公共财政的基本职能范文

导语：如何才能写好一篇公共财政的基本职能，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

在中国，公共财政在政府管理中作为一个明确概念确立，发生于20世纪90年代后期。在说公共财政之前，需要简单说一下财政。

在中国发展市场经济，实现现代化战略目标，财政怎样转型，政府理财怎样合理地形成一个能够胜任的框架和型态？回答就是建设公共财政框架。建设公共财政的实质性内容，就是要与时俱进地处理好随经济社会转轨、政府职能转变而来的财政职能转变和财政转型问题。首先应该把公共财政理解为财政转型、政府职能转变、建立社会主义市场经济新体制过程中，从财政角度出发的一种理念和基本导向。我国财政经历了从原来的供给型财政、生产建设型财政、转轨过程中探索的财政振兴，一步一步转变成相对成熟的、能够跟新时期社会主义市场经济新体制和总体社会再生产发展要求相适应、相匹配的一个财政型态。

公共财政顾名思义，关键的内在导向就是强调财政的公共性，以满足社会公共需要作为财政分配主要的目标和财政工作的重心。财政作为国家职能实现的一个理财系统，必须适应这个转变，越来越多地去体现对公共利益、公共需要的追求和这方面的保证。

公共财政在管理运行上必然要以现代意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算作为基本管理制度。其实质内容是以制度的合理安排和严密性防止公权扭曲，落实公众利益的最大化。具体要落实在现代意义的预算管理形式上，即所谓“阳光财政”的状态。

今后一个时期在继续构建和发展公共财政框架的过程中，应该抓住如下一些主导因素：按照公共财政发展的要求在政府和财政的基本职能中收缩生产建设职能，逐步形成中央和地方各级具体而详尽的事权明细单，使公共财政中的财权配置与事权的配置较好地呼应；在公共财政的框架下合理掌握财政分配顺序，在保证国家机器高效能的正常运转的基础上，其后应是满足公共需要即公共产品和服务的提供，然后，才是政策倾斜方面和重点建设方面的事项；逐步形成规范的公共选择机制，财力分配和政策安排不能由少数政府官员决定，必须越来越多地依靠法治化的程序、规范的公共选择机制来形成决策方案；积极依托“金财工程”等形成公共财政的制度约束、监督体系；努力发展“四两拨千金”的理财新方式，把政策倾斜中“设租寻租”的可能性压到最低限度；最后，在公共财政框架下，政府理财方面要形成一个协调配套的复式预算体系。(作者系财政部财政科学研究所所长、研究员、博导)

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（一）基本公共服务均等化要求政府由建设型政府向服务型政府转变

基本公共服务均等化的实现首先需要政府职能的转变。所谓调整政府职能结构，就是要将政府的主要职能从原来的过分关注经济建设的建设型政府，调 整为政府职能主要关注基本公共服务的服务型政府。服务型政府是一种全新的政府管理模式，其区别于管制型政府一个最显著的特征，就是以公民为本位的政府。 ［17］

（二）基本公共服务均等化要求各级政府构建坚实的公共财政体系

要实现基本公共服务均等化，必须有四大体制支撑，即公共财政制度、收入分配制度、城乡协调制度和公共服务型政府制度。从财政体制来讲，首先要 向公共财政体制转变，使其符合公共财政的基本特征和基本职能。其次要调整财政支出结构，加大对目前比较薄弱的基本公共服务领域的投入，同时加大财政转移支 付的力度，弥合东西部之间在公共服务上的差距，使其达到公开、公平、公共、民主和法制的要求。从收入分配来讲，必须按照“保低”(保障并提高低收入者收入 水平)，“扩中”(扩大中等收入比重)，“控高”(调控过高收入)，“打非”(打击并取缔非法收入)的进行收入分配体制改革，使收入差距扩大的趋 势得到根本性扭转，从而减轻政府实施基本公共服务均等化的压力。［18］

（三）加大县级政府的经济自主权是推动基本公共服务均等化的有力保障

有研究认为，中西部地区某些县基本公共服务均等化实施困难，原因在于其县级财政的现状与公共财政的差距。［19］县级的财权与事权不对称，财 政包袱重，“市管县”的管理体制，进一步加重了县级财政的压力财政支出结构不合理，县级财政负担过重，财力偏紧使中西部地区县级政府统筹经济社会发展时有 心无力。由此，近年各省积极实施“强县扩权”制度，目的就是为了加大县级政府在县域经济中的自主权。强县扩权最重要的就是要强化县级政府的经济大权，可以 有效实现政府机构的精简，降低行政运行成本，促使政府职能合理定位，并提升整个社会经济生活的统筹协调水平。［20］

陕西省于2007年起开始实行“强县扩权”试点。2008年一季度，15个扩权县（市）生产总值、工业总产值、社会消费品零售总额比上年同期 平均增长15.9%、28.7%、28.7%。扩权县直接办理的审批、核准、备案类项目大幅增加，发展环境更加宽松。神木抓住机遇，促进了县域经济快速发 展，顺利跨入全国百强县行列，从而改写了陕西省没有全国百强县的历史。

四、总结

西方学者认为公共服务均等化是政府的天然责任，而我国由于经济条件和社会发展水平的制约，只能将范围缩小至基本公共服务。随着理论研究的深入 和各地广泛的实践，基本公共服务均等化理论必将越来越成熟。如何实现民生措施和制度的可持续发展，本文认为只有通过转变政府职能，构建公共财政体系和扩大 县级政府的经济职能，才能实现更大意义上的基本公共服务均等化。

在研究的过程中，本文认为以下问题还应进行继续深入地研究。基本公共服务均等化的效果如何评价，随着理论研究的不断发展和各地基本公共服务均 等化措施的实行，这一领域必然会引起学者的关注。同时，各地政府积极推进基本公共服务均等化，出台了各种各样的政策措施，这些举措应切实贯彻落实，使这些 惠民举措真正为百姓带来福利，而不是出于各级政府一时的“政绩热情”。

参考文献：

［1］刘德吉．公共服务均等化的理念、制度因素及实现路径：文献综述［J］．上海经济研究，2008，（4）：12.

［2］唐钧.公共服务均等化——保障6种基本权利［J］.时事报告，2006，（6）：42-43.

［3］钱凯.我国公共服务均等化问题研讨综述［J］.经济研究参考，2008，（42）：40.

［4］董立人.论实现基本公共服务均等化的路径选择［J］.中国井冈山干部学院学报，2008，（5）：83.

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［6］周明海.民生的关注与追寻——当前基本公共服务均等化问题研究的主要观点综述［J］.兰州学刊，2008，（4）：87-91.

［7］金兴盛.让所有人共享基本公共服务［J］.今日浙江，2008，（14）：44.

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［9］国家发展改革委宏观经济研究院课题组.促进我国的基本公共服务均等化［J］.宏观经济研究，2008，（5）：7.

［10］骆建华.推进城乡公共服务均等化［N］.浙江日报，2007—07—02（11）.

［11］金兴盛.让所有人共享基本公共服务［J］.今日浙江，2008，（14）：44.

［12］迟福林.广东率先实现基本公共服务均等化的建议［EB/OL］.cird.org.cn/showfruit.aspx?ID=772.

［13］陈昌盛.基本公共服务均等化:中国行动路线图［J］.财会研究，2008，（2）：16.

［14］井敏.试论推进我国基本公共服务均等化的路径选择［J］.学习论坛，2008，（10）：53-55.

［15］陈文权，张欣.十七大以来我国理论界关于“基本公共服务均等化”的讨论综述［J］.云南行政学院学报，2008，（5）：41-45.

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［18］常修泽.公共服务均等化亟需体制支撑［J］.瞭望，2007，（7）：48-49.

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【关键词】政府 职能 公共品 供给 关系 党公共品也称公共物品或公共产品，是指向全体社会成员共同提供的且在消费上具有非竞争性、收益上具有非排他性的物品和服务。非竞争性是指某人对公共产品的消费不排斥和妨碍他人的同时享用，也不会减少他人消费该种产品的数量和质量。而非排他性则是指在技术上无法将那些不愿意为自己消费行为付款的人排除在该产品的受益范围之外，或者虽然可以在技术上排他，但成本较高，在经济效益也比较低。根据公共品自身的性质可以划分为纯公共品和准公共品，其中纯公共品是指具有完全的非竞争性与非排他性特征的公共品，如国防系统、道路照明等。准公共产品是指不同时或不完全具有非竞争性和非排他性的公共品，如公共图书馆、公共运动场等。从消费和生产的角度看，纯公共品由全体成员共同使用，使用权归群体或集体所有，具有绝对的“非排他性”、"非独占性"和"非竞争性"特点，提供公共品带来的收益不为投资者独享，极易由公众共享。每增加一个消费者和使用者，其边际成本都为零。

一、政府的征税权决定了其提供公共品的义务

取得财政收入的手段包括税收、发行货币、发行国债、收费、罚没等，而税收是国家财政收入的主要来源，主要由政府征收，取自于民、用之于民。所谓税收就是国家为实现其职能和满足社会公共需要，凭借政治权力，按照法律规定的标准和程序，参与国民收入和社会产品的分配和再分配，强制性、无偿地获取财政收入的一种形式。税收具有无偿性、强制性和固定性的形式特征，税收制度体现了国家和纳税人之间在征收、纳税的利益分配上的一种关系，是在一定社会制度下的一种特定的分配关系。税收三性是一个完整的统一体，它们相辅相成、缺一不可。如果将纳税人权利从征税和用税两个层面进行界分，那么，享受政府提供的公共物品和服务的权利则属于用税方面的权利。依据公共财政的原理，纳税人拥有获取和享受公共物品和服务的权利，这也是我国征税合法性和用税合法性最坚实的根据和基础，因此，必须把税收融入整体财政资金循环，并作为全民公共物品和社会福利提供的来源和基础，而不能用于其他用途和目的。

二、公共品的非排他性决定了公共品应当由政府提供

非排他性是与排他性是相对应的，其中，"排他性"是指排斥他人消费的可能性，即如果你在使用一件产品时，别人就不能使用，或当你能完全拥有一件产品时，别人就不能拥有。一般来说，凡是企业和个人家庭能完整地购买其消费权的产品，都具有消费上的排他性，这种产品就属于私人产品范畴。而公共产品所具有的"非排他性"是指即使一个人在消费某种产品的同时，也无法排除别人在同一时间消费这类产品，而且即使不愿意和别人同时消费这一产品也无法将其排斥。比如当一个人走在一条公路上，他是没有办法不让其他人走这条路的；再比如当一个人不愿意受到公路上的路灯的照射，但只要你走上这条有路灯的公路，就必须受到照射。市场经济规律决定了任何经济主体都是以逐利为主要目的，而公共品的非排他性特征决定了其不具有盈利性，因此，这一部分公共权力的行使必须由代表民意的政府来完成。

三、公共财政决定了政府提供公共品的正当性

"公共财政"是市场经济条件下政府财政的基本选择，是为社会提供公共产品与公共服务的一种政府分配行为，是与市场经济体制相适应的一种财政管理体制，主要着眼于满足社会公共需要，弥补"市场失效"缺陷。公共财政的操作化定义是指国家（政府）集中一部分社会资源，用以为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为，以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范围，并以此构建政府的财政收支体系，这种为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式，在理论上被称为"公共财政"。按照公共财政理论，在市场经济条件下，列入政府开支的事项大多属于社会公共需要的层次，主要是为社会提供难以按市场原则提供的公共商品与服务，正是在这一意义上，财政成为公共财政，政府支出用于社会"公共"方面成为"公共财政"下政府支出的基本方面。同时，由于政府支出的范围主要限于为社会提供难以按市场原则提供的公共商品与服务，不能获得全部效益却需要承担全部成本，这就要求有一种与政府支出这种性质相一致的财政收入形式，由于税收取得的无偿性和与之相对应的公共商品与服务享用的免费性，使得税收实际上成为社会成员为获得公共需要的满足或为消费公共商品与服务而被强制性支付的一种费用，由此可见，公共财政决定了政府提供公共品的正当性。

四、提供优质公共品是地方政府间竞争的主要手段

地方政府竞争是指一个国家内部不同行政区域地方政府之间为提供公共品，吸引资本技术等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展跨区域政府间的竞争。其目的是为了吸引更多的生产要素的流入，通过生产要素配置使得地方政府能够获得更多的财政利益，用以提高本辖区的公共品供给数量和质量。在此意义上，地方政府竞争的核心内容就是地方财政竞争，因为，地方性公共品的成本或价格就是在现有财政制度下地方政府所能获得的税收，辖区内由资源配置效率和经济增长水平所决定的程度水平，也确定了公共品的供给状况。为了获得更多的税收来改善公共品的供给状况，地方之间展开财政竞争是必然的。地方财政竞争是指地方政府间为增强本辖区内的经济实力，提高辖区内的社会经济福利，以财政收支为手段进行的各种争夺经济资源的活动。

参考文献：

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中国财政，2002，（10）.

