公共财政的目的范文

导语：如何才能写好一篇公共财政的目的，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：工程项目；材料管理；成本控制

1.引言

建筑材料是建筑工程管理中的一个重要环节，也是建筑工程管理和建筑工程实体的重要构成部分。在工程项目中，只有把建筑材料管理好，才能保障建筑成品的质量，相应的降低建设成本。所以，对于提高经济效益、降低工程成本、保证工程质量、加快施工进度而言，搞好材料管理有着非常重要的意义。为了满足施工与生产的需要，采用性价比高的材料，同时在施工过程中对材料的数量和质量进行控制，控制工程材料的成本在最低范围，这是材料管理的主要目的。面对当前竞争激烈的建筑市场，摆在建筑企业面前的又一个重要课题就是：怎样有效的实现预警，规范，转移风险，怎样加强风险管理。

2.材料管理的内涵

以具有较好性价比的材料来满足施工与生产的需要，同时在施工过程中检查和保证进场施工材料的数量及质量，并控制产品及工程的材料成本在最低的范围，使进场的物资得到妥善保管，合理、严格的对各种材料进行使用，以降低消耗，保障管理目标的实现。

3.材料在施工前的供应管理

（1）对工程的进度要求进行了解，对各类材料的质量要求进行掌握以及提高施工估料的准确性。

在工程项目的现场材料成本管理中，施工估料是首要环节，其估料方法使用的是排版图和单纯图，使用此方法进行施工估料可以严把现场材料成本管理的首要环节。另外，对于施工技术管人员来说，除了把施工图纸熟读，做好技术质量交底之外，还要把施工估料意图传输给班组，以排版图、单纯图的形式把用料交底做好，最大限度的降低材料消耗，杜绝浪费，防止优料劣用，长料短用。

（2）考查市场，择优合作。

通过了解建筑业界来获取更全面、更细致、更准确的信息，对材料生产厂家的售后服务、价格状况、经营规模、经营手续、企业信誉、产品质量等情况进行准确的了解，认准合格材料进行购买。另外，还要把好材料的进场检验费，做到以下几点：① 和供应商要取“防伪备案证明”、“到货通知书”以及“试验报告单”；②对质量、标号、品种进行核对；③对外观点数、质量通过目测进行查看；④应委托授权的检测单位或质量监督部门对重要工程、重点工程的主材进行材质检验或认可。

（3）严把材料价格管理关。

采购模式要做到供货，保管和使用的一体化，采购材料要遵守“价廉质优” 的原则，其采购流程为：市场信息的掌握、采购方案的制定、材料价格的业主招标和确定、运输的合理安排、工程的结算。

4.材料在使用过程中的管理

施工单位要严格遵守标准规范来管理进场材料。

（1）施工前的准备。在现场材料管理中，此环节是开始，要对工程进度的要求进行了解，对各类材料的质量和需用量要求进行掌握，给材料管理提供必要的材料，把道路、场地等设施以及相关任务的准备做好，把现场材料的平面布置规划做好。

（2）施工中的组织管理工作。在管理目标和现场材料管理中，此环节为实施阶段，要对材料进场进行合理安排，把现场材料的验收做好，对施工进度的变化进行掌握，对材料配套的供应计划进行及时调整，使施工需要得到保证，合理组织机具的使用，防止丢失，减少浪费和损失，加强现场物资保管。

（3）施工收尾阶段的材料管理。要注意材质的偏差，结算材料，以利再用，对施工项目材料消耗水平的管理效果进行总结，对型号、规格进行分门别类。在施工项目材料成本管理中，材料回收是一个不能忽视的最终环节。

5.材料的存放和发放管理

从材料的购回到使用是存在一定时间差的。在该段时间内, 不能因保管不到位而使使用寿命降低，要加强材料存放管理。需要注意以下两点：

（1）分类存放，标识清楚。建筑工地用的材料比较多，相同材料具有不同的规格，例如不同建筑物浇灌部位的设计标号存在差别；水泥有带R和不带R之别，标号有高低之别；钢材有带肋和圆钢之别，又有从几毫米到几十毫米的不同直径的几十个品种，不可混用、错用。

（2）妥善存放，专设库房。要对主要材料的存放标准进行制定，如水泥、钢材等材料，要避免雨淋和潮湿。为了避免材料使用寿命的降低，要在符合要求的专门材料库房内存放建筑材料。

再者，无论是分公司还是项目部，对于材料的发放，均需实施“推陈储新，先进先出”的原则，要结合分项、分部工程的核算，对项目部的物资耗用实行严格的限额领料制度，一定要由项目施工人员在施工前开限额领料单，限额领料单的填写务必要符合栏目的要求，不能缺项。在发放材料时材料员需对易破损的物品做较为详细的验交，且让领用双方在凭证上签字并认可。要结合使用情况对用量较大和贵重的物品，分多次凭领料小票发放。

6.材料流程管理

（1）业务培训的加强。随着施工水平的逐渐提高，建筑业的快速发展以及新标准规范、新材料、新工艺的推广和执行，急需提高专业水平，补充人员，因为大多管理人员的水平和数量已无法满足施工的需要，所以必须加强业务的培训力度，建设项目能否高质量、高效、有序完成的关键就取决于其管理工作和业务水平的好坏。

（2）材料员岗位职责的制定。施工现场材料员指的是保管员和采购员，对于工地负责人的安排，采购员必须服从，并按照材料采购单和工程进度计划采购既经济又合格的材料，在采购时采购员一定得对材料价格方面的信息进行了解，要认证销售材料的单位，采购的材料需具备出厂合格证，部分材料还要具备“三证一标志”，要结合材料的特点进行运输，避免损坏和受潮。在组织材料进库时，材料保管员需先验收合格才能准许入库，入库材料要防碰撞、防水、防锈、防潮、防雨雪，保管和堆放要分门别类，还要建立完备的材料的管理制度及材料出入库手续。

（3）对市政工程所需材料方面的相关规范和法规进行掌握。依据《建设工程质量管理条例》，对木材、砌墙材料、砂石、商品混凝土、水泥、钢材等实施备案证明管理，对于每天进场的主要物资，工程项目部要按照规范对《工程材料采购验收使用综合台帐》进行填写，建立签章制度，保证交易数量能够满足实际的使用量。

7.结束语

市政工程中，保障工程施工和质量的重要环节就是真正的保障材料管理的工作质量，特别是对项目工程来说，材料的合理使用，材料节约技术措施的制定和贯彻，采购费用的节约，各个环节损耗的减少，领料制度和材料进场验收的严格把关，二次搬运的减少或避免，现场材料的合理堆置等，这些工作对节约工程成本，降低材料损耗以及提高工程质量均起着非常重要的作用。

参考文献：

[1] 沈丽丽,谢建强. 论市政工程施工材料的检测和管理[J]. 经营管理者, 2010,(06) .

[2] 杨刚. 论市政施工企业材料的质量控制与成本管理[J]. 消费导刊, 2009,(18) .

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关键词：财政拨款；建设项目；工程造价

中图分类号： TU723 文献标识码： A

引言:工程造价是指建设一项工程项目所需要花费的全部费用。工程项目建设周期长、投资大、协作部门多，在计价方面，具有单件性、多次性、方法的多样性及依据的复杂性等特征。为了更好地进行工程建设，使技术和经济更好有机的结合，提高建设单位的投资效益和经营成果，必需利用科学的管理方法和先进的管理手段对工程造价进行管理，重点是合理的确定造价和有效地管理造价。

一、工程造价管理的重要性

为保证建设工程造价不突破批准的投资限额，对工程造价必须按建设程序实行层层控制。在建设全过程中，批准的可行性研究报告中的投资估算是拟建项目的国家计划控制造价；批准的初步设计总概算是控制工程造价的最高限额，其后各阶段的工程造价均控制在上阶段确定的造价额度之内。

首先我们来分析一下我国现行的建设工程造价的构成，一为确定性造价；二为不确定性造价，所谓不确定性造价也就是建设工程的风险费用[22]。对于确定性造价，我国已有一套较为成熟的方法对其进行测算，出入不会太大；而不确定性造价（项目风险费用）进行测算时虽然也有一定的方法，但一般多为概括性的计算，如现行风险费用估算采用一定基数乘以统一费率的方法，例如建设工程中风险费用一般估算时取5%[20]。财政拨款建设项目在项目估算时也是采用此方法进行。由于该方法忽视了财政建设项目本身与其他项目存在差异，势必造成总体估价偏离实际造价现象。所以我认为对于财政拨款建设项目而言，致使估价偏离实际造价而影响项目完成情况的主要因素就是项目风险费用，而项目前期申报时没有对风险费用进行准确合理的估算是问题的根源。

