关于服务型行政执法的特征范文

导语：如何才能写好一篇关于服务型行政执法的特征，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

（一）有法可依是基本前提

只有健全了各种国家行政工作的法律和法规，将科学方法和科学手段在行政管理中的运用给予明确规定，才能使各级国家机关及其工作人员在行政管理中有足够的依据，从而按法律规定的程序产生、组成并进行活动，提高行政效率，促进改革和现代化建设。法律制定过程中，应该遵循以下几点。首先，法律制定要及时。改革开放以来，社会各个领域包括经济、政治、文化等都在发生突飞猛进的变化，新的问题不断出现，法律的制定必须不断地顺应历史发展和时代变化，及时地、适时地根据这种变化，制定出符合时代需要的法律，避免行政管理滞后，各个领域、各种活动都无章可循，造成社会混乱。其次，法律制定要具体。各种行政法律规范须内容正确、措施具体、语义明确，而不能含糊其辞或弹性较大，以免造成形式上有法可依，实际上无法可依。再次，法律制定要全面。即要有中央制定的、全国各地、各部门都必须执行的行政管理的基本原则，又需要各级国家权力机关在宪法和法律的原则指导下，在自己的权限范围内，根据实际情况需要，制定不同效力、不同适应对象、不同适应范围的各种规范性文件，以适应不同地区、不同部门、不同层次行政管理的需要。

（二）有法必依是基本环节

有法必依要求任何组织和个人都必须依法办事，有法不依，不如无法。行政管理法律、法规一经公布，就应坚决执行，引导所有政府工作人员特别是领导干部都学会并善于依法处理经济社会事务，把依法行政贯穿于政府工作的全过程。各级政府要按照《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。切实做到有法必依，执法必严，违法必究，努力建设法治政府。

（三）执法必严是重要条件

法律、法规的严肃性是行政管理法制化不可缺少的因素，行政管理的法律、法规一旦公布，就应严格实施。近年来，行政执法中出现的执法不严问题，与部分行政执法工作人员政治素质、业务素质不高有必然联系。所以要端正党政领导干部、司法行政执法人员对执法必严的重要性、必要性的思想认识。要求各级执法部门和人员要秉公办事、执法如山，不得根据个人或本部门、本地区的利害关系随意曲解、变通法律法规。即使有些法律法规有不合理的地方，需要修改、补充和完善，也必须严格按法定程序进行。新的法律法规未正式公布前，仍必须严格按原有法律、法规办事。

（四）违法必究是有力保障

遵循违法必究的要求，最根本是要做到法律面前人人平等。执法必严，违法必究是对执法机关和执法人员提出的基本要求，它要求执法机关和执法人员要严格、严肃执法，要正确行使人民赋予的执法权力，尽职尽责地坚决打击和制裁一切违法犯罪行为，要让任何违法的部门和个人（不论单位大小、地位高低）都要受到法律的追究。因此，“执法必严，违法必究”是加强社会主义法制建设的关键。

二、行政管理法制化的措施

行政管理体制中存在的问题集中反映在行政执法上。因此，法制上的问题应当用法治化路径来解决。从世界发达国家经验看，其经济社会全面、协调、可持续发展大都依靠高度的法治化。因此，应从我国实际出发，充分借鉴国外成功经验，共享人类的文明成果。

（一）加强行政立法

行政立法是指所有有权制定法律、法规和规章的国家权力机关和国家行政机关制定调整行政关系的法律、法规、规章的活动。它是为行政管理提供依据的，是规范抽象行政行为的，是解决有法可依问题的。行政立法要注意以下几点。

1.要从全局出发，克服过去立法中存在的地方保护主义、部门保护主义的倾向，维护法制的统一性。法律、法规具有相对稳定性，不能朝令夕改、相互矛盾，否则就不会有权威。行政机关往往借“法”扩权，以“法”争利，不得通过行政立法擅自设定行政审批、许可、收费、处罚和强制措施等内容；不得通过行政立法相互否定，行政立法与高层次立法以及行政立法之间不能相互抵触、冲突，行政立法不能成为驾空人民代表机关的立法。否则，行政立法不仅不能成为社会发展的航标，反而会成为深化改革的障碍。

2.行政立法要适应社会主义市场经济条件下转变政府职能的要求。政府职能是行政管理的基本问题，是政府一切活动的逻辑与现实起点。政府职能的法定性是现代行政的基本要求，政府职能转变要坚持“职能法定”原则，依法界定和科学规范政府职能，防止政府职能改革中的随意性。在履行政府职能时，必须把不断创新、勇于探索和严格依法、依规办事结合起来。适应改革开放、经济发展和社会进步的需要，立法工作必须与时俱进，我们要紧紧围绕经济建设这个中心，以发展为主题，以改革为动力，适时立法。遵循政企分开、政事分开的原则，充分尊重企业的经营自，在立法中规定行政机关的职权时，必须权利和义务对等。

3.行政立法要科学、合理、可行。从实际出发，实事求是，这是我们党的思想路线。行政立法不能从本本、概念出发，既不能搞土教条，也不能搞洋教条。要从我国基本国情出发，处理好方方面面的关系，既要符合全局的需要，又要考虑不同地区的实际情况；既要符合长远的发展方向，又要切合当前的实际情况。在立法时要注重调查研究，不仅要有法律依据，还要有实践依据，这样制定出来的法规、规章，才能行得通，才能解决实际问题。

（二）积极推进依法行政

由于现代科学技术的发展和政府管理任务的繁重，现代行政权力急剧膨胀，介入各个领域,各条战线,已经越来越多地介入国家刑事、民事问题，可以说行政权力无处不有，无处不在，这就要求依法行政。依法行政主要是依靠广大公务人员来推动的。因此，广大公务人员培养强烈的法律意识，自觉地依法办事，这是依法治国、依法行政的必备条件之一，尤其是在市场经济条件下,显得更为重要。

1.法律面前人人平等的观念。“在法律面前人人平等”是贯穿于我国整个法律制度中的一项基本原则。它的主要锋芒，就是反对任何超越法律之外或者凌驾于法律之上的特权。它要求人人都严格依法办事，既充分享有他们应当享有的法定权利，又切实履行他们应当履行的法定义务，有利于维护法律的应有权威，健全社会主义法制。也就是要求行政立法及法律适用对于任何人一视同仁，其要求任何单位和个人不能逾越于法律之上，也不能超出法律之外。唯有如此，行政活动才是对法律的正确执行，国家的法律规范体系才能在行政管理领域得到切实落实，社会主义政治制度的优越性才能充分显现，有利于提高广大群众的政治思想觉悟，树立国家主人翁责任感。

2.服务意识。现代行政的发展趋势是，行政的重点日益向服务功能倾斜，控制和管理功能越来越多地为服务功能所取代或掩盖。一个依法行政的政府必然是一个高效便民的服务型政府。依法行政是现代政府的基本特征之一，是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提。现代化的服务型政府本质上也是法治政府，其基本要求是提供公共服务的同时能够依法行政。因此，建设服务型政府是一个综合复杂的系统工程，与建设法治政府并不相悖。建设服务型政府不能忽略法治政府建设。或许从法治政府建设入手，也是建设服务型政府的一条有效途径。

3.积极行政的意识。社会的不断发展带动国家行政职能不断地扩张，行政的目的也相应地发生了变化。积极行政的观念和意识，正是伴随着国家行政的重点日益向服务功能倾斜这一历史的、国际的潮流演化而形成的。依法行政和积极行政两者既互相联结，又各有特点，依法行政是行政管理工作的基础，同时又是积极行政的前提。积极行政是依法行政的提升和发展，坚持依法行政和积极行政的统一，是解决当前市场执法过程中法律的滞后性、局限性问题及政府部门职能转换需要，以实现执法监管务实高效，廉洁勤政目的，促进市场经济发展和经济体制改革的建立和完善。

（三）加强行政执法监督

加强监督，防止行政执法权的滥用是切实保障人民利益，维护法律权威的有效措施。行政机关内部的层级监督是行政机关监督的重点，要做好层级监督，必须做好三个方面的工作。

1.要严格实行行政执法责任制。行政执法责任制是加强行政执法监督，促进依法行政的手段和措施。通过实行行政执法责任制，建立责权一致，目标明确，行为规范，奖惩分明的责任制度，以提高行政执法人员的政治、业务素质和依法行政水平，保证工作合法、有据、高效运行。对建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，防止行政执法权力的缺失和滥用，推进行政机关依法行政具有重要意义。

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关键词：城市管理行政执法和谐氛围 以人为本

城市管理与市民群众的生产生活息息相关，是面向群众、服务群众的一项重要公共服务，是实现好、发展好、维护好人民群众根本利益的有效途径，是构建和谐社会的一项重要内容，同时也是社会矛盾多发、容易引发社会不稳定因素的敏感领域。城市管理行政执法机关作为建设法治政府的重要载体，是保证城市机体有序运转、构建和谐社会的重要力量。因此，在构建社会主义和谐社会、规范行政执法、保护公民权利的大背景下，城市管理行政执法部门必须正视在城市管理行政执法中不断出现的新情况、新问题，以人为本，努力构建城市管理行政执法的和谐氛围。

一、构建城市管理行政执法和谐氛围的现实意义

（一）构建城市管理行政执法和谐氛围是构建“和谐社会”的重要内容。总书记指出，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这一界定充分揭示了和谐社会的内涵，为我国各个领域工作的开展提出了全新的要求，指明了行动的方向。城市管理行政执法肩负着解决冲突与矛盾、消除不和谐因素、维护社会良好秩序、落实行政法治的重要职责，其目的在于提高市民城市意识和整体素质，为居民提供整洁有序的生活居住环境，增强人民群众遵纪守法、团结互助意识，与构建和谐社会的总体目标是一致的。

（二）构建城市管理行政执法和谐氛围是依法行政的根本要求。依法治国是党的基本治国方略，而依法行政是依法治国的关键，也是城市管理行政执法的生命线。做好城市管理行政执法工作，必须树立依法行政、以人为本、执法为民的理念，推动城市管理行政执法始终在法治的轨道上运行。因此，城市管理行政执法必须切实改变过去“重实体、轻程序”的执法模式，杜绝人情执法、关系执法、野蛮执法，进一步提高行政执法的透明度，增强行政执法的公信力，全面构建城市管理行政执法和谐氛围，才能体现政府以人为本、执政为民的管理理念，树立政府在群众中的威信。

（三）构建城市管理行政执法和谐氛围是适应城市全面快速发展的需要。构建城市管理行政执法和谐氛围，营造良好执法环境，深入开展城市管理行政执法工作，是加快推进城市化进程，全面提升城市竞争力的重要举措。城市环境作为一种无形资产，是一个城市的 “脸面”，是展示社会文明程度的一扇“窗口”，是树立对外形象的一张“名片”，只有把城市管理抓上去，把环境做优、做美，才能吸引更多的海内外客商到我市投资兴业，引进更多的资金、人才、技术，促进城市经济和社会各项事业又好又快发展。

二、影响构建城市管理行政执法和谐氛围的制约因素

新形势下，城市管理面临的机遇与挑战并存。在构建和谐社会过程中，城市管理工作总体上是和谐的，但也存在着不少影响社会和谐的矛盾和问题，主要表现在：

（一）城市管理意识不强，为构建城市管理行政执法和谐氛围带来观念上的制约。目前，仍然不同程度存在“重建设轻管理”、“重经济效益轻社会效益”的观念；仍存在突击式的管理模式；仍缺乏对城市管理深层次问题的研究；对城市管理的宣传教育力度不足，全社会和谐共管的良性互动局面有待形成。

（二）城市管理的体制机制尚不完善，为构建城市管理行政执法和谐氛围带来体制上的障碍。城市管理涉及多个职能部门，存在难以有效协调职能部门的实际困难，对城市管理效果难以形成统一的考核、验收标准，难以形成统一的工作力度和工作步调，有时职能部门之间互相扯皮、推诿责任，一定程度给城市管理带来了被动。

（三）市民的城市管理意识薄弱，增加了构建城市管理行政执法和谐氛围的艰巨性。市民自我管理意识欠缺，违法后还蛮不讲理的现象较为严重；农民工、外来工和失业人员等要融入现代化城市文明，仍需要一个素质逐步提高的过程。

（四）城管执法队伍综合素质不高，影响了构建城市管理行政执法和谐氛围的进程。随着城市规模的不断扩大，城市管理行政执法的任务越来越重，部分执法队员在执法过程中缺乏换位思考，需进一步增强人性化管理意识；城市管理专业人才匮乏；城管执法文化亟待构建。

三、产生问题的原因分析

（一）部分城市管理行政执法主体执法不文明。部分城市管理行政执法人员在对违法行为进行纠正、制止时，往往采取过激行为，导致“城管打人”的案例屡屡见诸报端。某些城管执法人员尤其是协管员，法律意识淡薄，违反执法程序，常常在不出示任何处罚决定和扣押手续的情况下，强行对执法相对人进行处罚。城市管理行政执法主体的不文明执法，严重损害了城市管理行政执法队伍的整体形象，激化了城市管理行政执法主体与相对人的矛盾冲突。

（二）城市管理行政执法的工作性质及环境的特殊性。城市管理行政执法的工作性质及现实环境决定了城市管理行政执法不可避免的处于诸多矛盾的风口浪尖，其执法的对象和场所决定了其面临的执法环境比其他执法主体都更为糟糕。在城市管理中，城管执法部门与执法相对人之间的矛盾可能是其涉及的所有矛盾中最尖锐、最不容易协调的:一方面作为执法方的政府部门确实有权力和责任对城市管理中的违章违法行为进行管理和处罚;另一方面作为执法的相对人确实有许多是迫于生计而不得不从事违法违规行为，而且其从事的工作都是市民日常生活中非常需要的。城管执法对象大部分属于弱势群体，这些弱势群体为了生存不得不从事“违法”活动，这就使他们与城管执法主体发生了直接的利益冲突，甚至分裂成对立的“敌我”两个阵营。

（三）城市管理行政执法政策制度和法规体系不完善。城市管理行政执法在我国还处于探索和试验阶段，缺乏系统、科学的法律规范。城管执法法律地位的不明确使其始终存在着合法性和合理性不足的致命缺陷。全国至今还没有一部关于城市管理综合执法的专门法规，城管执法的法律依据仅仅是《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。城管执法的法律效力和法律地位明显不足，城管执法主体在执法过程中处于一种尴尬境地:它不仅面临着执法相对人的质疑，而且在与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”。其颁布的规定既得不到执法相对人的认同，也得不到其他部门的配合。同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等问题作出明确规定，使城管执法人员的执法缺乏明确的法律依据，滥用行政处罚自由裁量权的现象时有发生，不仅损害了法律的严肃性，更是直接损害了当事人的合法权益。

