后，迅速组织学习并予以落实，县财政局组建了以党组书记、局长唐斌同志为组长，副局长黄长德、覃遵成、尹进华、刘伟为副组长，农财股、企业股、预算股、农综办、财监办、农村财政管理局负责人为成员的自查工作专班，由财监办牵头衔接。截止9月23日，各涉农资金管理股室已将6项涉农财政专项资金自查表交财监办，财监办进行了整理汇总后，形成专题自查自纠资料予以汇报。

上级要求的6项涉农财政专项资金名称为：粮食直补资金、良种补贴资金、农资综合直补、农业综合开发土地治理项目资金、农业综合开发产业化项目资金、农村综合改革“以钱养事”资金。

二、自查情况

（一）资金计划情况

20__、20__两个年度我县6项财政专项资金计划总数为2594万元（20__年816万元、20__年1777万元）；其中：国家安排1219万元（20__年447万元、20__年772万元）、省级安排820万元（20__年337万元、20__年483万元）、县市配套554万元（20__年32万元、20__年522万元）。

20__年我县良种补贴资金211万元为省级安排，粮食直补资金132万元为国家安排，农业综合开发土地治理资金248万元有165万元为国家安排、66万元为省级安排、县市配套17万元，农业综合开发产业化经营资金225万元有150万元为国家安排、60万元为省级安排、县市配套15万元。20__年度，我县无综合直补资金和“以钱养事”两项财政专项资金。

20__年我县良种补贴资金214万元为省级安排，粮食直补资金222万元为国家安排，综合直补资金269万元为国家安排，农业综合开发土地治理资金242万元有161万元为国家安排、64万元为省级安排、县市配套17万元，农业综合开发产业化经营资金180万元有120万元为国家安排、48万元为省级安排、县市配套12万元，以钱养事资金650万元有157万元为省级安排、县市配套493万元。

（二）资金拨付到位情况

20__、20__两个年度州拨我县6项财政专项资金总额2039万元（20__年784万元、20__年1255万元），县财政局拨各乡镇1698万元（20__年343万元、20__年1355万元，不含农业综合开发2项资金），各乡镇拨项目单位1484万元（20__年343万元、20__年__1万元，不含农业综合开发2项资金），实际到位资金2291.6万元（20__年774万元、20__年1517.6万元，含农业综合开发2项资金）。

20__年__州财政局拨我县良种补贴资金211万元，我县已全部拨付到各乡镇并实施到位（一折通）；粮食直补资金132万元已全部拨付到各乡镇并实施到位（一折通）；农业综合开发土地治理资金231万元已拨付使用到项目中去，余10万元待拨；农业综合开发产业化经营资金210万元已全部拨付使用到项目。

20__年__州财政局拨我县良种补贴资金214万元，我县已全部拨付到各乡镇并实施到位（一折通）；粮食直补资金222万元已全部拨付到各乡镇并实施到位（一折通）；综合直补资金269万元已全部拨付到各乡镇并实施到位（一折通）；农业综合开发土地治理资金225万元，由于资金拨付是按项目进度分期拨付，当年只拨付到项目使用42.6万元，余182.4万元待拨；农业综合开发产业化经营资金168万元，也是按项目进度分期拨付资金，当年实际拨付项目使用120万元，余48万元待拨；以钱养事资金157万元（属20__年指标，结转到20__年使用），加上我县配套493万元，共计650万元已全部拨付到各乡镇并实际使用到位（具体数据见附表）。

从自查的情况来看，20__年、20__年除农业综合开发土地治理资金、农业综合开发产业化经营资金2项资金有剩余资金待拨外，其余4项资金均已拨付使用到位。资金都专款专用，没有发现擅自改变资金用途和投向、贪污挪用、虚报套取资金等问题；财务管理较为规范，能够按照有关政策、法规和制度办事；项目实施规模与申报规模能够相符，不存在因配套资金不落实影响工程建设问题。

三、存在问题和建议

通过本次对新农村建设财政专项资金自查，我们也发现存在一些问题。

（一）部分惠农资金发放不够及时，有的上级资金当年已经下拨，由于主客观等方面的因素，到农民朋友手中已经是第二年了，时间跨度较大，不排除影响农民生产生活的因素存在（资金的迟拨上级、本级、下级均存在）。

（二）由于惠农资金的发安放采取“一折通”的形式发放，基层财经所和基层信用社也存在衔接协调不到位的情况，有的是财经所已经将资金拨付到信用社了，但信用社有很多理由没有及时将惠农资金进行上折发放（如网络升级、名称有误等），还存在信用社将部分农民的“老贷款”、“自愿”购买的种木钟苗未付款抵交应得国家发放的惠农资金。由于我县山大人稀、

交通不便，很多农民为取应得的惠农资金，所花的费用甚至高于所得资金，建议以后发放的方式怎样多一些，主要是考虑到农民朋友的利益。（三）农业综合开发土地治理和产业化经营资金的管理使用，要严格招投标制，程序到位，节约资金、严把质量关，充分发挥国家项目资金对我县“三农”建设的效益。

（四）“以钱养事”资金要严格按照合同、工作量和工作成效来严格考核发放，对那些工作不细致负责，农民不满意、还有“衙门作风”服务组织的工作人员，严格奖惩挂钩。

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关键词：资金互助社；农村金融；金融监管

文章编号：1003-4625 （2015） 06-0054-05 中图分类号：F832.35 文献标识码：A

一、绪论

农村资金互助社是指经银行业监督管理机构批准，由乡（镇）、行政村农民和农村小企业自愿人股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互银行业金融机构。2007年初，为弥补农村金融供给的不足，资金互助社与村镇银行、小额贷款公司作为几种新型农村金融组织，被一道引入我国广大农村地区。目前，全国农村资金互助社总数已经达到两万多家，对缓解农户贷款难、支持农民生产和生活发挥了积极的作用，已经成为现有农村金融体系的有益补充，是当前农村金融体系中最具有自由发展内涵的基础金融力量。

根据国家推进新型农村金融机构发展的意见，银监部门是农村资金互助组织的监督管理部门。为此，2007年，中国银行业监督管理委员会专门出台了《农村资金互助社管理暂行规定》《农村资金互助社组建审批工作指引》。但7年多时间过去了，根据有关部门提供的数据，全国2万多家农村资金互助组织只有49家获得了银监会的正式牌照。

根据对信阳农村资金互助社的深入调研，农村资金互助组织的监督管理分别散落在当地金融办、农村改革实验办、民政局、工商行政管理局、税务局、财政局、扶贫办、农业局、审计局、乡镇政府等多个部门。这些部门反映说，我们是在没有充分行政法规依据情况下对农村资金互助组织进行的“无赖”（无奈）管理。

该管的不管，没有实际力量管；不该管的还得管。现行农村资金互助组织的政策制度环境给其持续发展带来极大的挑战。作为河南省农村综合实验区改革试点地区，近几年，信阳市农村资金互助组织经历了“过山车”式的发展：2011年是信阳农村资金互助高峰时期，全市注册了518家农村资金互助社，经历2013年的整顿，害怕存在风险，部分县采取“一刀切”，目前仅保留了155家，实际运行的只占1/3。大起大落的发展，使当地政府部门、农村资金互助社及有关人士对农村资金互助社今后的持续发展产生了极大的困惑。我们从其他渠道了解到49家经银监会批准的农村资金互助社发展状况也堪忧，谁来管、如何管，成为困惑农村资金互助社的难题。正因如此，农村资金互助组织管理制度改革与创新成为我们亟待研究的重要课题。