再来对财政拨款建设项目的特点进行分析，财政拨款建设项目是指部分或全额利用财政资金进行的固定资产投资项目。特点一：申报立项的财政拨款建设项目的概算金额一经国家先关部门批准审查通过后，后期在项目实施过程中此金额一般不能超越。对于国家重点项目超越造价的，须层层申报、层层审批后经原部门批准后才能申请到追加拨款，但一般此过程周期较长。特点二：财政拨款建设项目在施工时受到的约束较多。特点三：他与其他建设项目相比有更复杂的管理审批程序，如政府采购制度、立项审批制度，政府项目招投标制度、高校的相关制度等。特点四：财政拨款建设项目是以财政资金为主要资金来源，资金来源较稳定。也就容易受到各参与方的关注，致使项目参与方众多。以上财政拨款建设项目的特点致使较其他项目而言，具有不同特点的风险因素。

以上种种现象致使财政拨款建设项目投资与实际投资的偏离。在此情况下，想要完成全部项目内容，要么自筹资金；要么删减项目内容；要么项目停滞等待财政追加拨款，才得以保证项目完成。

二、财政拨款项目特点分析

依据调研结果，对财政拨款建设项目的特点进行总结如下：

1、申报立项的财政拨款建设项目的概算金额一经国家先关部门批准审查通过后，后期在项目实施过程中此金额一般不能超越。对于国家重点项目超越概算的，须重新说明情况，申请追加拨款，层层申报、层层审批后经原部门批准后才能申请到追加拨款，但一般此过程周期较长。

2、与其他建设项目相比有更复杂的管理审批程序，如政府采购制度、立项审批制度，政府项目招投标制度等。同时，财政拨款建设项目是以财政资金为主要资金来源，资金来源较稳定。也就容易受到各参与方的关注，致使项目参与方众多。这反而会对项目的正常运行产生负面影响。如为了争取项目中标机会，对校方相关部门进行贿赂、请客送礼时常发生。

3、目前，财政拨款建设工程项目大都采用项目监理制度，基建管理部门委托有相应资质的监理单位对工程全过程进行控制、管理、协调，但由于施工及监理人员的责任心及专业水平的差异，会造成相应风险费用增加。

4、施工进度安排受限，如高等学校的基本建设项目具有周期性的特点，这关系的教职员工及学生的入住和使用，建设项目工期要求比较严格，如新学期开学急需投入使用，弹性空间较小，工期要求较紧，势必会增加工程造价。同时，为了满足高校使用需求，还有可能发生边施工边使用的状况，由此会产生大量的工程变更，导致费用增加，而且也会造成很大的质量与安全隐患。

5、自然环境影响因素分析，如施工场地受限、施工过程中应对各类噪声污染进行控制，如对财政拨款的高校项目而言，由于施工场地的特殊性，对工程参与各方提出了一定的限定条件，如要求施工工人着装整齐，文明用语，按时出入校园等，同时对噪声污染等也要进行相应控制，尤其是在大力提倡环保意识的今天，项目本身要与学校的人文精神相协调，与文化氛围相统一，由此可能会导致施工难度增加，同时产生设计变更，最终引起工程造价的增加，另外施工对环境的影响和污染的处理也会导致费用的相应增加。

三、对财政项目工程造价的有效控制

大量实例证明，要想有效地对工程造价费用进行控制，必须做到防控结合，即在合理的估算项目费用的基础之上，还要制定有效的风险监控措施以防止风险影响因素的发生，这样才能保证把对财政拨款建设项目的投资掌控在限额以内，要有效控制工程造价，应结合财政拨款建设项目的特点，从组织、技术、经济、合同等多方面采取措施。

1、组织上的措施。结合项目特点，可以进行相应的处理，如：明确项目组织结构，明确造价控制及其业务，明确管理职能分工。

2、经济上的措施。我们可以动态地比较造价的计划值与实际值，严格审核各项费用支出，采取对节约投资有力的奖励措施。

3、技术上的措施，根据项目本身特点结合不同建设环境，可以尝试如：重视设计方案的选择，严格审查监督初步设计、技术设计、施工图设计、施工组织设计，深入技术领域研究节约造价的可能。

长期以来，我国工程建设领域内技术与经济相分离，工程技术人员缺乏经济观念的现象非常普遍。国外的技术人员时刻考虑如何降低工程造价，而中国的技术人员则把它看成事与自己无关的财务人员的职责。而财会、概算人员的主要责任是根据财务制度办事，他们往往不熟悉工程知识，也较少了解工程进程中各种关系和问题，往往单纯的从财务角度审核费用开支，难以有效的控制工程造价。

为此，迫切需要以提高工程造价效益为目的，在工程建设中把技术与经济有机结合，通过技术、经济分析和效果评价，正确处理技术先进与经济合理两者之间的对立统一关系。力求在技术先进下做到经济合理，在经济合理的基础上做到技术先进，把控制工程造价的观念渗透到各项设计和施工技术措施中。技术与经济相结合是控制工程造价的有效手段。

四、财政项目工程造价的有效管理---未来畅想

我国现行的工程造价管理大多是阶段性的管理模式，业内人士普遍缺乏建设项目造价全过程综合管理的意识，特别是项目前期造价管理薄弱。造价业内人士历来把建设工程造价管理的重点放在工程项目的实施阶段，注重承包造价、建设实施过程中的造价变更和结算，往往忽视了立项阶段和设计阶段的造价管理工作。再者，建设单位、设计单位、施工单位缺乏统一的造价管理目标和相互沟通，建设单位在立项阶段，往往从主观意愿出发，对工程立项缺乏科学的论证，估算不足，造成缺口。设计单位在设计阶段虽作了工程概算，甚至细化到预算，但由于缺少对设计方案造价指标的控制约束，导致设计保守、投资偏高。监理单位受项目业主的委托对项目实施监督与管理，往往只局限于施工阶段的质量与进度管理，很少介入投资决策分析，监理人员只是偏重于对施工过程质量、进度负责，对造价方面考虑得很少，尤其在涉及到项目变更、现场签证时，不能将质量、进度、经济三方面有效地统筹起来考虑。从而直接导致长期以来我国建筑工程项目“三超”现象的普遍存在，严重困扰着建筑工程项目投资效益管理。

伴随着经济全球化的到来，面对我国工程造价管理的客观现状以及工程造价管理国际化、信息化、网络化的日益加强，结合我国建筑市场的环境与财政项目自身特点，提出我们美好的畅想。

我国财政项目工程造价的有效管理应当做好以下几个方面的工作：

1、进一步强化财政项目工程造价管理领域的立法工作。

2、建立财政项目工程造价动态信息管理系统，使工程造价管理信息化、网络化。

3、加快建立一支高素质的工程造价管理人才队伍，从而进一步推动我国的经济发展。

4、加强工程建设项目各参与方造价全过程综合管理意识。

五、结束语

综上所述，财政项目工程造价管理的核心还在于建设工程造价全过程控制，它贯穿于决策评估阶段、前期准备阶段、设计阶段、工程承发包阶段、施工实施阶段、竣工验收和决算审计阶段等项目建设全过程，将建设项目的造价控制在预定的投资额度之内,是提高项目投资效益的关键所在。

工程造价管理不仅仅是个经济问题，它是集经济、技术与管理为一体的综合学科。工程造价的高低，直接影响着投资效益的好坏。我国工程造价管理任重而道远。随着我国社会主义市场经济改革的不断深化，从客观上要求我们发挥主观能动性，借鉴国外的先进技术和经验，从根本上解决我国工程造价管理过程中存在的诸多历史问题，推动我国建筑市场的健康发展。

参考文献：

【1】王兰甫，谈工程造价管理[J]，四川建筑，2008(6)

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【关键词】促进；公共服务；制度建设；采购方式；采购范围

政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、市场机构、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求，是一种新型的政府提供公共服务方式。随着服务型政府的加快建设和公共财政体系的不断健全，政府购买公共服务将成为政府提供公共服务的重要方式。

政府购买公共服务的主体是政府，包括一级政府和政府相关部门；政府购买公共服务的客体是社会组织与企、事业单位。本文通过借鉴国外先进经验，结合政府购买服务项目的需求特点，研究探讨《政府采购法》框架下政府购买服务的采购政策，促使政府购买服务与政府采购有机的结合在一起。

一、政府购买公共服务的意义

全面贯彻落实党的十、十八届三中全会精神和系列重要讲话特别是考察北京工作时的重要讲话精神，准确把握首都城市战略定位，加快转变政府职能，推进政事分开和政社分开，进一步放开公共服务市场准入，改革创新公共服务提供机制和方式，推动建立公平、优质、高效的公共服务体系，满足公众日益增长的公共服务需求。

1.政府购买服务是转变政府职能的迫切需要

将部分公共服务从“直接举办、直接提供”转为“购买服务、监督质量”，有利于充分发挥财政资金使用效益，切实降低行政成本，进一步提高公共服务水平和效率，对深化社会领域改革，推动政府职能转变，加快建设高效透明的服务型政府具有重要意义。

