行政人事制度范文

导语：如何才能写好一篇行政人事制度，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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近年，我国许多地区开始借鉴西方发达国家新公共管理的经验，并结合地区实际进行了政府人事行政制度的探索和尝试，取得了一定成果。本文阐述了雇员制、聘任制、外包制、人才储备制四种制度的内容和特点，并在分析其各自利弊的基础上，对我国政府人事行政制度的改革进行比较评析。

一、我国人事行政制度发展历程简要回顾

改革开放以后，我国各项事业快速发展，原有计划经济体制下形成的人事行政管理制度已经很难满足我国经济体制改革和发展的需求，在这种背景之下，我国开始了改革传统干部人事制度的探索。20世纪80年代，我国明确提出建立国家公务员制度并进行试点。1993年10月1日起正式施行的《国家公务员暂行条例》，标志着我国公务员制度的建立。2005年《公务员法》的颁布实施，标志着我国公务员制度建设进入了更为完善的阶段。可以说，我国现代公务员制度的建立，顺应了社会主义市场经济建立和发展的要求，为政府管理提供了专业必备的人力资源，对于健全机关干部人事管理法律法规体系、实现干部人事的依法管理，具有里程碑意义。但是，我国公务员制度是在传统干部人事制度的基础上建立起来的，加之自身体系不尽完善，现行的公务员制度在考录、激励、监督以及进出机制等方面还有诸多缺失。随着经济社会的快速发展，我国政府职能逐渐转型，新公共管理理论背景下的公共部门人力资源管理开发与管理的模式逐渐影响并改变着现今的人事管理制度，单一的公务员制度不足以满足各地各级政府在法律、金融、规划、信息等专业领域内对人才的结构性需求，也不能完全解决诸如地区性人才缺乏和流失的问题。因此，在谋求专业化公务员队伍稳定的同时，建立灵活而完善的用人机制，以满足政府及其他公共部门不同特点的人才需求，弥补人事行政制度缺乏弹性、新陈代谢不畅等现实问题，成为各级政府进行人事制度改革创新追求的目标。

二、国内人事行政制度创新的类型分析

近年，我国相继出现了不同于传统行政体制下的新型用人机制，有的已经在多个省市实行多年，成败各异，如一直受到各界热议的雇员制；有的已经上升到制度层面，以法律形式得以确定，如《公务员法》做出规定的聘任制；有的初露端倪，各地发展水平不一，如行政事业单位某些特定工作职位的外包制；还有只限于某个省市的尝试，但逐渐被其他地方借鉴效仿的人才储备制等。这些各具特色的用人制度，在实施的过程中都在一定的层面和角度弥补了公务员制度的不足，被认为是对现行人事行政管理制度的突破。当然，这些制度在实施过程中还存在着一些执行困境，需要进一步完善理论研究，并进行实践探索。笔者对这些制度逐一解析，探讨引发问题的原因，寻找适合的发展思路，以期推进我国政府人事行政管理制度的创新变革。

（一）雇员制

政府雇员制始于西方，典型代表是英国、澳大利亚和新西兰，这些国家有20%的政府岗位上是临时政府雇员。在我国的实践中，吉林省把政府雇员制作为现行公务员制度的一项应急补充制度，主要是在现有公务员难以完成的一些专业性很强的任务或项目上雇用高级专业人才。珠海实行雇员制度，是为了突破僵化的工资福利政策，改变党政机关在与企业进行人才争夺战中的劣势地位。深圳推行雇员制度的目的是创新人事管理机制，提高政府运作效能和控制行政运作成本。虽然各个省市实行雇员制的目的不同，但具有一些共性特点，如雇员一般都是专门技术人才；采用合同契约制；一般没有编制，即使有编制也是占编不入编；一般不具有行政职务，不行使行政权力；实行较高的薪金待遇。对于雇员制的实行，人们褒贬不一。支持的人认为，这是一种全新的灵活的用人机制，引入了市场化、契约化的概念和做法，形成了激励竞争的工作氛围和环境，解决了人员能进不能出、终身制和不能合理流动等问题，能更好地提高公共服务效能。持反对观点的人认为，现在有的地方借用事业编制招聘政府雇员干活，实行雇员制，其实是变相增加人员，这就以一种新的、隐性的方式造成政府机构臃肿、膨胀，有可能是“闲着媳妇请保姆”（毛寿龙，2008）。还有学者表示，公务员只要不出大错就不会被解职，端着“泥饭碗”的政府雇员干得再好，也不会对端“铁饭碗”的政府公务员形成威胁，预期的“鲇鱼效应”根本无从谈起。

（二）聘任制

职位聘任是机关与所聘公务员按照平等自愿、协商一致的原则，签订聘任合同，确定双方权利、义务的一种任职方式。聘任制已在我国正式施行，但时间较短。在聘任制施行的过程中，它的正负效应也在不断地被探讨着。有人认为，公务员聘任制的出现，是对我国“官本位”意识的冲刷与弱化。实行聘任制有利于健全用人机制，增强公务员制度的生机与活力，满足机关吸引和使用多样化人才的需求，提高公务员队伍的专业化水平。但是，聘任制人员在工作过程中无职无权，无法充分发挥作用；没有完善的保障机制，有严重的后顾之忧，影响其积极性的发挥。同时，这种制度的应用范围有限，在基层政府和事业单位难以推广，加之聘任工作时间有限，可能会导致短期行为。

（三）外包制

外包本是政府提供公共服务的一种方式，但这里的外包是指政府部门出资将原本设立在政府人事体制中的某些职位，如某些技术含量不是很高的或是日常性事务的工作通过政府采购或其他市场化、契约化的方式交给政府以外的个人或企业负责的一种制度。各地的做法尽管各有不同，但也有其共同的特点。第一，采用政府采购的方式，由财政支付费用，获得企业或个人的服务；第二，只针对一些后勤保障、维护服务等工勤岗位，不涉及行政审批、财会、及行政执法等岗位；第三，岗位人员享受劳动合同规定的相关权益，但没有正式编制，不属于体制内人员。将政府某些工作外包，以使政府获得更高效便利的服务，符合当今政府管理方式和职能转变的要求，同时也有利于政府机构的精简。但是，这种不是“招进来”而是“推出去”的工作运行方式，目前只在少数地方政府实行。当前，很多地区和单位的工勤岗位还有着对应的工勤编制，有的地区即使对编制进行了分类管理，但依然保留了工勤编制，只不过与行政或事业编制有所区别。清退人员并撤销相应的编制，在推行过程中需要克服相当大的阻力。#p#分页标题#e#

（四）人才储备制

2003年，内蒙古在全国率先提出并试点实施了面向基层、面向企业的新型人才储备制。内蒙古实行的人才储备制主要是指通过一定的组织行为、政策引导和市场配置手段，有目的地把事业急需的高素质人才聚集到发展的第一线，在使用中培养高层次后备人才。始于内蒙古的人才储备制，着眼点是宏观的人才资源的地区配置，目的是根据地区特点引入本地区需要的人才，有效防范人才流失危机。这在一定程度上突破了公务员体制的束缚，开辟了新的用人渠道和方式。但是，它并不是从改革原有人事行政制度的角度出发，而是应对基层机关事业单位超编，大量低学历、非专业的技术人员占据行政事业编制，无法补充急需的人才，而大学生就业困难的需要。在无编制的情况下招录新人员，易造成庞大的编外人员，增加财政负担，引起机构的臃肿。另外，这种人才制度由于招录方式的原因，可能出现人员专业与招录职位不符的情况，影响人才的工作积极性。

三、四种人事行政制度创新的比较与展望

以上四种人事制度的创新举措，目的都是打破人才需求上的瓶颈，但都未能从根本上解决行政事业单位用人中的弊端，或者说这些制度实行时日尚短，还有待完善。

（一）雇员制实际作用有限，发展前景不容乐观目前雇员制似乎已归于沉寂。许多地方已经不再实行雇员制，《珠海市政府雇员试行办法》也已于2008年5月27日废止。雇员制实行之初，以其经济适用性、进出机制的灵活性等正面效应获得普遍认同，但在实行过程中，却是“鲇鱼效应”难得，“体制效应”易生。首先，雇用人员的原因不是因为绝对缺人，而是某些公务员无法胜任工作。在无法精简人员的情况下，还要付高薪给雇员，反倒增加了政府资源消耗，提高了行政成本。其次，雇员虽然和公务员在同一个屋檐下，但他们之间不存在竞争关系，不仅不会造成“鲇鱼效应”，反倒会引起公务员的消极怠工情绪。再次，雇员一般都有明确的任期，既缺乏明确的晋升路径，也没有相应的社会保障和发展前景，可以说充满后顾之忧。因此，应从政府雇员的聘用、考核、晋升等环节入手，建立科学的标准和程序。