二、我国农村资金互助社发展的总体状况

客观地说，农村资金互助社从出现到目前的发展并不理想，在一些地区，农村资金互助社不断被市场所“边缘化”“山寨化”。政府所期望、真正服务于“三农”的资金互助社成为少数，而异化的资金互助社却发展得五花八门、各式各样。一些互助社难挡利益诱惑，逐渐无意于“高风险、高成本、低收益”的“三农”业务，将目光放到贷款金额较大的制造业和房地产行业上，严重偏离了农村资金互助社设立的初衷。更有甚者，一些不法公司打着资金互助社的幌子，突破乡镇地域范围，跨地区发展社员、吸收和投放资金，借贷对象不断扩大到社会不特定群体，进而演化成非法金融机构。

早期，政府和管理层对农村资金互助社的扶持政策非常明确。党的十七届三中全会和2009年中央1号文件等明确提出，“支持和鼓励农民开展信用合作”。为了更好地规范和引导农村资金互助社的发展，中国银行业监督管理委员会还颁布了一系列文件。如2006年12月20日的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（银监发[2006] 90号）；2007年1月22日的《农村资金互助社管理暂行规定》（银监发[2007]7号）、《农村资金互助社组建审批工作指引》；以及2007年2月4日的《农村资金互助社示范章程》（银监办发[2007]51号）等。然而，随着农村资金互助社后来办得越来越乱，政府后期的政策也变得犹豫和模糊，从2008年起至今的四五年时间里，各级政府基本上再未出台涉及农村资金互助社的指导性文件或者意见。至今，连农村资金互助社在全国范围内的定位和发展模式都不是很明确。

三、农村资金互助社发展的特点与困境

（一）农村资金互助社发展的特点

1.有两种类型，各有各的经济土壤和生存原因

农村资金互助社实际存在“致富发财型”和“脱贫奔小康型”两种类型。“致富发财型”主要投入种养大户、家庭农场、专业合作社，以及新农村建设等，满足这些实体经济进一步上规模、上效益带来的大额资金需求；“脱贫奔小康型”主要投入个人类小型农业生产项目，用于流转土地承包费、看病、买房、购买农机具、修路、小孩上学等，满足扶贫性资金需求和零散性金融需求。前者的商业化运作意味浓，后者以“扶贫、互助、自救”为特征，以扶贫为主。

2.基于“熟人社会”，具有信息对称优势

同一资金互助社的社员以前都是一个村的农民，相互之间非常熟悉，本身具有血缘、地缘、业务缘等纽带。如甘岸海源资金互助社，发起人就是以前经常在一起合伙做生意的几个朋友，吸收的社员也是该村的农户；狮河港茶叶协会资金互助社成立之初都是一个茶叶市场从事茶叶交易的商户，因为经常从事茶叶相关生意而聚在一起。互助社成立后，通过社员广泛参与，进一步拉近了大家的距离，相互之间结成利益共同体，打造出一定范围内服务对象固定、人际关系紧密的“熟人社会”。这种“熟人社会”环境造就了互助社的信息优势，方便互助社通过日常生活交流，迅速了解借款社员在借款前的信誉状况、借款后的资金使用情况以及可能发生的风险情况，降低对信贷资金管理和监督所需要付出的大量信息成本，解决借款人与放贷人之间信息不对称的问题。

3.有一名长期在当地工作和生活的实际控制人

大部分资金互助社都有一名实际控制人，具体事务都由他说了算。如信阳狮河港茶叶协会资金互助社，理事长同时兼任茶叶协会的负责人，平时主要负责茶叶协会工作，资金互助社业务基本都交给了经理一个人管理。这些控制人都在当地生活多年，非常熟悉当地事务，积累了很多人脉，对当地非常熟悉。此外，部分主持人原来还从事过金融业务，有多年的金融工作经验，熟知农村金融发展的特点。

4.-我国小农经济特点具有制度匹配优势

农业资金需求“急、小、散、频”的特征，与农村资金互助社借款“短、平、快”的特点相互适应、相得益彰。资金互助社简化了贷前调查、贷时审查、贷后检查及抵押担保等诸多环节，实现了真正意义上的随到随贷，通过缩短资金使用的时滞，极大方便了广‘大农户，缓解了社员日常生产、生活方面的急需资金，起到了真正意义上的互帮互助作用。互助社不需要正规金融机构那样的抵押物，信贷合同比较简单，缓解了农户抵押品高认同性的抵押担保约束。如信阳狮河港茶叶协会资金互助社在做贷前调查时，总结出了“身体好、勤劳本分、不赌博、不参与民间借贷”等四项放贷判断标准。2013年下半年，该资金互助社通过贷前调查，及时发现两笔贷款的申请人分别有赌博恶习，果断予以拒绝。

5.变间接融资为直接融资，有助于农民增强金融理财意识

过去传统的农村资金借贷路线是：挣钱――存款到信用社――贷款到信用社，始终以信用社为中心。现在，由村民之间直接发生借贷，也带来了参与的农民心态和意识上的某些转变。这种农民自发、自治、自保的互助资金组织消除了贫困群众“等、靠、要”的思想，推进了当地的脱贫步伐。农村资金互助社也真正发挥出了互助的特点，特别是“脱贫奔小康型”，在正规金融机构难以顾及的贫困边远地区。通过向社员发放贷款利率一般低于当地民间借贷利率，甚至低于同档次农村信用社贷款利率；一些互助社采取先期收取手续费、后期执行人民银行基准利率的办法，进一步降低了融资费率，对民间高利贷起到了很好的抑制作用。

6.与农业专业合作社相互支持，实现“1+1>2”

农村资金互助社和农业专业合作社是近年来出现的一对“孪生兄弟”。在很多地区，它们都是互为依托、相互推进。农村资金互助社为农业专业合作社提供资金支持；而农业专业合作社快速发展的同时，也给资金互助社带来存贷款节节攀升、业务不断扩大的支持因素。

（二）发展困境

1.无法获得金融牌照，“曲线注册”弊端多

按规定，金融类企业经营必须有一个金融业务经营许可证，而银监会或其派出机构是我国唯一具有颁发金融许可证权限的部门。但目前，全国1万多家农村资金互助社中，仅有49家获得了银监局批准的牌照，平均每个省才2家，豫南地区现存100多家农村资金互助社没有一家获得银监部门的审批牌照。在银监部门获批无望的情况下，大部分农村资金互助社通过“曲线审批”的方式，即由地方政府部门协调，在工商局、民政局、农业主管部门、扶贫办等注册登记等方式，变相获取“合法”身份。但是，这种“先结婚、再等证”的方式从一开始就注定会产生大量的弊端，影响和制约农村资金互助社后续的发展。

2.无人监管，放任自由

农村资金互助社名义上是归银监会监管，实际上处于“无人监管”的状态。银监部门既不对农村资金互助社市场准人行为进行必要的管理，也不对互助社内部控制、风险防范、审慎经营等制度建设提供必要的指导和监管，任其自生自灭。而地方政府出于发展本地经济的需要，更是放任农村资金互助社市场无序发展。因为监管真空，资金互助社发起人和股东的背景、人社条件、内控制度往往都是自行其是。据调查，全国大约有2000多亿元的农村地下资金处于无组织状态。只有当这些互助社出现严重纠纷或流动性危机，可能危及一方经济秩序甚至社会稳定时，当地政府才进行善后处理，这种事后管理方式的结果往往导致农户、政府和当地经济三败俱伤。一旦混乱发生，各类想要正常发展的资金互助社，也最终因监管的多头和路径依赖，而难逃和农民合作基金会一样被取缔的命运。监管难题使得农村资金互助社陷入两难之局：要么管得过死无法发展，要么根本无法监管导致可能存在的风险。