2.政府购买服务是健全完善公共服务体系的重要途径

为有效解决一些领域公共服务缺位、规模不足、质量不高、发展不平衡、专业性不强等问题，必须进一步强化政府公共服务职能，通过创新公共服务供给模式，整合利用社会资源，构建多层次、多方式的公共服务供给体系。

3.政府购买服务是促进社会力量发展的重要举措

释放有效需求，放开公共服务市场准入，创新服务业态，充分调动社会组织、企业等社会力量参与社会治理、提供公共服务的积极性，促进其健康发展。

二、政府购买公共服务的理论依据

1.市场机制和政府机制的有机融合

公共服务的提供应该市场化，政府不一定要亲自生产或供应公用产品，只需要将资金交给最有效率的机构来运行，通过政府采购采取多种方式寻求最佳供应者，鼓励公私之间的适度竞争，同时在购买过程中发挥政府采购的监管作用，对供应行为、资金拨付、购买服务等环节实行全过程、多方位的监管，对各项绩效标准执行情况予以评估，从而实现市场机制和政府机制的有机融合，更好的提高资源配置效率，提高公共服务质量

2.市场经济中政府职能的科学定位

现代市场经济是在政府宏观调控下的市场起基础配置的经济体制，既不能让市场支配一切，又不能让政府包揽一切，市场经济中的职能及其履行方式应该主要由市场来定位。政府购买公共服务有助于把政府从直接生产经营公共产品和服务中解脱出来，使政府摆脱微观经济事务，克服了职能上的越位和失位，从宏观上对经济和社会的发展进行管理和推动，实现从单纯追求经济发展目标到追求社会发展目标的转变。

3.市场体制下政府运作模式的变革和创新

政府运作模式是对政府基本职能架构及其特征和运行过程总的概括和描述。长期以来在提供公共服务方面（包括教育、医疗卫生、基础设施等）政府都发挥着中心作用，垄断了公共服务的所有环节，直接导致了公共服务提供的低效率、差质量、弱竞争。政府运作模式的根本改变，在于最终确立公共服务型政府和公共管理型政府，政府购买公共服务正是政府运作模式变革的一种表现方式。有效促进政府从“全能政府”、“无限政府“向“责任政府”、“有限政府”转变，从而实现政府运作模式和政府职能在公共服务提供方面的变革和创新。

三、政府购买服务存在的问题

推行政府购买服务是创新公共服务提供方式，加快服务业发展、引导有效需求的重要途径，也是进一步实现政府采购扩面增量的有效途径，但从现实情况看，仍然存在一些问题：

1.缺乏必要的制度保障

目前，我国政府购买服务工作刚刚起步，相关的制度机制和法律还在制定中，有些地方虽然结合本地区实际情况，颁布了政府购买公共服务的指导性意见，出台了公共服务政府购买目录，但由于普遍缺少有关公共服务方面的理论指导和实践经验，出台的规定、意见缺乏指导性、可操作性和科学合理性。目前，大部分公共服务仍由政府相关部门提供，涉及的主体和环节较多，大范围采取政府购买公共服务后，可能形成财政即养人又买服务的局面，造成财政资源和政府人力资源的浪费的现象，没有相应完善的法律制度来作保障，难以保证各社会主体能够平等参与到公共服务提供中来，公平竞争无法实现，从而影响政府购买公共服务的有效开展。

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关键词：财政投资管理体制 评审方法招标

前 言

随着财政投资管理体制改革的不断深入，财政投资评审也要与时俱进，树立新的财政投资评审理念，适时调整评审重点，从注重事后评审逐步转向事前控制、事中监督、事后评价相结合上来，改进评审方法，才能有效节约财政投资，提高资金使用效率。现就对加强财政投资项目事前、事中的评审谈几点看法：

一、参与招标文件及预算的审查

招标文件及标底直接决定工程造价的高低，要控制造价，就必须严格控制招标文件及标底；故在标底审核阶段，评审人员必须深入审核项目现场，对项目现场情况进行了解，如果不事先进行现场踏勘，项目预算的针对性和可操作性就会大打折扣，实际施工过程中可能导致工程造价纠纷。因此，在项目预算评审时，要主动地走出去，掌握现场情况，提高预算的准确性。在预算的审查过程中，我们曾多次遇到这种情况，由于市政道路建设涉及到房屋拆迁及侵占耕地等诸多问题，道路前期测量及地勘、设计时间与开工建设时间相隔较长，期间发生不可预见的因素较多，特别是新堆土现象很严重，致使道路的原貌标高发生了很大的变化，根据现场踏勘后重新测量的数据计算土方量，与原设计的土方量有一定的差距，该部分造价须按认定程序列入项目预算中，作为预算追加投资。如果不深入现场，这些情况是很难掌握的。

另外要严把材料价格关。建筑材料价格的高低直接影响工程造价，这些工作做得如何，关系到工程造价评审质量的优劣。对于没有审查依据的材料价格，必须进行市场调查，特别是装饰材料，价格这一块占预算价的比例高，单价也普遍较高，应加强审查的力度。

预算评审要点，一是确保项目的合规性。项目须经财政年度部门预算审查通过，纳入“项目库”管理。年度预算执行过程中追加的项目经同级人民政府或人大审批。二是确保评审的科学性。对工程类建设项目和非经营性政府投资项目，评审机构组织中介机构按照行业规范对预算或标底进行审查。三是保障采购顺利实施。

二、参与施工合同的审查

施工合同是工程预算的依据，审查合同是控制工程造价的关键，在审查施工合同时，着重对工程造价条款的审查，以避免结算时双方发生因合同造价条款产生纠纷及矛盾。目前有不少项目因施工合同问题对审核带来很大的难度。故施工合同需从以下这些方面进行审查：首先审查工程合同价款的约定与调整，其次审查合同施工范围、要求是否与施工图设计内容一致，第三是审查与工程造价有关的补充条款约定是否合理或意思表示是否准确。目前我们审查的施工合同多是采用“固定综合单价合同方式”，单价及材料价的调整方法必须在合同中明确，例如，在施工合同“合同价款与调整”条款中可以明确：施工时发生设计变更或工程变更，若投标报价清单中已有相同或类似子目，其综合单价按清单报价中已有相同或类似子目的综合单价结算，若投标报价清单中未含有相同或类似子目，其综合单价按湖南省清单计价办法湘建价〔2009〕406号文件及相关文件组价后下浮6％结算；主材单价市场价格上下超出主材单价的5％时超出±5%时超过部分按实调整，±5%内部分不予调整。

三、参与施工组织设计及设计变更的审查

在保证工程的使用功能和质量的前提下，对不同施工方案进行造价比较，也是节约工程造价的有效方法。设计变更对工程造价影响很大，为了避免随意变更设计，设计变更应由建设单位提出申请，各方主体单位及主管部门从技术、经济等方面共同参与讨论，对于不必要的变更坚决不予通过，对于某些不合理或保守设计，在满足使用要求的前提下，通过优化设计，可降低工程造价。因工期紧张等原因，有些施工图的可实施性较差，不可避免会导致施工过程中的设计变更，增加较多费用，对于投资控制十分不利。为了减少不必要的工程变更，评审中心通过建设单位要求设计单位做好现场踏勘工作，加强对设计变更工程量及内容的审核，并对其出图质量严格把关。

四、参与工程现场签证审查

需要现场签证的项目，往往具有时间性和隐蔽性的特点，工程完工后，不易核对，因此现场签证的审查，可以保证工程量的准确性，比如一道路的主排水开挖方案，施工单位一般按最不利土质考虑放坡系数，保守地考虑每侧1：0.5的放坡系数，但实施时土质情况较好沟槽开挖工作面每侧可按1：0.3甚至更小的放坡系数考虑。经按实签证后土方开挖及回填量可减少28％，按路面开挖、回填砂石计算该道路1.2公里总节省造价约85万元，并据此进行结算，节约了项目总投资。对于那些在施工图纸上不能反映，但实际发现场确认的施工内容，较为普遍地存在签证内容过多、签证量过大，价格过高，造成工程成本提高。为了加强现场签证的管理，评审中心派专人现场跟踪，针对每个项目明确两个以上固定的现场跟踪人员，项目上遇到重大问题必须集体研究，随时汇报，不准随便表态。跟踪评审人员现场解决不了或有争议的问题应及时报告中心技术小组，由中心技术小组解决，形成一致意见报中心主任。项目跟踪审查人员应及时向中心领导汇报项目跟踪进展情况。跟踪评审组成员必须及时记录、收集整理有关现场跟踪评审资料，与建设方、监理方、施工方一起现场草签的隐蔽记录、设计变更、工程洽商记录等有关签证资料，草签必须当天带回中心保存，并要求施工方对草签项目必须在七天内完成正签。这样能有效地防止工程造价虚高、奇高的怪现象。

