环境行政执法概念范文

导语：如何才能写好一篇环境行政执法概念，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：行政执法；问题；对策；研究

一、水行政执法背景及意义

为促进水务事业的健康发展，长沙市对水务管理体制作过一些积极探索，进行过一些改革实践，取得了明显的成绩，实现了城乡水务管理一体化，由过去的九龙治水转变为一龙治水，将原长沙市公用事业管理局、长沙市水利局的涉水职能进行整合，新组建成立了长沙市水务局，但就总体而言，水务管理体制改革尚未取得重大突破。随着城市建设的日新月异和经济的不断发展，长沙作为拥有400多万人口的大城市，应尽快建立一个科学有序、先进高效的水务管理新体制，营造出一个社会井然有序、市民安居乐业、人水和谐的城市环境。这是新时期政府进一步转变职能，切实加强城市管理的重要课题，这也是本文主题研究总体背景所在。

长期以来，我们将执法看作是政府的权力和责任，水行政执法工作是建设社会主义和谐社会的基础性工作，直接关系到社会公共利益和人民群众的利益，关系到城市经济和社会的可持续发展。对水务管理综合行政执法的研究具有重大现实意义：

（一）有利于推进依法行政、实施依法治水方略。在实施依法治水方略中，依法行政是其重要的组成部分；而要依法行政，行政执法则是关键性环节。

（二）有利于实现和履行水行政管理职能。行政管理就是服务。从一定意义上讲，行政管理是通过行政执法的具体途径和强有力手段来保障实现的。可以说，没有行政执法，行政管理就没有了具体的措施和有效的手段，就不可能实现所谓的行政管理职能。因此，行政执法是实现行政管理职能的重要方式。

（三）有利于转变执法理念，提高水务管理水平。我国目前的水务管理水平还不高，水务管理体制也有待完善，改革水务管理体制和运行机制，切实提高水务管理水平已是当务之急。因此，本文探讨的水务管理综合行政执法中存在的问题及其解决之道有助于破解执法难的现实问题，有利于转变执法理念，提高水务管理水平。

（四）有利于转变政府职能，促进行政体制改革。2010年，长沙将长沙市公用事业执法监察队与长沙市水政监察支队的执法职能进行整合，是行政改革之初无法彻底转变整体职能、理顺体制的情况下，对现有执法职能的有限调整以及机构的适度整合。这种体制的适度整合在执行层面上涉及到政府职能在不同部门之间的调整与不同层级之间的分配，对于政府职能转变、行政体制改革具有重要意义。

二、国内外相关研究综述

（一）国内相关研究综述

改革开放以来，我国各个行政管理部门和领域都已陆续出台了不少法律、法规和规章，虽然尚未达到健全、完善的程度，但整体上已初步实现了有法可依。我国的行政在整体上已初步实现了由“管理型”到“执法型”，由“人治型”到“法制型”的转换，行政管理在很大程度上已转化成了行政执法。为了解决行政执法中存在的问题，我国一些专家、学者、实际工作者一直在探讨怎样更好地提升我国行政执法水平，并取得了一些重要成果，对于提升我国的行政执法水平，起到了非常重要的作用，现在此作一简要概述：

一是以姜明安教授为代表，系统研究了行政执法的理论体系。姜教授对我国行政执法的性质、地位、行政执法的基本原则、制度及运作程序进行全方位的研究，构建了一个全方位的关于行政执法研究的初步的理论体系。他在《行政执法研究》一书中指出，行政执法没有统一的概念，其基本含义应当从具体的场合出发加以确定。他认为，行政执法是使法从文本规定转化为人们的实际行为规范，行政执法使权利从“应然”变成“实然”，行政执法秩序从静态设计转化成动态建构。同时，他还指出了行政执法的九大原则，并对行政执法中的法律适用和法律解释，行政执法程序的基本制度、所涉及的基本问题，行政执法监督的概念与分类，行政执法监督的地位和作用，行政执法监督体制做了探讨。

二是以杨解君教授为代表，着重强调执法理念的重要性，并以新的执法“理念”为指导，对执法方式、执法制度的创新进行了系统研究。杨教授在《行政执法研究一理念引导与方式、制度创新》一书中指出，行政执法是一个独立的学术概念，行政执法主体不单纯是行政机关、授权组织，还包括行政相对人、行政第三人。行政执法是一个动态的过程，行政执法还具有双服务性，既服务于公共利益，又服务于私人利益。因此，他提出了行政执法的五种理念，即法治理念、民主理念、服务理念、契约理念、和谐理念。指出在新的理念下，对我国行政执法方式进行系统的完善和构建，建立与之相适宜的行政执法制度。

三是着重于研究行政执法的现实性问题，提出具体的执法方式和制度。徐景波与李勇、李卫明在论文中指出，目前我国行政执法的问题主要表现在：随意变更行政执法行为，交叉执法、重复执法，违规增加和扩大罚款项目，执法环境差，不讲程序、违规操作等方面。并从健全法规，理顺执法关系，建立和健全执法机制，加强执法队伍建设方面提出了建议；林依霖在论文中指出，“我国行政执法的主要问题主要表现在执法依据落后，执法依据软弱无力，执法体系存在条条矛盾和条块矛盾，监督机制不完善，执法人员素质不高，并提出了几点提升行政执法水平的建议。

四是以具体区域或具体行政执法部门为对象，研究某一区域或某一个行政执法部门的执法问题。李祝才、陈少平在论文中具体研究了我国环境执法领域中的现状与对策；聂建农在论文中具体研究了福州市农业行政执法的体系建设及运作；段红在论文中具体研究了档案行政执法中存在的问题及对策。

（二）国外相关研究综述

从法学研究角度，发达国家由于市场经济发展时间长，法治研究起步早，行政执法研究一直处于比较领先的位置。在众多西方先进国家中，法国有着“行政法母国”的称号，行政法成熟较早，已有大约 150 年的历史，具有完备的理论和制度，为后来许多国家行政法的立法和实践提供了珍贵的参考。基础理论方面，在狄骥和奥里乌的公共服务理论和制度理论基础之上，行政法学界又进一步衍化出了诸多分支学说，法国行政法最早定义了行政法治原则：第一，行政行为必须具有法律依据。第二，行政行为必须符合法律要求。首先是形式合法。形式合法是指行政行为的方式和程序符合法律的规定。其次是目的合法。第三，行政机关必须以自己的积极行为来保证法律的实施。

在国外，由于几乎找不到专门的水行政执法部门，所以对水行政执法的研究少之又少，我们只能通过从城市管理的角度来寻找一些国外研究，早在19 世纪后半叶，德国学者瓦格纳率先提出了“公共服务”的概念，从学者研究的结果来看，服务型政府在西方称作是公共服务，20 世纪70年代，随着新公共管理理论不断完善，政府强调工作效率和社会服务，并提倡政府服务应向社会开放。政府的职能是服务，公共利益是目标而非副产品，在政府工作中要重视人的权益，并指出公民权和公共服务的重要地位。一些学者研究了欧美等国的城市管理，他们认为，在欧美国家中，公共设施建设和运营都是地方政府职责，欧美地方政府通过委托、授权、承包、合同等形式，把公共服务职能转移给非政府组织或个人，政府只负责监管。

三、研究方法和创新

行政执法问题关系到我国法制化的进程，关系到依法治国方略的落实。随着城市化水平不断提高，行政执法越来越成为社会广泛关注的一个焦点。尤其在水行政执法方面，相关方面的深入研究还不够全面，实践部分研究还不够，理论缺乏系统性，当前一般局限于解释法律规章制度和总结实践经验，缺乏从理论到实践全面系统的分析，理论的优势没有得到全面释放，研究成果也没有更好地转化到现实中。长沙市于2002年正式组建了长沙市水政监察支队，2010年，长沙市人民政府在机构改革中，将原长沙市公用事业管理局和长沙市水利局的涉水职能进行整合，组建了新的长沙市水务局，实现了长沙的水务一体化管理，涉水行政执法职能也进行了整合和调整，但目前行政执法体制改革仍处于探索阶段，实践中还存在着不少问题。本文以长沙市的水行政执法实践为例，通过相关研究，试图为长沙走出水行政综合执法困境提供解决思路，力求对长沙现行的水务综合行政执法体系改革提供借鉴和参考，推动长沙的发展进程。同时，长沙作为现代大型省会中心城市，水务管理具有复杂性和综合性，其水务管理经验对于其他类似城市来说也具有一定的借鉴意义。

参考文献：

[1]姜明安.行政执法研究（M）.北京：北京大学出版社，2004：8.

[2]杨解君.行政执法研究一理念引导与方式、制度创新（M），北京：中国方正出版社，2006：9.

[3]徐景波，李勇.论我国行政执法中存在的问题及其对策，黑龙江省政法管理干部学院学报，2003年第1期.

[4]李卫明.我国行政执法中存在的问题及对策，东方论坛，2005年第3期.

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目前在我国还为形成一套固定的行政执法程序，所以在行政执法程序上也是依据不同的领域拥有不同的行政执法程序。近年来，多处出现“钓鱼执法”的现象，在西方国家也有相似的概念，被称作“警察圈套（entrapment）”、“诱惑侦查（couragement）”。“警察圈套”（entrap－ment）现象又被称为侦查陷阱，是指侦查机关为了而有时没有犯罪意图的人实施犯罪行为。“诱惑侦查”（couragement），是指“为了侦破某些极具隐蔽性的特殊案件，侦查人员或其协助者，特意设计某种诱发犯罪的情境，或者根据犯罪活动的倾向提供其实施的条件和机会，待犯罪嫌疑人进行犯罪或自我暴露时当场将其拘捕的一种特殊侦查手段。世界各国执法机关都使用类似手段，但“诱捕”有着严格的控制要求，且所设之套本身不能成为违法犯罪的证据。在执法经济的利益诱惑之下，“钓鱼执法”大有在行政执法和刑事侦查领域泛滥成灾之势。仅就查处黑车而言，2008年3月上海奉贤区一位“黑车”司机被所谓“女协查员”带入“执法伏击区”之后，当着执法人员的面在车内用刀捅死“女协查员”。以前上海还发生过黑车司机为泄愤绑架所谓“倒钩”的事件。早些年，媒体还披露过在甘肃省短短一年时间里，三个不同公安机关的部分干警与同一个毒贩合作，分别制造了三起“贩毒案”，导致两人一审被判死刑、一人一审被判死缓的。个别执法部门和执法人员怀着极其肮脏的利益目的，想方设法引诱守法公民“违法”，并把所设之套作为守法公民违法犯罪的证据，不仅破坏了法律的严肃与公正，破坏了社会对法治的信仰，而且严重败坏社会风气，撕裂了社会成员间基本的和谐与互信，使社会公德每况愈下，人们的善良、同情、友爱之心被迫穿上沉重的自我保护的盔甲，使那些社会上真正需要帮助的人群也得不到人们的同情和帮助。同时，还有可能随时随地陷公民于危险和不安、甚至生命安全都得不到保障的绝境。这样的行为败坏了“正义”和“正义感”的名声，使社会诞生出大量不从事生产性、创造性劳动的寄生虫，也使法律、公权力的公信陷于崩溃的危险边缘。

二、行政执法过程中存在的问题

虽然在理论界对行政执法有许多不同声音，但其作为一种现实存在，每天都影响着社会公共生活，作为一种以公共权力为背景的政府行为，行政执法过程中存在的问题主要有以下特点：

1．认识模糊。许多行政执法人员包括部分领导干部对行政执法存在错误或者模糊认识，他们仅把行政处罚、行政强制执法等一种或几种执法行为当作行政执法，而把其他执行法律、法规、规章的行为排除在行政执法之外。

2．主题不明。行政执法的着力点应放在提高行政效能、优化经济环境、整顿和规范市场经济秩序上。但不少执法人员却认识不够，不懂得行政执法的目的和重点，不知道如何改善执法措施和手段，仅凭计划经济模式下的传统经验和手段执法，使改善行政执法流于空谈。

3．关系不顺。表现在垂直单位与当地政府对其执法活动的监督、规范和管理方面，以及行政执法机关与纪检、监察部门的关系，行政执法机关与司法机关的关系等。责任划分不是很清晰，造成越权执法、多头执法、重复执法、互相扯皮、执法不严等问题。

4．多方干扰。这些干扰来自各方面，有的是领导递条子，打招呼；有的是执法机关之间互不买账，互相干扰；有的行政管理相对人不服从管理，特别是少数公用企业、垄断行业和影响较大的私营企业对行政机关的执法行为爱理不理、不予配合，甚至发生乡村宗族势力集体抗法等恶性事件。

5．利益驱动。由于财政底子簿，基本处于保工资状况，行政执法部门特别是部分法律法规授权组织办公经费普遍不足，存在“收费养人、养人收费”、下达罚没指标等问题，导致执法活动中出现有利可图的事争着管、无利益服务性的事互相推，甚至乱收费、乱罚款、乱摊派、乱集资，严重损害政府形象，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。

6．形式主义。一是制度不落实。自推行行政执法责任制以来，绝大多数执法主体都是形式上轰轰烈烈，但在实际工作中却执行得不够理想，有的制度根本未落实，违反制度的不追究，使写在纸上、贴在墙上的各项制度形同虚设。二是工作不深入。对执法现状不作调查，抓不住重点，行政检查耗费大量人、财、物力，却效果甚微；行政处罚不注重把好事实关、法律关，把罚款收到手了事；行政许可不严格审查条件等等。