（四）政府城市管理理念落后。城市管理行政执法中暴露出来的许多问题，其实质反映了社会处于转型期的大背景下，经济发展与社会发展的冲突、传统管理手段与多元化社会中日益复杂的管理对象之间的冲突。长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，政府把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府的管理。这种一元化的城市管理理念在城管执法中的体现就是:政府是城管执法的唯一主体。这种以行政执法机关为单一主体的城管执法模式，在实际执行中最大的弊端在于其他主体在城管执法中的参与权被剥夺了，使政府执法部门和执法对象处于直接对立的境地。二者之间缺乏一种矛盾缓冲机制，逐渐导致了今天城管执法的现实困境。

四、构建城市管理行政执法和谐氛围的对策与建议

解决这些问题必须要有清醒的认识，必须解放思想，迎难而上，有所作为，切实增强服务城市建设、保障城市管理的责任意识，要扎扎实实抓好“依法行政，执法为民”的主题教育，切实把城管执法放在构建社会主义和谐社会的大环境中来思考，放在保障城市经济社会又好又快发展中来建设，以创新的精神，扎实推进城管执法工作的科学发展，为整个社会的和谐进步提供良好环境。

(一）要在统筹城乡发展的历史进程中谋划城市管理行政执法工作。随着城镇化进程的加快，不同地区之间的人口流动，使城乡之间发展的不平衡导致的各种矛盾，摆在了城市管理者的面前。城乡统筹是一场广泛而深刻的变革，涉及整个社会管理构架的重组和社会利益格局的调整，我们必须跳出传统思维方式，科学认识城乡统筹发展的内涵，在城管执法工作中既要维护好城市环境，又要保障各种人群的根本利益。要提高化解矛盾的水平，按照处理人民内部矛盾的原则和方法，做到具体问题具体分析、宽容以待、耐心说服、冷静处理，使管理对象心悦诚服、对处理结果平和接受，从而有效地化解矛盾纠纷。要突出长效管理，把城市管理的重点放在建立长效机制上，变突击查处为经常服务，变政府部门单一型管理为全民参与型管理，使城管执法工作永葆生机和活力。

（二）城市管理行政执法必须树立“以人为本”的理念。以城市管理行政执法中出现问题最多的流动商贩占道经营为例。首先，我们必须明确在公民的所有权利中，生存权是最重要的。在经济条件没有那么发达的情况下，重视人的基本权利比城市的整洁更加重要。因此，采取更加宽容的、以人为本的城管执法理念是一种更加理性的选择。其次，从一元治理转向多元治理。城市是人民的城市，“人民城市人民管，管好城市为人民”不应只是一句口号，它更应该体现在政府的城管理念和具体政策中。因此，必须改变政府长久以来以控制性管理为主的思维方式和城管执法单一主体的状况，使企业、公众和各类非政府组织参与到城市管理中，形成政府与社会共同治理的良好局面，实现城管执法领域里的“善治”。

（三）具体制度上需要体现执法相对人和公众的权益。首先，从“只堵不疏”到“堵疏结合”，为城管执法相对人谋求出路。提供公共服务，满足百姓需求是政府的责任，只要政策引导得当，城管执法相对人也会选择合作而非对立的方式。以在各城市普遍出现的“夜排档”为例，一些大城市的中心城区可以根据市民需要，指定时间、地点经营，为流动商贩向坐商转化提供条件。而在一些小城镇可以在城郊为这些分散在城市中的商贩建立集中经营的场所，既可以减少与流动商贩“打游击”、美化市容，又可以使商贩们有了合法的经营场所。其次，建立城管执法重大案件听证制度。城管执法部门应对一些涉及面广，对市民生活影响比较大的执法决策以及符合听证条件的案件按照法定程序公开举行听证，将执法范围、职责、收费标准、办案程序等内容向社会公开，充分听取相对人、社会公众以及各类非政府组织的意见和建议，强化社会对城管执法部门工作的监督，使城管执法决策更加体现公众利益。

（四）加强非政府组织在城管执法中的作用。非政府组织参与城管执法，不仅可以直接分担和减少城管执法部门的工作量，而且相对于政府而言，非政府组织更接近社会基层，更能为民众特别是弱势社会群体服务。目前加强非政府组织在城管执法中的运用途径主要有两个:一是大力发展城管执法志愿者组织。城管执法志愿组织的壮大，可以在一定程度上缓解城管执法工作任务繁重、人力不够、经费紧缺的现状。二是推进城管执法的社区化。随着传统“个人―单位―国家”管理模式的削弱，“单位制”在城市管理中的地位逐渐消失，城市居民的经济、社会与文化生活越来越多地与其所在社区发生紧密的联系，城市社区因此成了社会整合的重要依托和载体。社区在城市管理中的作用日益重要，依赖于社区里各类非政府组织的作用来推进城管执法社区化的实质，就是让社区中的非政府组织和居民以主体姿态参与到城管执法中。可以采取的措施有:对那些为社区老年人、妇女、儿童、残疾人、下岗失业人员等特殊群体服务的公益性非政府组织，政府要给予政策倾斜;开辟非政府组织参与管理社区事务的渠道，促进居民自治格局的形成； 通过与高校合作开设培训班等多种形式，加强社区内非政府组织的人才建设。

（五）建立和完善城管执法相关法律法规。针对城管执法部门法律地位不明确和在执法过程中缺乏执法具体标准的现状，当务之急就是尽快制定出一部专门的有关城市管理综合执法的法律，使城管执法部门能够得到执法相对人更大的认同，使其在与其他部门协调的过程中能有足够的权威和独立性，解决其合法性不足的问题。同时加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政处罚自由裁量权，使城管执法人员在执法过程中有具体的处罚标准，压缩自由裁量权弹性，避免出现随意收费、任意罚款、的“城管现象”，不断提高依法行政和严格执法的质量和水平。

（六）要在改善民生、构建和谐中体现城管执法的文明素养。中央强调，经济发展要坚持好字当先，要更加重视改善民生，促进社会和谐，要逐步解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。改善民生、构建和谐是当今时代的主题，建设文明城管，坚持文明执法与严格执法相结合是时代对城管执法工作的新要求。执法必须坚持以人为本的原则，并将其体现在一系列维护好、发展好、实现好群众利益的政策举措上，体现在法律制定与实施过程中的人文关怀上。确立“执法就是服务，执法就要服务，执法必须服务”的执法理念，必须坚持服务在先的原则，把方便市民、服务市民、造福市民作为基本职责，力求“服务、管理、执法”的有机统一。在城市管理行政执法中，决不能以牺牲群众利益为代价换取城市发展，特别要注意急人所急，帮人所难，在维护环境秩序的同时，兼顾好群众的就业和生活问题。

（七）要在信息化建设中研究城管执法工作有效开展的最佳途径。目前，数字化已引入城市管理，给城市管理行政执法带来了全新的发展空间，促进了政府管理模式由传统的管制型向以高效、务实、透明、廉政为特征的服务型转变。这不仅充分体现了“精细化、网格化、信息化、人性化”的现代管理理念，也为实现城市管理模式创新奠定了技术基础。推进城市管理网格化，是提高城市现代化水平的重要途径，是加快转变政府职能的重要手段，是坚持以人为本、为民服务的重要体现，是群众参与城市管理、监督政府的重要平台。城管执法一定要牢牢把握住时代的脉搏，进一步解放思想，坚决破除陈旧落后的思维方式和管理理念，积极引入和创新以建立数字化城管为平台的执法体系，不断提高城市管理水平。

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〔关键词〕 税收执法组织，使命目标，横向结构，纵向结构，合作机制

〔中图分类号〕D922.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）03-0115-04

提升税收执法组织建设的科学化水平，是我国目前在税收领域推进治道变革亟待解决的问题。本文将围绕这一问题，结合中美两国在税收执法组织设计上的实践，从组织的使命目标、横纵向组织结构以及合作机制等方面展开分析，探讨美国经验对我国的借鉴意义。① 本文选择以美国的经验为借鉴，主要是基于以下考虑：美国在积极推进服务型政府建设方面对我国有参考意义；美国的税收执法组织在征收成本率、税收遵从率与自愿遵从率方面三个关键指标上表现良好。〔1 〕 （P19 ）

一、明确税收执法组织的使命目标

组织的使命目标，即对组织作为子系统在社会大系统中的地位与功能的确定，它是组织设计的基础。从理论要求来看，服务型政府理念下的税收执法组织，其使命目标定位应该是为纳税人提供与税收执法活动相关的服务。

然而根据调查发现，在我国税收执法组织的官方网站上，通常找不到明确冠以“使命目标”称谓的信息内容，有关界定其在社会大系统中的地位与功能的描述一般散落在相关概况介绍中。与1994年以来实施的分税制财政管理体制相适应，我国设立了国税和地税两个税收执法组织系统。国家税务总局网站上有关行业概况介绍的第一句话就是“税务机关是主管我国税收征收管理工作的部门” ；北京市地方税务局网站在有关市局概况介绍中提到“北京市地方税务局是主管本市地方税收工作的市政府直属机构”；其他地方税务局与北京市的情况相类似。

由此可见，虽然随着政府治道变革的推进，提供纳税服务现已成为我国税收执法组织的法定职能，并设有专门的执行机构（国税总局设有纳税服务司，各省地方税务局一般都设有纳税服务处），但就组织的使命目标而言，我国目前的实践与“服务型政府”理念还存在较大差距。我国的税收执法组织不仅缺乏明确的使命目标设计意识，而且潜意识中仍倾向于将自身视为税收征收领域的管理者，将自身与纳税人的关系视为管理与被管理的关系。

相比而言，美国的税收执法组织不仅有明确的使命目标意识，并且在具体的使命目标设计上也有明显的、更符合服务型政府对“民主行政”和“法治”之价值追求的特点：一是为纳税人提供优质服务与公平执法并重；二是强调“纳税人履行税法义务”，以关注纳税人的自我遵从。〔2 〕 具体来讲，美国联邦税务局②对自身使命目标的描述是：“通过帮助纳税人理解和履行税法义务为他们提供优质服务，并且对所有人统一公平的执法”。美国各州及地方税收执法组织有关自身使命目标的描述虽然具体用词有所不同，但表述大同小异。

以美国经验为借鉴，我国税收执法组织在明确使命目标上应包括两个方面：一是明确其为纳税人服务的使命定位；二是加强对税收遵从、尤其是自愿遵从理论的本土化研究，并根据相关研究成果指导税收执法组织使命目标与组织体系的具体设计。

二、合理设计税收执法组织的横向结构

组织的横向结构设计，一般是围绕使命目标确定的各部门之间的专业分工与合作关系。基于服务型政府理念的税收执法组织横向结构设计，应围绕税收执法与服务目标的实现，在追求部门专业化的基础上突出服务对象的中心地位。

鉴于我国的国税与地税系统在执法组织横向与纵向结构设计上的情况相类似，因此，下文我们主要以国税执法组织的数据来进行论证说明。由于缺乏明确的使命目标，我国税收执法组织的官方网站通常只是罗列了其内设机构的名称与该机构的工作内容，而缺乏清晰的围绕使命目标的横向结构设计，这是我国目前税收执法组织横向结构设计的第一个特点。我国国家税务总局内设13个机构（详见表1，其中征管和科技发展司，同时也是大企业税收管理司，负责对大企业提供纳税服务）。

从国家税务局内设机构的名称及其工作内容来看，我国税收执法组织横向结构设计的第二个特点是主要以职能作为部门划分依据，且执法与服务部门分立。在国家税务局的内设机构中，除与其他部门同挂一块牌子的大企业税收管理部门以外（国家税务总局中，大企业税收管理司与征管和科技发展司同属一个部门；北京市国家税务局中，大企业税收管理处与国际税务处同属一个部门），其他都是以职能作为部门划分依据。在国家税务总局的内设机构中，货物和劳务税司、所得税司、财产和行为税司与稽查局等机构负责执法（包括征收与稽查），纳税服务司和大企业税收管理司负责服务。

由此可见，随着治道变革进程的推进，我国税收执法组织在横向结构设计上已经出现了关注服务对象独特需求的趋势，这主要体现在针对大企业设置了专门的纳税服务机构，但这种趋势并未成为惠及所有纳税人群体的普遍做法。

在税收执法组织横向结构设计上，美国经验的借鉴意义主要体现在两个方面：其一，按照与使命目标实现之间的关系明确界定不同机构的类别，因为这样的设计逻辑能够突出组织的使命目标，明确非核心工作对使命目标实现的支持性地位。

美国联邦税务局内设18个机构，共分三大类，第一大类是服务与执法部门，直接负责与征收、稽查相关的工作，属于与使命目标实现直接相关的核心业务部门；第二大类是特别部门，主要负责纳税人权益保护及研究、沟通工作，属于与使命目标实现间接相关的非核心业务部门；第三大类是支持部门，主要负责基于组织内部管理需要而产生的相关工作，属于围绕组织运作提供支持的辅助部门（详见表2）。

表2 美国联邦税务局内部机构设置

其二，美国经验对于我国税收执法组织横向结构设计的借鉴意义还体现在，在核心业务部门中，以具有某种相似需求和共同特征的服务对象群体作为部门划分依据，并在此基础上，将针对同一群体的执法与服务工作交由同一机构负责（有关联邦税务局核心业务部门与服务对象之间的对应关系，详见表3）。因为这种做法相对于以职能作为部门划分依据、执法与服务部门分立的设计思路，显然更有利于税收执法组织从纳税人的需求出发，根据不同群体特征，提供更优质的服务和更好地保证公正执法。

表3 美国联邦税务局服务与执法类部门的服务对象

三、合理设计税收执法组织的纵向结构

组织的纵向结构设计，是在组织横向结构设计的基础上，确定组织下设的层级数量与各层级的机构数量。服务型政府理念下的税收执法组织纵向结构设计应该以如何保证为纳税人提供有效服务作为最重要的依据。