3.达不到《管理规定》设立的机构标准

以信阳淮滨县白布农民资金互助社为例，合作社在2013年的时候还是亏损状态，到2014年，收取上年度利息后，开始实现盈利。主要还是依靠政府奖励注入的10万元股本金，目前盈余积2.3万元。到2014年分红和开支，再加上下半年的利息收入，也只能是保本微利。每年收入和费用开支情况如下：基本开支，每年对社员分红一次，2012年以前每一万元分红900元，以后每一万元分红1000元。其他开支还有，每年的房屋租赁费1000元（两间）、误工补助（聘请的会计人员）1000元。由于合作社的管理人员是村委会组成人员，没有人员工资、通讯补助等项开支（见表1）。

成立农村资金互助社主要是为了破解生产发展中的资金短缺难题，不以营利为目的。但是，作为一个金融组织，必须确保收入涵盖成本、盈亏达到平衡后，才能谈得上可持续发展。农村资金互助社成立初，各方都给予了过高的规范管理要求，银监会更是比照商业银行的监管思想来要求资金互助社，比如机构配置、五级分类、资本充足率等要求，基本等同于工农中建这样的大型商业银行。但农村金融有一定的特殊性，《商业银行法》体系下的信贷管理方法、信用评价体系、财产抵押制度等，实际上不完全适用于农村资金互助社。按照银监会《农村资金互助社管理暂行规定》第九条第五款规定：“农村资金互助社要有符合要求的营业场所，安全防范设施和与业务有关的其他设施。”如果在开业初期就要配齐一定营业场所、值班室、防盗门、防护窗、防弹玻璃、报警设施、保险柜等，少说投入也得十几万元，这对于占比农村资金互助社大部分的小型资金互助社来说，堪称“巨资”。并且，正式运转后，农村资金互助社每年还须要支付房租、水电费、通信费、交通费、差旅费、误工补助费、取暖费、折旧费，以及经营过程中的各项税费和其他费用等。

4.内部管理不规范

虽然目前大部分农村资金互助社都建立了理事会、监事会等组织架构，有固定的营业场所，有3-5个管理人员。但是，互助社的管理者大多是从村民股东中产生，文化水平普遍偏低，不具备完备的金融知识和管理经验，缺乏专业化的经营管理和风险管理能力。加之没有合适的制度约束，往往造成有章不循、合作性不强以及内部人控制等一系列内部管理问题。由于会计基础工作薄弱，在财务管理流程上，缺乏必要的财务审计和监督机制，未形成完整的约束体系，一定程度上造成了管理混乱的局面，一些资金互助社的资金存放、回收甚至都在理事长一个人的储蓄卡上进行。特别是“外部捐助型”和“完全互助型”的互助社，内部监督不够规范，外部监督又基本没有，主要依靠资金管理者的个人道德约束。

5.“封闭运行”规定成摆设

“封闭运行”是对农村资金互助社的一项重要规定。《农村资金互助社管理暂行规定》第二章第十六条规定“农村资金互助社不得设立分支机构”，农村资金互助社必须在所在的村或镇发展；在人员上，也必须是本村村民，对股东以外人员严禁吸纳存款和发放贷款。这种“封闭运行”管理模式虽然在一定程度上有利于防范风险，但也限制了资金互助社的发展，难以培养出市场主体的资金互助社。实际上目前大部分农村资金互助社，特别是“致富发财型”互助社已经将社员扩大到本村的周边地区，借款对象也扩大到非本社社员，资金运作也投放到周边农村。目前的封闭运行要求，对于小型互助社来说，根本不需要，对于大型互助社，则构成了枷锁。

四、政策建议

现有的制度环境不利于农村资金互助社的健康发展。从农村资金互助社发展现状看，法定监管部门不作为和无力作为的现象非常突出。《农村资金互助社管理暂行规定》过度监管等多重原因导致其业务发展举步维艰。因此农村资金互助社监管制度改革首先是“另起炉灶”，从制度安排上重新确立一个新的监管责任人。促进和推动农村资金互助社下一步的健康发展，应坚持有利于充分利用农村民间资金、促进农村经济发展的原则，对现行农村合作资金组织监督管理制度进行大的改革，解决好农村资金互助社究竟“谁来管，怎么管，管什么”的问题。

（一）监管层面的改革建议

1.另起炉灶，明确一个新的监管责任人

鉴于上文所提银监会无力监管的实际情况，目前，可以成为监管主体的有地方金融办、人民银行、地方农政部门、行业协会等。地方金融办具有熟悉地方经济和协调地方各部门人员的优势。因此，建议确定“以地方金融办为农村资金互助社的监管责任人、行业部门辅助监管”的监管新模式。行业监管部门对农村资金互助社的主要职责是基于在地方金融办的登记备案信息，进行事后行业信息统计，协助业务监测管理和必要的检查；而地方金融办则负责协调管理和风险处置等。

2.实行分类监管

在前文的案例中，已经清晰划分出两类农村资金互助社：一类规模较大，在一个乡镇范围内开展资金互助业务并吸收社员存款；另一类规模小，在本村村民之间开展资金互助业务。在当前的大背景下，对农村资金互助社监管上适合采用备案制、核准制的分类监管的模式，以提高监管的效率。对于规模较小.不吸收社员存款、组成人员简单、在行政村范围内的农村资金互助组织，以及农业专业合作社内部发展起来的资金互助社，采取向当地管理部门备案登记的准人政策；针对规模比较大的农村资金互助社，特别是在乡镇范围内开展资金互助业务的资金互助社业务采用核准制，核准的前提条件是不能将投资社员和经营者的个人风险转变为社会风险。

3.改进监管内容

对现行农村资金互助社监管法规进行重新修订，明确什么可以做，什么不可以做，违规了要付出什么代价，要通过规章制度让农村资金互助社进行自律，让广大社员对农村资金互助社进行民主管理、民主监督。通过我们对农村资金互助社组织深入调研分析，结合现存的相关法规，农村资金互助组织监管，重点应放在三个方面：一是实际控制人的道德风险监管；二是加强对其变相吸收公众存款和跨地域经营监管；三是加强其流动性风险监管。

（1）加强对实际控制人的资格审查与管理。

农村资金互助社实际控制人是指实际支配资金互助社行为的经营管理者，根据大量实际调查，农村资金互助社实际控制人一般为理事长或经理。由于属于微小企业，内部部门或人员相互制约、适时制约几乎不存在。资金互助社经营风险集中在实际控制人的道德风险和经营能力上。因此要加强对实际控制人的资格审查与管理。

（2）根据资本充足和资产风险状况，采取差别监管措施。

对每年增资扩股、吸收社员存款事先备案，防止变相吸收社员存款。对融入资金的规模也要进行限制。资本充足率大于10%、不良资产率在5%以下的，可向其他银行业金融机构融入资金，监督管理机构可适当降低对其现场检查频率。资本充足率低于10%大于2%的，禁止其向其他银行业金融机构融人资金，限制其发放贷款，并加大非现场监管及现场检查的力度。资本充足率低于2%的，责令其限期增扩股金、清收不良贷款、降低资产规模，限期内未达到规定的，要求其自行解散或予以撤销。