对于一般性公用经费和设备采购项目，评审工作需要加强和预算部门、政府采购监管部门对资金拨付、采购阶段的管理衔接；对于工程项目，则需要重点防范以下几点：一是督促施工企业完善结算制度。监督单位按照工程管理要求开展工程结算，摸清工程进度、控制工程投资、利于评审人员开展评审工作；二是严格按照批复的项目预算进行评审，核实重点子项的执行情况，检查有无计划外工程项目，兼顾财政部门、项目单位、施工企业三者的合法权益；三是加强现场签证的审查。在工程项目的实施过程中，由于施工现场的复杂性、设计深度和设计质量等原因，经常需要对更改部分进行签证认可。并联合评审专家、项目单位、施工企业、工程监理各方共同加强对现场签证的管理和审查。四是注意投资规模测算。

五、项目结算审查与后期管理

要做好工程项目结（决）算审查，一是全面掌握审查项目的基本情况。二是切实做好招标文书和施工合同、补充协议的审查工作。三是重点关注工程造价，对造价高，影响大及合同外增减工程项目加强审核。四是重视隐蔽工程的审核，隐蔽工程是最容易出现高估冒算的地方，对这一部分工程的审计除了要借助建设单位提供的现场验收资料外，还应采取现场调查、走访取证、实地探基等方法查证。五是对审查中发现的问题及时做出准确的认定和评价，并要关注工程建设项目所产生的经济效益与社会效益，为以后的项目计划提出可行性建议，避免不必要的投资浪费。

项目后期管理必要做到以下：一是资金拨付必须以决算审查结果为依据，财政部门要监督项目单位根据项目进度、支付进度、保证金要约等合同明确的支付条件进行资金拨付，防止资金拨付环节可能出现的拨付不足影响项目进度、拨付过多造项目单位挪用或降低财政资金使用效率、工程尾款预留不足造成损失、拨付资金违约等各类风险。二是评审机构要做好项目资料的档案保存工作，及时进行档案登记和整理，妥善管理项目全过程档案资料。特别要注意与项目单位、委托中介机构的档案交接不出偏差，防止资料遗失、档案篡改等风险。

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关键词：实例；政府投资；竣工财务决算；评审；问题；对策

竣工财务决算评审是以现行的财税制度为依据，通过对政府投资项目资金流动情况为重点进行分析，形成符合基本建设财务管理办法的科目体系，来反映竣工工程从开始建设到竣工为止的全部资金来源与运用情况，达到核定使用资产价值的目的。在政府投资项目竣工财务决算评审实践工作中常会遭遇多种问题。现就一典型案例来对竣工财务决算评审中存在的部分问题进行分析及对策探讨，以供更好地研究和规范政府投资项目管理体制和财务处理事项作参考。

一、案例背景资料

A工程建设项目是由甲地财政出资，B工程建设指挥部负责建设的市政重点工程。该工程项目实际竣工长度957米，路幅宽46米，于2003年开工建设，2004年建成通车。

本项目于2004年4月经发展计划委员会批准立项，批准的总投资估算为8600万元。2004年5月建委出具了本项目道路、排水工程初步设计审查的会议纪要，但并未对本项目的初步设计概算金额做出明确批复。同年6月发展计划委员会批复了A工程的可行性研究报告，批复的项目总投资为12041.28万元，其中征地拆迁费用6051.1万元，全长1867.22米，路幅宽46米。

B工程建设指挥部对其承建的多个基本建设项目实行的是所有建设项目建一套帐、一并核算的账务处理办法。

B工程建设指挥部列支的该项目建设单位管理费为986921.80元。

B工程建设指挥部于2009年12月就A工程计提劳保基金1，172，277.50元。

B工程建设指挥部于2004年7月，与某勘测设计研究院签订协议。合同约定勘测设计研究院捐资100万元用于指定修建A工程C处地下交通通道。该地下通道为A工程的子项工程，已于2004年完工，但某勘测设计研究院捐资尚未到位。

B工程建设指挥部于2005年、2006年按照甲地城市建设投资开发有限公司的要求计入两笔融资费用，融资费用共计469，000.00元。

二、存在的问题

从案例背景资料可知，这是一个典型的“三边”工程，建设程序不规范。此外，没有及时编制竣工财务决算。根据财政部《基本建设财务管理若干规定》的要求，凡已竣工的基建项目，应于竣工后一个月编出竣工财务决算，如一个月编出确有困难，报经负责审批该竣工财务决算的财政部门或主管部门同意后，可适当延长期限，但最迟不得超过三个月。

依据财政部财建【2003】724号文件第四条规定：每个基本建设项目都必须单独建帐、单独核算；同一个建设项目，不论其建设资金来源性质，原则上必须在同一账户核算和管理。B工程建设指挥部以财政部门只允许一个指挥部开设一个银行账号，资金无法分开，且指挥部承担了多个项目的建设，管理人员的工资很难分清应由哪个项目承担为由，采用所有建设项目建一套帐、一并核算的账务处理办法违背了上述规定。

列支的该项目建设单位管理费超标准。根据财政部《基本建设财务管理规定》第二十二条的规定，建设单位管理费实行总额控制，总额控制数以批准的项目投资总概算为计算基数。由于本项目没有明确的总概算批复金额，本项目按路段长度占可行性研究报告批复路段总长度的比例计算得出本项目批准总投资为6172.2万元。以本项目批准总投资为基数计算得出建设单位管理费控制限额为74.72万元。

根据2006年10月20日执行的《甲地建筑企业劳动保险基金管理办法》第五条规定：建设单位应当在建设工程项目开工前，向建设工程劳动保险费用管理机构预缴劳保基金；建设工程项目竣工后，建设工程劳动保险费用管理机构应当与建设单位结算劳保基金；建设单位应当在办理建设工程项目竣工验收备案手续前结清劳保基金。本项目于2004年竣工，当时并未缴纳劳保基金。由于《甲地建筑企业劳动保险基金管理办法》并未就该办法执行前竣工项目的劳保基金缴纳事项做出相应规定，该项目是否需补缴劳保基金不能确定。

从建设程序上看，地下交通通道的修建首先应基于城市规划，而不是指挥部与单位的双方协议。从财务管理上看，基建收入应该实行“收支两条线”。

根据《基本建设财务管理规定》，基建支出各项的实际数是指建设项目从开工之日至达到办理竣工财务决算之日止发生的全部基本建设支出。建设期后发生的融资费用不应计入项目基本建设支出。

三、应对建议

“三边”工程近年来随着建设程序的规范日益鲜见，但相当一部分项目建设单位没有按照《基本建设财务管理若干规定》的要求及时编制竣工财务决算。据统计，2009年至2011年，甲地有102个重点工程建设项目办理了竣工验收，同期办理竣工财务决算评审且送审金额在1000万元以上的项目只有36个。项目在投入使用几年后尚未办理竣工财务决算和资产交付使用手续，这也直接导致了公共资产家底不清。要解决该问题，除了督促建设单位对已完工项目进行梳理，各部门应大力协调将制度落实到实处外，建议政府应将工程建设单位的工程竣工财务决算工作列入年度考核指标体系中作为硬指标予以考核。

要严格执行基本建设有关规定，每个基本建设项目都必须单独建账、单独核算。对于建账不规范的问题。一方面制度宣传执行要到位，另一方面要加强从事基本建设会计工作的人员培训。同时，针对该类型项目，在评审的方法上可以先查明竣工财务决算项目的成本费用，交付使用资产及其相关资产、负债、并做好调账处理，然后相应地确定本项目投资来源，从总账到明细账双向分割出本项目的资金占用和资金来源，产生本项目决算日资金平衡表，在建设单位确认之后，再进行竣工财务决算审核，同时关注在建项目账实、账账的一致性、真实性。

本项目经重新分类调整后列支的建设单位管理费1，278，321.8元，超控制限额531，121.80元。对超限额的建设单位管理费应进行调减。需进一步补充说明的是，重新分类调整后列支的建设单位管理费超限额部分，其中一部分是拆迁费用中发生的拆迁工作经费调入。

建议对于办理项目竣工财务决算时建设单位仍未交纳劳保基金，只在帐面进行了预提的，予以扣减，不确认为基本建设支出。本项目应调减建设单位于2009年12月计提的劳保基金1，172，277.50元。如果今后确需补缴，可另行向财政部门呈报。

根据延伸评审的了解，B工程建设指挥部于2005年、2006年按照甲地城市建设投资开发有限公司的要求计入的两笔融资费用属于政府政策性的安排，指挥部确实承担并实际支付了该项费用，即该费用构成建设单位的实际支出。建议在按照政策性要求计入基本建设支出的同时，在评审重要事项中予以补充说明。

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【关键词】财政投融资建设项目；工程造价；全过程；控制

Financial investment and financing construction projects in our country basic construction plays an important role, through the analysis of the current fiscal investment and financing the status of the construction project, the fiscal investment and financing in construction project cost control in the whole process of different stage to take the methods discussed, in order to further promote the whole process cost control in construction project of the use of fiscal investment and financing