我国税收行政执法组织纵向结构设计的主要特点之一是：组织的纵向层级设置基本与行政等级对应，下设机构的数量设置基本与行政区划对应。以国家税务系统为例，其纵向层级设置为四级，即：国家税务总局，省（自治区、直辖市）国家税务局，地（设区的市、州、盟）国家税务局，县（市、旗）国家税务局。根据国家税务总局官方网站提供的数据，截至2010年底，全国共有31个省（自治区、直辖市）局、15个副省级城市局、337个地（设区的市、州、盟）局、82个直辖市区局、159个副省级城市区局、899个地（设区的市、州、盟）区局和2033个县（市、旗）局。我国税收行政执法组织在纵向结构设计上的第二个特点是：下级组织的横向结构基本是上级组织的复制。以北京市国家税务局为例，在其内设的14个机构中，办公室、政策法规处、货物和劳务税处、所得税处、国际税务处（大企业税收管理处）、收入规划核算处、纳税服务处、征管和科技发展处、财务管理处、稽查内审处、人事司等11个机构，与国家税务总局的设置几乎完全相同。

归根结底，以行政等级和行政区划作为纵向结构设计的主要考虑因素，是我国目前在税收执法组织在纵向结构设计上呈现上述两个方面特点最重要的原因。

对于向“服务型政府”转变的我国而言，美国税收行政执法组织在纵向结构设计上的借鉴意义主要在于：打破按行政区划和行政等级在各地逐级设置分支机构的传统，以单个机构的有效服务面积 ③作为地方分支机构数量的设置依据，充分利用信息技术，实现组织结构的扁平化。

美国税收执法组织的纵向层级非常少，整个组织成扁平化形态，其下设机构不完全是按垂直对应方式设置的。执法与服务部门所包含的7个机构，从名称上看，在联邦税务局的地区办公室中几乎没有完全与之对应的下设机构；从业务上看，有与其存在报告关系的“下级单位”——税收服务中心与纳税人帮助中心，其中税收服务中心负责按照受理纳税申报、催报催缴、评税、稽查选案和实施稽查五个方面开展税收执法与服务工作 〔3 〕；纳税人帮助中心负责为个体纳税人提供面对面税务咨询服务。而全国纳税人援助官则是按垂直对应方式下设机构，在全国纳税人援助官下设纳税人援助官地区主任，地区主任下设地方纳税人援助官。

另外，美国税收执法组织横向部门的下设机构数量之间存在巨大差异。如：美国联邦税务局下设了10个税收服务中心；401个纳税人帮助中心 ④，除华盛顿特区只设有1个以外，数量最少的州是内华达州、罗德岛和阿拉斯加州，只设有2个，数量最多的是加利福尼亚州，设28个。作为联邦税务局内设机构之一的全国纳税人援助官，下设有9位纳税人援助官地区主任，地区主任之下设有66位地方纳税人援助官。这三类部门的下设机构数量之所以存在巨大差异，可由其单个机构的有效服务面积给予解释：单个机构的有效服务面积越小，其分支机构的数量也就越多；反过来，有效服务面积越大，其分支机构的数量也就越少。

下面我们就以单个机构的有效服务面积来分析美国税收服务中心、纳税人帮助中心和纳税人援助官的设置情况。理论上说，单个机构的有效服务面积，取决于其所提供的服务在生产、需求和提供三个方面的特性：（1）服务生产的规模经济特性。单个机构的有效服务面积与其服务生产的规模经济特性正相关，即某种服务在生产上越具有规模经济特性，对经济效率的追求就越要求单个机构的有效服务面积尽可能大；（2）服务需求的空间分布密度。服务需求的空间分布越密，即单位面积的服务需求越多，则单个机构的有效服务面积越小；（3）服务提供受空间距离的影响程度。服务提供受空间距离的影响程度越大，单个机构的有效服务面积越小。

税收服务中心提供的服务，虽然服务需求的空间分布密度非常大，但其提供的是非面对面的服务，提供过程几乎不受空间距离影响，且服务生产过程大量借助计算机辅助设备，具有很高的规模经济特性，因此，单个机构的有效服务面积非常大，仅10个税收服务中心就能满足全国的服务需求。纳税人帮助中心提供的是面对面的税务信息咨询服务，其服务需求的空间分布密度虽然可能相对较低，但其服务提供过程严重受空间距离影响，且面对面的咨询服务属于劳动密集型，规模经济特性低。因此，单个机构的有效服务面积相对较小，其设置数量为税收服务中心的40倍。纳税人援助官提供的服务主要是帮助纳税人解决其与联邦税务局之间发生的问题，并向联邦税务局提出改进行政行为的建议以减少这些问题发生的概率；纳税人援助官所提供的服务，虽然也属于劳动密集型，但由于服务需求的空间分布密度相对较低，且服务的主要提供方式是电话服务，受空间距离影响程度较低。因此，其机构的设置数量远远少于纳税人帮助中心。

根据以上分析，可以推断，美国税收执法组织横向部门下设机构的设置数量主要与单个机构的有效服务面积有关，而与行政区划无关。

在我国，地税系统中省以下地方税务局实行的上级税务机关和同级政府双重领导、以上级税务机关垂直领导为主的管理体制；国税系统实行国家税务总局垂直领导的管理体制。这种以税务系统为主的管理体制背景，显然为在我国税收执法组织中推行不考虑行政区划和行政等级的纵向结构设计改革提供了较好的制度基础。

四、加强税收执法组织的合作机制建设

税收执法组织中的合作，包含税收执法组织之间的合作，以及税收执法组织与其他组织之间的合作。近年来，我国在税收执法组织之间的合作机制建设，尤其是在国地税联合开展纳税服务领域的合作机制建设方面，涌现了大量创新的改革实践，其中包括：通过合作优化办税流程，共建网络与实体的办税服务平台；共建12366纳税服务热线、“纳税人之家”、“纳税人学校”等税务信息类服务互动平台。 2004年1月国家税务总局下发了《关于加强国家税务局地方税务局协作的意见》。2011年7月26日，国家税务总局又在该文件的基础上，结合各地开展合作的经验，下发了《国家税务总局关于进一步加强国家税务局地方税务局合作的意见》，要求各级税务机关成立国家税务局、地方税务局合作领导小组，在合作的范围上，除要在联合纳税服务方面继续拓展合作深度和广度以外，还提出了要在税务信息共享、税收征管和检查领域探索建立合作机制。国家税务总局下发的这个通知，无疑指明了我国在税收执法组织之间合作机制建设方面未来的发展方向。

然而在税收执法组织与系统外其他组织之间的合作机制建设方面，我国目前还缺乏具有重大影响的探索性举措。

为方便纳税人，也为避免重复劳动，美国在税收执法组织之间建立了大量的业务合作机制，这种合作机制主要包括三类：一是税务信息共享机制，即通过联邦税务局和各州税务局，及各州税务局相互之间签订税务信息交换，并且保证这些信息只用于税收执法目的协议；二是共享税源代征机制，即联邦、州和地方政府就各自开征的相同税种通过签订代征协议建立的合作机制；三是联合纳税服务，即联邦、州和地方在纳税信息类服务方面建立的合作机制。

此外，美国还非常注重在税务信息共享和联合纳税服务方面与税务系统之外的其他组织开展合作。在税务信息共享方面，美国的税收执法组织几乎与系统外所有可能提供税务信息的组织建立了合作关系，这些组织涉及海关、金融、保险、交通等很多部门，其基本合作方式是相关部门要求个人或组织在办理某项业务之前必须提供纳税人识别号（每位纳税人拥有唯一的纳税人识别号，是美国税收执法组织与体系内外部组织在获取税务信息方面进行合作的基础），定期或者在被要求的情况下，向相关税收执法组织提供相关税务信息；在联合纳税服务方面，美国的税收执法组织经常与提供无偿服务的志愿组织、或提供有偿服务的社会中介组织与私人企业合作提供纳税服务。其中与有偿服务机构的合作，主要是为低收入群体提供免费服务。如，2009年，联邦税务局通过与一家私人报税软件公司联盟合作，为年收入低于57000美元的人提供免费的电子申报服务。

美国经验对于我国加强税收执法组织合作机制建设的借鉴意义，除了能为税务信息共享和同源税种代征的具体做法提供参考做法以外，笔者认为更重要的还在于以下两个方面：一是保证纳税人的相关信息仅用于税收执法目的；二是将合作由税收执法组织系统内部扩展到外部，也就是不仅要在国地税之间，还要在国地税与包括政府、非政府和企业在内的其他组织之间建立税务信息共享机制和联合纳税服务合作机制。

注 释：

① 虽然美国的联邦、州与地方政府都各自拥有相对独立的税收体系，但它们在执法组织设计的基本做法上有着很高程度的共性。本文对于美国实践的讨论主要限于联邦政府。

② 联邦政府负责税收执法管理的组织机构是联邦税务局和海关，二者都隶属于财政部。海关只负责关税征收，联邦税务局承担着税收执法管理的主要责任。

③单个机构的有效服务面积这一概念是笔者在考察美国税收执法组织纵向结构设计实际数据的基础上提炼出来的。

④根据美国联邦税务局官方网站irs.gov提供的联邦税务局在各州设置的纳税人帮助中心的地址计算出来的结果， 最后访问时间2012年10月11日。

参考文献：

〔1〕李 飞.税收成本及其控制问题〔D〕.华中科技大学博士学位论文，2009.

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一、明确行政指导的发展导向，增强服务科学发展的意识

科学发展观的第一要务是发展，服务和促进经济社会发展是行政主体及其人员的核心使命。树立服务意识、改进管理方式，顺应由管理行政、秩序行政、指令行政转向服务行政、发展行政、指导行政这一时代潮流，是服务科学发展的本质要求。

行政指导这一新型的行政行为，是伴随现代政治和市场经济发展出现的重要的政治与行政现象。行政指导既是“有限政府”的产物，又是“有为政府”的产物。它对于行政主体来说是一种积极行政的行为；行政指导还是“服务政府”的产物，服务理念、责任意识是行政指导的内在鞭策力量。

我国行政指导的实质，可谓是一种发展型的行政指导制度。行政指导在我国的出现和实践，呈现出明显的发展导向。有别于最早产生行政指导的日本，我们的行政指导更多地体现了为推动发展而对国家权力的自制和退缩。行政指导实际上承担了改革试验的历史职能。中国经济体制改革由所谓的“行政统制经济”转到“市场引导经济”，其实就是一个行政指令不断消融而行政指导不断扩张的过程，其目的都是着眼于促进发展。市场经济体制的本质特征是“自由”加“和谐”，政府既不能盲目干预，又不可放任自流。行政指导正是以其本身特有的发展导向功能和均衡协调功能，成为政府推行行政指导的逻辑基础。

发展型行政指导的本质要求，与工商行政管理工作服务发展的根本目的是一致的。行政指导明确的发展导向，要求我们在全面推行行政指导工作中，更自觉地树立服务科学发展的意识，更清楚地认识行政指导在服务经济发展方式转变和结构调整、服务工商职能转变和职能落实、创新工商服务发展机制、提升服务层次中的重要作用，更深刻地理解行政指导与服务的关系，更准确地把握工商行政指导的目的、定位和方向，更有效地发挥行政指导服务科学发展的独特作用。

二、以行政指导为促进发展方式转型的抓手，确立工商部门在科学发展中不可或缺的地位

转变发展方式是科学发展的本质要求。20lO年2月，总书记在省部级主要领导干部学习班上提出，国际金融危机使我们转变发展方式、经济发展方式的问题更加凸显。国际金融危机对我国经济的冲击表面上是对经济增长速度的冲击，实质上是对经济发展方式的冲击，必须加快转变经济发展方式，为保持经济平稳较快增长增添推动力。能否突破长期惯性的增长模式，尽快实现转型，已成为我们面临的最大挑战。如果说改革开放以来加快发展是硬道理，现在则是加快转型是硬道理。

贯彻中央关于保持经济平稳较快发展与加快经济发展方式转变有机统一的精神，落实国家调整经济结构总体部署和产业调整、振兴规划，以及国家工商总局提出的“增加总量、扩大规模、鼓励先进、淘汰落后”，支持发展先进产业、配合淘汰落后产能的要求，工商部门把好市场主体准入关、扩大消费、促进就业等任务更加复杂和艰巨。深化行政指导，既是从服务宏观经济发展上创新体制机制，提高对国家经济发展政策的理解力和执行力的重要手段，也是总结应对国际金融危机以来工商部门服务发展的方式方法。不断完善和提升工商部门服务发展实际运作机制的重要方面。

一方面，充分发挥工商部门在政策与资讯等方面的优势，有效整合工商部门公共服务资源，将工商行政管理工光作中获取的相关信息进行收集、整理、分析，如开展市场主体登记信息综合分析，全面反映企业数量、经济规模、经济结构、产业优势等综合情况，产业结构与投资信息、公开企业信用信息、公开典型案例等，结合工商工作实际和各地产业特点，以促进和服务发展方式转变的实际作为，体现工商行政指导对科学发展的作用和价值。为政府决策、企业投资提供服务，为行政相对人提供有引导性的参考。同时，加强对企业信用意识、社会责任意识的引导。

另一方面，突出对转变发展方式越来越重要的生产要素进行行政指导，加强引导和管理。如实施知识产权战略、品牌战略中，商标行政指导具有非常重要的作用，尤其是在指导出口企业自主品牌培育等方面，对调整结构、促进创新体系建设具有重要意义。再如，贯彻中央“以创业带动就业”的积极就业政策，进一步加强支持自主创业、白谋职业等相关政策措施的指导，对引导和促进劳动密集型企业、中小企业、民营经济、各种服务业降低创业成本，减少创业风险，提高政策效应具有重要作用。

此外，通过行政指导和行政许可、行政执法等职能和其他派生职能的结合，可以发挥其在新农村建设、扩大消费等促进区域经济发展中的作用。如积极引导农村经纪人、农民专业合作社、农业龙头企业等适应市场。推广涉农合同示范文本和订单农业指导，积极引导农业生产、经营者运用农产品商标和地理标志增产增收，发挥行政指导在红盾护农、经纪活农、合同帮农、商标富农等服务“三农”工作机制中的作用，努力引导消费，为扩大消费需求、促进经济增长服务。

三、通过行政指导培育壮大市场主体，凸显工商部门服务发展的重要作用

市场主体的发展，是经济发展的基础。改革开放以来，我国经济发展取得的成就举世瞩目，但纵观中国发展的大格局。我国仍将长期处于社会主义初级阶段。在现阶段，我们仍面对市场主体发展不足或不成熟的状况，大量经验欠缺、能力不足或缺乏能力的大学生、居民、农民和返乡民工进入市场创业。这些市场经济经验不足、弱小的市场主体，迫切需要予以指导服务、扶持帮助。同时，处于激烈市场竞争和经受金融危机影响。遇到诸多困难的各类企业要保持稳定持续发展，对行政部门加强指导服务、落实帮扶措施也提出了更高的要求。工商部门应把培育市场主体作为一项重要任务，将行政指导与其他一系列扶持政策措施相结合，着力推进服务市场主体的体制机制建设。不断推动服务发展模式向更高形式提升，促进各类市场主体发展壮大。