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会科学，2004，（02）.

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关键词：公共财政；社会主义和谐社会

中图分类号：F81文献标识码：A

所谓和谐社会，是指不同社会阶层、集团和群体之间、不同社会组织或团体之间、个人之间及个人与社会之间相互尊重、彼此信任、互助合作、和睦协调的社会状态。所谓公共财政，就是国家以社会和经济管理者的身份取得收入并用于政府公共活动支出，保障国家安全和社会秩序，为社会提供公共服务。也就是，按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共产品，以满足社会公共需要的经济活动或分配活动。

目前，我国达到社会和谐还面临一些挑战：一是经济增长的质量不高，自主创新能力不强，高速的增长与就业不足并存，几乎成了中国经济的特有现象；二是收入分配呈逐步扩大的态势，城乡差距近十几年明显拉大，全社会收入分配拉开的幅度和速度过快，相当部分人未能真正共同分享改革和经济发展的成果，形成了严重的社会问题。如，收入差距与贫富悬殊导致阶层分化对立，增加，积累着社会不稳定因素，破坏社会的和谐与公正；三是地区差距仍旧较大；四是资源环境约束日益突出。经济成果与资源投入不相称，环境资源问题不仅制约着我国经济增长的速度，而且也影响着社会财富增长的质量。

为了避免可能出现的经济社会问题，化解各类矛盾和问题，必须建立公共财政机制，发挥公共财政的职能。发挥公共财政职能，积极构建和谐社会应从以下几个方面实施：

一、构建支持“三农”的长效机制，促进城乡协调发展。构建和谐社会的重点和难点在农村，而完善公共财政职能，必须把支持经济快速发展作为公共财政的第一要务，促进国民经济持续快速协调健康发展。为此应坚持“工业反哺农业、城市反哺农村”和“多予、少取、放活”的方针，切实加大对“三农”的投入力度，让农村居民，分享改革发展成果、沐浴公共财政阳光，实现农村经济的快速发展。

1、财政新增用于教育、卫生等方面的投入，应主要用于农村，逐步提高财政对农村的公共服务能力。

2、大力支持农村基础设施建设、科技推广、农业产业化、农业综合开发和农村经济专业合作组织发展，逐步扩大公共财政覆盖农村的范围。

3、继续实施粮食直补、水稻良种补贴和农机具购置补贴政策，确保农民增收和粮食生产安全。

4、重点推进农村税费、粮食流通体制、农村金融体制和土地征收制度等改革，大力支持乡镇机构、农村义务教育体制、乡镇财政体制等配套改革步伐，进一步提高农村的改革效益；五是整合财政支农资金，提高财政支农整体效益。

二、完善社会保障体系，构建社会安全网。社会保障是一国政府为全体国民因各种原因而失去收入来源、生活贫困时，向他们提供的生活保障。对城乡居民进行强制性的社会保障也是公共财政的基本职能之一。社会保障体系是和谐社会的重要支柱，是经济运行的稳定器，更是弱势群体的安全网，它主要包括社会保险、社会救助和社会福利。目前，我国一部分人享受过度保障，一部分人则几乎没有任何保障。这种做法严重地违背了社会主义公平原则。我国是一个发展中国家，不可能给国民提供高水准的社会保障，我们的目标应该是逐步建立一种水平不高但覆盖面广的社会保障体系。在构建和谐社会进程中，应坚持以人为本，加快完善社会保障制度。

1、进一步加大社会保障投入力度，提高社会保障支出占财政支出的比重。

2、在广大农村完善最低社会保障、新型合作医疗、大病救助等社会保障制度，避免贫困人口的生存危机。

3、运用公共财政手段，积极帮助下岗职工、离退休职工以及病残职工解决基本生活困难。

4、从政策上落实政府、企业和个人在社会保障方面的经济责任，努力构筑全方位的社会保障安全网。

三、实施积极的就业政策，促进社会成员充分就业。就业是民生之本，实现社会和谐，首先要保障人民群众安居乐业。我国是世界第一人口大国，劳动力资源充足，应把就业优先作为一项基本国策。财政部门要把实施积极的就业政策作为一种重要的制度安排，从体制和机制上促进社会成员的充分就业。

1、采取补贴、税收、担保投融资等财政政策，努力调整产业结构，大力支持劳动密集型产业、就业弹性大的服务业以及就业潜力大的中小企业和民营经济发展，提高就业增长弹性。

2、支持设立“再就业基金”，对吸纳再就业的公益性岗位实行工资补贴，对安置下岗失业人员的企业实行培训补贴。

3、支持人力资本投资与劳动力市场建设，向所有城乡失业者提供免费职业培训和就业服务。

4、加快构建统一的城乡劳动力市场和服务网络，逐步实现城乡统筹就业。

5、强化职业技能培训，努力提高城乡劳动者的就业能力。支持劳动用工制度改革，鼓励自谋职业、灵活就业和自主创业。

四、加快义务教育发展步伐，实现教育机会均等。教育不公是最大的不公。应充分发挥财政职能，促进教育公平。

1、继续加大“两免一补”、助学贷款、贫困大学生救助等工作力度，保证每一个困难家庭的城乡学生都能够上学读书。

2、改革义务教育投入体制，将目前以县为主的承担体制改变为由省以上政府承担，解决基层财政特别是贫困地区义务教育投入长期严重不足的问题。

3、进一步深化教育体制改革，清理整顿教育收费秩序，有效减轻非义务教育阶段学生的经济负担。

五、发展公共卫生事业，着力建设健康社会。公共医疗卫生关系国计民生和劳动者的素质，公共财政应发挥其提供公共产品职能和重要作用，加快发展以农村为重点的城乡卫生事业。

1、积极调整财政支出结构，统筹城乡医疗卫生事业建设，加大对公共卫生、基本医疗、农村卫生等事业发展的投入。

2、加强公共卫生基础设施建设，完善应对突发公共卫生事件的长效机制，进一步提高疾病预防和控制能力，保护人民群众的生命健康。

3、加快城镇医疗卫生体制改革，支持建立与社会主义市场经济体制相适应的卫生医疗体系。

4、加大对农村医疗卫生机构基础设施建设的投入力度，建立完善农村贫困家庭医疗救助制度，突出解决农民看病难、看病贵的问题。

5、积极实施农村合作医疗制度的改革，加强以传染病防控为重点的公共卫生体系建设，努力改善基层群众的基本医疗卫生服务。

六、加大生态环境保护和建设力度。保护生态环境，就是保护人类社会的家园。按照可持续发展要求，现代财政最终将向生态财政转变，从而使国民经济的发展对环境的损害越来越小。财政工作既要实施对环保产业的支持，也要对破坏环境的经济行为进行调节。

1、进一步做好重点流域、区域污染防治工作，加强污水处理、垃圾处理等环境基础设施的建设，协调推进工业污染、生活污染和农业源污染的治理，严格控制污染物排放总量，抓紧解决影响群众健康安全的环境问题。

2、大力发展循环经济，积极推行清洁生产，推动资源的综合利用、回收利用和循环使用，加快建设资源节约型和环境友好型社会。

3、继续实施生态环境保护和建设重点工程，加强自然保护区建设，减少人为破坏，发挥自然修复能力，再造祖国秀美山川，加强财政在生态社会转型过程中的作用。

4、在支持生态建设中实施直补农民政策。近3年中央财政安排资金828.9亿元，支持完成退耕还林1.35亿亩，荒山荒地造林1.84亿亩；安排231.9亿元，支持保护了14亿亩天然林，营造林木0.62亿亩；安排森林生态效益补偿补助资金50亿元，支持保护重点公益林4亿亩。上述政策，既改善了农村生态环境，又使农民从财政补贴中直接受益达687.06亿元。

总之，构建和谐社会，实现经济社会卓有成效的发展和全面现代化任务十分艰巨，需要坚持不懈地努力。公共财政在构建和谐社会过程中责无旁贷。我们相信通过建立公共财政机制，完善公共财政职能，我国和谐社会的目标一定能够实现。

（作者单位：洛阳市财经学校）

主要参考文献：

[1]张启春.公共财政学教程[M].北京：中国经济出版社，2004.1.

[2]喻廷才.健全公共财政体系是构建和谐社会的重要任务[EB/OL].2005.4.29.

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公共财政；和谐社会；城乡统筹；就业

社会主义市场经济体制为公共财政提供了基本的经济环境，构建社会主义和谐社会为我国公共财政提出了基本的政策目标。党的十六届五中全会提出了未来五年内构建和谐社会的具体要求，其中提出：“要把扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置，千方百计的增加就业。”如何利用财政政策，在稳定经济的同时，促进就业实现社会稳定，为构建和谐社会创造一个条件，是一个值得研究和探讨的问题。

因为，我国达到社会和谐还面临一些挑战：一是经济增长的质量不高，自主创新能力不强，高速的增长与就业不足并存，几乎成了中国经济的特有现象；二是收入分配呈逐步扩大的态势，城乡差距近十几年明显拉大，全社会收入分配拉开的幅度和速度过快，相当部分人未能真正共同分享改革和经济发展的成果，形成了严重的社会问题。如，收入差距与贫富悬殊导致阶层分化对立，增加，积累着社会不稳定因素，破坏社会的和谐与公正；三是地区差距仍旧较大。

为了避免可能出现的经济社会问题，化解各类矛盾和问题，必须建立公共财政机制，发挥公共财政的职能，积极构建和谐社会。

1.构建长效机制，促进城乡协调发展

构建和谐社会的重点和难点在农村，而完善公共财政职能，必须把支持经济快速发展作为公共财政的第一要务，促进国民经济持续快速协调健康发展。为此应坚持“工业反哺农业、城市反哺农村”和“多予、少取、放活”的方针，切实加大对“三农”的投入力度，让农村居民，分享改革发展成果、沐浴公共财政阳光，实现农村经济的快速发展。

一方面，财政新增用于教育、卫生等方面的投入，应主要用于农村，逐步提高财政对农村的公共服务能力。另一方面，大力支持农村基础设施建设、科技推广、农业产业化、农业综合开发和农村经济专业合作组织发展，逐步扩大公共财政覆盖农村的范围。

2.完善社会保障体系，构建和谐社会网络

“和谐社会”就是指不同社会阶层、集团和群体之间、不同社会组织或团体之间、个人之间及个人与社会之间相互尊重、彼此信任、互助合作、和睦协调的社会状态。所谓公共财政，就是国家以社会和经济管理者的身份取得收入并用于政府公共活动支出，保障国家安全和社会秩序，为社会提供公共服务。也就是，按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共产品，以满足社会公共需要的经济活动或分配活动。

社会保障是一国政府为全体国民因各种原因而失去收入来源、生活贫困时，向他们提供的生活保障。对城乡居民进行强制性的社会保障也是公共财政的基本职能之一。社会保障体系是和谐社会的重要支柱，是经济运行的稳定器，更是弱势群体的安全网，它主要包括社会保险、社会救助和社会福利。目前，我国一部分人享受过度保障，一部分人则几乎没有任何保障。这种做法严重地违背了社会主义公平原则。

我国是一个发展中国家，不可能给国民提供高水准的社会保障，我们的目标应该是逐步建立一种水平不高但覆盖面广的社会保障体系。在构建和谐社会进程中，应坚持以人为本，加快完善社会保障制度。进一步加大社会保障投入力度，提高社会保障支出占财政支出的比重，从政策上落实政府、企业和个人在社会保障方面的经济责任，努力构筑全方位的社会保障安全网。