三、解决问题的对策建议

1．要提高认识，明确责任。各级政府及各行政执法部门要完整地、全面地把握行政执法的内涵。解决两个错误认识：一是“执法等于处罚”的观点。二是“执法与优化经济环境相互对立”的观点。只有加大执法力度，真正做到不越位、不缺位、不错位、不扰民，才能为经济发展创造良好的法制环境。

2．要加强宣传，优化环境。优化执法环境是一项系统工程，需要社会各方相互理解、共同配合、一起努力。各行政执法部门应加大对法律、法规、规章的宣传力度，使行政管理部门自觉知法、守法、护法，运用法律手段管理行政事务，做到言必合法，行必循法。

3．要紧扣主题，突出重点。发展是硬道理，社会主义的根本任务是发展生产力，党的中心工作是经济工作。因此需突出四个重点：一要认真学习和熟练掌握法律法规，；二要把行政执法工作重点转变到加强经济监管和提供服务上来；三要转变工作职能、工作方式和工作作风，实行政企、政事分开；四要贯彻权力与责任挂钩、与利益脱钩的原则。

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一、狠抓队伍建设，不断提高行政执法水平

积极组织人员参加执法培训班的学习，要求执法人员熟悉行政处罚的基本概念、处理程序，对政策和交通法规的规定把握必须到位，避免出现不良影响；制作详细的行政执法案卷样本，提供给办案人员参考，使办案的案卷逐渐程序化、规范化。站里还规定行政执法必须文明执法、规范执法，办一个案就必须有新的提高，在实践中不断提高执法水平。经常组织执法人员和各收费班组学习政策法规和上级文件，对已办理的案卷组织相互交流，相互促进，共同提高，使行政执法水平在较短的时间内迅速提高，在办案运作中发挥了很大的作用，所办理的行政处罚案卷做到了事实充分、证据确凿、程序规范、案卷整理规范、归档及时，所查处的车辆也没有发生一起投诉事件。我站执法人员迅速锻炼成为一支优秀的行政执法队伍，发挥业务能力强的优势，无论白天黑夜，始终战斗在收费一线查处使用假牌假证车辆和其他违章车辆，在行政执法工作当中发挥了很大的作用。

二、严格依法行政，打击拒（逃）缴通行费的车辆

1、严格执法。槐奇岭站严格按照省高管局的规定，执法人员亮证执法，在办案时两人或两人以上共同执法；在办案过程中向当事人仔细的宣讲公路法规的有关条款，展示处罚的依据；调查取证时注意方式方法，使被查处的当事人口服心服，自觉地配合我站执法人员的工作。20__年我们发现长沙、湘潭等地的车辆冲关频繁，而且行为恶劣，收集这些冲关车的牌号发给各收费班严密监查，发现回头车即按行政执法的规定予以严厉处罚，外地车冲关逃费的现象迅速减少。20__年收费员反映，湘潭、宁乡、益阳等地的出租车在收费现场冲关行为猖獗，收费员处于人身安全等方面考虑无法拦截。站领导立即加大稽查力量，经过一段时间严密地日夜布控，湘cx1590、湘axn217、湘axn299、湘axn336、湘hx1788等相继被查截，我站除按章予以行政处罚外，并将司机的检讨书进行张贴，对出租车的震撼很大，出租车冲关的行为得到一定的遏制，特别是宁乡属地出租车在我站再未出现冲关行为了。社会车辆使用“大吨小标”等假牌假证成风，我站在收费过程中也陆续发现不少假牌假证车辆。我站组织员工互教互学，员工的积极性很高，识别假证的能力提高很快，收费员识别假牌假证的准确率很高。随着使用假牌假证车辆在我站陆续被处理，我站收费员识别假证的能力在司机中广泛流传开来，使很多车主望而生畏，起到了很大的威慑作用。一台牌号为湘h43536的沅江大货车，车主在运输途中睡觉前特意嘱咐助手：在槐奇岭收费站不要使用假行驶证。

2、积极开展打击套办月季票车辆的行动。有一部分外地车主利用衡龙桥镇的关系在槐奇岭站套办优惠月季票，严重搅乱了该站的收费秩序，损害了当地村民的正当权益，也使一部分费源遭到流失。针对这种情况，站领导及时采取措施，每年坚持开展一至两次以“规范收费秩序，完善我站的月季票管理工作”的打击套办月季票车辆的行动。如在20__年整治行动中，一些自知套办优惠月季票的车主，主动刷ic卡，对湘h34798、湘h35368、湘h54268、湘a09315等，查实确属套办月季票车的车主进行了行政处罚，，在整个行政执法过程中，严格按照执法程序办理，做到了“有理、有力、有节”，整个行动共查处套办月票车辆26台，行政处罚两万多元。

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关键词:地震监测设施和观测环境保护;柔性行政行为;制度化

中图分类号:P315．72 文献标识码:A 文章编号:2095－4379－(2016)02－0154－02

一、地震监测设施和观测环境保护行政执法法律关系梳理

地震监测设施包括地震台站监测设施、地震遥测台网设施和其他地震监测设施。地震观测环境是保障地震监测设施正常发挥工作效能的周围各种因素的综合。［1］然而地震监测信息准确、及时、连续、可靠，是进行震情监测和预测的重要前提条件，因此保护地震监测设施和观测环境是开展地震事业的基础保障。

(一)法律关系主体

行政行为是行政主体的行为，行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织和个人。在地震监测设施和观测环境保护的行政执法法律关系中，行政主体是指具有国家行政职能，以自己的名义行使防震减灾行政职权，并独立承担由此产生的法律责任的行政机关或接受授权委托的组织，在本法律关系中即为县级以上人民政府负责管理地震工作的部门或者机构。行政相对人是被管理的一方，与行政主体相对。从甘肃省地震局的执法案例来看，行政相对人主要有以下几类:第一，国家重点建设工程业主。第二，地方政府重点工程或带有政府计划性质的一般建设工程。第三，企业业主或村委会、个人。［2］从甘肃省地震局的执法案例来看，对地震监测设施和观测环境影响主要是由于国家和地方经济建设、社会发展和城乡规划。

(二)权利义务

根据《防震减灾法》和《地震监测管理条例》，对地震监测设施和观测环境保护的法律义务大概分为三类:第一，禁止侵占、损毁、拆除监测设施;第二，任何单位和个人不得危害地震观测环境;第三，新建、扩建、改建工程应当避免干扰地震监测设施和观测环境。

(三)行政执法行为

甘肃省地震局开展关于地震监测设施和观测环境保护的行政执法工作的法律依据为《防震减灾法》、《地震监测管理条例》、《甘肃省防震减灾条例》和《甘肃省地震监测设施和地震观测环境保护规定》，多年来工作业绩突出，对本省地震监测预报事业做出了突出贡献。笔者总结甘肃省地震局相关执法部门对地震监测设施和观测环境保护的行政执法工作程序如下:第一，发现违法，告知相对人阶段。根据《防震减灾法》第23、24条之规定，任何单位和个人不得危害地震观测环境。由于很多群众缺乏对地震监测工作重要性的人事，也不能认识到地震监测设施和观测环境保护对防震减灾工作乃至人民生命财产安全的重要性，造成了许多间接或直接破坏行为。地震相关执法部门在发现相对人有违法行为或潜在违法行为时，根据相关法律法规，先向相对人进行告知。对其进行法制教育宣传，告知其应尽的法律义务和违法应承担的法律责任。第二，监督检查，责令停止违法，指导协调补救措施。在告知相对人法律义务后，地震相关执法部门根据《防震减灾法》第23条之规定，督促相对人履行法律义务，具体如下:第一，发现违法，应当责令相对人停止违法行为，恢复原状或采取补救措施。甘肃省地震局在处理某农民因个人蔬菜大棚建设挖断电缆一案时，就运用这一工作方式，告知对方履行防震减灾法律义务，并指导对方尽快恢复原状，以保障地震监测设施的有效运行。第二，重大建设，监督指导，合同解决。随着经济建设的发展和国民建设的需要，越来越多的国家重大工程、地方社会经济发展的特殊工程建设涉及到地震监测设施和观测环境保护中，甘肃省地震局就处理过多起此类案件，其中的主要做法是在发现违法行为之初，根据《防震减灾法》第24条之规定，及时与相关政府部门、建设单位有效沟通，在规划设计时有效避免对地震监测设施和观测环境的破坏，确实无法避免的与对方达成补偿协议，进行改建、迁建或增建相关设施，有效避免地震监测数据中断。最后，指导监督不成，处罚、诉讼赔偿。《防震减灾法》与《地震监测管理条例》中均有规定，违法行为情节严重的，对单位、个人可以罚款;违反治安管理条例的，公安机关可以依法处罚;破坏地震监测设施和观测环境造成损失的，依法承担赔偿责任;构成犯罪的依法追究。可以看出，地震监测设施和观测环境保护中涉及的法律责任有行政责任、刑事责任和民事责任。地震部门在进行地震监测设施和观测环境保护相关执法时，“柔性行政行为”居多，以下将对此行为进一步进行分析。

二、柔性行政行为在地震监测设施和观测环境保护中的现实困境

(一)柔性行政行为

在提倡和谐社会和服务型政府的背景下，柔性行政行为在行政部门的文件中出现的频率也越来越高，大致形成了成熟的语境，即主要是指国家行政机关及法律法规授权的组织运用非强制性手段依法实施的行政行为，包括行政指导、行政监督、行政合同、行政奖励等一系列的不具有法律强制力的新型行政行为的总称。［3］从上文中甘肃省地震局进行地震监测设施和观测环境保护的行政执法的案例来看，多做出行政指导、行政监督和行政合同等柔性行政行为，行政处罚、行政强制等刚性行政行为很少被采用。柔性行政行为符合了管理型政府向服务型政府的理念，但自身存在着很多现实困境，以下进行论述。

(二)现实困境

运用柔性行政行为进行地震监测设施、观测环境保护行政执法，作为一种新型行政管理手段，其柔和，灵活，缓冲等优点发挥了很大效能，但由于缺乏成熟的理论指导，加之运用中不规范、不到位的现象，负面现象也随之而来。主要有以下几方面:1．法律制度缺位目前我国对地震监测设施和观测环境保护行政执法中的柔性行政行为还没有明确、统一的规定，只在不同法律法规中有一些零散的规定。具体到地震监测设施观测环境保护中就更少了。以下按照法的位阶，对执法依据进行梳理。(1)宪法。宪法中虽然有多个条款规定了行政指导、行政奖励和行政给付，但多为“虚置”，实际应用力不足。(2)法律法规及部门规章。《行政强制法》第5条规定，“采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”《防震减灾法》中没有明确规定。《地震监测管理条例》第5条第2款规定，“县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构负责本行政区域内地震监测的监督管理工作。”(3)地方性法规和政府规章。《甘肃省地震监测设施和观测环境保护规定》第4条第2款规定，“各级人民政府负责管理地震工作的部门或者机构负责地震监测设施和地震观测环境的保护管理和监督检查工作。”2．效率和法公平无法兼顾通过上文中对甘肃省地震局地震监测设施和观测环境保护的工作程序梳理，不难发现:柔性行政行为本质上是一种弱权力性的行政行为，是建立在双方合意的基础上，采用说服、劝导、协商、指导等方法吸引相对人自主完成某项行为。现实困难是执法人员在与相对人进行沟通时不可能一帆风顺，大多都是经过多次劝导、协商，过程举步维艰，这样就无法保证执法效率。3．法律监督救济机制不健全对权力的监督分为内部监督和外部监督。外部监督是以立法和司法为中心，因为柔性行政行为建立在双方合意的基础上，对相对人没有强制约束力，是否遵循，取决于相对人的意志。基于现代行政法所确定的信赖利益保护原则，只要存在基于相对人信赖而产生的利益，就应当实施保护，从此原则上来说，诉讼途径可以应用。但从现有的规定来看，行政指导、行政调解被排除在行政诉讼受案范围之外，地震监测设施和观测环境保护中常用的行政合同与民事合同不同，诉讼也没有明确的规定。

三、走出困境的出路—制度化

关于解决柔性行政行为存在的问题，很多学者的观点都是主张通过程序、救济及责任三个环节实现法治化。在程序方面，主张通过立法规范行政指导、行政合同等柔性行政行为;在救济部分，主张通过救济、行政复议救济、行政诉讼救济;在法律责任方面，主张责任形式多元化与主体多元化相结合。［4］立法无疑是解决法治化的重要途径，但存在自身的不足，具体有两点:第一，由于柔性行政行为是个表征概念，具有非强制性，又是政府行使职权的具体行政行为都可能列入柔性行政行为范畴，如果通过《行政程序法》立法来制约，无法穷尽，未来发生的很多行为可能游离于法律框架之外。第二，柔性行政行为是行政管理过程中产生的，如用刚性立法完全控制，就扼杀了其灵活性、高效性和适应性，失去自身存在的价值。综上，用制度化来解决地震行政执法柔性行政行为存在的困境比较合理，具体从以下两个方面论之。第一，采用侧重程序而非实体的制度内容。在地震监测设施和观测环境保护行政执法过程中，因相对人不同，情形不同，可能发生的劝导、协商方向、条件和实现可能性不同，无法通过实体立法穷尽，需要构建以程序为中心的制度化机制，其基本内容应包括:(1)柔性行政行为实施的原则与适用情形。(2)列举柔性行政行为实施的主要方式，如指导、劝解、协商等。(3)行政主体实施柔性行政行为应当遵循的程序相对人申请启动柔性行政行为的情形。(4)法律责任，包括追究责任的范围和权限，责任的种类和救济。第二，实现规则、结果与考核链接。这是防止柔性行政行为的不作为、作为无效率性，实现内部约束，提高行政性。主要通过对内部人员的行政处分和考核实现。综上，在防震减灾事业中，地震监测设施和观测环境保护具有保驾护航的责任，在其实现过程中，运用柔性行政行为执法是个新的尝试，也是新的挑战，以期制度化建议能为其作出有力约束。

