服务型行政执法的内容范文

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广义地说，行政责任是指参与行政行为的所有行政法律关系的主体在行政行为过程中所承担的责任，因而行政责任的主体包括行政主体、行政公务人员和行政相对人。但是，从现代行政法治的重心在于规制行政权而不是规制行政相对人出发，法律设立行政责任的目的，更主要的应在于追究行政主体及行政公务人员违法行为的法律责任。因此，在我国现阶段，行政责任体系应该主要包括行政主体和行政公务人员的责任。这其中，行政主体的责任因为具有集体责任的特点而在相当程度上具有象征意义，而行政责任体系中行政公务人员的个人责任则是具体明晰的责任，其直接落实到每一个行政公务人员身上，具有明确的责任主体。因此，行政责任体系中，应该以行政公务人员的个人责任为中心。只有强化了行政公务人员的个人责任，才能落实行政主体的行政责任，也才能真正实现责任政府的目标。行政责任体系包括行政主体的责任、行政公务人员的个人责任，但应突出以行政公务人员的个人责任为重心。

二、服务型政府对构建工商行政责任体系的要求

一般认为，服务型政府的观念源自新公共服务理论。服务型政府的实践起源于西方20世纪90年代开始的政府再造运动，其主要内容是主张政府的社会职责应根据社会的需求向社会提供服务。通过对政府治理的理念、原则、结构、行为等进行大规模的改革，以提高政府的绩效和政府服务的品质。在我国，2003年以来，服务型政府构建开始提上日程。2005年3月的《政府T作报告》、2006年3月的《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》，都提出建设服务型政府。2010年3月5日，总理在《政府工作报告》中再次提出，要努力建设人民满意的服务型政府。强调要大力推进服务型政府建设，努力为各类市场主体创造公平的发展环境，为人民群众提供良好的公共服务，维护社会公平正义。笔者认为，服务型政府应是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。从中国独特的政治体制和国情出发，服务型政府的核心要求应该有四个方面，即权为民所用、权自法出、有权即有责、服务理念。对工商行政责任体系的构建而言。这四个方面的核心要求具体表现如下：

(一)权为民所用：一切工商行政权必须服务于人民

服务型政府要求政府的公权力是用来为公众谋福利，行使行政权力的目的在于达成行政目标。因此。服务型政府要求工商执法权应该服务于广大企业和个人等市场参与者，为市场参与主体构建和谐、有序的市场秩序与市场环境。工商执法人员应该牢固树立权为民所用的观念，明确工商行政执法的根本目的在于为公众谋求福祉，修正行政观念，树立正确的执法观和权力观。

(二)权自法出：一切工商行政权皆来自法律

服务型政府首先是法治政府，要求权自法出。法治意味着政府的全部权力必须有法律依据，必须有法律授权。按照服务型政府的要求，贯彻权自法出的原则，首先要求工商行政执法人员必须在法律的边界内活动，在工商行政执法过程中既严格执行实体法，也严格遵守程序法，做到不越权，不违反程序，确保工商行政执法的合法性。其次，工商行政执法人员应该合理执法，即在行使工商行政执法自由裁量权时，按照社会公序良俗，在合理的幅度和范围内确定执法结果，确保工商行政执法行为的合理性。

(三)有权力即有责任：树立责任工商的意识

服务型政府是责任政府，主张政府必须为其行为承担责任。服务型政府认为权利义务对等、权力责任对称，是法治的基本要求。政府行使权力，从另一个角度看是履行职责、承担责任。服务型政府要求树立“权责”观念，明确政府的职责和责任，对违法设定管理权力、违法行使权力、不依法履行法定监管职责等，都应承担法律责任。就工商行政执法而言，服务型政府所主张的责任政府即是责任工商。这要求工商机关和工商执法人员必须各自承担行政执法的责任，尤其是工商执法人员个人，要有十分明晰的执法责任意识。

(四)强化服务理念：树立工商执法的服务意识

服务型政府的核心在于强调政府的服务意识，强调政府要尽可能改变行政行为的方式。在建立服务型政府的过程中，政府应以便民、精简、统一、效能为原则，以行政指导、行政合同等柔性的方式进行行政管理，达成行政目标，体现行政行为的人性化，为社会提供优质、高效的公共行政服务。就工商行政执法而言，工商机关及广大工商执法人员，应增强服务意识，在严格执法的同时，为企业和个人提供良好的工商服务，树立工商执法的服务意识。工商机关和工商执法人员为企’业和个人提供工商执法服务，本身就是工商机关及执法人员的职责，是工商执法责任体系的组成部分。

三、当前工商行政责任体系的不足

(一)工商行政责任体系中未能凸显出工商行政执法人员的个人责任

如前所述，行政责任应该以行政公务人员的个人责任为中心。只有明确了行政责任中的个人责任，才能将行政责任落到实处。目前工商行政责任体系中，往往强调作为行政主体的工商行政机关的责任，对实施违法或不当行政行为的工商行政执法人员，缺乏具有可操作性的追究个人责任的具体规范，工商行政执法中执法人员的个人责任未能落到实处。

(二)工商行政责任体系缺乏可操作性

工商行政责任体系是一个系统工程，既涉及实体法，也涉及程序法，目前工商行政责任体系尚处于完善过程中。一方面，各种不同位阶、不同层级的工商行政执法责任规范一定程度上存在重叠交叉甚至自相矛盾的现象；另一方面，在某些工商行政执法领域，又存在着行政执法责任规范的空白。由此在相当程度上造成了工商行政责任体系缺乏可操作性。同时，在构建工商行政责任体系的过程中，一定程度上忽视行政程序也影响到了工商行政责任体系的可操作性。依照行政法理论，行政自由裁量权是一种必然存在的客观现象，对行政自由裁量权无法从实体法上予以消除，只能从行政程序法上予以约束。因此，工商行政责任体系中应该有完整的行政程序规范，确保工商行政执法过程中行政执法人员的自由裁量权受到正当程序的限定，工商行政责任体系才具有可操作性。而在实际层面，很多工商行政责任体系规范，往往追求用尽可能详尽的实体法规范来明确工商行政执法人员的个人责任，而排除运用行政程序规范。这种看似全面具体的工商行政责任体系，实则削弱了工商行政责任体系的可操作性。

(三)工商行政责任体系未能有效厘清行政主体责任与行政执法人员的个人责任

一般意义上，工商行政责任体系中，行政主体的行政责任是一种对外责任，是行政责任的主要构成部分。而行政公务人员的个人责任是一种内部责任，是行政机关对行政公务人员的一种追偿和行政处分。但是，要将工商行政责任落到实处，必须强化工商行政

执法人员的个人责任，建立以工商行政执法人员个人责任为核心的工商行政责任体系。在这个过程中，关键的一点在于要在合法而且合理的基础上，分清行政主体的责任与工商行政执法人员的个人责任。既不可以盲目扩大个人责任，随意对工商行政执法人员进行追偿与行政处分，也不可以缩小个人责任，放任工商行政执法人员的违法行为而不予以追究。在实际层面，工商行政责任体系往往未能合理有效地厘清工商行政机关的行政主体责任和工商行政执法人员的个人责任。

(四)工商行政责任体系执行过程中存在执行不力的问题

孟子说过：“徒善不足以为政，徒法不足以自行”。法律要发挥对社会的调节作用，必须予以认真执行。工商行政责任体系必须予以严格的执行才能达到其规范工商行政执法，提高工商执法人员责任意识的效果。但在实际层面，很多工商机关在构建工商行政责任体系方面可谓不遗余力，但一旦进入实际执行层面，往往由于各种原因未能认真遵守执行。

四、适应服务型政府的要求，建立以工商执法人员个人责任为中心的工商行政责任体系

工商行政责任体系是行政责任体系的一部分。工商行政责任体系应该包括工商机关的行政责任与工商执法人员的个人责任，但应该以工商执法人员的个人责任为工商行政责任体系的核心。对照服务型政府对工商行政责任体系的要求，更应该强化工商行政责任体系中工商行政执法人员的个人责任。

(一)厘清工商行政执法的行政职权与行政职责，明确工商行政执法人员的个人责任

行政权是行政主体进行行政行为的基础。工商机关和工商执法人员必须依照组织法的规定，享有充分的行政职权，并以行政主体的名义行使行政职权，才能达成工商行政执法的目标。行政职责本身可以看成是行政职权的另一面。工商机关和工商执法人员享有行政职权的同时，就已经肩负起行政职责，需要为自己的行政执法行为承担相应的法律后果。

一般而言，工商机关的行政职权，首先取决于各类行政组织法的规定，工商机关作为政府进行工商行政管理的部门，依照有关组织法享有相应的职权。其次，工商机关的行政职权还取决于相关单行法律的行政授权，如《食品安全法》就规定了工商机关监管食品流通的权力。再次，工商机关的行政职权还有待行政法规、地方性法规规章等下位法以及规范性文件的进一步细化与明晰。工商机关应该严格按照上述法律法规与规范性文件，厘清自己依法享有的具体行政职权，从而明确自己的行政职责。

对工商行政执法人员而言，其在行政执法过程中的权责主要取决于其所在的执法岗位。在不同的执法岗位，享有不同的执法权限。工商机关应该对工商执法岗位的设置、职责、担任者的资格条件等进行具体规定。工商机关这种设置岗位职责的过程，其实是一种将行政主体的行政职权与行政职责进行分解的过程。这种工商执法职责的分解应该尽可能详细，落实到工商行政机关各内设机构和具体的人员。岗位责任越明确，操作性越强，越能达成工商行政执法目标。通过工商执法岗位职责的设定，也能充分调动工商机关公务人员的积极性。