3.实施积极的就业政策促进社会成员充分就业

构建和谐社会的具体要求是“要把扩大就业摆在经济社会发展更加突出的位置，千方百计的增加就业。”就业是民生之本，实现社会和谐，首先要保障人民群众安居乐业。我国是世界第一人口大国，劳动力资源充足，应把就业优先作为一项基本国策。财政部门要把实施积极的就业政策作为一种重要的制度安排，从体制和机制上促进社会成员的充分就业。

一方面，采取补贴、税收、担保投融资等财政政策，努力调整产业结构，大力支持劳动密集型产业、就业弹性大的服务业以及就业潜力大的中小企业和民营经济发展，提高就业增长弹性。另一方面，支持设立“再就业基金”，对吸纳再就业的公益性岗位实行工资补贴，对安置下岗失业人员的企业实行培训补贴；加快构建统一的城乡劳动力市场和服务网络，逐步实现城乡统筹就业。第三要强化职业技能培训，努力提高城乡劳动者的就业能力。支持劳动用工制度改革，鼓励自谋职业、灵活就业和自主创业。

4.发挥公共财政职能，确保教育、卫生改革平稳推进

应充分发挥财政职能，促进教育公平。因为教育不公是最大的不公。一方面继续加大“两免一补”、助学贷款、贫困大学生救助等工作力度，保证每一个困难家庭的城乡学生都能够上学读书。改革义务教育投入体制，将目前以县为主的承担体制改变为由省以上政府承担，解决基层财政特别是贫困地区义务教育投入长期严重不足的问题。另一方面，进一步深化教育体制改革，清理整顿教育收费秩序，有效减轻非义务教育阶段学生的经济负担。

公共医疗卫生关系国计民生和劳动者的素质，公共财政应发挥其提供公共产品职能和重要作用，加快发展以农村为重点的城乡卫生事业。积极调整财政支出结构，统筹城乡医疗卫生事业建设，加大对公共卫生、基本医疗、农村卫生等事业发展的投入。完善应对突发公共卫生事件的长效机制，进一步提高疾病预防和控制能力，保护人民群众的生命健康。加快城镇医疗卫生体制改革，支持建立与社会主义市场经济体制相适应的卫生医疗体系。积极实施农村合作医疗制度的改革，加强以传染病防控为重点的公共卫生体系建设，努力改善基层群众的基本医疗卫生服务。

5.生态型财政，支持环境保护

保护生态环境，就是保护人类社会的家园。按照可持续发展要求，现代财政最终将向生态财政转变，从而使国民经济的发展对环境的损害越来越小。财政工作既要实施对环保产业的支持，也要对破坏环境的经济行为进行调节。

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一、减贫目标下政府与市场的关系定位及理论依据

研究公共财政减贫，首先应该确定在减贫目标约束下政府与市场之间的关系，判断减贫是否处于公共财政职能范围内，在此前提下，还应为公共财政减贫寻求充分的理论依据。

(一)政府与市场的关系定位

贫困主要涉及的是公平问题，但包括价格机制、竞争机制、供求机制在内的市场机制追求的是效率目标，对于各种原因导致的人们创造效率的能力差异并不包容，这必然会造成两极分化和贫富悬殊。此外，贫困累积到一定程度后会破坏正常的市场运行，降低经济发展效率，甚至会引发社会动荡、威胁政权稳定，致使效率也无从实现。由此可见，无论从公平的角度，还是从效率的角度，都表明减贫的内在应力客观存在。在减贫问题上，市场解决不好，甚至会产生负面影响，那么政府便肩负着不可推卸的责任。具体来说，政府在短期内可以通过直接的方式，给贫困者以物质上的救济，满足其基本生存和生活需要；在长期可以通过间接的方式，为贫困者提供基本的教育、医疗、就业、养老等保障以及相应的政策倾斜，一方面满足贫困者的基本发展需要，提高其在市场经济中创造效率和参与竞争的能力，另一方面增强政府减贫的可持续性，实现贫困者真正的脱贫。但是，我们还应该看到，因政府资源有限，政府独立解决贫困问题是有难度的。因此，在减贫方面，首先应充分发挥政府主导作用，并主要通过公共财政履行减贫职能；其次应引导市场主体和社会成员积极参与，实现政府、市场和社会的协调配合，从而提高减贫的质量和效率。

(二)公共财政减贫的理论依据

发展经济学家认为，缓解贫困应从促进经济增长入手，公共财政减贫的主要任务应该是加大投资以促进资本形成，限制人口增长和提高人口素质，促进农村劳动力转移，实行政府主导的土地、收入分配、教育等制度改革，发挥地区不平衡发展战略的带动效应等。较有代表性的理论包括：罗格纳.纳克斯提出的“贫困恶性循环”理论、纳尔逊提出的“低水平均衡陷阱”理论、哈维.莱宾斯坦提出的“临界最小努力”理论、缪尔达尔提出的“循环积累因果关系”理论、马尔萨斯提出的“人口法则”、刘易斯建立的二元经济模型、舒尔茨提出的“人力资本”理论等等。

福利经济学家则认为，为了缓解贫困，公共财政应以寻求“最大化的社会福利”为目标，并在此基础上进行资源配置以提高效率，进行收入分配以实现公平，进行集体选择以增进社会福利。庇古提出了两个基本命题：国民收入总量越大，社会经济福利就越大；国民收入分配越是均等化，社会经济福利也就越大。当然，“国民收入分配均等化”的观点会使效率受到损失，并不可取，它的意义在于为“公共服务均等化”提供了有益的启发，而后者则是缓解贫困的有效手段。罗尔斯认为，旨在实现收入分配平等的财政政策是正确的，他强调的收入分配平等并不是完全的平等，而是允许存在一定程度的有助于提高人们工作积极性的不平等，从而提高社会帮助穷人的能力。阿马蒂亚.森认为扶贫的目标不应该是仅仅提高贫困人口的收入，而是要提高他们创造收入的能力，政府应更多地关注人类最基本的生活保障条件，包括让更多的人拥有食品、住房、接受基础教育和医疗保健等，为此政府应当实行多种再分配政策，包括对失业者给予补助，对贫困线下的公民进行救助，提高贫困地区的教育水平等等，通过这些措施来培养和提高个人的能力并最终解决贫困问题。

上述两种理论对我国的具体实践都有较强的指导意义，在经济发展的初期和中期，我国公共财政减贫重点依靠经济发展来实现，主要方式是加大资本性投资；随着经济发展进入成熟期，公共财政减贫的重点正逐渐转向教育、卫生保健、社会保障等社会服务方面。这也从反贫困的角度印证了20世纪60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增长的发展模型。

二、公共财政的减贫职能分析

根据穆斯格雷夫对于财政职能的经典界定并结合我国的具体情况，可以确定我国公共财政应发挥三项基本职能，即资源配置职能、收入分配职能、经济稳定与发展职能；根据减贫目标下政府与市场的关系定位及理论依据，可以确定我国公共财政职能应体现减贫取向并具有减贫的职能优势，从而保证减贫目标的实现。

(一)公共财政职能的减贫取向。

资源配置方面。市场资源配置的结果是资源流向效率较高的地区，形成富者更富、穷者更穷、收入差距逐渐扩大的“马太效应”，这便需要公共财政出面解决随之而来的贫困问题。公共财政资源配置职能最主要的体现是提供公共产品和服务，由于公共财政提供如下五类公共产品和服务，使得公共财政资源配置职能具有较强的减贫取向：其一，在贫困地区推动公路、桥梁、电讯、水利等方面的基础设施建设；其二，在贫困地区实施农田建设、植树造林、治理水土流失等方面的自然生态和环境保护；其三，在贫困地区发展科技、教育、文化事业，包括建设中小学校普及义务教育，举办各种培训班推广和普及农村科学技术等等；其四，在贫困地区投资兴建福利性企业；其五，在贫困地区开展医疗卫生、社会保障、社会救济、救灾抚恤等有利于社会稳定的社会公益性事业。

收入分配方面。市场和政府都具有收入分配功能，其中市场侧重于初次分配，政府侧重于再分配。公共财政通过建立包括所得税、转移支付、社会保障、直接补贴在内的均衡收入分配机制，对因资源禀赋、能力差异等客观因素形成的贫困群体予以扶助，使他们能够维持基本的生活水平。由于公共财政通过如下措施来行使其收入分配职能，使得该项职能具有较强的减贫取向：一是实施累进的个人所得税，对高收入者适用较高的税率，同时，进行转移支付，对低收入者实施救助，这样在保障低收入者的基本生活需求的同时实现缩小贫富差距、维护社会稳定的目标；二是提供公共服务并力求实现公共服务均等化目标，一方面满足贫困者在教育、卫生等方面的需求，缩小人们的生活水平差距，另一方面从根本上对新增贫困起到预防和抑制作用；三是完善社会保障制度，制定和实施针对贫困群体的社会保障计划，向其提供初等教育和初级医疗保健及养老服务，从而提高贫困者人力资本的价值和劳动生产率，同时提高贫困者生活水平以达到社会最低生活标准并满足其基本的发展需求。

经济稳定与发展方面。公共财政履行经济稳定与发展职能的目标是保障经济、社会、人口、资源、环境等各项要素的整体发展，这一目标具有较强的减贫取向。首先，经济发展目标和减贫是相辅相成的，只有经济稳定发展，才能最终减轻并消除贫困，只有减轻和消除贫困、实现社会公平，才能提高经济发展的速度和质量；经济发展目标要求在物质资源有限的情况下，全体社会成员公平发展，不能以贫困作为经济增长的代价。其次，社会发展目标要求社会的全面进步和协调发展，公共财政以满足社会公共需要为首要任务，强调以人为本的原则，通过使每个社会成员摆脱贫困并进一步推动人的全面发展来实现社会发展目标。第三，资源、环境和生态保护目标重在关注各方发展的可持续性，公共财政在首先保障贫困者生存需要的前提下，重视环境治理、能源节约和生态保护问题，力求满足贫困地区和贫困人口的可持续发展需要，把握住彻底摆脱贫困的关键所在。当前我国公共财政贯彻落实以人为本的科学发展观，积极支持和谐社会建设，大力保障经济、社会与人的全面、协调、可持续发展，这充分体现了公共财政经济稳定与发展职能的减贫取向。

(二)公共财政减贫的职能优势

公共财政的公共性、灵活性和直接性等特点共同构成了公共财政在减轻和消除贫困方面的职能优势。

首先，公共财政具有公共性。公共财政活动的基本目标是为了满足“社会公共需要”，有效地提供“公共产品与公共服务”，这决定了公共财政具有公共性。社会公共需要是包括贫困者在内的全体居民共同利益的体现，由公共财政通过公共收支提供公共产品和服务来满足，其中减贫、扶贫工程位于公共服务之列，为防止“搭便车”等非效率问题出现，公共产品及服务只能由公共财政提供。公共性是公共财政的标志性特征，体现着公共财政减贫的职能优势，因为公共性意味着社会所有成员的公共需要都被纳入公共财政的目标，公共收入源自所有法人实体、社会组织和城乡居民，公共支出主要用于公共安全、基础设施、基础产业、社会事业等涵盖全体社会成员的公共领域。在此基础上，公共性还意味着公共财政更加关注贫困者，因为公共收入的取得要遵循量能缴纳的原则，无纳税能力的贫困者不必纳税；公共支出要为贫困者提供生活保障，但仅限于满足其最基本的生存和生活需要及公共需要，可见，公共财政减贫在充分体现公平的基础上并不损失效率。

其次，公共财政具有灵活性。公共财政是由公共支出、公共收入、公共预算、公共财政政策和公共财政体制等部分构成的有机体系，其职能范围广、可选择的手段多，在减贫方面具有灵活性。第一，公共收入具有灵活性，其税收收入、债务收入以及国有资产收益、政府性收费等非税收入，分别通过公共权力、公共产权、公共信用等多种途径筹集，是公共财政履行减贫职能的物质基础。第二，公共支出具有灵活性，其转移性支出是公共财政履行减贫职能的载体，履行财政减贫职能的全部支出都包括在内，转移性支出既可以采取直接的支出方式，也可以采取间接的支出方式。第三，公共预算作为公共收支的年度计划，是对所有的公共支出项目与公共收入项目的通盘考虑，具有计划性、透明性、全面性、法律权威性、政治程序性等特点，为灵活的公共财政赋予了一定的约束力，这正是公共财政有效提供减贫公共服务、切实履行减贫职能的有力保障。第四，公共财政政策具有灵活性，它是由税收政策、支出政策、预算平衡政策、国债政策等构成的一个完整的政策体系，通过实施税收、财政支出、公债、预算等政策措施来达到发展、稳定、公平、效率等目标，公共财政减贫职能是通过综合性的财政减贫政策具体实施的，它包括长期财政减贫战略和短期财政减贫策略，且政策目标及实施方式、手段可随着减贫任务的变化而进行调整。第五，公共财政体制是对各级政府财权财力划分的法律规范和基本制度，科学地划分中央财政和各级地方政府在减贫方面的财权财力，是公共财政有效履行减贫职能的重要条件。可见，公共财政减贫职能可以通过多种渠道、多种方式得以发挥，并能适应减贫任务的阶段性发展变化，在减贫方面具有较强的优势。

最后，公共财政具有直接性。除了公共财政减贫政策以外，政府履行减贫职能可以通过多种手段实现，例如农业政策、价格政策、信贷政策、土地政策、区域发展政策等，但是只有综合性的公共财政减贫政策具有直接性，而其他手段的减贫作用均是间接的，需公共财政的协调配合才能真正发挥减贫作用。公共财政政策具有如下特征：主要作用于分配领域，倾向于结构调整和优化资源配置，直接影响消费总量和投资总量，从而直接影响社会的有效需求，这些特征决定了公共财政的减贫效果是直接的。公共财政减贫政策可以通过救济支出、补贴、投资、税收等直接或间接手段来具体实施，其中直接手段直接面向贫困者个人，能够加强减贫力度并加快减贫进度。相比之下，其他政府减贫手段则不具有这些优势，例如，农业政策是通过扶植农业、发展农村经济、增加农民收入来实现减贫的，农业政策的实施必然要借助补贴、税费减免等财政手段实现；价格政策是通过农产品价格保护，进而保证农民收入水平来实现减贫的，价格政策一般与粮食企业亏损补贴配套使用，而后者属于公共财政调节范畴；信贷政策是通过信贷部门对贫困者发放小额贷款帮助其恢复生产来实现减贫的，一般需要财政出面进行贷款担保，贷款才能顺利发放。

可见，公共财政在减贫方面发挥的作用是全面的、直接的、灵活的，公共财政内在的特征决定了其具有并能够充分发挥减贫的职能优势，这对于减贫任务来说是不可或缺的。

三、公共财政减贫的实践经验

世界各国的发展史表明，各国都遭遇过不同程度的贫困困扰，但因在社会制度、文化传统、经济发展阶段等方面的背景不同，各国贫困问题有着不同的特征，所以采取的财政减贫措施也存在着差异。然而，恰恰由于这些差异的存在，我国才更能够从中汲取较为丰富的减贫经验，提高减贫任务的工作效率和成功几率。

(一)发展中国家的减贫经验

发展中国家面临的温饱、土地、产业结构、科技、资金等相关贫困问题与中国的情况较为接近，其经验更值得中国借鉴，因此我们首先介绍发展中国家的减贫经验。

印度的财政减贫历程大体分为两个阶段：第一个阶段是实施“第四个五年计划”期间，以推行“绿色革命”为主要内容，公共财政支持了“农业精耕县计划”、“农业精耕地区计划”和，重点解决粮食问题和农村贫困问题；第二个阶段是实施“第五个五年计划”期间，提出稳定增长、消灭贫困、满足最低需要的口号，公共财政支持了“以工代赈”计划、“农村综合发展”计划、“青年职业培训”计划等多种计划来帮助和促进贫困地区发展。

印度尼西亚的财政减贫成效也较为显著，其减贫政策的宗旨是在发展中使穷人受益。公共财政大力支持国家发展计划，在农业、卫生、教育和社会福利等方面作了大量工作，有效地减轻了该国的贫困问题。同时，公共财政积极配合以农村小额信贷为核心内容的信贷扶贫模式，为自耕农占据优势的印度尼西亚广大农民提供了及时、便利的信贷服务，推动了该国农村经济的发展，降低了贫困发生率。

小额信贷扶贫影响力最大的是孟加拉乡村银行，其以强调小额信贷项目的社会功能著称，切实帮助贫困者解决基本生存问题和增强贫困者的持续发展能力。孟加拉乡村银行注重利用市场经济手段，引导贫困者参与并对其进行有效激励，为大规模的贫困者提供了信贷服务，承担着该国重要的扶贫任务，其小额信贷项目资金主要来源于财政补贴和国际援助。

20世纪中叶，拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥伦比亚、智利、哥斯达黎加、委内瑞拉等国家实施了相同的财政减贫政策，即“发展极措施”，其中以巴西的做法最具代表性。具体包括：国家直接投资于贫困落后地区，建立起政治、经济、文化中心，带动周围地区的发展；设立“地区性开发特别协调部”作为专门管理机构，从事制定区域开发计划、安排项目和投资、开发集中连片的落后地区等工作，分期分批地解决落后地区开发问题；将全国税收的30%作为“全国一体化”基金，专项用于“发展极”计划对落后地区的大规模开发，并组建开发银行对该项特别基金进行管理；政府规定向落后地区投资的私人，一律减免所得税的50%，并鼓励将减免的部分继续用于这些地区的投资或公益事业；实行农产品最低保护价格，当市场价格高于这个价格时，农民可以自由向市场出售，而当市场价格低于这个价格时，农民可以将产品卖给国家，或作为抵押来取得低息贷款，从而保护了农民的基本利益。“发展极计划”发挥了积极的作用，使巴西贫困现象明显减轻，但财政也为负担该计划所需的巨额资金而压力巨大。

(二)发达国家的减贫经验

“社会保障方案”和地区发展政策是西方发达国家解决本国贫困问题的主要措施，此外还包括价格政策、就业培训、发展基础设施及社会事业等措施，这些措施均需借助公共财政的力量实施。

社会保障方案是一种从增加收入、提高生活水平的角度缓解贫困状况的措施，实质是对国民收入的再分配，其理论基础源自西方学者提出的“福利国家”思想。社会保障方案一般包括实行养老、疾病、失业等社会保险和社会救济，以及为贫困者直接提供基本的营养、卫生、教育保障和其他生活补助，以满足老人、妇女、儿童、残疾人、失业者等主要贫困者的基本需求，改善他们的贫困状况。该方案须借助财政手段来实行，主要通过累进所得税和转移支付缩小人们实际收入差距，缓解低收入者的贫困状况。由于发达国家经济实力雄厚，贫困人口的比例相对较小，适合实行普遍的福利制度，因此社会保障方案已经成为美、英、德等发达国家的主要减贫措施。在美国，公共福利支出是州和地方政府的第二大财政支出，仅次于教育支出；在英国，社会保障及福利支出是地方政府的第三大财政支出，且呈不断增长的趋势；在丹麦，中央和地方财政都是典型的福利财政，地方财政支出中社会保障和福利支出列第一位，占总支出的1／2以上，且呈逐渐增长的趋势。

地区发展政策是以空间分布为基础的一项减贫战略，其主要措施包括加大对贫困地区的投资力度来发展贫困地区的基础设施，增强贫困地区的发展潜力；对贫困地区进行政策倾斜来鼓励和刺激其经济发展。西方发达国家拥有雄厚的经济实力，有利于地区发展政策的实施，其经验对于我国制定合理、科学的区域政策，改善中西部地区的贫穷落后状况也具有一定的启示意义。例如，美国曾进行大规模的西部开发行动，制定并实施了一系列地区发展政策，包括减税、免税、退税等优惠税收政策以及信贷政策和相关补贴政策，改善了西部地区的贫困状况，并在减少和消除贫困的基础上实现了地区间的平衡，进一步促进了美国整体经济发展。再如，德国曾进行大规模的东部开发行动，实施了两项重要的地区发展政策，其一是发达的西部地区对贫困的东部地区进行大量财政援助，主要用于加强基础设施建设、改善投资环境和减少失业等方面；其二是加大东部贫困地区的科技服务投入和为其中小企业的技术创新提供优惠贷款，促进人力物力资源的合理流动。地区发展政策有力地刺激了德国东部地区的经济发展，迅速增加了东部地区居民的收入水平，缓解了贫富差距。

(三)我国财政减贫案例分析

贵州省纳雍县和广东省阳山县都曾是国家级贫困县，均坐落于自然和经济社会条件较差的山区，贫困程度较高，通过一系列较大力度的扶贫工作，对二者的减贫成效较为显著。由于两县减贫模式较为典型和相似，选取它们进行案例分析，能够基本反映出公共财政为促进减贫所做的基本工作。

贵州省纳雍县2000年以前一直是主要依靠财政补贴的国家级贫困县。近年来，该县瞄准贫困乡村和贫困人口，通过政府扶贫、开发扶贫、技术扶贫、整村推进、借智借财、定点帮扶和对口帮扶等模式实现减贫，扶贫开发工作成绩显著。财政是纳雍县实现减贫的核心力量，该县创新财政扶贫资金使用机制，通过建立农业发展风险基金、为农民提供贷款贴息和担保等方式，增加农业融资渠道，使农民获得足够的生产资金，并对贫困程度不同的农户采取不同的扶贫方式，很大程度上提高了财政资金的使用效益。据调查，纳雍县财政扶贫资金的80%主要用于种养殖业，其余的20%与部门捆绑资金主要用于基础设施和社会公益事业建设。在重视财政投入的同时，该县还注意加强对财政扶贫资金的项目管理，精心组织项目实施，其中包括：财政扶贫资金项目申报管理，规定申报项目必须是扶贫开发重点村，并从规划的项目库中征求村民意见选择申报；财政扶贫资金项目实施管理，项目审批后各实施单位拟定实施方案，并与县扶贫办签订资金管理协议，然后下拨30%的启动资金开始启动；实行财政扶贫资金项目公示制，将资金数量、项目名称、实施地点、建设单位、开工时间、竣工时间等情况进行公示，涉及贫困农户种养殖业和住房改造等项目的，将贫困户名单进行公示，接受社会监督；加强扶贫开发统计监测工作，各乡镇扶贫工作站采取了月报、季报、年报制度，全面、准确、动态、系统地反映贫困地区经济社会发展情况和扶贫开况，形成了比较科学的监测和考核指标体系；实行县级财政报账制，项目实施结束后，经验收组验收，到县扶贫办审核，再到县会计核算中心报账；实行项目后续管理制度，保证项目管理的延续性。此外，该县财政还支持产业开发扶贫、整村推进扶贫、借脑借智工程、社会事业发展、农村劳动力的转移培训等扶贫措施的落实。

广东省阳山县曾被列为全国重点扶贫县和广东省特困县，按照“统筹规划、突出重点、完善机制、整合资源、综合推进”的思路，坚持“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”的方针，通过实施一系列有效的减贫措施，已于1998年实现整体脱贫。阳山县财政减贫的主要特点在于支持“十项民心工程”，着力改善贫困村和贫困农户的生产生活条件和发展环境，增加贫困群体收入。具体包括：对生活在石灰岩边远山区的群众进行移民安置，并保障迁移群众异地发展经济致富，支持安居工程；投资建立县劳动就业培训中心基地，促进农村富余劳动力输出，支持扩大与促进就业工程；通过深化农村税费改革、扶持发展农村种养业及农村专业协会、加快农网改造和生态公益林建设等支持农民减负增收工程；落实“两免一补”政策，开展职业教育，免费培训农村劳动人才，引进对口帮扶和社会帮扶资金，支持教育扶贫工程；发放低保金、救助金、供养费，使医疗救济特困户、低保救济对象、“五保”供养对象和残疾人的基本生活得到保障，支持济困助残工程；推进农村合作医疗制度，扩大城镇职工基本医疗保障覆盖面，加强公共卫生基础设施建设，确保食品药品安全，加强安全生产管理，支持全民安康工程；加大对工业污染源的治理力度，投资兴建垃圾压缩泵站和污水处理厂，支持治污保洁工程；投资修建蓄水池和供水设施，支持农村饮水工程；投资建设县城防洪排涝体系工程、大小型水库加固工程，支持城乡防灾减灾工程；支持外来员工合法权益保护工程。通过财政支持“十项民心工程”，阳山县农村基础设施建设得到加强，农村生产生活条件和发展环境得到改善，农业生产布局得到调整，农四、我国公共财政减贫的政策思路