Financial investment construction project; project cost; whole process; control

引言

财政投融资建设项目是指全部使用或部分使用政府预算内资金及其他政府资金所进行的固定资产投资建设项目。他更多注重社会效益大而财务效益不明显的公益性设施和社会基础设施。项目全过程造价控制是指从项目决策、可行性研究、项目设计、项目招投标、项目施工实施、项目竣工结算的各个阶段，对各个环节的工程造价进行全过程的监督和控制。

随着全球金融危机的爆发，为了抵御危机对我国经济造成的不利影响，政府提出了4万亿投资计划，其中财政投融资建设项目占了相当大的比重。因此如何做好财政投融资建设项目工程造价的全过程控制与管理，目前就显得十分必要和紧迫。

1、财政投融资建设项目的现状

目前，随着一大批政府投融资建设项目的开工上马，为体现项目的重要性，项目法人的领导班子大多由各级行政领导和主管部门负责人组成，投资带有浓厚的行政色彩。许多建设项目未能严格按照基本建设程序做好前期准备工作，甚至没有可行性研究、概算审批等环节；在项目内容不具体，标准不明确的基础上匆忙开工建设，缺乏起码的科学严谨的态度。

一些官员对建设项目的投资、进度和质量目标之间的对立统一关系认识不清，往往为了进度而放弃了投资和质量目标。有些在对项目进行可行性论证时，没有从项目的实际需求出发，而是流于形式。在设计阶段，设计单位并没有对造价指标进行严格控制，较多考虑技术与安全，而建设单位则比较多从美观性、舒适性等使用功能出发，对实际使用与节省财政资金考虑得甚少。在施工招投标阶段，造价咨询人员为了尽快的完成标底的编制，也仅仅是照图算量，无法对项目从造价控制角度提出合理化建议。

2、对财政投融资建设项目工程造价实施全过程控制的现实意义

财政投融资建设项目一般都投资额大、社会影响大，项目的资金来源于广大人民创造的社会财富，所以建设项目的管理方式及其实施的效果往往成为社会关注的热点，并且对市场起着一种导向作用。因此采取有效的管理措施加强对财政投融资建设项目的全过程造价控制，管好用好财政投融资资金具有非常重要的现实和社会效益。

3、财政投融资建设项目工程造价实施全过程控制采取的措施

3.1在项目投资决策阶段造价控制

项目决策，意味着对项目建设做出科学的决断，选出最佳投资方案，以达到资源的合理配置。据有关资料统计，在项目建设各大阶段中，投资决策阶段影响工程造价的程度最高，可达到80%~90%。政府决策应具有前瞻性，财政投资的决策过程应当更加科学化、民主化。例如，我市成功大道建设了14个站点，这些花费数千万元建设的BRT站点，如今积满灰尘，破的破，生锈的生锈，有的甚至成为流浪汉的家，由于成功大道是快速路，车流快，开通BRT会与其他车辆相互干扰，不安全；BRT站点离居民区较远，上下客不方便。站点建成之后就没有启用过，造成严重的资源浪费。

在项目建设各阶段，通过工程造价的确定和控制，相应形成了投资估算、设计概算、施工图预算、承包合同价、结算价及其竣工决算。这些造价形式之间存在着前者控制后者，后者补充前者的关系。意味着投资估算对其后面的各种形式造价起着制约的作用，作为限额目标。因此，必须加强项目的决策深度，采用科学的估算方法和可靠的数据资料，保证投资估算打足，以保证其他阶段的造价被控制在合理的范围，实现投资目标，避免“三超”现象的发生。

3.2在项目设计阶段造价控制

工程设计是具体实现技术与经济对立统一的过程。拟建项目一经决策确定后，设计就成了工程建设和控制工程造价的关键。据西方一些国家分析，设计费一般只占建设工程全寿命费用的1%以下，但正是这少于1%的费用对工程造价的影响程度达到75%以上。可以采取以下措施，对设计阶段的造价进行控制。

3.2.1大力推行限额设计。限额设计就是按照批准的可行性研究投资估算，控制初步设计，按照批准的初步设计总概算控制施工图设计，同时各专业在保证达到使用功能的前提下，按分配的投资限额控制设计，并严格控制设计的不合理变更，保证不突破总投资限额的工程设计过程。在整个设计过程中，设计技术人员和设计经济管理人员密切配合，作到技术和经济的统一。

3.2.2较大的财政工程实行设计或方案招标。在招标过程中不应以设计费报价作为主要的定标因素，而应适当的考虑设计能力、设计资历、信誉及其在后期施工期的设计服务等，在评标中适当的运用价值工程理论对设计方案进行技术经济比选。

3.2.3尽可能的使用标准设计，因为标准设计是在大量调查研究，反复总结生产、建设实践经验和吸取科研成果的基础上编制出来的，有利于提高设计效率，控制工程造价。比如说同安工业园的厂房设计，就采用了大量的标准设计，使厂房在短期内施工完成投入生产，节约了资金，创造了可观的经济和社会效益。

3.3在项目招投标阶段造价控制

3.3.1在财政项目招标前，业主最好委托经建设行政主管部门批准具有相应资质的造价咨询或机构编制标书。招标文件的编制应具有针对性和可操作性。

3.3.2根据市场现阶段的人工、材料、机械行情编制成本预警价，设定最高控制价，特别是在招标过程中应该遵循公开、公平、公正的原则。按照发改委、财政部、建设部等几大部委于2008年颁布的《标准施工招标资格预审文件》和《标准施工招标文件》进行招标，有利于规范招标投标活动。

3.3.3清单编制清晰、准确。在清单模式下，招标人需要承担工程量清单编制的风险，2008年12月1日实施的《建设工程工程量清单计价规范》GB 50500-2008对清单的编制提出了更高的要求。如果清单编制不准确或项目特征描述不清晰内容阐述不全面投标人可以合理的利用规则进行不平衡报价，或者中标后进行变更与索赔。

3.4在项目施工阶段造价控制

3.4.1按照合同（示范文本）来签订施工合同。合同的条款的制定一定要在遵循国家相关法律法规及其相关建设主管部门管理规定的基础上制定，明确双方的权利义务，特别是对工程质量、工期、进度款的拨付、违约责任、工程变更、风险包干范围、争议的解决以及竣工结算做出明确的规定。

3.4.2处理好工程设计变更。在施工前认真组织图纸会审，将设计变更减少到最少，尽可能的把工程设计变更控制在施工阶段的初期。例如，观音山某写字楼智能化工程施工，该标段有三栋楼，原设计三栋楼各有一个监控室分别独立控制自己的设备，后我方造价工程师提出是否可以在其中一栋楼设监控主室，其他两栋楼的信息也相应传入主控室，经设计人员计算后觉得可行，于是对楼宇自控系统的控制器等设备及软件进行优化，由此减少造价10余万元。也减少了后期物业管理人员的数量和工作量，取得了良好的效果。

3.4.3建立健全现场签证会签制度，加强对现场项目管理人员的制约，明确现场项目管理人员的权利，这样才能为后期的竣工结算打好基础。

3.5在项目竣工结算阶段造价控制

3.5.1要求工程审核人员要熟练掌握国家基本建设政策法规和预算定额，熟悉施工图纸、地质勘探报告和设计部门的变更通知，查阅施工合同，核实隐蔽工程等施工签证，把握市场价格变化。

3.5.2重点审核设计变更和现场签证的合理性、准确性，注意资料的收集，对资料之间的逻辑性，相关性进行把握。例如，观音山某写字楼主体工程施工，在9.8投洽会期间，业主为了提升项目形象布置了LED夜景灯，并使用施工单位的电源，现场监理、甲方都在签证单上签了字，对数量也进行了确认，但审核人员认为虽然此项签证手续齐全，但费用计入工程造价不合理，经过与施工单位沟通，此项签证未能计入造价。

3.5.3认真处理好索赔。对由于施工单位自身的原因造成的损失，一律不予赔偿；对施工方为了自身施工方便而采用先进技术发生的费用，也不应赔偿；由于物价上涨或政策调整引起的费用增加，应按合同条款执行。由于承包商的原因引起的工期延误或项目损失，建设方也有权提出索赔。

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（东莞市第一人民法院 广东·东莞）

摘要：随着社会经济的发展，在我国政府采购活动中出现了一种新的“虚假材料”，它披着“真实”的外衣掩盖着它“不合法”的实质，扰乱了正常的政府采购秩序，加大了政府采购监管部门的监管难度。在实践中如何分辨、认定和处理该类材料是本文讨论的重点。