(二)规范工商行政执法程序

行政程序是行政机关实施行政管理所必须遵循的法定形式、方式、步骤、顺序和时限，是行政权行使过程在空间和时间上的表现形式的有机结合。行政程序的价值在于其公开性，这种公开性可以很好地制约行政执法中行政权这种实体权力的行使。行政法治的核心在于严格遵守行政程序。工商行政执法程序是工商行政执法行为实现的方式、步骤与过程。是确保工商机关及其执法人员依法行政的根本保证。对工商行政执法中的信息公开制度、告知制度、听取陈述和申辩制度、职能分离制度、回避制度、说明理由制度等具体的行政程序进行规范，是构建工商行政责任体系的重要内容。

(三)建立健全工商行政执法评议考核机制，严格落实工商行政执法责任追究制度，增强工商行政责任体系的执行力

在厘清工商机关及工商执法人员行政职权与行政职责以及规范工商行政执法程序的基础上，应该通过考评机制进一步保证行政职权、行政职责和行政程序应用于具体的工商行政执法实践。首先，工商机关要建立健全本单位内部的检查考核制度，加强对本机关行政执法责任落实情况的自查，对于自查中发现的问题，要及时整改，不断完善制度建设。其次，工商机关的上级机关(本级人民政府和上级工商机关)对下级工商机关落实行政执法责任制的情况，要进行跟踪检查和督促整改。同时，在评议考核中可采取随机抽样或者明察暗访的方式，以保证评议考核的效果。必要时也可以尝试对工商行政执法状况进行社会评议，以体现工商行政执法评议制度的外部监督性。社会评议的方式有：开展工商行政执法状况的问卷调查。在媒体上公开征求意见，召开社会各界代表座谈会和进行民意测验，向审判机关、人大、政协和派了解情况，通过新闻舆论和受理举报等方式广泛收集信息等。

在认真执行工商行政执法评议考核机制的基础上，更应该严格落实工商行政执法责任追究制度。如果考评的结果不能作为工商行政执法人员奖惩的依据，对执法中违法的执法人员没有相应的处罚与制裁，那么所谓的工商行政执法考评制度就流于形式。根据工商行政执法考评的结果进行赏罚，充分调动执法人员的积极性，促进依法行政落实，正是工商行政责任体系建设的落脚点和最终目标。

(四)增强工商行政责任体系的可操作性

一方面通过健全工商行政责任体系，消除构成工商行政责任体系规范中的重叠与矛盾现象；另一方面通过合理运用行政程序规范，在工商行政责任体系中保留适当的自由裁量权。与此同时，从实体法角度，尽可能将工商行政权细化、分解甚至量化，将工商行政职权与每一级工商部门、每一级内设机构、每一个工商执法人员进行一一对应。对无法从实体法上分解且必须留给工商执法人员自由裁量的部分，制定严格具体的程序规范。

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（一）有法可依是基本前提

只有健全了各种国家行政工作的法律和法规，将科学方法和科学手段在行政管理中的运用给予明确规定，才能使各级国家机关及其工作人员在行政管理中有足够的依据，从而按法律规定的程序产生、组成并进行活动，提高行政效率，促进改革和现代化建设。法律制定过程中，应该遵循以下几点。首先，法律制定要及时。改革开放以来，社会各个领域包括经济、政治、文化等都在发生突飞猛进的变化，新的问题不断出现，法律的制定必须不断地顺应历史发展和时代变化，及时地、适时地根据这种变化，制定出符合时代需要的法律，避免行政管理滞后，各个领域、各种活动都无章可循，造成社会混乱。其次，法律制定要具体。各种行政法律规范须内容正确、措施具体、语义明确，而不能含糊其辞或弹性较大，以免造成形式上有法可依，实际上无法可依。再次，法律制定要全面。即要有中央制定的、全国各地、各部门都必须执行的行政管理的基本原则，又需要各级国家权力机关在宪法和法律的原则指导下，在自己的权限范围内，根据实际情况需要，制定不同效力、不同适应对象、不同适应范围的各种规范性文件，以适应不同地区、不同部门、不同层次行政管理的需要。

（二）有法必依是基本环节

有法必依要求任何组织和个人都必须依法办事，有法不依，不如无法。行政管理法律、法规一经公布，就应坚决执行，引导所有政府工作人员特别是领导干部都学会并善于依法处理经济社会事务，把依法行政贯穿于政府工作的全过程。各级政府要按照《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。切实做到有法必依，执法必严，违法必究，努力建设法治政府。

（三）执法必严是重要条件

法律、法规的严肃性是行政管理法制化不可缺少的因素，行政管理的法律、法规一旦公布，就应严格实施。近年来，行政执法中出现的执法不严问题，与部分行政执法工作人员政治素质、业务素质不高有必然联系。所以要端正党政领导干部、司法行政执法人员对执法必严的重要性、必要性的思想认识。要求各级执法部门和人员要秉公办事、执法如山，不得根据个人或本部门、本地区的利害关系随意曲解、变通法律法规。即使有些法律法规有不合理的地方，需要修改、补充和完善，也必须严格按法定程序进行。新的法律法规未正式公布前，仍必须严格按原有法律、法规办事。

（四）违法必究是有力保障

遵循违法必究的要求，最根本是要做到法律面前人人平等。执法必严，违法必究是对执法机关和执法人员提出的基本要求，它要求执法机关和执法人员要严格、严肃执法，要正确行使人民赋予的执法权力，尽职尽责地坚决打击和制裁一切违法犯罪行为，要让任何违法的部门和个人（不论单位大小、地位高低）都要受到法律的追究。因此，“执法必严，违法必究”是加强社会主义法制建设的关键。

二、行政管理法制化的措施

行政管理体制中存在的问题集中反映在行政执法上。因此，法制上的问题应当用法治化路径来解决。从世界发达国家经验看，其经济社会全面、协调、可持续发展大都依靠高度的法治化。因此，应从我国实际出发，充分借鉴国外成功经验，共享人类的文明成果。

（一）加强行政立法

行政立法是指所有有权制定法律、法规和规章的国家权力机关和国家行政机关制定调整行政关系的法律、法规、规章的活动。它是为行政管理提供依据的，是规范抽象行政行为的，是解决有法可依问题的。行政立法要注意以下几点。

1.要从全局出发，克服过去立法中存在的地方保护主义、部门保护主义的倾向，维护法制的统一性。法律、法规具有相对稳定性，不能朝令夕改、相互矛盾，否则就不会有权威。行政机关往往借“法”扩权，以“法”争利，不得通过行政立法擅自设定行政审批、许可、收费、处罚和强制措施等内容；不得通过行政立法相互否定，行政立法与高层次立法以及行政立法之间不能相互抵触、冲突，行政立法不能成为驾空人民代表机关的立法。否则，行政立法不仅不能成为社会发展的航标，反而会成为深化改革的障碍。

2.行政立法要适应社会主义市场经济条件下转变政府职能的要求。政府职能是行政管理的基本问题，是政府一切活动的逻辑与现实起点。政府职能的法定性是现代行政的基本要求，政府职能转变要坚持“职能法定”原则，依法界定和科学规范政府职能，防止政府职能改革中的随意性。在履行政府职能时，必须把不断创新、勇于探索和严格依法、依规办事结合起来。适应改革开放、经济发展和社会进步的需要，立法工作必须与时俱进，我们要紧紧围绕经济建设这个中心，以发展为主题，以改革为动力，适时立法。遵循政企分开、政事分开的原则，充分尊重企业的经营自，在立法中规定行政机关的职权时，必须权利和义务对等。

3.行政立法要科学、合理、可行。从实际出发，实事求是，这是我们党的思想路线。行政立法不能从本本、概念出发，既不能搞土教条，也不能搞洋教条。要从我国基本国情出发，处理好方方面面的关系，既要符合全局的需要，又要考虑不同地区的实际情况；既要符合长远的发展方向，又要切合当前的实际情况。在立法时要注重调查研究，不仅要有法律依据，还要有实践依据，这样制定出来的法规、规章，才能行得通，才能解决实际问题。

（二）积极推进依法行政

由于现代科学技术的发展和政府管理任务的繁重，现代行政权力急剧膨胀，介入各个领域,各条战线,已经越来越多地介入国家刑事、民事问题，可以说行政权力无处不有，无处不在，这就要求依法行政。依法行政主要是依靠广大公务人员来推动的。因此，广大公务人员培养强烈的法律意识，自觉地依法办事，这是依法治国、依法行政的必备条件之一，尤其是在市场经济条件下,显得更为重要。

1.法律面前人人平等的观念。“在法律面前人人平等”是贯穿于我国整个法律制度中的一项基本原则。它的主要锋芒，就是反对任何超越法律之外或者凌驾于法律之上的特权。它要求人人都严格依法办事，既充分享有他们应当享有的法定权利，又切实履行他们应当履行的法定义务，有利于维护法律的应有权威，健全社会主义法制。也就是要求行政立法及法律适用对于任何人一视同仁，其要求任何单位和个人不能逾越于法律之上，也不能超出法律之外。唯有如此，行政活动才是对法律的正确执行，国家的法律规范体系才能在行政管理领域得到切实落实，社会主义政治制度的优越性才能充分显现，有利于提高广大群众的政治思想觉悟，树立国家主人翁责任感。

2.服务意识。现代行政的发展趋势是，行政的重点日益向服务功能倾斜，控制和管理功能越来越多地为服务功能所取代或掩盖。一个依法行政的政府必然是一个高效便民的服务型政府。依法行政是现代政府的基本特征之一，是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提。现代化的服务型政府本质上也是法治政府，其基本要求是提供公共服务的同时能够依法行政。因此，建设服务型政府是一个综合复杂的系统工程，与建设法治政府并不相悖。建设服务型政府不能忽略法治政府建设。或许从法治政府建设入手，也是建设服务型政府的一条有效途径。