［参考文献］

［1］张建毅．防震减灾法教程［M］．北京:清华大学出版社，2014．

［2］哈辉．20起地震监测设施和观测环境保护行政执法案例特征分析［J］．高原地震，2004，16(2)．

［3］黎慈．柔性执法:和谐行政的有效保障［J］．四川行政学院学报，2007(第4版)．

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关键词：政府服务外包；城市管理行政执法；新公共管理主义；委托理论

伴随上海城市化进程不断推进，城市管理行政执法人员数量难以满足越来越高的市容管理要求。上海尝试将一部分辅工作外包给企业来实施。这种方式可以突破人员编制的限制，在短时间内大量增加执法力量，有着成本低见效快的优势。但在实施过程中，也存在着许多问题亟待解决。

一、相关概念与理论

（一）城市管理行政执法的概念

传统观念认为城市管理行政执法主要针对的是对于占道经营这一类的影响市容环境卫生所进行的执法行为，如今，城市管理行政执法的事项日益丰富，目前已涵盖了市容、工商、交通、水务、规划土地、燃气等部门的执法事项。

（二）委托理论

委托理论最早于20世纪30年代由美国经济学家伯利和米恩斯提出，从公共管理领域来说：委托的主体有三个即公民、政府、企业。公民是初始的委托人；政府具有双重的身份：其一，它是公民的人；其二，它也是企业的委托人，直接与企业签订协议；企业作为末端的人，就其事项依据协议对政府负责。

二、上海市城市管理行政执法服务外包的现状

（一）上海市实施城市管理行政执法服务外包的原因

上海市目前常住人口有2400万人。而全市的城管执法队员仅仅只有三千多人，即每万人约配置1.25名执法队员，远远低于参公后制定的每一万人配置三名执法队员的标准，执法力量明显不足。

上海城市管理行政执法队员的招录需要通过公务员考试来进行，招录新的队员所需的流程长、增加的人数也有限，而通过执法服务外包既可以约行政成本又能够大量增加人手；另一方面，国外通过设置专门的马路集市和夜市的方式解决流动摊贩合法化的问题。我国也尝试借鉴国外经验，于2009年了《个体工商户条例（征求意见稿）》，主要内容就是要使流动商贩的存在合法化。实践中如深圳市的南门一坊步行街、浦东的昌里路小吃街等逐步解决了区域内流动商贩合法性的问题；如流动摊贩的合法性问题得以解决，现在大量招录的城管队员今后将会面临分流的问题。

（二）上海城市管理行政执法服务外包中存在的主要问题

由于研究所需的一些数据敏感难以取得，故以浦东新区某中队为例，通过对某镇辖区内的管理对象以及聘用的特保队员分别设计和发放了共150份问卷，发现在实施城市管理行政执法服务外包中主要存在以下的问题：

1. 执法服务外包超越权限

依据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政强制措施不得委托实施。而暂扣当事人的经营物品及工具这时一项典型的行政强制措施，但是，在对管理对象发放的问卷中显示，高达90.5%的受访者表示曾经在无正式队员在场的情况下被员暂扣过物品，详见表1。

2. 执法服务外包不规范

在实施执法服务外包的过程中，存在特保队员工作懒散的现象如：着装不规范、驾驶单位车辆不遵守交通规则，甚至还有对当事人有辱骂殴打等行为。在对某中队的居民发放的问卷中显示，有47.4%的受访者看到过特保队员在执行任务时有偷懒、着装不规范、言语粗鲁等现象，详见表2。

3. 责任主体不明确，管理对象维权困难

相当一部分管理对象或者根本不知道该向谁维权。即使有一部分人通过正规渠道去试图维护自己的权益，也是困难重重，甚至在维权成功后遭遇到了报复。

4. 特保队员缺乏职业认同感

特保队员的职业本身并不被人们认可，甚至相当一部分的特保队员对自身的工作也缺乏职业认同感。调查中有62%的队员认为自己的工作没有成就感，54%的队员认为自己的社会地位低。

（三）产生上述问题的主要原因

1. 从事城市管理行政执法服务外包的人员素质不高

在对某中队从事这份职业的特保队员的调查中发现有48%的特保队员的学历在高中及以下，他们所面对的管理对象本身文化素质也不高，在执行任务的过程中就很容易发生口角甚至会发生暴力冲突，详见表3。

2. 城市管理行政执服务外包的考核奖惩机制不科学

对于执法服务外包的考核主要针对的是执法服务外包的效果，如在道路上有摊位，相关责任人则会被扣发一定数额的奖金。许多特保队员为了不被处罚不得不采取一些不太文明的手段甚至是越权将经营工具及物品暂扣。

3. 城市管理行政执法服务中的监管不到位

企业作为市场主体，其追求的是利润的最大化，对于自己所雇佣的特保队员采用何种手段达到市容整洁的效果以及特保队员外出执行任务时的自身形象并不会给予太多的关注。政府部门又疏于对这方面事务的监管以致于造成了特保队员们的形象欠佳、越权、甚至是用暴力和收受贿赂等现象的产生。

4. 责任主体不明确

管理相对人的权益受到侵害时，到底向谁追究责任，这在与安保公司签订的合同中并没有体现。在实践中，管理对象在维权的过程中往往会遭遇政府和企业之间互相推诿扯皮而导致维权困难。

（四）问题产生的后果

1. 影响政府形象，有损政府的公信力

若继续对不规范的行为放任不管，最终损害的还是政府的形象；尤其一些地方酿成了影响恶劣的暴力事件时，政府总以一句这是“临时工”来推脱责任，更是有损政府部门的公信力。

2. 增加行政成本

中国的法治社会建设进程正在加快，民众的法治意识也日益增强。为了暴力事件付出的行政诉讼费用、医疗赔偿费用等都会大量增加行政的成本。

3. 对城市管理行政执法服务的合法性产生质疑

对于执法服务外包企业工作人员的越权、不规范的行为不加以制止，甚至一定程度上放任此现象的存在最终将会导致对整个行政执法服务外包政策的合法性产生质疑。

三、完善上海城市管理行政执法服务外包的对策

（一）问题导向的解决方案

1. 梳理城市管理行政执法服务外包的事项

对于只能由行政机关自己实施的事项绝不外包，已经被外包出去的如暂扣当事人物品及经营工具这类事项要及时回收。另一方面，还可以在法律允许的范围内继续扩大执法服务外包的范围，如信息采集、派发等可探索实施外包。

2. 明确责任主体，建立行政机关先行赔付机制

特保队员执行任务的过程中一旦发生暴力伤人、损坏当事人财物的问题，由行政机关先行对当事人进行赔付。在行政机关先行赔付后，再向具体的责任人追究责任。

3. 畅通渠道，加强对执法服务外包的监管

依据委托理论，公民对实施执法服务外包的企业无法突破合同的相对性对其行使解除合同、要求企业改进服务质量等权力，但是公民可以通过政府这个中间人来行使此项权力；畅通表达的渠道，通过投诉热线、网站、信箱、接待来访来倾听民意；将对特保队员日常表现的考核交由直接管理和接触他们的一线城市管理行政执法队员来进行；借助高新技术如执法记录仪、GPS定位系统等加强对特保队员日常行为表现的考核。

4. 科学制定考核指标，建立合理的奖惩机制

将考核指标的制定更多着眼于队员的巡查率、劝阻率、上报率及工作形象上。对于擅自暂扣当事人物品的不当行为要作出相应的惩罚；对于出现暴力伤人事件的，不仅要处罚特保队员，当暴力事件达到一定数目时，要更换承接执法服务外包的企业。

（二）面向未来的解决方案

1. 整合资源，将外城市管理行政执法服务外包与网格化管理相结合

首先，不仅仅只有城市管理领域存在执法服务外包，工商、安监、公安等部门都有一部分的日常巡查事项外包给企业实施。对于这些外包事项可以探索由街道或镇政府统一牵头，由一家公司统一实施。

其次，社区志愿者也是网格化管理中重要的一环节，对于一些劝导的工作，可由社区志愿者协助实施，也可以协助监督执法服务外包企业的工作表现。

2. 引入高新技术、实施智慧管理

通过大数据筛选精确配置执法力量，在情况复杂的区域多配置力量，在环境相对较好的区域少配置人员，避免聘用过多的人员浪费行政资源；利用街面摄像头、考勤机、执法记录仪等实施智慧管理，提高管理效率。

3. 促进公众参与实施广义的外包

政府部门将某项职能交由第三方来实施称之为外包，那么，从广义上讲公众也可以作为第三方的主体，承接城市管理行政执法的外包。其一，是上文提到的通过网格中的志愿者实施一部分的劝导和宣传的职能；其二，邀请专家学者定期对实施城市管理行政执法服务外包的效果进行评价；其三，定期召开座谈会，倾听公众意见。

四、结语

实施城市管理行政执法服务外包可以节约行政成本、提高执法效率，在未来也可以避免人员分流的问题。但是，依然存在着许多的问题，这些问题如不解决将会使得公众对于执法服务外包的政策产生质疑。本文尝试通过问题导向的研究方法与面向未来的方法提出一些解决的方案，但是毕竟国内外对于城市管理行政执法领域的研究不多，在研究的深度上有局限性；由于问题本身比较敏感，可供研究的数据也有限，研究所需的数据主要基于本人供职的单位的情况，在研究的深度广度上有局限性。

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篇6

[关键词]柔性执法； 理念更新； 以人为本

[中图分类号]D912.1　[文献标识码]A　[文章编号]1007-5801(2007)05-0050-06

近几年，行政执法一直是行政法的理论界和实务界都较为关注的问题，人们从保障相对人权益、提高行政执法效益的价值目标出发，先后对执法模式进行了改革。然而，效果并不理想。当初的价值目标并没有实现，人权保障无明显改善、行政执法效能无明显提高。相反，行政主体与行政相对方之间的矛盾与纠纷层出不穷，“暴力执法”、“暴力抗法”事件不断发生。行政执法陷入了困境。原因之一便是善意的行政目的与生硬的执法手段之间达不到和谐统一。如何走出执法困境一直是人们不断思考的问题。

一、我国行政执法改革的轨迹及其不足

在实现了由管理到执法这一转变后，为适应形势发展需要，我国行政执法先后经历了单独执法――联合执法――综合执法的改革轨迹。

单独执法，即行政机关根据其职责权限，以专业管理法律规范为依据，单独行使其全部权力的行政执法方式。相对于单纯的管理而言，单独执法是一个很大进步，但随着执法活动的开展，其弊端日益暴露出来。一是行政执法队伍过多过滥但却执法不力。往往是有一部法律法规，就有一个行政执法机关及上下级的行政执法体系，执法队伍虽多，但每支队伍的力量都很单薄。难以形成有效的执法合力。二是职能交叉、重叠，相互之间往往不能进行有机协调，甚至出现掣肘现象。三是责任不清、执法扯皮及执法趋利现象严重，造成现实的行政执法“密集地带”及“空白地带”的现象。四是由于多头执法，使得执法扰民现象不断发生。

在这种情况下，人们开始寻求改革。为解决由于平时执法不力长期积累起来的问题或其他比较突出的问题，由两个或两个以上不同职能的行政主体分别派出一定数量的工作人员组成临时执法队伍或机构，共同进行行政执法，这被称为联合执法。这种执法方式虽然一定程度上解决了分散的专业执法体制暴露出的多头执法、重复处罚和效率低下等问题，但其致命缺陷是，联合执法机构本身不具有行政主体资格，不能以整体的名义行使行政职权。也不能独立承担行政行为效果与行政诉讼效果。在联合执法任务完成后就解散队伍，在责任面前，往往互相推诿、相互扯皮，使责任无处落脚，行政相对人的合法权益难以得到有效的保护与救济。

正是在上述背景和行政执法建设需要的情况下，行政综合执法应运而生，它由相对集中行政处罚权开始，逐步向其他领域扩大。与前两种执法方式相比，综合执法是由依法成立或依法授权的一个行政机关综合行使由两个或两个以上相关行政机关所具有的行政职权，属于行政权的重新组合和调整。它拥有独立的行政主体资格，有法定的编制和独立的经费预算，能以一个整体执法主体名义进行行政执法，并能独立承担行政行为后果与行政诉讼后果。

在改革之初，行政综合执法一度被认为是解决横向职权冲突和纵向行政效率的一种较为成功的制度，然而，实际效果并非如此，目前的行政执法出现诸多问题，如行政成本居高不下，行政效率每况愈下，特别是暴力执法、暴力抗法现象屡有发生。使行政执法一度陷入困境，也使人们开始怀疑执法方式的这种改革方向是否正确。