国内外长期的反贫困经验证明减贫是一个系统工程，由于贫困成因复杂、贫困程度不一，单从一两个方面实施减贫措施难以实现长期减贫目标，因而需要从多个角度、多个层次进行通盘考虑。通过前文对公共财政减贫职能的阐释及对公共财政减贫的理论和实践的探讨，以公共财政为核心、立足于贫困群体和宏观调控实际需要的减贫政策思路逐渐清晰。

(一)根据致贫原因选择减贫方式，做到区别对待。贫困是由多种因素长期综合作用的结果，由于我国不同地区的自然条件、社会经济环境差异较大，各地致贫原因多有不同，综合起来主要包括：生存环境恶劣，生活方式落后；基础设施落后，产业基础薄弱；贫困人口数量多、增长速度快且综合素质普遍较低；资金、技术、人才短缺；因病、因残及因子女教育致贫等。由于致贫原因不同，我国贫困人口所面临的贫困性质不同，对减贫措施和力度的需求也不同，公共财政应该根据致贫原因，安排不同的支出，对减贫相关工作给予分类支持。具体来说，对于生存条件恶劣、资源贫瘠的贫困地区宜安排相应支出支持转移搬迁、异地安置；对于资源禀赋较好的贫困地区宜安排相应支出支持开发式减贫；对于缺乏劳动和生活能力的贫困者宜安排相应支出支持救济式减贫；对于因灾致贫或返贫的贫困者宜安排相应支出支持扶植式减贫等等。在确定减贫方式后还应根据贫困者的贫困程度来确定具体的措施和力度，以此来提高财政减贫的针对性和有效性。

(二)根据贫困对象确定瞄准方式，做到点面结合。我国的贫困对象分为不同的层次，包括贫困县、贫困村、贫困家庭和贫困人口。长期以来，中国的减贫政策采取的是区域瞄准方式，即绝大部分扶贫项目和扶贫投资主要瞄准贫困地区(以贫困县为主)，通过各类区域发展项目改善地区的生产和生活条件，从而使贫困人口受益，实现减贫的目的。我国中西部有21个省区市的592个县(旗、市)被确定为国家扶贫开发工作重点县，减贫成效显著。然而，区域瞄准方式只适合于贫困人口规模较大且高度集中的情况，在此前提下具有准确、有效、节约成本等优点。但是，随着减贫效果的逐渐显现，贫困人口的分布开始分散，有些贫困地区除生活在边远山区的居民外已经实现了整体脱贫，前提条件发生改变，区域瞄准方式的优点也就无从体现。对此，我国应该下移瞄准对象、缩小瞄准范围，以提高瞄准的准确性，同时防止财政扶贫资金的浪费。目前，我国将瞄准方向逐渐转向乡村，已有14.8万个贫困村被纳入整村推进扶贫规划。在此基础上，应进一步调整瞄准范围，一是将瞄准对象全面从县确定到村；二是将非贫困县的贫困村纳入整村推进扶贫规划；三是针对贫困家庭和贫困人口进行重点扶助，直接向特困者提供基本公共服务以满足其基本生存和生活需要。

(三)根据贫困对象的发展能力，做到以“输血”促“造血”。“输血式”扶贫也称“救济式”扶贫，是我国传统的减贫模式，通过政府发放资金和实物，来解决贫困人口的基本温饱问题，也即生活救济。这种减贫模式较适于特困群体，可以在短期内使其基本生存和生活需要得到满足，迅速缓解贫困。但这种减贫模式的缺点也较突出，一是只能起到短期缓解贫困的作用，而不能彻底地摆脱贫困，二是贫困人口对救济的被动接受容易产生依赖心理，妨碍其自身发展能力的激发和调动，也会增大财政的压力。因此，应尽早告别单一的“输血式”扶贫，在通过“输血”使贫困群体摆脱“特困”束缚后，根据其自身发展能力，从机制和组织体系等方面积极培养其“造血”功能，从根本上解放贫困对象的生产力，实现长期脱贫和遏制返贫。具体来说，财政应一方面通过单纯发放资金和实物对特困人群实行救济，一方面根据非特困的贫困群体的具体情况，通过投资相应的扶贫项目、引导社会资金投入、加强市场竞争来带动地区经济发展。在引导社会资金投入方面应力求形式多样化，因为随着减贫难度和成本的不断提高，政府难以独立完成减贫任务，需要社会力量的积极参与，具体可发展对口帮扶、联系帮扶、定点帮扶、股份合作、“公司十农户”、“大户+农户”、“公司+基地+农户”等形式的社会扶贫，并吸引中介组织积极参与扶贫工作。同时，还应引导贫困对象根据实际情况探索创新与自身能力及特点相适应的减贫模式，在“输血”与“造血”相结合的基础上实现脱贫。

(四)根据贫困群体的实际需求，推广“参与式”扶贫模式。尽管建立在广泛调查的基础上，但是政府部门在财力、物力、人力等方面的减贫措施与贫困群体的实际需求之间存在着偏差仍然是难以避免的，从而影响到减贫效果。对于这一问题的较好解决方式是推广“参与式”扶贫模式，因为该模式最重要的特征就是让贫困者直接参与到减贫项目的设计、实施、监测与评估整个过程，使财政减贫与贫困群体的经济社会环境、现有的生产和生活经验、接受援助的能力联系起来，有助于援助方采取更有针对性的措施，从而提升减贫的整体价值和财政资源的利用效率。推广“参与式”扶贫模式需要立足于贫困群体的基本需求，给予贫困群体一定的发言权、分析权和决策权，同时，财政等援助方应该提供必要的资金、实物以及适当的组织、培训和技术服务，最终既可有效缓解贫困，又可强化贫困群体的资金管理能力、适应市场能力、协调组织能力，还可以激发贫困群体的主体意识及脱贫致富的积极性，实现“多赢”的目的。

篇7

一、发行地方公债的理论依据是否存在

为逐步建立和完善市场经济体制，我国政府确立了在近几年内初步建立与市场经济相适应的公共财政基本框架的改革目标。根据公共财政理论，地方政府确有发行地方公债的理论依据：

（一）源于时期受益原则的经济依据

根据公共财政理论，地方政府及其财政的基本职责是有效率地为当地居民提供他们所偏好的地方公共产品[2]，这种侧重于资源有效配置的职责，使受益原则成为地方政府行为必须遵循的基本准则之一，因为成本与受益的一致性，通常是保证产品有效供应的一种必要条件。就受益原则来看，它的中心含义是“受益者付费”，即受益辖区内的个人应当根据受益程度的大小分担地方公共产品的成本，其中，如果受益者受益的时期不同，其受益的程度也就存在差别，其所应承担的成本费用也就应当有所不同，这种根据受益的不同时期分担地方公共产品成本的原则就是一种“时期受益原则”。

根据时期受益原则，地方公共产品的成本应当由受益的不同时期分别承担，换言之，地方公共产品的成本应当由整个受益期内的人们加以分担。在地方政府提供的各种公共产品中，存在着受益期长短不同的公共产品。有些公共产品的受益只限于一个财政年度，典型的如一般行政等经常性项目；有些公共产品的受益期则及于多个财政年度，典型的如防洪、公路等公共基础设施等资本性项目。由于受益期长短不同，公共产品成本的分担方式存在着极大差别。对于效益只限于某一个财政年度，不能递延到以后财政年度的经常性项目而言，通过一般性税收来筹集所需资金往往是地方政府的最佳选择，因为税收是现期的财政负担，与这类产品形成的现期受益正好在时间上和人群分布上相对称。而对于效益不仅体现在本财政年度，也体现在以后多个财政年度，即产品形成的受益递延到以后许多年度，有的可能长达几十年的资本性项目而言，提供这类产品的成本应当在整个受益期内进行分割，由各期受益的人们分别承担，由此，地方政府债务融资，特别是中长期债务融资正好满足了这一要求，因为这类资金的偿债负担只是在未来年度才得以形成，只要债务融资的偿债期限与受益期限大体一致，成本与受益就可以在时间和人群分布上达到近似的一致，符合广为认同的受益公平原则，并可能通过这一机制将项目利益与成本内部化而提高地方政府活动的效率。

当然，地方政府也可以通过一般性税收为类似的资本性公共产品提供资金，但这意味着成本与受益发生了时间上和人群上的分离，即成本由当代人负担，利益递延于后代人，实际上是当代人在出资供应那些受益向后代人外溢的公共产品。从经济学意义上讲，只有在当代人把后代人的利益看作是自己的利益或者是在当代人将后代人的利益看得很重的时候，这类公共产品的供应才可能完全或部分地发生。否则，正如在没有补偿的情况下，效益外溢的产品通常是供不应求的一样，这类地方公共产品的供应也将如此。同样道理，地方政府的债务资金也应当专用于资本性公共产品的提供，否则，如果将债务资金用于现期消费（补充经常性支出的不足），也会发生成本与受益在时间上和人群上的分离，只是这种分离意味着债务资金在为当代人谋利的同时，将负担转嫁到了后代人的身上，因为债务资金的使用无法产生收入的增量，未来偿债的资金来源只能是从未来的税收中支付。这种当代人对后代人的“透支”，不仅背离了有效决策所要求的受益原则，而且极易造成现期公共开支的规模由于缺少成本约束而过大。

由上可见，时期受益原则还提供了合理的财政融资原则的理论基础：即根据不同类型公共产品在受益期上的差别，选择不同的财政融资来源，以便将各自的成本按照受益时期分担在不同时期的受益者身上。显然，正是时期受益原则的应用为地方政府举债提供了基本的经济依据。

（二）源于分级财政的体制依据

根据公共财政理论，由于地方政府在获取当地居民对本地公共产品的偏好信息方面具有天然的，优势（更接近于当地居民），因此，应当被赋予决定提供什么，如何提供和何时提供地方公共产品等方面的决策职责，即地方政府及其财政的基本职责是有效率地为当地居民提供他们所偏好的地方公共产品。但是，这一职责是否意味着应当把与决策责任相联系的筹资责任、管理责任和监督责任全部划归这一级政府呢？

从理论上说，公共产品的决策制定、资金安排、日常管理和执行情况的监督等职责是可以加以分解的。在许多情况下，不仅没有必要把产品供应的决策责任、筹资责任、管理责任和监督责任全部划归某一级政府，而且常常需要将上述职责在不同级次的政府之间进行合理的分工。例如，就管理职责来看，管理职责分工的目标在于节省管理费用、提高管理的经济效率，如果某些管理性事务不存在规模经济效益（统一管理带来的单位管理费用的节约），那么将这类管理职责划归最接近项目所在地的政府层级来说应当更为合理和有效，因为低层级的政府是最具备条件获取当地信息的，而实现高效管理的一个必要条件就是首先获得管理所需的各种必要信息。再如，就监督职责来看，为了确保各级政府管理职责的正常、合理、有效地实施，监督这些政府的执行情况肯定是必不可少的。从政府的角度看，这一职责集中于上级政府应当更为有效，因为上级政府的特有权威和超然独立的地位更适合于担负监督下级政府执行的责任。

但是，就筹资责任而言，将它与决策责任联系在一起考虑可能更为合理和有效。其理由在于，要进行有效率的决策，公共产品供应的决策者应该为其决策的后果承担责任，即决策由谁做出，就必须承担（至少是部分承担）此项决策所产生的后果。否则，如果决策责任与后果承担不一致，就会极易造成决策者的决策偏离合理的目标，无法实现资源配置的最优化。筹资责任与决策责任的结合，实际上就是提供了一种将决策责任与后果承担一致起来的一种机制。因为对于决策者而言，由其承担筹资责任意味着它的决策要受到一种硬预算的约束，这种约束机制必然会促使决策者在决策时，尽可能地将提供公共产品的成本与利益联结起来，从而有助于提高决策的高效性。否则，如果在赋予决策者以决策责任的同时，不赋予与履行该职责相称的筹资责任，那么就会形成决策在预算上的软约束，导致决策者在决策时，难以控制扩张的冲动，形成支出决策乃至规模的过度膨胀，进而可能迫使决策者从非正规的渠道获取收入，并把希望寄托在中央政府帮其解脱困境之上。