（3）坚持并巩固社员制。

从本质上说，农村资金互助社是一种弱势群体“抱团取暖”的组织形式，因此，在股东构成及组织结构中更应该突出“平等”和“互助”的特点，坚持社员制，资金互助社的资金来源和服务对象原则上都是合作社社员，在治理结构监管中，应严格限制大股东控股比例与权力，保护好小股东社员（村民）利益。

（4）适当放松“封闭”管理模式。

建议将以社员为准的“封闭”管理模式改为以地域为准的“封闭”管理模式。在资金互助社经营地域内的农民，即使不是社员只要具备资金互助社支持的条件也可以申请贷款。

（5）在乡镇区域发展的互助社，每个村至少要有2名村民代表。

乡镇区域发展的互助社由于规模比较大，地域比较远，拉大了管理区间，各村之间容易发生信息隔断。为此建议，在乡镇区域发展的农村资金互助社，在每个村至少有2名社员。以人熟地熟的优势解决信息不对称问题，使不同村镇都有具备一定经营和管理能力的社员代表，这些社员代表按居住或生产区域分片联系、服务辖内社员，做好宣传工作，组织存款、调查掌握贷款需求及用款情况、聆听反馈社员意见及建议等。

（二）发展层面的政策建议

1.加强农村资金互助社与村镇银行之间的合作

目前，“村镇银行城市化”的问题非常突出。据我们了解，绝大部分村镇银行都设在地级市和县城，而在最需要村镇银行的乡镇和农村地区，尤其是经济相对比较落后地区的乡镇和农村，设立村镇银行的，几乎没有。在市场定位上，绝大多数村镇银行都以所在县城的企业客户为主，很少主动下乡。并且，村镇银行目前主要的放款对象是中小企业，而非农户，特别是远离处于偏远农村地区的农户。另一方面，农村资金互助社也有自己的优势，从诞生之日起，就是用自己的钱，服务自己的人，而且是非常了解的人，能够保证较低的不良率和控制风险外溢。因此，建议加强农村资金互助社与村镇银行之间的合作，把双方的优势互补结合起来。比如，可以将农村资金互助社作为农村金融的分销点，作为村镇银行的延伸，实现村镇银行真正村镇化，同时，也可以提高资金互助社的声誉和流动性管理能力。

2.出台必要的扶持政策

通过减免税金等费用、建立地方专项补贴基金等形式对那些能够严格按照规定正常运作，但由于其他不可预见因素、涉及社会民生因素而产生资金损失的互助组织进行必要的政策扶持。

3.设计利益激励机制

银监会公布的《农村资金互助社示范章程》要求“本社向社员分配红利的比例原则上不超过一年期定期存款的利率”，这样的规定显然与农民渴望得到的尽可能多的利益诉求相悖，一定程度上削弱了各种主体参与的积极性，限制了农村资金互助社发展冲动，不利于资金互助社的长远发展。建议改为“向社员分配红利的比例由社员根据资金互助社和当地实际情况民主协商确定”。

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一、建立多元化的新农村建设资金来源体系

为确保推进社会主义新农村建设的顺利进行,迫切需要在发挥政府财政支农投入主导作用的基础上,尽快建立起多元化的新农村建设资金来源体系。

(一)实现由农业哺育工业到工业反哺农业的政策转变,扩大公共财政覆盖农村的范围,需要加大中央与省市地方财政支农资金的投入力度中央已承诺今后中央财政支农资金增量要高于上年,国债和预算内建设资金用于农村建设的比重要高于上年,其中直接用于改善农村生产生活条件的资金总量要高于上年,而且新增教育、卫生、文化资金继续主要用于农村,这些都是增加支农投入的重要举措。省市财政尤其是发达地区省市财政也应当大幅度增加用于社会主义新农村建设的资金投入。必须形成一种有效机制并加强事后追踪审计,使新增财力向农业倾斜,使财政对农业的投入总量有较大幅度的提高。

(二)加快改革和创新农村金融体制,鼓励商业银行、农村信用社、邮政储蓄向农村、农业、农户提供贷款在现阶段,农户和农业企业普遍存在着金融资金的需求,但金融部门对农村信贷总规模呈逐年减少的趋势,农民储蓄在商业银行、信用社和邮政储蓄的资金被银行转移投入到农村农业之外,未能有效转化为新农村建设的资本。当然,其原因是多方面的,既有农业生产自然灾害、市场波动风险大,农户可供抵押的财产少,农村贷款分散、金融机构经营成本增加等客观原因,也有长期以来执行城市和工业优先发展战略,金融业牺牲农村金融保城市金融、抽调农村资金支持城市工业发展的政策的惯性影响。

推进社会主义新农村建设,必须按照有利于增加农户和乡村企业贷款、有利于改善农村金融服务的要求,以培育竞争性的农村金融市场、形成合理的农村金融机构体系为目标,加快改革和创新农村金融体制,引导和鼓励商业银行、农村信用社、邮政储蓄向农户农业提供贷款。

(三)农户作为农村和农业生产的最基本单位,是社会主义新农村建设的直接受益者

如何在政府的引导下,发挥农村社区集体组织和农民家庭在投入中的积极性和主动性有待探讨。

(四)鼓励和扶持各类工商业向农业、农村投资

国家诸如在税收、补贴、贴息等方面对农业投资给予优惠和奖励,以吸引社会资金投向农业和农村建设;同时,可以考虑资本市场直接融资机制,促使社会资金配置到生产效率高的农业企业,满足农业企业的高成长性的大量投资需求,促进优秀的农业企业超常规、跨越式发展。

(五)继续积极争取外国政府援贷款、国际金融组织优惠贷款和外国商业银行贷款用于支持各地区大型农业开发项目和大型农产品加工企业。

二、科学规划、合理安排新农村建设资金的投向

建设社会主义新农村是我国现代化建设的重要历史任务,财政、金融、社会资本应当支持新农村建设,但是就某一年度或某一时期来说,其可筹集的资金总是有限的。因此,应当坚持系统分析、因地制宜、科学规划,研究各类支农资金投放的优先次序,区分近、中、远期资金安排重点投向、投资结构,分阶段解决新农村建设的资金问题。

(一)农村义务教育和农民科技培训的投资

农村税费改革后,原来作为农村义务教育重要收入来源的农村教育附加费及农业税被取消,加剧了农村义务教育经费不足的矛盾,极大地制约着农村教育事业的发展。外出务工收入是近年来许多农民家庭增收的重要因素,但由于农民文化素质低,缺乏一技之长,不能适应工作岗位的要求。因此,要优先支持义务教育和农民科技培训,提高农民的科技文化素质和岗位适应能力,加快人力资源向人力资本转变。

(二)农村居民医疗保障与农村社会救助体系投资

看病难、医疗费用高、医疗保障程度低是当前农村最迫切需要解决的问题之一。新型农村合作医疗在一定程度上能够缓解大病户的医疗负担,但其自付费比例仍然很高,依然会为病人家庭带来沉重的负担,还不能从根本上解决农村居民因病致贫、因病返贫的问题。同时,应完善农村“五保户”和重病重残人群的供养、救助制度,逐步提高供养、救助标准,完善救助方式。在具备条件的地区,逐步建立农村最低生活保障制度、特别是因城市建设和工矿业征地而失地农民的最低生活保障制度。

(三)保持并加大财政对粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴投资“三补贴、两减免”政策实施后,广大农民惜地种粮的积极性有所提高,应当保持财政资金“三补贴、两减免”政策的持续性、并进一步加大补贴额度。