如果我们回顾一下我国行政执法改革的轨迹，就会发现，我们改革的重点主要放在了执法权的改革上――由管理权变为执法权，由分散的行政执法权到逐步集中和重新整合的执法权。这没有抓住行政执法改革的关键，也不能从整体上解决问题。实际上，如果执法理念不转变、执法手段不更新，不管执法权如何整合，也不管执法权由谁来行使。其结果都是一样的。因此，改革行政执法的出路应该重点放在执法理念的更新和执法方式的转变上，尤其是执法理念的更新。在行政执法中。理念具有内在的力量，它甚至可以超越法律规则本身发挥法律规则所起不到的作用。而目前我国执法领域内的诸多问题，与正确理念的缺失是分不开的。而理念的不正确，又导致只能依靠“加大执法力度”等强制性手段来推动法律实施。因此，要实现行政执法的变革与创新，就必须从理念的更新着手，因为“行政执法理念是对行政执法的目标、价值以及效果等的总体把握。理念的引入，能够为评价现状提供标准，为未来之改革、发展提供理想目标与方向。”在新理念支配、引导下，再对行政执法方式进行创新。

二、柔性执法的提出

关于柔性执法问题，几乎在所有实行市场经济体制的国家，早有类似做法，他们倾向于采用更为柔和、灵活和有效的行政执法方式，以适应经济发展新趋势的客观要求。如，德国、法国、日本等国政府都曾通过协商性、指导性手段制定经济计划和产业政策、行政信息、提出经济调整建议等一些较为柔和方式，对社会经济进行引导和调整，取得了非常显著的成效。

在我国，柔性执法是一个学理概念，而非法律概念，它是人们在对过去及现有的执法改革模式反思的基础上，对行政执法模式的重新设计。柔性执法有一个逐步发展演变的过程，它经历了由不讲人情的强制性执法到体现人性化执法的渐进的流变。

传统秩序国家观念下的行政执法大多表现为命令式的执法，其显著特征之一即单方意志性，执法方式简单、粗暴，执法手段机械、单一，相对人一方没有意思表示的自由，这极大地抑制了相对人积极性的发挥，严重降低了行政执法的效率和效果。

随着社会民主化的进一步发展和我国加入WT0，有人提出一种非权力化的执法方式。这种非权力化的行政执法从两个途径入手，一是对传统执法方式的改良，即在传统的行政执法中增加程序因素。如在行政征收和征用中，遵循正当法律程序和确定灵活多样的救济机制；在行政处罚中，引入协商机制等。二是用私法手段达到公共目的，其中最为典型的是契约行政，其主要体现形式是行政合同、行政指导行为。但此时的非权力化执法方式的改革主要是就具体执法行为而进行的改善，它既没有涉及具体执法行为以外的执法手段，更没有涉及执法理念的根本转变，而且缺乏规范化、制度化和系统性，因此，常常受执法者个人因素的影响。

通过对近几年执法现状的回顾，人们对行政执法问题进行了重新反思。柔性执法这个概念被提出，但其含义并没有得到明确的界定；并且，在使用此概念时，有时人们将其与行政指导相等同。实际

上。这是一种误解。首先，柔性执法更多的是一种执法理念，是一种全新的理念，如果没有这种理念上的根本转变。就谈不上柔性执法问题。其次，柔性执法的内涵是非常丰富的，不单单指行政指导，还包括更为广泛的形式和内容。再次，在执法具体手段上，它是在先进理念的指导下，执法手段具有灵活多样性和调节方式的适度弹性，还具有柔和、及时、实用、注重效率等一系列突出特点和长处。最后，它将先进执法理念和良好执法手段进行法治化、制度化、固定化，形成了一套行之有效的行政执法体系。概言之，柔性执法注重运用多种手段来引导行政相对人行为的正确方向，给相对人一定的灵活度，促使其选择最小成本的行为方式。它克服了强制性方法的单一性、僵化性和机械性，符合人有被他人尊重、肯定和自我实现需要的心理特点，更多地代表了民主、协商与沟通的法治价值，体现了现代法治的平等、独立、民主、责任、宽容、尊重、信任和合作的人文主义精神。

有人担心柔性执法是否会引起法治的低效率。其实，这种担心是多余的。执法是一个过程，在这一过程中，执法者通过自己的执法行为，将法律运用于社会生活中，并最终在全社会形成良好的法律秩序。保证法律实施的手段有多种多样，其中最有效的方法，是让人民自觉自愿地遵守法律。行政强制手段并不总是万能的。它会由于相对一方有形或无形抵制或可能因相对人请求行政救济，导致行政行为的反复而大大降低执法效率。而柔性执法，是把人民群众的根本利益作为执法工作的出发点和归宿，并通过多种方式来取得群众对行政执法的支持和配合。从表面上看，有时可能会延长一定的时间、影响了某些效率。但却可以避免因相对人请求行政救济而导致的行政行为的反复，有利于执法行为的一次性实现，这不但不会降低执法效率，反而会带来法治的更高效率。

三、柔性执法的理论基础

第一，法律的“正当性”理论。法律的正当性理论认为：法律之所以得以贯彻实施，不在于它与权力、意志的联系，而在于它与人类正义的同质，表现为法律自身内容与施行方式的优良品质。具体而言，法律的正当性可概括三方面内容：在价值上，法律必须符合正义和公众利益，“是为人民利益所需而又清晰明确的法律”；在内容上，法律必须符合客观规律，即法律应反映人与人、人与社会以及自然之间发生关系的规律；在形式上，要求立法过程的民主化，法律表达的规范化和法律体系的科学化。

当法律本身具备了正当性，就能唤起人们对法的信仰，从而使人们不论在内心还是行动上都会真正地遵从法律引导。现实中法律价值就能得到实现。“人们遵守法律的主要原因在于，集体的成员在信念上接受了这些法律，并且能够在行为上体现这些法律所表达的价值观。”

在我国，法律更应当具有正当性，因为一切权力来自人民，人民通过选举产生立法机关，而立法机关通过法定程序制定法律法规，因此，我国的法律充分体现了人民的意愿和民众普遍性要求，反映了我国的实际状况与客观规律性，以服务公众、造福社会为主要内容。符合广大社会成员的需要和利益。法律有了正当性作为灵魂，获得公众的普遍认同和接受顺乎情理，大多数公民都会对法律采取积极的合作态度，主动接受规则并将其作为行动的指引，不必以强制的手段来实施法律法规。可见，我国法律的正当性本质就已经为实施柔性执法提供了基本条件。

第二，政府产生目的理论。对政府产生的目的，人们有不同的解释。其中，最具影响的是卢梭的社会契约论。卢梭认为，人们通过订立契约，将每个人结合着自身及自身的一切权利、财产全部转让给共同体，使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由。因此，政府的根本任务和目的应当是保障公民(缔约者)的人身和财富，或者是为公民权利的顺利行使提供条件，以增进公民福利。

在我国，政府是人民的政府，是人民的公仆，全心全意为人民服务是政府工作的宗旨，也是行政执法的宗旨。“行政机关在本质上既是执法机关又是服务机关。是通过执法为公众提供服务的国家机关。”因此，在我国，作为人民的政府，必然代表了最广大人民的根本利益，必须努力为人民服务。行政执法就是通过实现法的精神与思想，来最大限度地实现人民的利益。柔性执法不仅是我国行政执法实践探索出来的行之有效的执法方式。也是我国社会主义条件下执法的“人民利益目的性”的必然要求。可见，为民服务的政府产生目的论为行政机关的柔性执法奠定了良好的基础。

第三，权利本位论。权利本位论认为。在权利和义务的关系上，权利是目的，义务是手段，法律设定义务的目的在于保障权利的实现；权利是第一性的因素，义务是第二性的因素，权利是义务存在的依据和意义。权利是国家通过法律予以承认和保护的利益及权利主体根据法律作出选择以实现其利益的一种能动手段。因此，权利本位论主张以激励为机制进行社会调整，不仅是要防止对权利的侵害，而且更重要的是为权利的行使和实现创造条件，并随着经济、政治和文化的发展，不断承认更多的权利。很明显，权利本位的主张无疑要尽量排斥或否定强制行政行为的过多、过滥，因为强制意味着对行政相对方权利和自由的限制和剥夺。

在社会主义条件下，人民是国家的主人，保障公民的各种权利，为权利的实现创造有利条件更是首当其冲。因此，在一切活动包括行政执法活动中。都应该把权利保护放在首位。而在社会上广泛设定“潜在的违法者”，不仅未体现民主政治的尊重人和保护人权利的要求，且与我国确立的“人民是国家主人”的宪法精神原则相距甚远。而通过柔性执法，不仅可以较少地侵害公民的权利，而且可以充分调动广大人民群众的积极性，推动社会生产力的发展和社会的全面进步，更好地实现广大人民的权利。可见，权利本位论为柔性执法的实施提出了明确的要求。

四、柔性执法的几个理念

柔性执法将以人为本理念、民主参与理念、为民服务理念、和谐理念、平等理念等多维理念引入行政执法并内化为行政执法的理念。然后在先进执法理念支配下对具体执法方式的设计，塑造和提升了行政执法的品质，设计出了正确的、具有系统性质的行政执法方式，使行政执法在新形势下能经受住考验。

第一，以人为本理念。执法的目的是为了实现法律法规所设定的目标，但严格执法不意味着只有冷漠才能代表法律的公正。在冷冰冰的法律条文背后更多的应是以人为本的价值取向，法治社会更需要人性化的执法方式。现实中，一些执法部门往往更多地注重结果，而不太注意过程和细节：往往过于强调法律的刚性和威慑力，而相对忽略法律本身应有的人文关怀。这种威严有余、人情味不足的执法手段。既不符合现代文明的要求，也与现代法制的原则和基本法理相悖。柔性执法中的以人为本的执法理

念则要求，行政执法不能只照搬法律法规的规定。不能片面强调“依法执法”和法律上赋予的职能，而要以人为中心，以人为目的，尊重人、理解人、关心人、研究人。要关注人的尊严、尊重人的价值、保障人的自由平等权利。

第二，民主参与理念。尽管行政主体在行政执法过程中起着主导性作用，但行政执法并非只是行政主体和行政执法人员的事情。如果没有相关单位和人员的参与，其效果不会很理想。“将行政执法视为行政主体的行为，仅从行政主体的行为这一角度认识行政执法是有缺陷的”，“它完全忽视了除行政主体以外的其他行政执法参与者的主体地位。因而掩盖了行政执法的本质――即行政执法是一个内在统一的系统，是在多元利益格局下多方主体相互博弈的动态过程”。而柔性执法中融入了较多的民主参与理念，参与的范围既有相对人，也有相关群众，还有相对人的上级主管部门及其他相关部门。实践表明，得不到有关单位的配合，执法部门能够使用的有效的执法手段非常有限。只有行政主体、行政相对人、其他参与主体以及各主体之间的相互协调、配合，才能达到好的行政执法效果。

第三，为民服务理念。为民服务理念要求执法者不再是凌驾于公民之上的官僚，而是为公众服务的“仆人”；不再是位居于庙堂之上、依靠权力控制相对人的“管理者”，而是与相对人平等沟通、相互尊重并为之提供优质服务的“服务者”。相应地。行政执法主体与行政相对人之间的关系，也由命令、控制、管理的关系转向执法服务关系；执法机关不仅执法，更多的应为相对人提供服务，帮助群众排忧解难，找到解决问题的方法和途径；以宽松的环境，周到的服务为他们解决困难。让他们把精力全部投入到生产经营中去。创造出更多的财富。那种以罚代管，以收费代服务的做法是“懒政”的表现，也极易导致不正之风，必须坚决摒弃。

第四，和谐理念。和谐作为一种基本价值观或价值理念，体现人与人、人与自然的一种合理关系。执法的最佳状态是和谐：执法者与执法对象的和谐，执法权力与公民权利的和谐，执法权力与执法责任的和谐，合法与合理的和谐，实体与程序的和谐，管理与服务的和谐。其中，执法者与执法对象的和谐尤为重要。具体体现为执法者与行政相对人之间融洽、共赢的关系。而暴力执法、野蛮执法、无理执法等现象都是与和谐理念相悖的，为此，和谐执法要求执法者态度上要与民为善，目的上要促进和谐，而不是持敌视态度视执法对象为敌人，视执法权为特权、强权。其实，只要执法机关树立和谐执法理念，以一种恰当的方式进行执法。完全可以达到“不战而屈人之兵”效果。

第五，平等理念。执法者与行政相对人之间在人格上是平等的，没有高低贵贱之分，特别是在现代市场经济条件下，执法者与行政相对人之间更多的是一种平等协商、相互尊重的关系，是一种服务者与纳税人之间的关系，执法者不能随意地向相对人发号施令、更不能随意支配相对人的行为和单方面剥夺相对人的权利。因此，执法必须转变那种以管理者自居的观念，要对相对人人格以平等尊重；不把行商走贩当敌人，而是把他们当朋友，不把他们当市容的破坏者，而把他们当城市的建设者。要改变语言上的生硬的命令性言辞。代之以提示、告诫等文明的语言。只有这样，那种刺耳的执法喊声才可能消失，那种鸡飞狗跳的执法行为才可能绝迹，城管与小商贩之间的“猫鼠关系”才可能改善，暴力抗法的现象才可能消失。

五、柔性执法理念的具体落实

(一)立体的、回应型执法模式的选择

从执法结构上来看。有扁平结构模式和立体结构模式。扁平结构模式仅仅是简单的“命令一服从”关系，主体间缺乏必要的沟通、对话和互动。“它不仅缺乏民主色彩，而且还会因为相对方的有形、无形抵制而降低功效。”而在立体结构模式中，所有的行政法主体都被假定为是有限理性的、能动的，在主体之间形成了一种良性互动关系。柔性执法模式是具有立体性结构的执法模式，比较典型地体现在主体之间的沟通与互动。目前，要尽快变革扁平的行政执法模式，构建立体的行政执法模式。

