农村医疗研究报告范文

导语：如何才能写好一篇农村医疗研究报告，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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【关键词】全科医生 医疗卫生事业 培养机制

乡镇卫生院作为我国最基层的卫生医疗单位，为我国农村卫生事业做出了不可磨灭的贡献。一方面，它极大地缓解了农村低收入群体看病难、看病贵的问题，提高了农村地区广大人民的生活质量；另一方面，乡镇卫生院在发展的过程中，也遇到一些瓶颈和障碍。比如说，医疗卫生资源欠缺，不能提高医疗服务层次；国家医疗卫生事业政策导向不足等。但笔者认为，就当前的农村医疗卫生事业而言，亟待解决的还是农村医疗服务人员紧缺以及层次不够的问题，人员问题不解决，投入再好的设备也无法发挥其功效。

一、农村全科医生培养的必要性

（一）培养农村全科医生是我国医卫事业发展的必然要求

世界卫生组织的研究报告表明，随着社会对于医疗卫生水平需求的不断提高，在所有的就诊人群中，只有大约50%左右的病人需要接受专科医生的诊疗，而人群中的80%到90%以上的基本健康问题通过训练有素的全科医生即可获得解决。而就目前我国全科医生事业的发展状况来看，我国城市地区已基本建立起以社区卫生所为基础的全科医生制度，而在广大农村及老少边穷地区，医疗卫生服务水平仍然很低，当地仍然是以“赤脚医生”和“万金油”医生为基础建立起来的相对落后的医疗卫生队伍。因此，在农村地区建立健全全科医生制度迫在眉睫。

（二）培养全科医生是降低居民医疗费用支付的需要

全科医生的最主要就业岗位是基层医疗卫生机构，是基层医疗卫生机构的主要人才，他们不仅在社区医疗卫生机构内部提供门诊服务，还能够走进家庭，上门入户为居民提供医疗服务。也就是说，居民除了在大医院住院期间，其在住院前在家的日子，出院后回家康复期这两头，基本上由全科医生负责。因此，全科医生是“离居民最近的医生”，也是最了解居民日常健康状况的人。正因为如此，全科医生可以帮助居民控制日常疾病，可以把居民留在基层。这样，一方面可以减少居民盲目的往大医院涌入；另一方面，也可以间接的控制居民的医疗费用支出，从而起到缓解看病难、看病贵的作用。

（三）培养农村全科医生是实现农村医生自我价值的需要

在我国的广大农村及边远地区，农村医生由于受制于当地的经济发展水平低下和医疗卫生事业发展落后的状况，不能获得有效且系统的职业培训，他们的主要医疗知识不是来源于系统化的医学高等教育，而是凭借日常的经验积累。这就导致他们的医技普遍不高，在面对复杂的病症时常常是心有余而力不足。而另一方面，救死扶伤的医学理念也是每一个农村医务人员所追求的职业理想，这种理想与现实间的巨大差距常常使得他们的内心世界极其苦闷。因此，为农村医生提供一种系统化和标准化的职业技能获得机制和职业晋升途径是帮助他们实现人生自我价值的重要手段。

二、农村全科医生的培养模式和途径

（一）建立健全农村全科医生来源机制

（1）立足实际，发挥成人教育优势，把农村基层医生转变为全科医生

我国目前拥有大约120万左右的农村基层医生，他们是农村基层医疗卫生事业的主干力量，也是支撑未来数十年我国基层医疗卫生队伍的基石。因此，要建立一支强大的基层全科医生队伍，我们必须立足国情，就近把这些农村医生转变为全科医生。但另一方面，由于我国农村基层医生所受的医学教育普遍较为落后，学历层次普遍较低，不能适应日益增长的医疗卫生需求，而要解决这些问题，通过普通的高等教育是不太可能的。而成人教育作为全日制普通高等教育的一种重要补充，其职业化的教育模式和门槛低的特点，正好满足农村医生填补系统化医学知识空白的愿望。因此，我们可以发挥成人教育的优势，开设多层次的全科医学成人教育，有针对性的将农村医生就近转化为合格的全科医生。

（2）着眼未来，吸收更多的年轻高校毕业生投身农村全科医学事业

鉴于我国当前农村基层医疗卫生事业落后的现状，吸收更多的年轻高校毕业生进入基层医疗卫生行业就业是改善当前农村全科医生紧缺的一个重要途径。就我国目前的国情而言，短时间内提高农村医疗卫生事业水平的出路还是在于有大量高素质的高等医学毕业生加入到这个队伍。一方面，大量的高素质大学生加入到农村医疗卫生事业中，可以大幅度地提高农村医疗卫生服务水平，改善我国城市与农村间医疗卫生事业的不均衡；另一方面，高素质医学大学生的加入也可以使我国的全科医生事业与全科医学向着专业化、标准化和高层次化方向发展。

（二）逐步建立统一规范的全科医生培养制度

（1）规范全科医生培养模式

全科医生主要是在基层承担预防保健、常见病、多发病诊疗，病人康复和慢性病管理等一体化服务的人员，由于其与传统的专科医生有着不同的工作性质。因此，在全科医生的教育培养模式中也应该体现出这种差异。规范化的全科医生培养模式包括：将全科医生培养过程划分为两个部分。第一部分即“临床医学本科教育阶段”，在这个阶段中，全科医学学生跟其他医学生一样系统的学习各门医学理论，这个阶段一般是5年。第二阶段是“毕业后规范化培训阶段”，在此阶段，全科医学生主要进行规范化的全科医生职业培训，这个阶段一般需要3年。

（2）建立健全全科医生的激励机制

只有优厚的职业待遇和正规的职业晋升渠道才能使一个人乐于在自己从事的职业中奉献智慧和精力。全科医生队伍的壮大也是如此，只有充分有效的职业激励，才能鼓励更多的优秀人才投身到农村全科医学事业中来。而有效的全科医生激励主要包括：合理确定全科医生的劳动报酬；规范全科医生的诊疗收费；完善鼓励全科医生到艰苦边远地区工作的补津贴政策；拓宽全科医生的职业发展路径等等。

参考文献：

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关键词：农村空心化；农村养老保障；社会保障

一、研究背景及意义

伴随工业化、城市化的发展，农村人口向城市迁移，农村人口在年龄结构上的极不合理并产生人口空心化；同时受城乡分割的二元体制和户籍制度的限制，村庄外延异常膨胀和村庄内部急剧荒芜，形成了空间形态上空心分布。由人口空心化还逐渐转变为涉及人口、土地、产业和基础设施等的农村地域、经济、社会服务等空心化现象。2012年3月底的《中国乡村发展研究报告农村空心化及其整治策略》认为，“中国农村空心化现象严重，应积极推进“空心村”综合整治，以破解土地供需矛盾，促进城乡协调发展。”＼+①

经济水平低下、农民增收困难诸多因素为农村老人的养老保障带来了空前困难。农村社会保障制度主要以家庭保障为主，社区和政府起到一定的辅助作用，但存在资金匮乏、覆盖范围窄、保障水平低等问题。与城市空巢老人相比，农村留守老年人由于经济水平的低下和社会保障的缺乏而更具脆弱性。全面审视农村养老保障成为迫切需要，建立健全农村养老保障体系，形成有效的农村养老保障供给，对于解决农村养老问题、统筹城乡发展、促进社会保障发展具有现实意义。

二、农村空心化对农村养老保障的影响

农村社会保障是指国家通过国民收入的分配与再分配，对暂时或永久失去劳动能力及生活困难的劳动者或全体社会成员，由政府和社会依法为其提供基本生活保障，建立起来的具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的通称”。农村养老保障主要分为经济供养、生活照料和精神慰藉，供给方式主要就是家庭供给和社会供给两大类。家庭供给与家庭结构、家庭经济水平、可供资源、和养老观念有关。社会供给与社会政策和制度安排、社会观念和社会经济水平有关。

（一）劳动结构老龄化加大农村老人自我供养负担

在农村，老年人的养老一般依靠自己从事农业劳动来进行自我支持。农村劳动力转移导致老人的土地经营面积的增大，间接地加重了老人的劳动强度。许多农村老年人还要为子女照料小孩，生产和生活的压力大大增加。

（二）人口外流削弱传统家庭供给功能

农村空心化在很大程度上改变了家庭结构和居住安排，留守老人与子女生活在空间和时间上的分离，违背了家庭养老模式“就近照顾”的原则，使家庭供给失去了原有的支柱，削弱了老年人依靠家庭养老的基础，使得老人的生活照料与精神慰藉成为问题。

（三）政府养老保障支持有限、养老保障制度存在缺陷

政府的支持基本上集中在经济上，但支持力度不大，水平低，难以形成有效的“安全保障网”。新型农村养老保险为 60岁及以上的农村老年人提供的保障仍欠完善，按照55元每月，一年仅为660元，按照当前的物价和生活水平，即使是在农村该保障程度仍然偏低。

（四）公共服务空心化导致社区养老保障服务匮乏

社区养老供给体系需要大量的资金和基础设施作后盾，农村基础设施匮乏，基层政府财力较弱，社区养老资源十分有限。社区服务覆盖范围狭窄，村集体对老年农民的补贴很少，无法大量兴建养老院等机构进行集中式养老。老年医疗服务、老年生活料理服务、不能自理老人的长期护理服务等也无法实施。

（五）养老价值观念变化、子女及老人养老意识淡薄

竞争的压力使农村青年无暇顾及留守在家的老人，养老意识十分淡薄。他们意识到养老也是社会的责任，希望政府承担更多的责任，认为自己没有义务掏钱来建养老社区。大部分农民对养老院集中供养的方式也并不认可，对农村社会养老保险缺乏信心，缴费意愿很弱。

三、农村空心化背景下改善养老保障的对策建议

（一）建立政府-社区-家庭协同养老的保障体系

应当建立以政府为核心的经济供养体系，以社区为核心的生活照料体系，以家庭为核心的精神慰藉体系。首先，政府应保障农村老人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源，完善农村社会养老保险和农村合作医疗制度。其次，推进社区养老服务设施建设，积极开展社区养老服务，并提供多样化和个性化的老年服务。最后，强化子女的孝道观念，满足老人精神上的需求。政府和社区应当倡导传统家庭美德，强化社会舆论间接地提高留守老人的精神慰藉水平。

（二）大力发展农村经济以改善养老保障经济基础

应当以市场为导向，积极引导农业结构调整。农村老年服务组织要充分发挥作用，组织老人在生产上互帮互助。二是要大力推进农业产业化。基层政府要加强农业技术技能培训，提高农民应用先进农业设备的能力，以促进生产率的提高，改善留守老人的经济状况和生活状况。

（三）完善土地经营流转制度提高农村土地养老保障

第一，土地出租收入是农村养老的重要来源，应切实完善农村土地承包经营权流转市场。《十二五规划》提出“坚持和完善农村基本经营制度，现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，在依法自愿有偿和加强服务基础上完善土地承包经营权流转市场。”第二，村居民土地养老的主要来源是土地自经营带来的农业生产收入，促进农村土地规模化经营，切实提高劳动生产率和农业生产收入，进而提升土地养老保障能力。

（四）加大政府投入力度提高农村社会保障水平

一方面，国家应增加投入，进行区域统筹，增加农村集体供款，解决农民养老保险金不足问题；调整地方财政支出，适度增加养老对农民的养老支出。加大与养老配套的公共基础设施的投入，建立健全农村医疗卫生服务体系，还要尽快建立起可供老年人休闲娱乐的场所和设备。另一方面，建立和健全农村养老保障供给的政策法规如农村养老保险和医疗保险制度。增强农村养老保险基金支付能力，扩大农村养老保险制度覆盖范围，调整基础养老金给付水平。

（五）完善农村社会救助体系发挥补充养老功能

农村社会救助体系中的农村最低生活保障制度、计生家庭奖扶制度、五保供养制度等是农村养老保障的重要补充部分，其建立完善直接关系到整个社会保障水平的提高。第一，建立动态的辅助养老制度。需要建立低保金和计生家庭奖扶金的动态调整机制，避免通货膨胀对其保障能力的削弱。第二，扩大辅助养老制度覆盖范围。农村最低生活保障制度与计生家庭奖扶制度应当覆盖所有农村土地养老、子女养老缺失的家庭。

（六）弘扬传统尊老文化加强养老保障的道德支持

为了提高农村养老保障水平也应从道德角度出发，大力弘扬中华民族敬老、爱老、养老的传统美德和孝道观念，营造有利于农村老人的身心健康的良好社会氛围。一方面，要加强家庭的尊老敬老氛围，使子女切实担负起养老敬老的家庭责任。另一方面，要加强尊老敬老的社会舆论氛围，使社会整体对老年人养老保障有有力的道德支撑和舆论约束。

四、小结

农村空心化趋势对农村养老保障产生严重的影响和挑战，使数量巨大的农村老人的养老保障问题日益严峻。政府和社区必须尽快负起责任，明确各个养老保障供给主体的责任，对养老保障资源进行整合，构建适合农村生产生活、符合农村老人养老需求的政府、社区、家庭协同的养老保障体系。

[注释]

①《中国乡村发展研究报告农村空心化及其整治策略》[R].中国科学院地理科学与资源研究所2012.03.

[参考文献]

[1]《中国城市发展报告（2012）》[R].中国社科院，2012.08.

[2]《中国乡村发展研究报告农村空心化及其整治策略》[R].中国科学院地理科学与资源研究所，2012.03.

[3]秦振霞，杨明金，宋松.“空心村”问题及其解决对策[J].农村经济，2009，（3）：96-99.

[4]刘彦随，刘玉，翟荣新.中国农村空心化的地理学研究与整治实践[J].地理学报，2009，（10）：1193.

[5]张晖，刘林，左婷.新农村建设背景下“空心村”的治理问题研究[J].安徽农业科学，2011，（9）：5599.

[6]宋士云.农村社会保障制度结构与变迁[M].北京：人民出版社，2006.26.

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关键词：机制设计；农村；公共服务

中图分类号：F328 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）07-0063-03

一、问题的提出

我国农村发展存在的问题根源于农村公共物品供给不足，归根结底是农村公共服务机制不合理。通过优化经济机制设计可以解决农村公共物品供给中政府与市场的失灵问题，可以实现政府与市场的“双赢”。因此，要在新农村建设中，改革不合理的体制，设计科学的运转机制，解决农村公共物品供给中政府与市场的失灵问题。

经济机制设计理论由美国科学院院士利奥・赫维茨在30多年前创立。它所讨论的问题是，对于任意给定的一个社会目标，能否并怎样设计一个经济机制，以达到既定的社会目标。经济机制设计理论表明：在公共物品的供给中，政府、企业（或个人）双赢或多赢是可能的。经济机制设计理论为我们解决公共物品的供给问题，提供了一条新的思路。首先，经济机制的核心是政府与市场的关系。政府可以构造一个介于市场和计划之间的混合经济机制，使企业（或个人）在实现自利目标（营利）的同时，不知不觉地实现了社会目标，例如发展农作物保险，稳定农业经济。对于农业保险这类公共物品的市场失灵，如果完全靠政府，也存在着监督成本高和信号扭曲的问题；当政府主导、并与市场联手来解决时，就出现了希望。其次，双赢或多赢的经济机制建立，重要的是信息和激励（主要是经济激励），即政府对市场的信息和激励服务，可以有效促进双赢或多赢的经济机制建立。再次，要素的构成、关系及其功能是机制的本质内涵。从公共物品供给的机制看，规划、政策、法律、法规及其落实服务的供给，决定了公共设施及公共服务的供给。按照机制设计的理论，合理的机制设计可以避免农村公共物品供给中政府失灵和市场失灵。农村公共服务机制主要包括农村基础设施供给机制、农村公共事业服务供给机制。农村公共服务机制设计就是消除在农村公共物品供给中存在的政府失灵和市场失灵问题，其本质是通过供给关系、方式的制度规定，综合考虑各主体的利益，使各主体在一个组织框架内，都实现各自的最大化的利益或成本的最小化，从而使农民付出最小的成本而得到最完善的农村公共物品，同时也使政府付出最小的支出，供给最完善的农村公共物品。

二、农村基础设施运营机制设计

根据规制经济学基本理论，私人企业的组织机制在历史上虽然是自发形成的，但却是由政府规制确定下来的，在市场中，一个企业要采取什么样的机制，由政府以《企业法》《公司法》等法律、制度的形式进行明确的界定。企业根据自己的目标和需要选择适合自己的组织机制。科学、合理的企业机制对于保证企业的合法、高效运行提供了保证。现代企业的法人治理机制保证了相关主体总体目标的一致。对于农村公共物品而言，其供给机制不同于一般企业。因此，必须设计科学、合理的机制，以保证公共物品的有效供给。在新农村建设中，农村基础设施分为经营性基础设施和公益性基础设施。对于公益性基础设施，如图书馆等，一般由政府供给，采取政府调控下的事业单位运作机制，本文对此不作过多的阐述。对于经营性基础设施，应采取政府调控下的企业化运作机制。

本文根据中国的国情，借鉴国内外相关企业样本，设计了我国农村经营性基础设施运营机制（如图1所示）。图1表示了，政府负责农村经营性基础设施建设的资金筹集和政策、法律法规的制定，其中资金筹集的方式主要有：政府财政拨款；政府向企业贷款；由政府向社会发行债券。企业或合作社负责运营和管理。政府与企业主要是债权债务关系、规制被规制关系。由用户民主选举产生企业的董事会，这样可以确保价格的确定一般都能充分考虑既维护用户的利益，又能有利于企业的长远发展。当董事会对确定的价格意见分歧很大时，还可召开有更多用户参加的价格听证会，广泛听取更多人士的意见，所以严格地说，这种机制下的价格基本是由用户确定的。董事会将讨论后所定的价格提交政府价格部门即公用事业管理部门批准后实施。所谓政府审批主要是看价格确定的程序是否合法，是否能保证企业按时偿还贷款、债券和满足企业的长期发展。这种机制，相对于目前的市场化机制，具有更多的福利性，兼顾了公平性和效率性。这种企业机制有效地避免了由于公共物品如水、气等产品需求弹性小，供给企业在追逐利润最大化的目标下，操纵价格的弊端；有效避免我国当前监管无力，凡价格听证，价格必涨，听证流于形式，群众反映强烈的问题；有效避免信息不对称下，政府寻租，厂商与政府勾结等腐败问题的产生。董事会聘任经理，负责企业的生产管理，负责制订经营计划和偿还政府借款、贷款计划并经董事会同意，具体实施经营管理。通过这种机制的建立，为解决我国农村基础设施建管一体的弊端，提供了一种可以借鉴的参考。在保证农村基础设施供给的前提下，使政府的资金投入最有效地被利用，也使广大农民在使用这些基础设施中付出最小而得到的社会福利最大。

上述机制设计，只是为新农村建设公共物品运营机制设计，提供一种可借鉴、参考的思路，具体实践中，应当根据实际具体设计。在新农村建设中，我国各地大胆创新，在农村基础设施供给机制上有许多创新。只要这些机制能够提供完善的让农民满意的公共物品，只要这些公共物品供给是高效率的、合理的和科学的，同时也是让政府满意的，那么，就实现了机制设计“双赢”的目标，那么它就是一个合理的机制。

三、农村公共事业服务机制设计――以“新农合”为例

农村基础设施主要为农村、农业发展提供物质基础。与农村基础设施不同，教育、卫生、医疗、农技推广等，都属于农村公共事业范畴，其主要功能是为农村、农业提供服务。传统农村公共事业供给，政府和事业单位在性质上基本上不存在区别，政府拨款给事业单位，事业单位提供服务。这种机制带来的问题是，政府失灵演变成为事业单位的失灵，表现为农村科技推广等事业单位服务质量差、水平低，对政府负责，而不是对农民负责。

农村的公用事业的外部性十分突出，因此，政府必须确保公用事业的投入。在保证农村公用事业投入的前提下，必须设计合理的机制，确保投入效率。即政府投入水平合理有效，事业单位服务的质量和水平得到保证，不存在资源的浪费，不存在服务的低质量和短缺。按照公共物品供给与生产相分离的理论，在新农建设中可以设计政府购买服务的机制，即政府出资供给，事业单位负责提供服务（生产），政府购买事业单位的服务。这种机制改变了事业单位的行政化的性质、政府的从属化的地位。政府和事业单位成为市场中平等交易的主体，双方是合同与契约的关系。按照合同约定的指标和要求，事业单位完成合同的约定，则获得政府的资金支付，事业单位没有完成合同的约定，则不能或少获得政府的资金支付；政府可以选择、支持供给服务水平高的事业单位，淘汰改造落后的事业单位。

在农村公共事业中，以农村合作医疗的机制设计最为复杂，简单的服务购买机制，不能适应和满足农村合作医疗健康发展的要求。近些年国内外不同机构的研究报告，曾多次提到我国农村合作医疗改革并未成功，尽管这些报告结论还有待于推敲和验证。但是，农村新合作医疗机制设计欠缺仍是问题产生的基本原因。

从历史上看，我国农村医疗服务机制主要有三种形式（参见表1），第一种为市场型医疗服务机制，即患者―医院机制。患者得病，去医院治病，医院按市场价格收取费用，费用由农民全部负担。这种机制在中国存在很长时间（1949年以前）。它的最大弊端是，使大量的患者不能得到有效的治疗，农民的就医问题得不到应有的保证。第二种是国家统包型机制，即政府―医院&患者型。医院的费用全部由国家负担，患者的费用基本由国家全部负担。其弊端主要是国家负担沉重，医疗服务差，患者过度消费，医疗资源浪费和资源短缺严重。第三种是合作医疗机制，即政府、农民、企业―保险机构―患者―医院机制，由于合作医疗机制设计得不尽完善，仍然会存在卫生费用上涨和合作医疗制度难以可持续发展等问题。合理的医疗机制可以有效避免这些问题。

通过对国内新型合作医疗现状和存在问题的分析，在借鉴国外医疗服务机制的基础上，本文给出了中国农村医疗服务的可参考机制。此处引用和参考了国内外的研究成果。这种自我管理的机制，可以有效解决农村卫生医疗服务机制存在的缺陷，及其带来的一系列问题，具有较明显的优点。

1.通过建立有效的管理机制，解决医疗服务中存在的管理失控问题。第一，对患者医疗服务选择权的管理。农民（病人）付保险费给新型合作医疗服务与保险管理组织，新型合作医疗服务与保险管理组织负责与供方协商价格，提供服务，或购买服务。病人不能随意选择医疗服务机构，其服务的价格、主体（由谁服务）、服务内容完全由新型合作医疗服务与保险管理组织负责。新型合作医疗服务与保险管理组织将合理确定包含什么医疗服务，什么情况下谁可以享受什么医疗服务，从而保证合作医疗资金分配到群众需要的、合理的、具有成本效益的医疗服务上来，同时为降低患病率，减低费用，将会非常重视预防保健作用，改变目前轻保健预防，重医疗的不合理倾向，解决农民道德风险问题。第二，对医生及医疗机构的资格管理。卫生医疗机构、医生与新型合作医疗服务与保险管理组织签订契约，建立供方网络。只有与新型合作医疗服务与保险管理组织签订契约的医生和医院，才能有资格为参加该组织的患者提供医疗和预防保健服务。第三，对医生医疗服务的管理。主治医生在进行手术等医疗服务过程中，其治疗方案必须经其他医生审查，只有其他医生的意见与原来的意见一致时，方可进行手术等医疗服务；医院在实施备选手术之前，必须得到保险公司的同意。第四，对病人的管理。很多术前检查要求在入院之前的门诊进行，以缩短住院时间；由病例管理护士定期对病人进行评估，以确定是否继续住院或需要其他的检查治疗。保险公司代表通过审计，保证所有支付的费用都是实际发生的。

2.通过建立有效的市场机制，促进了医疗服务的效率供给。新型合作医疗服务与保险管理组织同各个签订契约的医生和医院进行讨价还价，以较低的价格提供恰当的服务；新型农村合作医疗是以县级行政区域为范围的，县级、乡镇医疗机构和村卫生室是卫生服务的提供者。与合作医疗签订定点服务合作对医疗机构至关重要，因为收入跟随着病人走。这样可以生成供方的竞争市场，使服务优良、价格低廉的服务提供者加入到合作医疗供方网络。尤其在村一级，合作医疗可以只与符合条件的村卫生室签订服务合同，促使村卫生室降低成本、提高服务质量，从而改变过去由于村卫生机构的私有化、政府卫生行政部门难以对其服务质量和成本进行调控的局面，也有利于卫生服务质量的提高。

四、结论

1.对于农村公共物品而言，其供给机制不同于一般企业。因此，必须设计科学、合理的机制，以保证公共物品的有效供给。在新农村建设中，农村基础设施分为经营性基础设施和公益性基础设施。对于公益性基础设施，如图书馆等，一般由政府供给，采取政府调控下的事业单位运作机制。对于经营性基础设施，应采取政府调控下的企业化运作机制。

2.对于农村经营性基础设施采取政府调控下的企业化运作机制。这一机制设计的主要思想和思路是政府负责农村经营性基础设施建设的资金筹集和政策、法律法规的制定，其中资金筹集的方式主要有：政府财政拨款；政府向企业贷款；由政府向社会发行债券。企业或合作社负责运营和管理。政府与企业主要是债权债务关系、规制被规制关系。由农村用户民主选举产生企业的董事会，这样可以确保价格的确定一般都能充分考虑既维护用户的利益，又能有利于企业的长远发展。

3.农村基础设施主要为农村、农业发展提供物质基础。与农村基础设施不同，教育、卫生、医疗、农技推广等，都属于农村公共事业范畴，其主要功能是为农村、农业提供服务。传统农村公共事业供给，政府和事业单位在性质上基本上不存在区别，政府拨款给事业单位，事业单位提供服务。这种机制带来的问题是，政府失灵演变成为事业单位的失灵，表现为农村科技推广等事业单位服务质量差、水平低，对政府负责，而不是对农民负责。

4.农村的公用事业的外部性十分突出，因此，政府必须确保公用事业的投入。按照公共物品供给与生产相分离的理论，在新农建设中可以设计政府购买服务的机制，即政府出资供给，事业单位负责提供服务（生产），政府购买事业单位的服务。

5.本文设计的农村合作医疗的机制优点在于:设计了有效的管理机制，解决医疗服务中存在的管理失控问题。主要解决了对患者医疗服务选择权的管理问题；对医生及医疗机构的资格管理问题；对医生医疗服务的管理问题；对病人的管理问题。设计了有效的市场机制，可以促进医疗服务的效率供给。

参考文献:

[1]田国强.经济机制理论：信息效率与激励机制设计[M].北京：中国经济出版社,2003：89-138.

[2]李春林.新农村建设中公共物品偏好显示机制分析[J].商业研究，2007，（7）：101-103.

[3][美]埃莉诺・奥斯特罗姆.公共事务的治理之道――集体行动制度的演进[M].上海：上海教育出版社，2000.

[4]孙晓筠，AdrianSleigh，韩东.美国管理化卫生保健制度对我国新型农村合作医疗的启示[J].经济研究，2005,（8）:33-35.

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关键词:西部地区;农村;基础性公共服务体系

中图分类号:F127.4 文献标识码:A 文章编号:1003-4161(2010)04-0013-05

改革开放以来我国国民经济迈上新的台阶,综合国力和国际影响力实现了举世瞩目的巨大转变。我国农村社会已经解决温饱问题,正向小康社会过渡。但与此同时,农村公共服务供求矛盾日益突出、城乡差距不断扩大,已经成为影响农村稳定的重要因素。因此,适应农村社会矛盾变化,为农民提供基本而有保障的公共服务成为我国农村经济发展的重要任务之一。我国西部农村人口比重大,经济发展程度相对较低,而且集中了我国大部分的贫困人口。自2000年西部大开发政策实施至今已10年,西部地区在地区经济发展、农村小康工程等方面取得了巨大成就。但是,由于自然条件、历史文化、政策体制等多方面因素影响,西部地区农村公共服务发展依然相对滞后,特别是与城市相比,农村的公共服务基础设施建设,以及教育、卫生、文化、社会保障等大大落后于城市,城乡差距进一步扩大,城乡之间及农村之间公共服务不均等现象比较突出。

一、研究农村公共服务体系建设的必要性

(一)对于农村公共服务的概念提出与界定研究

公共服务理论是从提供公共物品提出的,公共物品的概念是英国经济学家休谟在1773年提出的,后由萨谬尔森1954年在他的《公共支出的纯粹理论》中归纳出公共物品在消费中具有非排他性和非竞争性两个本质特征。1965年布坎南在《俱乐部的经济理论》中又提出了只有竞争性而无排他性的公用资源型和只有排他性而无竞争性的俱乐部型两类准公共物品的概念[1]。

国内学者对农村公共服务体系的研究始于上世纪90年代,大多数学者根据萨缪尔森对公共产品的特征描述,对农村公共产品作了定义,认为农村公共产品是指相对于农村私人产品而言,用于满足农村公共需要,具有非竞争性和非排他性的社会产品。财政部农业司(2004)的《公共财政政覆盖农村问题研究》研究报告也认同这个界定。我国学者、国家行政学院马庆钰教授2004年在《关于“公共服务”的边界》一文中进一步提出了具有生产弱竞争性和消费弱选择性的私人产品属于公共服务规制和监管的物品[2]。这些研究为研究农村公共服务体系,建立和界定各种公共产品提供者的责任奠定了理论基础。

综上所述,在我国对于公共产品和公共服务并没有严格的区分。公共服务就是提供公共产品和服务,包括加强城乡公共设施建设,发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,公共信息等,为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件[3]。

农村公共服务是农村地区为满足农业、农村发展或农民生产生活共同所需而提供的具有一定非排他性和非竞争性的社会服务。我国农村公共服务体系的内容包括农村基础性公共服务、农村保障性公共服务、农村信息性公共服务、农村生产性公共服务等。

(二)研究农村公共服务体系建设的意义

中国经济社会发展的基本需求正在发生着深刻的变化,这不仅要求尽快转变经济发展方式,应对资源环境对经济发展的挑战;而且要求加快建立惠及全国13亿人的基本公共服务体系,逐步实现公共服务均衡发展,以应对全社会基本公共需求全面快速增长的挑战。

作为惠及我国最广大人口的农村公共服务水平的高低,是衡量我国农村经济社会发展和城乡协调发展水平的重要标志,也是国家经济发展水平的重要标志。目前,对于农村公共产品现状的研究已经很多,对于我国的农村公共产品供给现状,学术界已达到共识:农村公共产品供给总量不足、结构失衡、质量低下、地区差异大、城乡差异大。

通过建立完善的农村公共服务体系,可以缓解我国公共服务体系建设中的矛盾:第一,城乡基本公共服务差距过大形成城乡发展不协调,城乡二元化更加严重。第二,发达与欠发达地区间基本公共服务差距过大形成区域发展不协调。第三,市民与农民之间基本公共服务差距过大,增加了各类社会问题的复杂性。

(三)研究西部地区农村公共服务体系建设的意义

由于我国农村经济制度的改革在各省、自治区的进程有所不同,改革的方式也有所差异,农村公共产品供给制度的制度环境有着明显差异;因此,从整个国家的宏观角度来研究农村公共服务体系,难以准确地认识农村公共服务体系变迁的路径以及制度缺陷,提出与地区实际制度环境相适应的对策。而针对某一地区的农村公共服务体系研究,才能更好地解决“三农”问题,为地方的制度改革提供参考。

西部少数民族聚居区域,由于大多地处边疆,经济落后,从地形地貌而言,许多地区农、牧旗县相毗邻,地区居民人口相对较稀少,物质文化生活较贫乏,基础设施落后。西部地区经济发展落后以及农村现有公共产品的供给体制存在的问题,造成农村公共产品供给的不公平;而这种不公平又制约了欠发达西部地区的经济发展,损害了农民的利益。

研究欠发达的西部地区农村公共服务体系建设的出发点就是掌握社会发展过程的不平衡规律,推动我国欠发达的西部地区农村社会的平衡发展,实现农村整体进步。加快西部地区的农村公共服务体系建设,关系着这些地区经济社会协调和可持续发展;关系着实现现代化的大局;关系着全面建设小康社会的奋斗目标,对促进政府职能转变、促进西部欠发达的少数民族地区快速发展及构建和谐社会都具有重大的理论和实践意义。具体体现在:

第一,完善的农村公共服务体系可为农民增加收入提供有力的保障。农村公共产品供给会降低包括生产成本、运输成本、销售成本、风险成本和决策成本在内的农村私人活动的总成本,从而促进农民收入的增加。

第二,完善的农村公共服务体系可降低农业的自然风险和经济风险。如发达的设施可以提高农业抵抗自然灾害的能力,提高农业生产的稳定系数;市场信息系统会降低农产品的市场风险,增加农产品生产和销售的稳定性,减轻受纯粹市场力量作用而引起的波动性

第三,完善的农村公共服务体系是传统农业向现代农业转变的必由之路。完善的农村公共产品供给体系会促进农业生产的专业化、规模化、商品化、产业化、市场化和可持续化的发展,可直接或间接地促进社会分工的发展,进而有利于提高整个社会的劳动生产率。

二、西部地区农村基础性公共服务体系的现状

当前我国公共服务存在的城乡发展差距、地区发展差距集中体现在享受基础性公共服务的不平等上。以下将针对西部地区农村基础性公共服务体系现状,与东部、中部地区,乃至全国进行对比分析,以体现西部地区农民在享受基础性公共服务上与其他地区存在的现实不平等性。

(一)交通基础设施状况

交通是连接村与村之间、农村和城市之间的纽带,是农村发展的重要条件与保障。当前西部地区农村基础设施的落后主要表现在道路交通上。通过表1可见,西部地区村镇交通便利性与全国其他地区仍然存在着明显差距,尤其是二级以上公路通过乡镇的比率,与全国平均指标相差16.2%,与东部地区相差36% ;村内有路灯的比率与全国相差17.8%,与东部地区相差40.5%。

同时,农村公路的规划设计滞后,没有统一规范的技术标准,缺乏建前、建中、建后各环节的科学管理和有效措施;所以部分农村公路虽然可以通车,但路基松软、路面狭窄、行车难、通达能力较弱。另外,由于后期养护资金不足,道路质量越来越差。

(二)电力、通讯基础设施状况

目前西部地区农村电网相对简陋,已经实现电网改造的乡镇比率与全国平均指标相差14.7%,与中东部地区相差甚远(如表2所示)。同时,还存在着供电不正常,经常停电现象,电压不稳定,照明时亮时暗,甚至个别山区农村还没有实现通电,仍然使用传统的煤油灯照明;而有些乡镇虽然通电,但农户用不起电,电灯成为装饰品,却仍然使用煤油灯照明。

在表2中可以看到,西部地区的通讯基础设施建设与全国差距较小。但就我国农村通讯基础设施建设整体水平而言,农村电脑、有线电视安装率普遍偏低,绝大多数的农村没有开通互联网,信息通信条件不健全。农业生产信息获取困难, 获取渠道不畅仍然是农村普遍存在的问题。

(三)文化教育基础设施状况

截至2006年末,我国西部地区的农村劳动力资源构成为:文盲占11%,小学文化程度占40 %,初中文化程度占 40%,高中文化程度占8%,而大专及以上文化程度仅仅占1%。文盲分为基础性文盲和功能性文盲两类。基础性文盲是指那些不能读写和理解有关日常生活事实的简单文章的人。目前在西部农村,尤其是贫困乡村,仍然存在大量的基础性文盲。而随着科技和经济的发展以及信息技术的飞速发展,农村存在着更大量的是功能性文盲。功能性文盲是以职业发展为导向的,缺乏与从事相关职业所必须的读、写、算等能力,强调对知识、技能和态度的学习能力的欠缺(包括文化程度低下的非基础性文盲)。西部地区农村劳动力资源构成造成的两种后果是:一方面基础性文盲比例较高,学习新型农业科技困难;另一方面农民文化程度整体偏低,造成功能性文盲大量出现。同时,西部地区从托幼、小学、中学到职业技术教育的基础设施建设与国内其他地区和全国平均指标相比,差距仍然存在(如表3所示)。

西部地区农村文化基础设施落后带来的严重后果体现在:一方面,使得基础性扫盲与功能性扫盲工作任务更加艰巨;另一方面,导致农村传统封建迷信活动盛行,地下、赌博、吸毒行为时有发生,这些都是文化建设水平低下的表现。

通过表3还可以看出,在西部的农村社区体育健身场所建设为4.8%,仅达到全国平均水平的44.9%,而发达的东部地区体育健身场所建设几乎是西部农村的4倍;与此类似,东部与西部农村有公园的乡镇比率为23.3∶6.6。这组数据表明西部地区农村健身、娱乐场所基础设施建设水平远远落后于其他地区,尤其是东部地区。文体娱乐设施建设水平不足将直接导致农民生活质量整体水平低下。

(四) 环境卫生基础设施状况

对于广大的西部农村而言,改善农村卫生条件、实施人畜饮水工程、沼气池建设、垃圾集中处理和厕所改建问题是困扰基础性公共服务体系建设的瓶颈。在饮水方面,到2007 年底全国累计解决农村饮水困难和饮水不安全人口3 亿以上。但据国家环保总局2006 年统计,农村自来水普及率尚不到40%,仅有14%的村庄有供水设施,而且用水器具质量和效率低,处理设施简陋,约有3.2亿农村人口饮水不安全,其中1.9 亿的饮用水有害物质含量超标。农村现有的浅水井和水窖的环境卫生问题也较为突出[4]。而且,在农村无论是农田灌溉用水,还是人畜饮用水,对自然条件的依赖程度较高,2010年云贵干旱少雨给农民造成的巨大损失就是最好的例证。

西部地区在实施集中供水、生活污水集中处理、沼气池建设等方面与全国平均水平差距较小;而在垃圾集中处理、饮用水集中净化、厕所改造方面与全国平均水平以及东部地区差距非常明显,处于全国较低水平,是西部农村基础设施建设中亟待解决的问题(如图1所示)。

资料来源:根据国家统计局“第二次全国农业普查主要数据公报”数据整理。

(五)卫生医疗、社会福利机构基础设施状况

就全国农村医疗卫生而言,农民有病缺钱不敢医治的现象大量存在。目前占全国总人口近60%的农村居民仅享用了20%左右的医疗卫生资源,九成左右农民是无保障的自费医疗群体。在中西部边远地区,孕妇和产妇的死亡率是沿海地区的3.6 倍,婴儿的死亡率是沿海发达地区的4倍,有40%的死者是因为看不起病而死亡的,大批农民缺乏最基本的医疗条件[5]。

通过表4可见,西部农村有敬老院乡镇的比例,在村附近(5公里以内)有医院或卫生院的比例,与其他地区也存在着明显的差距。尤其是农村有敬老院乡镇的比例,西部地区与全国平均水平相差17.1%,与东部地区相差32.3%。这说明西部地区的农民的医疗保障、养老保障基础设施还有待于进一步建设与完善。

三、构建西部地区农村基础性公共服务体系的对策

(一)发挥政府在农村基础性公共服务体系建设中的主导作用

政府是现代社会中以非营利为目的的行政组织,是以强制性方式实现公共利益的一种制度安排,目的在于有效配置公共资源,实现公共利益和社会福利的最大化[6]。农村公共服务体系构建的目的是提供满足农村公共需要的社会产品和服务。它一经生产出来就有非竞争性和非排他性的特点,这两个特点决定了农村公共服务首先要由政府来提供。西部地区各级政府须进一步明确农村公共服务的职责和重点,把发展农村公共服务作为政府的重要职能,加快从经济建设型政府向公共服务型政府的转化,充分发挥其在农村基础性公共服务体系建设中的主导作用。

(二)加大公共财政向农村转移的力度

想要加快发展农村社会事业,缩小政府提供的公共产品在城乡之间、地区之间的差距,就必须加快建立公共财政规范的转移支付制度,让农民更多地享受到政府提供的公共服务。当前我国已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,切实增大公共财政对农村基础性公共服务设施和服务体系建设的投入,增加农村公共基础性财政支出在整个财政资金中所占的比重,充分发挥财政资金的导向作用,通过财政杠杆引导更多的社会资金投资农村基础性公共服务体系建设是当务之急。

(三)引入市场机制,鼓励公共产品供给主体多元化

政府并不是农村公共服务的唯一主体,财政也不是公共产品供给的唯一渠道。为了吸引民间资金对农村公共服务的投资,需要通过发挥财政支持的导向功能,建立投资的激励机制,在公共服务体系建设中引进市场机制,拓宽社会资源多元化参与的途径,充分利用非政府资金为农村生产提供更多的混合型公共服务。

西部地区要改革农村公共服务的生产与供给方式,破除行政性安排和垄断经营,改变公共服务体系的设置方式,必须按照“谁引进、谁收费”,“谁投资、谁受益”的原则,形成政府、市场、社会相结合的多元复合机制。提高农村公共服务效率,必须做到:一要调整和优化财政支出结构,强化农村基础性投入,为民间投资主体增加对农村公共投资提供示范作用;二要政府在税收、补贴、贴息等方面对民间投资给予优惠和鼓励,以吸引民间资金投向农村。三要改变财政投入方式,减少政府直接办项目,加大民间办项目的补助。逐步建立国家、集体、个人,内资和外资,政府资金和民间资金相结合的多元化的资金投入新机制。

(四)发挥农民在农村公共服务体系建设中的主体作用

公共服务体系建设同样需要发挥农民个人的主体作用。如果只关注政府对农村的资金投入和政策支持,而不注意培养和强化农民的主体意识,就会影响农民的积极性和创造性。通过以奖代补、项目补助、以物抵资等方式,引导农民对直接受益的社会事业公共设施或公共服务投工投劳。这样既可以保证财政投入落到实处,又可以解决农村筹资筹劳规模小的瓶颈问题。同时,要重视对农民的社会培训教育,进行基础性与功能性扫盲,培养一批有文化、懂技术、会经营的新型农民,增强农民的建设主体意识,引导农民在国家政策的扶持下,依靠自己的辛勤劳动进行小规模的基础设施建设。

(五)建立城乡一体化的公共产品供给体系

城市实行的是以政府为主导的公共产品供给制度,公共产品无论从数量上还是质量上都优于农村公共产品。而农村很大程度上实行的是以农民为主的“自给自足”型公共产品供给制度,公共产品数量短缺、质量不高是农村公共产品供给体制的基本特点。联合国《2005年中国人类发展报告》显示:我国城市的人类发展指数为0.51,而农村仅为0.67;因此,必须从体制方面探究我国农村基本公共服务短缺的成因,并采取措施加快农村公共服务体系建设,为农民提供基本而有保障的公共服务,向城市和农村提供均衡的公共产品,促进农村经济社会协调发展。

(六)基础性公共服务建设的具体措施

只有坚持以农村基础设施建设为重点,加大对农村基础设施的改造力度,增加农村公共产品的供给,切实改善乡村道路、供水、供电、通讯等基础设施,才能突破农村低水平经济循环的瓶颈。

因此必须要构建一个完整的农村基础性公共服务体系。具体措施如下:

一是继续实施交通道路畅通工程。加大投资力度建设高质量的乡村公路,形成便利的农村交通网络。对已建成的乡村道路进行改造,实现乡到村、村到村、村到户、村到地头道路的建设和路面的硬化与维护,为农民的出行、生产劳动实现机械化提供基础设施条件。

二是加大农村用电的建设力度,搞好农村电网改造工程的后续建设和经营管理,加强小水电、风电的开发规划和管理,为农民提供高质量的用电服务。

三是着力推进农村医疗卫生、文化教育、养老托幼等各项服务的基础设施建设。通过国家财政投资或乡镇自筹资金的形式,将现有的乡镇卫生院改造成具有一定规模和较高医疗水平的医院;建立农村文化娱乐活动场所,组织农民文艺宣传队伍,建立农村影视厅,完善和充实图书资料室;以提高西部地区农民的文化素质。

四是加大农田水利设施投入与饮水工程建设。尽快在西部农村普及以提高农田水利效率为中心的低压管道输水技术、滴灌渗灌技术、地面覆盖技术、蒸腾抵制技术和先进灌水等现代农业节水工程技术。同时,加大农村饮水工程的投资力度,以尽快解决农民饮水问题,提高西部地区农民的生产生活质量。

五是积极改造农村环境。引导和帮助农民切实解决住宅与畜禽圈舍混杂问题,改善村内环境卫生;加强农村排污管网和污水处理设施建设,对城镇周边农村污水管网进行集中规划,降低生活污染对环境的破坏和影响;利用各种途径积极推进西部农村的沼气池建设、垃圾集中处理和厕所改建项目。

使农民能够享受到公平、优质、高效的公共服务是新农村建设首先应该迫切解决的问题,而农村基础性公共服务体系的进一步完善是实现农民享受公平、优质、高效的公共服务,进而实现全国人民共同富裕的“基石”。

基金项目:高等学校科学研究项目,项目号:NJ10100。完善农牧区公共服务体系研究的研究成果。

参考文献:

[1][2]妙秀珍,王瑞林.欠发达地区农村公共服务体系建设研究[J].陕西行政学院学报,2008,(01):35.

[3]中国行政管理学会课题组.加快我国社会管理和公共服务改革的研究报告明[J].中国行政管理,2005,(02):67.

[4]王晓峰.构建社会主义新农村公共服务体系:一个综述性的观点[J].北方经济,2008,(05):61.

[5]李伯兴.农村公共服务体系存在的问题与建设思考[J]. 乡镇经济,2007,(01):18.

[6]陈庆云.公共管理基本模式初探[J].中国行政管理,2000,(08):56.

篇5

关键词：城乡统筹；新农村建设；农村基础设施；农民人力资本

一、引言

统筹城乡发展，是经济社会发展的客观规律。目前，我国已经进入工业化中期阶段，统筹城乡协调发展已经是经济社会发展的必然趋势。21世纪头20年，是中国全面建设小康社会的关键时期。在全面建设小康社会进程中，要突出解决“三农”问题。党的十六大站在全面建设小康社会战略高度，做出了统筹城乡发展的重大决策。从历史上看，黑龙江省是我国重要的工业基地和重要的商品粮基地，对于我国形成独立的工业经济体系和形成稳定的全国社会局面做出了重要的贡献。但是由于长期受计划经济的影响，市场经济发育程度低，改革开放以来黑龙江省经济发展步伐与沿海发达地区相比，变得缓慢起来。因此，在国内统筹城乡发展、城乡一体化的大背景下，深入研究制约黑龙江省城乡进程中的关键问题，具有重要的理论意义和应用价值。

二、黑龙江省城乡统筹进程中存在的关键性问题

所谓关键问题，是指影响事物发展的主要矛盾和矛盾的主要方面。影响黑龙江省社会主义新农村建设因素有很多。既有农业生产方面的因素，也有农民生活方面的因素；既有农村方面的问题，也有农民方面的问题。黑龙江省及周边省份经济发展指数，如表1所示。

通过对黑龙江省城乡统筹的分析发现，在众多影响因素中，农业基础设施建设滞后，农民人力资本投资不足和富裕劳动力转移问题，是影响黑龙江省城乡统筹的关键问题。

（一）发展现代农业所需要的农业基础设施建设滞后

黑龙江省农业基础设施建设滞后，主要表现在以下几方面：

1、黑龙江省耕地质量正在下降。发展现代农业，离不开良好的耕地资源。但由于自然灾害和农业污染的严重影响，黑龙江省耕地质量正在下降。据黑龙江省土肥所的数据，全省中低产田面积达610万公顷，占耕地面积的54%。此外，黑土流失和严重退化、土地盐渍化和沙漠化现象严重，每年因水土流失减少的粮食产量达20亿公斤-40亿公斤。

2、农田水利设施不完善。黑龙江省农业水利设施历史欠账多每年地表水截流能力不足15%，水库调蓄能力仅5%。这说明黑龙江省控制地表水资源的能力在全国处于非常低的水平。全省有效灌溉面积只有3200万亩，占耕地面积的20%，仅相当于全国平均水平的一半；农业用水保障能力不足，地表水控制能力只有7%，远低于全国平均水平。

3、农村公路总量低。黑龙江省是农业大省，幅员辽阔，粮食主产县分布面广、连接线长，但农村公路总量不足，路网面积密度与东部发达省区相比差距较大，尤其是北部、西北部地区公路网更为稀疏。全省乡级以上公路中，高级、次高级公路仅占17.6%，比全国平均水平低23.3个百分点。黑龙江省农村公路尚处在以通为主、注重数量的粗放型发展阶段，技术等级低、服务水平差等问题尤为突出。

（二）农村可持续发展所需要的农民人力资本投资不足

1、农村义务教育是黑龙江省农村社会事业发展的最脆弱的环节。经费投入量不足、结构不合理。黑龙江县级经济发展很不均衡，各县之间财力相差很大。农村义务教育投入不足的后果是，辍学现象在农村仍然较为严重。从黑龙江省的统计来看，辍学的年龄集中在14岁年龄段，即初中最后一年是辍学的高发期，而且重点是在乡村。农村初中学生辍学现象比较严重，在初中最后一年是辍学的高发期。黑龙江省6岁-14岁学生初中辍学情况，如表2所示。

2、农民因病致贫、因病返贫的问题是当前黑龙江省农村最迫切需要解决的问题。农民治病的各个环节尚不健全。目前推行的新型农村合作医疗制度是以大病统筹为主，农民得大病治疗的相关费用高。由于新农合缺乏医疗人才，卫生院只能做简单的手术。由于上述原因，大多数农民享受的补偿率低，农民不愿意参保。

3、统筹城乡发展所必备的农村社会保障制度还很不完善。现阶段，黑龙江省农村社会保障体系很不健全，尚没有形成完整的制度体系，保障的项目还主要是农村社会救济和社会优抚，作为保障制度核心的社会保险的建设刚刚起步，效果还不明显。

（三）农村剩余劳动力转移进程缓慢

2004-2007年黑龙江省向外省转移了约120万人，向国外转移了6.5万多人，向畜牧业和第二、三产业转移了198万人。但值得注意的是：在农村劳动力转移的过程中，一是农村转移劳动力素质下降，高素质劳动力比重偏低，在转移的农村劳动力中只有不到10%受过各种专业培训，其余大多数人不具备专业技术和技能；二是有相当一部分转移劳动力仅仅是形式上的转移，实际只是外出帮工，离乡不离土，转移后仍然从事农牧业生产；三是从转移的区域看，仍然以省内转移为主，转移农民所需要的培训农民工作力度还不够。

三、黑龙江省新农村建设关键制约因素的原因分析

（一）农业基础设施建设滞后因素分析

城乡分治的“双轨”制，导致了城乡社会经济非均衡发展。长期以来，由于国情国力的限制，更重要的是由于城乡分割的二元体制造成的城乡非均衡的公共产品供给制度，在农村实行了有别于城市的农民自给自足型的供给制度，那就是长期以来我国通过工农业产品价格剪刀差政策，转移农村积累，支持工业化和城市发展，公共财政资源配置以工业和城市为中心，对城乡的投入也存在着巨大差异。

（二）农民人力资本投入不足原因分析

从农村义务教育看，根据“地方负责，以县为主，分级管理”的要求，不足部分主要都落在县级财政的肩上，县级政府在财力弱化和事权增强的两难境地下，难免不能保障农村基础教育经费。从农村医疗保障体系看，最主要的原因是基层医院过度市场化。存在“无病小治、小病大治”和自费药比例过高等违规行为，让农民们难以接受。新农合缺乏医疗人才，农村基层卫生服务能力弱。从农村社会保障体系看，黑龙江省农村社会保障制度在其实施过程中出现的若干问题，最重要的原因应该归结于黑龙江省生产力尤其是农村生产力的发展不足。

（三）农村劳动力转移问题成因分析

经研究发现，偏低的整体素质制约了劳动力转移的速度和层次。黑龙江省农民中具有初中文化水平的人最多，占农民总数的61.14%，而有高中（含高中）以上文化水平的人还不到农民总人数的10%，可见黑龙江省农民总体文化水平偏低，这是影响劳动力转移的重要原因之一。目前，黑龙江省农村劳动力市场化程度较低，由于缺乏有效的需求信息、组织指导和服务，有限的劳动需求信息和就业培训不能满足择业需求，规范的中介服务组织不健全，真正通过中介组织找到工作的人数微乎其微。

四、加大统筹城乡发展力度，解决黑龙江省城乡统筹关键问题的对策措施

（一）加大黑龙江省城乡基础设施建设力度，大力增加农业基础设施和农村公共设施的供给

一是深化黑龙江省新农村建设就是要从广大农民最迫切需要改善的生产生活条件入手，为广大农民提供基本的公共产品。要增加农村基础设施的供给，必须按照公共财政的基本要求，构建城乡协调平衡、公平合理的基础设施供给制度。二是重建农村基础设施供给制度。运用多渠道的融资方式来为农村基础设施建设筹集财力，各地应结合自身的土特产基地、旅游资源项目开发等活动，在“招商引资”中，运用适当方式吸引民间资金介入相关基础设施融资。三是采取公私合作供给模式，即实行PPP融资方式（私人建设-政府租赁-私人经营的方式）。黑龙江省今后在继续加快建设大江大河大湖综合治理、重要水资源工程和重大林业生态工程的同时，要积极调整政府农业投资方向，重点支持农村中小型基础设施建设。

（二）加大黑龙江省城乡社会事业统筹建设力度，推动公共财政投入向农村社会事业发展倾斜

首先，要以科学发展观为统领，把农村社会事业摆在与城市社会事业同等重要的位置。其次，要应当明确发展农村教育、卫生和社会保障等社会事业是政府的重要职责，扎实做好农村社会事业的基础性工作。最后，要抓住扩大内需机遇，加大对黑龙江省农村社会事业资金的投入力度。不论从农村社会事业对东北地区农业和农村发展的重要性来看，还是黑龙江省农村社会事业现状看，增加资金的投入是解决问题的关键。

（三）加大黑龙江省统筹城乡就业力度，进一步促进农民向城镇和非农领域转移

一是将农村劳动力转移就业纳入黑龙江省国民经济和社会发展规划。应将农村就业与城市就业一并纲入经济发展计划及长期规划，系统分析，统筹兼顾，做出全面安排。二是充分挖掘农业内部的就业和增收潜力。要努力发挥农业的多种功能，按照国内外市场的多样化需求，提高农业的集约化、精细化水平，加快发展特色农业、生物质产业，旅游农业，推进“一村一品”的发展，不断拓展农业内部的就业空间和增收渠道。三是统一城乡劳动力市场，逐步建立城乡平等就业制度。要加快户籍制度改革，鼓励各地积极探索农民工就业准入制度，在社会保障、子女就学、工作时间等方面享受与城镇居民同样的待遇。

参考文献：

1、张秀隆.正确处理城乡关系是全面建设小康社会关键[J].科学社会主义,2004(3).

2、在东北老工业基地振兴中统筹城乡发展[N].光明日报,2004-12-22.

3、安徽省铜陵市城乡经济社会一体化研究报告[R].2009-04-20.

4、马克思恩格斯选集(第1卷)[M].人民出版社,1972.

5、关于新农村建设的战略思考[J].中国建筑文摘,2005(4).

＊本文系黑龙江省教育厅项目：黑龙江省城乡一体化进程评估研究的阶段性成果。

篇6

一、我县利用政府支农投资的基本情况

根据初步统计，20__年-20__年我县政府支农资金约53400万元，支农资金主要用于以下几个方面：一是农业基础设施建设。重点用于土地整理、中低产田改造、河道整治、千库保安、农田水利建设等，共安排资金约15200万元；二是农村基础设施建设。主要用于康庄工程、农村饮用水工程、中小学危房改造、乡村卫生院（所）建设、农村文化站建设等，约安排资金24900万元；三是扶贫开发资金。主要用于以工代赈、救济、低保、新型合作医疗、失地农民保障、扶贫开发重点村建设等，约7100万元；四是支援农村生产性支出。主要有农业产业化资金、退耕还林、生态林建设、粮食直补等，约6200万元。

二、利用政府支农投资取得的成效

近年来，我县充分利用中央、省、市一系列惠农政策，加大政府对“三农”投资力度，广泛调动农民自主创新意识和生产积极性，农业发展明显加快，农村生产生活条件明显改善，农民收入明显增加，农村经济社会得到全面发展。

1、村容村貌明显改善。一是乡村康庄工程累计完成路基工程391.2公里，完成路面工程501.6公里，完成通乡公路改造116.2公里。目前止公路通达行政村数有511个，通村率79.6%，硬化路面通达行政村480个，硬化率74.8%。另外，为确保公路的安全使用，又投资对已完工的康庄工程项目进行安全设施设置和完善。二是开展农民饮用水工程建设，使110个村近10万村民群众喝上清洁卫生的自来水。三是开展“十村示范、百村整治”。共拆除旧房7000多平方米，建设新房7800平方米，硬化或改造街道320__平方米，建设了1个压缩式中转站、39个地坑式中转站和4个垃圾处理点，新增垃圾箱（池、房）681个，新增公共厕所127座，消除露天粪坑6979个，进一步完善“户集、村收、镇(乡)运、县处理”的农村垃圾处置系统，垃圾收集率达到60%以上，无害化处理率达到10%以上的目标。农村脏、乱、差现象得到初步治理。

2、农田水利建设有突破。自开展土地整理以来到20__年共完成土地整理项目54个，整理面积12.83万亩，建成标准农田11.79万亩，新增耕地2.938万亩，建成灌排渠道12多公里，机耕路13多公里。农田水利建设完成14座水库的安保工程、35座山塘的除险加固工程、整治河道29.8公里，新建或改造农田小水利100多处。农业生产条件有了明显的改善，有力推进了我县农业现代化建设。

3、农村经济持续增长。在优化农业结构中，我县因地制宜，大力推进茶叶、高山蔬菜、畜禽养殖、食用菌、蚕桑、小水果等主要农产品的基地建设，初步形成了3.63万亩茶叶、3.49万亩高山蔬菜、200万羽家禽、4000万袋香菇、4.36万亩蚕桑、8.18万亩小水果等特色农产品生产基地，区域特色产业板块正在壮大。同时实施强龙工程，大力培育农业龙头企业。全县已有市级以上龙头企业19家，其中农产品加工型农业龙头企业14家，联结畜禽、高山蔬菜、茶叶、水果等生产基地超过15万亩，有3.4万农户通过各种形式与龙头企业建立了稳定的联系。通过发展来料加工，全力推进劳动力转移，引导、帮助农民从第二三产业中获取收入，22个乡镇235个行政村设有来料加工点357家，带动13000多人就业。农业增产、农民增收的基础不断强化。

4、农村社会事业发展得到加强。一是全面落实了义务教育阶段学生免收学杂费，实施农村中小学“四项工程”，发放助学券16197张，发放营养餐券9740张，改造学生宿舍、食堂建设项目54个及培训教师、名

校长。二是巩固新型农村合作医疗制度，改善农村医疗卫生条件。20__年我县参加新型农村合作医疗的农民有337896人，参合率为85.4%。至6月底止，共报出基金726万元,农民受益面从20__年的2.18%提高到40.7%。三是以提高农民实用技术和促进农民转移为目标，实施“农村劳动力素质培训工程”，培训农民51200人次，转移就业9000余人。四是加强农村文化户建设，积极开展送文化下乡活动，繁荣了农村文化事业。三、利用政府支农投资存在的主要问题

各级政府投资规模的不断加大，为我县农业农村的经济发展发挥了重要作用，但也在资金使用上暴露出一些问题，具体表现在：

1、管理部门多。我县直接管理和分配支农资金的有发改、财政、科技、水利、林业、国土、农业、交通、民政等十多个农口部门和涉农单位。管理部门多必然造成统筹协调难，主要表现为项目申报各自为政，多头申报；项目资金管理方式方法多样，政出多门；计划下达形式各异，既有发改委或财政直接下达的，也有发改委或财政先下达到行业主管部门，然后由行业主管部门下达到地方的，还有由发改委、财政与有关部门联合下达的或由行业主管部门直接下达的。部门之间互相配合不够，影响工作效益和投资效益。

2、存在一定项目交叉重复现象。不同渠道的支农资金在资金使用、项目布局、建设内容等方面不同程度地存在交叉重复，如农田水利建设项目在农业开发和水利两个部门存在重复；水土保持项目在水利、林业两个部门均有安排；扶贫开发中的基础设施建设项目在农村小型基础设施建设、以工代赈及公路建设项目有相同的建设内容。项目的交叉重复现象，造成不同渠道的投资相互配套，给资金和项目管理带来困难，资金使用效率不高。

3、资金使用分散。农业项目点多面广，单个项目投资额较小。一些部门在安排支农投资时撒“胡椒面”，甚至出现“人情项目”，人为造成项目数量多、资金使用分散，难以形成支农资金集中使用的合力。

4、资金到位中间环节多。在资金拨付上，不同来源的资金拨付渠道不一。财政的钱要层级拨付，资金到位相对缓慢，影响了项目的实施进度；行业部门的钱按条条拨付，有些资金在部门内部运转，造成资金沉淀现象，使资金不能及时到位。

5、地方配套难。我县是个欠发达山区农业县，工业基础薄弱，经济欠发达，按照上级要求资金配套存在一些难度，

三、整合我县政府支农投资的/！/建议意见

针对上述问题，我县将以实现支农资金高效运行为目标，按照“统筹规划、明确分工、各负其责、加强配合、规范管理、运转高效”的思路，加强各类支农投资统筹协调、相互衔接、集中安排，着力解决投入分散与重复建设，建立支农投资稳定增长机制，提高政府支农投资宏观调控能力和使用效益。

1、成立县整合支农投资领导小组，建立组织协调机制

为更好地整合支农投资，科学合理地安排项目，建议成立县政府整合支农投资领导小组，由县政府主要领导、县委分管领导、县政府分管领导和涉农部门负责人组成，负责对涉农项目的编报、项目的安排、资金的使用进行统一审定，并统筹协调支农投资中的重大问题；领导小组下设办公室，具体负责做好项目的前期准备工作，并在项目实施过程中的做好沟通和协调工作。

2、制订和完善综合性发展规划，充分发挥规划的指导和统筹作用

提高支农资金使用效率必须规划先行。建议各涉农部门深入调查研究，根据本县实际和本部门管辖范围，制订水利、农业、林业、交通、生态建设等领域的中长期发展规划，提出发展的指导思想、战略重点、总体布局和重点建设项目。县整合支农投资领导小组根据各部门的发展规划，制订和完善县级综合性发展建设规划，规划要统筹全县，相互衔接，重点突出，避免重复，对一些重大项目要编制项目建议书、可行性研究报告和初步设计。在规划的指导下，今后所有渠道的支农投资和项目的编报、实施，都按照规划进行统筹安排，避免项目申报和实施过程中的盲目性、片面性、偏离性和照顾性。

3、规范项目管理程序，严格项目管理办法

针对各部门资金管理办法各一的现状，县领导小组对各管理办法进行集中梳理，制订统一的涉农项目管理程序和办法，在项目管理上做到“四制”，即项目法人制、招投标制、工程监理制、合同管理制；把好“四关”，即项目规划设计关、工程施工关、资金使用关、工程验收关，使每个项目成为高标准建设工程。凡政府下拨的支农投资一律由县财政管理，县财政按工程项目进度拨付项目资金。项目一经批准下达，就必须严格按计划进行实施，不得擅自变更建设地点、建设内容，确需调整项目的必须由项目建设单位向涉农投资领导小组申报审定。

4、明确部门职责，加强项目监管

县整合支农投资领导小组要负责项目的协调、沟通；各行业主管部门要加强行业的规划和管理，加强项目实施的技术指导和检查监督；财政部门要加强资金的预算安排、项

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关键词：返乡农民；农村老年服务；需求互补；职业培训；土地流转

中图分类号：C912　文献标识码：A　文章编号：1003-949X(2009)-05-0009-03

农民是我国社会结构中规模最大的一个社会群体，长期以来，受制于政策因素，被排斥于主流社会之外。当今社会发展的主基调是和谐与民生，能否使农民这一最大规模群体均等参与社会发展和公平享受社会发展成果，关系到国家社会政策的最终实现。在当前形势下，我国新农村建设面临诸多问题，其中涉及到农民群体最多数部分的农村老年群体的老年服务问题和因全球性经济危机而产生的返乡农民工就业问题是新农村建设与和谐社会发展无法回避的重要命题。

一、农村老年事业现状分析

目前，我国无论是老年人口总数还是人口老龄化的速度都位居世界首位，人口老龄化的问题日益成为重大社会问题。2006年12月12日，我国政府发表了《中国老龄事业的发展》白皮书，其别提出了中国应对老龄化的战略期这个概念，体现了政府对人口老龄化的关注。老年问题也不再只是传统意义上的物质养老问题，而是向更高层次的老年服务发展。根据全国老龄工作委员会组织的《中国城乡老年人口状况追踪调查》研究报告显示，至2006年6月：我国60岁以上老年人口总数为14657万人(按国家统计局公布的数字，到2006年底增长为14901万人)。其中城市老年人3856万人，占26.3％，农村老年人10801万人，占73.7％；按户籍分类，非农业老年人口4019人，占27.5％，农业老年人口10619人，占72.5％；城乡发展不平衡。农村老龄问题比城镇更加严峻。根据第五次人口普查资料，农村的老龄化水平高于城镇1.24个百分点。目前，我国已经在城镇形成较为完善的老年服务体系，基本形成了“以居家养老为基础，以社区服务为辅助。以机构养老为补充”的老年服务模式，但与此同时有更大需求的农村老年服务事业的发展却呈现明显的滞后性。

由于农村的经济发展水平、公共服务水平均低于城市，所以，未富先老、快速高龄化的问题更加突出，加上农村经济基础薄弱、农民居住分散，在制度、资金、设施、服务资源等各个方面的欠缺都无法按照城镇老年服务模式实现老年服务的目标。

(一)农村老年服务供给资源性短缺

现阶段我国农村公共服务的供给主体主要是由乡镇政府来承担，落后的经济制约了农村老年服务的发展，难以提供有效的服务平台满足农村老年服务的需求。农村税费改革后农村基层政府社会服务能力弱化趋势明显，在我国农村大部分地区，尤其是经济不发达地区，乡镇由于财政困难，无力投入到各项基础设施的建设，使得农村社区、医疗卫生体系、养老机构、相关社会服务机构发展缓慢，难以发挥出其应有的社会服务职能。同时很多农村公共服务采取的是承包经营的方式，集生产和提供于一体，使得部分公共服务机构成为追求利益的行为主体，导致部分农民因为经济原因难以承受有偿服务(1)。

(二)农村老年服务人力资源的制约

农村老年服务事业发展的瓶颈在于老年服务专业队伍建设和所需的人力资源极度匮乏。在经济发展程度和人力资源水平较低的农村，要建立一支以社会工作者、专业人员为主，辅以志愿者的专业化老年服务队伍难以实现，一是政府无力承担老年服务队伍建设和运转的费用，二是农村本地欠缺相关专业化老年服务人力资源，三是老年服务队伍缺乏稳定化、长效化的管理和保障机制，难以有效运作。

(三)落后的经济束缚农村老年服务的发展

不同于城镇老年人可以通过完善的社会保障制度解除基本生活的困难，完善的社区平台提供服务的场地，我国农村社会保障项目及覆盖群体远不及城镇社会保障，同时社区发育和建设也滞后于城镇，公共服务设施薄弱，大部分农村老年人生活困难。难以承受有偿的老年服务。这种落后的经济发展也影响了农村老年服务事业的发展。

二、返乡农民工困境分析

给于改革开放初期的农民工浪潮，随着我国国民经济的快速发展和城市化进展的加快，大显农村富余劳动力纷纷离开家乡，流入城市寻求就业和发展的机会，形成我国特有的农民工现象，到目前为止，中国约有23亿农民工，其中外出人员约有12亿。但是这一现象在2008年下半年开始发生转变，“孔雀东南飞”的盛况不再，大量的农民工由城市返回农村。这一现象的扭转更主要的是因为全球性金融风暴的冲击一我国劳动密集型的产业结构遭到打压，劳动力市场需求萎缩所导致，在城市无法立足的农民工只能返回农村，然而返乡的农民面临的依然是无法改变的局面――失业，这一现象的产生主要源于：

(一)土地资源的匮乏

我国人均耕地少，分布不均衡。2007年全国土地利用变更调查结果报告显示，我国耕地面积18.26亿亩，人均耕地只有1.39亩；耕地质量差，退化严重。全国66％的耕地分布在山地、斤陵和高原地区，只有34％的耕地分布在平原、盆地。耕地总体质量不高，与发达国家或农业发达国家相比，粮食单产相差150～200公斤(2)。加上水资源、气候资源和物利，资源等农业自然资源的影响，我国农村土地资源缺乏，自然物种资源单一，加之大部分地区地域偏远，传统农业形式还占主导地位，受气候、环境因素影响较大。同时从事农业生产所需的技术、设施、资金等较为紧缺，阻碍了农业生产发展，使之呈现为较为落后的自然经济，经济发展主要取决于自然资源的占有和配置，这种农业经济状况下农村难以消化数量庞大的农村劳动力资源。

(二)社会资源的缺乏

由于长期以来的二元社会差异，我国城乡发展严重失衡。在农村社会资源严重欠缺，社会、经济和科学技术因素中可以用于发展农村经济和农业生产的各种要素，主要在资金投入、科学技术和技术装备、经济体制和政策以及法律法规等方面的不足。严重制约了农村经济的发展。无法提供返乡农民就业所必需的发展平台。

(三)返乡农民自身能力的欠缺

相对于现代社会发展需求而言，农民群体自身文化素质较低。较低的文化素质又导致其能力的缺陷，继而导致就业创造困难。

1　后续发展能力欠缺 后续发展能力是指农民在获得国家政策、技术、资金扶持的基础上，能够维持一定的生产力水平，同时能扩大规模，

壮大实力的潜在能力。但是在外部环境得以变化的情况下，部分农民由于自身素质原因，仅仅能做到依赖外部环境变革带来的直接效应获得发展。自身缺乏扩大规模、壮大实力。扩大发展的能力。只能维持较低的生产水平，处在较低的生活状况，维持贫困的常态。

2　多样化生产能力欠缺导致生产的单一化

部分农村贫困者的贫困是因为多样化生产能力的单一性造成的，在生产经营方式、种类、手段以及组织形式上的单一性，使得其生产经营抵御自然变化、市场竞争的风险能力远远低于多样化经营在发方式，农业生产诸要素的综合投入难以达到的相对稳定的经济、社会和牛态效益。面对市场经济变革的适应能力、创新意识、创新精神和创新能力不够，生产经营仍然停留在单一型经济方式上。

3　市场能力欠缺

随着我国经济的改革、开放以及产业化的进程，农民所处的经济环境也处在变革之中，农民的经济活动受到市场经济的影响越来越大。产业分工(生产、收购、加工、贸易的发展等)、市场的扩大(国内市场、国际市场)、交易方式的变化开始明显影响农民的经济行为(生产决策、作物选择、销售等)和农民收入，已经关系到农民的切身利益和民生。但是在贫困地区，缺乏有关的组织机构，农民更多的是以个体的力量参与议价、参与市场的博弈，位于价格链条的末端，显得力单势微，难以改变自身的经济地位。

三、返乡农民参与老年服务事业支持途径

老年服务社区化是当今养老服务发展的主流趋势，经济的发展、养老文化和思想的变化、传统家庭养老模式功用的弱化。农村养老事业也转向“家庭一社区”的格局。调查显示目前农村老年人独立居住的占38.3％，认为自己日常生活需要照料的为9.3％，农村老年服务的需求逐步加大(3)。而眼前的返乡农民工则为破解农村老年服务事业发展的制约因素提供了良好的契机。老龄化社会需要大量的人力资源进行老人照料服务，而返乡农村富余劳动力则为之提供了充裕的资源后备力员，通过培训，不仅可为农村同时也可以为城市的老年服务提供充裕的人力资源，农村老年服务事业的发展也创造更多的就业岗位，有利于返乡农民向非农产业发展，改善农村产业结构，促进新农村建设。

(一)农村老年服务平台建设对返乡农民就业岗位的支持

新农村建设和城乡一体化建设。旨在缩小城乡差异，推进社会和谐发展。在老年人服务事业的发展上也应协调城乡发展的步伐，政府通过建立普惠型社会保障制度，加大对农村老年服务事业的投资。在社会服务方面，创新农村老年社区服务模式，针对我国目前农村管理、服务机构集中，农民居住分散的特点，构建以行政区域为边界的老年服务平台。以乡镇政府为中心，建立大社区中心平台，实现服务功能向村组辐射的作用，农村社去主要提供老年人照料，护理、合作医疗、老年娱乐等功能。农村社区服务平台的建设有助于带动老年服务岗位的发展，吸纳农村富余劳动力，有效缓解返乡农民就业压力。在农村老年服务平台的搭建上，应采取政府引导，社会(尤其是返乡农民工)参与的方式。

1　加大政府投入，统筹规划和建设老年服务设施。根据经济发展水平和老年人口规模，政府公共财政应向农村老龄事业加大投入。针对农村各地实际需求制定发展规划，通过新建，改建、扩建和重组等途径。有计划、有步骤地兴建一批养老服务机构(养老院、区域化集中老年居所等)，老年活动中心(站，室)、老年服务站(所)、老年医疗护理中心(站、所)，在数垃、布局、规模上政府宏观调控，政策、资金上予以保障，建立和完善老年服务事业发展的平台，以此带动老年服务人力资源的需求。

2　政策制度保障，鼓励返乡农民参与老年服务事业。通过制定相关政策鼓励和引导返乡农民参与老年服务，在资金和技术上予以帮助。利用小额贷款、技术培训和帮扶、股份制等方式扶持返乡农民兴办老年服务设施，解决老年服务政府投入不足的问题，按照市场化、社会化运作机制，向老年人提供不同层次、不同内容的服务，止返乡农民直接参与老年服务事业，同时也改变农村产业服务结构，推进新农村建设。

(二)立足农村，对返乡农民工进行老年服务职业培训，建立专业化，半专业化服务队伍

国内外劳动力转移的成功经验显示，教育与培训在劳动力转移中有着不容忽视的重要意义。欧美国家的经验是实行国家强制干预。增强转移前的教育培训，为劳动力的顺利转移与计会稳定提供保证。

有针对性地对返乡农民进行职业教育，有助于农村富余劳动力摆脱土地的束缚。向非农领域转移。金融危机带来的返乡农民潮。促使我国的职业培训呈现新的格局：政府关注农民的职业培训，开始进行财政的支持。农民培训机制进入初步发展阶段，这对于解决老年服务制约瓶颈的人力资源问题无疑是一个极好的契机。

1　加大公共财政对农民职业培训的力度，确保参训农民从中受益。

政府应该是农民职业培训的主体，提供资金保障，资金额度应该与财政收入的增长同步增长。让农民群体一样享受国民经济发展的成果。在资金的分配上，一部分用于培训机构培训能力的建设，包括培训设施、教材、师资等：一部分直接贴补参训农民，如发放“培训券”等方式，从资金上保障农民能够接受培训。

2　建立专门培训体系，提供老年服务专项培训

老年服务涉及生活照料、医疗服务、康复服务、精神照料等多方面内容，具有一定的专业要求，应针对受训农民的文化程度和培训目标提供不同层级的专业培训。培训体系的建设，由政府相关机构负责，统筹管理，包含四个层次的内容：即组织平台、技术平台、人才平台和考核平台。组织平台主要是建立有效的农民职业培训组织体系，制定专项培训制度。实施政策保障；技术平台指适应农村特点的因材施教的培训手段、设施建设。依托老年服务相关行业机构(医疗卫生、护理、康复，学校、民政机构等)，在农村建立集职业培训和服务于一体的培训基地，将培训与服务有机结合；人才平台主要是师资队伍建设，培养高素质、高技能、高水平的农民教育师资队伍；考核平台是指将职业培训绩效考核和老年服务相关职业资格证结合，通过不同级别考核的颁发职业资格证，作为行业准入凭证，培养专业化和半专业化的老年服务队伍，同时也有利于参加并通过考核的培训对象的多向发展。为城镇老年服务提供合格社会服务人才队伍，满足社会对老年服务队伍的人力资源要求。

3　长效化，持续性培训指导服务

针对返乡农民的农村老年服务职业培训应坚持长效化，持续性的思想，以职业培训点为中心，以各级农村政府机构为骨干，以农村医疗服务机构、老年服务机构依托，在城镇相关老年服务机构选派经验丰富的服务人员，采取“农村支援服务”形式，定期轮流下乡进行后续技术指导服务，同时城镇相关行业在录用人员时也可采取“农村服务经验制”，新用人员必须有农村基层老年服务的经历，通过此类方法，保证在农村老年服务培训的师资的长期存在，以便于开展农村老年服务工作和对返乡农民工参与老年服务提供后续服务，充分利用广播电视、互联网，机短信服务、热线电话等多利，形式，大规模、大范围开展职业教育培训，使得培训机制实现长效化、持续化的效果。

(三)返乡农民工参与老年服务资金保障新途径

影响返乡农民工参与老年服务的另一主要因素在于资金的保障问题，尤其是收益保障，如果返乡农民无法通过老年服务产业的发展从中获取收益的话，势必会失去参与的欲望；解决资金保障的途径一方面是政府加大对农村老年服务的资金注入，给予农村老人真正意义上的公民待遇，体现普惠型社会福利制度的社会效用，而参与服务的返乡农民可以从中收益；另一个方面抓住农村土地制度改革的契机，利用土地流转政策，宏观指导老年农民土地的流转，充分发挥土地对老年人服务的保障作用，以此解决农村老年服务的资金、场地缺口。

当前农村土地流转制度的改革和创新有利于土地资源流动，是实现土地资源优化配置，促进农村产业结构变革的前提条件，同时也是农村老年服务事业发展的有力的资金和物质保障。

1　通过生产性用地的流转实现老年服务有偿服务资金保障。有服务需求的老年群体，可以将自己承包的土地以入股，转包和租赁的形式将土地转让至个人或者集体，从而获得老年服务资金。

2　通过宅基地流转实现农村老年群体居住由分散向集中转变，形成农村老年居住社区，集中提供老年服务，降低因分散居住而出现的服务提供网难和服务成本过大的问题。

篇8

皖南休宁县五城镇，自古以来是有名大镇，依山傍水，商贾繁忙。

34岁的农民许丽枝住在金勾树村，此地离五城镇只有五公里。2005年11月15日，许丽枝头疼发热四天不愈后，前往五城镇的中心卫生院就医。许丽枝和她的家人绝没有想到，她此去再也没有能够回家。

许丽枝的病诊治相当及时。五城中心卫生院获知她食用过病鸡，且临床表现类似重感冒，立即诊断为“不明原因肺炎”，并向县卫生部门上报。11月16日，休宁县和黄山市的医生均来到五城对许丽枝进行诊治。很快，许丽枝的血样和气管分泌物也送到了合肥的安徽省疾控中心，后又送到位于北京的中国疾控中心。

21日，许丽枝被检测出H5N1禽流感病毒核酸阳性，已经得到北京的确认。

22日下午1点，她停止了呼吸。

许丽枝成为中国第三名被确诊的高致病性禽流感患者（下称人禽流感）。

中国正式宣布首例人禽流感患者确诊是在11月16日，当时的确诊患者有两人――湖南湘潭9岁男孩贺俊尧和安徽枞阳24岁的女性周毛娅。

谁是“首例”

11月16日，就在两例高致病性禽流感患者确诊之际，人们难以忘却另一名疑似患者――12岁的湖南女孩贺茵。一个月前的10月17日，家中有大量病禽且曾食用过病鸭的贺茵死于“不明原因肺炎”。她的弟弟随后出现同样的临床症状，不得不入院诊治。贺茵之弟正是贺俊尧。

因为缺乏确切的实验室检测证据，贺茵之死虽很可能是感染了高致病性禽流感，但已经不能确诊。

“没有一个地方愿意成为首例人禽流感病例发现地。”中国疾控中心一位资深研究人员直言，“但总要有第一例，必须面对现实。”

世界上出现人禽流感早在2003年，至今确诊患者已逾百人，死亡人数高达60多人。不过，在今年10月以前，人禽流感对中国人来说还只是“域外新闻”。尽管早有禽流感发生且在2004年有大量禽流感爆发，中国并没有确诊的人禽流感病例。

在10月下旬湖南湘潭禽流感疫情公之于众之后，贺茵和贺俊尧的病源曾一度成为媒体关注焦点。《财经》还在10月下旬的现场采访中发现了另一名可疑病例，即湖南湘潭县易俗河镇山塘村教师宋湘波（参见《财经》2005年第22期“湖南疫区：贺茵之死”）。

贺家姐弟是否感染了人禽流感？最初的答案是否定的。卫生部应急办公室主任陈贤义10月28日宣布，贺家姐弟“实验室检测结果为阴性”，因此中国“没有出现人感染高致病性禽流感的病例”。

或许只有以严格的医学语言辨析，才能听出陈贤义言中所留出的余地。因为尽管检测结果为阴性，但陈并未明言贺家姐弟已经排除禽流感。在这里，“排除”是关键性用语。

一周以后的11月6日，一个星期日，卫生部发言人宣布三例病例“不能排除人感染H5N1禽流感的可能”。三例之中，包括了贺家姐弟之外的另一名可疑病人宋湘波。

11月15日，卫生部疾病控制司司长齐小秋表示，从临床和流行病学方面看，湖南肺炎病人与禽流感病例“相当地相关”。

16日晚10时，卫生部正式宣布了中国湖南和安徽的两例人禽流感患者，并对贺茵之死做出进一步解释。“第一步”跨出来了。

科学无情

有一个事实令局外人一直不解――何以贺家姐弟的检测如此一波三折？

时下坊间充满了关于当局曾有意“隐瞒”的推测。不过据《财经》了解，实际情况要复杂得多。确诊禽流感具有高度敏感性，也是一个科学严谨的过程。国家卫生部门科学工作者和主管官员的责任感与实事求是的态度，最终起了决定性作用。

根据国家流感中心检测标准，对人禽流感确诊实验方法有四种，即禽H5 病毒核酸检测、病毒分离及鉴定、疑似病例的血清学检测、微量中和试验；其所需样本、实验条件及操作方法均不相同（参见“人禽流感确诊的实验室过程”）。

通常情况下，病毒核酸检测（也称病毒检测）可以较快确定阳性病例，但该项检测对样本的要求非常高，所需咽、鼻拭子或含漱液要求在发病的开始几天采集，采集部位也非常重要；使用急性期血清也可行，但样本必须在发病后七天内采集。

“然后你必须在抵达实验室之前保持样本冷冻。”世界卫生组织传染病预警与反应协调员霍居里（Julie Hall）说，而且“必须尽快做实验”；“如果在到达实验室前的任何环节出现问题，样本都有可能失去病毒介质（viral material），从而使可能是阳性的病人漏诊。”

据了解，贺茵只有10月16日采集的血清样本一份；贺俊尧及宋湘波则各有咽拭子（即气管分泌物）及血清样本一份。这些样本被分作两批，递交给湖南省疾控中心和国家CDC。知情人士透露，当时样本的质量很不理想，例如，贺茵的血清样本还不到5毫升，根本不敷使用；而贺俊尧与宋湘波咽拭子的抽取时间和部位都有问题。卫生部齐小秋司长后来在谈到相关样本时，也承认提取时间和方式的遗憾。

样本一旦缺憾，则最初的检测出现阴性可能性很大。但此时的阴性不意味着排除人禽流感。进一步检测是必须的。

然而，贺茵在死亡后立即被火化，未及取出肺组织样本；而对贺俊尧进行进一步检测需要时间。事实上，正是进一步检测显示贺俊尧的血清出现“可疑阳性”。最后的可靠的办法是微量中和实验，亦即将病人在发病初和痊愈后的双份血清进行对比，以了解其中抗体有否大量增加。双血清的时距应为两到四周。这一切，当然就使确诊大大推迟了。

无论如何，所有的当事人还是选择了尊重科学。11月11日，贺俊尧的微量中和实验有了结果，H5N1阳性得到确认。

因为提高了警觉而且有了更严谨的方式，周毛娅的诊断过程较为简单。据《财经》了解，周发病于11月1日，11月7日因重症肺炎入住铜陵市人民医院，当天医院便采集了呼吸道分泌物。样本提取后被分为两份，一份交由安徽省疾病预防控制中心（下称安徽省疾控中心），一份交由中国疾控中心。因样本质量非常好，早在省里即检测出阳性结果。最后的确诊任务落在中国疾控中心身上。

11月10日，中国疾控中心病毒病预防控制所（下称中国疾控中心病毒所）对周的样本PCR检测同样给出阳性结论。随后，以国家流感中心主任舒跃龙为首的专家排列出病毒的部分基因序列，同时在病毒所内的P3实验室进行了病毒分离培养实验。24小时后，病毒分离培养实验完成，用于实验的鸡胚上出现大量H5N1病毒，显示结果阳性。

11月11傍晚，病毒所专家又用分离培养出来的大量病毒，测试得出病毒全部基因序列，与H5N1病毒基因序列完全吻合。

与此同时，中国疾控中心病毒所专家与北京大学医学院专家于11月11日赴铜陵，对周毛娅进行了尸检，并提取了肺组织样本。回京后，专家针对周肺组织样本再次进行了PCR实验及病毒分离实验，得出完全相同的结果。

“肺组织标本的结果是最铁证如山的。”一位病毒研究专家向《财经》表示。

诊断标准

然而，两次实验的确诊结果并未在11月12日对外公布。个中原因相当微妙。

11月11日前后，经中国卫生部邀请，两队世卫专家人员陆续抵京。一队流行病学专家将前去湖南实地考察，一队病毒研究专家则在京协助中国卫生部确认实验结果。后者由美国CDC首席流感专家南希考克斯、香港卫生署病毒研究专家Wilima Lim组成。

按照世界卫生组织标准，有流行病学接触史和临床表现，经任何一种实验方法检测呈阳性，便可确诊为人禽流感。

但中国公布的人禽流感确诊标准更为严格。根据卫生部于今年8月公布的《人禽流感诊断方案（2005版）》，有流行病学接触史和临床表现，从患者呼吸道分泌物标本中分离出特定病毒或采用PCR法检测到禽流感H亚型病毒，且发病初期和康复期双份血清抗禽流感病毒抗体滴度四倍或以上升高者，方可确诊。

如果恪守这一标准，在急性期死亡的贺茵和周毛娅无法提取到恢复期血清，也就无法进行确诊所必须的抗体实验。此外，由于安徽枞阳并无家禽出现H5N1禽流感的疫情报告，周毛娅的流行病学接触史亦成疑问。

知情人告诉《财经》，11月15日晚，农业部、卫生部与世界卫生组织专家就最终确诊一事讨论至深夜。其间，有官员甚至提出，可将已发现病例确定为“高度疑似禽流感病例”。

最后，仍然是科学求实精神占了上风，世卫专家和中国卫生部门的一些专家均认为，以程序严格的实验室检查结果进行确诊，应是确切无疑。

最终，贺茵未被列为确诊病例，周毛娅与贺俊尧则被宣布中国内地首次发现的人感染禽流感病例。宋湘波的情况则未提及。

卫生部发言人11月6日表示，宋湘波的H5N1禽流感相关检测结果为阴性，但不排除禽流感。接近CDC病毒所的有关专家告诉《财经》，此后该所曾对宋湘波做过一次病毒检测，结果为可疑阳性。具有决定意义的微量中和试验也在进行中。但由于宋湘波发病较晚，提取其恢复期最佳血清样本的时间也较晚。目前，宋氏的这一实验结果尚未正式公布。