企业是“经济细胞”，经济发展好不好，关键在企业的发展。通过行政指导让更多企业存续、发展和壮大，是行政指导的终极目标之一，是工商行政指导的一个重要功能。2009年在国际金融危机冲击中，各级T商部门加大对企业的帮扶和指导，实行了许多宽松的政策和提高公共服务水平的措施办法。各地、出台支持企业，服务经济发展的政策文件之多，为历年之最。这实际上是抓住时机，举全系统之力，进行了大范围、大规模的行政指导，得到了各级党委政府的肯定和社会各界的好评。

行政指导工作涉及工商工作的方方面面，应侧重于从与企业需求最为密切的企业市场准入、维权发展、规范经营、违法查纠等方面切人，在既有工作基础上，通过

行政指导，把培育壮大市场主体这一重要的职能T作提到更高的层次。一方面，在行政许可、行政执法中，指导市场主体的准入行为和竞争行为。这样的行政指导不仅可降低监管部门的行政成本，更重要的是降低社会成本，让企业事前预防，不出错、少出错，不对社会和企业的发展造成影响。另一方面，对市场主体自身的企业行为进行引导，如商标注册、合同管理、品牌推广等。这样的行政指导不仅使行政指导成为企业征信、授信的可行途径。而且对提高企业自律是很好的促进。由于自律比他律更有效率，更为长效，可使企业违法经营等风险发生率降低，监管部门的风险也相应地降低，从中也体现了行政指导在防范行政责任风险中的作用。

行政指导就是要疏导、缩短工商工作与市场主体的距离。在推行行政指导的过程中，要强调以服务对象为本，以市场主体的需求为导向，以工商部门的职能为基础，遵循市场主体的培育、壮大的客观发展规律，根据不同发展阶段市场主体的不同需求，进行分层、分类指导，并协同各类协会、中介组织还有市场业主等共同进行指导，使行政指导工作更直接连结市场主体，同时还要解决和企业沟通、建立关系的问题，搭建服务平台。开辟相关渠道。

工商机关是市场监管部门，从广义上讲，我们所有职能工作的履行，都是在服务发展。但高层次服务导向的监管，要求工商部门在执法的同时，应考虑执法的经济效果和社会效果，看其能否促进经济发展，促进社会和谐稳定；高层次服务导向的监管，要求工商部门给政府当好参谋，给企业当好指导员。从这个意义上说，工商行政指导是更高层次的监管服务、更科学的依法行政。通过行政指导，让行政许可的效能更高，让行政执法达到的效果更优，让市场主体的行为更规范、市场主体的发展更健康，从而使市场经营秩序更好，工商部门总体上服务经济发展的社会效果更好。

四、行政指导与监管执法相融合。以科学监管服务科学发展

行政指导如何与监管执法有机结合，是需要深入探讨的重要课题。在复杂的市场环境下，市场监管执法的难度进一步加大，及时有效查处各类违法经营、健全预警防范机制、提高应急处置能力，对科学监管提出了迫切的要求。在现有职责基础上推行适合当前形势和市场监管需要的行政指导，应是探索工商科学监管的重要内容。

行政指导与监管执法相辅相成。行政指导不是弱化监管，而是对监管的优化，是向科学监管的迈进。行政指导和行政处罚都只是管理手段，目的都是为了维护市场秩序，促进经济社会和谐发展，两者不可替代，不能偏废。行政指导更多的是立足于预防、规范，减少违法，尤其适用于传统监管方式难以解决和有效管理的难点、热点问题，是对传统工商行政管理的进一步完善，而不是一项新的工商职能。

依法监管是工商之本，但当前我们正处于发展的转型期，监管执法不能只强调合法性，必须充分考量合理性。监管的概念不能等同于处罚，如果把监管的职责予以扩充、外延，行政指导是对行政处罚等强制的补充和完善；如果以监管为统筹，可谓是一个监管的两种渠道，一个监管的两个方面或是监管的“一体两面”。即强制性行政与非强制性行政是工商监管执法的两翼，主体行政行为、辅助行政行为和服务发展其他的派生，在工商行政管理实际工作中相联动而非相区隔地进行。行政指导实质性地纳入了监管的范畴，作为依法行政方式拓展和延伸，融会在工商监管执法整体及其方式方法之中。也即行政指导在实际履行过程当中具有联动性，工商行政指导必须与工商行政管理各项业务工作相结合，与行政处罚、行政强制、行政许可等行政方式统一于工商行政管理工作之中。

行政指导作为一种行政行为的独立性是相对的，他更是一种可以通过渗透、嵌入到其他行政管理行为中而发生作用的行为。与相关行政管理行为融合互动，是处理好行政指导与监管执法的关系、完善行政指导实行方式的关键。虽然行政指导同相关行政管理行为相融合的紧密度和方式有所不同，但行政指导可以而且应当同其他行政管理行为相融合；在多数情况下，行政指导只有同相关行政管理行为融合才能有效发挥行政指导的作用，才能焕发出行政指导真正的生命力。工商行政指导只有与其他工商行政管理手段相互配合，才能实现工商行政指导效用的最大化。

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关键词：服务型政府；公共服务；强化职能

一、西方国家政府公共服务职能的强化

西方国家打造“服务型”政府，是以“公平、公正、公民本位、社会本位”为理念，从20世纪60年代开始的。西方国家在建设服务型政府中强化公共服务职能主要从三个方面着手：

1.提供维护性公共服务

随着经济全球化和知识经济时代的来临，要求政府放松管制、加强服务的呼声日益高涨。在此背景下，西方国家纷纷提出“少一些规制、多一些服务”、“放松规制”的口号，要求加快政府由管制型向服务型发展的步伐，进一步减少政府对市场的干预，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。美国是放松规制最积极的国家之一，通过放松规制，在传统的垄断行业开始引入竞争机制，扩大了企业的自由活动空间。

2.提供社会

社会包括社会保障和社会福利，西方国家的政府社会性公共服务在政府职能中的地位不断上升，政府的公共服务职能深入到公共产品生产与国民收入再分配领域，并形成了完善的社会福利体系和全面的社会保障制度。

一是注重发展医疗卫生事业。许多国家实行普遍的“全民保健”制度，无论乡村城市，不分种族和宗教，实行免费医疗或基本免费医疗。

二是大力发展国民教育事业。瑞典、芬兰、丹麦等国家在发展教育方面可以说是“举国体制”，从小学到中学到大学，全部实行免费教育。为了促进教育事业发展，无论是中央财政，还是地方财政，都用相当大的财力来扶持教育。

三是建立全方位的社会保障体系。许多西方国家建立全方面、广覆盖的社会保障体系，人称“从摇篮到坟墓”，包括生育保险、医疗保险、失业保险、退休保险以及残疾人保险等。根据资料显示，在社会保障体系最完备的瑞典，用于社会保障有关的费用在国家财政支出总额中的比重达1/3左右。在劳动力成本中，工资收入占66.5%，工资以外的社会保险成本占33.5%，在欧洲名列第一①。

3.提供就业方面的公共服务

例如，就业咨询、就业补贴、再就业培训等。北欧国家政府的公共服务，都把促进就业放在政府职能的首位。为扩大就业，各国各级部门所做出的努力。

一是政府加强财力支持，以瑞典为例，每年各方面用于就业服务的资金量约占GDP总量的2.7%，其中仅用于解决失业问题即占84%。

二是加强服务机构，不论是中央层还是地方层，都设有专门的“劳动力市场管理委员会”，基层还设有“就业办公室”。

三是加强政策扶持，为鼓励中小企业多吸纳失业人员，对其实行减税的优惠政策。

四是加强就业培训，实行政府、工会和雇主“三位一体”的培训体制，并采用政府“购买培训成果”的机制。②

二、我国强化政府公共服务职能的现状与存在的问题

近年来，我国为实现政府职能由管制型转向服务型以及加强公共服务职能，从中央到地方都进行了积极的探索。

1.强化服务理念

针对我国正处于社会的转型期，各种服务体系、机制尚未健全，政府服务质量和效率不高，我国政府主要强化了四个理念：执政为民、服务是天职、服务无小事、公平公正服务。

但是，由于旧的管制理念的根深蒂固，政府机关以及公务员“管理者”的角色心理还未能转换为“服务者”，群众在办事时遭遇门难进、脸难看、话难听、事难办，存在着推诿扯皮，形式主义等，缺乏亲和力和爱民心。

2.转变经济调节方式，服务面向市场，体现平等竞争

各级政府已经开始把经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，集中力量搞好统筹规划、制定政策、信息引导、组织协调、提供服务和监督检查。但由于长期受计划经济的影响，现行行政管理方式必然带有阶段性和过渡性的特点，以政府职能为核心的行政管理方式，严重制约了政府服务功能的有效发挥，政府支持下的行业垄断，滥用政府的市场支配权利等不正当竞争仍然存在，并未建立完全意义上的市场经济。

3.注重履行政府的社会管理职能

近几年来，我国进一步完善了社会管理体制，建立健全了处理新形势下人民内部矛盾和各种社会矛盾的有效机制。社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制等，加强了社会事务管理。

国务院先后颁发了《突发公共卫生事件应急条例》、《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》、《法律援助条例》等，各方面反映和实际效果都较好。为了迅速有效地应对自然灾害和突发事件，各级政府建立了各种预警和应急机制，提高了政府应对突发事件和风险的能力。在2008年5月12日发生的四川汶川地震后，中央政府及时成立抗震救灾指挥部，抗震救灾的工作有条不紊的进行着。

然而，我国政府在履行社会管理职能中也存在若干问题。在管理的方式上，政府更多地是采用行政专制和经济处罚的手段，而且是自上而下地单向管理，没有建立起与社会主义市场经济体制相适应的双向回应型社会管理体制。在跨城乡跨地域的社会管理中，许多地方政府或疏于管理与服务，或缺乏正义和责任，没能有效保护社会弱势群体的基本权益，农民工问题犹可说明。

4.加快公共服务的相关立法

近些年，我国在加快公共服务的相关立法，进一步明确政府的公共服务职能方面取得一些成效，涉及公共服务的各个领域都有相应的法律法规的出台。

但政府在公共服务相关立法的执行上却不尽如人意，上有政策，下有对策，且执法力度不够。对于依法治吏、依法治权，尤其是涉及到关系社会事务的公共权力还存在较大问题。

当前最紧迫的任务是，着手逐步实现决策咨询的法定化，建立有公民代表和专家参加的咨询委员会制度。此外，要积极推进行政程序、行政执法和政策评价的法定化。

三、强化政府公共服务职能的途径选择

强化政府服务职能，必须从政府直接服务于社会和公民的措施入手，这些措施包括服务流程、服务平台、服务制度等方面。

1.完善服务流程

服务流程决定服务质量，是使政府的服务得以高效廉洁的重要措施，是政府服务功能中最关键的运行机制。

（一）明确服务内容

政府职权范围内的一切活动，从广义上讲都是政府的服务内容。大到国防、外交、经济，小到百姓办理户口、婚姻登记等都在政府服务范围之内。群众的需求既是不断增长的，又是多样化的，对于公众不断增长的物质和精神文化需求以及多样化的需求，政府要作出回应。

（二）规范服务方式

对于政府来说，要认清自己的服务方式应该是以市场为导向，以企业、社会和公众为主体，以提供公共服务和公共产品为特征的行政方式。各级政府特别是各个职能部门，要科学规范服务方式，以简捷、方便、可行的形式，来不断提升自己的服务质量。

（三）完善服务措施

在完善服务措施上，需要我们在实际的工作中，着重把握以下几个方面：

一是灵活多样。不能仅仅局限于一种或几种，要结合经济和社会发展需要以及人民的需求，制定多种多样的服务措施。

二是简便可行。制定措施要着眼于使用，而且要简便易行。

三是系统全面。服务措施是一个有机的整体，涉及到许多方面，也影响到服务的质量，必须注意完整性。

2.打造服务平台

政府服务平台应该是既有实体的，又有虚拟的。电脑网络、热线电话、手机短信都是虚拟平台，这些平台都是以人为本的服务。

（一）推行电子政务

我国电子政务的框架是以“两网一站四库十二金”为重点的，基本实现了政府内部办公自动化，特别是推进“金关”、“金税”和“金卡”等工程建设，在打击走私、防堵偷漏骗税等方面发挥了重要作用。

但从总体上，我国电子政务建设仍处于初始阶段，存在重复建设、技术标准不统一、开发应用领域窄、信息资源共享程度低、网路安全保障体系不健全等问题。要加强电子政务的建设，就要从统筹规划、资源共享、面向公众、保障安全四个方面来着手。

（二）规范服务热线

政府服务热线的主要内容应该包括：介绍本部门本行业的主要工作职能，便民、利民措施，与经济社会事业发展和人民群众生产生活密切相关的主要法律、法规内容，服务指南，投诉电话以及网址等，增加工作透明度；宣传本部门本行业行政工作采取的主要措施，取得社会各界和广大人民群众的理解和支持；听取社会各界和广大群众通过热线电话反映的问题和提出的建议；现场解答社会各界和广大人民群众的咨询和投诉。

3.完善服务制度

当前政府各部门直接针对企业和群众的服务制度可以概括为：

（一）“六公开”服务制度

“六公开”服务，是指各种审批项目的审批内容、审批程序、政策依据、申报材料、承诺时限、收费标准药箱服务对象全面公开，实行阳光作业。

（二）“六件管理”制度

“六件管理”，是指按照服务内容的不同，对受理的项目分为，A.即办件：在材料齐备的情况下，马上就办；B.承诺件：在材料不齐备的情况下，给予一次性告知，并承诺办结时间；C.上报件：无权审批，需要请示上级批准；D.联办件：办一个文件，涉及多个部门；E.补办件在材料不够的情况下，向对方说明哪些材料需要补办；F.退回件：对明显违反国家政策和有关规定的，向对方说明原因，给予退回。③