关键词 ：政府采购；供应商；虚假材料

根据我国《政府采购法》第七十七条第一款第一项的规定，供应商“提供虚假材料谋取中标、成交的”，属于违法行为，政府采购监管部门应对其进行行政处罚，并且中标、成交无效。实践中，这是对供应商进行行政处罚的一条常用条款，故正确理解和适用该条款，对于惩治政府采购中的违法行为，同时防范于未然，维护公平诚信的政府采购秩序具有十分重要的意义。

先看一则案例：某招标公司受某市中心区公用事业服务中心的委托，对该区垃圾清运服务采购项目进行公开采购。招标公司采购公告后，A公司与B公司等公司均参与了该采购项目的投标。招标公司组织了开、评标工作后，B公司以第一中标候选人的身份中标该采购项目。A公司得知中标结果后，认为B公司所提交用于评分的六份荣誉证书是通过不正当的手段找到L区公用事业服务中心为其一次性补发的，且其中一份荣誉证书的公司名称存在瑕疵，遂以B公司向招标公司所提交用于评分的六份荣誉证书存在弄虚作假的情形、提供虚假材料谋取中标为由，向招标公司提出质疑，同时向L区纪委办公室反映相关情况。L区纪委办公室后作出书面回复，称经调查发现L区公用事业服务中心颁发这些荣誉证书的过程不够严谨、程序不够规范，建议L区公用事业服务中心收回这些补发的荣誉证书。招标公司则书面回复称经确认该六份荣誉证书是真实有效的，认为中标单位提交的不是虚假材料、不存在弄虚作假的情况。A公司对该质疑答复不满意，后向政府采购监督管理部门即该市财政局进行投诉。该市财政局受理该投诉后，要求招标公司对投诉事项进行书面说明并提交相关材料，同时去函L区公用事业服务中心要求其核实该六份荣誉证书的真实性。L区公用事业服务中心后书面回复该市财政局，称B公司在六份荣誉证书上所载的时间内确实在L区从事垃圾清运工作，并确认该六份荣誉证书是因B公司的申请而一次性补颁发给B公司的。综合所有资料的审查及调查情况，该市财政局认为A公司的投诉事项缺乏事实依据，于是作出驳回其投诉的处理决定。A公司认为根据我国《政府采购法》的相关规定，B公司存在“提供虚假材料谋取中标、成交的”情形，应当判定“中标、成交无效”。因此，A公司对该投诉处理决定不服，后诉至法院。

本案即本文探讨的焦点问题是：真实但不合法的材料是否可以认定为虚假材料。就我国《政府采购法》第七十七条第一款第一项条款的文义来说，它包含了两层意思：一是主观上存在谋取中标、成交的动机。二是在客观上有提供虚假材料的行为。以下分别从主客观两个方面来分析一下该违法行为的构成要素，以便于准确地适用该条款。

第一，谋取中标、成交是该违法行为的主观动机。

所谓“谋取中标、成交”，指供应商故意提供虚假材料，意在提高自己中标、成交的可能性，期待结果使自己受益。供应商提供虚假材料的目的是为了使自己能符合采购要求或者增加自己的竞争力或者在评审中增加分值等，以期待能在项目采购中中标或成交。“谋取”是对违法供应商主观认识状态和主观目的的描述。这条规定是对供应商动机的描述。对人的主观意识无法用技术手段直接探明，因此，对供应商主观动机的判断，必须依靠客观事实进行推断。

根据政府采购行为的特殊情况，针对“谋取中标、成交”的法律规定来说，最佳的判断方法就是看已被查明虚假的材料是否对评标、谈判、询价产生实质性影响。就最常见的招标采购来说，只要审查该虚假材料是否积极影响或提高了提供者的某项评分的分值，即推断该供应商有谋取中标、成交的动机。“谋取”仅仅是一种主观动机，其目的能否最终实现，还受到许多别的主客观因素的制约和影响。因此，本条规定适用的对象范围不仅限于中标供应商、成交供应商，而应包括参与特定政府采购活动的全部供应商。

第二，提供虚假材料是该违法行为的客观表现形式。这一客观表现形式由三个方面的要素构成：

(1)供应商有提供虚假材料的客观行为。适用本条规定进行行政处罚时应采用“客观过错归责”原则。“提供虚假材料”这个规定是单纯地对客观行为的描述，并不要求去判断供应商在主观上是否存在过错。实践中常常有供应商提出申辩，称自己因受欺骗而提供了虚假的材料，不应受到处罚。根据“客观过错归责论”，即使这种情况客观存在，也不应免除该供应商的违法责任。

(2)提供虚假材料的行为发生在采购过程中。这一点可以根据对《政府采购法》进行体系解释得出。其一，本条规定的宗旨是防止供应商在采购过程中弄虚作假，破坏正当竞争秩序。其二，本条规定中“谋取中标、成交”的表述，将本条规定的适用范围限定于中标、成交之前，当然也就是指政府采购过程之中。其三，政府采购合同适用《合同法》规定，因此，在政府采购之后的政府采购合同履约过程中供应商如提供虚假材料，均应根据《合同法》等法律追究其法律责任，而不能适用本条规定处罚。其四，在有关部门对供应商进行调查的时候，供应商提供虚假情况逃避法律责任的，按本条第一款第六项规定处罚。

(3)供应商提供了材料，且供应商提供的材料是虚假的。该要素是本文探讨的重点。对于采购文件要求提供的材料，如果供应商提供了虚假的材料则可以认为以谋取中标或成交为目的提供虚假材料。因为采购文件中要求提供的材料都直接或者间接影响到评委对供应商投标的评判，影响到供应商的得分，进而影响到供应商的排名和中标成交。供应商提供的材料应作广义理解，凡是在政府采购过程中由供应商向采购人或者采购机构提供的文件、证书、物品等，都属于本条规定的材料范畴。材料的真实性是属于客观事实的范畴，监管机关可以通过核查的手段来判断材料的真实性。一种方法是调查。例如，本案例中政府采购监管部门去函L区公用事业服务中心要求其核实该六份荣誉证书的真实性。另一种方法是鉴定。例如，某供应商宣称其产品具有出众的特性，并出具了相关的检测报告，对此可委托质量监督部门对该物品进行鉴定，甄别真伪。

然而，我们应注意严格区分证书、文件等材料的真实性与合法性这两个概念。如本文案例中供应商提供的六份荣誉证书，它们确实是L区公用事业服务中心所颁发，对其真实性可予以确认。但是，对于该六份荣誉证书的“合法性”则有待商榷。结合本文案例，L区公用事业服务中心为供应商一次性补发荣誉证书的行为属于行政行为，该行政行为是否合法直接影响对该六份荣誉证书的“合法性”的认定，因此，L区公用事业服务中心作出的该行政行为有三个问题需要解决：一是L区公用事业服务中心是否有权颁发该荣誉证书；二是L区公用事业服务中心依供应商的申请而为其一次性补发该六份荣誉证书的程序是否合法；三是L区公用事业服务中心依供应商的申请而为其一次性补发该六份荣誉证书有无相关法律依据。若L区公用事业服务中心既不能提供证据证明其有职权补发该六份荣誉证书且补发的程序是合法的，又无法提供一次性补发该六份荣誉证书的相关法律依据，那么，可以认定L区公用事业服务中心作出的该行政行为即一次性补发该六份荣誉证书是违法行为。因此，通过违法行政行为所补发的该六份荣誉证书的“合法性”也就可以直接作出认定了。

回到本文探讨的焦点问题：真实但不合法的材料是否可以认定为虚假材料。笔者认为，真实但不合法的材料应当认定为虚假材料，理由如下：

第一，由于我国《政府采购法》目前对于该情形并未作出明确规定，如果对于真实但不合法的材料在政府采购活动中予以认可，很容易导致供应商为了谋取中标、成交而不择手段甚至铤而走险，造成供应商之间的恶性竞争，从而破坏政府采购活动的秩序，大大增加政府采购活动的监管难度和监管压力。

第二，政府采购领域将会大规模爆发诚信缺失的社会性问题。没有资格或没有条件又想敲开政府采购这扇大门，供应商往往就会想到用种种不合法的手段去弄虚作假，而这个漏洞将会让那些不法、不合格的供应商有机可乘，从而加剧目前现实社会诚信缺失的问题。政府采购本应坚持的公平公正原则和诚实信用原则将无法得到体现。

第三，我国《政府采购法》的立法目的是“为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设”。若对供应商提供真实但不合法的材料以谋取中标、成交的行为不予以约束和惩戒，既无法保护政府采购当事人的合法权益，又不利于促进廉政建设，最终还会损害国家利益和社会公共利益。

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一、什么是公共财政

财政是国家(政府)为主体的经济活动(分配活动)，这在我国已经形成了共识，因此财政从来就是国家(政府)财政，这是财政的本质，或财政一般，问题的关键在于国家的性质不同，社会经济运行机制不同，决定着国家为主体的经济活动(分配活动)目的及达到目的途径不同。从而形成了不同的财政类型(模式)或称财政特殊。公共财政作为我国社会主义市场经济下财政改革与发展的目标模式，对其内涵的认识，必然要从社会主义市场经济环境入手。