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如何解决这一现象带来的不利，笔者建议，在坚持刑事诉讼法制改革特别是庭审方式改革的前提下，必须寻求解决此种的有效途径和，以实现当前我国司法改革的公平公正之最终目标。

笔者认为，要解决刑事诉讼中的证人出庭作证问题，需要从以下几个方面着手：

第一，要建立强制证人出庭制度及相关的配套制度。

其一，关于证人出庭制度，涉及多方面的问题。笔者觉得，既然要求证人作证是一项义务，它就隐含着，如果相关证人未履行义务，当然就可以强制其到庭。因此，强制证人到庭，应当是一种法律的基本原则。

其二，如何看待所谓的“可以不出庭的证人”范围。对此，我国《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国刑事诉讼法＞若干问题的解释＝（以下简称《解释》）作了相关规定。笔者认为，这只能视为一种指导性的意见，对各级法院具有价值。但这并不是说，《解释》所罗列范围的证人，法院就不能强制其到庭。在司法实践中，有的法官针对证人出庭率低的现状提出了建立关键证人出庭作证制度的考虑。即当证人证言是关键证据时，证人必须出庭作证。确定关键证人的指标有三个：（1）证言所证实的事实是否确有争议；（2）证言是否影响到定罪量刑；（3）证人是否可能出庭。根据这三个指标，下列几种情况证人可以不出庭：（1）多名证人在审前对同一事实作了相同的陈述，在已经足以确认事实的前提下，证人则不必一一出庭。（2）证人证实的已经为对方所认可。（3）已形成证明体系的其他种类的证据足以取代该证人证言。（4）经过法官主持已进行庭前证据开示的书面证言，经过控辩双方交换意见后均无异议的。其实，这种考虑无疑具有现实性和可行性。

其三，证人是否应当出庭的政策性决定应由何方做出？应怎样做出？如果这种决断权由法庭单方面做出，上述第二个方面问题就不再存在。但所谓的控辩式的审判似乎也就大打折扣。

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一、为了加强规划系统行政执法工作，落实行政执法责任，促进严格依法行政，提高行政执法水平，保障城乡规划、法律、法规和规章的全面、正确贯彻实施，制定本制度。

二、实行规划行政主管部门行政执法责任制度，应当公正、公开、全面、严格。坚持有法必依，执法必严，违法必究。

三、规划行政主管部门行政执法机关执法责任

1、学习、宣传、贯彻城市规划、法律及其配套法规、规章和其他相关法律、法规，提高行政执法人员和公民、法人及其他组织的法制观念和守法执法的自觉性。

2、全面、正确贯彻执行城市规划、法规和规章，贯彻落实国家和省市对规划管理工作制定的有关政策。

3、依照法定权限和程序履行行政职权。行政执法必须做到合法、公正、公开、文明、规范、高效。不得失职、渎职和滥用权力。

4、依法实行的行政许可、行政确认、行政处罚、行政收费、行政听证、行政复议等行政行为。应当予以公示并按规定的条件、程序、期限受理和办理，不得拖延、推诿，也不得违法要求公民、法人或其他组织履行其他义务。

5、对公民、法人或其他组织有关行政执法问题的咨询、查询， 应依据法律、法规及规章的规定，及时、准确地给予解答。对公民、法人或其他组织依法主张权利、申请事项和对侵害自身合法权益等行政行为的申诉、投诉要及时受理，不得拒绝和推诿。

6、发现违反行政管理秩序的行为，应依法查处，不得推诿、放弃执法责任，对已立案但不属本机关管辖的案件，应及时移交有关机关处理，不得越权执法。

7、制作、使用格式统一、体例规范、内容完整的行政执法文书，建立行政执法档案。

8、对本机关及本系统行政执法人员要定期进行法律和业务知识培训。

9、应做好行政复议、行政应诉、行政赔偿、行政处罚案件的统计工作，并按照有关规定上报。

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[关键词] 脓毒症；脓毒性脑病；发病机制；诊断

[中图分类号] R742.8+9 [文献标识码] A [文章编号] 1674-4721（2014）12（c）-0194-04

脓毒症是感染所致的全身炎症反应综合征，其进一步发展可导致脓毒性休克、多器官功能障碍综合征。每年欧洲和美国死于脓毒症的人数超过35万，而治疗费用高达250亿美元，这给个人、家庭、社会带来巨大的负担。脓毒性脑病是脓毒症并发症中发病率和病死率较高的疾病之一，目前国内外学者都致力于研究脓毒性脑病，旨在寻找有效的治疗措施。在临床工作中，需要及时认识并判断脓毒性脑病的存在，并及时进行干预，以阻止病情发展，降低脓毒症死亡率。本文就脓毒性脑病的相关认识进行阐述。

1 脓毒性脑病的概念

脓毒症患者常并发脓毒性脑病，而脓毒性脑病会加重病情，导致患者死亡，这是医学中面临的重大问题和挑战。脓毒性脑病是ICU常见脑病之一，有学者提出，对缺乏中枢神经系统感染临床或实验室证据，由全身炎症反应引起的弥散性脑功能障碍称为脓毒性脑病[1]，也有学者将脓毒性脑病称为脓毒症相关性脑病、中毒性脑病[2]。

2 脓毒性脑病的发病率和死亡率

脓毒性脑病在脓毒症中的发病率各文献报道相差甚大，为9%～71%[3]，这可能与目前脓毒性脑病的诊断标准尚未确定，各医师诊断标准不一，临床使用镇静、肌松药物或呼吸机治疗以及患者患有影响脑病判断的其他疾病等综合因素有关。此外，患者可能合并有低血压、呼吸衰竭、陈旧性脑梗死、内分泌代谢异常等疾病，容易使医师忽视脓毒性脑病的诊断，因此其发病率可能高于目前所报道的发病率。Eidelman等[4]的研究显示，脓毒性脑病的死亡率为33%～39%。Young等[5]的研究显示，脓毒性脑病的病死率远高于脓毒症无脑病患者。

3 脓毒性脑病的发病机制

脓毒性脑病的生理过程复杂，至今仍有许多机制未能阐明，目前研究显示，脓毒性脑病可能与以下机制有关[6]。

3.1 白细胞的作用

炎症反应的标志是白细胞浸润、星形胶质细胞和小胶质细胞的激活[7]。研究显示，中性粒细胞的局部浸润增多可加重脑组织损伤，其机制可能为中性粒细胞增多阻塞微血管，导致继发性低灌注，进而释放氧自由基、蛋白水解酶和缩血管物质，使血管通透性增强而引发水肿等[8]。

3.2 细胞因子作用

在脓毒症中，细菌毒素刺激单核/巨噬细胞释放的TNF-α、IL-1、IL-6等细胞因子产生级联效应，导致大量炎症介质过度释放。Moreau M等[9]的研究显示，TNF-α能诱导细胞黏附分子表达，促进白细胞在微血管黏附聚集，使得微血管迟发性低灌注，并对毛细血管产生直接的毒性作用，损伤神经元；此外还可以诱导强效的血管活性物质释放，导致脑血管收缩，局部血管血流量减少，并通过刺激明胶酶B的产生，增加毛细血管通透性，进一步加重血-脑脊液屏障功能障碍，促使脑缺血和水肿发生。IL-1可刺激迷走神经，影响脑干及下丘脑功能，也可刺激室周神经核团如下丘脑、杏仁核等，使之功能紊乱，从而出现乏力、精神认知障碍等症状[7]。

3.3 氨基酸代谢异常

研究显示[8]，脓毒症时，芳香族氨基酸与支链氨基酸比例升高，而脓毒症患者中脑病严重程度与血芳香氨基酸浓度呈正相关， 血芳香族氨基酸与支链氨基酸比例升高可使芳香族氨基酸易于通过血-脑脊液屏障，导致假性神经递质取代正常神经递质而干扰神经细胞功能，从而出现神经、精神症状，产生脑病。

3.4 内皮细胞功能障碍

正常情况下，血管内皮细胞的细胞间没有孔隙，而血-脑脊液屏障依赖内皮细胞连接和功能的完整性将血液与脑组织隔开，而在脓毒性脑病时，内皮细胞功能障碍导致血-脑脊液屏障受到损害。脓毒症患者内皮细胞不同程度受损，可导致微血管血栓形成、毛细血管通透性增加、血管扩张以及低血压等情况，使脑组织缺血、缺氧[10]。

3.5 星形胶质细胞作用

星形胶质细胞是中枢神经系统中起重要支撑和稳定作用的细胞，星形胶质细胞足突给神经元传输营养物质，其病变可导致神经元损伤。星形胶质细胞能维持脑血管内皮血-脑脊液屏障完整，其损伤可导致血-脑脊液屏障受损，出现神经、精神系统障碍[11]。