3.积极行政的意识。社会的不断发展带动国家行政职能不断地扩张，行政的目的也相应地发生了变化。积极行政的观念和意识，正是伴随着国家行政的重点日益向服务功能倾斜这一历史的、国际的潮流演化而形成的。依法行政和积极行政两者既互相联结，又各有特点，依法行政是行政管理工作的基础，同时又是积极行政的前提。积极行政是依法行政的提升和发展，坚持依法行政和积极行政的统一，是解决当前市场执法过程中法律的滞后性、局限性问题及政府部门职能转换需要，以实现执法监管务实高效，廉洁勤政目的，促进市场经济发展和经济体制改革的建立和完善。

（三）加强行政执法监督

加强监督，防止行政执法权的滥用是切实保障人民利益，维护法律权威的有效措施。行政机关内部的层级监督是行政机关监督的重点，要做好层级监督，必须做好三个方面的工作。

1.要严格实行行政执法责任制。行政执法责任制是加强行政执法监督，促进依法行政的手段和措施。通过实行行政执法责任制，建立责权一致，目标明确，行为规范，奖惩分明的责任制度，以提高行政执法人员的政治、业务素质和依法行政水平，保证工作合法、有据、高效运行。对建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，防止行政执法权力的缺失和滥用，推进行政机关依法行政具有重要意义。

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一、加强对依法行政工作的指导，科学谋划法治政府建设

（一）全面完善法治政府建设规划。按照党的十提出的“2020年依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成”以及十八届三中全会关于“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”的新要求，结合本地本部门实际，科学制定法治政府建设实施细则，细化指标体系、分解目标任务，明确工作措施，全面落实责任。

（二）加强各级领导干部和工作人员法律知识学习培训。继续坚持政府常务会议学法制度，做到学法计划、内容、时间、人员、效果“五落实”，领导干部集体学法不少于4次。实行行政机关工作人员学法制度，抽取行政执法机关10%的执法人员进行公共法律知识测试，提高政府和政府各部门工作人员依法行政的能力和水平。

（三）建立健全依法行政工作推进机制。继续按照年初安排部署、年中检查督促、年底考核评价的方法推进依法行政工作。定期对各级各部门依法行政推进情况、取得的主要成效、存在的突出问题等有针对性地进行督查和指导。进一步完善考核机制，科学设计考核指标体系，明确考核内容、标准和形式，确保考核的科学性和可操作性，做到以考核促工作。

（四）加大依法行政和政府法制工作宣传力度。开通“漯河法制”微博，通过“漯河政府法制网”、报纸、微博等多种形式，宣传各级各部门推进依法行政和法治政府建设的典型做法，努力营造依法行政的良好舆论氛围。

二、加快行政职能转变，切实提高行政服务水平

（一）进一步“简政放权”，强化对行政审批服务工作的监管。根据国务院、省政府公布取消、下放、调整的行政许可、审批服务项目，结合我市实际，做好衔接和贯彻落实工作，取消的审批项目坚决取消到位。强化对行政审批过程的全程监督，提升行政服务效能。

（二）积极推进政府信息公开。提升电子政务水平，严格按照《政府信息公开条例》规定的内容、程序和方式，及时、准确地回复政府信息公开申请。

三、加强规范性文件监督管理，推动科学立法、民主立法

（一）科学安排规范性文件制定计划。紧紧围绕市委、市政府中心工作，按照突出重点、统筹兼顾、急需为先、质量为上的原则，确定规范性文件制定项目。重点抓好事关改革发展大局、工作急需、惠及民生的规范性文件制定工作，充分发挥规范性文件在促改革、促发展、促稳定方面的推动作用。

（二）认真做好规范性文件审查把关工作。按照十八届三中全会“健全立法起草、论证、协调、审理机制”要求，依法认真履行审查职责，确保出台的规范性文件合法、高效，符合我市实际，具有较强的可操作性。

（三）进一步扩大规范性文件的公众参与度。坚持“科学立法、民主立法、开门立法”的原则，拓宽公众参与规范性文件制定工作方式，凡与人民群众利益密切相关的规范性文件出台前都要通过政府法制网站、媒体向社会公开征求意见，同时采取召开座谈会、论证会、听证会等形式听取社会公众意见，并合理吸收和反馈。

（四）探索推行规范性文件有效期制度。

推行规范性文件有效期制度。规范性文件有效期最长不超过五年，标注“暂行”、“试行”字样的规范性文件的有效期不超过2年；临时性或阶段性工作的规范性文件自文件中规定的期限结束或目标任务完成后失效。有效期期满的规范性文件自然失效，不再作为行政管理依据。确需继续实施的，应当由制定机关在有效期届满前3个月组织评估，根据评估情况重新或者修订后。

（五）强化规范性文件备案审查工作。加大规范性文件备案审查力度，每季度公布一次县区政府及市直部门规范性文件备案情况，解决备案审查中“有件不备、备而不审、错而不纠”等问题，切实提高规范性文件报备率、及时率、规范率、审查率、纠错率。

四、加强行政执法监督，着力规范行政执法行为

（一）继续抓好服务型行政执法建设推进工作。认真贯彻落实《河南省人民政府办公厅关于推进服务型行政执法建设的意见》(豫政办〔20__〕78号)精神，做好本地本部门服务型行政执法建设工作。督促检大行政处罚决定备案制度、行政执法投诉举报制度和行政处罚事前提示、事中指导、事后回访制度的贯彻实施情况，确保各项制度落到实处。

（二）强化执法监督措施。加大对行政执法人员的培训、考试力度，随机抽取各部门执法人员进行法律业务水平测试，经测试不及格的执法人员待岗进行业务培训。推行行政处罚文书上网公布制度，全市各级行政执法机关作出的行政处罚决定，都要在本部门网站上予以公布。开展优秀执法文书评选工作，编辑印发全市优秀执法文书。继续编辑《违法案例选编》，发挥其警示教育作用。

（三）继续抓好规范行政处罚裁量权工作，确定在工商、环 保、交通、规划、食品药品监督等系统重点推进。以行政执法案卷评查为载体，组织开展执法检查，严肃查处行政执法违法案件。

（四）继续推进相对集中行政处罚权试点申报工作，积极指导舞阳县相对集中行政处罚权申报工作。

五、加强行政复议、应诉等工作，妥善化解矛盾争议

（一）充分发挥行政复议化解行政纠纷主渠道作用。引导当事人通过行政复议渠道，依法表达诉求、维护权益。深入推进行政复议规范化建设，全面规范复议受理、审查、中止、决定工作流程；加大案件审理透明度，选择4－5件重大复杂案件召开听证会、论证会，土地案件进行实地调查。加大行政复议调解、和解力度，实现法律效果与社会效果的统一。

（二）做好案件统计分析工作。通过分析和研究总结，及时发现问题，提出改进措施，提高全市行政复议水平。

（三）认真做好应诉工作。加强对各级各部门行政机关首长出庭应诉的督促指导，行政机关首长出庭应诉情况，作为依法行政年终考核的一项重要内容。依法行使诉讼权利，自觉履行诉讼义务，认真执行法院判决和裁定。

（四）加强对仲裁机构工作的指导和监督。不断提高仲裁的影响和公信力，将化解纠纷、提供良好服务作为仲裁机构首要任务，注重案件的法律效果和社会效果相统一，提升仲裁案件办理质量。

六、加强政府法制机构建设，提高法制机构工作能力和水平

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关键词：民商法；警察执法；地位；应用

只有确立了完善的民商法体系，方可促进市场经济的繁荣与发展。民商法的重要价值不单单体现于其对市场经济关系的有效调节作用中，同时还体现于其针对法治社会的构建所带来的巨大影响价值。在我国社会主义市场经济的大量实践与理论研究之中，民法主要是指财产法与人身法，而商法则主要包括企业法、证券法、票据法、保险法等。诸如此类法律所共同构成的民商法体系是确保我国社会公民权益的核心基础。在我国当前社会的发展形式之下，警察工作的主要职能不仅包括有正确的执法管理，其同时还承担了更多的角色定位服务，加强对民商法的学习与理解，能够促进广大的人民警察会更好的服务于人民。

1民商法在警察执法中的地位与作用分析

（一）正确应用行政执法权

警察所具有的行政执法权必须摆脱各种利益的束缚，直接与责任相关，促进权力与责任间的平衡性，行政执法行为的失当或是出现违法行为则必须要承担相应的法律责任。在我国传统的警察执法过程中应行政自由裁量权力过大，各类违法违纪收受贿赂的行为时有发生，具有行政执法权的人员利用人民所赋予的权利谋取私利，执法不公情况屡见不鲜，对于公安机关的社会形象以及法律威严产生了极其严重的负面影响。这不但会导致人民群众对行政机关信任程度的下降，同时也会使得所制定出的各项行政法规难以有效的推行下去。在行政权利与民事权利的关系当中，若无法做到科学、正确的处置，导致行政权力肆意破坏市场准则，市场混乱情况也就难以避免，市场经济的繁荣与发展自然也就无从谈起。对此，国家行政部门应当树立起正确的执法挂念，在开展行政执法活动时要能够从人民群众的利益出发，正确应用行政执法权力。

（二）树立服务型执法观念

民商法的制定是为了保障广大人民群众的个人利益以及人身权利。公安机关应不断增强对民商法的学习与理解，树立起服务型的执法观念，促使人民警察队伍转变传统的行政命令与处罚式管理方式，正确应用公权力来开展群众服务。在现代社会生活当中，同人权关联最为紧密、直接且广泛的行政权力便是警察执法权力，加强对民商法的学习能够有效的保障警察树立起正确的价值观念，革除自身的管理者思想，转变高高在上的工作态度，倡导为民服务的意识，构建起服务型的行政单位，重点突出行政权力来自于民，并要将之用之于民。借助于对民商法学习活动的大力宣传，能够增强广大人民警察的人权观念，促使其能够更加切实的改进服务质量，提升服务效率，并最终构建起务实、高效、廉洁的警察队伍形象，加强对服务型执法理念的落实。