（三）“六项办理”制度

只是服务制度中关键性的制度，需要进一步健全和完善。一是首问负责制；二是服务承诺制；三是限时办结制；四是失职追究制；五是否定报备制；六是无偿代办制。这六项制度，在黑龙江得到较好的推广，服务效果比较明显。④

4.加强对政府服务的监督

提高政府服务水平，必须把强化服务监督作为重要保障。要坚持以提高政府工作的透明度、扩大人民群众的知情权为目标，大力实施政府工作“阳光工程”，推行政务公开，建立重大决策征求群众意见制度等有效措施，加强对政府服务的监督。

（一）开展服务评测

服务评测就是对政府及部门和公务员服务绩效的评估。需要把握准确性、及时性、用户友好型和个性化服务作为评价标准。服务评测分为内部测评和外部评测。

一是内部自我评测。又包括集体评测和个体测评，要强调处理问题的速度、准确性、处理问题的能力。

二是外部测评。包括专职机关的评测、社会民主测评和委托机构评测。政府服务测评最关键的是明确却是谁来测评，因此要建立多层次、多渠道的评估主体。

（二）搞好服务纠偏

各级政府在实现为公众服务的宗旨、履行服务的职能时，要通过建立反馈机制、开展社会调查、强化监督检查、充分分析利用测评结果等措施，防止政府出现偏差。

一是防止差别服务。政府的公共服务理论上应是普遍的平等的。事实上，服务落实到不同主体时，又是不同等的。这种偏差具体表现为服务行政中的差别对待。最突出的例子是我国城乡居民在实际上享受两种身份制度、教育制度、就业制度等，都属于政府公共服务的不平等现象。

二是防止强行服务。政府的服务本来应该是由公众需求所决定的，如果采取强制性的服务，不仅不能令公众满意，反而会导致冲突的发生。

三是防止不对称服务。如果政府在不了解社会。企业和公众的想法、需求的情况下，按照自己的想法给公众提供服务，自行确定提供服务的方式，这种曲解民意、漠视公共需求的服务就不能收到好效果，造成社会资本的浪费。

（三）建立激励机制

有效的激励能产生内在的动力，使人朝着所期望的目标不断努力。因此，应当正确运用服务的实绩效果进行奖励。

正确进行激励的原则，做到如下的几个方面：

一是把物质奖励与精神奖励相结合，以精神奖励为主。

二是把个人奖励与组织奖励相结合。

三是把一般奖励和职务奖励相结合。奖励的种类分为：嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予荣誉称号，对于表现突出、符合德才标准的，可以晋升职务，以激发公务员的工作积极性。⑤

四、结语

总之，强化政府服务功能就是以为人民服务为宗旨，在公民本位和社会本位理念的指导下，适应市场经济发展的潮流。在努力打造服务服务型政府工作中，要强化服务理念，转变经济调节方式，市政府的管理形式由管理型向服务型转变，对于落实科学发展观以及建设社会市场经济具有重要意义。（作者单位：中山大学新华学院公共管理系）

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注解：

① 《廉洁高效政府研究》中国方正出版社2006年版，第117页。

② 《廉洁高效政府研究》中国方正出版社2006年版，第118页。

③ 国务院《中华人民共和国行政许可法》

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一、行政管理体制改革的必要性

当前，我国正处于经济体制改革进一步深化，多元化社会结构日益形成的时期，加快行政体制改革显得极其紧迫和必要。

1、提高政府管理和服务能力的必然要求

改革开放以来，我国各级政府管理国家和社会事务以及提供公共服务的能力显著提高。但计划体制的影响还没有完全褪去，政府在能力建设方面还存在不少问题。尤其在经济管理上，一些地方政府习惯于采用行政命令的方式管理经济事务，而运用经济、法律等手段间接管理经济活动、营造公平的竞争环境的能力依然十分薄弱。同时，由于政府过多地关注微观经济活动，为社会提供公共物品和服务的能力还比较欠缺。而行政体制改革就是要通过积极转变政府职能，使政府从一些领域主动退出，把一部分技术性、具体性的事务，特别是那些原本就不应该由政府承担的微观管理职能移交给社会组织或企业本身来承担。同时，要积极引导社会力量参与公共物品或服务的提供，政府只负责引导、监督和管理：使政府能把有限的资源更多地投入到教育、卫生、环境保护、社会保障等公共服务领域，提高政府社会管理和公共服务的能力。

2、规范行政权力配置和运行，防止和遏制腐败现象的必然要求

行政权力的配置和运行，是行政体制中十分关键的内容，因为在实践中政府运转的所有环节几乎都是围绕着权力的配置和运行展开的。而目前在权力配置和运行方面存在的问题――比如政府之间权力不匹配、运行规则缺失、权力运行程序不透明等，不仅导致了政府工作效率的低下，更为一些腐败现象的滋生创造了条件。而要解决这些制度供给不足带来的问题，最根本的途径就是制度的建构和完善。行政体制改革就是要对原有的权力配置模式进行调整、对原有的权力运行规则进行反思，根据市场经济条件下民主、法治、理性、效率的精神的调整各级政府之间、政府各部门之间以及政府与市场与社会之间的权力(利)配置：并在此基础上确立一套科学有效的权力(利)运行规则，明确政府的责任和义务，加强对政府机关在决策、执行、监督、协调等行政权力各环节的制约和威慑，使各级政府真正做到依法行政，从而减少和生存的空间，防止和遏制腐败现象的蔓延。

3、提高政府工作效率，降低行政成本的必然要求

效率一般是指投入和产出之间的比例，政府工作效率就是指政府在履行其职责时在人力、物力、财力方面的投入与其所完成的工作任务之间的比例，目前行政体制中存在的不少问题直接影响着政府行政效率，其中有些问题是显而易见，如政府机构臃肿、人员编制过多、人浮于事等；但有些问题是不太明显但又十分关键的，如政府各部门之间权限交叉重叠现象严重，使得政府行政中很多时间精力耗费在各部门权限的梳理上：又如，地方政府的层级设置过多也导致了政府工作效率低下、行政成本增加。行政体制改革就是要全方位、多层次地审视和研究目前行政体制中存在的问题，并积极探索新的做法和经验――如推广电子政务、行政审批大厅等先进行政方法，推进行政区划和政府层级设置的改革等，提高政府机关工作效率，降低政府运作成本，这也是目前改革的当务之急。

4、促进社会和谐发展的必然要求

随着经济社会的发展，政府权力的不断扩张是世界各国行政体制发展的共同规律。政府在掌握着越来越多经济社会资源的同时，其侵犯行政相对人权利的可能性也大大增加。依法保障行政相对人的合法权益，除了要积极完善行政复议、行政诉讼、行政赔偿等救济制度外：更重要的是从行政权力的源头加强对行政权的制约和监督。而行政体制改革就是对政府职能、权力配置、运行规则以及法律保障等行政权力的源头问题进行梳理和审视的过程。通过改革和调整，使各级政府及政府各部门的职能定位更为科学、权力配置更为合理、权力运行规则更为科学、法律保障更为完善，从而减少因为政府职能交叉、权限推诿等给行政相对人带来的利益损失。同时，行政体制改革也是一场从思想观念到具体制度等各个方面的深层次、全方位的改革过程。改革的进一步深入将继续回应以多元化为主要特征的社会利益崛起的现实，使已经开始瓦解的行政权力至上、政府无所不包的观念和做法彻底被打破。在这场深刻的革命中，权利本位、公民本位、社会本位将成为政府行政的价值选择，使政府要和普通公民一样恪守法律规范、维护法律尊严并承担因违法而带来的责任，从而促进政府与社会、与市场、与公民的关系朝着更加和谐的方向发展。

二、当前深化行政管理体制改革的途径

1．加快政府职能转变

党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》强调指出，深化改革要以政府职能转变为核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。要把政府不该管的转移出去，把该管的切实管好，从制度上更好地发挥市场、公民和社会组织的作用。在此基础上政府主要在四个方面发挥作用。

第一、经济调节。要更多地运用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段调节经济活动，增强宏观调控的科学性、预见性和有效性。要进一步加强和改善宏观调控，同时实现经济增长、扩大就业、稳定物价、保持国际收支基本平衡等目标。确保经济快速、平稳发展。

第二、市场监管。要推进公平准入，规范市场执法，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管。为此，一要针对当前市场秩序中存在的突出问题加强监管，包括打击制假售假、商业欺诈、非法传销等问题。特别要将涉及人民群众身体健康和生命安全的食品、药品等产品的安全质量作为监管重点。二要拓展公平准入的市场范围，不仅包括商品和服务市场，还要包括要素和产权市场，特别要强调公共资源交易市场的规范运行。三要规范行政执法行为，通过加强管理和完善制度，切实纠正多头执法、执法扰民、执法争利问题，严厉惩处利用执法权设租寻租、执法犯法的行为。

第三、社会管理。要强化政府促进就业和调节收入分配的职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，维护社会稳定。就业是民生之

本，要将提供工资收入的就业机会摆在优先位置，摆在资本收益之前，努力扩大劳动密集型就业，这也是最重要的收入分配政策。要完善社会保障体系，努力扩大覆盖面和提高保障水平。要健全基层社会管理体制。近年来，人民群众的利益诉求更加多样化和经常化，各类新社会组织成长迅速。要加强社区建设，加快形成富有建设性的利益表达、保障和协调机制，维护社会和谐稳定。

第四、公共服务。要着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。要在继续增加财政对公共服务支出的同时，更多地向服务水平低甚至基本没有被覆盖的低收入人群倾斜，逐步实现公共服务均等化，更好地发挥政府公共服务保障社会公平正义的作用。为此，要重视做好一些基础性工作，包括制定基本公共服务国家标准并向社会公开，督促各级政府有效执行：尽快建立个人收入集成信息系统，准确识别应该更多享受社会保障的低收入人群；建立健全社会保障信息公开制度，接受社会广泛监督。

2．推进政府机构改革

政府机构改革是深化行政管理体制改革的重要组成部分。深化政府机构改革，要按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，进一步规范机构设置，优化组织结构，完善行政运行机制。主要有四个方面的任务：一是深化国务院机构改革：二是推进地方政府机构改革：三是精简和规范各类议事协调机构及其办事机构；四是加快事业单位分类改革。此外，在深化机构改革的同时，必须严格机构编制管理，加快推进机构编制管理的法制化进程。

3．加强依法行政和制度建设

遵守宪法和法律是政府工作的根本原则，必须全面推进依法行政，加快建设法治政府。要规范行政决策行为，完善科学民主决策机制。加强和改进政府立法工作。健全行政执法体制和程序。完善行政复议、行政赔偿和行政补偿制度。要以强化责任为核心，建立健全政府运行和管理的各项制度，坚持用制度管权、管事、管人。要推行政府绩效管理和行政问责制度，健全以行政首长为重点的行政问责制、明确问责范围、规范问责程序、加大追究力度。健全对行政权力的监督制度，确保人大监督、政协民主监督、监察、审计监督、司法、舆论监督都能有效发挥作用。完善政务公开制度，加强公务员队伍建设，加强政风建设和廉政建设。切实提高政府的执行力和公信力，确保政府的权力真正用于为人民谋利益。

三、行政管理体制改革应重点处理好几对关系

1．行政体制改革与政治体制改革的关系

谈到行政体制改革，我们难免要涉及一个关键词――政治体制改革。对两者之间的关系把握是否准确，直接关系到行政体制改革能否顺利推进。

行政体制改革强调对政府内部关系的调整，如政府职能转变，行政方式的改进、政府机构改革、人事制度改革等。相比之下，政治体制改革内容要宏观得多，丰富得多，其主要目的是对国家权力结构和关系的调整，使立法、行政、司法、军队、政党等权力主体之间建立一种合理的权力结构和运行秩序。应该说，政治体制改革和行政体制改革有部分重叠，但行政体制改革仍然可以相对独立存在。如果说政治体制改革要解决的是最高层面的权力配置，要解决民主和秩序问题，行政体制改革更倾向于从确立公共行政的边界、行政权力的配置和运行，要解决的是公共行政对社会的回应和管理的科学性问题。因此，以往把行政体制改革视为政治体制改革的组成部分的观点并不正确，尤其以为行政体制改革一定会引起政治体制改革、从而过于谨慎的做法更不可取。

2、处理好有限政府与有效政府的关系

行政管理体制改革要求达到，既要逐步缩小国家权力范围，又不降低政府管理能力，既能发挥好政府在公共物品供应中的积极作用，又不增加政府机构和人员的目标。就必须处理好有限政府与有效政府的关系。有限政府和有效政府有如下关系。首先，有限政府是有效政府的必要条件。经过计划经济的惨痛教训，又有了20年改革的经验，我们深刻体会到，一个无限的政府，即一个无所不管政府，必然压抑企业和个人的活力和经济的生命力。因此，只有有限的政府才有可能成为有效的政府。但是，另一方面，并不是所有有限的政府都是有效的政府，有限的政府也不会自动成为有效的政府。在政府的权力受到法律的约束，在政府与经济保持一定的距离之后，政府作为不偏向的第三方要有所作为，应该充分发挥其支持和增进市场有效运作的积极作用。我们目前所推动的“转变政府职能”的改革就是把原来的一个无限的和无效的政府转变为一个有限的和有效的政府。

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关键词:绩效管理;战略管理;绩效评价

中图分类号:F810.2 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2010)10-0092-05

一、引文

绩效是效率和效益的总和,绩效管理是将过程管理和结果管理相结合的一种管理方式。利用绩效信息设定统一的绩效目标,进行资源配置与优先顺序的安排,以帮助管理者维持或改变既定目标计划,并且报告其结果与目标符合程度的管理系统[1]。19世纪末美国学者威尔逊在开辟行政学研究领域时就宣称,行政学的目标和任务之一,就是要弄清:“政府怎样才能以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务[2]。”20世纪80年代以来,西方国家运用绩效管理系统评价政府行为,全面衡量政府投入与产出比,在“重塑政府”运动中,经过转变管理理念,把“顾客至上”、“效率、效果、效能”等企业追求的运营模式带入政府日常管理之中,取得一系列成就。我国政府绩效管理的应用在实践中的例证包括目标责任制、社会服务承诺制、行风评议、效能建设、效能监察等,提高了各级政府的管理能力和治理水平,我国政府正努力向民主、有效的“服务型”政府转变,在实践中不断探索政府绩效管理的途径和方法[3]。