社会主义生产的目的在于要最大限度地满足全体人民日益增长的物质文化生活的需要。问题的关键在于满足人们需要的资源总是有限的，要使有限的资源尽可能地满足人们的需要，效率是关键，是第一位的。要使经济活动符合效率的要求，必然要相应的效率装置，而迄今为止，市场机制是人们发现的使经济活动有效率的唯一装置。换句话说，在经济制度中，没有市场机制也就没有效率。但市场失败的存在决定着市场机制只能有效率地提供具有排他性和竞争性的私人物品，满足社会成员的私人需要，对社会成员个人需要图谱中的公共需要则无法有效满足，而公共需要又是社会成员个人图谱中客观存在的。既然市场机制无法有效提供，就只能通过某种非市场机制来提供。这种非市场机制在我国约定俗成称为财政机制。市场机制提供的满足私人需要的物品称为私人物品，与此相对应，财政机制提供的满足公共需要的物品称为公共物品。据此，在市场经济下，财政就是政府通过非市场机制提供公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动。

问题到此还没有完结，关键在于资源稀缺的前提下，政府如何提供公共物品才能使社会成员的私人需要和公共需要得到最优满足，实现社会成员个人福利水平最大化，或者更明确地说，政府财政机制提供公共物品如何才能符合经济活动效率的要求?既然市场机制是使经济活动有效率的唯一装置，财政机制要符合经济效率的要求，其实质上也必然是一种模拟市场机制。财政采用模拟市场机制提供公共物品，实质上也就是要求按社会成员的意愿(偏好)提供公共物品。问题是社会成员众多，而公共物品只能统一提供，这就需要通过某种装置将社会成员个人对公共物品的个人偏好汇总成集体偏好。这就是说，在市场经济体制下要使社会成员福利水平最大化，政府财政机制提供公共物品满足社会公共需要必须按社会成员的集体偏好(大多数人的意志)进行，由社会成员对政府财政活动进行约束和规范。由此可见，公共财政就是市场经济体制下政府按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动，而公共财政制度就是确保政府按社会公众的集体意愿提供公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动的基本规则。

二、如何正确理解公共财政

上述公共财政的简单定义中，实际上包含着十分丰富的内涵。对此应从以下几个方面来理解：

1．公共财政是一种着眼于满足社会公共需要的经济活动或分配活动。这里的分配指广义的分配，包括资源配置、收入分配。最优满足社会公共需要构成公共财政的出发点和归宿。社会公共需要决定着公共财政的存在，决定着公共财政的活动范围和活动效果。公共财政则着眼于满足社会成员的公共需要，公共财政不应该成为超越市场的力量去满足社会成员的私人需要。

2．公共财政活动的对象是提供公共物品。有需要就要有供给，满足社会公共需要的供给途径就构成了公共财政活动的对象，这就是要提供公共物品。在这里，我们把政府公共财政为社会成员个人提供的各种产品和服务都称为公共物品。私人物品则由市场提供，公共财政不能够超越市场力量去提供私人物品，只能够提供市场无法有效提供的公共物品。

3．公共财政的核心是效率。效率是经济活动的核心，公共财政作为政府为市场提供公共物品满足社会公共需要的经济活动，其核心也是要解决效率问题。从计划财政转向公共财政说到底也是提高经济活动效率的必然要求。

公共财政的效率表现在两个方面：一是配置效率，二是生产效率或X-效率。配置效率指的是资源根据最终产品消费者的偏好和预算约束线配置，从而使私人和公共物品的资源配置都达到帕累托效率状态。从实践角度看，配置效率是指下列问题：公共部门是否生产选民所需要的服务(公共支出)水平和组合?选民在政治市场上是自主的吗?谁的偏好最重要?X-效率是从供给方来考虑的，指的是公共财政采用最好的方法和最有效的技术以最低成本生产公共物品。建立公共财政制度就是要最优化制度安排，确保配置效率和生产效率得以实现。

4．公共财政的立足点是非市场赢利性。公共财政立足于非市场赢利性包括三个层次：一是指公共财政活动范围立足于非市场竞争领域，不介入一般竞争性领域，不应“与民争利”；二是指公共财政活动立足于非市场竞争领域，也应立足于非赢利性。政府向社会成员征收收入只应以弥补公共物品的生产成本为限。通俗说法就是公共财政活动中应做到“以支定收”，即根据社会成员对社会公共需要的需求确定公共物品的生产规模及相应的公共支出规模，公共支出规模确定公共收入的规模，而不能以政府能够征得的收入多少来安排支出，即不能“以收定支”。“以支定收”是政府公共活动的行为准则。“以收定支”则是企业和家庭经济活动的行为准则。

5．公共财政是运行机制法治化的财政。公共财政运行机制法治化就是说整个公共财政活动都置于法治化轨道上，在法律法规约束下进行，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，实现依法理财。当然这里的“法”是民主基础上反映最广大人民群众根本意志的“法”，是“合法的法”，即“正义之法”、“理性之法”、“合法之法”。通过民主的方式将社会成员对公共财政活动的集体意愿上升为法律，从而使社会成员的意志得以真实决定、约束规范和监督政府公共财政活动，确保政府公共财政活动符合社会成员的根本利益。阿克顿曾言：“权力使人腐化，绝对的权力使人绝对腐化”。既然国家(政府)为了提供公共物品满足社会公共需要的职责而被社会成员委以强制性的公共权力(政治权力)，那么有效防范掌握了公共权力的公共部门及其官员滥用权力损害社会成员利益就成了社会公众最关注的问题，而唯一的途径就在于政府行为法治化，而政府公共财政活动法治化是关键。因此构建公共财政框架，就不仅仅是从“公共性”方面入手“甩包袱”(缩减财政支出供给范围)，而且更为重要的是要从政府自身行为规范化入手，推进政府公共财政活动的法治化。

三、澄清认识误区创建我国公共财政

客观地说，建立公共财政框架的目标虽然很明确，但目前无论是理论界还是政府部门都还对建立公共财政存在着认识上的误区。澄清这些理论认识上的误区，才有利于建立实质意义上的公共财政制度。目前存在认识误区大致可归纳为以下几个方面：

1．公共财政就是财政，而财政从来都是国家(政府)财政。这种误解的错误就在于只看到了财政的共性，而没有看到财政的特性。的确，公共财政是财政的一种模式，财政从来也都是国家财政，但是不同的社会形态及经济运行方式下的财政呈现出各自不同的特征，财政的职能及实现机制都体现出明显的差别，从而“财政一般”中显示出“财政特殊”。如果说“公共财政就是财政，财政从来都是国家财政”，实质上是否认了不同社会形态及经济运行方式下财政的特殊性。照这种观点，也就不存在中国财政适应市场经济要求转轨——建立公共财政的必要。正确的认识应当是，公共财政是财政的一种：具体类型或模式，即与市场经济相适应的财政模式。

2．“公共财政论”是对“国家分配论”的否定。这种观点的错误就在于把财政的类型(模式)同财政的本质混淆在一起。“国家分配论”强调的是财政的本质，即财政是以国家为主体的分配，“公共财政论”则强调的是财政的类型或模式，强调的是财政的本质在市场经济下如何体现出来，或者说强调的是财政的运行机制。公共财政强调的是财政作为国家为主体的分配活动在市场经济下“应按社会公众的意愿，提供公共物品满足社会公共需要”来进行。因此，搞公共财政并不是否定财政的本质，而是要求国家财政按社会主义市场经济要求，系统地改变具体的财政制度安排，公共财政并没有否定国家财政。

3．公共财政的“公共性”否定了国家财政的“阶级性”。这种观点的误解在于把“公共性”与“阶级性”看作了完全对立的两方面。实际上，公共财政的“公共性”与国家财政的“阶级性”是对立统一的，而不是完全对立的，强调公共财政的“公共性”并不等于否认财政的“阶级性”。这是因为公共财政作为与市场经济相适应的一种财政模式，其根本特征即是“公共性”，而阶级性寓于“公共性”。公共财政通过为市场经济活动提供公共服务，实现“阶级性”的要求。在资本主义市场经济下，资本主义国家只有通过公共财政这个工具弥补市场失效，为市场提供公共服务，才能为私人资本榨取剩余价值创造共同的外部条件。例如如果没有公共财政进行收入再分配，工人阶级将因基本生活无法满足而导致劳动力再生产萎缩，进而导致资本主义生产关系萎缩的致命后果。因此，公共财政进行收入再分配实际上是资产阶级利用国家为主体的分配活动为私人资本更好地剥削创造共同的外部资本，也就是说，“阶级性”通过“公共性”体现出来。

在社会主义市场经济下，由于社会主义政治经济制度的确立，广大人民群众是国家的主人，行使当家作主的权利，因而公共财政表现出真正意义上的为社会公众提供公共商品满足社会公共需要，公共财政的公共性得到了严格意义上的体现，从而我国的公共财政才称得上是真正的公共财政。