（三）法律职业思维的培养

民商法的制定即为了处理具体的民、商问题，并且通过加强对民商法的学习还能够促使广大人民警察养成良好的法律思维意识。警察这一群体应当具备大量的法律背景知识、思维理念、职业训练方法等，并基于此来促进广大的群体成员能够在思想上产生凝聚力量，并最终构建起其独特的职业思维模式，借助于相同的法律思维及观念来促进彼此间的沟通与写作，这将极大的促进广大人民警察对法律精神的正确解读，循序渐进的开展行政执法活动。在日常的警察执法活动当中尽管不会直接应用到民事法律，但是民商法在警察执法活动中所产生的作用价值是间接体现的，并且其影响与作用也是极为深远的。因此，提升广大人民警察的执法水平，对他们加强民商法理论的普及、宣传工作具有极其重要的现实与历史价值。

2民商法在警察执法中的具体应用

（一）刑侦执法

1）保护犯罪嫌疑人生命健康权。在民法当中明确规定了公民享有生命健康权。对此相关的公安部门在开展刑侦执法之时必须要确保犯罪嫌疑人的生命健康必须不受侵害，在未经法院判决前，犯罪嫌疑人的生命健康权受法律保护。

2）保护公民隐私权。在开展刑侦执法的过程当中常常会要进行相关的搜查活动，而这些搜查活动则很有可能会侵犯到公民的个人隐私权，对此警察在进行搜查活动时应当尽可能的确保对公民隐私权利的有效保护，同时要尽可能的确保在对隐私权加以保护的同时还要同时顾及到侦查工作的效率性。

3）不当得利与侵占罪。针对不当得利以及非法侵占行为，通常占有者必须将占有物品原物返还，若占有者将占有物返还则在事实上不属于刑法当中的侵占罪，而属于民事当中的债权纠纷问题，对其行为也就应当采用民法进行评判。

（二）经济犯罪侦查

在社会主义市场经济的发展过程当中民商法是重要的基础性法律体系，民商法的确立与实施能够加强对市场主体的规范化，明确商业贸易的内容，减小商业贸易的风险性，打击经济犯罪行为。加强对商法的理论学习，能够促进对经济犯罪活动不同犯罪程度的区分。首先，在经济性纠纷案件当中时常会牵涉到经济犯罪问题，对此相关的侦查民警应当明确判断出案件究竟是一般的经济性纠纷还是经济犯罪行为。因而，加强对民商法的学习便可有效的提高警察的经济犯罪侦查能力，这将对于正确处置这两者间的交叉性问题至关重要。其次，针对商业欺诈与经济诈骗的罪责认定，在某种程度上来说，商业欺诈有可能会构成诈骗最，然而由于会存在行为归于无效欺诈的情况，因此在刑法量刑上不一定会裁量为诈骗罪。而无论是何种非善意的行为，只要其目的是促使人陷于错误即为欺诈行为，而依据民商法的规定，这些均可认为是行为无效的依据。

（三）开展群众工作

相较于公安部门其内部的专业职能工作而言，开展群众工作是整体公安工作当中至关重要的基础核心。整体公安部门的各个专业职能工作往往都会与群众工作存在密切的相关性。这是应公安部门的性质所决定的，由于公共安全工作其本质上就是与人民群众打交道，服务于广大人民。而针对公民的财产及人身权利所构建起的民事法律体系则是所有民商法的底层核心。民商法明确了民事权利的具体职责范围。因而，加强对于民商法的深入学习，可对于警察行政工作的进一步完善与效率提升，并由此为社会主义经济建设的繁荣与发展创造出更加有力的法制环境。在治安管理工作当中，主要是以预防及降低公共治安事件的发生率，基于构建起社会公共安全管理长效机制，提升社会公共安全管理的整体工作效能。

3结束语

总而言之，法治精神所重点突出的是针对国家、社会乃至于个人权益的尊重与保护，将对于个人的终极关怀最为最终目的；而加强警察基础工作便是为了实现对公安队伍惩治犯罪能力的有效提升，并最终为确保社会的稳定以及维护广大人民群众的生命财产安全做好服务工作。因而，不断增强广大基层警察对民商法的正确理解与深入学习，将能够有效的促进警民关系更加趋于和谐化，并最终为保障我国法治社会的良性运转做出不懈的努力。

参考文献

[1]朱珍华.民商法在公安工作中的适用实践研究[J].前沿，2012，（24）.

[2]胡宝珍.民商法在公安执法中的地位研究[J].政法学刊，2015，（5）.

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撰写人：___________

日

期：___________

2021年建委普法年终工作总结

__年，我科全体人员能认真贯彻落实党的十__大精神和___书记关于“___”指导思想，紧紧围绕本局的年度工作思路和工作中心，根据全区教育工作会议精神，加强师资队伍建设，推行教育人事制度改革，提高师资队伍素质，在局领导的关心、指导下和兄弟科室、基层单位的支持配合下，全科同志进一步发扬严谨、务实、团结、奉献的优良传统，顺利地完成了年度工作计划和上级___及领导交办的各项工作任务。

一、加强政治业务学习，提高政治业务素质结合人事工作的性质、任务、会议，加强党的“十__大”文件、“十__届__中”全会精神和党的“十__大”精神的学习，深刻领会党对教育人事工作的指导意义，增强在市场经济形势下“讲学习、讲政治、讲正气”的自觉性和切实实践“___”重要性。

坚持把学习___理论和《义务教育法》、《教育法》等法律法规作为重点工作来抓，对新形势下教育战略地位进一步认识，增强搞好我区教育人事工作的自觉性和责任感，加强学习人事干部的有关人事纪律、工作规范、办事程序等知识。

二、严格执行政策规定，认真做好毕业生就业安置与人事调配工作。

1、为搞好人事调配工作，我科对每所学校进行师资状况调研，搞好教师需求预测，及时做好人事统计工作和计划编报工作。

2、贯彻省市有关毕业生就业政策，做好毕业生安置工作。由于调配工作抓紧抓好，严格按照政策要求及程序，顺利安置了师范类本科毕业生___人，专科毕业生___人，中专英语、美术、音乐、体育等技能科毕业生___人；___名同教育局鉴定就业协议的__届中专普师毕业生，也均符合协议条件顺利安排上岗。另有___名师范类普师、特教专业无法安排，经给予分析就业形势及省、市毕业生就业政策，充分做好他们的思想工作后，愿意另择职业。

三、稳步推进学校内部管理体制改革、继续深化毕业生实行试用期聘任制。

对__年分配的___名毕业生试用期满后根据业绩情况择优录用，对__年分配的___名毕业生继续鉴定聘用合同书。

2、推行校长负责制，教职工聘任制。结合市教育局人事科草拟的《泉州市中小学内部管理体制综合改革实施意见》，初步制定我区中小学校内部管理体制改革的方案，并在马甲中学、罗溪中学、河市学区、万安学区实行校长负责制教职工全员聘用制，为全面推行中小学全员全员聘用制，完善学校内部管理体制改革，更好地促进教师队伍走向科学化、规范化和轨道创造试点经验。

3、全面实施教师资格制度。按照省市教育主管部门的统一部署，一是做好首批在职教师教师资格认定工作，全区共有___人申请，经过普通话水平测试、体检和“两学”培训等项目___后，剩___人通过了中小学教师资格认定，并做好了人员信息录入和系统管理工作以及发证工作；二是做好了社会人员教师资格认定及一些在职教师的资格认定的前期工作，前后开展___期普通话培训，进行___次普通话测试，目前已有___多人过了二级乙等级别，占了全区教师教职工的___%，提高教师的语言能力，同时为将来的资格认定工作作了铺垫。

四、加快中小学师资队伍建设的步伐，实施“跨世纪园丁工程”取得新的进展。

根据省、___关于“___”期间中小学校长培训工作意见和有关规定及全面实施素质教育的要求，重视中小学师资培训工作，努力提高中小学校长、教师的政治和业务素质。

1、广泛发动和鼓励中小学教师积极参加提高学历培训，到目前为止有___%的中学专任教师教师参加了“专升本”自考和本科函授学习，___%的小学专任教师参加大专自考和电大_大专班等形势的学习，本科毕业的初中专任教师占___%，大专毕业的小学教师占___%。

2、全面贯彻执行中小学校长持证上岗制度，全面完成“九五”期间中小学校长培训任务的基础上，努力开展校长培训工作，选拔中学校长、小学校长各___名参加骨干校长培训，___名中学校长和一些小学校长参加校长提高班培训，把一些区管的后备干部和新任中小学校长分别报送参加泉州师院和教师进修学校举办的校长岗位培训，同时选派社会力量办学的校长参加校长岗位培训。

___、___举办中小学新教师上岗前培训班和见习期培训班，___名中小学新教师在任职学校受常规培训的同时，分别参加了泉州市教育学院和教师进修学校的集中培训。

4、切实抓好中小学教师信息技术全员培训和测试工作，在培训初期，各乡镇设立培训班，聘请计算机教师讲课，并在马甲中学设立考点和罗溪中学设立考点，共培训人员___名，有___人参加了测试并取得合格证书。同时也选送一批人员参加省、市级计算机和英特尔电脑培训；大规模培训后，在马甲、罗溪设立两个培训点，常年培训初、中、高级信息技术。为我区教育实现现代化、科科学化奠定了基础。

5、扎实开展中小学骨干教师省级和市级选拔和培训工作，其中中学选拔___名骨干教师、小学选拔___名骨干教师分赴省市级培训。我委“___”普法工作紧紧围绕自查、整改、提高的工作思路，转变观念，开拓创新，扎实做好基础工作，努力创新宣传形式，高起点、全方位地开展“___”普法工作，并取得了较好的成绩和社会效果。现将我委对“___”普法工作情况总结如下：

一、加强领导，建立健全___机构和各项行政执法制度按照市法制办公室及市治法治市领导小组的要求，我委重新调整了本单位依法治市、行政复议、行政执法责任制工作领导小组成员，成立了以党组书记、主任孙靖任组长，副主任___生任副组长，委属各单位、机关科室主要负责同志为成员的领导小组。

另外，根据城乡建设工作性质，我们还建立健全了以副主任___生任组长的市建委系统依法治理监督检查小组，负责局系统依法治市工作的检查、考核、评比，由委办公室指定一名工作人员处理日常事务。同时我们将依法治市工作列入全局目标管理，明确了职责权限，依法治理工作制度落到了实处。其次是建立健全了各项行政执法制度。一是结合我委实际，建立了科学、民主的决策制度，实行了对违法决策造成严重后果者责任追究制度；二是进一步完善了行政执法责任制，严格执行行政执法人员资格管理制度，做到了持证上岗、定期轮岗、严格执法，建立了执法队伍管理的新机制；三是全面贯彻执行行政复议法，建立和完善了行政复议制度和对不履行执法职责或违法行使职权行为的过错责任追究制度和行政赔偿制度。

二、认真做好立法与建章立制工作继续实行立法工作责任制，做到了主管领

导负责，分管领导协助，人员、经费、责任落实。随着行政许可法的颁布实施，我委及时对不适应形势发展需要的法规和规章再次进行了清理、修订和废止，简化了行政审批手续，杜绝了拖延、推诿等现象的发生，出台配套文件制度。此外我们还将行政审批制度改革和政务公开相结合，进一步完善工作服务细则和岗位职责。通过政务公开栏和《办事指南》等将我市建设系统工作职责、工作程序、工作要求等向办事群众公开，增加了工作透明度，方便群众办事和监督，提高了办事效率。

三、严格依法行政，不断提高执法人员素质依法行政是城市建设管理工作中必须遵循的基本原则，与其它执法行为一样，建设行政执法同样具有十分明确的法律依据和严格的执法程序。

因此，我们把严格执法、规范执法行为作为全面提高建设法制建设水平的重要内容。在执法人员的确定上，我们通过行政执法人员资格认证，选择品质好、懂业务、责任心强的同志从事执法活动，并按规定颁发行政执法证。在执法过程中，严格按照法律规定办理，从规范每一起行政执法行为做起，在受理、___、决定、送达、告知诉权等各个环节上严格依法办事，坚决杜绝超越授权范围或不按执法程序操作，自行其事、知法违法等现象的发生。我们还以讲座、会议等形式，对执法人员的思想素质、业务素质和法律素质进行了培训，培训率和培训合格率均达___%。通过培训学习，使我委行政执法人员弄清了自己的权利和义务之间的关系，牢固树立依法行政观念，有效地防止了缺位、错位和越位的情况的发生。

四、扎实推进规范化服务型政府建设工作我委按照市政府办的有关要求，全面推进规范化服务型政府建设工作。

一是建立健全了相关配套制度，积极推进规范化服务型政府建设；二是整合职能，明确职责；三是实行政务公开、优化办事流程；四是规范行政许可、行政处罚行为；五是完善了行政监督与绩效考核，形成激励机制。通过全局上下的共同努力，我局的创建规范化服务型政府工作取得了初步成效，工作效率得到明显提高，服务质量有了进一步地改善，受到办事群众的一致好评。

五、“四五”普法教育工作全面展开今年是“___”普法的第五年，根据“___”普法规划和市依法治市办的要求，我委继续深化各级干部特别是领导干部学法用法教育活动，___县处级以上领导干部法律知识培训___次，参加人数___人，逐步建立了领导干部学法制度，不断把学法活动引向深入。

同时我委还对___工作人员及行政执法人员进行了法律培训，进一步加强四五普法宣传教育，以宣传宪法、行政许可法为重点，坚持不懈地开展群众性的法制宣传教育活动。进一步提高了干部职工的法律素质。在学好法的同时，我委还坚持法制教育和法制实践相结合，积极推进依法行政，做有法必依、执法必严、违法必究，切实维护国家和人民群众的根本利益。

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关键词：消防；执法与服务；互动关系；认知；兼顾措施；处理

Abstract: "strict law enforcement, enthusiastic service" is the service tenet of fire administrative law enforcement. In the face of fire protection work in the new period of disaster inducing factors leading to accidents appear new situations, new problems of the complex and changeable, and prevention and control more difficult, correctly handle the interaction between the two, for the social and economic development escort. In this paper, the author combined with work experience, the interaction between superficial cognitive elaboration, proposed the concrete practice of both treatment measures, for the peers.

Keywords: fire protection; law enforcement and service; interactive relationship; cognition; both measures; treatment。

中图分类号：文献标识码：A 文章编号：

面对新时期消防工作不断出现新情况、新问题导致的灾情事故诱发因素复杂多变，且防控难度加大，消防安全形势十分严峻，越来越富有挑战与考验性。因此，促使消防工作者不得不去考虑如何提高行政执法的效率与服务质量问题，平衡二者关系，方可有效推进消防行政执法工作的开展，解决执法难的问题。在此，笔者结合自己的工作经验，认为要做好当前消防工作，有效预防和减少灾情发生，必须正确处理好行政执法与服务的互动关系，并对处理提出了肤浅的见解，方可将消防各项行政执法工作落到实处，为社会经济的发展一如既往的保驾护航。

一、对消防行政执法和服务互动关系的浅表认知

消防行政执法与服务是相辅相成、相互影响。其中：执法是一种服务的手段，本身也是一种服务，目的是为了更加有效地确保社会单位安全生产和安全经营，减少和消除火灾隐患而服务。反之，服务又对消防行政执法工作起一定的促进，执法效率的快慢直接从服务质量上体现出来。在消防日常管理工作中，大多单位普遍都有“重执法轻服务”的现象存在，老是强调行政执法的监督职权，却常忽视为管理对象履职服务的义务，甚至个别单位表现在仅对消防违法行为进行处罚，而无视火灾隐患的存在和整改，这种执行权利与履行义务的不对等，造成群众对消防行政执法形象评价差，也违背消防行政执法的工作宗旨，尚失消防行政执法的社会效益和应有价值。同时一些消防行政执法人员政治思想素质差，将行政执法变为吃、拿、卡、要的谋财手段；业务技能差，不能准确的找准问题，并且提出合理化整改建议，不能站在群众的角度，想法设法帮助单位整改火灾隐患，用平和态度说服群众去决心整改隐患，而仅仅惯用简单粗暴的工作方法、态度蛮行无理等，导致消防行政执法让群众反感、敌视，继而产生抵触的心理，也就是常叹的“执法难”问题，其实这全与服务水平质量密不可分。因此，正确处理好消防行政执法与服务之间的关系，是做好消防监督社会化工作的关键因素，也是为社会经济发展服务的核心所在。

二、处理好消防行政执法与服务兼顾的具体践行措施

针对消防行政执法的工作特性，消防部门应在具体实际工作中，将行政执法与服务二者同时兼顾，在严格履行执法的基础上提供优质高效与热情便捷的服务，具体措施如下：

（一）努力营造行政执法与优质服务的良好氛围

一是大力开展消防宣传和教育活动，营造浓厚的消防安全氛围；充分利用网络平台及如电视、广播、LED显示屏、宣传展板，横幅和宣传彩页等传统媒介途径，在群众和社会单位中，有针对性的宣传消防安全知识，吸引全社会都来关注消防安全，并充分认识到消防工作的重要性和紧迫性，取得社会各界特别是执法对象的理解支持；二是按计划分批次加大对消防执法人员的培训力度，着力提高思想道德素质与执法业务水平，特别是对消防法律法规学习和各种防火技术规范的掌握，能在群众中全面、准确的宣讲消防法律法规内容，保证群众真正明白执法目的与意图，形成主动支持配合消防行政执法的局面，从而解决执法难的问题；三是大力改善行政执法形象，要亲民、爱民，尊民，坚决杜绝执法中存有的趾高气扬、为我独尊的野蛮粗暴执法态势，以及大搞特权思想和权钱交易行为，还消防执法一个公开、公平与公正的纯洁性环境。

（二）充分体现严格执法与文明服务的有机结合

消防行政执法要更好地服务经济建设，须进一步解放思想，用科学发展观指导带着文明服务的理念向严格执法的管理服务型转变。一是坚持捍卫法律法规尊严，明确消防行政严格执法是法律赋予消防工作者的法定责任，必须依法行政和依法办事，并强化监管。对违法行为人既要在法律规定下进行必要的行政处罚，决不姑息迁就，循私枉法，更要杜绝不作为、乱作为的现象，时刻用自己的言行去维护执法的尊严，更要帮助当事人解决消除火灾隐患和纠正违法行为的办法和措施，从根源对症下药给予彻底解决。二是端正消防行政执法态度，在思想深处解决好严格执法是为谁服务，要本着全心全意为人民服务的承诺，多倾听群众意见多为群众着想。在执法过程中说话要和气，问题讲清楚，法律文书填写要规范，规范执法程序，严格按照自由裁量权要求进行处罚，不得随心所欲，肆意妄为，知法犯法。