战略管理原是指对企业长期战略制定的实施过程及其结果采取一定的方法进行考核评价,并辅以相应激励机制的一种管理制度。战略管理框架下的政府绩效管理实际上是在国家政策予以执行的基础上,对于政府行政过程和结果的效益效率以及有效性进行系统评价为目标的长期运行机制,这种管理机制还包括对政府行政过程中的努力程度和公众对于行政行为满意程度的综合评价。战略性绩效管理是降低行政成本提高行政效率以及防治腐败浪费有效的行政技术和管理路径。在传统行政模式下,政府等公共行政组织部门很少关注自身的战略问题,导致其经常处于墨守陈规和照章办事的短期行为状态中[4]。随着市场经济体制建设的逐步推进以及服务型政府构建的迫切需求,政府面临复杂多变的行政环境,客观上要求公共行政组织把战略管理的基本原则和基本实施做法纳入自己的框架之中。

二、政府绩效管理的功能与效用分析

(一)强化政府责任意识与效能行为,有助于打造责任政府与高效政府

一方面,政府每一项权利背后都连带着一份责任,政府是公共利益的代表者、维护者和促进者,也是公共服务的提供者。政府行为的科学性、合理性与公众的满意程度息息相关,通过政府绩效评价与管理可以改善政府与公众关系,增强公众对于政府的信任度,体现服务和顾客至上的管理理念。绩效评估有助于发现政府行为纰漏,促进公共权利的全程系统监督,提高政府责任意识。另一方面,绩效管理确定了“顾客至上,为顾客服务”的行为理念,强调打破政府公共服务的垄断,引入非政府组织、公民的嵌入式流程监控体系以及竞争性的公共选择机制。绩效管理系统(见图1)根据政府效率、质量、能力、公共满意程度等方面的状况,对政府投入、产出、中期成果、最终成果等进行全面衡量与系统评估,以效果与成果的产出模式评价政府行为和各项措施,加速提高政府行政效能。

(二)政府绩效管理是有效降低行政成本、促进管理方式创新的重要举措

我国行政成本居高不下,从1978-2008年的30年间,预算内行政管理支出从最初的52.9亿元上升到1万多亿元,增长达200倍;职务性消费支出相当于当年全民教育投入的5倍,投入产出比严重失调,行政投入利用率低下,用于部门利益和铺张浪费的行政预算外收入很难得以衡量和有效监控。政府绩效管理的关键环节――绩效评估对于行政管理支出和行政资金运营状况进行全面的审计和监督,从预算到经费使用、从支出项目表到传统暗箱操作的预算外资金进行全程审核与系统评估,绩效评估的目的就是提高行政效率、降低行政成本,倡导“节约政府、廉价政府”。同时,公共部门绩效评估的开展要求改变传统的管理观念和方式,是实现政府管理方式创新的催化剂[4]。政府绩效评估活动的开展改善了政府传统的工作思路与运行模式,从绩效评估指标和评估标准两个方面规范政府管理方式,促进公共部门管理人员以提升政府绩效为标杆,调动各方面的积极因素,推进目标高效、稳步实现,提高政府绩效水平,最终达到“效益、效率、有效性”的目的。

(三)政府绩效管理的应用是推进政府职能转变,实现公共部门服务流程再造的重要实践探索

深化行政管理体制改革的核心是转变政府职能,而政府绩效管理的开展无疑起到转变政府职能助推器的作用[5]。绩效管理讲究服务的有效性和行政工作的效益型,可以切实解决政府职能缺位、越位和错位的问题,把政府职能的重点转变到社会管理和公共服务上来,维护人民群众的合法权益,加速职能转变进程。另外,随着公民对于公共服务需求的多样化与个性化,不仅仅需要政府提供高效、便捷的公共服务,更需要公平、公正与公开的服务理念。美国哈默博士于1990年提出的流程再造(BPR)在本质上、功效上与绩效管理的意图不谋而合,深层次要求政府在行政行为上与管理模式上最大限度地满足人民群众的各项需求,改进公共管理质量,提高公共服务水平,扩大服务范围和区域,对公共服务部门传统的运作方式进行全面、彻底的改造。

三、政府绩效管理的困境和障碍分析

(一)传统行政价值取向和政府目标的多元化,绩效管理理念和制度保障亟待构建

一方面公共部门具有垄断性,目标多元且有弹性,因而其产区难以量化,目标确定缺乏准确性[6]。固守于“经济干预,市场管理”职能的传统行政价值取向以及“官本位,以公为尊”的执政理念在一定阶段内难以根除,服务与责任意识不强,经济、效益、效率的行为目标短期内难以顺利推行。行政价值取向多元化和政府目标的多重性导致政府部门绩效评估的价值取向定位、利益取向定位只有更多的主观性和争议性[7]。另一方面,目前绩效管理具有部门化与不稳定的特点,主要原因之一就是缺乏统一的法律、法规和相关政策作为制度化保障。传统执政思维模式和“高成本,低效率”行政行为在“无规范、无权威、无制度保障”为背景的绩效管理面前强势推进;高消耗、低效率的行政范式依然存在,依旧循环至起始点,改善环节与改变之处严重缩水。因此必须将绩效管理的内容、原则、运行模式以及应用范围以法律和政策的形式予以认定,制度保障,强势推行,以达到权威性与规范性的目的。

(二)绩效管理相关环节和技术方法上的缺陷受制于体制内束缚

政府绩效管理强调“顾客满意”以及“绩效评估的独立性”,评估目标重视公民参与和绩效评估的公民化,其宗旨和归宿点就是把权力回归到公民手中。但是在现实运营中,政府部门的绩效目标和计划往往是由上级部门和领导制定,缺乏公众利益表达的制度渠道,民意得不到体现[8]。特别是在绩效制定和绩效执行环节,其运行的掌控主体并不是科学、权威的绩效评估系统,而是以行政官员为主,主观性和随意性更强,忽视过程管理和流程管理,弱化绩效反馈与改进,这种明确的人为控制的评估模式促使绩效管理的效用与功能差强人意,事倍功半。保证评估的独立性才能体现评估的公正性,国外的评估研究和评估实践证明,评估的独立性越高,评估结果的可信度就越大[9]。

(三)个人绩效评价与组织绩效评价相脱节,绩效评价缺乏相应的规范约束

我国现阶段的绩效考核机制主要以干部政绩考核为主,把行政官员考核的反馈结果作为干部升迁的主要依据,这在一定程度上弱化了行政组织的关注度和重要性。个人绩效的提高并不意味着行政组织的整体效能,个人考评的结果不能全方位体现行政组织的服务水平和综合效益,只有提高行政组织的指标比重,才能更好地体现个人的绩效水平。政府绩效管理的内容必须依据公民需求、辖区发展战略、政府职责以及实际情况等确定,要体现正确的政绩观,切实反映公众的愿望和需求[10]。区域和部门绩效评价流于形式,不是从固有实情出发,而是以一种形式化、书面化的作风态度对待绩效评估;把绩效评估当成一种负担和对自身工作的挑战、威胁,这种缺乏规范性和缺乏约束力的行为导致绩效评价敷衍现象、不正之风以及腐败行为相继出现。科学定位与功效显著于一体的绩效评价在随意性和形式化的运作中收效甚微。

四、战略管理框架下政府绩效管理的特征分析

战略管理通常被组织管理者运用在各种宏观与微观、外部与内部的环境中,企业普遍运用战略管理理念来制定长期发展规划和目标,整合最优资源,以最佳状态迎接外部竞争与挑战,保持可持续发展。随着社会转型以及社会主义现代化建设向前推进,政府也将面临复杂、多元化的环境,政府日渐处于相似于企业的窘境之中,急需明晰目标、资源整合以及战略规划的切实应用。因此,战略管理框架可以为政府应对环境挑战、实施变革、实现政府目标、衡量责任以及取得最终绩效提供一条有效的整合途径[4]。以战略管理为指导的政府绩效管理是实现政府流程再造、提高行政效能以及深化行政管理体制改革的重要举措和长效路径。战略管理框架下的绩效管理有以下特征。

(一)政府绩效管理的规范性与法制化

现阶段,政府绩效管理贯穿于行政管理的各个环节,如果没有法制化与制度化予以保障与支持,绩效管理就会处于一种空洞状态。以政策为后盾的绩效管理可以彻底避免行政机关对于绩效管理应用的随意性和主观性,增强权威性,提高实用性。加强制度的检查监督力度,坚持执法必严,违法必究,提高执法水平,确保绩效管理落实到位[11]。战略管理强调制定权威性、执行合法性以及评估的规范性,从制度的角度出发,夯实绩效管理的推行度和约束力。

(二)政府绩效管理评价指标科学化、标准体系合理化

对绩效管理应用的对象而言,评价指标与标准无疑是考核成败的关键点和敏感部分,不同部门配置相关科学、合理的指标方案将起到事倍功半的效果。对于专业技术类、行政执法类以及综合管理类等专业差别较大的部门和单位进行具体的安排和定位,有的放矢地对相关公共部门过程和结果展开评估和估测。绩效评价指标既要考虑测算标准的有效性,又要考虑其规模性;既要考虑标本的分档区间,又要考虑标准测算模型的科学性[12]。总之,对于评价指标和标准进行全方位的系统制定和合理划分,可以真正起到评测科学、标准制定的目的。

(三)政府绩效管理树立和强化绩效意识,保持绩效理念的固定性

战略管理强调一种意识的树立和理念的强化,群体内部形成一种绩效价值体系和效益理念的塑造。绩效管理就是要把绩效意识的形成、树立以及巩固推进下去,要把一些诸如“官本为、权利为本”以及“以数字论英雄”等扭曲滞后的管理思想剔除出去,真正形成“以顾客为尊”、“效益第一,效率至上”等服务理念和绩效意识。公共部门提供公共服务,以公共利益为价值取向,无论是行政绩效评估的标准还是执行活动都必须体现社会公正性与合理性[13]。强化顾客意识和“成本―效益”观念,实现绩效管理工作的持续推进,健康发展,把绩效意识、绩效评估与绩效管理的注重三者有机联动起来。

(四)政府绩效管理运行的系统闭合性

战略管理是一种至始至终的连贯系统,由协作高效的串联环节构成。战略管理框架下的绩效管理有计划绩效、监控绩效、评价绩效以及反馈绩效四大环节组成,环环相连,协作一体。无论是对于行政管理支出的投入与产出的量化测量,还是对于行政行为的合理性评价,或者对于公务人员的绩效考核等都处于一种横向与纵向协调配置的运行模式。系统按照权威设计的理念,根据不同部门、个体的职责权限以及各自在价值创造流程中所处的节点位置来制订目标,既要做到分工明确、职责清晰,又要保持工作连贯、紧密配合[14]。各个环节都发挥重要的作用,数据以及指标反馈的结果进一步传递给计划与监控环节,以检测标准制定的可行性与科学性;绩效计划与评估根据系统的规划层层评测与估量,给出结果,这种反复循环,不断递进的步骤,是一种战略导向的系统工程(见图2)。各种环节的相互依托和链接性,从功能定位上极大地提高了工具的效用和结果的科学性、合理性。

五、战略管理框架下实现政府绩效管理的路径选择

(一)设置专业性组织机构推进政府绩效管理,建立健全社会组织、公民的监督和参与机制

1. 设立专业绩效管理机构。发达国家绩效管理的成功经验表明:绩效评估与管理的科学应用和成功运营是权威性绩效管理机构强势推进的结果。我国现阶段绩效管理应用虽然取得一系列成果,发挥一定的作用,但是运作区域化、部门化严重,没有形成集群效应和整体效能,分散不均,零星布置。一个权威、赋予权利的绩效管理组织的有效运转,可以高效、便捷地展开工作,顺利推进规划步伐,宏观管理。

2. 不断完善公民、社会组织的参与监督机制。绩效管理的应用与提高,公民与社会组织的参与必不可少,通过参与和监督,进一步发现评估中的漏洞和问题,及时反馈与补足。通过公民的参与,保证公共服务的提供满足公众的需求,保证政府绩效评估指标与标准更科学、客观、全面[15]。社会组织的专业性和独立性等特点可以弥补单一政府评估主体的不足,独立的第三方评估机构可以为公民参与提供组织依托和利益诉求途径,达到政府、社会组织、公民三方共赢的目的。

(二)政府绩效管理的重点在于降低行政成本,根本在于绩效评估的科学应用

1. 行政成本控制在政府绩效管理的重要地位。行政成本的高额支出以及行政经费的跨越式增长早已是政府各项改革的重点、难点,巨额的行政支出是行政管理体制改革中的“坚冰”区域。西方政府的绩效管理是以降低行政成本和提高政府效率为中心展开的,从历史的逻辑看,降低行政成本是政府绩效管理实施的理论与实践起点[16]。行政成本的降低是政府绩效管理顺利进行的助推器,控制行政支出是绩效管理重点监控范围。

2. 绩效评估的科学实施。绩效评估不仅是政府绩效管理过程中最重要一部分,同时也可以看作是动态绩效评价过程的一个组成部分[17]。在绩效评估阶段,无论是对于政府行政行为的效率与有效性的考核,还是对于行政成本效益与效果的审查都起到举足轻重的作用,特别是群众满意度以及行政机关服务水平的改进等主观指标,功效突出。绩效评估是绩效管理极其重要的环节,要加大对于绩效评估的重视,努力促使绩效评估科学化、合理化应用。

(三)构建政府信息公开化平台,推进电子政务建设

1. 推进电子政务建设,实现政府高效、透明运行。电子政务催生廉洁政府,促进政府健康发展,政府绩效管理的良好运行与维护,需要电子政务的支持和电子平台的依托。绩效管理指标的设置、评估的流程以及结果的反馈都需要电子政务后台的网络化与智能化的构建。要提升政府绩效,从重视服务价值的层面看,要求政府活动以提高服务质量为核心,以公众满意为标准,电子政务建设已经成为信息时代提升政府绩效的必然选择[18]。

2. 实现行政管理信息化运营,提高行政效率。绩效管理的目的是为了提高行政效率,实现“经济效益”,打造服务性政府,实现“顾客满意”。行政管理活动的电子化、信息化运作可以加速绩效管理目标的实现,可以落实行政行为各个环节的电子监控,网络审查;可以抑制行政首长单一决策而产生的一系列弊端,加大对于行政支出合理性与科学性的审核力度,促使效率、效益、有效性三优结合,保证最大限度地满足公众需求实现社会效益的最大化。

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篇8

关键词：行政审批；公共服务；自由裁量权滥用；治理

中图分类号：D922.112 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2014）01-0079-03