3.6 小胶质细胞作用

小胶质细胞在中枢神经系统中起免疫监督作用。小神经胶质细胞被活化后具有吞噬、产生炎症因子和抗原呈递巨噬细胞的作用。增多的TNF-α和IL-1β可导致小胶质细胞活化，一方面活化的小胶质细胞可吞噬坏死的细胞碎片等有害物质，造成神经元损伤；另一方面小胶质细胞激活后，可产生炎症反应因子以及C1q、C2、C3、C4等补体，这些物质在中枢神经系统免疫炎症级联反应中起着很重要的作用，可以导致神经元凋亡，促进脑缺血的发生与发展[12]。此外，活化的小神经胶质细胞和中枢神经系统的巨噬细胞均可引起神经刺激物和氧自由基的产生，出现行为学的改变[9]。

3.7 血-脑脊液屏障破坏

内毒素及多种促炎细胞因子能激活脑血管内皮细胞，诱导黏附分子表达。内皮细胞被激活后，一方面会使脑血管紧张度改变、微循环障碍、凝血功能紊乱，导致缺血或出血性损害；另一方面氧气、养分及代谢产物转运功能将受到损害[13]，由金属蛋白诱导的血-脑脊液屏障破坏脓毒症动物模型可表现脑病改变[14]。血-脑脊液屏障破坏可以定位于血管周间隙，并弥漫至整个白质区，也可定位于后叶，与可逆性后部脑病综合征相关[3]。血-脑脊液屏障的破坏促使神经毒性物质通透性增加，导致患者神经功能障碍。血-脑脊液屏障通透性增加可加重局部脑水肿，进而使微循环障碍恶化；同样，微循环缺血、缺氧及大量炎性介质的产生也是内皮细胞和星形胶质细胞功能障碍的重要原因之一，对血-脑脊液屏障开发起促进作用，如此反复则形成恶性循环[15]。

3.8 脑内信号系统的激活

应激条件下，人体自主神经系统、神经内分泌系统和行为结构的反应，实质上是由一系列激活信号所诱发。脑内信号系统有两条通路介导（脑室周围器官和迷走神经），当发生系统炎性反应时，激活信号会向脑内深层次扩散，诱发炎性递质的合成和释放，这样将会影响到星形胶质细胞、小胶质细胞和神经元，并对神经传导和神经内分泌起调节作用，其作用如果足够强则能转变为病理性反应，继而诱发脑病[13]。

4 临床表现

脓毒性脑病分为早期和晚期脑病2种，前者在多器官衰竭之前出现，后者在多器官衰竭时出现[16]，临床表现为记忆力下降，注意力不集中，定向障碍，易激惹，精神恍惚甚至昏迷等不同程度的认知功能损害[2]。早期脓毒性脑病患者或轻微脑病患者可出现神志状态的波动，行为异常，注意力不集中，而晚期脓毒症脑病患者可出现谵妄，意识状况恶化甚至昏迷。与器质性脑病不同[17]，脓毒性脑病的神经系统表现为对称性，而在肝肾衰竭和内分泌异常导致的脑病中出现的鼻翼样震颤和多发性肌阵挛在脓毒性脑病中并不常见。

5 诊断及诊断方法

目前对脓毒性脑病缺乏高度特异的诊断标准，有学者认为它是一项排除性诊断，首先应排除可引起脑功能障碍的其他疾病或原因，如低血压、外周器官衰竭、低氧血症、癫痫持续状态、颅内器质性病变（如脓肿、血肿）、脑膜炎、渗透压失调、脑梗死、脑出血、中毒及药源性等原因引起的脑功能障碍等，将脓毒症患者存在注意力、记忆力、定向力等不同程度的认知功能损害诊断为脓毒性脑病[18]。有学者在诊断中引入了脑电图（EEG）的标准，研究显示，EEG对脓毒性脑病的诊断较为敏感，即使临床检查神经功能正常也可表现为轻度弥散性可逆性慢波，但EEG缺乏特异性[19]。脓毒性脑病的脑电图改变有2种类型[20]：①大多数患者表现为广泛高波幅或低波幅的θ波或δ波活动，少部分肢体瘫痪患者会出现明显局限性慢活动。②在慢活动基础上会出现尖波、棘波、尖-慢复合波，这些患者常常伴有癫痫发作。此外，影像学对诊断脓毒性脑病亦有帮助[21]。有学者报道1例脓毒性脑病患者的磁共振成像（MRI），冠状切面示极低核梗死和多发微小脓肿，矢状切面示梗死区小血管闭塞及炎症反应，梗死区血管纤维素样坏死、轴索损伤以及巨噬细胞活化；尸解证实双侧基底节区有广泛梗死软化灶，壳核、尾状核和苍白球有轻微变色；光镜下皮层还存在小梗死灶；但此患者CT未见异常[22]。

6 治疗

目前对脓毒性脑病治疗的文献报道较少。由于其病理机制尚不明确，因此治疗仍以控制和恢复脑功能、控制感染为目标。

6.1 控制感染

基本原则：纠正引起感染的异常解剖结构，恢复功能正常，选择合理的抗生素。控制要点：快速处理，选择控制措施应权衡利弊，尽量选择对患者损伤小、治疗效果好、并发症少的方法。

6.2 糖皮质激素的应用

肾上腺皮质激素具有维持细胞膜完整性和稳定性、降低毛细血管通透性、抑制炎症反应和炎症介质释放、保护血-脑脊液屏障、减少组织损伤的作用。

6.3 内环境的稳态

脓毒性脑病患者通常会出现血-脑脊液屏障受损、神经细胞膜受损等病理基础，过多输液则会导致脑细胞肿胀，加重脑水肿，因此临床中需要在维持生理需求的情况下，控制每日输液量及输液速度，且需维持电解质水平，这是因为低血钙、低血镁可导致惊厥发作，加重脑水肿。

6.4 支链氨基酸的应用

早在1978年就有学者报道，给脓毒性脑病患者输注35%支链氨基酸后可纠正血浆氨基酸比例失衡，进而减轻脓毒性脑病的症状[23]。增加血支链氨基酸水平有利于神经介质的产生，能够促进中枢神经系统功能的恢复，如果根据氨基酸代谢异常的机制进行治疗，那么脓毒性脑病患者应用支链氨基酸治疗则可能受益。

此外，试验性针对脓毒性脑病发病机制的治疗措施包括针对炎症反应、血-脑脊液屏障和内皮细胞功能障碍、小胶质细胞和星形胶质细胞功能障碍、脑内信号系统的激活，可逐步应用于临床。

7 小结与展望

脓毒性脑病是脓毒症的常见并发症，具有发病率和病死率高的特点。脓毒性脑病发病机制错综复杂，其再发和持续往往预示着脓毒症并未被完全控制。目前试验性针对脓毒性脑病发病机制的治疗措施包括针对炎症反应、血-脑脊液屏障和内皮细胞功能障碍、小胶质细胞和星形胶质细胞功能障碍、脑内信号系统的激活，如果能应用于临床脓毒性脑病患者，将降低脓毒性脑病的病死率。临床上如能充分认识脓毒性脑病的发生及发展，并予以治疗，则可以很大程度地降低脓毒症患者的病死率。

[参考文献]

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论文关键词：证人保护制度 弄事诉讼 作证义务

一、引言

证人保护，是指国家对证人在履行公民作证义务的同时所给予的人身及财产方面的法律保障，其目的是为了防止有人使用暴力、威胁、恐吓等方法，阻止证人履行作证的义务；或在证人作证后，对证人实施殴打、伤害侮辱或其他打击报复行为。??长期以来，在我国刑事审判工作中，证人不愿、不敢出庭作证这一现象一直存在，并且在很大程度上影响了刑事审判工作的进行。我国证人出庭率低的根本原因在于缺乏有效的证人保护措施。“没有一种法律制度有正当理由能强迫证人作证，而在发现证人作证受到侵害时又拒绝给予援助。采用一切可行的手段来保护证人是法庭的职责。否则，整个法律诉讼就会一文不值。”??证人出庭作证是证人的义务，同样，证人也享有因出庭作证而受相应保护的权利。因此，国家应该而且必须为履行了作证义务的证人提供足够的保护，而不能使证人因履行了作证这一国家义务而陷入巨大的危险之中。

鉴于我国相关法律规范中有关证人保护制度存在着较大的疏漏，以及司法实践中证人出庭难问题的普遍存在，新修订的《刑事诉讼法》在原有基础上明确了特定案件下的证人保护制度，进一步细化了证人保护的具体措施，同时还赋予了证人、被害人、鉴定人申请保护的请求权。但由于缺乏相关证人保护的配套措施，新修改的条文能否在实践中得以真正贯彻落实，笔者对此持一种怀疑的态度。

二、新刑诉法下的证人保护制度现状分析

由于缺乏有效的证人保护制度，以及司法实践中对证人及其亲属的保护流于形式等，致使证人惧怕受到打击而不愿、不敢出庭作证。对此，新《刑事诉讼法》在原有证人保护制度基础上新增的第六十二条，该条款不仅明确了特定案件中证人保护的具体措施，还赋予了证人、被害人、鉴定人请求保护的申请权。虽然新规定进一步完善了我国立法关于证人保护制度的规定，但从司法实践来看，新规定还存在诸多可以改进的问题：

1．证人保护的范围太窄。首先，案件适用范围太窄。从新《刑事诉讼法》第六十二条的规定可以看出，我国新《刑事诉讼法》以列举的方式，明确了对危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪、犯罪等案件中证人具体的保护措施，进而也排除了其他案件中的证人享有该条款的权利。诚然，新《刑事诉讼法》中规定的这四类特殊案件确实极易出现恐吓、打击报复证人的现象，但是还有其他大量案件中也存在着恐吓、打击报复证人的现象，而且在程度上俨然不亚于前四类案件，如重大的贪污贿赂犯罪案件、重大的走私犯罪案件、严重的暴力犯罪等。其次，保护对象太窄。新刑诉法在对四类特定案件只规定对证人本人及其近亲属给予相关保护，而不包括与证人有其他关系的人员，如证人的未婚妻、姻亲、旁系血亲等；最后，该法只规定了证人在面临人身安全危险时给予相关保护，而排除了对证人的财产权和荣誉权的保护。

2．缺乏证人保护的相关配套措施。该法第六十二条明确规定了对证人保护应当采取的具体措施，主要包括：不公开真实姓名、住址和工作单位等个人信息；采取不暴露外貌、真实声音等出庭作证措施；禁止特定的人员接触证人、鉴定人、被害人及其近亲属；对人身和住宅采取专门性保护措施以及其他必要的保护措施。虽然上述规定使证人在获得国家保护的这项权利在实践中具有了一定的保证性，但遗憾的是，此次新刑诉法的修改并没有对这些保护措施具体如何实施、由谁实施、怎样去保证实施等作出具体的规定。很难想象，这种缺乏相关配套措施的规定能起到彻底打消证人害怕怕作证的心理。

3．保护主体机构职责分工不明晰。虽然新《刑事诉讼法》明确规定我国的证人保护机构为公安机关、人民检察院和人民法院，但对三机关如何分工以及在不同诉讼阶段各自承担什么样的职责等缺乏具体的规定。虽然该法也明确赋予了证人、被害人有向三机关请求保护的申请权，但对于这些申请保护的条件、程序以及各机关职责的具体落实等一样缺乏具体、明确的规定。同时，该法没有明确证人保护主体的责任追究制度。这些都可能是导致证人保护制度在司法实践中难以落实的潜在因素。

三、关于进一步完善我国证人保护制度，提高证人出庭作证率的几点建议

只有证人的合法权益得到了合理保障,才能更好的鼓励证人出庭作证，才能更好的实现刑事诉讼的良性运行。然而这一切都需要在证人保护制度取得进一步完善的前提下才能实现。新《刑事诉讼法》虽已生效，但尚未进入实行阶段，因此，笔者认为在制定相关实施细则是可以从以下几个方面对证人保护制度进一步完善：

（一）关于证人保护的范围

1．扩大证人保护的案件适用范围。笔者建议在四类特定案件的基础上扩大案件的适用范围，如新的实施细则应明确规定重大暴力犯罪案件、重大的走私犯罪案件以及重大职务犯罪案件。不可否认，在当前我国有限的司法资源下，扩大证人保护适用的案件范围，会使得我国对证人保护的投入势必要增加数倍。因此笔者认为，对这些重大暴力犯罪案件、重大的走私犯罪案件以及重大职务犯罪案件，在启动证人保护程序时可以规定得更为严格，如对于严重的团伙暴力犯罪案件，如果出现有同案被告人尚未归案的情形，且证人及其相关的人有证据证明他们已经面临实际威胁时，也有权申请司法机关采取以上措施给予保护。

2．扩大证人保护的对象范围。世界上大多数国家和地区所规定的证人保护对象的范围都比我国规定的范围要广，如南非《1998年证人保护法》规定为证人和相关人员提供保护，我国台湾地区的“制定证人保护法”和我国香港特别行政区《证人保护条例》也规定，证人保护的对象包括与证人有密切利害关系的人。诚然，从当前我国有限的司法资源来看，放宽证人保护制度的对象范围会在一定程度上加重我国证人保护制度的负担，进而证人保护的效果也会受到影响。因此,证人保护范围的扩大，应建立在充分考虑我国当前国情以及适当地界定证人保护的对象和范围的基础上。笔者认为，证人保护的对象可限定在证人及与其有密切关系的人,具体包括近亲属、旁系血亲、姻亲及与证人订有婚约或者在身份或生活上与证人有密切利害关系的其他人；同时，证人保护的范围还应包括对名誉权和财产权的保护，而不应仅局限于人身安全。

（二）关于证人保护机关的认定

为了防止司法实践中出现三机关“都管或都不管”的尴尬境地，我国有不少学者对证人保护机关的设置和改革都纷纷提出了自己的看法。其中第一种观点认为在现有的立法框架下，证人保护机关仍然应为公安机关、人民检察院、人民法院，但在刑事诉讼中应建立证人及其近亲属的保护措施移交制度，对重点证人及其亲属应从侦查阶段开始造册登记，采取切实有效的保护措施，并随案将证人登记册及保护措施移送至检察机关直至审判机关，使有关司法机关分别承担案件在本机关期限内对证人保护的责任；??第二种观点认为应尝试将公安机关作为保证证人的专门机构，内部设立不同分管请求保护申请的审查、保护的实施、接受证人的申诉和控告等；??第三种观点认为，可以设立一个证人保护中心，负责证人安全的总体协调，保护中心有专门的保护人员负责具体案件的证人保护，当需要公安、司法机关配合的时候，公安司法机关应当执行证人保护的部分任务。??对此，笔者比较赞同第三种观点。因为对证人的保护是一项极具复杂性和挑战性的工作，如果不设立专门的证人保护机构，是很难进行全面统筹、全面协调的。因此，要真正实现证人保护的良好效果，就必须成立专门的证人保护机构，同时公检法三机关有协助证人保护机构开展证人保护工作的义务。

（三）关于证人保护措施的实现

新刑诉法虽然对证人保护措施作出了较为具体的规定，但对于如何确保这些措施的实现却并未作出进一步的具体规定。对此笔者建议：

1．设立证人保护基金。证人保护的具体措施能否得到贯彻执行在绝大程度上取决于证人保护的经费能否得到保障。众所周知，我国目前对于司法经费的投入还与发达国家存有较大差距，在证人保护制度上的经费更是相当拮据。为了能够给证人提供全面、及时、有效地保护，笔者建议国家设立专门的证人保护专项基金，以保障证人保护经费的来源和专款专用。

2．明确规定证人在提供证言前，可以申请同公安机关、人民检察院或人民法院签订保护协议，如果该机关拒绝签订该协议或签订协议后拒绝履行相关保护协议，则证人可以提出拒绝继续作证的要求。

（四）建立关于证人保护责任问责制

我国当前证人保护不力的一个非常重要的原因就是对证人保护机关的责任追究没有明确规定。而明确这种责任追究制度，有助于强化证人保护机关的责任心，促使保护机关认真履行其保护职责。为确保证人保护的效果，因此笔者建议，我国应在以后的司法解释中明确保护机关怠于履行保护或保护不力的责任追究制度。

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第一条为进一步强化行政管理，推进政府机关依法行政，根据《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》等有关法律、法规，结合我市实际，制定本办法。

第二条本办法适用于我市各级行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及国家行政机关依法委托的组织（以下简称行政机关和组织）及其工作人员。

第三条本办法所称行政告诫，是指行政机关和组织及其工作人员在行政管理工作中，因故意或过失，未履行或未正确履行职责，损害了行政管理相对人的合法权益，其行为尚未达到追究纪律责任，而对其进行劝诫、警告。

第四条实施行政告诫，坚持实事求是、有错必究，加强教育与改进工作相结合的原则。

第五条违反本办法所列行为情节严重，构成违纪的，依据有关规定追究纪律责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

第二章行政告诫事项

第六条行政机关和组织工作人员有下列行为之一的，对有关责任人实施行政告诫：

（一）不严格执行法律、法规、规章以及政府政策规定的；

（二）实行首问负责制的机关不遵守首问负责工作制度，经批评教育仍不改正的；

（三）不认真执行政务公开有关规定，不按规定程序办理工作事项的；

（四）无正当理由，累计2次未按公开承诺时限，办结有关事项的；

（五）对职权范围内的事项漏办、误办累计2次及以上的；

（六）因工作作风懒散，纪律松弛造成工作失误或贻误工作，造成不良影响的；

（七）执行公务语言不文明、行为粗暴、态度蛮横、作风武断，经批评教育仍不改正的；

（八）对行政效能投诉推诿、敷衍，不认真调查或不按规定时限办结的；

（九）工作推诿、搪塞、扯皮，有故意刁难行为的；

（十）其他需要给予行政告诫的。

第七条行政机关和组织有下列行为之一的，对其主要负责人实施行政告诫：

（一）未按规定建立岗位责任制、首问负责制、一次性告知制、AB角工作制、限时办结制、公开承诺制、效能考评制和失职追究制等8项基本制度，或者未认真执行、落实基本制度的；

（二）所属工作人员工作效率低下、作风懒散、行为粗暴、纪律涣散，造成不良影响的；

（三）对上级或有关部门转交应当受理的行政效能投诉事项，不按规定时限办结的；

（四）不配合或干扰对行政效能投诉事项的调查核实，给查处工作造成困难的；

（五）其他需要行政告诫的。

第八条受到行政告诫的工作人员，按照下列方式处理：

（一）1年内被行政告诫1次的，取消本年度评优资格；

（二）1年内被行政告诫2次或历年累计被行政告诫2次的，通报批评；

（三）历年累计被行政告诫3次的，调离工作岗位。

第三章行政告诫权限

第九条实施行政告诫按照干部管理权限实施。

第十条对政府工作部门主要负责人实施行政告诫，由行政监察机关向本级人民政府提出意见，报本级人民政府同意后，由行政监察机关下达行政告诫决定。其中，按照本办法第八条第（三）项处理的，由有关机关按照规定的程序办理。

第十一条对本级人民政府任命的工作人员实施行政告诫，由行政监察机关直接作出行政告诫决定，报本级人民政府备案。其中，按照本办法第八条第（三）项处理的，由行政监察机关向本级人民政府提出意见，报本级人民政府同意后，由有关机关按照规定的程序办理。

第十二条对其他工作人员实施行政告诫，由其主管机关负责调查核实，作出处理决定。

第四章行政告诫程序

第十三条行政监察机关或被投诉对象主管机关负责，受理公民、法人和其他组织对行政机关及其工作人员存在本办法第六、七条所列行为的投诉。

第十四条受理机关收到投诉后，应当予以登记，并按照分级负责、归口办理的原则处理。对需要调查核实的投诉问题，要在5个工作日内完成；情况复杂的，经受理机关分管负责人批准，可以适当延长调查核实期限，但延长期限不得超过5个工作日。

第十五条对投诉问题的调查核实，按照以下程序办理：

（一）经受理机关分管负责人同意，对投诉问题进行调查核实；

（二）调查核实投诉问题，应依法收集证据，全面客观地了解情况，查清事实；

（三）调查核实认定的事实，应告知被投诉对象，听取其陈述和申辩；

（四）调查核实工作结束后，应形成调查核实书面报告，向受理机关负责人报告。

第十六条受理机关应根据调查核实的事实情况，准确区分责任，领导成员集体讨论作出相应的处理建议或处理决定。

第十七条受理机关应将给予行政告诫或者不予行政告诫的决定，以书面形式通知被投诉对象。

第十八条给予行政告诫应下达行政告诫决定书，行政告诫决定自作出之日起生效。

第十九条对行政告诫决定不服的，行政告诫对象应在收到行政告诫决定书后30日内，向原处理机关申请复审；也可以直接向行政监察机关申诉。受理机关在收到书面申诉之日起15个工作日内作出复审决定，并给予书面答复。

申诉、复审期间，原决定继续执行，但受理机关认为需要停止执行的除外。

第二十条对实名投诉人，受理机关应当以适当方式告知其决定结果。投诉人对投诉处理不满意的，可要求受理机关复查或向其上一级主管部门投诉。

第五章纪律

第二十一条被投诉人员应当配合调查核实工作。阻挠或干预调查核实工作的，受理机关可会同相关部门暂停其工作。

第二十二条行政告诫实行回避制度，参与行政告诫调查核实工作的人员与被投诉人、投诉人有血缘、亲属关系，或其他可能影响公正实施调查核实关系的，应当主动提出回避申请。

被投诉人和投诉人，有权向受理机关要求上述调查核实工作人员回避。

第二十三条受理机关、、，作出的调查核实结论与事实出现重大偏差的，应当依照有关规定，追究相关责任人的责任。

第二十四条受理机关应当为投诉人保密。因泄密使投诉人遭到打击报复的，应当按规定追究相关人员的责任。

第六章附则

第二十五条实施行政告诫，法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

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论文摘要:随着社会的发国家对中职学校越来越重视，中职教育得到了飞速的发展，在校生人数不断增加，对学生的管理成为中职学校的难题。特别是当今面衬大部分90后的学生，管理是愈加困难。推行正副班主任管理制度，是对学生管理模式的一种探索。

一、推行正副班主任的背景

中等职业教育是在高中教育阶段进行的职业教育，也包括一部分高中后职业培训，其定位是在九年义务教育的基础上培养数以亿计的技能型人才和高素质劳动者。这种职业教育方向决定了我们对中职生生源挑选的宽松性，换句话说，中职学校对学生的基础文化课要求较低，不考察中考分数，这种宽人口就决定了中职生普遍存在文化课基础差，学习主动性不强，甚至是不想学的现象。学生的整体综合素质不高，自我管理能力欠缺，自我约束能力较差，加之年龄普遍偏小，特别是90后的学生，表现得尤为突出。如何管理学生，规范学生行为值得我们每一个职业教育者深思。为了更好的管理好学生，重庆市机械高级技工学校在本学期开始试行正副班主任管理制度。

二、正副班主任管理制度的优势

(一)真正体现齐抓共管。所谓齐抓共管，意即共同参与，共同管理。面对大部分是刚刚初中毕业的学生，要把学生管理工作做得规范，就要做好学生的思想稳定工作，仅仅依靠专职班主任是不够的。实行正副班主任管理制度，就是齐抓共管的一种方式。

正班主任一般情况下所带的班级、人数都比较多，所带学生的层次也参差不齐，有初中毕业的，有高中毕业的，要把学生管理工作搞好，不仅需要学校各级领导在大政方面对学生管理工作作正确领导，具体的学生工作还是要由班主任来抓，但仅仅依靠正班主任是远远不够的。实行正副班土任管理制度，让学校专任教学老师或行政管理人员参与学生的管理工作，正好弥补了学生管理工作师资力量不足的欠缺。实行正副班主任制度，副班主任能及时全面地了解学生的动态，更有利于开展自身的本职工作，达到真正的教书育人。副班主任参与学生管理，学校学生管理的师资队伍得到壮大，使学生感受到管理他们的不仅仅是正班主任，而且还有其他老师的积极参与。

(二)正副班主任自身价值的提升。实行正副班主任管理制度，使大部分老师参与到学生管理中来，在大家共同管理学生过程中，可以使老师们相互学习，共同进步，取长补短，在学生实际管理中，不断的总结经验，让各自的业务素质不断增强，不断的完善自己、发展自己，自身价值得到提升。譬如学校举行迎新文艺汇演等一系列节目，让副班主任参与其中来，一方面，弥补正班主任不擅长文艺方面的知识，使正班主任在这方面有一定的经验收获;另一方面，拉近了副班主任与学生的距离，无形中增强了班级凝聚力。 三、正副班主任管理制度的忧虑

(一)对正副班主任管理制度的优势过于乐观。正副班主任体现了齐抓共管，但齐抓共管不能仅仅停留在表面，而是要具体落到实处。一味的强调齐抓共管，可能会出现齐抓但不共管的局面。拥有两个指挥家的乐队不会形成竞争力，拥有两个决策者的军队不会形成战斗力，同样学生管理如果不根据实际情况，可能出现大家都在管，但门不对路，路难对门；同时过多的强调齐抓共管容易产生推诱扯皮的现象。一件工作无人主导，一件事情无人牵头，一件任务无人担当，总是进行分解再分解，摊派再摊派。因此对学生管理首先需要正副班主任形成合力，统一思想，口径一致。同时需要分清正副班主任的职责，正副班主任的职责各有侧重，正班主任发挥经验丰富之长，宏观上把握班级工作的思路，对管理进行全程控制，重大活动决策，具体工作操作指导和把关。副班主任思维活跃，容易与学生生打成一片，协助正班主任对学生的管理。

(二)正班主任过于依赖副班主任。实行正副班主任的管理制度，壮大了学生管理师资队伍，无疑有利于学生的管理。从某种意义上说，副班主任减轻了正班主任的工作压力，为正班主任分担了部分工作。但过于依赖副班主任来加强学生管理是不行的，副班主任毕竟有自己的本职工作，是协助正班主任工作的。

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论文关键词 刑事被害人 附带民事诉讼 国家救助

修改后的《刑事诉讼法》从原来的225条增加到290条,新法将“尊重和保障人权”写入了总则,这是2004年将“国家尊重和保障人权”写入宪法后,第一次明确地将保障人权的规定写入部门法。新刑诉法“尊重和保障人权”的表现之一是在附带民事诉讼一章中增加了刑事附带民事诉讼财产保全制度和诉讼全程加强调解工作。以前的附带民事诉讼制度都是参照民事诉讼的有关规定,新刑诉法构建新的、独立的、有特色的附带民事诉讼制度有助于更好地维护被害人的合法权益。但是附带民事诉讼判决的执行困境,使我国的的附带民事诉讼制度形同虚设。

一、建立刑事被害人国家救助制度的必要性

《法制日报》报道,甘肃、宁夏审理的杀人、伤害等重特大刑事案件赔偿率不足10%;广州市两级法院近3年来的附带民事赔偿执行案件绝大部分以终止或中止的形式结案。 目前,刑事附带民事赔偿“空判”的普遍存在绝不是危言耸听,笔者近期的一起刑事附带民事诉讼案件使笔者更加强烈的体会到我国建立刑事被害人国家救助制度的紧迫性。

被告人郭某与死者宋某因相互敬酒问题发生争执,争吵宋某被捅伤导致死。法院经审理判决郭某赔偿宋某亲属186897元。后因郭某未主动履行笔者申请强制执行。在执行过程中,笔者了解到被告人确实没有履行能力:一家四口皆以种地为生,父亲患病需要常年花钱治疗。母亲和弟弟在家务农,郭某是家里的全部收入来源,其根本难以负担赔偿款。反观死者宋某,自幼失母,与父亲相依为命,其父亲患有多种慢性病,因生活拮据不敢住院,只能每天自己吃药缓解病情。每年种地的7000元收入连医药费都不够,作为家里唯一的收入来源,被害人的死亡使其父亲的生活陷入绝境,郭某的赔偿对于宋某亲属来说是一笔救命钱。

笔者的案件只是附带民事诉讼判决的执行难问题的冰山一角。马加爵杀人案、杨新海流窜杀人案、邱兴华杀人案等暴力犯罪的受害人几乎没有一个获得过被告人的赔偿,有的家庭因为遭受侵犯而一夜致贫,严峻的社会现实急切呼唤建立刑事被害人国家救助制度,以维护受害人的合法权益和社会的安定和谐。

二、建立刑事被害人国家救助制度的可行性

被害人及其家庭因遭受犯罪行为侵犯生活陷入困境,当犯罪人无法赔偿时就应当有第三方承担起救助义务。我国《宪法》规定国家尊重和保障人权。当公民的生存权受到侵害时,国家理应承担起保障公民人权的责任。国家责任理论要求国家主动承担起救助刑事被害人的义务。

国家责任的核心内容就是由于国家未能充分尽到抑制犯罪的义务和对国民的保护义务,因此要承担对刑事被害人的救助责任。首先,国家负有保护国民的人权的法定义务。我国《宪法》规定:国家尊重和保障人权。生存权是人权最基本的内容,没有生存权其他一切权利都无从谈起。因此,保护公民的基本生产生活是国家当然的法律责任。其次,当公民的生存权得不到保障时,国家有义务采取保障公民人权的措施。我国《宪法》规定:公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。根据国家根本法的基本理论,如果刑事被害人或其家属因遭受犯罪行为侵害,无法从加害人处获得赔偿,也无法通过其他途径获得救济,而导致自己或亲属的生活陷入困境,国家理应承担起对刑事被害人的救助义务。第三,从国际性法律文件看,对刑事被害人进行国家救助是一国应承担的国际义务。《被害人人权宣言》第12条规定:当无法从罪犯或其他来源得到充分的补偿时,会员国应设法提供金钱上的补偿。《宣言》13条规定:应鼓励设立、加强和扩大向受害者提供补偿的国家基金的作法。目前,我国已签署了该《宣言》,更应当制定并执行刑事被害人国家救助制度。

三、我国刑事被害人国家救助制度的发展现状

(一)地方立法的尝试

针对附带民事案件执行难的问题,我国各地区法院开展了广泛实践,其中代表性的有:(1)山东省淄博市在2004年首创了全国刑事被害人经济困难救助制度;(2)2006年6月2日北京市高级人民法院联合市民政局推出《解决执行难案件中困难人员生活救助问题的意见》,对于刑事附带民事赔偿案件中,符合城市及或农村低保待遇的北京市民可以申请各区县民政部门可按照市最低生活保障制度与临时救助政策给予救助;(3)2007年11月19日《宁夏回族自治区刑事被害人困难救助条例》获得通过,这是我国首部以地方性法规的形式对刑事被害人进行司法救助;(4)2009年4月29日江苏省无锡市人大常委会审议通过了《无锡市刑事被害人特困救助条例》,这是全国首创的地方性法规。

(二)地方立法的不足

我国部分地区已经建立的刑事被害人救助制度,对于维护被害人的合法权益是一种进步,但是现有的刑事被害人救助制度仍然存在明显的缺陷:

首先,缺乏统一的规范被害人救助行为的法律依据。虽然我国各地区都针对其具体情况制定了相关的 地方性法规和规章,但是其执行标准的差异导致在具体案件的执行过程中出现了“同命不同价”的现象。比如,率先试点的淄博市规定:接受救助的对象是犯罪发生在淄博境内,政法机关对刑事加害人的处理程序合法、定罪准确、量刑适当的案件的刑事被害人本人及受养人,需要花费巨额医疗费用,而本人又无力支付等7个条件之一方可申请。北京市要求:具有本市正式户口,因人民法院在履行执行程序时涉及……刑事附带民事赔偿……案件中,依法查明被执行人确无或暂无履行法律义务的能力,而申请人生活困难、需要给予救助的人员。出台首个地方性法规的无锡市要求申请救助必须同时符合五个条件。对比上述三地的做法,我们可以看出对于同一刑事附带民事案件,三地的受害人可能得到三种不同的救助结果。针对这一情况我国立法及司法机关必须从社会公平正义的大局出发,制定全国统一刑事附带民事诉讼赔偿标准,维护社会公平正义。

其次,申请救助的程序繁琐。任何法律制度不仅要被实现,而且要以看得见的方式实现。申请救助的程序设定是必不可少的,但是利益的实现也要讲求效率。但是我国部分地区的救助程序存在繁琐、效率低下的问题。比如,淄博市的做法是判决作出后,若被害人家属得不到任何赔偿,其方可向法院申请,法院审核通过后由政法委向政府财政部门协调救助金的发放。整个救助程序没有对各部门的工作时间作出相应的规定。结果是,正义虽然得到了维护,但是迟到的正义乃是非正义。因此,在制定统一的被害人救助制度的同时,还应该对各部门的工作期限进行规范。

再次,救助金的来源比较单一。我国已经建立被害人救助制度的地区救济金主要靠政府拨款,资金来源的单一导致救助金额普遍偏低,有的地区救助金额甚至低于城镇低保水平。比如,淄博市救助资金主要来源于市财政拨款。笔者认为,我国无需完全依靠国家财政拨款,国家财政的90%主要来源于纳税人缴纳的税款,由财政拨款解决被害人的实际困难,无异于让国家为犯罪行为买单,加重了国家财政的负担。

最后,法律援助中心的职能没有充分发挥。我国大部分地区主要靠法院、政法委、财政部门互相协调解决被害人的救助问题。在司法实践中,申请国家救助的被害人基本都是经济困难的家庭,在诉讼过程中大部分被害人都会通过申请法律援助来维权,法律援助中心对被害人的家庭经济状况、案件的具体情况已经有全面的了解。而且法院作为审判机关,代替被害人申请国家补偿与其职能相悖。笔者认为我国建立被害人救助制度应该充分发挥法律援助中心的作用。

四、建立刑事被害人国家救助制度的构想

最高人民法院在部署2007年人民法院工作时就已提出了“研究建立刑事被害人国家救助制度” ,2009-2011年,我国司法机关共向25996名刑事被害人发放救助金3.5亿余元人民币,提供法律援助11593件 。由此可见,我国建立刑事被害人国家救助体系已经成熟。从保证刑事诉讼法的完整性和对被害人救助的有效性角度出发,我国应在借鉴各地区现有规范的基础上,制定单一的刑事被害人救助法规,并从以下几方面对我国的刑事被害人国家救助制度进行完善:

首先,统一救助对象及范围。我国作为一个人口众多的发展中大国,救助对象不可过宽,其内涵和外延必须有明确的规定。笔者认为,刑事被害人及其近亲属符合下列情形之一,方可申请国家救助:(1)因故意伤害(致死)、故意杀人、放火、爆炸、投放危险物质、抢劫、、绑架等严重暴力犯罪造成死亡或伤残,无法通过诉讼及时获得赔偿,家庭生活陷入严重困难的;(2)因犯罪行为致伤、致残急需救治,而加害人无力赔偿或赔偿数额明显低于治疗需要支出的费用,本人又无力支付的;(3)因遭受犯罪行为丧失劳动能力,不能维持基本生活的,且无法从其他途径获得经济来源;(4)与被害人共同生活或者以其收入为主要生活来源的近亲属,因其遭受犯罪行为没有得到及时赔偿,家庭可支配收入低于当地最低生活水平的。

其次,简化申请救助手续,严格审查项目。鉴于我国的法律援助制度不断成熟,而且大部分经济困难的刑事被害人都申请了法律援助,对于刑事被害人的救助可以由司法局下设的法律援助中心负责具体实施。笔者认为,建立刑事被害人救助制度首先应建立由政法委牵头,法院、司法局及财政部门有关人员参加的刑事被害人救助委员会。政法委具有社会治安综合治理的职能,负责协调各部门的分歧或异议。在法院作出判决后,当事人可在判决生效后两年内随时提出救助申请,由救助委员会审查并决定是否救助,然后移交法律援助中心具体实施。必要时,被害人救助委员会可以举行听证会,审查证据的真伪,对存疑证据应当进行调查核实,然后做作出是否救助的决定。

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关键词 刑事证人 保护 现状 完善

中图分类号：D925.2 文献标识码：A DOI：10.16400/ki.kjdkz.2015.05.064

Analysis and Improvement of the Status of Criminal

Witness Protection System

YUAN Qun

（Department of Law， Hu'nan Police Academy， Changsha， Hu'nan 410138）

Abstract The new Code of Criminal Procedure to further clarify and improve the appearance of witnesses system， and added content witness protection， has made some progress in terms of the protection system for the protection of witnesses， but the judicial practice of witnesses fear retaliation， the phenomenon is not high court still prevalent. Appear in Court in criminal litigation has become now the most important issue. To solve this problem， there is no clear division of responsibilities protection authorities， criminal witness protection measures are incomplete and criminal witnesses economic compensation system is imperfect， flawed and needs to protect organs from clear division of responsibilities， supplement for our criminal witness protection system several aspects of the criminal witness protection measures and the establishment of effective criminal content witness economic compensation system and so on China's criminal witness protection system to be gradually improved.

Key words criminal witness; protection; status; improvement

刑事证人保护制度，是指在刑事诉讼程序中国家为依法履行作证义务的证人本人及其相关人员采取一定保护措施保护其人身、财产等安全的制度。2013年1月1日实施的刑事诉讼法修正案进一步明确、完善了证人出庭制度，并且新增了证人保护方面的内容，但是要落实对证人保护、救济的保障，还需要一系列配套制度对其进行完善。

1 完善刑事证人保护制度的意义

2014年8月21号，山东省烟台市中级人民法院对张帆等五名被告人故意杀人、利用组织破坏法律实施一案做出一审判决，两名主犯被判死刑，其他被告人分别被判无期徒刑和有期徒刑。招远血案开庭日，目击证人没有一个出庭。刑事案件证人出庭率低，证人不愿意出庭一直是我国刑事司法工作中存在的的弊病，直接影响刑事案件的质证质量。证人之所以不愿意出庭作证，有多方面的原因，但最根本的原因在于刑事证人保护制度的不完善，法律对证人的保护不力，导致证人作证担负的风险大，证人害怕打击报复。因此，刑诉法修正案实施后，结合我国司法实践，从刑事证人保护的主体、证人保护的对象以及证人保护的程序等方面完善我国的刑事证人保护制度具有重要意义：首先，保护证人是保护司法公正的客观需求。法律之所以能够准确适用，正当程序是基础，是确保法律准确适用的常规机制。①在审理刑事案件中，证人不出庭作证，出庭率低，易导致片面，质证乏力，影响到实体认定。刑事证人保护制度的完善对于提高证人出庭率，进而提高刑事指控的成功率，推进司法公正具有重要的现实意义。其次，证人保护制度反映了个体权利保障的现实需求。证人保护是维护证人合法权利的必然要求，是防止证人在刑事诉讼中受到伤害的必要手段。保护证人出庭作证，不仅是一种制度需求，更是法治社会尊重个体权利的应有之义。每个人都是潜在的证人，保护证人，也是保护自身。构建一套切实有效地保护证人及其亲属安全的法律规制是社会一般正义的必然要求。

2 我国的刑事证人保护制度现状

新刑事诉讼法明确规定了凡是知道案件情况的人，都有作证的义务，主要从五个方面完善了证人保护制度，包括明确了危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪、犯罪等案件，存在人身危险的，应当采取证人保护措施;将保护对象从证人扩大到证人、鉴定人和被害人及其近亲属;明确了证人保护的措施，如采取不暴露外貌、真实声音等出庭作证措施，禁止特定的人员接触证人、鉴定人、被害人及其近亲属;增加了证人保护的请求权;增加有关单位和个人的配合义务。但是，新刑事诉讼法在证人保护方面，仍然存在着规定过于笼统、原则，不便于实际操作，还需进一步完善。

2.1 保护机关责任分工不明确

新刑事诉讼法规定，公安机关、检察院和法院应当保障证人及其近亲属的安全，公、检、法在各自的职权范围内对证人进行分诉讼阶段保护，但是并没有具体规定三个机关在刑事实践中应该怎样分工协作，部门和部门之间职责规定过于宽泛，没有明确的责任分工。如果没有很好的衔接或者衔接不畅，及其容易导致证人保护出现空白，甚至落空，不能够起到保护证人的作用。虽然，新刑事诉讼法同时也明确规定了证人有权利向三个机关的任何一机关申请法律的保护，但并没有具体规定申请应该符合一个什么样的条件、具体由哪个机关承担相应的职责。这些笼统的规定可能导致刑事证人保护制度在刑事司法实践中难以得到有效的实施。另外，三大机关都有义务对证人加以保护，法律却未明确规定由哪一个机构对刑事证人保护的程序实施进行监督，对侵犯证人及其相关人员权利的行为追究相应的法律责任。可以考虑在立法中增设保护证人失职罪，并将相应的法律后果在条文中予以明确规定。②

2.2 刑事证人保护措施内容不完整

保护措施直接关系到证人保护的效果，在保护措施方面，目前立法只是对可采纳的保护措施进行列举，并没有划分各种措施的性质和适用的阶段。使刑事司法实践中适用保护措施没有针对性。另外，刑事证人保护措施内容还不够完整，一些必要的保护措施没有纳入保护体系。例如贴身保护制度、短期安置制度、为证人提供心理辅导和证人回访制度等特殊的保护措施都没有体现。

2.3 刑事证人作证经济补偿制度不完善

新刑事诉讼法首次规定了证人作证的补偿制度：“证人因履行作证义务而支出的交通、住宿、就餐等费用，应当给予补助。证人作证的补助列入司法机关业务经费，由同级政府财政予以保障。” 这体现了立法的进步，但是也存在不完善之处。首先，未明确规定对于因作证所造成的财产损失应当如何补偿，例如证人因提供证言受到打击、报复而遭受的财产损失。其次，笼统地规定经费由同级政府财政保障并不能保证经济补偿能落实到位，尤其是一些财政紧张的经济欠发达地区。最后，对于证人经济补偿不到位或者经济补偿权遭到侵犯时缺乏相应的救济程序。

3 我国的刑事证人保护制度之完善

3.1 明确保护机关责任分工

目前一些学者主张应建立专门的证人保护机构，设立一个证人保护中心，专门负责证人保护工作。笔者认为在当前经费和人员都不足的情况下，设立专门的证人保护机构难以实现，在现有机构、人员不变动的前提下，因公安机关具有行政机关的能动性、灵活性、高效性等特点，具有证人保护实施机构的优势，可以由公安机关作为证人保护实施机构，③具体由公安机关内部负责刑事侦查的机构实施，由熟悉情况的被保护人员居住地派出所协助执行。检察机关应当担负对刑事证人保护的实施工作的监督职能，证人及其有关人员如果认为保护实施机构有错误或保护不力，可以向实施机构所在地检察院申诉，保护证人失职时应该承担什么样的法律责任也应当在立法中明确。

3.2 刑事证人保护措施内容的完善

保护措施按性质可以分为一般性保护措施和特殊性保护措施。根据证人面临威胁程度的不同，在适用的保护措施的性质上和保护力度上应当进行区分。还可以将保护措施进行分级，根据案件证人面临的风险情况，适用不同等级的保护措施和配备保护人员。同时应当将一些必要特殊保护措施纳入保护体系。例如贴身保护制度、短期安置制度、为证人提供心理辅导和证人回访制度等特殊的保护措施，以更有效地实现对证人的保护。对一些重大的刑事案件，还应当制定详细的保护方案和计划，并经过监督机构审查，方可实施。

3.3 建立有效的证人经济补偿制度

建立形之有效的经济补偿保障制度，完善我国证人经济补偿制度需要从以下几个方面着手：首先应当明确规定对于因作证所造成的财产损失进行补偿。当刑事证人的个人合法权益因为作证而受到损害时，应当得到国家的补偿。④证人因作证行为而遭受打击报复，因此而造成的财产损失，行为人无力赔偿损失时，国家应对证人的损失予以补偿。其次，在经济补偿资金保障方面，应当由中央财政统一专门拨款，建立专项的证人保护基金，做到专款专用。⑤也可以通过向社会募集的方式补充证人保护基金。由检察院对保护基金的使用情况进行监督。最后，建立证人经济补偿救济程序，在证人经济补偿不到位或者经济补偿权遭到侵犯时，其有权利向原作出决定机关申请复核，并向上一级证人保障机构申请复议。还可以向作为经济补偿制度实施监督的检察机关提出申诉。

基金项目：湖南省教育厅科学研究项目《刑诉法修正案实施后刑事证人保护制度构建研究》;湖南警察学院科研项目《刑事诉讼证人制度之完善》

注释

① 袁群，黎亚薇.程序文化的意义[J].湖南警察学院学报，2011（12）：91.

② 李艳.论我国刑事诉讼中证人保护制度的完善[J].宿州学院学报，2013（3）：40.

③ 何家弘.证人制度研究[M].人民法院出版社，2004：185.

篇10

一、实行劳动人事争议仲裁雇员制度的必要性

1.实行劳动人事争议仲裁雇员制度是落实《意见》的重要举措

《意见》明确提出要加强仲裁队伍建设，指出仲裁队伍是直接面对当事人、具体处理争议的工作人员，只有不断加强仲裁队伍建设、提高仲裁员专业化水平，才能不断提高争议处理的质量、效率和效能。因此各级仲裁机构特别是基层仲裁机构按照《意见》要求，在合理配置仲裁工作人员的同时，为及时缓解专职人员编制以及经费一时难以落实到位等诸多矛盾，积极拓展兼职仲裁员渠道，以及加强仲裁员队伍建设力量、提高仲裁处理效能是十分必要的。

2.实行劳动人事争议仲裁雇员制度是解决当前和今后一段时期仲裁工作“案多人少”矛盾的有效办法

仲裁员数量不足是仲裁队伍建设面临的首要难题，也是影响仲裁案件处理效率的主要羁绊。原劳动和社会保障部提出的50个案件配备1个仲裁工作人员的原则，在现阶段和新的形势下，绝大多数仲裁机构都难以实现，有的人均处理案件往往超过该原则的数倍乃至十几倍，进而影响了案件处理的效率和质量。在目前编制紧缩的情况下，单纯依靠增加行政事业在编人员来壮大仲裁队伍在某些地区有一定困难。而南通实行仲裁雇员制度采取的是较为成熟的政府购买服务的方式，由财政出资聘请非行政事业性质、具有法律专业知识和实践经验的仲裁雇员，充实到仲裁队伍中，以免受制于编制的限制。其招录时间较短，录用条件也可因地制宜，体现了该制度的灵活性。把政治可靠、专业对口、业务素质精通、综合能力强的同志招聘进来，能够“短、平、快”地解决案件数量多与仲裁员数量少的矛盾。

3.实行劳动人事争议仲裁雇员制度是节约成本、切实提升案件处理质量的有效途径

仲裁机构中原有的行政事业人员，多为通过公开考试录取的通用型人才，特别是新录用人员，缺乏仲裁案件处理的法律专业知识，也缺乏实践经验。而仲裁雇员制度在聘用条件上，只要坚持高标准，严格准入条件，比如，要求雇员具有较高程度的法律专业知识和实践经验，确保所招录的雇员具有能在短期内胜任独任处理案件的能力，能在短时间内弥补仲裁队伍中专门人才的缺失，这也从专业层面上为案件处理质量的提高提供了有力保证。同时，仲裁雇员并非终身制，而是能进能出。因此，适当聘用仲裁雇员，不会人为增加编制和财政负担，反而会在加强仲裁队伍建设的前提下节约行政成本、减轻政府压力。

二、实行劳动人事争议仲裁雇员制度的可行性

笔者所在的南通市劳动人事争议仲裁院，自2009年以来，一直在探索和寻找加强仲裁队伍建设的有效方法和路径。通过近三年的尝试和实践，取得了明显的成效。

2008年，原南通市劳动争议仲裁机构共受理1353件，但仅有行政编制的专职仲裁员3人，平均每人处理案件达451件。2009年成立南通市劳动人事争议仲裁院后，市委、市政府高度重视，重新核定编制，人数有所增加，人均办案量虽有所下降，但是“案多人少”的问题还仍然突出。据统计，专职仲裁员平均每人每个工作日仍要处理1.2件，疲于应付，办案的效率和质量在一定程度上也难免会受到影响。为了有效地解决好这个问题，南通市劳动人事争议仲裁院于2009年6月实行了仲裁雇员制度，以政府购买服务的方式，向社会公开招聘非事业性质的仲裁雇员，在经过严格考核和审查合格后，再经强化培训，录用了3名律师执业满3年的同志从事专职仲裁员工作，另录用了1名具有法律专业知识的同志担任书记员。实施仲裁雇员制度后，仲裁员人均处理的案件数量明显下降，效率和质量明显提升，绝大多数案件能在30日至45日内结案，案件的调撤率也上升了近10%。从雇员的办案情况看，2009年下半年以来，仲裁雇员处理的争议案件数占该仲裁院同期受理案件的30%以上，雇员每年所办案件的调撤率在85%左右。而且，相比行政和事业编制人员，雇员不占人员编制，费用相对不高，但对于解决案多人少的问题成效明显，也能实实在在地为政府在解决仲裁工作人员紧缺与编制经费受限的问题上分忧解难。

仲裁雇员如今已成为南通市劳动人事争议仲裁院处理劳动人事争议案件的一支新生力量。在当前劳动人事争议多发、和谐劳动关系任务严峻的形势下，仲裁雇员制度对加大案件的调处力度、提高案件的处理效率、提升案件的处理质量起到了积极的作用。实践证明，实行劳动人事争议仲裁雇员制度对于加强仲裁队伍建设，既顺应了构建和谐劳动关系的社会发展理念，也符合当前劳动人事争议发展的态势，在今后一段时期内，可再进一步开拓思维，摸索办法，寻找更多的途径，有针对性的加以解决。

三、施行劳动人事争议仲裁雇员制度需要注意和把握的几个问题

南通市实行劳动人事争议仲裁雇员制度后，成效显而易见。但笔者认为，雇员制度毕竟是一种尝试和探索，没有成熟的模式和经验可借鉴，要使雇员真正成为行家里手，在具体的工作实践中，还应注意和把握以下几个问题：

1.必须坚持高标准原则，严格把住用人关口

仲裁雇员制度的根本目的是解决仲裁队伍专业人才不足的问题，因此，必须从严把住雇员招录关口，坚持任人唯贤、量才用人的标准。坚持招录具有政治大局观、品德优良并又具备法律专业知识和实践经验的实用人才，坚决杜绝将品德不良或不具备专业知识的人招录进入仲裁队伍。只有这样才能充分发挥仲裁雇员制度的优势作用，才能确保在壮大仲裁队伍的同时不断提升仲裁队伍的业务水平。

2.必须加强组织领导，关心支持雇员工作

各级政府和主管部门要以培育和树立服务性政府理念为前提，切实加强组织领导，支持和推广仲裁雇员制度的创新和实践，着力支持和促进各仲裁机构解决仲裁雇员制度实行中出现的各种困难，并在这一过程中进一步完善仲裁雇员制度，进而发挥其在仲裁队伍建设中的优势作用。

3.必须建立完善制度，规范雇员的管理运作

仲裁雇员制度作为仲裁队伍建设的有效途径，不能仅依靠领导意志来推动，而应从制度的建立和完善上下功夫。目前，仲裁雇员制度在部分地区的实行，没有统一标准和模式，效果和影响不尽相同，有关雇员的各项制度也都欠完善，甚至是空白。而任何用人模式的运行缺乏必要的制度约束，就会出现偏差。我们必须在总结各地仲裁雇员制度施行利和弊的基础上，尽快推动仲裁雇员的制度化建设工作，以制度的形式对实行仲裁雇员的全过程进行明确和规范，才能使仲裁雇员制度良性发展而成为常态，确保该制度施行目的不偏失，也才能最大限度地发挥仲裁雇员制度的优势作用。