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一、在我国推行公共财政体制的重要性

1.社会主义市场经济呼唤公共财政。历史证明，无政府主义的市场经济或者完全自由的市场经济在配置资源中的成本很高，并不是促进经济发展的最有效形式，市场经济需要政府引导。通过对市场行为的宏观调控，弥补市场失灵，达到资源配置最优，是市场经济条件下最基本的公共需要，这一公共需要呼唤政府的公共财政。在社会主义市场经济条件下，我国财政所面对的基础，已从作为行政附属物的企业和个人，转到了独立的市场主体上来，财政的“独立主体性”正在形成，财政活动也正转到为经济主体的公共利益提供服务上来，成为满足经济主体公共需要的基本手段。国家财政对市场的调控作用，在我国社会主义市场经济初建时就被充分认识到，而起调控作用的财政应采取公共财政的形式，则是近些年才被我们逐渐认识到的。对市场经济进行调控的国家财政不应是延续计划经济诸多特征的传统财政，而应是与市场经济的公共需要相适应的公共财政。公共财政对市场的调控作用主要体现在营造硬环境和软环境两个方面。所谓硬环境，就是要能保证市场的物资流动、资金流动和信息流动畅通。这种市场环境只能由政府来提供。所谓软环境，是指能有一套完整的法律法规，来规范市场经济的“游戏规则”，并有一套相应的机构，来监督这些“游戏规则”的实行。

2.公共财政是提高政府支出效率、遏止腐败的一剂良药。公共财政的重要特征之一，是政府预算建立在一整套科学公开的运作程序之上，这就为精打细算、有效地使用政府经费提供了制度保障，从而避免了由预算制度流于形式所造成的政府支出铺张浪费现象，大大促使政府支出效率的提高。公共财政的又一重要特征，是通过对政府财力的法律制约，将所有政府预算内外的收入都纳入政府预算中，将政府的一举一动都纳入到法治范围之内。政府收支行为如果不能受到有效的法制约束，政府预算缺乏应有的透明度和公开性，就为权力腐败提供了广阔的空间和肥沃的土壤。因此，公共财政的推行实为医治政府权力腐败的一剂良药。

二、我国公共财政改革向纵深推进所面临的难题

1.在公共财政体制下国有经济的定位问题。无论在计划经济时期，还是在市场经济时代，我国的社会主义性质决定了与国有经济相关的财政收支始终是一种客观存在。西方公共财政学建立在以私有经济为主的“社会共同需要”之上，我国在借鉴西方公共财政体制时如何给大量的国有经济定位，就成为一大难点问题。有些学者认为我国的财政应该由公共财政与国有资产财政所组成，提出所谓的公共财政双元结构论。也有学者将国有经济视作构建我国公共财政体制的关键障碍，主张放弃对国有产权的庇护。“公共财政双元论”本身违背了公共财政论将财政定位在满足社会共同需要的这一初衷。在市场经济条件下，涉及国有资产的财政收支，也同样服务于社会公共需要这一大目标，这部分政府收支仅仅是财政的一个构成要素，而非独立成分。也即是说，国有资产财政只是公共财政的一个组成部分。从根本上说，如果将满足社会共同需要作为财政分配的唯一目标，那么公共财政必然是一元论。至于将国有经济视作公共财政的障碍、主张放弃对国有产权庇护的观点，与我国政治经济的本质特征相违背，也是不符合国情的。

我国国有企业在经济社会发展中曾经担负的责任，远比西方的一般企业多，它们不仅承担了大量理论上应由政府承担的职责，而且在经济发展中充任了“龙头”作用，带动了大量的集体企业和乡镇企业。现如今，国有企业担负的政府职责不可能马上全部转给政府承担起来，同时，能替代国有企业龙头作用的经济力量尚未真正形成。在此情况下，如果让国有企业“一刀切”式地退出，很可能出现一些“真空”或“半真空”状态，这对社会资源的充分运用和调动是不利的，为此，在公共财政建设过程中，国有企业的去留，应该注重效率标准。真正有效率的企业，应予以保留和发展；确实无效率的，应予以裁撤。就我国国有经济目前发展的势头看，随着国企脱困目标的如期实现，国企上交给政府的利润必将大幅度增长，如果将此部分收入用于国企高新技术项目的投资或安置下岗职工，这或许更能体现公共财政的要求，即将与国有经济相关的财政收支定位于满足社会共同需要之上。

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[关键词]公共财政体系;县级财政职能

构建完整的公共财政体系是财政改革的目标模式,这一目标模式要求各级财政都要转向公共财政。然而必须看到,各级财政具有不同的职能范围和收入特征及权力界限,因而各级政府所建立的公共财政又具有不同的特点。笔者将就如何构建县级公共财政框架谈几点粗浅的看法。

一、如何看待公共财政体系

90年代初期,学术界就在讨论建立公共财政的必要性,伴随着经济体制改革和财政改革的逐步深化,这种讨论的现实意义日渐突出。事实上,当学术界开始讨论公共财政问题时,决策部门也在考虑建立公共财政可行性并提出了基本思路,由于种种条件限制,该思路没有具体落实。建立完整的公共财政体系是一项艰巨的工作,这其中包括很多基本理论认识的深化。究意什么是公共财政,人们的认识并未统一。笔者认为:公共财政就是财政收支透明、财政决策民主、主要提供公共产品的财政。

由上述关于公共财政的定义出发,可以说,与过去的财政体系相同,公共财政体系是一种全新的财政体系。截止目前,人们关于公共财政的定义和如何搞公共财政讨论的较多,对究竟公共体系都包括哪些内容,讨论的则比较少,应该说这是一种理论上的缺憾。如果不能从理论角度概括出公共财政体系的内容,人们在实践中就很难把握如何分步建立公共财政体系。很显然,要建立公共财政体系,首先应该说明公共财政体系的内容。从西方国家的经验和理论分析两方面看,公共财政体系应包括五方面内容:一是财政收入制度安排。包括税收制度、收费制度、国有企业产权收益制度等。二是财政支出制度安排。包括支出管理制度、支出结构确定等。三是预算制度。包括预算权力分配、预算程序、预算资金管理等。四是财政政策。五是政府间财政资金分配关系。包括收入划分、支出划分、转移支付、支出标准、权力划分等。

二、如何看待县级财政职能

县级财政是国家财政的基础。从税源行政区划分布角度看,县行政区域税源在税源总量中所占比重很大。另一方面,县级财政又是基层政权,与公众接触最密切。因此,县级财政有自己的特点,对整体财政状况走势有特定的约束力,在县级财政中构造公共财政必须从县级政府和县级的特点出寻求具体思路。进一步说,公共财政基本原理有县级财政的体现要有独特的方式。

县级财政转向公共财政的首要步骤是明确界定财政职能,只有清楚界定了县级财政职能的特殊性,才能确定构造县级公共财政的整体方案。

财政职能是政府职能的派生物,财政支出的范围和结构是政府事权范围与事权重点的具体体现。因此,公共财政条件下的县级财政职能必须首先认清市场经济条件下县级财政职能必须首先认清市场条件下县级政府所担负的基本职责。县级政府的基本职能有两个:一是管理行政区划内的公共事物;二是提供地方公共产品。就前者而言,县级政府要维护本地社会稳定、调节经济运行;就后者而言,县级政府要为本地社会进步和经济发展创造基本物质条件。具体来说,县级政府的事权范围是提供义务教育、维持社会治安、建设地方基础设施、调节经济结构、保护区内环境等。因此,县级财政的基本职能就是为维持地方国家机器运转、提供地方公共产品筹措并安排资金的使用。县级财政应首先确保义务教育、政权建设、社会治安、环境保护、区内道路建设等方面的资金供给。在经济发达地区,县级财政在一定程度上强化经济调控支出。

转换县级财政职能首先是一个认识问题。目前,县级政府仍然存在着职能的重点放在刺激本地经济增长上的倾向。这种倾向的偏差主要在于对财政与经济之间的关系的认识过于简单。实际上当地方财政确保提供地方公共产品的资金供给时,也就间接支持了本地经济发展。因为经济增长要有一个综合性物质条件和社会环境。当政府利用财政资金促进了社会进步时,经济增长也就有了可持续的基础。另一方面,要求县级财政在刺激经济增长上增强力度实际上也是脱离了县级财政的约束。

三、如何看待县级财政决策的科学化、民主化

构建县级公共财政的一个核心问题是如何实现财政决策科学化、民主化。因为公共财政的一个基本要求就是财政决策科学化、民主化。过去县级财政运行中出现的决策失误,很大程度上就是因为财政决策过程高度封闭、长官意志决定收支的规模和结构,拙见以为:实现县级财政决策科学化、民主化似可从如下两方面入手: