行政执法的基本原则范文
时间：2024-03-11 17:42:47
导语：如何才能写好一篇行政执法的基本原则，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
【关键词】行政权;行政法的基本原则;权力规制
行政权力的有效行使，是保障国家稳定、健康发展的需要。为确保行政权力既能充分发挥其功效，又不至于由于自身的过度膨胀而威胁和损害个体利益，因而对行政权力的形式予以规范和制约是必要的。然而，法律条文总是有滞后性等不可避免的不足之处，无法包罗万象地针对每一个发生或者可能发生的事件作出具体的规范。因而，需要一些体现法律基本精神和立法价值取向的法律基本原则，在法律尚未就具体行为作出规定的时候，发挥指导和规范作用，避免使行为处于失控状态或是权利丧失被保障的机制。行政法学大家杨建顺教授认为， “作为行政法的基本原则，有起初所确立的合法性原则和合理性原则就足够了，其他的诸多原则更适合于作为某个特定领域的原则，或者作为两个基本原则的具体构成要素。”“如果说在二分法和三分法之间需要作出选择的话，那么，我宁愿选择三分法。不过，我所选择的三分法中的第三个基本原则并不是应急性原则，而应当是行政公开的原则。”[1]因此，依据杨建顺教授的理论，行政法的基本原则包括：合法性原则、合理性原则以及公开原则。
1．合法性原则
“合法性原则亦称‘依法行政原则’,是指行政权力的存在、运用必须依据法规范、符合法规范，不得与法规范相抵触。”[1]它是现代法制国家所普遍才行的行政法制中的根本原则之一，在行政法中具有不可替代的地位。对于合法性原则的理解，主要从以下几点考虑：
1.1关于“法”的范围问题
在中国，行政合法性原则要求行政机关进行行政活动时必须遵守宪法、基本法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等。那么规章和其他规范性文件是否应该包含在这里的“法”所指示的范围内呢？实际上，2004年国务院的《全面推进依法行政实施纲要》中已经将规章纳入了“法”的范围。而对于“其他规范性文件”，从法律规范的多层级性着眼，应当将其纳入。当针对行政系统整体探讨依法行政问题时，所指向的“法”就只能限定在宪法和狭义的“法律”层面。
1.2合法性原则中的“法”应包括实体法和程序法
合法性原则中的“法”也应该包括程序法，这个问题在理论和实践中常容易被忽视。然而，行政行为合乎程序法要求，是保证行为程序公正无私的必然要求。实际上，现代行政程序法中已然存在许多制度设计旨在为保障行政主体正当、公平履行其职权。例如：听取当事人陈述、申辩、听证、回避、职能分离以及做出对私人不利的决定时应当承担说明理由的责任等制度，为行政程序的正当性提供了支撑。
1.3关于权责统一的要求
权责统一，要求行政机关在作出违法或者不当行使职权的行为时，必须依法承担相应的法律责任。一般情况下，违法的行政活动将可能被撤销或者被宣布全部或部分无效。但在某些特殊的情况下，违法的行政活动也可能被确认为有效，这在日本行政法上被称为“事实判决”。这种对违法行为的确认主要是考虑到撤销某些具体行政行为可能会造成的严重影响，即对国家利益或公共利益造成重大损失。在这种情况下，违法行政行为的效力将不会被撤销，只是相关的行政主体要采取相应的补救措施，承担一定的赔偿责任。
1.4合法性原则的例外
应急性原则可以作为合法性原则的例外情况。即在某些紧急情况下行政主体采取的某些非法定行为将被视为有效。例如，在战争、自然灾害、流行病变等情况下，在为了保护公共利益的情况下做出的一些法律未授权甚至是违背法律规范的行政行为，也会被视为有效。这体现了合法性要求对公共利益的让步。但这种例外本身是通过法律授权来实现的，所以从某种意义上说，它也体现了合法性原则的要求。