从执法性质上来看。有压制型执法模式和回应型执法模式。在压制型执法方式的场合，行政权处于绝对的单向支配地位，行政主体倾向于无节制地使用强制手段。无视相对方的特殊利益或者否认这些利益的正统性，对相对方的意志和要求漠不关心。相应地，行政相对方成为实现行政目标的消极手段，其地位和利益既不安稳，又很脆弱。而回应型执法模式是以非强制、人性化的执法行为为主要方式，以增进彼此信任和实现社会合作为主要目的，以通合行政机关的权力资源和行政相对人的社会资源为基本内容，以柔性化和人性化为其特点。目前，应建立体现回应型性质的行政执法模式。

(二)执法具体手段的完善与创新

执法具体手段的完善与创新可以概括为以下几个方面。

一是指导、引导。即由执法机关给予行政相对人以具体的指示教导、指点带领、指导帮助。使其能够自愿按执法机关指出的路径或符合行政目标的方向去作出行为。

二是劝告、说服。劝告即执法机关主动和善意地劝说行政相对人不要进行某种活动。以避免不必要的错误和损失，或启发开导行政相对人而使其改正缺点错误或接受执法机关意见。并注意避免将来再犯类似错误。说服即通过语重心长、耐心细致地讲解道理。使相对人心悦诚服地配合执法机关去实现行政目标。

三是指点、提醒。即执法机关针对行政相对人容易疏忽和出错之处。或是行政相对人没有想到或想不到的问题和事项善意地告知行政相对人。或以平等身份从旁提醒，促使其加以注意和警惕，避免不必要的错误和损失。

四是协商、沟通。即执法机关与行政相对人共同商量讨论、交换意见，以就某个事项取得一致意见，或通过商量讨论求得行政相对人对执法机关某些活动的理解和主动配合，促使某些较大、较复杂的问题获得较好解决。

五是完善行政奖励。行政奖励是执法机关依法对模范守法的单位或个人给予物质、精神鼓励的执法手段，它以正面、积极的方式引导、鼓励相对人参与执法事务，具有强大的教育和导向作用，有利于形成一种良好的守法的氛围。

六是加强宣传教育。要采取多种形式，宣传法律法规知识，不断增强全社会知法守法意识；积极发挥舆论监督作用，通过新闻媒体向社会曝光典型案例，在社会上形成“以遵纪守法为荣。以违法乱纪为耻”的社会舆论。

(三)柔性执法各项内容的制度化、规范化

理念向实践转化的载体是规章制度。新的理念和新的执法手段要得到落实。有赖于系统化的行政执法制度的支撑和保障，需要制度化而使之定型。目前，以下制度值得推行。

提前宣讲制度：是指在某一违法行为高发时段到来之前。以口头或书面形式向可能违法的相对人宣传、解释法律法规，让他们明白行为的后果，提示、引导、督促其按照法律法规的要求履行义务，加强自律，以尽可能减少违法行为发生的制度。

轻微违法告诫制度：是指相对人因疏忽大意而违法但违法行为轻微并能及时纠正时。执法机关告诫其立即纠正违法行为，并告知其应明确知晓的行为规范和要求，而不再对其进行行政处理的制度。

多次违法约见制度：是指相对人在一段时间内出现两次以上违法行为。或违法行为造成严重后果或不良社会影响时，执法机关约见违法的相对人进行面谈，要求其采取有效措施进行整改，避免违法行为再次发生的制度。

工作建议制度：是指属于同一上级单位主管的行业部门普遍存在某类违法行为时，或因管理部门管理责任缺失造成某类违法行为时，执法机关对相对人的主管部门通过建议函等形式提出管理建议和意见，以获得的有关单位的积极配合和参与的制度。

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一、执法难的成因及执法过程中存在的几个问题

1、城市管理各方面条件发展不完善造成难管理的局面。

城市管理是随着城市经济社会发展起来的一门综合性管理工作，是城市发展到一定阶段的必然产物，由于全国各地经济发展不均衡，从而使各地区和每个人对城市管理的要求也不一样，一般大城市基础设施比较好，居民素质也比较高，大的城市管理理念也深入人心，但在中、小等发展城市，许多普通市民的城管管理观念意识还没有跟上，更不要提大城市管理理念了。而且由于我国法制还不完善，因此国家也缺乏对城市管理有关法律法规的完善，全国没有一个统一的法典，各地都是“摸着石头过河”，没有一个统一的标准和尺度，这就造成了城市管理者的管理困难。

2、外部执法环境存在的主观扰法情况造成执法人员难管理局面。

在社会处于转型时期，一些群众对城管执法工作存在不理解，不配合的情形。例如嘉兴市秀城区城市管理行政执法大队建设中队对长期困扰城市管理工作，经常造成交通堵塞，发生买卖纠纷，周围群众反应强烈的马路市场进行取缔，当我们对违法行为实施必要的行政处罚手段时，往往就经常有一大帮的围观群众，出于“同情弱者”的简单心理，乱“打抱不平”，乱起哄，喝倒彩，甚至指责执法人员欺负老百姓，欺负外地人，或者无根据地指责城管部门把罚没款物拿回去私分处理等，在社会中造成对执法人员和城管部门的不良影响，也严重损害了政府的形象。

3、审批与管理的脱节造成了难管理的局面。

2004年7月实施《行政许可法》后，实行了审批和处罚相分离之后，造成了建管部门与审批部门的脱节，增加了城市管理执法部门执法难度。如在市区一些道路两侧的商店，营业面积很小，却经营很多东西，经营用房根本不能满足经营所需，但新的行政许可法实施后，一些根本不具备开店的条件的经营者，都申请到了工商营业执照等行政许可，商家营业后就只能进行店外设摊，才能维持正常的营业，于是店家开始占用人行道，妨碍交通，影响市容市貌。在查处这类违规设摊的过程中，我们依据《浙江省城市市容和环境卫生管理实施办法》的规定，按照一般程序给予200元的罚款，从立案查处，调查取证直到申请法院强制执行，按照《行政处罚法》的规定至少需要3个月的时间。因此在实际操作中，当事人认为比较合算，因占道经营赚到的钱交纳200元的罚款比较值，而且一般经营户认为自己被罚款后就可以店外设摊了，因此当事人被处罚后依旧我行我素，造成一些群众认为政府行政效率低，甚至认为城市管理行政机关行政不作为等等。

4、城市管理法律法规发展的滞后造成难管理的局面。

目前涉及城市管理的有关法律、法规和条例太少，而且层次都比较低，大多数都是省级人民政府和副省级人民政府颁发的政府令和条例。因此，对违反城市管理的行为，从现有的法律法规的条款来处罚，根本不能对违法者起不到教育和威慑，特别是目前严重破坏城市形象，困扰城市管理的“顽疾”——乱张贴、乱涂写、办假证等，对此种破坏市容市貌，影响社会秩序的行为，应加重处罚，但套用现有城市管理的法律法规，对乱张贴、乱涂写的违法行为，依据《浙江省城市市容和环境卫生管理实施办法》第三十七条第二款规定，只能处以十元到一百元的罚款，并且这些人员一般都是办假证老板临时雇佣的“三无”人员身无分文，根本起不到教育和处罚的作用。

5、无照经营困扰城市管理难管理的局面。

无照经营是目前城市管理中的难点和热点，本地下岗待业人员、郊区的农民和外地来禾的无业人员成为无照经营大军的主要人员。他们大都无一技之长，为了生计，一时得不到安置，于是干起了小本生意，又不愿意或不能进入合法经营场所，他们大都没有本钱，而且可以逃避一些费用，因此便加入了无照经营大军。他们大多都缺乏合法经营的意识，一些不文明积习难改，往往采取“游击”方式无照经营，与城管执法人员兜圈子。在查处无照经营行为时，目前一般采用当场处罚，而二十元、五十元不等的额度对某些经营者来说触动不大；而要加大处罚力度，没收经营工具必须采用一般程序，但如果清除无照经营聚集的市场，当场填写复杂的执法文书则造成执法人员手忙脚乱，没有更多时间执法，无照经营者就逃之夭夭，招致群众围观造成交通堵塞；及时加重处罚了，但是由于这些人大都没有固定居所，事后都难以实行，所以目前城管执法人员都一般实行当场处罚收缴。

6、暴力抗法形成执法难的局面。

暴力抗法是目前城管行政执法工作中遇到的一个比较严重的问题，已经成为做好城市管理综合执法工作的重要障碍，也极大地打击了城管执法人员的工作积极性。以嘉兴市秀城区城市管理行政执法大队建设中队为例，2003年影响较大的暴力抗法事件5起，受伤6人次；2004年上升为8起，受伤17人次，但因实施暴力抗法而被拘留的不法人员仅1—2人次，且受伤的队员几乎都没有得到任何赔偿，造成执法人员在日常执法过程产生了畏难情绪，而违法行为者却越来越目无法纪，无视执法人员，从而形成了“加大执法力度，就造成暴力抗法，一暴力抗法执法人员就松懈，一松懈就乱，一乱就紧”的怪圈。

二、建议及相应对策

1、要进一步完善城市管理各方面宏观条件。

城市管理是一门新兴的学科，其基本概念和理论体系的建立仍处于刚刚起步阶段，涉及城市管理行政执法的法律规范、执法规范、行政强制规范、执行规范等有待于进一步建立和完善。市民中只知道偷、抢等是违法犯罪行为，对城市管理违法行为的危害性认识不足，甚至产生认识的错误和偏差。政府各级机关和部门以及城市管理执法人员应当主动加大宣传力度，特别是广播电视新闻媒体要积极给予配合和支持，让老百姓产生对乱设摊、乱张贴等行为是违法行为的基本概念深入人心，从而更好地遵守有关城市管理的法律法规，同时要借鉴那些大城市甚至是国外一些比较成熟的城市管理工作先进经验。

2、要深入开展法制宣传，为城市管理创造一个良好的执法环境。

一个国家法律化程度不仅取决于依法执法的力度，更主要通过国民的法律素质及守法自觉性来体现出来，两者相辅相成。介于此，城管执法要适应社会主义法制建设的需要，切实使用和发挥好各项监督和执法职能，从外部环境努力为城市管理工作创建一个良好的执法环境。政府有关部门要加大普法力度和道德文明建设，从社会部门抓起，使行政执法有一个良好的社会基础。同时城管部门重点做好对企业、个体工商户及社会居民的城市管理法律法规宣传培训，通过广播电视、报刊宣传等媒体，多渠道、多方式、多角度地形成宣传声势。让更多的单位和居民理解和支持城管工作，从而形成人民城市人民管理的大局面。

3、审批部门与管理部门要互相联系紧密配合。

随着处罚与审批相分离后，一些涉及到城市管理方面的行政许可的审批单位在同意申请人的申请颁发许可证之前，有必要先经城管部门审查同意后，才能进行许可。例如一些不符合取得许可证条件的，如果单单从审批的角度，有些审批部门单单从本部门的工作量和经济实惠考虑，往往忽视有些审批许可后，会带来种种的管理上的问题，增加政府的城市管理难度和成本，因此审批部门应加强与管理部门的联系；同时，地方法院也要支持城管部门的执法工作，树立城管部门的执法威性，每年对城管部门申请法院强制执行的案子，给予定额支持执行。

4、要灵活运动现有的法律法规为城市管理工作服务。

由于城市管理的法律法规的滞后，为了切实加大对城市管理行政执法力度，对当事人起到教育的作用，我们可以从法律的多种的角度对一些给城市管理带来难度，屡禁不止的违法行为，可以从套用其他适用的法律法规进行从重处罚。例如：城市“牛皮癣”的制造者，为了揽络办假证的生意，到处乱涂乱写，为了从源头上解决这个问题，我们可以对这些办假证人员，把他们的造假的“窝”端掉，对制造假证者以扰乱社会正常秩序的违法事实，进行刑事审判，从而从根本上解决城市牛皮癣的产生。例如今年，嘉兴市城市管理行政执法局会同公安部门连续几次端掉了隐藏在嘉兴的几个制假窝点后，市区的城市牛皮癣有了明显减少了，市容市貌得到了很大的改善。

5、要疏堵结合实行人性化管理。

要切实关注弱势群体、扶助弱势群体，以维护社会稳定，创造和谐社会。政府应对地区弱势群体进行广泛调查，掌握第一手资料，对确实属于弱势群体的，要积极扶持，采取以疏导帮助服务为主、管理为辅的办法，执法部门也要视情况而进行执法工作，尤其是监督执法的有关部门，不能见问题就一味地“扣分”，要替基层执法人员解决难题、减轻压力、协调关系，以解决问题为最终目的。

6、“三位一体”做好综合执法工作。

篇8

关键词：行政执法；绩效评估；指标

中图分类号：D9121文献标识码： A文章编号： 02575833（201）03009806

作者简介：陈书笋，上海市行政法制研究所助理研究员（上海200021）

一、 问题的提出

绩效评估作为实现政府再造的重要内容和战略工具，对于提高行政效率、增强政府服务能力、改善政府与公众的关系具有关键性作用，这也使其成为了一种世界性的潮流。200年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》指出：“要积极探索行政执法绩效评估和奖励办法”，这是行政执法绩效评估这一概念第一次出现在中央政府的官方文件中。作为一种较为先进的制度和理念，行政执法绩效评估不仅仅是一个学术问题，更是一个法治建设的实践问题。现阶段，中国行政执法绩效评估的总体发展特点是实践先行，理论滞后。