（三）全力提升执法能力与服务水平的无缝融入

一是探索出新时期消防行政执法服务的质量考评制度和新方法、新经验。不断创新行政执法的服务形式和手段。在对社会单位的监督管理过程中，变被动执法为主动上门服务，在服务中找准自己工作切入点，主动和社会单位联系，在开展消防监督检查的同时，对单位进行消防宣传教育培训和消防演练，在执法中提高自己，在执法中提高单位的消防安全意识和自防自救能力，将消防安全“四个能力”融入人心。二是强化服务窗口形象塑造，改革消防行政审批手续。大力强化消防信息化网络平台，不断缩短群众办事流程，改进办事效率，尤其是消防设计备案和消防验收备案项目。同时通过消防信息共享平台，联合其他行政执法部门，互通信息，形成联合执法合力。三是定期组织技术服务力量走访消防安全重点单位，建立定期联系制度，上门服务，认真查找存在的火灾隐患，耐心指导单位消防安全“四个能力”建设。对发现的火灾隐患要督促及时整改到位，将火灾隐患消灭在萌芽状态中。四是建立重大隐患挂牌督办制度，集中开展火灾隐患的消防执法检查、专项整治工作以及火灾隐患整改评价制度，要通过逃生演习和灭火演练以及开展队站开放、播放警示教育片和重大火灾案例片等多种形式的活动以增强全民消防安全意识和素质，形成全社会对消防工作的共同参与，共同关注、共同遵守的良好局面。

三、结束语

总之，只有正确处理好消防行政执法与服务的二者关系，才能坚持执法与服务并举，彻底摒弃“重处罚轻整改”的错误思想，为社会经济建设创造出良好的消防安全环境。

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一、加强组织领导，依法行政基础扎实牢靠

在建立依法行政领导责任制的基础上，结合法治诚信服务型机关建设，强化对依法行政工作的领导，形成自上而下、整体联动、全面推进的工作运行机制。局领导班子注重加强自身建设。坚持党组中心组理论学习制度、民主生活会制度和党风廉政建设责任制。在全局范围内营造把学法与比学习、比创新、比贡献相结合的良好氛围。使干部职工积极树立依法行政意识、执政为民意识、争先创优意识，努力做到政治上求强、业务上求精、作风上求实、工作上求效，为推动全局各项体育工作的顺利开展提供了强有力的保证。

二、强化制度措施，行政执法行为规范有序

20__年，在认真落实法治诚信服务型机关建设以来制定的目标管理制度、绩效考评制度、考勤签到制度等一系列规章制度的基础上，根据宪法、体育法等法律法规的规定，结合具体工作实际，该局制定并认真落实了《__市体育局工作规则》，努力实现决策民主化、实施程序化、政务公开化。按照市政府的要求，积极贯彻《中华人民共和国政府信息公开条例》，制定了《__市体育局政府信息公开工作制度》，并开设了__市体育局网站，还在机关大厅里设置了公示栏，通过多种形式，把需要公开的内容予以公示，广泛接受干部职工和社会各界的监督，促进了各项工作的制度化、程序化、规范化。

继续深入贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》，在梳理执法依据、明确执法责任、落实《__市体育行政处罚自由裁量权适用规则》和《__市体育行政处罚自由裁量权参照执行标准》的基础上，按照市法制办的要求，制定了《__市体育局行政处罚首查先行整改制度》，进一步细化和规范了行政处罚行为规则。

制定并落实了《__市体育局行政执法岗位责任表》、《__市体育局执法标准》、《__市体育局行政执法过错追究办法》、《__市体育局规范性文件制定程序规定》，重新印制了带有法制审核意见栏的发文处理笺，凡是为履行公共管理职能下发的规范本部门行政执法行为的，或者对管理相对人权利、义务有影响的涉法文件，一律做到先审核后印发，并按规定备案。

同时，为了认真落实市委、市政府主要领导关于行政审批工作要率先走在全省前列的指示精神，该局按照该市法制办、市优化办、市行政审批服务中心的要求，对行政审批项目的设立、审批程序、审批时间等内容进行了重新规范，并把市行政审批服务中心有关领导请到局里进行了现场指导。规范后的7个许可、审批项目，办理时间都实现了全省最短。行政许可方面的有关内容已在行政审批中心进行了公示。

20__年，全局没有发生因行政不作为、违法乱作为等原因引起的案件、事故，没有因被媒体、上级批评、曝光造成不良影响，没有行政复议，也没有行政应诉。

三、加强法制宣传，依法治体氛围浓厚

20__年，按照《__市体育系统法制宣传教育和依法治理工作第五个五年规划》以及《__市体育局关于深入开展“法律六进”活动的通知》的安排，该市体育局机关及各直属单位认真开展法制宣传教育活动，通过开设法制课堂、举办法制讲座、观看普法案例光盘等形式，不断深化法制宣传效果，并把法律法规知识培训、考试，纳入选拔任用干部的依据。“12.4”法制宣传日期间，除了制作展出版面、悬挂宣传横幅、散发法制宣传彩页以外，还在各直属单位中开展了“四个一”活动，即组织干部职工开展一次法制讲座，组织队员、学生上一节法制课，布置一期普法宣传版面，召开一个总结研究“法律六进”活动的班子会议。通过一系列的普法宣传活动，全局干部职工的精神面貌和工作作风焕然一新，为各项工作的顺利开展提供了强有力的保证。

四、结合工作实际，体育事业成绩显著

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随着气象事业的蓬勃发展，防雷产业不断壮大，防雷装置日益完善，相关法律法规逐步健全。但是，防雷违法现象却频频发生，防雷执法更是困难重重。作为担负着防雷管理、监察和执法职责的气象主管机构，能否正确发挥职能作用，做好防雷行政执法工作，直接关系到社会防雷公共安全和气象部门在群众心目中的形象和地位。

2、法律依据

现行适用防雷管理和执法的法律体系已基本形成。防雷管理和执法适用的行政法律、法规有:《行政许可法》、《行政诉讼法》《行政处罚法》、《行政复议法》等;防雷相关法律法规有:《气象法》及《防雷减灾管理办法》等一系列的法律、法规为防雷管理和执法人员行使职能提供了法律准绳。

3、防雷执法现状

社会防雷法律意识淡泊

目前，由于防雷相关法律、法规、规章的推出和实施时间都不是很长，在普法宣传力度上做得还不够深入，社会对防雷有关法规的认知程度不高，公众对一些现象是不是属于违法不甚了解，甚至不少政府部门也对此不以为然，意识不到防雷违法行为的危害及后果的严重性。

气象部门执法势单力薄

防雷管理和执法工作主要由气象局来抓，可是在真正实行过程中却涉及多个部门，如防雷审核、防雷安全检测管理工作主要由气象局来抓，而在真正实行过程中却涉及建设、规划、安监、消防等多个部门。由于一些部门对防雷工作本身工作内容没有认同，单位相互间沟通又不足，协调工作就难以开展。所以气象部门执起法来难免显得势单力薄。

如:法律法规规定，建筑物施工后防雷装置要接受气象部门的监督验收，防雷装置竣工后，应经气象主管机构验收，并出具防雷装置合格证。而实践中，许多施工单位消极对待气象部门的监督验收，有的不安装防雷装置或防雷装置未经验收就直接交付使用。有关部门也往往予以认可，并通过了项目验收。即使事后被查处，再进行复检也困难重重，因为一些重要的隐蔽工程都被密封到水泥中去了。这种绕开气象部门的做法助长了防雷违法现象。目前我市仍有多家建筑物的防雷装置未经气象部门审核和验收就交付使用，这无疑给群众生活带来了隐患。

地方保护思想严重，执法处于两难境地

主要表现在以下几个方面:一是地方政府工程表现为权大于法;二是招商引资项目表现为利大于法;三是重大工程建设项目表现为势大于法。面对强权强势部门，气象部门在执法过程中处于两难境地，是进行政策宣传还是按法严厉处罚?哪个更能赢得政府支持，群众理解?哪个更能最大程度降低风险?是气象部门执法过程中需要思考的问题。

基层执法队伍素质不高

虽然经过培训，但由于缺少实战而对执法程序不熟，因而由于素质不高，能力不强造成不会执法、不敢执法、不善于执法的现象十分突出。

4、关于推进和规范防雷执法的思考

4. 1加强理论与技能培训，提高执法人员素质。

防雷执法任务复杂艰巨，要求每一位执法人员都必须全面掌握并熟练运用多部法律、法规，具备防雷专业知识和执法基本技能，同时还要有过硬的工作作风。因此，要开展形式多样、内容丰富的学习，引入激励机制，开展培训，组织执法理论与实践研讨、案例分析交流等很有必要。以此进一步强化法治意识，不断提高防雷执法水平，深入贯彻实施防雷法律、法规，全面提升防雷执法人员的整体素质。

4. 2提倡服务型行政执法

在倡导和谐社会的今天，执法人员在贯彻执行国家法律、法规过程中，应转变自身管理角色，提倡服务型行政，实施政务公开措施，将防雷执法队伍的职能、职责向社会公开，设立政务公示栏，印发执法宣传册，宣传执法法律、法规，告知执法程序，宣传守法知识，以及为行政相对人开展具有针对性的防雷知识讲座等，让防雷法规深入人心，创造一个防雷执法为民的良好氛围。

4. 3严格依照法定程序执法

克服地方保护影响，惟有严格按照法律程序执行，否则应作为而不作为，就是失职。因此，要加强对相关法律条文的研究，加大执法力度，严格按照法定程序执法，特别是对典型案例要经得起推敲。

4. 4树立证据材料应具备法律效力的意识

行政执法程序证据是潜在的行政诉讼证据，也是行政诉讼中的审查对象。在获取执法取证资料时，要树立法律效力意识，每个取证步骤都要想到在行政诉讼中是否能得到法律支持。即使行政相对人的违法事实清楚、证据确凿，不但要赢得行政诉讼的成功，也要注意行政诉讼证据与行政程序证据的合法性。

4. 4. 1行政执法调查取证的要求及法律效力

在行政处罚的决定程序中，无论是简易程序还是一般程序，调查取证时都要求行政执法人员不得少于两人，要出示执法有效身份证件。如果无有效证件的执法人员在现场笔录等执法文书上签字，此执法文书不具备法律效力，并影响案件的执行力度。

4. 4. 2现场笔录作为证据的要求及法律效力

当现场笔录与证人证言不一致时，以现场笔录、勘验笔录为准，现场笔录的法律效力高于证人证言。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中对证据的审核认定规定，证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言的原则。所以，调查取证制作笔录要早作、当场作，避免证人反悔证言。

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关键词：执法；价值；理念

立法、执法、司法、守法是法在社会生活运行的四个环节。执法，即法的执行。本文所指的执法伦理，仅就其狭义而言，即主要讨论国家行政机关和得到法律授权、委托的组织及其公职人员在执行法律的活动中应有的伦理精神及道德原则。执法是国家行政机关和法律授权、委托的组织及其公职人员代表着国家及政府执行法律的活动。

随着政府职能的转变，执法本身的价值需求也在发生着转变。在近代以前的各国治理实践中，几乎都采用的是统治型社会治理模式，以君王的权力为核心逐级构建对社会的统治，其本质是权治，其目的是统治。从近代以来，大部分的国家逐步进入了以法治为本质的管理型社会，将对权力的制约依托于制度的构建，以法律的普遍性和确定性来克服权制社会的偶然性和随意性，但这种社会治理模式的极端发展趋势是道德与法律的分离，所谓"照章办事"，政府在治理过程中仅依照法律制度来追求应有的社会秩序，道德被排除在社会治理以外的其他领域。以法律为万能的治理模式在社会发展过程中也必然呈现其弊端。"法律把道德编为法典，为道德提供支持；而缺乏道德或者道德涵义，法律法典便空洞无力了。"①在立法、执法、司法、守法的运行环节均是如此。只有将法律与道德协调发展，以人为本，在合作中进行社会治理，从管理型向服务型转变政府职能，才能最终实现政治文明建设、精神文明建设的和谐发展，建设文明程度高的社会主义现代化国家。

一、执法的"人本"理念

人本理念，就是以人为本的理念。以人为本就是从现实的人出发，以追求人的幸福为最高目的，关心人、尊重人。人本理念是执法活动的最高价值追求，是由执法伦理关系的特殊性所决定的。"伦理关系的实质和核心内容是主体与主体之间的伦理权利与义务关系。"②这种权利义务关系相比其他社会关系，本身即具有其特殊性。一是以"善"与"应当"作为其评价标准，也就是说伦理关系有着所有社会关系中最高的价值追求。尊重人，以人为核心正是执法伦理关系要追求的价值目标。当然，这并非最终目标，在执法过程中，还应当通过执法者与相对人之间的良往合作达到人与自然的和谐。二是伦理权利义务关系的调整途径主要是内心信念和社会舆论等非强制性手段。只有坚持以人为本的理念，个体的内心信念才可能得到自由的表达，社会舆论也需要在文明健康的人文环境中得到良性引导。三是与法律权利与义务的对应性不同，道德义务较之道德权利而言具有本位性，也就是说道德义务具有主导地位，"伦理权利与义务侧重的是主体应该按照自己的角色身份履行相应的职责与义务， 换言之， 主体应该尽力通过对自己义务的履行维护对方的权利。"③而过去执法者的一贯观念是在行政法律关系这一领域中，通过要求对方履行义务以实现自己的权利。换句话说，法律关系以权利为本位，而伦理关系以义务为本位，强调对对方的尊重。

"以人为本"作为科学发展观的重要内容在党的十六届三中全会上提出后，这一理念在我国社会各领域愈加得以重视和反思，人是最重要、最根本、最值得我们关注的，人是发展的目的，也是发展的动力。在法学领域中，我国的社会主义法治需要通过体现公民意志、保障公民权利、促进公民的自由平等发展等方面的建设使 "以人为本"的核心地位得以贯彻和实现；在政治学领域中，人民是国家的主人，是国家权力的本源，国家公权力行使的目的是正是为了保障人民的权利、谋取人民的利益、实现人民的幸福；在行政学领域中，应当认识到国家行政所依据的国家公权力应该把人作为一种目的，而不是当作一种手段；人应当成为被服务的主体，而并非被利用的客体。由此，执法活动作为以上领域的一个关节点，无论从哪一个方面来进行论述，都不能脱离人本理念这一核心。

综上所述，可以看出执法活动在法律关系中对公民权利保障的权力本位性与在伦理关系要求执法者体现的义务本位性是同质要求，都根源于以人为本这一基本价值理念，这是执法活动得以合理展开、执法者德性得以提升的基础，也是法治建设进程中必须糅合德治理念的最根本原因。

二、执法的"合作"理念

合作是指二人或多人共同完成某一任务，是个人与个人、群体与群体之间为达到共同目的，彼此相互配合的一种联合行动。在当代社会的发展趋势中，发生在平等主体之间的合作关系成为人存在的一种基本方式，进而社会形成为一个大型合作组织体。合作关系的建立将是人们在利益意识的驱使下多进行的自觉选择，而在执法伦理关系中即指向了执法伦理关系主体间的合作。

首先，从执法者与行政相对人之间的关系来看，执法者需要以人为本，改变过去将行政相对人作为客体的看法，进行从管理到服务的理念转化，改变目前从命令到服从的现状，使二者之间产生互惠互信的新型关系，从而自然形成良好的合作秩序。不再是以权力控制社会，以法律管制社会，而是以道德影响社会，这或许就是我们对于新型执法关系的美好期待。执法者要尊重行政相对人的基本诉求，行政相对人要理解执法者的最终价值追求，在发生冲突的地方以信任为基础，通过对话形成合作。在行政执法关系中，如果执法者能够以人为本，服务至上，就能够得到行政相对人的信任，双方之间合作发展，最终使和谐社会得以实现。而要达成这一愿望，一是有赖于执法伦理关系中主体的德性得以提高；二是有赖于执法过程中执法的方式及程序上逐步开展以"德"为主的制度建设。

其次，在执法者之间，即国家行政机关和法律授权、委托的组织的各部门之间也应当要讲求合作。随着社会的发展，执法的目的不再是依权划分的管理，而是以人为本的服务，各部门应以人民的公共利益为出发点开展广泛合作。我国目前的现实是各行政执法部门之间在对具体问题的所谓综合治理中存在令出多头或相互推诿两种极端，导致行政效率和执行力低下，相当程度上影响了政府的执政能力。应当看到，从中央到地方的政府机构设置体现了的政府行政管理体制的改革思路。但是，虽然各级政府的改革与各阶段的社会经济发展状况基本适应，与我国改革至今GDP总量创造出"中国奇迹"密切相关，却与民众对政府行政管理体制的普遍要求不相适应。从政府自身加强执政能力建设的要求来看，不仅需要从中央到地方各级政府从"管理到服务"的理念上加以转变，更需要政府把因为管理而获得部门利益的可能性从源头上消除，只有将管理职能、管理资源主要凝聚在社会公共服务上，各执法部门之间采用合作的形式构建社会公共服务体系，才能避免政府公信力不强、执法效率低下、权力寻租有空间等种种弊端的出现。

三、执法的"服务"理念

执法作为一种社会治理手段是依托于社会治理模式的。在不同的时期，采取不同的社会治理模式，作为手段的执法活动功能是不一样的，对执法的要求也是不一样的。回溯直至上世纪八十年代的社会发展历史，与各个不同的发展阶段相适应，社会治理模式可以划分为三类：统治型社会治理模式、管理型社会治理模式和服务型社会治理模式。

统治型社会治理模式与农业社会的发展阶段是相一致的，以长期处于农业社会的我国古代为例，社会治理建构的是以自上而下形成的权力体系为核心，以维护稳定的统治秩序为目的，将执法作为治民手段的治理模式。因此，执法总是依存于执法者的个体德性而具有随意性。虽然，在中国传统思想中，也先后出现过"以德配天"的德治思想，"治乱重典"的法治思想，或者"德主刑辅"德治、法治结合起来的思想，但在统治型社会治理模式下，这些都只能作为外在形式或者手段而存在，并不能掩盖依靠权力来进行治理的本质。

再以西方近代工业社会的社会治理情况为例加以考察，它们往往采取的是管理型社会治理模式，这种模式与统治型模式的不同之处在于，社会的建构并非依托于权力统治者随意的个体德性，而是以法治为核心，依托于以法律为基础的制度建设上，用法律制度来控制权力和保障权利。这种治理模式的主要目的是寻求公平和效率，这使得执法必须排除个体价值思考，机械而完全地遵循法律。但是，公平和效率作为管理型治理模式的两项价值目标本身也可能存在着冲突，甚至具有不可调和性，因而单纯从法制中去构建真正的法治，往往难以实现。"从最终价值来看，公平是法的第一追求，效率是第二追求，而从现实需要与制约因素来看，效率的优先发展具有比片面追求公平更深的意义。公平目标的最终性和难实现性，决定了效率增长的现实需要性。"④所以，从近代西方国家的治理模式来看，为了在任期内获得公众认可，往往以追求效率为首要目标，这使得政府及其职能部门在追求高效的同时存在忽略或者放弃公平的可能。

要克服统治型社会治理模式和管理型社会治理模式的弊病，目前最为可行的方法就是构建服务型社会治理模式。十六届六中全会对构建社会主义和谐社会作出了全面部署，强调要建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。这是我们党首次在党的文件中提出服务型政府建设的明确要求，这说明我国在政府职能问题上正发生着从"管理、服务双管齐下"的治理模式到侧重于"建设公共服务型政府"的巨大转变。

综上所述，执法作为法律运行环节中至关重要的一环，在当下及将来的社会发展趋势中，必须遵循社会全体成员主流的价值追求发而生重大转变，将以人为本，尊重人的主体性，以合作为主要方式开展社会治理，达到为民服务的目标，实现执法功能的转变。以此为基础，执法活动的道德规范构建及执法者应有的德性分析就如有源之水，可以进行设计和研究了。

注释：

①Jacques P .Thiroux Keith W.Krasemann，程立显 刘建等译《伦理学与生活》第9版[M]，世界图书出版公司，2008，22。

②朱海林著，《论伦理关系的特殊本质》[J]，《道德与文明》2008年第4期

③同上

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关键词:地震监测设施和观测环境保护;柔性行政行为;制度化

一、地震监测设施和观测环境保护行政执法法律关系梳理

地震监测设施包括地震台站监测设施、地震遥测台网设施和其他地震监测设施。地震观测环境是保障地震监测设施正常发挥工作效能的周围各种因素的综合。［1］然而地震监测信息准确、及时、连续、可靠，是进行震情监测和预测的重要前提条件，因此保护地震监测设施和观测环境是开展地震事业的基础保障。

(一)法律关系主体

行政行为是行政主体的行为，行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织和个人。在地震监测设施和观测环境保护的行政执法法律关系中，行政主体是指具有国家行政职能，以自己的名义行使防震减灾行政职权，并独立承担由此产生的法律责任的行政机关或接受授权委托的组织，在本法律关系中即为县级以上人民政府负责管理地震工作的部门或者机构。行政相对人是被管理的一方，与行政主体相对。从甘肃省地震局的执法案例来看，行政相对人主要有以下几类:第一，国家重点建设工程业主。第二，地方政府重点工程或带有政府计划性质的一般建设工程。第三，企业业主或村委会、个人。［2］从甘肃省地震局的执法案例来看，对地震监测设施和观测环境影响主要是由于国家和地方经济建设、社会发展和城乡规划。

(二)权利义务

根据《防震减灾法》和《地震监测管理条例》，对地震监测设施和观测环境保护的法律义务大概分为三类:第一，禁止侵占、损毁、拆除监测设施;第二，任何单位和个人不得危害地震观测环境;第三，新建、扩建、改建工程应当避免干扰地震监测设施和观测环境。

(三)行政执法行为

甘肃省地震局开展关于地震监测设施和观测环境保护的行政执法工作的法律依据为《防震减灾法》、《地震监测管理条例》、《甘肃省防震减灾条例》和《甘肃省地震监测设施和地震观测环境保护规定》，多年来工作业绩突出，对本省地震监测预报事业做出了突出贡献。笔者总结甘肃省地震局相关执法部门对地震监测设施和观测环境保护的行政执法工作程序如下:第一，发现违法，告知相对人阶段。根据《防震减灾法》第23、24条之规定，任何单位和个人不得危害地震观测环境。由于很多群众缺乏对地震监测工作重要性的人事，也不能认识到地震监测设施和观测环境保护对防震减灾工作乃至人民生命财产安全的重要性，造成了许多间接或直接破坏行为。地震相关执法部门在发现相对人有违法行为或潜在违法行为时，根据相关法律法规，先向相对人进行告知。对其进行法制教育宣传，告知其应尽的法律义务和违法应承担的法律责任。第二，监督检查，责令停止违法，指导协调补救措施。在告知相对人法律义务后，地震相关执法部门根据《防震减灾法》第23条之规定，督促相对人履行法律义务，具体如下:第一，发现违法，应当责令相对人停止违法行为，恢复原状或采取补救措施。甘肃省地震局在处理某农民因个人蔬菜大棚建设挖断电缆一案时，就运用这一工作方式，告知对方履行防震减灾法律义务，并指导对方尽快恢复原状，以保障地震监测设施的有效运行。第二，重大建设，监督指导，合同解决。随着经济建设的发展和国民建设的需要，越来越多的国家重大工程、地方社会经济发展的特殊工程建设涉及到地震监测设施和观测环境保护中，甘肃省地震局就处理过多起此类案件，其中的主要做法是在发现违法行为之初，根据《防震减灾法》第24条之规定，及时与相关政府部门、建设单位有效沟通，在规划设计时有效避免对地震监测设施和观测环境的破坏，确实无法避免的与对方达成补偿协议，进行改建、迁建或增建相关设施，有效避免地震监测数据中断。最后，指导监督不成，处罚、诉讼赔偿。《防震减灾法》与《地震监测管理条例》中均有规定，违法行为情节严重的，对单位、个人可以罚款;违反治安管理条例的，公安机关可以依法处罚;破坏地震监测设施和观测环境造成损失的，依法承担赔偿责任;构成犯罪的依法追究。可以看出，地震监测设施和观测环境保护中涉及的法律责任有行政责任、刑事责任和民事责任。地震部门在进行地震监测设施和观测环境保护相关执法时，“柔性行政行为”居多，以下将对此行为进一步进行分析。

二、柔性行政行为在地震监测设施和观测环境保护中的现实困境

(一)柔性行政行为

在提倡和谐社会和服务型政府的背景下，柔性行政行为在行政部门的文件中出现的频率也越来越高，大致形成了成熟的语境，即主要是指国家行政机关及法律法规授权的组织运用非强制性手段依法实施的行政行为，包括行政指导、行政监督、行政合同、行政奖励等一系列的不具有法律强制力的新型行政行为的总称。［3］从上文中甘肃省地震局进行地震监测设施和观测环境保护的行政执法的案例来看，多做出行政指导、行政监督和行政合同等柔性行政行为，行政处罚、行政强制等刚性行政行为很少被采用。柔性行政行为符合了管理型政府向服务型政府的理念，但自身存在着很多现实困境，以下进行论述。

(二)现实困境

运用柔性行政行为进行地震监测设施、观测环境保护行政执法，作为一种新型行政管理手段，其柔和，灵活，缓冲等优点发挥了很大效能，但由于缺乏成熟的理论指导，加之运用中不规范、不到位的现象，负面现象也随之而来。主要有以下几方面:1．法律制度缺位目前我国对地震监测设施和观测环境保护行政执法中的柔性行政行为还没有明确、统一的规定，只在不同法律法规中有一些零散的规定。具体到地震监测设施观测环境保护中就更少了。以下按照法的位阶，对执法依据进行梳理。(1)宪法。宪法中虽然有多个条款规定了行政指导、行政奖励和行政给付，但多为“虚置”，实际应用力不足。(2)法律法规及部门规章。《行政强制法》第5条规定，“采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”《防震减灾法》中没有明确规定。《地震监测管理条例》第5条第2款规定，“县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构负责本行政区域内地震监测的监督管理工作。”(3)地方性法规和政府规章。《甘肃省地震监测设施和观测环境保护规定》第4条第2款规定，“各级人民政府负责管理地震工作的部门或者机构负责地震监测设施和地震观测环境的保护管理和监督检查工作。”2．效率和法公平无法兼顾通过上文中对甘肃省地震局地震监测设施和观测环境保护的工作程序梳理，不难发现:柔性行政行为本质上是一种弱权力性的行政行为，是建立在双方合意的基础上，采用说服、劝导、协商、指导等方法吸引相对人自主完成某项行为。现实困难是执法人员在与相对人进行沟通时不可能一帆风顺，大多都是经过多次劝导、协商，过程举步维艰，这样就无法保证执法效率。3．法律监督救济机制不健全对权力的监督分为内部监督和外部监督。外部监督是以立法和司法为中心，因为柔性行政行为建立在双方合意的基础上，对相对人没有强制约束力，是否遵循，取决于相对人的意志。基于现代行政法所确定的信赖利益保护原则，只要存在基于相对人信赖而产生的利益，就应当实施保护，从此原则上来说，诉讼途径可以应用。但从现有的规定来看，行政指导、行政调解被排除在行政诉讼受案范围之外，地震监测设施和观测环境保护中常用的行政合同与民事合同不同，诉讼也没有明确的规定。

三、走出困境的出路—制度化

关于解决柔性行政行为存在的问题，很多学者的观点都是主张通过程序、救济及责任三个环节实现法治化。在程序方面，主张通过立法规范行政指导、行政合同等柔性行政行为;在救济部分，主张通过救济、行政复议救济、行政诉讼救济;在法律责任方面，主张责任形式多元化与主体多元化相结合。［4］立法无疑是解决法治化的重要途径，但存在自身的不足，具体有两点:第一，由于柔性行政行为是个表征概念，具有非强制性，又是政府行使职权的具体行政行为都可能列入柔性行政行为范畴，如果通过《行政程序法》立法来制约，无法穷尽，未来发生的很多行为可能游离于法律框架之外。第二，柔性行政行为是行政管理过程中产生的，如用刚性立法完全控制，就扼杀了其灵活性、高效性和适应性，失去自身存在的价值。综上，用制度化来解决地震行政执法柔性行政行为存在的困境比较合理，具体从以下两个方面论之。第一，采用侧重程序而非实体的制度内容。在地震监测设施和观测环境保护行政执法过程中，因相对人不同，情形不同，可能发生的劝导、协商方向、条件和实现可能性不同，无法通过实体立法穷尽，需要构建以程序为中心的制度化机制，其基本内容应包括:(1)柔性行政行为实施的原则与适用情形。(2)列举柔性行政行为实施的主要方式，如指导、劝解、协商等。(3)行政主体实施柔性行政行为应当遵循的程序相对人申请启动柔性行政行为的情形。(4)法律责任，包括追究责任的范围和权限，责任的种类和救济。第二，实现规则、结果与考核链接。这是防止柔性行政行为的不作为、作为无效率性，实现内部约束，提高行政性。主要通过对内部人员的行政处分和考核实现。

综上，在防震减灾事业中，地震监测设施和观测环境保护具有保驾护航的责任，在其实现过程中，运用柔性行政行为执法是个新的尝试，也是新的挑战，以期制度化建议能为其作出有力约束。

作者:张广萍 单位:甘肃省地震局

［参考文献］

［1］张建毅．防震减灾法教程［M］．北京:清华大学出版社，2014．

［2］哈辉．20起地震监测设施和观测环境保护行政执法案例特征分析［J］．高原地震，2004，16(2)．