(四)加强农村基础设施建设,改善农民的生产和生活条件投资农业是弱质产业,每年因旱涝灾害造成的直接经济损失很大,严重影响农业的可持续发展。实践证明,加强农田水利基本建设是提高农业综合生产能力非常有效的措施。近年来,农电改造、农村通讯、农村道路建设已取得实效,但与城市的差距还很大。因此,财政支农资金要继续加大对农村道路、供电、供水、通讯、小流域治理、中小型水利等基础设施建设的投入力度,提高农民生活质量,加快新农村建设步伐。

(五)加强农村生态环境保护、生态恢复和水土保持等投资

这些年来,我国农村生态环境质量呈现逐年下降趋势,城市工业化所产生的污染物肆意排放,污染后果逐渐影响到了农村生态的平衡健康发展。同时,农药、化肥等农用化学品的过度施用、畜禽粪便、随意屠宰、畜牧业的废物排放、秸秆焚烧、生活污水、露天厕所、垃圾污染等,使农村的生态破坏日趋严重,农村生态系统呈现由结构性破坏到功能性紊乱演变的发展态势。村容村貌与农村污染处理设施的建设密不可分,需要国家财政资金的支持。

三、推动管理制度创新,提高新农村建设资金使用效果

从历史经验和现实状况来看,新农村建设要开好头、起好步,必须解决诸如资金截留、挪用或者浪费、改善农村信用环境、确保农民收入稳定提高、有限的建设资金发挥最大的效益的问题。

(一)实行直接集中支付方式,保证财政支持“三农”资金足额、安全、及时到位

目前,中央财政转移支付的路径、资源配置方式、资金使用管理低效。财政涉农补助资金由各部门发放,普遍存在着相互掣肘、推诿扯皮、挤占、挪用、截留的现象。由于资金管理程序不到位、补助对象审查不严密,虚报冒领、“权力寻租”等问题常有发生。财政涉农资金管理方式改革的思路可以考虑:凡是财政安排、直接发给农民的补助资金,都采取直接集中支付的方式,以减少资金的中间运行环节。通过金融机构作为支付的桥梁,形成财政—金融—农民的“一条线”资金运行轨迹。目前挤占、挪用全国财政支农资金的,90%以上发生在县乡两级,而直接集中支付则能克服账户多、资金分散、运行环节复杂的弊端。

(二)建立财政支农专项资金绩效评价体系

促进财政由政府包办型向市场型和效益型财政转变,财政支出的管理职能由原来的财政资金分配拓展到对资金监督约束上来,促进专项资金使用管理的科学化和效益化。通过进行绩效评价,对支农专项资金的使用实行约束与激励,根据掌握的资金使用信息,对其投入成本和产生的效益进行科学衡量和比较,从而判断专项资金管理水平和效益,强化财政支出的监督手段,引导和规范财政支出管理行为。

(三)探索改善农村信用环境的有效措施,吸引金融机构资金回流

商业银行不愿涉足农村投融资业务,从县以下层面退出乃至农村信用社网点撤并,大量信贷资金从农村流出,其主要考虑是自然风险、市场风险和农民信用风险太高。为此,应当加强社会征信系统建设,开展“信用户”、“信用村”、“信用乡镇”的评定工作,增强全社会信用意识,倡导诚实守信,坚决依法惩治逃废债行为,营造良好的金融环境;通过提供财政贴息或支持贷款担保等措施,鼓励保险公司积极开办农业贷款保险险种,同时,尝试建立政策性农业保险制度,引导金融机构对农村种植业、养殖业、农产品初级加工业、运输业等风险较大行业贷款。

(四)承认民间金融机构的合法地位,放宽民间金融的利率管制农村企业和农户由于经济活动内容和规模不同,其资金需求也呈现多层次的特征,但我国目前以农信社为主力的农村金融机构提供的金融产品仍然停留在存、贷款等传统业务上,而且资金规模有限、结算手段落后,难以适应农村经济和农民的需要。民间金融(如私人银行、民间基金会)具有设立方便、资金使用灵活、贴近乡土等特点,应当成为国家金融体系的有益补充。因此,应该从法律上明确民间金融机构的合法地位,使亲友之间、农户之间、村办企业之间的借贷从地下转到地上;同时放宽民间金融的利率管制,吸引民间资金对农村的投入,可以解决一部分新农村建设资金问题。

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一、完善资金审计监管制度

依据交通运输部颁发的相关章程，应对农村公路建设与养护项目进行严格的审计；对农村公路超过预定金额的大中修及改扩建项目、大中修及新建设项目、日常养护费用等与资金有关的问题都必须进行详细审计。针对需要建设与养护的市县级农村公路应依次委托市县级政府制定的审计机构对这类资金进行严格审计，并且还能经批准后委托权威的社会审计机构进行审计，比如会计事务所等。当前，我国的社会审计机构及重负审计工作流程已经较为成熟，笔者就农村公路建设与养护自己监管中的审计工作核心内容进行简要分析。精心组织审计工作。农村公路建设与养护资金审计涵盖项目建设方面的审计与养护方面的审计两个内容。在实际审计的过程中应恰当选用审计人员，合理运用审计资源，设计出详细而合理的审计方案，制定明了的审计重点问题、审计内容及审计目标，并积极构建完善而科学的审计结果反馈制度；借助多种途径尽可能多地收集与审计工作相关的各种材料。在实际操作中，首先应充分激发本单位员工的工作积极性，利用举报箱、职工团体会上的调查问卷等方式，对农村公路建设与养护资金的不正常去向问题进行监督。其次，积极发挥相关监督机构的作用。借助对相关监督机构的走访尽可能多地扩大审计信息来源，积极利用多个监督机构获得的证据资料，精简审计程序，优化审计结果。

二、明确建养资金监管主体

为保证资金监管工作高效、顺利开展，必须明确详细的监管部门，预防各个资金监管主体遇事相互推诿等不负责任的现象出现。农村工作作为公益性产品，是政府部门出资购买而来的，因此政府部门应站在全局利益的高度，全程控制建养资金的实际使用情况，尽可能优化资金的有效利用率。在实际操作中，应充分发挥一下几个监督主体的积极作用，最大程度优化农村公路建设与养护资金的使用效率：充分利用国家审计部门的监督作用与权威性。省级审计部门应按照从上到下“一级审一级”的审计流程充分发挥政府部门的审计监管职能，也就是通过“省级--市级--县级”三级审计的方式对农村公路建养问题进行审计，主要的审计内容涵盖：建养资金的募集、使用、管理等。对农村公路建设与养护资金的使用情况应进行动态化监管，只有这样才能切实提高监管实效；充分发挥各级财政机构的监管职能。在农村公路建设与养护资金使用监管工作中，财政监督占据重要地位。财政机构承担着拨付资金的重大责任，在具体的拨付工作中发挥重大作用，不管是拨付金额还是拨付时间有问题的话，都会导致实际使用金额与拨付金额不符、资金使用率不高等状况的出现。因此，各级财政部门应加大监督力度，以不断优化对农村公路建设与养护资金实施强有力而科学的监管；建立农村公路建养资金使用情况监督小组。充分发挥农村公路周边村民民主选举一些责任心强、品德高尚的村民建立建养资金监督消毒，对相关建养资金的使用情况进行全过程监督，在公路建养中需要用到的所有资金都应经由监督小组签字审定完毕，才能批准拨付并高效使用。