在实践操作层面，中国行政执法绩效评估的开展起步较晚，现有的规范要求也仅限于政策层面，且多处于零散状态，尚未形成系统完善的制度模式。目前，中国对行政执法的专项评估主要采用行政执法评议考核的方式。国务院有关工作部门和部分省市对此还进行了专项立法①。虽然，行政执法评议考核从实质上看与行政执法绩效评估大同小异，但是两者还是有着显著的区别：其一，两者侧重点不同。行政执法评议考核以行政执法责任制所确定的法定职责为依据，侧重于考察行政执法的法律效果，而行政执法绩效评估以“公众满意”为终极评估标准，更侧重于考察行政执法的社会效果。其二，评议考核是一种以自律为主的内部评判监督机制；而绩效评估是一种自律与他律相结合的开放式评判监督机制。从国际实践情况来看，作为一种管理工具，行政执法绩效评估相较于评议考核更加科学有效。近几年，中国很多行政执法部门都开始尝试采用行政执法绩效评估体系对行政执法部门进行管理，但从实际践行情况来看效果并不理想：多数评估流于上级对下级的考评（有些单位甚至仅仅将评估结果作为确定年终奖金发放额的依据），而忽视了评估的真正目的――对执法机构的组织构成、执法行为的效率和效果等进行诊断并改进。造成这种局面的主要原因之一是行政执法绩效评估过程中没有建立起科学系统的指标体系。

在理论研究层面，目前中国学界对一级政府绩效评估指标的研究不胜枚举，而专门对行政执法绩效评估指标展开研究的则凤毛麟角。有关评估指标的维度、技术要素范畴、指标的遴选等问题还没有形成系统的研究成果，这也导致了各级政府执法部门在先行实践中缺少理论支撑和指导。综合而言，中国目前理论界和实务界对行政执法绩效评估指标的研究都还处于摸索阶段，如何在借鉴西方发达国家政府绩效评估实践经验的基础上，探索构建本土化的行政执法绩效评估指标体系，还迫切需要我们从理论与实践相结合的角度加以研究。

二、 行政执法绩效评估指标的界定

绩效评估具有使政府职能进一步具体化、使制度转化为现实秩序的性质。要实现绩效评估的既定目标，确定评估指标是关键。行政执法绩效评估指标是对行政执法主体及其工作人员实施有关法律、依法行使行政职权的情况、履行行政职责的效果等进行综合测评的一整套具体的、可评估的技术参数。如果我们将行政执法绩效评估指标的涵义予以拓展的话，不难发现其具有以下三方面的主要内涵。

（一） 对行政执法进行数据统计的指标

目前，行政执法过程中的数据统计多数游离于行政执法目标之外，导致行政执法的数据统计得不到应有的重视。行政执法绩效评估指标首先是对行政执法进行数据统计的指标，它的目标之一在于取得行政执法的原始数据，全面、准确、及时、系统地统计行政执法的状况，为分析、检查、监督、评价行政执法行为做前期准备。为了完成这一目标，行政执法系统需要根据评估指标设置原始记录和统计台账，这两者均是行政执法数据统计的重要载体，其有利于行政执法绩效评估对象及时提供真实、准确、全面的统计资料。需要指出的是，与政府绩效评估中的其他统计数据一样，行政执法的统计数据同样承载了太多的利益诉求，因此，要发挥好行政执法绩效评估指标的数据统计功能，我们还必须从机制上尽可能减少各种消极因素的干扰，保证数据的真实性和可靠性。

（二） 对行政执法进行定量分析的指标

行政执法的绩效评估指标无论如何也不是一个单一的“质”或“性”的问题，而是一项内涵丰富、外延广泛的系统，其涉及到诸多的量化指标。例如，单位时间内行政执法行为的数量，行政相对人对执法行为所提起的行政复议和行政诉讼的数量，行政机关的复议纠错率和行政诉讼败诉率，等等。同时，由于定性分析更多的是一种心理量值的反映，具有较大的模糊性、不确定性和不可比性，而定量分析具有确定的数量属性，指标统计结果具有确定性和可比性。因此，我们这里所强调的行政执法绩效评估指标是“对行政执法进行定量分析”的指标，并不存在对定性分析的否定。其目的在于引起各界对行政执法定量分析的重视，同时加大定量分析在整个行政执法绩效评估中的比重。因为行政执法绩效评估无论是仅依赖定“性”还是仅依赖定“量”都会失之偏颇，必须要将定性分析和定量分析结合起来，即在定性分析的基础上进行定量评估；对定量评估的结果必须做出定性的结论；对于不宜进行定量评估的，才可以仅进行定性分析。

（三） 对行政执法进行绩效评估的指标

绩效管理被誉为政府管理领域中最有效的管理工具，其主要目的是“利用绩效管理、绩效标准、奖励和惩罚来激励公共组织”[美]戴维・奥斯本、彼得・普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，谭功荣、刘霞译，中国人民大学出版社2002年版，第133页。，而绩效评估是实现这一目的的具体手段。行政执法绩效评估作为政府绩效评估的组成部分，其核心内容是为了实现对行政执法绩效的评估。而行政执法绩效是一个抽象概念，要真正评估它，就必须把它转化为一系列具体指标。因此，我们可以说，行政执法绩效评估指标是对行政执法进行绩效评估的指标。目前，国外大多用“E”作为建立绩效评估指标体系的总体要求，即经济（Economic）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）、公正（Equity），进而在此基础上设计比较具体的评估指标体系。从中国各地方政府的做法来看，都或多或少借鉴了国外的先进经验，所确定的行政执法绩效评估指标体系的主要依据也大体相同。但是由于各地对执法绩效的理解不同，同时，主观意见对评估的影响较大，因此所设计的具体指标体系和所得到的评估结果均相差甚远。可见，虽然进行绩效评估是我们与世界接轨的必然趋势，但是其并不是一个相对独立和封闭的制度，而是由政治体制、行政管理机制、法制环境和社会环境等诸多因素在相互作用下构成的一个体系。因此，要真正实现对行政执法绩效的评估，行政执法绩效评估指标还必须适应该制度在中国运行所需要的生态环境，使整个制度建设具备相应的中国国情背景和法律实践意义。

需要指出的是，行政执法绩效评估指标作为政府管理哲学的一种新思维，它不仅是技术问题，也是程序法中的规则问题，如果仅将其视为统计和测量的工具，则降低了其法治价值。换句话说，行政执法绩效评估指标不应是一个法外问题，而应是一个法内问题。从一个国家法治进程的发展目标看，行政执法绩效评估是法治建设的组成部分，其无论如何不应当从法治建设的大系统中游离出去。与此同时，行政执法绩效评估指标被法律认可既是可能的，又是具有重要意义的。上述认识是我们理解和研究行政执法绩效评估指标的法哲学上的前提。

三、 中国行政执法绩效评估指标存在的问题

中国的行政执法绩效评估实践活动目前已经在省级、市县级和基层行政执法部门陆续展开。中央政府工作部门虽然还没有展开针对自身绩效的大规模评估实践，但有些部门对行政执法绩效评估也十分重视，例如，国家卫生部2013年了《关于印发疾病预防控制工作绩效评估标准（2012年版）的通知》，对各项绩效考核的评估指标、指标要求、指标权重等都进行了详细规定。可以说，与中国传统的“政府主持、自上而下、自我评价”的绩效评估实践相比，中国当前的绩效评估在全国呈现出“政府主导、自下而上、上下呼应”的趋势。然而，在这些积极的行政执法绩效评估实践图景的背后，仍然存在着不容忽视的问题。

本文通过在百度、谷歌键入“绩效评估指标、绩效评价指标、绩效考核指标、评议考核指标”等关键词，搜索200年以来政府官方网站公布的各类行政执法绩效评估指标体系本文之所以选择200年以来的绩效评估指标，主要是基于200年《全面推进依法行政实施纲要》首次明确提出“要积极探索行政执法绩效评估和奖励办法”，此后各地的行政执法绩效评估工作在《纲要》的指导下才逐渐开展起来。，按照等距随机抽样的调查方法，从省、市两级政府执法部门分别选取样本进行研究。考虑到研究的针对性，对政府整体绩效的评估和各类专项评估的指标不在本研究范围内。经过筛选，本文的研究样本最后确定为15份指标体系。通过对这些样本的分析比对，笔者总结出目前中国行政执法绩效评估指标存在的问题主要集中在如下几个方面。

（一） 绩效评估指标体系设计不全面

1 过于注重“过程导向”指标，忽视“结果导向”指标。理想的绩效评估状态应当是以“结果导向”为本，即注重执法成效，努力提高执法质量。但现行的行政执法绩效评估指标体系多体现为“过程导向”，缺少“结果导向”的指标，即关注执法过程，强调按照例行程序办事，评估指标体系缺乏对执法结果的测评。这种指标体系的不足在于，其评估结果只能“告诉我们政府已经完成了多少工作；但并没有告诉我们完成的质量如何，也没有告诉我们已经完成的工作是否与预期的结果相一致”Clarence E Ridley， erbert A Simon [WBX]echnique of Appraising Standards Public Management， 1937， p2，因此不利于实现执法绩效的持续改进。

2. 缺少公众满意度指标。行政执法部门是一种面向社会公众的开放型行政组织，评估行政执法绩效的根本标准应当是执法对象的满意程度，体现“权力本位”向“权利本位”的价值理念转变。大部分执法部门都忽视了公众满意度这一指标。

3. 有些行政执法部门的指标数量过少。评估指标体系设计的过程就是对一个部门绩效进行分解进而分析出其绩效结构的过程，如果指标数量过少，自然无法全面反映出执法部门的绩效。在分析样本中，有些部门的指标数量过少，例如，某执法部门设计的指标体系仅包含三个指标，这三个指标显然无法实现绩效评估的目标。

（二） 绩效评估指标体系设计不科学

1. 指标体系设计标准不统一。当前，中国各级行政执法部门的绩效评估活动多处于一种自发的状态，评估的随意性较大，主观性较强，远没有形成统一化、标准化、规范化的绩效评估制度。执法部门往往主要根据主管领导的意志出台指标，导致各地的评估指标、评估方法及评估重点千差万别。这种现象导致评估结果缺乏可比性，无法根据各部门的评估结果进行同类、同级行政执法部门间的比较，各行政执法部门之间也难以进行经验交流。例如，同为工商系统的绩效评估，湖北省工商部门对执法质量这一指标设计的二级指标包括：执法主体规范、执法程序规范、处理率、执行率、改处率、合格率；而宁夏回族自治区对相同指标所设计的二级指标包括：流通商品质量的日常监督是否到位、市场主体经营行为的日常监管是否到位、专项整治活动是否到位。前者是按照执法流程进行指标体系设计，后者是按照执法对象进行指标体系设计。

2. 指标设计没有实现有效聚类。指标聚类要求不同类别的指标间的相似性尽量小，而同类别指标的相似性尽量大，指标聚类有助于挖掘更多有用的信息，是绩效评估的基础性工程。通过研究发现，个别执法部门的一级指标设置未能有效聚类，这就影响到二级指标要素的选择和把握，最终导致指标间的交叉、冲突和关键指标的丢失，从而影响绩效评估的信度和效度。江西省国土资源厅绩效管理指标体系设计把“实行最严格的节约用地和水资源管理制度”列入“完善生态文明建设”板块中，但这一指标也体现了“抓好农业生产”板块中保护耕地的内容。

（三） 绩效评估指标体系设计不规范

1. 指标设计程序存在局限性。西方公共部门绩效设计的思路为OPS（otal Organizational Performance System），OPS设计是由基层工作单位在小组讨论的基础上根据自己的实际情况设计，重视参与、沟通，重视来自员工和客户的反馈Ronald Nyhan， ebert： “Performance Measurement in the Public Sector： Challenges and Opportunity” ， [WBX]Public Productivity & Management Review， Vol 18， No， 1995。这种设计模式是一个自下而上的过程，而且是一个向外界客户开放的测量体系，更具动态性和开放性。而中国目前的指标设计程序多采用由上而下的命令模式，由上级部门为下级部门确定指标体系结构。这种方式一方面导致下级缺乏有效的参与途径，只能被动地按照上级决定的评估重点和评估标准来安排自身的工作，不能有效地调动其积极性和主动性。另一方面由于上下级政府之间存在着信息不对称，单纯由上级主导容易忽略下级的实际情况，对下级政府的评估也就缺乏合理性。

2. 有些指标的评估方法不规范。（1）有些评估限于定性分析，缺少定量测评。这种评估方法一味依赖评估者的经验和印象，缺乏数据支持和科学分析，无法保证评估结论的科学性和合理性。（2）对有些指标的评估以书面审查为主，评估方式过于封闭。例如，宁夏回族自治区工商行政执法的评议考核方法是简单地“查看制度建设或对上级部门规定所指定的工作措施”、“查看会议记录”、“检查专项整治方案”等形式，这些形式过于僵化，易使执法部门陷入繁文缛节和过度规制中，而无法实现以目标为导向的高效管理、自我激励和自我完善。

四、 对中国行政执法绩效评估指标完善的思考

通过分析上述行政执法绩效评估指标存在的种种问题，我们认为产生这些问题的主要原因有两个：一是制度的顶层设计缺位，虽然目前有些省市已经颁布了行政执法评议考核办法，但它所规范的主要是上级行政执法部门对下级的监督检查，这只是绩效评估的一小部分。正是因为规范行政执法绩效评估制度的立法缺位，导致各级执法部门在实际操作中缺乏统一的指导，指标设计的全面性、科学性、规范性参差不齐；二是具体的评估模型设计不完善，影响了评估的可靠性、有用性。基于此，中国行政执法绩效评估指标的完善应当在加强制度建设的基础上，对评估模型进行系统科学的设计。