在法治社会里，公民可以从事一切活动。除非法律有禁止，行政审批正是权利和禁止这两者的结合点。行政审批是指行政审批机关根据自然人、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动，认可其资格资质、确定特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。党的十提出要深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。“服务型政府效能化与人本化建构是公共管理发展的基本向度，也是我国政府体制改革的目标。”2013年12月10日，国务院决定取消和下放68项行政审批项目。经过前几轮行政审批制度改革，国务院共取消和调整2565项审批项目。深化行政审批制度改革，除取消不必要的行政审批外，还需改革行政审批制度，尤其是具体行政审批服务中自由裁量权滥用的问题。

一、行政审批服务中的自由裁量权以及自由裁量权的滥用

1.行政审批服务中的自由裁量权

行政自由裁量权是法律、法规赋予行政执法机关在行政管理过程中，依据法律规定和具体情境，通过主观合理的判断所作的科学决策、依法决策。它是行政机关及其工作人员在行政执法活动中，依据法律规定，灵活裁决的职权，行政审批服务中的自由裁量权是行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，在法律及其职权范围、限度、标准和原则内，按照自己的理解，自由选择，最终做出是否给予申请人从事特定活动的权利或资格的行为。

2.行政审批服务中的自由裁量权滥用

在现代公共行政实践中，公共行政权力体系是一种行政授权的机制，具体实施方案由行政机关制定实施，因此在此过程中行政主体拥有相当大的行政自由裁量权。法律授予行政机关自由裁量权的目的在于要行政机关根据具体情况和具体对象作出不逾越法律的、合理而迅速的选择与判断。但是，由于行政自由裁量权的扩大，相应的法律法规对其约束较小，造成了行政自由裁量权滥用。行政审批服务中的自由裁量权滥用，是行政机关及其工作人员以个人利益和部门利益为本，通过改变行政审批实施的手段和条件，通过增加事项、模糊申请条件、程序复杂化等途径，将自由裁量权不公开地无限扩大。

二、具体行政审批服务中自由裁量权滥用的表现

虽然行政审批受制于法律规定，但是法律不可能对每一种经济活动都规定非常具体的审批标准，造成具体行政审批服务中存在着大量滥用行政审批权限的现象。

1.行政审批程序设定的滥用

行政审批程序设定的滥用是指在行政审批程序中，行政机关要求行政审批申请人提供一些并非必要的申请材料，人为增设审批环节。主要体现在两个方面：一是部门内部的多层审批。人为设定了窗口初审、科室审批、部门负责人和主要负责人审批多个审批环节，因此造成简单事情复杂化。二是部门之间的多头审批。各部门间互相推诿扯皮，申请人要流转往返于多个部门，导致“马拉松”式审批。

2.行政审批项目申请资料设定的滥用

虽然我国相关法律对行政审批项目作出了一些原则性规定，但是并没有详细明确的法律条文对申请资料进行设定，导致审批部门设定了一些没有法律依据的申请材料。例如安徽省某市建筑行业施工许可证的办理，申请资料共有18项，但是我国建设部颁布的《建筑工程施工许可证管理办法》明确指出，申请施工许可证需提交相应的证明文件只有8项，还有一项是法律、行政规定的其他条件。就这一项“其他条件”为人为增设申请资料提供了可能性。

3.办结行政审批项目时间权限的滥用

我国《行政许可法》规定了审批时间，但是每个部门在对外承诺办理时间时，常常以审批部门单方面的需要确定。不管申请项目实质办结时限也不管申请人的意愿是什么，只要让审批项目在行政许可规定的最长时限20天内完成即可，对外还宣扬提高了办事效率。若是有中介机构参与的承诺项目，项目办结往往需要更久时间。

4.行政审批收费权限的滥用

我国《行政许可法》明确规定，实施行政审批不得收费，所需费用由本级财政承担。但一些实施审批的行政机关将收费环节前移，使收费变得更为隐蔽，收取的费用直接进了指定机构的账户，并且脱离了财政部门的监督。此外，虽然《行政许可法》明确规定除法律、行政法规另有规定外，行政机关实施行政审批不得收取任何费用，但由于目前对行政审批行为没有统一标准的管理，许多行政机关在追求自己局部利益的基础上，非法以一定费用的缴纳作为通过行政审批的标准。

5.行政审批削减权限的滥用

目前我国行政审批项目已大量削减，但是这种削减不够彻底，很多部门采取了投机取巧的方式。其一，采取将备案件变成审批件的方式，将原来只是备案的项目作为审批项目上报，然后再复原；其二，将多个项目合并为一个，虽然数量变少了，但是审批内容没有发生改变；其三，为了让应该削减而又不想削减的项目保留下来，将这些项目与绝对不会取消的项目进行绑定。

三、具体行政审批服务中自由裁量权滥用的原因

1.行政审批程序设定缺乏明确的法律依据

“合法性是政治发展与行政发展的根本问题。”由于我国至今没有制定一部科学完备的《行政程序法》，导致行政审批过程无法可依。目前的规定是行政审批项目的程序不仅要适用《行政许可法》，更要适用各行业的法律法规。如施工许可证，在适用《行政许可法》的同时，还要符合《建筑法》和《建筑工程施工许可证管理办法》。但是各行业的法律法规关于程序设定的规定过于简单笼统，给审批机关增设审批程序和申请条件提供了可能。

2.告知力度欠缺，公示渠道不畅

由于告知力度欠缺，公示渠道不畅，导致申请人并不知悉审批项目需要哪些申请资料。依据《行政许可法》的规定，窗口人员必须向行政相对人一次性告知所需材料，否则要追究相应的法律责任。但实际情况是行政部门既没有将告知渠道公示，也缺乏告知所需资料的力度。

3.审批环节繁琐，行政效率低下

办结审批时限的不确定。影响着行政审批效率的提高。究其原因，一是审批部门对审批窗口授权不充分，对窗口工作人员的实质性授权过少，责权不够明确。二是审批部门之间配合不协调。由于部门分散审批，涉及审批前后置关系、相邻关系的各部门之间，并无制度性的衔接和沟通机制。这种部门之间配合的不协调，导致审批时间不确定。三是政务公开不彻底。随着《行政许可法》、《政府信息公开条例》等行政法规的不断健全，有关行政审批的事项、依据、条件、数量、程序、期限等信息的公开力度也越来越大。但是，行政机关所公布的上述信息，更多的是对法律法规明文规定的梳理和罗列。对于行政机关的具体审查标准、整个行业准入的过程、需要办理的证照以及各项条件和标准的总和，行政审批的申请人都无从知晓。

4.行政审批中介机构的存在

对于申请人而言，要想时间短，手续简便，自己少跑路，就只有听命于行政审批部门指定的中介机构，按他们的要求缴费、办理。虽然对外红头文件说了涉及中介机构按市场化运作，但实质上仍是变相指定。这些中介机构原是机关二级事业单位，资质也是上级机关颁发的，人员只有少部分是正常途径招考进来的工作人员，可见这些与政府部门有着千丝万缕联系的中介机构缺乏应有的独立性和公正性。中介组织的官办性和对政府的依附性导致了三个方面的问题：一是收费项目设置的科学性和合理性问题。一定程度上由于名目繁多的收费名称变相增加了收费。二是收费标准不明晰，很多收费存在弹性区间，每个等级对应的收费标准并不明确，收费的随意性可想而知，白蚁防治费和房地产评估费是典型。三是在实际情况中，存在很多隐性收费问题。

5.行政审批人员的“经济人”特性

行政审批人员最终都是追求自身利益和效用最大化的“经济人”，在从事行政审批的同时必然有自己的利益需求，他们所追求的是审批权力最大化和经济利益最大化。这种短视和狭隘的利益取向决定了在削减行政审批项目时，他们是本着“只取消不收费的或者含金量低的项目，保留能给部门带来经济收益的含金量高的项目”的原则，投机削减行政审批项目。

四、治理具体行政审批服务中自由裁量权滥用的对策

行政审批的每一项权力背后都连带着一份责任和义务，违法或者行使权力不当都必须承担相应的法律责任。要想改善目前具体行政审批服务中自由裁量权滥用的状况，有必要减少行政审批权的含金量，缩小权力的随意性，加强行政审批权的规则建设，用规则代替个人意志。

1.建立保障行政审批运行的法律法规

只有制定出相应的法律法规，才能保证行政审批运行依法执行，使审批程序有法可依。例如，德国的行政审批制度是由《联邦德国行政程序法》、《联邦德国行政法院法》和《联邦德国行政执行法》等法律中的相关条款构成，包含了大量行政程序的内容。虽然我国现在还不具备制定统一行政程序法的条件，但我们必须通过行政审批的程序法律规定制约行政审批的实体内容，对行政审批的每个环节均用法律、法规或规章加以规范，防止自由裁量权过大甚至滥用现象。

2.制定行政审批的运行规则

要使行政审批进一步规范化和标准化，就要制定运行规则。应当在目前赋予行政服务中心协调、监督、管理职能的前提下，尽可能授权其对行政审批的项目名称、程序、申请资料、收费标准、审批流程等进行研究、论证和。同时，对行政审批事项进行编码管理。所谓编码管理，就是按照统一格式、统一规范、统一管理的要求，对具有法律依据的每项审批事项进行编码，并同步编制再造审批流程，做到运行流程标准化。而这个编码是每个行政审批事项设置的唯一标识，相当于身份证的作用。对审批事项进行编码管理，实际上就是将行政审批项目细化至不可再分。我们将具有相同依据，具有关联性的事项划分为一个大类，这个大类通常只对应唯一的机构。在这个大类里再根据业务对象，业务办理流程、办理要求等分为多个小类，而小类通常对应的是唯一的业务对象、唯一的业务办理流程等。要做到要素全面公开，公开事项名称、事项编码、申请资料、办理地点、办理时间、最短审批时间、没有弹性的收费标准以及中介机构的收费标准等，将流程固化在网上。

3.加强行政审批权的集中管理

权力的分散以及各部门配合的不协调导致审批效率低下。现今多个部门集中到行政服务中心一个场所办公，往往仅仅是形式上的简单组合，而不是审批权限、审批内容的有机结合。有的审批权力集中在行政服务中心，有的留在原职能部门，有的一个部门内部科室之间串联重复审批，难上加难的是那些需要多个部门审批盖章的项目。所以应加强行政审批权的集中管理，将各部门行使的常规性行政审批权集中到行政服务中心，统一管理，规范审批，同时将分散在部门内部多个科室的行政审批职能集中到一个科室并充分授权直接办理，让多部门的自由意志受到中心普遍规则的约束和限制，以防止经办人员滥用行政审批自由裁量权。扼制其行使自由裁量权的主观随意性。

4.提高行政审批人员的职业素质

行政审批人员是行政审批服务中自由裁量权的执行主体，他们对工作内容的熟识度和对工作的责任感对抑制自由裁量权滥用有着重要意义。由于行政审批人员“经济人”的特性，导致其责任意识淡薄，因此，应提高行政审批人员的责任意识和综合素质。应当定期对行政审批人员实施业务培训，培训直接为提高其素质提供支持。通过培训，一方面让工作人员了解不断更新的工作内容，培养他们的责任感，以及让他们学会在依法行政的基础上解决实际工作问题。另一方面，培养他们服务于民的意识，以追求公众利益为目标，淡化他们作为“经济人”的意识，从思想上消除滥用自由裁量权的想法。

5.强化行政审批的内外监督

内部监督主要是指本部门内部或者有隶属关系的上下级机关之间的监督。笔者认为，应设立专门的处室对行政审批行为进行监督。为从根本上制约行政审批自由裁量权的滥用，减少行政审批的随意性，必须将行政审批人员职业准则的贯彻落到实处，使行政审批人员明确自己的权利、责任和义务。对于拥有自由裁量权的行政审批人员而言，有权无责会滥用权力，有责无权会推卸责任。因此应将两者有机统一起来，更好地对行政审批人员加强监督管理。外部监督主要是来自被服务的外部对象的监督。要做到行政审批要素全面公开并在网站上予以公布，以方便申请者了解。此外，随着舆论监督的作用日益彰显，我们也应加强舆论监督，使新闻媒体、网络运用舆论的独特力量帮助申请人更好地了解行政审批相关事务以及完善对行政审批的监督。

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关键词：质量检测；产品质量；措施

一、产品质量检测工作

产品质量检测工作是指对实体的一个或各个特性进行的，诸如测量、检查、试验和度量，并将结果与规定的要求相比较，以及确定每项特性合格情况等所进行的活动。经过专家审查、试验、测量、对比分析，产品的功能特性、质量特性可以以数据的形式表现出来，更真实、更可靠。

1、操作流程

①明确产品质量要求

不同商品的使用要求、使用性能不同，所以其质量要求、标准也不同。在质量检测时，需首先明确检验商品的质量要求和标准，根据规范条例制定检测计划和方案。

②选择检测工具

确定方法和检测计划之后，检测人员需根据产品特性，选择试验设备、工具及试剂，按照标准方法系统分析产品的各项结构性能。也可以利用电子检测、数字计量仪器，测定产品构成元素配比率和构成特征。

③对比分析

搜集到的产品数据不宜直接引用，需要进行严格的对比，如同种类产品性能、质量对比，同检测方式的检测结果对比等。

④ 数据分析

将所有数据汇总，进行质量试验检测，并结合比较结果、检测结果、分析结果等信息，判断产品质量是否满足生产要求，是否符合标准，并提出质量改进方案。

2、产品质量检测工作发展意义

据统计，我国目前产品质量检测机构多达 2 万多家，检测内容包括质量、性能、功能、安全、环保等多个领域，适用于工业、矿业、制造业、建筑业、农业、水电产业、化工业等多个行业。同时，政府也出台了多项政策，为稳定、保护市场产品使用性能和功能。经过多年发展，产品质量检测已经变成了产品生产过程中一个必要的环节，凡是出厂产品都需严格控制其质量，检测它们是否安全，符合产品标准。从广义角度看，产品质量检测可以推动我国民生经济、稳定贸易经济秩序；从狭义角度看，产品在质量检测的约束作用下，其生产技术、使用性能会不断革新、提高。

二、关于提高产品质量检测水平的新举措分析

1.加大力度督促企业，促使工厂生产技术的持续提高。实践表明，让企业、工厂自身生产技术持续提高，这是确保产品质量的基础，此外，作为生产企业，在努力促使自身生产技术提高的同时，对于自身产品所存在的不足，也能更容易发现，从而能够有效改进自身生产系统，促使产品产生质量问题的概率得到大幅度的降低；所以，作为产品质量检测部门，一定要对企业、工厂进行及时督促，以促使他们生产技术的提高；特别是对于那些与广大人民群众生命安全息息相关的产品，如药品、食品等，为有效保障这些产品的质量，更要对它们进行深入和全面的检测。