三、提高资金监管人员素质

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一、农村饮水安全工程建设资金管理使用中存在的主要问题

(一)部分饮水安全工程建设实施主体不规范。从审计的情况看，目前农村饮水安全工程主要采取三种建设管理模式：一是统一管理，由本地水务局代表政府行使责任主体。二是自营管理，由水务局下属单位负责材料采购、工程施工。三是分散管理，由村委会承担了部分资金的筹措、选择施工单位和实施工程管理等任务。从实际情况看，采用统一管理模式建设的农村饮水安全工程由于责任主体明确，建设管理相对比较规范。采用自营管理模式建设的农村饮水安全工程的主要问题是建设市场不开放，存在垄断经营建设，且因水务局下属单位既是项目建设管理者又是施工单位，造成工程责任主体混淆。采用分散管理模式建设的农村饮水安全工程由于责任主体不明确，存在管理不规范、不执行招投标制度、合同签订不规范等较多违纪违规问题。

(二)有的地方在申报饮水工程投资计划时，采用整体项目申报后再拆分项目申报或同一项目跨年度重复申报等方式，以达到多获取中央及省、市补助专项资金的目的。多获取的建设资金主要用于抵顶地方配套资金不足。

(三)地方配套建设资金不到位和存在滞留、挤占建设资金问题，进一步加剧了农村饮水安全工程建设资金短缺的矛盾。地方配套建设资金到位率低是农村饮水安全工程建设的普遍问题，有的地方虽然出台了配套资金政策，但始终未予兑现，成为一纸空文。有的地方搞摊派，将资金筹集任务转嫁给农民，增加了农民负担。有的地方还存在不及时拨付建设资金和挤占农村饮水安全工程建设资金用于发放工资、缴纳“三金”等问题。

(四)部分完工工程无水质检验报告，有水质检验报告的工程也存在无检验结论和个别检验指标不合格的问题。部分集中供水工程基本上无净化、加氯等设备，存在二次污染的可能。

(五)农村饮水安全工程建设管理不规范。一是部分工程项目未履行招标程序就选定了施工单位，选定的打井施工队无钻井资质。有的工程通过招标选定了材料供货单位，却以低于招标条件要求的标准购买饮水工程材料。二是支付工程价款未取得合规票据，存在使用大额现金支付工程款问题。三是合同签订不规范，存在部分合同无合同金额、无合同和无依据结算工程费用等问题。四是部分水务局未履行工程建设质量监督管理职责，对已完工的饮水工程不组织竣工验收便交付使用。五是部分单位对饮水工程建设资金未按规定进行专户储存，未进行专账核算。

(六)工程档案资料管理不完整、不规范。有的项目已开工或建成使用，但存档资料中缺少设计审批、开工报告、工程监理、质量检测和项目验收等资料，甚至存在个别项目的设计批复时间早于设计时间的虚假资料。

二、产生上述问题的主要原因

一是水务管理部门和项目建设单位政策认识不到位，没有认真执行农村饮水安全工程建设管理的有关规定，不按法规办事。二是现行投资管理体制使得农村饮水安全工程建设资金的分配权和核准权集中在省以上计划管理部门和行业主管部门，而且多采用将中省补助资金直接定到项目的做法，由于项目数量众多，有关部门很难了解申报项目的实际情况，加之项目计划之间衔接不够，给一些地方多头申报提供了条件。三是项目审查和审批周期环节多、时间长，特别是总投资150万元以上的项目，其初步设计最终需省水利厅审批。经过省、市、县三个环节，使项目计划下达与初设审批环节脱离，已下达投资计划的项目要等待初设的批复。不能开工建设，资金闲置。四是审批项目时必须要有市县配套资金，贫困地区财力困难，难以落实。五是部分地区政府监管责任不到位，造成部分项目管理薄弱。

三、几点管理建议

(一)落实建设管理责任。水务管理部门要具体负责农村饮水安全工程的建设，对项目计划管理、资金筹集拨付、施工管理、工程结算、财务核算全面负责。改变目前存在的分散管理和自营管理模式。

(二)加强项目计划管理。一是缩短项目审查和审批周期，避免因项目计划下达与初设审批环节脱离，使得已下达投资计划项目要等待初设批复而不能开工建设。二是缩短项目计划下达周期，改变目前当年项目隔年下达计划的状况。三是既要注重项目数量，也要充分考虑项目建设所需投资的实际，避免因投资不足区县重复申报及重复下达计划和在区县配套资金不足的情况下，加重群众筹资负担的现象发生。

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关键词：农村公路建设资金问题对策

Abstract: Based on the survey of relevant departments for the funds and finance management of rural road construction, the paper, in view of the problems existing in the funds management of Hangzhou rural road construction project(that is promotion project and connection project), proposes the solutions for strengthening funds management, regulating funds payment procedures, increasing the implementation of supporting funds, focusing on the audit of settlement and timely achieving project funds examination.

Key words: rural road; construction funds; solutions

中图分类号：F281 文献标识码：A 文章编号：2095-2104（2012）

1 农村公路建设概况

农村公路建设作为一项惠民工程，资金量大、资金来源多、涉及面广。根据交通运输部的统一规划，杭州2003年-2015年，全市共新增农村公路3500公里，等级公路通过率达到100%。完成路面硬化4400公里，路面硬化率达到100%。全市规划总投资269.85亿元。到2015年，农村公路总里程达到12580公里，使农村公路基本建成“外联内网、地位配套、功能完善、快速高效”的现代化农村公路网，成为干线公路主骨架的有效集疏基本网络。

目前，杭州市农村公路建设主要分两个阶段实施：第一阶段康庄工程，即实现杭州229个乡、镇（街道），4340个行政村都通公路。2003年至2007年，全市共建成康庄工程路基3246.9公里，路面3982.5公里，等级公路通村率和通村公路硬化率均达到100% ，惠及全市400多万农民群众，圆满完成了市委、市政府和省交通厅提出的“村村通公路”目标。五年中，农村公路的面貌可谓日新月异。

2008年开始，全市农村公路建设进入了第二发展阶段农村联网公路建设，即把重要村道和干线公路、重要县、乡公路连接起来，形成农村公路网络，方便农村经济物流发展、改善农民出行条件、完善农村旅游和投资环境。从农村联网公路建设开始至今，全市已完成联网公路建设1430公里。老百姓称它为政府给老百姓实施的“德政工程、民心工程、致富工程、和谐工程”。

尽管杭州农村公路建设取得了重大进展，建设管理工作也在不断加强，但作者就杭州农村公路建设专项工程进行了调查和研究后，发现农村公路建设项目资金管理还存在一些不容忽视的问题。

2存在问题

2.1部分项目地方配套资金基本没有。根据国家发改委、交通部制定的《农村公路改造工程管理办法》规定：农村公路建设项目除国家安排资金外，地方有关部门必须安排必要的地方配套资金，并确保及时、足额到位。但从了解的情况看，部分农村公路建设项目基本没有配套资金。

2.2存在调整建设项目资金使用计划现象。按照相关文件规定：申请中央专项资金计划的，应按照国家专项计划的要求办理，计划一经下达，必须严格执行。但部分县（市、区）存在调整建设项目计划的问题。

2.3漏缴税金现象时有发生。农村公路建设过程当中，一些签订的合同未交印花税，部分农村公路建设项目实行施工企业报账制，使施工企业漏交了相关税金。

2.4农村公路建设债务负担沉重。一些山区县（市）比如临安、桐庐、建德在近年的农村公路建设中都背负着一定的债务，在杭州地区属于债务较重的县（市）负债额占到当年农村公路建设补助资金总额的56%以上。

2.5发现少数人侵占专款资金。一些地区乡镇、村委村政府作为建设业主对农村公路专项工程资金财务管理不规范，少数人利用自己的职权，与当地乡镇或者村委勾结，暗箱操作，存在私分工程款的现象。