将筹资责任与决策责任联系在一起考虑的一个重要结论就是：如果一种公共产品由某一层级地方政府负责供应，那么，为了增强该级地方政府的责任心，保证地方公共产品得以合理、有效的提供，最好同时将决策责任和筹资责任也归为该层级政府。这意味着地方政府在拥有可以决定地方公共产品供应规模与结构的权力和责任的同时，也应当拥有执行和实施这些决策所需要的财政资源，即地方政府应当具有足够的、由地方控制的、用于提供地方公共产品的财政收入，而且应当在筹资的方式、来源、规模和某些税基、税率的决定上，具有相当的灵活性。可以说，独立的收入基础是地方政府有效率地提供地方公共产品的重要制度保证。当然，决策责任与筹资责任的一致性，还意味着如果地方政府的供应决策受到了中央政府的干预（典型的是制定服务标准），并因此而增加了供应产品的成本时，中央政府就不得不承担与此相应的一份筹资责任，即对增加的产品成本提供一定的补贴。

由上可见，决策责任与筹资责任的一致性，实际上与我们通常所说的“事权与财权相统一”的财政分权原则是一致的。因此，若仅从债务融资上看，如果由地方政府所决策提供的公共产品中，具有应该并可以通过举债以筹集资金的项目。那么，与此相应的债务筹资责任就应当同时由地方政府来承担，即举债权也是规范的分级财政体制下各级政府应有的财权。

二、发行地方公债的现实基础是否已经具备

如前所述，在公共财政模式下，地方公债制度的建立具有充足的理论依据，而且从国际范围看，尽管各个国家的政府构成、地方政府的具体职责、地方辖区的人口规模以及在财政收入的筹集方式和偏好上均有所不同，但总起来看，举债不仅是美。国、日本等发达国家地方政府普遍采用的融资手段，而且也越来越受到发展中国家的青睐。然而，理论必须与实际相结合，国际经验也必须结合现实的国情，就我国而言，在现阶段是否具备了发行地方公债所需的各种现实条件呢？笔者认为，根据我国的国情，目前已经初步具备了建立地方公债制度所需要的前提条件。

在目前我国尚不允许地方政府发行公债的背景下，许多地方政府职能部门已经以“多元化融资”等名义举借了大量债务[1]，可见，是否允许地方政府发行公债已成为目前我们无法回避的问题。笔者认为，要明确回答这一问题，必须首先回答发行地方公债在我国是否具有理论与现实的可行性，特别是要明确在现阶段发行地方公债是否会引发地方政府债务的过度膨胀等问题。

一、发行地方公债的理论依据是否存在

为逐步建立和完善市场经济体制，我国政府确立了在近几年内初步建立与市场经济相适应的公共财政基本框架的改革目标。根据公共财政理论，地方政府确有发行地方公债的理论依据：

（一）源于时期受益原则的经济依据

根据公共财政理论，地方政府及其财政的基本职责是有效率地为当地居民提供他们所偏好的地方公共产品[2]，这种侧重于资源有效配置的职责，使受益原则成为地方政府行为必须遵循的基本准则之一，因为成本与受益的一致性，通常是保证产品有效供应的一种必要条件。就受益原则来看，它的中心含义是“受益者付费”，即受益辖区内的个人应当根据受益程度的大小分担地方公共产品的成本，其中，如果受益者受益的时期不同，其受益的程度也就存在差别，其所应承担的成本费用也就应当有所不同，这种根据受益的不同时期分担地方公共产品成本的原则就是一种“时期受益原则”。

根据时期受益原则，地方公共产品的成本应当由受益的不同时期分别承担，换言之，地方公共产品的成本应当由整个受益期内的人们加以分担。在地方政府提供的各种公共产品中，存在着受益期长短不同的公共产品。有些公共产品的受益只限于一个财政年度，典型的如一般行政等经常性项目；有些公共产品的受益期则及于多个财政年度，典型的如防洪、公路等公共基础设施等资本性项目。由于受益期长短不同，公共产品成本的分担方式存在着极大差别。对于效益只限于某一个财政年度，不能递延到以后财政年度的经常性项目而言，通过一般性税收来筹集所需资金往往是地方政府的最佳选择，因为税收是现期的财政负担，与这类产品形成的现期受益正好在时间上和人群分布上相对称。而对于效益不仅体现在本财政年度，也体现在以后多个财政年度，即产品形成的受益递延到以后许多年度，有的可能长达几十年的资本性项目而言，提供这类产品的成本应当在整个受益期内进行分割，由各期受益的人们分别承担，由此，地方政府债务融资，特别是中长期债务融资正好满足了这一要求，因为这类资金的偿债负担只是在未来年度才得以形成，只要债务融资的偿债期限与受益期限大体一致，成本与受益就可以在时间和人群分布上达到近似的一致，符合广为认同的受益公平原则，并可能通过这一机制将项目利益与成本内部化而提高地方政府活动的效率。

当然，地方政府也可以通过一般性税收为类似的资本性公共产品提供资金，但这意味着成本与受益发生了时间上和人群上的分离，即成本由当代人负担，利益递延于后代人，实际上是当代人在出资供应那些受益向后代人外溢的公共产品。从经济学意义上讲，只有在当代人把后代人的利益看作是自己的利益或者是在当代人将后代人的利益看得很重的时候，这类公共产品的供应才可能完全或部分地发生。否则，正如在没有补偿的情况下，效益外溢的产品通常是供不应求的一样，这类地方公共产品的供应也将如此。同样道理，地方政府的债务资金也应当专用于资本性公共产品的提供，否则，如果将债务资金用于现期消费（补充经常性支出的不足），也会发生成本与受益在时间上和人群上的分离，只是这种分离意味着债务资金在为当代人谋利的同时，将负担转嫁到了后代人的身上，因为债务资金的使用无法产生收入的增量，未来偿债的资金来源只能是从未来的税收中支付。这种当代人对后代人的“透支”，不仅背离了有效决策所要求的受益原则，而且极易造成现期公共开支的规模由于缺少成本约束而过大。

由上可见，时期受益原则还提供了合理的财政融资原则的理论基础：即根据不同类型公共产品在受益期上的差别，选择不同的财政融资来源，以便将各自的成本按照受益时期分担在不同时期的受益者身上。显然，正是时期受益原则的应用为地方政府举债提供了基本的经济依据。

（二）源于分级财政的体制依据

根据公共财政理论，由于地方政府在获取当地居民对本地公共产品的偏好信息方面具有天然的，优势（更接近于当地居民），因此，应当被赋予决定提供什么，如何提供和何时提供地方公共产品等方面的决策职责，即地方政府及其财政的基本职责是有效率地为当地居民提供他们所偏好的地方公共产品。但是，这一职责是否意味着应当把与决策责任相联系的筹资责任、管理责任和监督责任全部划归这一级政府呢？

从理论上说，公共产品的决策制定、资金安排、日常管理和执行情况的监督等职责是可以加以分解的。在许多情况下，不仅没有必要把产品供应的决策责任、筹资责任、管理责任和监督责任全部划归某一级政府，而且常常需要将上述职责在不同级次的政府之间进行合理的分工。例如，就管理职责来看，管理职责分工的目标在于节省管理费用、提高管理的经济效率，如果某些管理性事务不存在规模经济效益（统一管理带来的单位管理费用的节约），那么将这类管理职责划归最接近项目所在地的政府层级来说应当更为合理和有效，因为低层级的政府是最具备条件获取当地信息的，而实现高效管理的一个必要条件就是首先获得管理所需的各种必要信息。再如，就监督职责来看，为了确保各级政府管理职责的正常、合理、有效地实施，监督这些政府的执行情况肯定是必不可少的。从政府的角度看，这一职责集中于上级政府应当更为有效，因为上级政府的特有权威和超然独立的地位更适合于担负监督下级政府执行的责任。

但是，就筹资责任而言，将它与决策责任联系在一起考虑可能更为合理和有效。其理由在于，要进行有效率的决策，公共产品供应的决策者应该为其决策的后果承担责任，即决策由谁做出，就必须承担（至少是部分承担）此项决策所产生的后果。否则，如果决策责任与后果承担不一致，就会极易造成决策者的决策偏离合理的目标，无法实现资源配置的最优化。筹资责任与决策责任的结合，实际上就是提供了一种将决策责任与后果承担一致起来的一种机制。因为对于决策者而言，由其承担筹资责任意味着它的决策要受到一种硬预算的约束，这种约束机制必然会促使决策者在决策时，尽可能地将提供公共产品的成本与利益联结起来，从而有助于提高决策的高效性。否则，如果在赋予决策者以决策责任的同时，不赋予与履行该职责相称的筹资责任，那么就会形成决策在预算上的软约束，导致决策者在决策时，难以控制扩张的冲动，形成支出决策乃至规模的过度膨胀，进而可能迫使决策者从非正规的渠道获取收入，并把希望寄托在中央政府帮其解脱困境之上。

将筹资责任与决策责任联系在一起考虑的一个重要结论就是：如果一种公共产品由某一层级地方政府负责供应，那么，为了增强该级地方政府的责任心，保证地方公共产品得以合理、有效的提供，最好同时将决策责任和筹资责任也归为该层级政府。这意味着地方政府在拥有可以决定地方公共产品供应规模与结构的权力和责任的同时，也应当拥有执行和实施这些决策所需要的财政资源，即地方政府应当具有足够的、由地方控制的、用于提供地方公共产品的财政收入，而且应当在筹资的方式、来源、规模和某些税基、税率的决定上，具有相当的灵活性。可以说，独立的收入基础是地方政府有效率地提供地方公共产品的重要制度保证。当然，决策责任与筹资责任的一致性，还意味着如果地方政府的供应决策受到了中央政府的干预（典型的是制定服务标准），并因此而增加了供应产品的成本时，中央政府就不得不承担与此相应的一份筹资责任，即对增加的产品成本提供一定的补贴。

由上可见，决策责任与筹资责任的一致性，实际上与我们通常所说的“事权与财权相统一”的财政分权原则是一致的。因此，若仅从债务融资上看，如果由地方政府所决策提供的公共产品中，具有应该并可以通过举债以筹集资金的项目。那么，与此相应的债务筹资责任就应当同时由地方政府来承担，即举债权也是规范的分级财政体制下各级政府应有的财权。

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1997年7月爆发的亚洲金融危机，严重打击和损害了亚洲各国经济，对我国的经济也造成了严重的外部冲击。在这种情况下，我国政府采取了对内启动内需、对外扩大出口的宏观政策组合，消除外部冲击可能带来的各种连锁反应，积极财政政策是其中最重要并且最有效的政策手段之一。

但是，从当时我国国民经济和社会发展情况看，这些政策的出台还有着更深层次的背景。首先，我国宏观经济的态势已由供给短缺转化为生产的全面过剩；由通胀转变为通缩。其次。我国经济发展的目标已由实现传统的工业化转换为实现工业化和信息化的双重目标；由追求以人均GDP增长为主要标志的经济增长转变到追求经济、社会和生态环境的全面协调发展；由强调效率优先的市场化改革转变为同样重视社会保障和公平。再次，我国已经进入建立比较完善的社会主义市场经济体制阶段，重视法治和规则，提升国际竞争力和综合实力，改善经济增长的效益和质量是新阶段提出的新要求。在这种情况下，客观上就要求我国的财政体制和收支结构进行更大范围、更深层次和更有效率的改革，以实现经济体制和增长方式的转变。因此，积极的财政政策不能简单看作是一项扩张性的财政政策，它更是一项结构性的财政政策。