2.提高控制力度。对于产品质量的提高，不仅仅要靠企业与产品质量检测部分的共同努力，还需要国家予以大力支持和足够重视，例如，对于有关产品质量问题，一定要加大惩处力度，以促使相关规章制度的持续完善，这样不仅可让生产环节有法可依，而且还可让销售

环节有法可依，最终把产品质量问题消灭在其萌芽状态；此外，加大和提高控制力度，也可让企业、工厂充分认识到提高产品质量的重要性和必要性，这对于促使它们全力以赴地进行产品质量提高具有极为重要的推进作用。

3.健全和完善市场运行机制。对于产品质量检测水平的提高，必须大力调整产品所在的市场运行机制；例如，通过调整产品进入市场的进度，能在生产过程或完成生产以后，让产品产生一个缓冲阶段，这可为产品质量检测提供一个较为充裕的检测时间；此外，还可起到

对生产企业的警告作用，让它们不要单纯注重加快产品进入市场的速度，而把产品质量这一最重要要求忽略掉；因此，通过督促行业对产品质量的重视，以此来督促企业立足于市场运行机制来认真整合自身产业链，从而实现企业产品质量的大幅度提高。

三、关于提高产品质量检测工作的新思路分析

1.进行思维方式的创新。实践表明，要对某项事情获得成功，其最为重要的基础就是要进行思想观念的创新；只有清醒地认识某项事业，才有可能做好做强这项事业。例如，我省某产品质量计量检测所，他们首先对产品质量检测工作的认识进行大力提高，把计划经济时代所残留下来的那些用于产品检测的落后认识，进行彻底摒弃；在此基础上进行管理经营观念的更新，在进行产品质量检测的全过程中，以现代最为先进的管理手段来实施并加强管理，尤其重视把全新理论知识用于生产实践之中；这个产品质量计量检测所，正是这样坚持实事

求是原则，大胆把那些僵化思想和教条主义进行抛弃，因而成功地获得了产品质量检测工作的大力提高；此外，在具体生产实践中，此计量检测所不仅把执法思想进行大力端正，而且还大力端正执法行为，从而有效地促进他们相应服务观念的增强；正是长期通过这样的不懈

努力，使得这个产品质量计量检测所所开展的产品质量检测工作，得到了我省广大事业单位、企业单位及人们的普遍认可和接受，这对于他们顺利展开产品质量检测工作，打下了良好的基础。

2.努力营造良好的工作环境。实践表明，良好的工作环境，对于产品质量检测工作的顺利开展，具有极大的推进作用，因而很多产品质量计量检测所都极为重视良好工作环境的营造。例如，我市某产品质量计量检测所在营造良好工作环境方面，下了极大功夫，其主要做

法，可归纳为以下这些方面：第一，加强宣传，重视相关人员培训工作的开展；面对不断增强的世界经济全球化及世界各国对外经济交流日益频繁的发展趋势，此计量检测所在引入国外先进技术的同时，还认真学习人家那些先进的管理经验；作为产品质量计量检测所，他们

深深懂得，产品质量，不仅仅要与行业标准、地方标准及国家标准相符合，更要与国际标准尽可能地接近，只有这样，才能真正促使产品核心竞争力的提高，让企业产品品牌真正从国门走出，迈向国际市场；因此，作为一个产品检测部门，他们努力与当今时展要求相适应，真正做到立足于市场经济，加大力度进行宣传产品质量管理体系标准，以此来促使企业质量管理意识的大幅度提高；此外，他们还定期对相关从业人员进行组织培训，以此来促使这些质量检测人员综合素质的提高，从而让他们产品质量检测水平得到大幅度提高。第二，强化服务意识；基于我国正积极向服务型政府进行转变这一大背景，作为产品质量检测部门他们也与时俱进，积极顺应这一历史潮流，大力促使他们服务意识的提高，从而能够为企业提供更好的服务；此外，这个产品质量计量检测所还对现代网络信息技术进行充分利用，通过网络平台的构建，把与产品质量检测有关的法规法律、政策及相应标准等有效信息，及时向企业进行提供，促使企业能够及时了解政府有关产品质量检测方面的信息，从而让企业能立足于自身生产经营实践，促使他们所创造的经济效益及社会效益能够持续地增长。第三，坚持执法公正、公平；确保产品质量检测成果的一个极为重要环节，就是坚持执法公正、公平；作为产品质量检测部门，此计量检测所在进行产品质量检测过程中，力争做到执法严谨、公正、公平，以此来促使产品质量监管水平的提高，最终促使秩序良好、经营公平的市场经济环境成功地建立起来；对于那些扰乱正常市场经济秩序的偷斤短两、假冒伪劣产品等现象和行为，坚决进行严肃处理，绝不姑息养奸，以此来营造一个运转良好的市场经营环境。

结语

产品质量不仅极大地对企业的持续发展产生着影响，而且还对广大消费者的权益产生着极为深刻的影响；因此，在生产实践中，加强研究和探索有关产品质量检测的新思路和新举措，这对于促使产品质量检测水平的提高、促进我国社会的繁荣发展均具有极为重要的作用。

参考文献：

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［关键词］青岛；会展旅游;旅游经济

［中图分类号］F592.7 ［文献标识码］A ［文章编号］2095-3283(2012)01-0076-02

一、会展旅游的基本内涵

会展旅游是指借助举办各种类型的会议、展览会、博览会、交易会、招商会、文化体育、科技交流等活动，吸引游客前来洽谈经贸合作，观光旅游，沟通信息，文化交流，并带动交通、旅游、商贸等多项相关产业发展的一种旅游活动形式。从旅游需求来看，会展旅游是指特定群体到特定地方去参与各类会议、展览活动，并附带有相关的参观、游览及考察等内容的一种旅游活动形式；从旅游供给来看，会展旅游是特定机构或企业以组织参与各类会议、展览等相关活动为目的而推出的一种专项旅游产品。

二、青岛市会展旅游的发展现状

（一）区位、交通、旅游资源条件优越

1.区位、交通条件

青岛市位于经济发达的环渤海经济区，地处山东半岛东南部，东南濒临黄海，是连接东南海域和西北内陆的重要交通枢纽，西北连接内陆，近邻华东、华北两大经济区，胶济铁路、大莱龙铁路等干线及济青、潍莱等9条高速公路成为青岛融入内陆的纽带。青岛港是著名的天然良港，是中国黄海沿岸和环太平洋西岸重要的国际贸易口岸和海运枢纽，有集装箱、矿石、原油和煤炭码头，有通往450多个港口的97条国际航线。随着“环黄海经济合作圈”的逐渐形成，东北亚自由贸易区的设立推进，将促进青岛会展业的国际化进程，青岛会展旅游业的发展空间广阔。

2.旅游资源条件

青岛市依山傍海、风景秀丽、气候宜人，是我国著名滨海旅游胜地和国家级历史文化名城，拥有美丽的滨海风光、中西合璧的历史文化、丰富多彩的节庆活动等旅游资源，每年吸引成千上万的国内外游客前来观光游玩。

（二）办展经验丰富，配套设施良好

1.办展经验

青岛会展业起步较晚，但发展较快。改革开放以来到20世纪90年代末，以“青洽会”为主，分散举办过一些零星展会，但规模不大，影响力较小。随着2000年青岛国际会展中心一期竣工投入使用，依托旅游、海洋、港口等优势的青岛会展业后来居上，呈现快速发展势头。经过近年来的精心培育，青岛会展经济由小变大，由弱变强，不断向国际化、专业化和市场化方向发展，形成了一批知名会展品牌。APEC技展会、电博会、时装周、航博会、渔博会、工博会等展览会在国内外的知名度也不断提升，行业影响力和权威度逐步提高。2006—2010年，青岛市蝉联“中国十佳会展城市”奖。

2.会展场馆

目前，青岛室内展览面积约11.65万平方米，有4500～50000平方米的不同规模展馆6个，其中4个综合型展馆、2个主题展馆，初步形成了规模梯次；小型展馆位于行政中心区，大型展馆位于崂山区，场馆空间布局比较合理。目前，展览面积最大、功能最齐全的青岛国际会展中心位于风光旖旎的青岛高新区世纪广场，濒临大海，环境优美，设施完善，建筑面积为13.98万平方米，是青岛市承办会展的主要场所。室内展览面积5万平方米，可设置近3000个国际标准展位，室外展览面积5万平方米。即将于2012年投入使用的即墨南山国际会展中心，建筑面积将达到20万平方米，其中标准展馆面积12万平方米，拥有6000个标准展位。

（三）产业经济优势明显

青岛市会展经济是以青岛市国际会展中心的正式投入使用为标志，进入快速发展阶段，近年来会展规模和数量持续扩大。2006—2010年，伴随着“奥帆赛”在青岛的成功举办，会展数量和规模始终保持快速增长。近年来，仅国际会展中心就举办各种类型展会363场，年均增速高达17.3%，累计展览面积达到220.49万平方米，年均递增15.2%。

三、青岛市会展旅游发展中存在的问题

（一）会展旅游品牌知名度不高

虽然青岛市每年固定举办中国国际消费电子博览会、青岛国际啤酒节等著名会展项目，但国际大型展会的数量和规模还是与国内一线城市有很大差距，青岛市的会展旅游品牌知名度远远比不上北京、上海等一线城市，甚至与同为二级城市的大连也有一定差距。近年来，我国各地会展业发展竞争日趋激烈，深圳、成都、南京、杭州、宁波、大连等城市会展业的发展走在了全国前列。青岛市会展业要在激烈的市场竞争中站稳脚跟，就要紧紧围绕当前经济发展的大趋势，结合青岛产业结构推出自己的会展旅游产品。

（二）会展旅游的综合服务能力有待加强

会展旅游业作为都市旅游的重要组成部分，其发展不仅需要良好的硬件设施，而且要具备良好的城市总体环境和国际交往的综合能力。北京、上海等大城市的地铁、城市道路状况比较好，接待国际国内旅游者人数在我国名列前茅。此外，北京已与7个国家的23个城市结为友好城市，147个国家在京有驻华使馆，外国金融机构在京的代表机构近300家，17家外资银行在京设立了分行，众多的跨国公司在京设立了办事处。青岛市的各项会展旅游服务设施较北京、上海等一线城市还存在一定的差距，亟需提高和加强。

（三）会展旅游市场化程度低

青岛市也有自己知名的大型展会，比如消费电子博览会、时装周、航海博览会等，但这些展会大多由政府主办，而非由企业主导，与市场脱节。政府在主导会展旅游业发展中，行政干预过多而市场化程度较低，从而导致会展旅游业缺乏竞争力，严重制约行业的发展。

（四）会展旅游缺乏专业人才

相对于其他城市，青岛拥有的高等学府数量不相上下，但是开设会展专业的高校数量却不多。据调查，目前只有青岛科技大学和青岛酒店管理学院两所高校开设了会展相关专业，专业院校和会展专业毕业生的缺乏会使青岛市会展旅游业发展陷入瓶颈。

（五）会展旅游相关管理制度不完善

目前，青岛市会展旅游的发展水平仍处于初级阶段，市场机制不完善，尚未形成完整的体系。此外，政府及行业协会的监管力度也不够到位，会展旅游发展过程中，违规现象屡见不鲜，重复办展、对象不明、管理混乱的现象时有发生，这给参展商及与会者留下极其不好的印象，损害了青岛市的整体形象，不利于青岛市会展旅游的长远发展。

四、青岛市会展旅游业发展对策

（一）打造国际会展旅游品牌

要努力把中国国际消费电子博览会、APEC技展会等加入青岛元素，使青岛的自然和人文优势更完美地和这些展会相结合，打造出具有青岛特色的国际会展旅游品牌。

（二）提高会展旅游综合服务能力

举办会展是一项大规模的系统工程，从基础设施讲，如交通的通达性、停车场地的容纳能力、通讯条件等。因此，政府要努力改善基础设施条件，完善会展场馆及配套设施。只有现代化的大型场馆及配套设施，才能吸引规模大、层次高的会议及展览。

此外，青岛市还应努力提高软件配套和专业化服务水平，全面扩大对外宣传，积极争取国际会议组织和会议公司等来青岛举办高层次论坛、奖励会议、采购会议等多种形式的会议。进一步提升会议服务水平，逐步成为承接中高端会议为主的国际知名会展旅游城市。

（三）完善会展旅游市场化运作机制

首先，要整合公共资源、市场资源和社会资源，调动社会各方面力量，鼓励和扶持符合青岛市产业政策导向、经济效益与社会效益双赢的会展活动与会展企业优先发展，最大程度地发挥会展旅游业对青岛市经济社会发展的带动作用。

其次，政府部门应逐步淡出对会展活动的直接参与，充分发挥市场配置资源的作用，建立起政府推动、以企业为主体、市场化运作的良性长效发展机制，尽快形成繁荣活跃、监管适度、有序发展的市场环境。

（四）加快培养会展旅游专业人才

青岛市应在相关高校学科体系中，增设会展旅游相关专业，加快培养高层次的会展管理和会展服务人才。同时，加强会展旅游在职人员的培训，可以定期请国内外的专家学者开展有关会展组织设计、经济管理、服务理念方面讲座，着重培养包括策划、设计、组织等管理型人才；施工、会务、演艺、科技、物流等实施型人才；导游、接待、翻译、安保、银行、餐饮、保健等配套服务型人才。形成协调统一的团队，为青岛市会展旅游发展提供人力资源保障。创造条件，建立完善的人才引进、培养和激励机制，吸引和促进更多的会展人才在青岛创业发展，形成会展核心型人才与辅助型、支持型人才相配套，多层次、立体化的会展人才体系。建立会展业专业人才培训基地，培养会展业市场策划、营销、服务与管理人才。

（五）健全会展旅游行业法规及相关制度

2007年11月，青岛市政府颁布了《青岛市会展业管理暂行办法》，为青岛市会展业健康发展提供了保障。会展旅游业应参照此办法完善行业管理制度，提高行政执法水平，把会展旅游业纳入法制管理轨道，提升规范化运作程度。鼓励依法成立会展行业组织，加强行业自律，维护会员利益，发挥行业组织在制定会展业服务规范、建立会展业评估体系、会展资讯信息以及引导规范经营等方面的作用。

［参考文献］

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