11月23日，卫生部和国家中医药管理局对《人禽流感诊疗方案（2005版）》重新修订，相应放宽了诊断标准（参见“人禽流感诊断标准”）。

人禽两条线

确诊结果相继公布。安徽两名女子先后因禽流感死亡，引起人们极大困惑。

这是因为，无论周毛娅所在的安徽枞阳周潭镇永兴村严潭庄，还是许丽枝所在的安徽休宁山斗乡金勾树村，都没有确诊家禽中的禽流感。

更有甚者，枞阳属安庆市，休宁属黄山市，两地以山水相隔，距离有百余公里。这两个地区历史上均未出现过禽流感，而且距此次爆出疫情的安徽淮南与天长也相距甚远。

周毛娅确诊禽流感后，数十名记者云集长江之滨的枞阳县，探究的重点之一，就是当地究竟是否发生过禽流感疫情。枞阳当地坚决否认，并指出周毛娅所在的村庄虽曾有死禽，但总数字不足3％，远逊于“高致病”禽流感引起大片死亡的惨状。事后的检测，也并未在当地家禽中发现H5N1疫情。

枞阳官方曾据此推断，周毛娅的传染病接触史或源于外出打工，或源于候鸟。但因周打工返家已有20多天才发病，而候鸟直接感染一位农妇的几率无论如何较漏诊病鸡为低，则是专家们的普遍看法。

至11月23日，卫生部通报安徽休宁出现另一例人禽流感病例。人们在查看了休宁县所在地理位置后，不无疑惑地问：“难道又是候鸟？”

休宁患者许丽枝所在的金勾树村距公路不过两三公里。该村只有20多户人家，养家禽232只。在许丽枝病故前，死鸡仅10只，不包括村民自行宰杀的3只。有关当局已认定休宁并未出现禽流感疫情。《财经》在采访时发现，当地农民对于许丽枝的不幸已经家喻户晓，但并不感到惊慌。24日晚守卫在金勾树村外防止外人进入的乡镇干部未穿防护衣，地面上也没有石灰线。与记者去过的湖北、安徽其他禽流感疫区大不相同。

世卫组织与疾控专家将前往安徽，准备对两起传染源不明的人禽流感病例进行流行病学调查。

尽管现在有媒体渲染周、许“感染之谜”，但专家们认为其传染源不会过于神秘。专家们普遍认为，周毛娅与许丽枝的染病与其生前密切接触携有H5N1的家禽相关，其死前曾宰杀准备食用的病禽即是证明。相关家禽在感染后并未立即毒发身亡，传染各方，形成具杀伤力的爆发性疫情，只表明高致病性禽流感疫情从感染、流行到爆发是个过程，因外部条件不同或病毒的基因差异，可能有不同的表现形式，出现漏诊。同时，周、许一者正在怀孕，一者体质较弱，遂在接触中感染了禽流感。

周、许两病例只是表明，人禽流感发生与禽流感疫情的大规模爆发未必同步发生，人禽疫情由于不同的监测报告系统，并不一定按逻辑先后而显现。

事实上，在其他国家也发生过类似的情况。去年2月18日，泰国疾控中心公布20名疑似病例，其中一名两岁的女孩所在的省份过往并无禽流感相关疾病发生，仅女孩家少量鸡只在女孩发病前七天死去。泰国农业部在接获通知后，方始对该地区的动物疾病展开调查。

世卫组织驻泰国代表处负责接待媒体的官员阿帕拉告诉《财经》记者，泰国所有的确诊病人最终都能追溯到和病禽的接触史。而越南更是首先发现报告了人感染可疑不明原因肺炎（后确诊为H5N1病毒感染），后证实动物首发疫情。

专家们提出，现实挑战显示，公共卫生防控部门监控人禽流感的难度已经增加，责任也更加重大。事实上，安徽的两个病例的确诊之所以比较快，主要原因是当地医院警觉性高，及时上报，病人无论治疗和取样检验都更为及时。此外，现阶段人禽流感主要在农村发生，相应的防治条件和卫生水平都较差。政府构建基层卫生防疫体系、推进农村医疗卫生事业发展的任务也更迫切了。

“提高农村养鸡卫生水平非常重要。人禽流感目前毕竟是偶发。而综合分析世界上已有的一百多例病人，人禽流感主要还是接触传染，特别是接触病鸡的粪、毛、血和内脏。应当在这方面特别注意。”中国工程院院士、著名流行病专家庄辉说，他并不主张农民吃病鸡，但同时认为，因食用煮熟的鸡患病的可能性很小。

有限人传人

三名确诊人禽流感的出现，使中国成为继越南、泰国、印尼之后第四个出现人禽流感的国家。

到目前为止，这三例病人系属“偶发”。因为H5N1主要是感染禽类，其H5基因在理论上并不能为人体细胞所吸收，H5N1感染人都属于偶然现象。退一步说，纵使由于禽流感的普遍，这种“偶然”的概率增大，人与人之间的横向传染目前还不存在。科学家虽然推断H5N1的基因通过变异，最终会成为威胁人类的致命病毒,但这种变异目前尚未完成。

然而，国际科研人员的调查研究显示，形势并不容乐观。

美国CDC在最近一期“急性传染病”（Emerging Infectious Disease）月刊（11月号）上刊登了一封由该中心、世界卫生组织及东南亚等国家的有关专家共同调研撰写的致编辑的信――“H5N1禽流感的家庭聚发”（Family Clustering of Avian Influenza A (H5N1)），显示人传人事实上已经在小范围内发生。

科学家将家庭聚发定义为家庭成员中有两人以上被实验室确诊为感染H5N1，或是两人以上出现严重肺炎或因呼吸道疾病死亡，其中至少有一人确诊。

研究人员调查了自去年1月至今年7月东南亚主要禽流感爆发国家的病例，这期间共有109名病例报告给世界卫生组织。研究人员对这些病例的研究发现，共有15起符合定义的家庭聚发，其中11起在越南，聚发的规模在2至5人之间；有9 起出现在同一个家庭中，2人以上为实验室确诊。

对这些家庭聚发的研究还很有限。科研人员认为，出现这些家庭聚发应该还不是人际间相互传播的结果，而是可能共同接触了病死家禽；或是在某些国家，有食用未经烹煮的禽类血的习惯。

研究人员还发现，2004年12月至2005年7月发生的家庭聚发，比之前一年发生的日均比例略有上升，但并没有和病例总数同比例上升。但是，死亡比例有明显的下降――2003年12月至2004年11月，死亡率为73％；而在2004年12月至2005年7月之间，死亡率降至35％，至少回落了50％。

这个情况被研究人员认为是一个值得担忧和仔细监控的流行病学变化，因为它可能暗示病毒正在朝着适应人体的方向变异，导致死亡率降低。国内一位不愿透露姓名的病毒专家向《财经》表示，如果病毒在短时间内将人杀死，其人际传播能力就非常有限。周和许的病例都是急性死亡。

家庭聚发的研究人员指出，到目前为止，尚无H5N1和人流感病毒发生重组的证据。但建议从确诊病人身上分离出的病毒应尽快测出其基因序列，以与之前分离出的病毒进行比较，看是否发生了变异。

11月23日，新华社援引越南中央卫生与流行病研究院公布的一项最新研究报告称，H5N1型禽流感病毒基因出现了轻微变异，虽然其毒性有所下降，但变得更易向人类传播。

至于中国确诊病例身上测出的病毒基因序列与越南、泰国等地的病毒相比，是否有较大的差异或变异，世卫组织驻华代表贝汉卫说，由于中国实验结果出来未久，目前尚未进行相关的研究对比，而且也有待于中国提供样本的共享。

科学的探索还在继续中。无论如何，H5N1的威胁已经逼近，成为中国和世界必须共同面对的严酷现实了。

本刊记者凌华薇对此文亦有贡献

人禽流感确诊的实验室过程

根据中国流感中心检测标准，对人禽流感确诊实验方法有四种：禽H5 病毒核酸检测；病毒分离及鉴定；疑似病例的血清学检测，亦即血凝抑制；微量中和试验，亦即双份血清对比实验。四种方法所需样本、实验条件及操作方法均不相同。

禽H5病毒核酸检测法使用PCR检测技术。PCR是最快捷、最有效的检测方法，可在24小时内得出检测报告。在PCR检测呈阳性前提下，运用基因技术，还可迅速检测出H5N1病毒的基因序列，为确诊人禽流感提供充足的实验室证据。

对患者急性期样本的另一种常用检测方法，是病毒分离及鉴定实验。这一实验方法是从病体咽拭子样本中分离病毒并植入鸡胚中（即未完全孵化但已成形的小鸡）或进行细胞培养。由于鸡胚对H5N1病毒具有特殊敏感性，病毒会在鸡胚内迅速繁殖。

血凝抑制相对基因技术是一种比较传统的实验方法。它可以通过检测病体样本中的抗原体，测试到禽流感病毒。这一测试的最佳取样时间为发病后的两到四周。血凝抑制方法一般只能确定病毒的H亚型，无法检测到N亚型，通常需要三四天的时间。

微量中和试验与血凝抑制实验的原理基本相同，都是针对抗体的检测。但微量中和试验，主要是双份血清的对比；即患者发病初期的血清与恢复期血清进行对比，如果后者出现高于四倍的H5N1抗体，则表明患者得了高致病性禽流感。

鉴于微量中和试验需要病毒培养和双份血清，故所需时间也较长。专家表示，微量中和试验是国际公认的最后一种权威检测。如果前述几种实验都未查出阳性，微量中和试验是最后一道关。当然，因为双份血清的要求，这种检测只适用于能够治愈的病人。

除上述外，对怀疑因禽流感死亡的患者，肺组织样本检验也相当可靠。

本刊记者根据专家采访整理

人禽流感诊断标准异同

11月23日，卫生部和国家中医药管理局对《人禽流感诊疗方案（2005版）》进行了重新修订。

在修订版中，对人禽流感的确诊标准为：“流行病学接触史和临床表现，从患者呼吸道分泌物标本或相关组织标本中分离出特定病毒，或采用其它方法，禽流感病毒亚型特异抗原或核酸检查阳性，或发病初期和恢复期双份血清禽流感病毒亚型毒株抗体滴度4倍或以上升高者。”

这一标准与原标准最大的不同，在于将几种实验方法之间的“且”字改为了“或”字。这意味着，在流行病学接触史和临床表现的前提下，通过任何一种实验方法呈阳性便可确诊人禽流感。

除却放宽了确诊标准，新标准还补充规定，在“流行病学史不详的情况下，根据临床表现、辅助检查和实验室检查结果，特别是从患者呼吸道分泌物或相关组织标本中分离出特定病毒，或采用其它方法，禽流感病毒亚型特异抗原或核酸检查阳性，或发病初期和恢复期双份血清禽流感病毒亚型毒株抗体滴度四倍或以上升高，可以诊断确诊病例。”

这一标准的修改与补充，显然与周毛娅病例的确诊过程关系密切。一方面，如按原标准，对急性期死亡的周毛娅，不可能再提取到恢复期血清，也无法进行抗体实验，是无法确诊的。但是实际上，PCR和病毒分离实验提供的实验室证据，已充分证明周毛娅感染了H5N1禽流感病毒。修改后的确诊标准解决了这一矛盾，并与WHO的诊断标准接轨。另一方面，补充标准特别规定，流行病学史不详的情况下也可以根据临床表现和实验室证据确诊。

但是，修订后的诊疗方案在对疑似病例的定义上并没有实质性的变化，除了要有流行病学接触史和临床表现，仍要有呼吸道分泌物或相关组织标本甲型流感病毒M1或NP抗原检测阳性或编码它们的核酸检测阳性者。对相关组织标本甲型流感病毒M1或NP抗原的检测，实质上是针对病毒所进行的蛋白检测方法。

蛋白的检测法是一种常见的针对普通流感病毒的检测法。它可初步确诊感染流感病毒，却无法确诊禽流感。而编码它们的核酸检测，指的就是确诊禽流感的方法之一――PCR核算检测法。如是，比照世界卫生组织及其他一些国家，如泰国、越南的标准，中国的疑似标准属偏严。

另外，修订版本的人禽流感诊断标准中，在疑似病例和确诊病例增加了一个新项：“临床诊断病例”。这项内容规定：“被诊断为疑似病例，但无法进一步取得临床检验标本或实验室检查证据，而与其有共同接触史的人被诊断为确诊病例，并能够排除其它诊断者。”按照新的诊断标准，12岁女孩贺茵可被定性为“临床诊断病例”。当然，这与确诊病例仍有不同。