（一） 加强指标体系建构的立法推动

行政执法绩效评估指标不仅是一个技术问题，更是一个法律问题，对它的调整不能仅限于技术规范，还应进行制度规范。纵观世界各国的法律体系，技术标准日益增多已经成为一种趋势。从行政法的角度看，“行政法中的技术规范一开始并不一定是法律问题，即其在产生的初期可能存在于民间机构或某个行业之中，随着其不断被运用并日益普遍化，它们中的一些便由技术规范变成了法律规范。”关保英：《公民法律素质的测评指标研究》，《比较法研究》2011年第1期。行政执法绩效评估指标必然也会经历上述过程，在发展初期更多体现为学术研究机构设计的技术规范，随着其在行政法治进程中的作用日益突出，由实在法将其制度化便是顺理成章的。

从世界范围的立法实践来看，制度化、法制化已经成为当前各国政府绩效评估的重要趋势之一。例如，美国早在1993年就颁布了《政府绩效与结果法案》（Government Performance and Results Act），从法律的高度对联邦政府各机构的绩效评估进行了规定。例如，该法案规定，联邦政府各机构每年需要向管理与预算办公室提交年度绩效计划，内容包括：（1）确立绩效目标以定义每一项目活动所要达到的绩效水平；（2）以客观的、量化的、可测的形式明确目标（经授权可以采取灵活形式的除外）；（3）简要描述为达到绩效目标而使用的操作程序、技术、人力、资金、信息及其他资源；（）建立绩效指标用以测量或评定每一项目活动的相关产出、服务水平和结果；（5）提供一个用以比较现行项目结果和绩效目标的基础；（6）描述用以核实、确认测定值的方法。再如，英国政府于1992年制订了业绩信息公示制度，确认了六个基本行为准则作为各地评价公共服务的行动方针，荷兰的《市政管理法》、日本的《政府政策评价法》等也都为政府部门进行绩效评估建立了永久性法律框架，从立法上确立了政府绩效评估的地位。这些法律文件都极大推动了绩效评估的制度化及其指标选择的规范化。

目前，中国还没有统一的规范行政执法绩效评估的立法，我们应尽快出台如《行政执法绩效评估规定》等具体的、可操作性的法律法规，并对评估原则、评估方式、评估内容、评估指标设计等进行规定，使行政执法绩效评估工作能够从探索层面走向制度层面，最终引导行政执法绩效评估指标设计实现全面性、科学性、规范性。

（二） 完善绩效评估的基本模型

每一个绩效评估都是指向某一级政府或某一个政府部门所具有的特殊职能。因此，任何一种绩效评估都需要考虑评估对象的差异性而分别设计指标体系。同时，由于行政执法部门存在很多共通性，因此绩效评估的基本模型在很大程度上是通用的。在借鉴和整合美国政府绩效评估模型的基础上，我们可以从以下几个维度来构建中国行政执法绩效评估的基本模型。

1. “部门潜力指标”。这是测评执法主体自身能力的指标。由于执法主体是行政执法活动的重要因素和执行力的直接来源，行政执法主体能力的高低、运作的好坏，往往决定了行政执法活动能否实现预期效果。因此，该指标是整个评估指标体系中的基础指标。该指标的二级指标包括：（1）人员适配指标；（2）组织建设指标；（3）组织能力指标。其中，人员适配指标的次级指标主要包括行政人员的受教育程度、业务能力、工作态度、道德水平、廉洁状况、技术指导与培训。组织建设指标的次级指标主要包括机构的职能设置、人员编制、经费管理、制度健全度。组织能力指标的次级指标主要包括组织的决策科学民主性、电子政务、信息公开、公信力水平、舆论回应与反馈能力。

2. “执法过程指标”。这是测评被评估对象在执法过程中发生的一系列执法活动的指标。执法过程中的各项活动的质量直接反映了执法主体的依法行政水平，因此，该指标是整个评估指标体系中的核心指标。该指标的二级指标包括：（1）合法行政指标；（2）规范行政指标；（3）行政效率指标。其中，合法行政指标的次级指标主要包括主体合法性、程序合法性、权限法定性、行政决定合法性。规范行政指标的次级指标主要包括执法主体资格、执法依据适用、执法证据采集、执法手段使用、法律文书制作。行政效率指标的次级指标主要包括执法环节繁简度、执法行为时限、执法反应及时度、执法成本。

3. “执法结果指标”。绩效评估是改变照章办事的政府组织，谋求以结果为导向的控制机制。这就要求以执法结果而不是以执法投入作为判断政府部门的标准。因此，执法结果指标是整个评估指标体系中的重要指标。该指标的二级指标包括：（1）执法实效指标；（2）执法监督问责指标。其中，执法实效指标的次级指标主要包括投诉意见有效处理率、执法案件办结率。执法监督问责指标的次级指标主要包括行政复议纠错率、行政诉讼败诉率、行政赔偿和补偿、法律问责。

. “公众满意度指标”。绩效评估蕴含着公众导向内涵，即突出绩效指标设计的外向特征和多样化的满意度调查，这就要求评估指标体系能够反映公众对执法部门的服务标准、服务流程和服务质量的满意度。因此，公众满意度指标是整个评估指标体系中不可或缺的指标。该指标的二级指标包括：（1）对执法主体形象的满意度；（2）对执法活动的满意度。对执法主体形象的满意度的次级指标主要包括执法人员服务态度的满意度、执法人员专业程度的满意度、执法人员廉洁性的满意度。对执法活动的满意度的次级指标主要包括对执法行为合法性的满意度、执法行为公平性的满意度、执法行为规范性的满意度、执法行为效率性的满意度。

篇9

【关键词】 气象 行政管理 行政执法 行政约谈 法治化

【中图分类号】D922.1 【文献标识码】B

法治社会要求调整公权力和私权利之间的关系，形成良性互动的和谐局面。长期的执法实践已然证明，随着互联网和大数据的快速发展，固有的单向度硬性执法思维难以妥善处理现实社会中各类冲突。由此，行政约谈作为一种新型柔性执法方式被税收、环保、工商、卫生、质监、国土等部门运用到社会管理的各个领域。

气象行政管理是《中华人民共和国气象法》授权气象部门的法定职权，管理对象包括人工影响天气、气象设施和气象探测环境保护、雷电灾害防御、施放系留气球管理、气象预报与传播、气象信息服务单位管理等事项。为了缓解资源稀缺和管理面广的矛盾，气象部门已探索运用行政约谈机制。然而，在推进依法行政和建设服务型政府的背景下，气象行政约谈法治化研究势在必行。

本文首先对行政约谈机制概念进行理论界定，并对其法律性质进行明确，随后分析行政约谈在气象管理实践中的现状和问题，最后从法治化的视角完善气象行政约谈机制，以期加深对行政约谈的认识和运用，对未来气象行政法治建设有所裨益。

一、行政约谈的界定

1. 行政约谈的概念

行政约谈制度作为一种新颖的、灵活的行政管理手段，兴起于税收征管领域[1]，随后因其在社会管理中表现出的优势使其适用范围不断扩大。由于发展时间有限且理论层面研究不足，导致学界对行政约谈的概念还存在不同的观点。有的认为应将其定义为“行政机关对市场的干预”，有的则将其定义为“类行政指导”，两者均忽视了行政约谈的某些特征[2]。

梳理学者们对行政约谈的定义，相同的观点是将行政约谈的主体界定为行政机关，将行政约谈对象限定为行政相对人，目的是预防和纠正违法行为以保护相对人的权益。综合各界学者对行政约谈的定义，笔者比较认同：行政约谈是指行政机关在行政管理中对行政相对人可能存在违法隐患或已发生轻微违法行为时，通过调查了解、约请谈话、讲解法律、说服教导、提出警示等方式，对相对人实现事前预防或事后纠正等行政目的的非强制行政手段。

2. 行政约谈的性质

行政约谈作为一种柔性执法方式，其性质既符合柔性执法的共性特征，也具有自身独特性质。首先，行政约谈具有调查、协商的作用，但并不仅局限于此。行政机关并不是“为了谈而约”，更是为了解行政相对人的想法、立场，进而开展警示教育、提出建议等，所以行政约谈更具有工具主义价值。另外，否定行政约谈独立价值不利于行政相对人获得合理的法律救济。其次，行政约谈的主体发起约谈邀请是为了预防违法行为发生或纠正轻微的违法行为，并非施加相对人义务，不会产生、变更、消灭行政法律关系，也并没有强制措施促使相对人执行相关事项，所以行政约谈属于行政事实行为。最后，行政契约虽然与行政指导有相似之处，但在性质上依然无法兼容。一是行政约谈的功能突破了行政指导利益诱导的特性；二是行政约谈记录所载事项对行政相对人具有一定的约束力。

3. 行政约谈的分类

从行政约谈实际工作情况出发，按照启动约谈行为的主体性质不同，可以将行政约谈大致分为安全生产约谈、税务约谈、环境保护约谈等。根据被约谈的对象的数量不同，可以将行政约谈分为个别约谈和集体约谈。根据实施行政约谈的时段不同，可以将其分为事前预防约谈和事后纠正约谈。根据行政约谈发挥的功能以及权力因素强弱不同，将行政约谈分为决策参谋型、纠纷协调型、违法预警型、执法和解型、督办处罚型等五种类型。

二、气象行政约谈的现状和问题

1. 气象行政约谈现状

在气象行政约谈实践中，逐渐创制了格式固定的法律文书。如《气象行政约谈通知书》《气象行政约谈笔录》等。在气象行业管理上，气象部门探索将行政约谈机制应用到不同领域。如根据不同系留气球施放单位违法次数，约谈违反相关规定两次的放球单位；个别约谈招标条件不符合法律规定的防雷装置使用人；集体约谈行政区域内气象信息服务单位；约谈因建设项目破坏气象探测环境企业。

气象行政约谈的实施，是顺应时展的产物，它与气象强制性执法方式相互弥补，在公共治理方面势必发挥巨大作用。一方面，相对人了解了国家相关的法律规定，避免在不知情的情况下做出违法行为而面临行政处罚的风险；相对人通过约谈可以获得气象主管机构的帮助和引导，及时纠正不合理行为；对于已轻微违法的单位，可以在行政处罚做出前向气象主管机构进行说明和解释。另一方面，气象行政执法更容易获得相对人认可和配合，降低了行政管理成本、补充了硬性执法的失灵、强化了气象行业的自治，开辟了气象行政执法新规制，有利于促进气象法治目标全面实现。

2. 气象行政约谈存在的问题

约谈制度不健全。完善的制度体系是确保行政约谈长久发挥实效的重要保障手段，也是规范和保护执法人员的有效途径。气象行政约谈作为一种正在探索的新型行政行为，不仅没有部门规章或地方性法规作为实施依据，甚至没有规范性文件，关于其规定多以部门内部文件或工作措施形式出现。所以，气象行政约谈的全局性、系统性、规范性的制度严重缺乏。

约谈对象限制过严。气象主管机构发出的约谈通知中均明确规定约谈对象为企业法定代表人，且应准时参加约谈。法定代表人确因特殊情况无法参加约谈的，需向气象主管机构提出申请并经同意后方可持法定代表人授权书参加约谈。如此过于严格的要求，在实践中执行起来难免会遇到较大阻力，其实对于企业的某些具体问题，相关的具体负责人参加约谈的效果会更好。

约谈程序过于简单。从气象行政约谈实施情况看，约谈的大致程序是“约谈通知―双方谈话―履行义务”。在约谈通知阶段，启釉继妇龆ǖ闹魈寰是气象主管机构，在什么条件下启动并不明确，提前几日送达《约谈通知书》也不尽相同。在谈话过程中，约谈内容多以法律法规宣传、违法事实询问形式呈现，使得约谈类似于调查询问。在约谈后，双方如何履行义务以及未按承诺履行的法律后果等问题都没有明确。

监督和救济途径不完善。行政约谈多以规定被约谈行政相对人义务以及告知违法后果为主要内容，一定程度上增强了约谈制度的潜在威慑力，提高了约谈制度的实施效果。但是对于实施约谈单位是否合理应用裁量权的监督变得脆弱，这种缺失监督的约谈或者被异化为行政命令，或是导致行政机关不作为。此外，执法人员在约谈中出现行为过错直接或间接损害相对人的权利该如何救济，这些规制的缺失助长了约谈实践运用和执法人员行为的任意性。

三、气象行政约谈的法治化

1. 规范制定的法治化

一项制度的法律依据反映了该制度的规范化程度和法治化水平[3]，气象行政约谈可以从两方面入手开展法律制度体系建设工作。一方面要统一认识，行政约谈体现预防性、服务性和合作性等现代行政特征，其基本理念是人权保障。所以，主管机构不应强迫相对人参加约谈或接受约谈结果等，必须克服利用行政约谈的柔性外衣迂回施行强制性行政行为。另一方面，全面整理有关行政约谈的规范性文件和相关材料，尽快以部门规章形式对适用范围、主体、客体、权限、程序等基本内容进行统一规范。

2. 实施主体的法治化

气象行政约谈实施主体应由气象主管机构承担，但考虑行政约谈并非强制性行政行为，主体权限可放宽为主管机构授权的内设机构或直属单位，除此之外的任何组织不得实施气象行政约谈。对于涉嫌问题范围广且情形严重的，应由气象主管机构主要负责人批准方可启动；对于情形需要启动行政约谈的，可由分管领导批准。此外，气象行政约谈事项的设定应当在气象主管机构权力清单范围内，清单之外不得设置约谈事项，否则可视为无效的行政行为。

3. 约谈程序的法治化

气象行政约谈分为启动阶段、实施阶段和处理阶段。其中约谈启动阶段，主管机构应以书面形式通知约谈对象，并给予至少5日的准备时间。通知书中应包括约谈主题、时间、地点、参与人员等，并且应告知相对人有权拒绝参加约谈的权力。在约谈实施阶段，约谈方应至少有两人组成并主动出示工作证明，双方应就被约谈方的相关问题进行充分沟通并研究对策，主管机构应赋予相对人随时终止约谈的权力。在约谈后的处理阶段，约谈记录应经双方确认签字后存档，并建立约谈回查机制，促进问题的整改，保证约谈结果得到及时落实。

4. 救济途径的法治化

国家公权力为实现对私权利的有效保护，设置了事前预防、事中控制和事后救济等方式，其中事后救济作为最后的补救措施显得尤为重要。气象行政约谈符合现代行政约谈行为的全部性质，救济途径的完善是气象约谈法治化进程中重要的一环。当主管机构有违平等、信赖等基本原则时，法律应赋予相对人请求停止行政约谈行为的权利。虽然行政约谈并非强制性行政行为，但是在由于主管机构的不恰当约谈导致相对人合法权益遭受损失的情况下，相对人应有权从主管机构获得相应的行政赔偿。

参考文献：

[1] 杨锋.行政约谈在工商行政管理中的运用和完善[J].法制建设，2013，（6）：63- 66.

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1消防行政执法中存在的乱象问题

随着《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)、《中华人民共和国行政许可法》等相关法律的法规的制定及实施，消防行政执法行为得到了进一步规范，但是有些消防行政执法部门仍存在执法不规范、使用法律条文和相应的技术规范不准确等问题，使行政执法中出现了过度执法、机械执法、随之执法、选择性执法等乱象问题。接下来笔者就以上四个乱象问题进行主要讨论。

1．1过度执法问题

过度是指超过制度、规定。过度执法涵义有两种:①执法过程中本着“认真”执行法律的态度而采取的过于积极、甚至掺杂了暴力等因素的执法行为;②指执法人员在执法过程中给予处罚对象的处罚超过了消防有关法律法规的规定。(1)过度执法的案例．2010年7月23日，河北枣强县组织公安消防等部门，对全县网吧逐一进行检查，并行政拘留了10名在网吧内吸烟的人员。(2)案例分析．对此案例，社会各界议论纷纷，看法不一。笔者认为这是由于执法者过于追求执法效果，对法律的解读存在一定的误区所致。这种行为使得执法部门的公信力大大降低、执法目的遭受质疑，同时使得社会恐慌不利于团结群众。

1．2机械执法问题

机械执法是指过于“死板”的按照既有条文、规定做出处罚等决定，处方式的进行执法的行为，该行为的特点是为了执法而执法，为了处罚而处罚，并不能站在真正的从本质上解决问题的高度来执法，违背了立法的初衷。机械执法是一种错误的执法思想，因其打着罪刑法定的幌子，具有一定的欺骗性，危害极大［2］。法律法规以及法院的判决书确实赋予了执法者执法活动的合法性，但执法机关忽略掉了大众对机械执法的感受。如从大众公正的角度去看问题，那么执法活动就在合法性之外获得了正当性。相反，即使执法活动具有合法性也未必能得到大众的尊重。因此，执法活动的效力也就丧失了大半。机械执法的主要原因体现在执法者缺乏要从根本上解决问题的使命感和责任感，缺乏执法者执法目的的正确认识。(1)机械执法的案例。有些企业为了减少消防设施的投入，宁可冒着一旦发生火灾造成严重后果的风险，选择安装不合格产品并交纳少量的罚金。而消防执法部门也按照规定进行处罚，然而却没有根除危险的存在。不少国内重大火灾时候调查都显示存在的火灾隐患曾经被执法部门指出甚至处罚，但是隐患最终还是导致了严重的后果。(2)案例分析。由于执法人员死扣条文、按部就班。正是由于执行消防法律法规的规定比较死板，有些企业为了省下大量的购置消防设备的资金，而缴纳少量的罚款。此现象这对和谐社会造成很大的威胁。一旦发生火灾不只是财力的损失，同时易导致人员的伤亡，甚至带来更严重的社会后果。

1．3随意执法问题

随意执法，笔者认为是指在执法过程中夹杂了过多的个人主观因素在里面，在罚与不罚，轻罚与重罚之间全由个人感情决定，缺乏准确、有力的法律依据的执法行为。随意执法主要体现为滥用行政处罚自由裁量权。合理的行使行政处罚自由裁量权对提高行政效率，有效打击消防违法行为，保护行政相对人的合法权益有着非常重大的现实意义和法律意义，但是法律规定过于原则，自由裁量空间偏大，就会导致执法的随意性［3］。造成随意执法的原因主要是:执法者法律意识淡薄，知法犯法;现象滋生;缺乏有力的监督体制。随意执法的案例。(1)2009年7月，深圳市苏荷酒吧因消防检查不合格被罗湖消防大队处以临时查封一个月的行政处罚。后苏荷酒吧负责人找到罗湖消防大队副大队长吴裕光，提出希望尽快解封。吴裕光利用职务便利，与柴利干帮助苏荷酒吧提前20多天获得解除消防查封。(2)某市消防大队，对该市某一商场进行防火检查中，发现商场楼梯处随意的堆放很多物品，并且消防栓及灭火器被商铺挡住。因其老板和消防大队大队长是旧识，检查人员对其睁一只眼闭一只眼，临走时仅仅口头给予了警告处分。(3)案例分析。案例一，由于吴裕光与柴利干两人收受贿赂，因此，苏荷酒吧解除查封，这体现在执法人员的随意执法。因此，其二人在2011年因其受贿判有期徒刑2年，受到了相应的惩罚。案例二，在消防执法过程中，监督检查人员对很明显的违法违规行“视而不见”，明明应该给予严重的处罚，最终执法者却按照较低的标准给予口头警告。根据《消防法》第五十八条与第六十条规定，以上两个案例的相似之处在于违反者均没有收到相应的处罚。这体现了消防执法人员的执法随意性，有法不依、执法不严、违法不究、放任自流等现象，此现象对建设和谐的消防环境是不利的。如果苏荷酒吧或者商场因违反了消防法而引起火灾，那么这对受害者来说无疑是一种间接的谋杀，所以我们必须摒除此现象的滋生。

1．4选择性执法问题

选择性执法，是法制实践中客观存在的一种现象，笔者认为其涵义有两种:①执法人员对不同的处罚对象，刻意采用区别对待、有为执法公正的;②国家根据情势变化，试图获得灵活性和实践性，而执法上做出的调整。因第二项为褒义所以文章中没有给出具体分析。(1)选择性执法的案例。2009年8月29日，56岁的农民赵老汉在重庆朝天门的金海洋批发市场内一楼梯口吸烟，被消防执法人员逮住现行，遭行政拘留5天，成为该市公共场所内吸烟被拘留第一人。警方称意在“震慑吸烟者”。警方还介绍，以前执法人员发现在危险场所吸烟的，一般予以警告或罚款，警示效果并不理想。为确保国庆消防安全，公安部于8月20日重申严格执行“六个一律”，其中就包括“在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟，一律拘留5日”的规定。(2)案例分析。《消防法》第63条规定:“违反规定使用明火作业或者在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟、使用明火的，情节严重可处五日以下拘留。”从《消防法》规定分析，老汉被拘留5天是处罚规定的上限。从人身财产安全角度讲，对公共场所中的吸烟者处以重罚，我赞同这样的严格执法。然而，当“公共场所内吸烟被拘留第一人”头衔“送”给了一位农村老汉，这样的问题值得我们去深思。笔者认为这是一种“杀鸡儆猴”式的执法。法律面前人人平等，不管谁违反了法律规定都必须严惩。但是，为什么偏偏选中了赵老汉呢?这无疑是一种选择性执法的表现。我们的执法人员在进行选择性执法的时候，应该事先考虑到这种做法是否有利于养成民众对法律的尊重。若想真正的营造一个安全和谐的消防环境，只有持之以恒地以罚助教，以教避罚，相辅相成，标本兼治，才能使得老百姓头脑中建立在易燃易爆场所及公共场所吸烟就是违法，并让老百姓意识到有犯必罚的法制观念。这是一个需要消防执法单位长期努力的工作。

2消防执法中存在乱象问题的原因

2．1“法治”意识差

“法治”是一种社会意识，属于法律文化中的观念层面，与“人治”相应的治理社会的理论、原则、理念和方法。“法治”是强调社会治理规则的普遍性、稳定性和权威性。在“法治”的今天仍然存在人治的传统思想，例如，权利行政、人情行政、身份行政等，而且“以权压法、以言代法、越权执法、以罚代法、行政执法权力商品化”等现象也时有发生。主要是消防执法人员没有科学的认识和准确的把握“法治”的含义。

2．2执法动机不正确

现在执法者的目的不纯，其执法的目的是为了处罚，为单位创收入。甚至为了增加罚款量，存在火灾隐患的单位进行二次罚款或者分次处罚的现象。某些单位与消防部门关系处理不当，或者消防内部人员与个体单位具有个人恩怨，有些监督员或者消防部门的领导借执行任务对其进行打击报复，因此对其进行严重的处罚。还有些执法人员为了收取高额的费用而对较小的营业场所(例如小餐馆、小型液化气门市部等)列入较高的监督范围之内。

2．3执法者素质较低

在消防执法过程中，某些消防执法人员对消防行政处罚中的概念理解不清。例如:《消防法》第二十四条规定:“消防产品必须符合国家标准;没有国家标准的，必须符合行业标准。禁止生产、销售或者使用不合格的消防产品以及国家明令淘汰的消防产品。依法实行强制性产品认证的消防产品，由具有法定资质的认证机构按照国家标准、行业标准的强制性要求认证合格后，方可生产、销售、使用等。这说明消防部门只能对违法生产的消防产品进行管理没收，而对其他的物品不具备没收的权利。而有些地方的消防部门在办理相关案件的时，还没收了处罚者的其他私有物品，例如:电视机、洗衣机等。

2．4程序不符合规定

就行政程序而言，被广大公众认可的包括公正和效率两个方面。然而有些消防行政执法者在执行处罚时程序不符合合法行政的要求。目前较为突出的现象有:罚款随意性较大;当场处罚和一般处发不准确;不下发《告知听证权利通知书》;不下发《告知权利通知书》;《告知权利通知书》、《告知听证权利通知书》与《行政处罚决定书》同时下发等现象。此五种现象是皆是程序上一些不合法的现象，但是很容易引起复议，一旦引起复议，败诉的将是消防执法部门。因此，消防部门在行政执法过程中，一定要注意程序合法，只有这样才能保证执法的合法、公正。

2．5自由裁量权范围较大

在当前法学界，现被大多学者接受的观点认为行政自由裁量权是指法律、行政法规、地方性法规和规章对某一具体行政行为的内容或实施要求没有明确的规定，或虽有明确规定，但留有一定自由行使职权的幅度，由行政主体依照立法目的和公正合理的原则，结合具体情形自行判断并做出处理的权力，是行政主体的一种自行决定权，即对行为的方式、范围、种类、幅度等的选择权。《消防法》第六章法律责任中诸多处罚条款均没有具体的处罚规定。例如，《消防法》第六十六条规定:“电器产品、燃气用具的安装、使用及其线路、管路的设计、敷设、维护保养、检测不符合消防技术标准和管理规定的，责令限期改正;逾期不改正的，责令停止使用，可以并处一千元以上五千元以下罚款。”其中执法者对处罚对象的罚款在一千元到五千元之间，罚多罚少全凭执法者来决定。以上说明法律赋予消防执法人员的自由裁量权范围较大，易导致执法随意性，影响执法公正。

2．6行政执法监督存在问题

在消防行政执法的过程中，执法者的责任制落实不够，特别是对执法的过错责任追究制度，有些消防机构根本没有执行。内部监督不力，考核、评比与德、勤、绩联动机制不完善;执法人员违法违纪行为，在处理时失之于软，失之于宽，没有起到规范、惩戒和教育的作用。因此形成了消防行政执法的内部监督制约力度不足，甚至形同虚设。

3解决消防执法中存在乱象问题的措施

3．1建立有力的执法监督机制

为加强我国消防执法监督机制，首先我们必须对现有的消防监督机制进行改革，推进消防工作社会化;其次必须进一步加强消防法制建设，树立消防执法的权威，执法中必须按照“公开、统一、透明”的原则。

3．2完善法律法规，正确行使自由裁量权

正确行使自由裁量权则必须要遵守合法性原则、合理性原则以及处罚与教育相结合原则。因此要尽量减少消防行政处罚自由裁量权的空间，正确处理好消防法律条文中的“弹性”和执法的“可操作性”的关系，尽量做到明确、具体，减少“弹性”。同时，要结合各地实际情况，与时俱进地抓紧制定、修订贯彻《消防法》的部门规章和地方法规，进一步细化消防行政处罚中的自由裁量权的“弹性”空间，这是防止消防行政处罚中自由裁量权滥用的根本途径。

3．3培养执法者正确的执法理念和价值观

为解决我国消防执法中的乱象问题最终要的便是执法者的素质，所以首当其冲的便是增强执法者的服务意识;要抓好教育培训，提高消防执法者的业务素质及工作能力;每名执法者必须熟记消防法律法规，能灵活运用，以提高其自身的法律素质。