3 形成原因分析

3.1地方财力有限，上级补助资金都有专门用途，地方配套资金难以落实。3.2部分康庄工程和联网公路工程前期立项调查工作不够细致，加之上报计划与计划批复间隔时间较长，等上级资金计划下达后上报项目的实际情况已经发生变化，只有调整工程资金投资计划。

3.3农村公路建设补助标准偏低，加之一些山区道路出于安全角度考虑，结合实际情况，需要提高建设标准，地方政府一下子拿不出资金弥补资金缺口，形成工程已竣工交付使用，而债务无法解决，形成了沉重债务负担。

3.4农村公路建设项目财务管理不规范。资金的监管、内部会计控制制度及财务管理制度的建立及执行方面不健全，资金下达流经的部门太多，权力部门的负责人对工程资金的拨付有很大的影响力，给少数私心重的人以有乘之机。

4对策

4.1认真贯彻国家发改委、交通部印发的《农村公路改造工程管理办法》精神。充分认识农村公路建设在社会主义新农村建设当中的重要作用，挖掘地方财力，做好与各级政府的沟通工作，缓解农村公路建设项目的债务负担。调整财政支出结构，确保农村公路建设项目地方配套资金及时足额到位。

4.2加大配套资金落实力度。配套资金是否落实和足额投入，直接影响农村公路建设的顺利进行。农村公路建设专项工程属于农村公共支出，县、乡政府应承担社会职能．可通过增加财政补助金额；申请银行贷款适度负债建设；把商品经营理念引入农村公路建设，实行谁开发谁受益原则，将拍卖、出租经营权等收益统筹用于农村公路建设，把乡村公路桥梁和公交站点的冠名权“变”成建设资金；倡议群众投资、社会各界捐资和沿线受益单位赞助，在不增加农民负担的前提下，组织群众自愿投资投劳力参与建设；争取计划、国土和林业等部门的支持，例如争取国土部对项目涉及使用料场免收各种费用，林业部门对涉及的林地使用、林木砍伐的手续办理免征各种费用等。

4.3农村公路建设资金的监管、内部会计控制制度及财务管理制度的建立及执行切实执行交通部印发的《农村公路建设资金使用管理办法》及拖拉机、机动三轮车、摩托车养路费的使用规定，加强农村公路建设及养护资金的监管管理，切实做到专款专用。

4.4地方交通主管部门应加强农村公路建设项目的前期立项调查研究工作，上级交通部门应缩短计划上报与批复的时间间隔，实事求是，量力而行，合理安排地方公路建设项目。维护投资计划的严肃性。

4.5为了杜绝个人侵占工程款的现象发生，浙江省财政厅和杭州市财政局从2010年开始，通过财政转移支付的方式直接把工程资金拨付到县级财政部门，县级交通公路部门根据工程项目计划以及竣工核准文件，会同财政部门一一核对项目后，再把资金拨付到乡镇、村政府，基本做到专款专用，资金操作规范，阳光透明。

4.6重视竣工结算审计环节，及时做好项目竣工财务决算和项目资产交验工作。杭州富阳交通局农村公路管理办公室作为农村公路建设行业主管部门，主动联系财政、审计等政府部门组织开展专项审计，落实审计责任，明确建设项目未经审计，不付清工程尾款、不办理竣工验收手续、不报批竣工决算等。同时，项目竣工财务决算是正确核定新增固定资产价值、反映项目建设成果、办理固定资产交付使用手续的主要依据，财务人员在基建项目结束后及时编制项目竣工决算报告，在竣工财务决算的基础上及时参与到项目建成后资产的盘点核实、验收交付以及债权债务的清偿，确保做到账证、账实、账表相符。

5结束语

加快农村公路建设．是我国促进城乡经济协调发展的重大举措。农民出行难的问题获得解决，会直接带动农村经济发展，加速农民奔小康进程。交通闭塞是制约农村社会和经济发展的瓶颈问题，农村交通的改善，会极大地推动农村经济和社会的协调发展，促进农村经济的发展、农民收入的提高．加速建设小康社会的进程。农村公路建设过程中应把好资金关，强化资金管理，规范资金支付程序，加大配套资金落实力度，重视竣工结算审计环节、及时做好项目资产交验等工作，提高资金的使用效益．真正把农村公路的“基石”铺好、垫牢。

主要参考文献

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从当前各地的探索实践看，上海市、河南省内黄县以及重庆市奉节县的做法和模式具有可行性。上海模式最大亮点在于设立涉农补贴资金监管平台，通过“农民一点通”，做到了资金使用发放的公开透明；河南内黄建立起一整套涉农资金阳光运行体系；而重庆奉节则是创立惠农直补资金“五个一”监管体系，从而开通了一条惠民直补绿色安全通道。

■上海：全面推进“涉农资金监管平台”建设

从2009年起，上海市农委按照上海市纪委“制度加科技”预防腐败的要求，逐步试点涉农补贴资金监管平台建设。目前，监管平台在上海市各涉农区县获得了大面积推广，崇明、金山、奉贤、嘉定等区县基本做到了全覆盖。

监管平台能在较短时间内推广运行，归功于“农民一点通”的普及。通过“农民一点通”，村民可以看到该村获得的每一项惠农补贴的详细情况，村民输入身份证号码，可以看到自己以及邻里乡亲的补贴金额，大家相互监督，虚报、冒领的现象得以遏制。同时，有关部门可以将村、镇申报的数量与村民实际公示的发放金额进行核对，从而避免资金截留，预防腐败发生。截至目前，上海已为1144个行政村配备了“农民一点通”。根据计划进度，到今年6月底，上海将确保“农民一点通”在所有涉农行政村配套开通，实现监管平台全覆盖。

截至目前，上海市共有13项普惠制涉农补贴政策在监管平台上进行公开，其中主要包括水稻种植补贴、农资综合补贴等。有些补贴政策实行“两次公示”制度，例如，在稳粮资金方面，先公示补贴面积，再公示补贴份额。此外，上海有关部门还组织镇村信息员参加培训，重点介绍监管平台使用过程中可能碰到的问题及解决方法。目前，监管平台已公开140万余条信息，涉及现金补贴超过14亿元。

■河南内黄县：积极探索涉农资金阳光运行体系

为破解涉农资金监管难题，河南省安阳市内黄县积极探索涉农资金阳光运行体系，堵住了资金漏洞，河南省纪委要求在全省范围总结推广内黄县加强涉农资金监管工作经验。

在内黄县，使用涉农资金的项目主管单位要到县纪检委如实填写“资金使用备案登记表”，该表同其他材料一同入账，县财政局不见副联就按漏登处理，不予拨付资金。项目单位在拨款到达之前，需要把涉农资金名称、来源、数量、补贴对象、项目安排、依据等内容向项目区的群众公示，同时公示投诉电话。农村接到下拨的各项涉农资金，均纳入“三资”中心管理，实施网络化管理，涉农资金监管平台与“三资中心网络化管理终端”合二为一，由县纪检部门统一监管。

为确保涉农数据的安全性，内黄县在全县42个涉农单位布控了以县纪检委为管理终端，点对点物理链接的涉农资金监管专用网络。该网络平台将县纪检委、县直各涉农部门和各乡镇“三级”之间的数据进行链接。相关涉农单位根据系统固定模块和表格要求，及时将涉农项目名称、项目金额、资金到位时间、发放与拨付金额等内容进行录入并上传至数据库。同时要求涉农单位把各项目工程建设照片在监管平台上进行传送备案，县纪检委监管中心通过网络实施监督。

■重庆奉节：大胆趟出惠农直补资金监管新路

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一、统一思想，充分认识推进涉农资金整合的必要性

近年来，各级政府对三农的投入不断增加，有力地促进了农业、农村经济发展和农民增收。但涉农资金使用管理分散现象比较突出，在一定程度上影响了涉农资金的使用效益。进一步整合涉农资金，有利于逐步规范涉农资金投向，合理有效配置公共财政资源，提高涉农资金的使用效益；有利于促进政府部门转变职能，克服“缺位”和“越位”现象，加强对农业的支持和保护；有利于集中力量办大事，提高涉农资金的整体合力，推进新农村建设。

当前，我县整合涉农资金的条件已经具备，各乡镇、各有关部门要正确认识涉农资金整合工作面临的形势，充分利用有利条件，积极推动涉农资金整合工作。

二、明确重点，有序开展涉农资金整合和统筹安排工作

现阶段，我县涉农资金整合和统筹安排的重点是支持农业生产类资金，包括用于农田水利、土地整理、农业科技推广示范、农业综合开发等方面的资金。各有关部门要突出重点，全力支持涉农资金整合和统筹安排。一是积极向上级部门申报项目，争取更多的专项资金。二是涉农专项资金的申报立项要向涉农资金整合方案确定的重点产业和区域倾斜。三是对性质相同、用途相近、使用分散的涉农专项资金进行归并或按照资金用途重新分类打包，集中支持涉农资金整合方案确定的重点产业和区域。四是对上级下达长期不能实施的项目和结余资金由县推进涉农资金整合和统筹安排使用工作领导小组批准重新整合立项。五是进一步加强涉农资金整合和统筹安排的制度建设，建立健全工作机制，真正实现涉农资金的有效整合。

三、科学部署，积极搭建涉农资金整合和统筹安排的平台

（一）以全县总体规划为平台。根据我县农业农村发展战略目标和经济社会资源条件，制定支持优势主导产业、现代农业发展和新农村建设中长期规划，以规划引导和促进各部门涉农资金的整合和统筹安排使用。

（二）以主导产业和优势区域为平台。根据我县实际，积极打造主导产业、优势区域整合平台，引导投向相近、目标相似、来源不同的各项涉农资金集中投放，做到“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”，集中财力解决制约主导产业发展的瓶颈问题，充分挖掘主导产业优势，带动农业和农村经济全面可持续发展。

（三）以重点涉农专项资金为平台。要继续以现代农业生产发展、小型农田水利建设和农业综合开发等重大专项资金为平台，推进涉农资金的整合和统筹安排，充分发挥涉农资金的使用效益。

四、建立健全涉农资金整合和统筹安排的保障措施

（一）成立组织机构。成立由县政府主要负责人为组长，分管负责人为副组长，有关部门主要负责人为成员的县推进涉农资金整合和统筹安排使用工作领导小组，并下设办公室，统筹协调项目申报、立项、涉农资金投入、投资效益分析等工作。

（二）明确工作职责。明确各部门职责，规范工作程序，创新管理模式，减少事权交叉，逐步形成部门间分工明确、责任统一、相互协作与制衡的工作机制。

（三）加大宣传力度。采取形式多样的宣传方式，为涉农资金整合和统筹安排工作营造良好的社会氛围。

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一、指导思想

强农惠农资金专项清查工作以科学发展观为指导，以维护广大人民群众根本利益为出发点，以促进强农惠农政策落实为着力点，以加大强农惠农专项资金清理力度、纠正和查处违规违纪问题、保障资金管理使用安全为重点，切实解决工作中存在的突出问题和人民群众反映强烈的问题。通过开展专项清查，力争实现部门管理职责更加明晰、资金监管体系更加完备、统计口径更加规范、涉农数据更加准确、资金统筹安排更加合理、资金使用效益更加显著、广大人民群众更加满意的目标，促进农村经济社会发展和农民持续增收。

二、清查范围和重点

（一）清查范围。分重点涉农部门和有涉农支出的其他部门以及具体使用涉农资金的单位。重点涉农部门为财政、发展改革、农业、林业、水利、国土、环保、扶贫、人力资源和社会保障、卫生、民政、文化、教育、科技、交通、商务、农办、气象、移民等部门。有涉农支出的其他部门范围是除重点涉农部门以外的各级部门预算中安排有用于开展“三农”工作的项目资金和涉农对下专项资金的部门。涉农资金使用单位泛指具体使用各级财政预算安排的涉农资金的单位。

（二）清点。一是对农民的补贴资金。重点是农作物良种补贴、农机购置补贴、粮食直补、农资综合补贴、家电汽车摩托车下乡补贴、农业保险保费补贴等资金。二是农业和农村基础设施建设投入。重点是农村“水、路、电、气、房”等资金。三是农村社会事业投入。重点是新型农村合作医疗补助、新型农村社会养老保险补助、财政扶贫资金等资金。四是其他专项资金。重点新增建设用地土地有偿使用费、用于农业土地开发的土地出让收入、被征地农民补偿费用、大中型水库移民后期扶持基金、退耕还林补助资金等资金。

三、方法步骤

此次专项清查工作采取自查自纠和全面核查与重点抽查相结合的方式，自年7月中旬开始至年11月底结束，分四个阶段进行。

（一）部署启动阶段（7月中旬）

为切实加强清查工作的组织领导，县政府成立保康县强农惠农资金专项清理和检查工作领导小组，由县委常委、常务副县长同志任组长，县政府办、财政局、监察局（纠风办）、审计局、发展改革局、教育局、科技局、民政局、人力资源和社会保障局、国土资源局、环保局、水务局、农业局、文体局、卫生局、人行、林业局、扶贫办、交通局、商务局等部门负责人为成员，领导小组下设办公室，张大根同志兼任办公室主任，王晓春同志任办公室副主任，具体负责专项清理和检查工作。从县监察局、审计局、财政局、农业局、林业局、水务局、扶贫办、国土资源局、民政局、人力资源和社会保障局、卫生局各抽1人组建清查工作专班，在县财政局集中办公，具体工作由财政局统筹协调安排。各乡镇要相应成立强农惠农资金专项清理和检查工作领导小组及办公室，制定具体方案，确保清查工作顺利进行。

（二）自查自纠阶段（7月中下旬）。

主要对年各级财政预算安排用于“三农”的各项资金（包括基建投资用于“三农”的支出、基金、政府借款等），按照不重复、不遗漏、内容全面、数据准确的要求，认真开展自查工作。一是对本级预算安排用于本级部门涉农支出的项目资金以及本级使用上级专项资金情况进行清理和统计，二是对本级预算安排的涉农专项资金从资金安排、分配、拨付、使用、项目实施等环节进行全面清理和统计，开展自查自纠。

（三）全面核查与重点检查阶段（8月上旬至9月底）。

制定全面核查与重点检查工作方案，组织检查专班，利用社会中介机构，由县级领导小组成员单位包片组织开展全面核查与重点检查。一是对填报的各项数据进行逐一核实、确认，对各级财政预算安排本级使用的涉农项目资金以及本级使用上级专项资金和对下涉农专项资金进行全面清理核查，彻底摸清强农惠农资金安排和使用情况。二是配合省、市领导小组开展重点检查。三是对近三年来纠风、审计、财政监督等重点审计、检查的项目进行梳理，充分运用审计、检查成果。四是根据审计、检查情况，对部分项目开展重点检查，确保县级核查面达到100％、重点检查面达到50％的要求。