二、积极财政政策的内涵

积极财政政策首先是一项应急措施，是为了化解外部冲击，扩大内需和支持出口，确保经济增长的短期扩张性措施：但是，积极财政政策的实施从一开始，就不仅是一项短期扩张性措施，而是包括了更多和更重要的中长期内容；它不仅是一项总量政策，同时又是一项结构性政策。

(一)积极财政政策是扩张性政策和结构性政策的组合

在规范的经济理论中，有几点是既定的：一是给定了比较完善规范的市场经济体制；二是结构和技术问题只在中长期才发生变化。在这些条件下，以解决总有效需求不足为目标的扩张性财政政策，主要是通过增加财政支出或减税等，来刺激需求并带动整个经济增长。

因此，从中国实际出发来界定积极财政政策的内涵，就不能把它简单看作是规范济理论中相机抉择的财政政策。其作用也不是简单地像西方发达国家那样通过扩张或紧缩性财政政策来刺激有效需求。要真正使财政政策有效，就必须有结构性政策的配合。

(二)积极财政政策包含公共财政的体制改革

在一般意义上，财政职能主要包括以下内容：一是对宏观经济调节的职能。即反周期政策。这种政策只能在短期内使用，而且受财政纪律和政策规则的约束。二是提供公共产品的职能，即提供市场不能提供或提供数量不足的公共品和准公共品。三是社会公平职能。通过财政转移性支付、收入再分配等政策手段来调节地区和个人的收入差距。四是激励和引导职能。通过财政支出和税制激励调节微观主体(企业)的行为，从而引导经济资源配置的方向及效率。

三、积极财政政策的性质和特点

(一)政策的阶段性

积极的财政政策，是在当前我国出现了需求不足，投资、出口和经济增长乏力。亚洲金融危机的影响加剧等特殊情况下，在政策环境允许的限度内，所采取的一种阶段性或暂时性的适度扩张政策。

(二)政策的定向性

从我国的现实情况看，在政府职能转变尚未完全到位，企业机制转换也尚未完成。体制性和结构性矛盾依然十分突出等情况下，不宜也不能实行全面扩张的财政政策，而只能实施既有利于增加投资、开拓市场、扩大内需，又有利于调整和优化结构，促进体制改革深化的财政政策，即应该实行定向性的财政政策。

(三)政策的复合性

扩大内需是多方面、多层次的，因此，积极财政政策的运用，就其自身而言，没有局限于扩大财政对基础设施投资这一个方面，而是以扩大需求为主旨，注重多项政策手段的综合运用，体现了政策复合性。

四、积极财政政策的财政风险

(一)几年来积极财政政策导致赤字率和债务率不断增加。我国几年来连续实施积极财政政策，导致各项反映财政状况指标呈现逐渐恶化的趋势，赤字率(财政赤字占GDP比重)已经由1997年的1.18％上升到2002年的3.03％：债务率(国债余额占GDP比重)由1997年的8.16％上升到2002年的18.2％。

(二)欧盟《马约》确定的赤字率和债务率标准不是公认的国际警戒线。赤字率和债务率并不是判断财政风险的唯一标准，要结合具体国情主要是经济增长和利息支出进行综合考虑。

(三)中国财政短期内风险不大，但长期实行积极财政政策确有财政风险。按照前面的分析，虽然几年来财政支出迅速增长。赤字率和债务率上升较快，但由于同期经济增长和财政收入增长也较快，目前财政风险并不大。但如果从中长期看。中国财政风险有累计增加的可能性。首先，由于大规模增加税收的条件并不具备，未来财政收入基本只能保持在略高于经济增长的水平上。其次。由于中长期内仍需要坚持积极的财政政策，财政结构性职能要求财政支出规模不能减少。支出压力较大。

(四)中长期财政风险的限度。在中长期内实施积极财政政策必须考虑财政风险是否有可持续性的问题，即未来政府能否偿还到期债务。如果随着债务积累。政府既无法利用财政节余偿还债务，也无法通过发行新国债偿还旧国债，政府只剩下两个选择：使国债货币化或宣布废除旧的债务。前者意味着征收了通货膨胀税，后者意味着国家信用破产。无论哪种情况出现。都意味着财政风险转化成为财政危机。

五、积极财政政策下一步调整的方向

无论积极财政政策发挥了什么样的作用，它仅仅是一项阶段性的措施，不可能长期持续下去，当其初始目标完成后，就应当考虑它的淡出、转型和调整的问题。

(一)积极财政政策在总量上的投入应逐步由扩张转为适度调整。从现阶段的实际出发。积极财政政策中以反周期为主要目的的扩张功能应当淡出。

(二)积极财政政策应加快向体制性、结构性政策转型。积极财政政策由扩张性转为体制性、结构性政策后，为保证政策调整力度，仍有必要在一段时间保持一定规模的赤字，来达到加快推动经济结构的战略性调整，继续扩大对外开放，促进攻坚阶段的经济体制改革，建立和完善社会保障体系。提高基础设施的公共保障能力之目的。

(三)积极财政政策在机制上应逐步由应急性决策转向“规则化政策”，建立正常的政府投资机制。自实施积极财政政策以来，人们最关注的是财政风险、国债投资效率以及公共财政的功能性改革等问题。要防范财政风险以及可能引发的金融危机，推进公共财政体制改革，在反周期扩张性财政措施淡出后，积极财政政策的重点一方面为国家重大战略实施提供资源引导力的保障：另一方面。应加强财政政策的规则化管理，制定并遵守国债投资进入、退出的标准。保证财政政策的连续性、规范性和公开性，坚持法治和依法行政，提高财政资源和国债投资的使用效能。

(四)积极财政政策在投资领域应缩短战线，并按照贯彻“五个统筹”要求调整投向。积极财政政策的一项重要使命，是逐步把扩大内需的主角让位于消费和民间投资，公共投资的范围是不与民争利，在建立公共财政的体制框架的同时，扫除消费和民间投资增长的相关障碍。因此，适度规模的国债投资只可能有限解决目前最紧迫、最根本的发展问题，而把其他的发展问题留给市场和民间投资。

(五)积极财政政策要进一步强化社会保障职能。社会保障支出是财政的基本职能之一。从中长期看，我国社会保障压力是由三个因素组成的：一是随着工业化和城镇化的推进。社保覆盖面将大大扩展，不但农村剩余劳动力向非农产业转移之后应该被纳入到社会保障体系中，而且社保范围也应该延伸到农村：二是企业改革进入攻坚阶段，在较长的一段时间内，我国就业情况不容乐观，社保压力也相应增加；三是我国在人均收入较低，养老保险体系建立时间不长，特别是一部分退休较早的职工没有交纳个人保障基金的背景下进入老龄化社会，社保支出呈快速增加的趋势。下一步积极财政政策的重点之一，是创造更多的就业机会，继续提高社会的保障能力。重点完善相应的保障制度。

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关键词:政府审计;国家专项资金审计;政府监督

中图分类号:F239文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)07-0062-02

一、政府审计完成国家专项资金审计的必要性

《中华人民共和国宪法》第91条规定,“国务院设立审计机关,对国务院各部门、地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财政收支,进行审计监督。”《中华人民共和国审计法》在1995年和2006年的修订中将立法的目的规定为:“为加强国家的审计监督,维护国家的财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展。”这一规定将政府审计的服务对象直接界定为国家经济发展。《中华人民共和国审计法》第21条和《中华人民共和国审计法实施条例》第19条赋予了政府审计机关对金融机构审计的权利,审计机关对国有资本占资本总额的比例超过50%,以及国有资本占资本总额的50%(含)以下,但是国有资本投资者实质上拥有控制权的金融机构的资产、负债、损益,依法进行审计监督。一方面,通过政府审计监督和规范金融机构的经济行为,保证国家金融体系的健康发展,防止金融系统的极端情况的发生;另一方面,政府审计机关的独立监督,可以披露真实、客观的国家金融运行的信息,为国家金融管理部门的决策提供有利的信息服务。通过对政府审计中发现问题的分析,评价国家金融安全程度,发挥审计免疫功能,建议相关管理部门及时调整国家金融政策,降低金融风险,避免金融危机的发生[1]。

现任国家审计署总审计长刘家义指出,现代政府审计作为国家的免疫系统,有责任更早地感受风险,有责任更准确地发现问题,有责任提出调动国家资源和能力去解决问题、抵御“病害”的建议,有责任在永不停留地抵御一时、一事、单个“病害”的同时,促进其健全机能、改进机制、筑牢防线。正是由于现代政府审计的这一本质的要求,决定了政府审计工作的基本职能是维护国家安全特别是国家的金融安全,保障国家的利益,保护人民的利益,促进经济社会全面、协调、可持续和谐的发展。因此,维护中国的经济安全特别是中国的金融安全是中国政府审计的主要任务。

二、政府审计程序与国家专项资金审计监督问题

政府审计引入国有企业改制的审计监督,必然带来如何界定财务审计、效益审计、经营者离任责任审计的关系,政府审计如何操作,政府审计与独立审计的关系如何协调等问题。对此,我们认为财务审计是效益审计与经营者离任责任审计的基础,效益审计与经营者离任责任审计是财务审计的延伸和发展。虽说三者的客体相同,但具体的着眼点却有所不同。财务审计强调改制国有企业财务报告的真实、合规,效益审计侧重改制国有企业的经营效益、国有资产的保值增值状况,经营者离任责任审计关注改制国有企业经营者遵守国家财经法纪与任期经营责任的完成情况[2]。

在具体操作中,政府审计应当首先对会计师事务所进行的财务审计和资产评估机构进行的资产评估的结果进行监督检查,确保改制国有企业的财务信息资料真实、可靠;然后,以此为基础进行改制国有企业的效益审计与经营者离任责任审计,对改制国有企业的效益和经营者的任期经济责任做出准确、合理的评价;效益审计与经营者离任责任审计应当最终形成效益审计报告和经营者离任责任审计报告,它们应当作为考评改制国有企业经营者业绩,对其任用或处理的经济依据[3]。

三、政府审计应该履行好国家专项资金的受托责任

任何国家的政府审计都必备三大要义:履行受托责任(accountability)、公正(integrity)及可信(creditability)。所谓政府审计机构的受托责任,是指政府审计机构受人大常委会(人民)委托,严格按照法律要求对各级政府及其部门履行人民的受托责任情况进行审计,并如实向人民报告审计结果的责任。政府履行该受托责任的好坏,直接关系到人民的知情权(是基本人权的必要组成部分)和政府审计机构“立审为民”宗旨的实现。政府审计机构这一依法审计、如实报告的受托责任,在实际履行中遇到了许多不利因素的影响。笔者认为,现在是该修订《审计法》相关规定的时候了。现行《审计法》第四章“审计机关权限”第36条规定,审计机关可以向政府有关部门通报或向社会公布审计结果,但应依法保守国家秘密和被审单位商业秘密,遵守国务院有关规定。笔者认为,通报或向社会公布审计结果不仅是“可以” (权限)的问题,更是“应当”(职责)的问题。政府审计机构在向人民履行审计及报告责任时,如何才能减少或消除政府机构首长对政府审计工作的不当影响和干预,是值得研究的重大课题。笔者建议在修订中国审计法时,增加规定政府机构不当影响和干预政府审计工作应承担的法律责任 [4]。

四、要创建与中国政府职能转变相适应的政府审计模式

要确立以“有限审计”为定位的中国审计制度,必须在新环境下进行针对性变革,转变传统的思维方式和工作模式,树立服务意识,实现由传统审计向现代审计转 变。加入WTO之后,中国政府的执政理念发生了彻底的转变,法治政府、高效政府、责任政府、透明政府等理念已被普遍认知和确立,从而为政府审计的变革提供了理论指南。从这些基本行政价值理念和“有限审计”定位出发,我认为,战略转型期的政府审计应该是建立以法治政府为核心理念,强化对政府公共财政的审计监督;以高效政府为核心理念,加快向绩效审计为中心的转变;以责任政府为核心理念,加强以领导干部经济责任审计为重点的对权力的制约和监督;以透明政府为核心理念,实行审计结果公告制度的“3+1”审计模式。

公共财政既是政府施政蓝图,亦是政府治理的重要工具。其范围不是任意的,公共财政首先是反映政府的活动范围和公共收支状况。一位美国经济学家曾这样写道: “要了解联邦政府将要做些什么或已经做了什么,看一看联邦政府预算就足够了。”近几年来,东西方各国的政府改革,莫不把预算与财务管理改革作为重点之一, 制定了严格的法律制度对财政预决算的编制和执行进行规范、监督和制约,要求政府在财政管理中实行法治。而在政府预算以及财务管理当中,政府审计作为政府财政收支的独立经济监督,在监督政府依法履行所承担的公共经济责任方面发挥着重要作用。从世界审计发展历程看,财政审计一般都是政府审计的最初形式,并且一直处于极其重要的地位,是“永恒的主题”,也是各国政府审计机关的首要任务。在中国同样如此,“财政预算执行审计是第一位的。”履行政府审计职责应遵循政府职责的特点,随着中国建立法治政府和公共财政体制目标的确立,财政审计的作用将更加重要。这里需要指出,对政府公共财政的审计,重点应该放在公共支出上,实现由收支审计并重向以支出审计为主转变[5]。首先这是政府履行职能之所在。政府对经济的影响作用主要表现在公共支出上,政府干预、调节经济的职能也主要是通过公共支出来实现的。政府审计作为维护行政责任的重要环节,强化公共支出审计监督,能够促进政府正确履行法定职责,提高行政行为的科学性、有效性,维护法律的严肃性。其次,是政府执政为民之所需。美国学者亚伯拉罕・马斯洛把人的需要体系分为五个层次:生理的需要,安全的需要,爱的需要,尊重的需要,自我实现的需要。这对公共投入优先次序的确定有启发意义:它可以提醒人们,民生问题应当放在优先的位置,然后再考虑发展的需要。加强公共支出审计监督,不仅有利于正确理顺公共投入的优先次序,而且有利于让民生问题成为公共投入的重点,对于实现社会经济的安全运行,促进社会持续健康的发展,实现全面建设小康社会的目标,均有着重要的作用。再次,是政府控制支出之所能[6]。全面地考察政府职能的演进变化过程,其着力点是由政治职能转向经济职能,再由经济职能转向社会管理职能。而且在着力点变化的同时,政府的活动范围也在扩大,政府公共支出无论从绝对量还是从相对量上考察都呈现出不断增长的趋势,这已经是不争的事实。自从德国经济学家阿道夫・瓦格纳在19世纪80年代提出“公共支出不断上升的规律”以来,各个国家财政发展的实践已经证明了这一预测的正确性。这就意味着,如不对公共支出加以有效的控制,很可能会出现

公共物品或服务的供给过剩。而通过审计这一监督和制约机制,实际形成了对公共支出规模的有效控制。

五、实行国家专项资金审计结果公告制度

审计结果公告也就是通常所说的报告权和公布权,是指政府审计组织有权将审查结果报告给授权机构,有权将审查结果公布于众。公告审计结果是国际通行的惯例,各国审计立法对报告权和公布权都有相应的规定。在发达国家,审计工作的效果很大程度上取决于审计报告的公开性,它同时也是衡量政府审计组织独立性和客观性的重要标志。20世纪90年代以后,善治成为世界各国普遍追求的政治理想。善治(Good Governance),即好的治理,成功有效的治理,就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。它实际上是国家的权力向社会的回归,是一个还政于民的过程。俞司平认为,善治的基本要素之一是透明性,它指的是政治信息的公开性。每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息,包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息,以便公民能够有效地参与公共决策过程,并且对公共管理过程实施有效的监督。透明程度愈高,善治的程度也愈高。

参考文献:

[1]刘国良.中国政府审计风险成因及其控制[J].审计与经济研究,1999,(2).

[2]谭劲松.试论国家审计风险[J].审计研究,1996,(6).

[3]王雪玲.认知语境对英语阅读效果的制约和促进作用[J].黑龙江高教研究,2007,(10).

[4]王雪玲.论《到灯塔去》中的空间叙事艺术[J].学术交流,2009,(12).

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那么这五年我国财政都做了哪些大事？该报告指出了很多特点，比如国家财政改革提出公共财政概念、政府应该做的是提供公共服务、财政非盈利化指标幅度下降、在体制上确认了中央和地方权力、义务、事权、财权的集中，“跑部钱进”依然没有得到有效解决等等。

但这毕竟是一个“跳出财政看财政”的之说。作为专业财政媒体，我们深刻地体会到，在财政的前五年甚至十年之间，中国财政做到的并不仅仅是技术上的提升，更是一个理念上的重构计划。而这个计划不仅造就了公共财政理念，也造就了诸如民生财政，财政的科学化、精细化乃至广义上的信息化等概念。可以说，五年以来，我们的财政正在谋求改变的，是这一原本只会“分钱”也只能“分钱”的部门的价值定位。

也正因此，在政府运行所有环节都焕然一新的时间节点上，思考下一个五年如何建设一个健康且现代化的财政体系已经是当务之急。本期专题最开始的形态，是制作一个财政人五年畅想的专栏，寻求财政人，以及财政有关人员的看法和想法，为各级财政的未来形态进行一次多维的勾勒。

但我们很快发现，我们的重点似乎出现了偏差。单纯对未来的畅想无法脱离“假大空”的“官话”范畴，如果继续这样下去，无非又会陷入每几年就会出现的一次“换汤不换药”的纯粹展望。

这样一来，无论是读者，还是笔者，都不愿意看到这样的一个结局。而媒体作为“及时讲话，讲真话”的基本职能，也会有一定的缺失。

因此我们将本期专题划分为“三环”，从内而外分别是：第一环：各级财

政；第二环：与财政有直接或者间接关系的人们；第三环：跳出财政，站在客观角度观察并评论财政的忧国忧民忧财忧政者。

我们的目的很简单，我们期待以这种“三环”的模式，来归纳出财政（包括财政自身）所身处的圈子的复杂和联系性。我们更需要一些来自各个阶层的，未必客观，但也拥有极大代表性的声音。我们尽量还原他们所有的诉求和想法，虽然在这些财政人和财政有关人士的口中，我们了解到的很多东西并没有通常看起来的那么多“正能量”，但这些被很多人刻意隐藏和遗忘的部分，它们真实存在，而且一直存在。

第一环：财政核心

《周易·系辞下》：“穷则变，变则通，通则久。”

所谓穷则变，是指在一条路走到尽头的时候，就要发生变化。现指在穷困艰难的时候，就要想办法改变现状。而这句话放在财政身上，大概能概括地方财政这几年的发展思路和未来几年的想法，也就是中央三令五申的“改变经济发展方式”。

而分而言之，这句话在地方财政身上还有两种不同解释：第一种解释是，从财政的收支两条线的“收”上来看，传统的土地财政虽然依然占有着地方财政收入非常大的比例（一般在一半左右），但土地作为不可再生资源，现有可出让土地已经有了减少的趋势。说白了，现在的城镇化“腾地”以及各种增加地方政府手中土地资源的方式已经不足以长期维系地方支出。

那么这种现状之下，留给财政的有两条路：第一条路是改变现有财政收入贡献能力不足的财源，上马新财源，如新能源汽车，太阳能产业等等。但这种做法有其局限性，因为这种做法面对的是广域市场，因此在大环境不好的时候，或者产能过剩的时候，会出现广域的财政收入下降情况。在我们以往的采访中已经发现有这种苗头的出现。

第二条路是改造原有的财源。这种做法非常科学，但见效奇慢。按照财政收入周期算，大概投入——产出曲线在以5年甚至十年为单位的时候才能有较为明显的效果。而作为支撑地方财政收入的原有财源，在窄域市场中本身就有一定的历史延续性。但这种做法由于种种原因，如地方主官更换过勤，政绩高于一切等等，并没有受到太多地方财政的使用。

因此，未来五年我们认为地方财政在“收”方面的重点，是在“短平快”与长线发展方式之间的均衡工作。

第二种解释，在财政的两条线中的“支”线上，许多地方财政人及民众都认为，由于地方和中央财政收入的不容乐观，以往的大拆大建模式已经不再适应现在的财政支出模式。也正是因此，无数经济学家均呼吁四万亿基础项目建设投资“千万别再来”。而事实也证明了，2012年作为2008年基础建设项目投资的“还债元年”，的确给地方财政带来了巨大的压力。已经明显可以感觉到财政资金这块被一些地方主政者笑称为的“海绵”已经没有多少水分可挤了。

因此，地方财政在今后五年的支出上的重点工作，我们为其归纳为四个字：节流导向。节流，指的是财政资金的深度管理工作，也就是流传许久但并未大规模实行的财政绩效，及广义上的政府绩效工作。政府绩效是让地方“不乱建”，而财政绩效则让地方“不乱花”，是政府绩效工作的核心组成部分。

而导向，从公共财政到民生财政，财政一直试着用一种概念性的文字和方法去将财政资金的支出方式变的更加科学和精细。但看起来并不是太成功。有专家认为，我们的财政支出和收入很多时候是脱节的，我们需要更紧密的联系这两项业务。换而言之，财政作为政府资金的管家，应当像公司CFO一样，将政府资金的保值增值提高到一个义务和责任的层面上来。一些地方财政也正警醒到，采用购买社会服务等一系列方法，可以有效促进政府资金的支出效率。“民生财政”这个概念，不应该是地方政府无节制开支的借口。

第二环：逐渐理解的周边

一位老资格的公司CEO坦言，他最害怕的，就是这些年财政的“转向”。其实这一句话代表了很多方面对财政的看法。

首先是和地方财政有直接利益关系的预算部门和政府部门。“跑部钱进”这四个字这些年让中央财政看起来真正有了一个“财神”的样子，而同时地方各预算单位也为了争取财政预算资金打破头。比如本刊曾经采访过的东部某省教育厅官员宣称“教育投入占到财政收入比重40%才科学”等论调，当然首先这是一句玩笑话，但细想一下，为什么很多预算单位对于财政资金的运行法则如此“无知”？当然有部门利益争夺的关系，也有财政与预算部门沟通不畅的关系，更与地方主官无长远观，无大局观有直接关系。

而政府部门和财政部门之间的关系，一直是财政研究的部门关系学的重点课题。财政如何与政府部门达成共识，本期我们找到了一个地方政府主官进行咨询。意外的是，作为地方主官，对于财政的看法往往并不是控制，而是巧妙的把政府与财政看做一个统一整体。在这种模式引导之下，财政又不简单的是作为一个地方财源的掌管者，而是客观上具有了原来政府部门一手掌控的分配权和监督权。当然，这仅仅是一个设想而已。但这种设想也从另外一个角度反映了现在政府部门、财政部门与其他预算部门职权的平衡和专业化。

其次是与财政也有直接关系的地方财源。上文提到的CEO所说的话并不是空穴来风。太阳能产业近年多次爆出各种由于经营不善而轰然倒塌的案例，实际之中也有财政投入方向引导的关系。正如该CEO所说，一个地区适合哪些产业发展，需要充分的调查研究。比如唐山曹妃甸地区的地理条件，又比如天津黄骅港，山东威海等特殊条件，都催生出了不同的产业发展模式。“因为税收很高就拍板上马，这不是成就一个产业，这实际上是害了很多人。”这句话虽然有些重，但的确值得地方财政思考。

最后，我们认为，财政中的所有工作，最后都是会映射到最基层的百姓身上的。理财分为三个阶层：政府理财，公司理财和个人理财。其中个人理财关系到每个人，而其他两部分与个人都有千丝万缕的联系。比如个税调整，比如房产税开征，又比如二次分配的一再调整等等，都是政府理财对于以自然人为单位的所有人的财富影响。而贫富差距的实际巨大，也让财政这种以政府行为提振民族信心的，真正的“民生财政”落实拥有巨大的呼声。

第三环：社会舆论的落地

首先需要声明的是，我们在任何时候都对社会上的任何声音抱有足够的尊敬。而事实也确实如本期燕京华侨大学校长华生先生在文中所言，中国的财政问题，其实质上并不是财政单独个体可以解决的问题。它涉及到很多方面，比如税政，比如地方高支出压力下政府不得不去卖地的无奈之举，更包括一些已经固化了的，已经“摸不得也说不得”的既得利益者对于一些看起来并不适合也并不科学的政策改革阻挠。