行政权力涉及国家管理、社会公共事务的方方面面。如何保障行政权的有效行使？如何维护行政权的权威？如何使现代国家合理实现其统治机能？这些都不是能够放任行政权自行解决的问题。只有在法律的授权和规范下，明确行政权的权利范围、行使方式、违法责任承担等，使行政权能够在既有的框架下合理公正地发挥其作用。是权力就有无限膨胀的欲望。行政权作为一种权力，由行政主体代表国家行使，因而相对与行政主体而言，行政相对人处于相对弱势的地位。如果行政权再被滥用，那么将很可能侵害到个人的权利。因而，需要对行政权力的行使加以某种制约。此时，合法性原则将行政行为制约在法律许可范围内的作用便体现出来了。
2.合理性原则
合理性原则是行政法制原则的另一个重要组成部分，指行政决定内容要客观、适度、符合理性。
合理性原则产生的原因是行政自由裁量权的扩大。其对行政自由裁量权具有一定的控制作用，既是对行政自由裁量权正确适用的要求，又是对不正确适用甚至是违法适用的判断依据。合理性原则对自由裁量权的要求主要涉及妥当性、必要性、以及比例性三个相关联的具体原则。
首先从妥当性原则来看。妥当性原则要求，行政自由裁量权的行使，必须是恰当的，合乎情理、符合实际情况的，不能超出法定的目的。任何法律的制定都是基于一定的社会需要，为了达到某种社会目的；行政自由裁量权的行使不能背离法定目的，否则将践踏立法的初衷。[2]例如追求私人利益、恶意报复等。当然，妥当性要求还包括，对相对人施加的手段，应该是法律上和事实上能够达成的。如，责令不会开车的人开走违章车辆是事实上不可能完成的行为。因而应被排除在妥当的行政行为之外。
其次，从必要性原则来看，必要性原则要求行政自由裁量所采取的手段应该是最温和的，侵害最小的。所谓“杀鸡焉用牛刀”讲的就是这个道理。对于轻微的违法行为，应该采取影响较小的行政手段，或者以一些非行政行为的手段，予以解决。这样可以既提高行政效率，又能够避免假公济私，不公平现象的发生。
再次，从法益的相称性原则来看，实施的行政行为所能够获得的法益，要与所采取的手段相适应，不能采取过激的手段以获取实际上很小的法益。在保证依法行政的前提下，要求国家行政机关在对社会实行组织和管理过程中，要能够有效地发挥功能以取得最大的行政执法效益。
3.公开原则
在许多法学著作中，并没有把公开原则纳入行政法的基本原则。杨建顺教授单独将其罗列为一项行政法的基本原则，主要是基于以下两点的考虑；第一，公开原则贯穿于行政立法、许可、处罚、征收、强制等几乎所有具体行政行为领域。将其作为行政法的基本原则来构架，既符合了“基本原则”本身的属性和功能，又使其他相关领域的特别立法可以省去这方面内容的规定，起到了节约资源和立法便利的作用。第二，从理论研究和立法实务来看，公开制度支撑着合法性原则和合理性原则的实现。同时公开是公平、公正、平等理念得以实现的保证，是民主主义和法治主义得以实现的前提性准备。
从中国的法制现状来看，将公开原则纳入行政法的基本原则是可取的。行政主体在履行公开义务方面还有待加强，公开制度在中国尚有很大的发展空间。将公开原则在行政法立法上提高到基本原则的高度，有利于公开制度的贯彻实施。实践中，公开原则所能带来的效益是不容忽视的。公开制度，给公众监督行政权提供了渠道和平台。是行政行为更为透明化，促使行政主体在履行职责时提高责任意识，减少不公平、不公正行政行为的发生。 [科]
【参考文献】
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行政程序法，是以保障公民、法人或者其他组织合法权益为目的，规范行政机关以正当的方式、步骤、时间和顺序实施行政行为的程序法律规范。其基本内涵包括：
行政程序法的基本功能，是指行政程序法律制度在其立法目的指引下，基于其内在的结构和属性，通过自身的运行，在社会造成一定客观后果，实现自身有利于社会的价值和作用。
程序正当的基本理念，是在程序法治发展过程形成的，反映行政程序法的本质特征、本质属性、基本规律的理性化的基本观点、基本看法和基本信念。程序正当这一基本理念，是行政程序法的灵魂，是统领行政程序法制定和实施的根本价值取向和核心指导思想，行政程序法的立法目的、基本原则、基本制度、基本规范都是围绕这个根本问题展开的。程序正当，是行政程序法的本质属性，是构成不同程序规则合理性的基本依据，失去正当性，行政程序法就会失去了生命，就会失去了存在的价值。
行政程序法的基本原则，是行政程序法规定的贯穿行政权力运行过程始终、为行政权力行使主体所必须遵循的基本行为准则。行政程序法基本原则的内容具有根本性，直接体现了行政程序法的价值追求，是对行政权力运行的最低限度要求，也是对当事人在参与行政权力运行过程中的最基本保护。行政程序法基本原则是行政程序法的精神内核，不仅对行政程序法的体系建构和制度生成具有统领作用，成为具体原则、制度和规则的设计标准和评价标准；而且对行政程序法的法律规范存在的疏漏还具有补充功能，使行政程序法能够适应具体、繁杂、多变的行政管理事务。行政程序法应当确立：公开、公正、公平三大基本原则。
公开原则是行政程序法的基本的首要原则。其基本涵义是：行政行为除依法应当保密的以外，应一律公开进行；行政法规、规章、规范性文件以及行政机关做出影响公民、法人、或者其他组织权利、义务的行为的标准、条件、程序等应当依法公布，让公民、法人、或者其他组织依法查阅、复制；行政机关有关行政会议、会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况应当允许新闻媒体依法采访、报道和评论。
行政公开原则的基本内容。从行政行为的过程看，行政公开原则包括：事前公开实施行政行为的依据；事中公开行政行为的过程；事后公开行政决定及形成行政决定的理由。从行政行为的分类看，行政公开原则应当包括四方面的基本内容：一是行政立法与行政决策公开。包括：行政立法和行政决策的活动公开。行政法规、规章、规范性文件制定之前与行政决策之前，应当公开行政立法和行政决策的法律依据、立法草案和决策方案，听取公众的意见、建议，必要时还应当举行听证会，进行说明、解释，接受公众的询问、质疑；行政法规、规章、规范性文件应当一律在政府网站或者政府公报上公布，行政决策的结果除依法应当保密的内容外，也应当在政府网站和新闻媒体上公布。二是行政执法公开。包括：行政执法的主体、依据、事项、标准、条件公开；行政执法的程序、流程、手续公开；涉及当事人重大权益的行政执法行为应当采取公开听证方式进行，允许公众旁听，允许新闻媒体进行采访、报道。三是行政确认、行政裁决、行政复议公开。包括：公开确认、裁决、复议的实施机关、依据、受案范围、法律文书格式文本、法定程序；确认、裁决、复议依法应当举行公开听证的，应公开进行听证；行政确认的确认书、行政裁决的裁决书、行政复议的决定书，除依法定的程序送达双方当事人外，应当允许公民、法人或者其他组织依法进行查阅。
公平原则的基本含义。公平有三层含义：一是指处理事情合情合理，不偏袒某一方或某一个人，即参与社会合作的每个人承担着他应承担的责任，得到他应得的利益，如果一个人承担着少于应承担的责任，或取得了多于应得的利益，这就会让人感到不公平；二是指按照一定的法律、道德、政策等社会标准和正当的秩序合理地待人处事，是制度、系统、重要活动的重要道德品质；三是公平的内容包含公民参与经济、政治和社会其他生活的机会公平、过程公平和结果分配公平。公平原则，作为行政程序法的基本原则，对于有效监控行政权，保护当事人权益；提高政府权威，树立理性政府形象；防止和化解社会冲突，构建和谐社会，实现公平正义具有重要意义。
公平原则包括平等原则、禁止恣意原则、比例原则、统一原则和责任原则五个子原则。
1. 平等原则。是指对所有社会主体的平等对待，目标是实现人与人之间的平等和对等的社会关系。平等原则，是一项宪法原则。世界各国的宪法基本都规定了平等原则的内容。根据我国《宪法》的规定，行政程序法的平等原则应当包括：一是当事人与行政机关及其工作人员的平等。行政机关及其工作人员与当事人的地位、人格、权利应当一律平等。行政机关及其工作人员没有歧视、侮辱、推诿、慢待当事人的特权。二是行政机关及其工作人员应当平等对待当事人。坚持在法律面前一律平等，对当事人一视同仁，不搞特权、不搞歧视。三是合理考虑并恰当地裁断事实和适用法律。平等原则要求，权力的行使必须在全面、合理考虑相关事实的基础上做出，以客观事实为依据；必须恰当的选择适用法律规范，相同的情况同等对待，不同情况差别对待；必须恰当理性的手段去落实法律规定。
2. 禁止恣意原则。禁止恣意原则主要是针对行政自由裁量权提出的。行政自由裁量权的恣意，是行政权力行使者主观上的随意，以及在客观上行政权力行使规则的缺失。恣意主要表现为差别对待上的恣意、反复无常和不合理考虑。禁止恣意原则包括这三个方面：（1）禁止差别对待的恣意；（2）禁止反复无常；(3)禁止不合理考虑。
3. 比例原则。其基本含义是指行政机关在进行行政管理活动时，其手段和目的必须符合比例，其所选择的手段对于目标的实现必须是必要的，而且在各种可以实现其目标的手段中，必须在侵害公民权利最小的范围之内行使，实施行政权力的手段必须与行政目的相一致。
4. 统一原则。统一原则的基本含义与要求是：必须统一协调中央与地方各级政府行使行政立法行为的权力，保持法律、法规、规章、规范性文件的统一；明确行政行为的成立、有效与无效和可
撤销的条件，并统一各类行政行为的基本程序，保证行政执法的统一；统一对行政执法实行监督、救济和责任追究的制度规范，及时纠正行政执法的不统一与歧视性待遇。5. 责任原则。任何人都必须对自己的行为负责，这是一个公平正义社会的基本要求，也是一个社会实现秩序状态的基本要求。行政程序法的责任原则包括：一是责任行政原则的基本目标是实现行政权力行使的有责任状态。行政机关及其工作人员必须对自己的行为负责，行政机关及其工作人员实施违法行政行为，应当承担被撤销的责任；违法行政行为给当事人造成损害的，应当承担赔偿的责任；合法行为给当事人造成损害的，则应当承担补偿的责任。二是要有明确的责任主体。行政机关及其工作人员必须权限清晰、职责分明，使每个行政行为都能准确地判明是谁的责任，有明确的承担责任的主体。三是要将行政机关的行政行为与责任相连。行政行为的实施是以行政权力的存在为前提，在授予行政机关行政权力的同时，应当明确相应的责任，权力与责任必须相一致。四是要健全责任监督与追究制度，使行政责任落到实处。
公正原则，是指行政机关实施行政行为的过程应当遵循以人为本、人民当家作主、公平正义、诚实守信等基本的社会价值取向，遵循自然、社会的基本规律，保证行政权力按照普惠、中立、参与、开放、理性、及时、便捷的要求正当行使。在行政程序法中确立程序公正的原则，对于有效规范行政权力的正当行使，保护当事人的合法权益；对于提高政府权威，树立理性政府形象；对于预防化解社会冲突，构建公平正义的和谐社会具有重要的导向和保障功能。
程序公正原则，包括普惠原则、参与原则、信息公正原则、中立原则、理性原则、诚信原则和时效原则。
1. 普惠原则。行政程序的公正原则不仅在消极行政领域专注于个人权利保障，更重要的是保障全体公民或者不特定多数人的共同利益。程序公正的这种基本价值取向首先体现为分配公正的普惠性，基本宗旨就是尊重和保障基本人权，保护全体社会成员的基本利益，使社会成员普遍受益。这种分配公正的普惠性，是行政程序公正的首要原则，是行政程序公正的基石和出发点，其基本要求就是，每一个社会成员、每一个社会群体的尊严和利益都应当通过公正的程序得到有效的维护；从程序上保证任何人、任何社会群体都不得以任何方式，以牺牲其他社会群体和社会成员的尊严和利益为手段，来实现自己的尊严和满足自己的利益。
2. 参与原则。当事人的主体地位是通过对行政程序的参与得到确立和实现的。所谓参与，包括两种基本形式：一种是以社会公众的身份对行政机关公共决策的参与；一种是以当事人的身份对行政机关具体行政行为的参与。现代社会，随着民主化进程的推进，公民的参与及意识得以普遍的形成，他们有责任、有能力也有愿望参与重要社会事务的讨论和制定。行政机关在制定法规、规章和重要的公共政策时，应当也必须让多方人员参与，使之能够充分地表达自己的意见，维护自己的利益。特别是应当为社会边缘群体留有特别的参与和表意的渠道，使其权利和利益能够得到有效的保护。
3. 信息公正原则。无论是公共政策的制定还是公共政策的实施，无不是以占有必要的信息为前提。所谓信息公正，也叫信息对称，是指社会群体、社会成员对于事关自身利益的信息具有平等知晓的权利，对公共性信息资源有平等的利用权利。信息占有利用的公正，是行政程序公正的必要条件。实现行政程序中的信息公正，一个行之有效的方法就是将相关的信息向全社会充分公开，特别是对社会弱势群体的公开，以保障他们有效的参与，得到公正的对待。
4. 中立原则。中立，即“自己不当自己的法官”，对行政机关及其工作人员是义务，对当事人则是基本的程序权利。中立性原则是行政程序正当的基础，只有行政机关及其工作人员在行政行为中保持中立，才能排除偏私和歧视，实现程序公正。中立原则要求，行政机关工作人员在处理行政事务时，与自己有利害关系的，应当主动回避或者应当事人的申请进行回避。行政机关工作人员必须保证与该行政事务没有利益上的关联性，并且在具体处理过程中，不因自己的价值取向及情感好恶而 对当事人有所歧视或偏爱。
5. 理性原则。行政程序的理性原则主要包括两个方面：一方面，行政机关应当说明做出行政决定的理由，由此促进行政机关及其工作人员理性的实施行政行为。（1）客观、公正、全面地收集证据，使程序公正具有起码的事实依据；(2)对证据和论点进行全面的衡量，对信息的真实性进行必要的甄别处理，防止信息失真；(3)客观、认真考虑当事人的陈述意见；(4)对据以做出行政决定的事实进行合理的证明；(5)公正的准确适用法律。另一方面，行政程序在其结构上遵循形式理性的要求。(1)行政程序的步骤在运行过程上符合合理的顺序；(2)能够对信息的真实性进行必要的甄别处理，保证相关信息的充分化和准确性；(3)行政程序应当能够保证在同样的条件时产生相同的结果；(4)应当具有必要的评估机制和修正机制，使立法和重大政策措施逐步达到一种相对公正和有效的状态；(5)行政程序的实施应当遵循职业化的要求，实施行政程序的工作人员应当具有良好的职业道德和专业素养，具备合格的任职资格。
6. 诚信原则。也就是信赖保护原则，其基本含义是政府对自己做出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。信赖保护原则的主要要求：一是行政机关之间的相互信任和忠诚。这是行政机关取得公民的信任、保护公民对行政机关实施行政行为合法信赖的前提，是信赖保护原则的重要内容。二是行政机关与公民、法人或者其他组织之间的信任与忠诚。
7. 时效原则。设定和实施行政程序要讲究时效，方便当事人。行政程序法对公民合法权益的公正保障，是以时效为标准的。“迟到的正义，为非正义。”这就要求行政程序法对行政程序法律关系主体实施或者参与行政程序的时限做出合理明确的规定，切实使当事人的合法权益得到及时的保障和实现。
行政程序法的基本制度，是指一般行政程序中普遍存在的，对行政权力的行使有指导和规范作用的方法、步骤、时限、顺序等程式性规范构成的综合体系。
根据行政程序法立法目的、基本功能、基本理念、基本原则，行政程序法应当确立管辖与协助、信息公开、回避、评估、听证、说明理由、案卷等七项基本制度。
（一）管辖与协助制度。行政管辖，是行政机关在行政程序法上的一项程序权力，它是行政机关之间就某一行政事务的首次处置所作的权限划分，是解决行政机关处置行政事务的主体资格问题。行政协助，是行政机关在行使职权的过程中，行政机关之间为了实现行政管理目标，行使同一行政职权，相互配合，共同作出行政行为的活动。管辖与协助制度主要包括两个方面：第一，关于行政管辖基本规定。包括管辖权法定原则、地域管辖权、职责管辖、管辖权竞合及其解决、移送管辖等五个方面的具体规定。第二，关于行政协助的基本规定。包括行政协助的情形、行政协助的实施、行政协助争议的解决、行政协助费用的承担等。
（二） 信息公开制度。信息公开，是有关实施政务公开，保障公民知情权的法律制度。信息公开制度主要包括：主动公开、会议公开、依申请公开、充分保障当事人的卷宗阅览权和充分保障当事人个人信息的更正权等方面的具体规定。
（三） 回避制度。回避，是指为了防止公务员因个人利益和亲属关系等因素对公务活动产生不良影响，而在公务员所执行公务方面做出一定的限制，使其避开与自己有亲属、利害关系的公务制度。公务员执行职务时，涉及本人或者本人配偶、直系血亲、三代以内旁系血亲利害关系的，或者具有其他可能影响公正执行公务情形的，应当回避。回避制度包括自行回避的规定；申请回避的规定、回避决定与复议的规定和责令回避的规定。
（四 ）评估制度。
评估制度，是指行政机关依照法定职权，运用科学、系统、规范的评估方法，对重大行政行为进行综合评价和估量，由此决定重大行政行为是否实施、延续、调整或者停止的行为规范。评估制度包括：评估制度的适用范围、评估的实施机关、评估报告、评估报告的法律地位等方面的相关规定（五）听证制度。行政听证制度，是行政机关在做出涉及公民、法人或者其他组织利益的行政决策或者行政决定之前，充分听取公民、法人或者其他组织意见的制度。行政听证制度是现代行政程序制度的核心，对推进社会主义民主政治建设具有重要意义。行政听证制度体现的是对公民知情权、参与权、表达权、监督权的尊重，有利于行政机关改善与公众的关系，促进参与式行政、合作式行政等新型模式的确立。行政听证制度包括：第一，听证的一般规定。包括：听证的类型、回避、听证主持人的职权、听证记录员的职责与要求、听证纪律等相关规定。第二，行政决策与行政立法听证。包括：行政决策与行政立法听证公告、行政决策与行政立法听证参加人、行政决策与行政立法听证告知、行政决策与行政立法听证实施、听证参加人陈述意见的要求、听证笔录、听证报告及法律地位等方面的规定。第三，行政执法听证。包括：行政执法听证当事人的权利、行政执法听证通知、行政执法听证的进行、行政执法听证笔录、行政执法听证报告、行政执法听证的重新进、行政执法听证的适用等方面的规定。
篇3
[关键词]税收 柔性 行政执法
一、税收柔性行政执法涵义及其意义
税收柔性行政执法主要是指以税收行政指导、税务行政合同、税务和解以及税务行政奖励等柔性的方式执法,具有参与性、互动性、协商性和可选择性,追求税务机关与纳税人在税收行政法律关系中的平等地位,改善征纳关系,实现税收权力与纳税人权利的总体平衡。
税收柔性行政执法可以优化执法环境,这是防范和化解税收执法风险的重要保障,因为税收柔性执法更多的是在坚持依法行政前提下强调纳税人的参与,尊重纳税人的权利,可以提高纳税人的遵从度,减少执法阻力,降低税收管理成本,降低来自纳税人方面的税收执法风险,同时也可以提高执法效率,提高税务机关的形象。
二、建立健全税收柔性行政执法机制
柔性行政执法对于化解税收执法风险具有很重要的意义,但是柔性行政执法不能仅仅停留在意识层面上,也不是执法手段的简单改变,要想充分发挥柔性行政执法的价值目的,就需要建立一套行之有效的机制,以供税务人员操作适用。笔者认为要从确立柔性行政执法的基本原则、完善立法以及规范执法、加强执法监督等方面来研究如何建立健全税收柔性行政执法机制。
1.确立柔性行政执法的基本原则
(1)合法合理原则。行政执法应当遵循合法、合理两个最基本的原则。对于税收柔性行政执法来讲,当法律已经就柔性执法行为做出具体规定时,税务机关就应从其规定实施柔性行政行为;当法律没有具体规定,税务机关可根据行政组织法的一般规定,在其职权职责或管辖事务范围内实施柔性行政行为,如果没有一般规定,税务机关可依据宪法和有关法律对税务部门所涉事务做出的最一般规定或立法目的、精神而实施行政行为。
其次,柔性执法必须遵循合理原则,即要求税务机关实施柔性行政行为时应当符合法律授予该权力的宗旨,还要建立在正当考虑的基础上,行使权力的内容和结果应当公平、适度、合乎情理,同时还要遵守社会的基本道德原理和规范不能违背公序良俗。
(2)信赖保护原则。信赖保护原则来源于民法的诚信原则。诚信原则要求民事主体双方行使权利、履行义务要以诚相待。柔性行政执法是行政行为,或多或少总会对相对人的权益造成一定影响,能够对行政相对人发生影响,主要是因为税收行政相对人对税务机关的信赖,认为税务机关代表了公共利益,并且具有信息、专业等优势,因此才愿意接受税务行政指导。因此,税务机关实施柔性执法时必须诚实守信,不得随意变更、反复无常,若没有兑现其事先的承诺或者行政执法存在误导等情形,致使相对人受到损害的,税务机关就应承担相应的法律责任。
(3)自愿原则。此原则要求税务机关实施柔性行政行为时,必须充分尊重纳税人的自利,只能采取劝告、建议、说服、沟通、调停等非强制性方式,通过纳税人自愿同意或协力去达到行政目的。税务机关在实施柔性执法时如果违背这一原则,势必构成新的违法侵权,将不能达到税收执法的目的,更不能有效化解税收执法风险。
(4)行政公开原则。行政公开被认为是现代法治国家的一种基本理念和当代行政法发展的一个基本趋向,并成为当代行政法的一个重要原则。对于税收柔性行政执法行为而言,必须采取有效措施增强其公开性和透明度,包括向税收行政相对人明示每一项行政行为的目的、内容及责任主体等,这是实现柔性执法法治化的重要前提条件,也是降低税收执法风险的重要保障。
2.完善柔性行政立法
税收柔性执法必须在法律规定的权限和程序下进行,合法是柔性执法的前提和基础,如果立法本身不够科学、不人性化或缺乏必要的自由裁量授权,其必然将立法中的非人性化和非理性化问题带到执法中,从而造成执法者的进退两难的困境,因此,要真正保障柔性执法的效果不能仅仅局限于执法层面的设计和运作,而首先必须在立法层面上贯彻以人为本的价值理念,尊重和保障人权,提高立法水平和质量,使法律的本身闪耀着人性与科学的光辉。
各级税务机关为了更好地落实好上级文件精神,往往都会结合本地实际制定更加详细、更加具体的操作办法和规定。但是制定柔性行政执法规范性文件首先要进行合法性审查,防止出台与法律相悖、与政策相左的文件;表述要清楚严谨;政策应保持一定的稳定性,应定期对有关柔性行政执法的规范性文件进行清理并对不合时宜的应及时公开废止。
3.规范柔性行政执法
美国著名学者戴维斯说过“正义的本质最大程度上是程序”。赋予行政机关相应的权力,同时要求该权力的行使必须遵循一定的顺序和方式,这是行政法治化的基本要求,柔性执法必须通过程序来运作,如果缺乏程序,柔性执法就不可能正常运行,并可能成为行政主体、肆意侵犯相对人合法权益的手段。
对我国柔性执法程序,可建立信息公开制度、听证制度、说明理由制度、告知制度以及回避制度等。通过设计严密合理的程序可以有力地促进程序中的角色分化和独立,使相对方成为在程序中与税务机关相独立的具有一定功能的主体,有效地调整税务行政优益权。要求税务机关在实施税务柔性行政执法过程中严格遵守这些程序制度,才能有效地实现柔性行政执法的功效。
4.加强柔性行政执法监督
由于行政机关作为国家的执法机关,总是居于“强者”的地位,而行政相对人无论是个人还是组织均居于“弱者”地位,因此,应该考虑到这种力量的对比,将监督行政权、保障公民权、以及为相对一方当事人设置更多的权利保障措施放在突出的地位,进一步对行政机关的行政权加以控制和监督。柔性执法归根揭底还是行政行为的一种,具有权利性,所以必要的监督机制是必不可少的。税务机关应积极探索建立事前预防、事中控制、事后应对的税收柔性行政执法监督机制,将柔性行政执法产生的执法风险降到最低。
参考文献:
[1]章剑生.行政程序法基本理论[M].法律出版社,2003:101.
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[论文摘要] 公安行政强制措施是一种公共权力,不能无限度地运用,其行使必须遵循一定的原则。公安行政强制措施除了必须遵循作为行政法基本原则的行政法制原则之外,还应该遵循一般公安行政强制措施原则。
现代社会日趋复杂,导致立法者对自已所制定的法律是否能够完全满足社会发展的需要失去了信心,于是,立法一改过去的严格规则主义的指导思想,采用自由裁量主义,从而使法律具有了模糊性特点。法律模糊性的本质是立法者授予了执法者的自由裁量权。自由裁量权对公安机关而言,意味着在法律规定的范围内有充分的自由选择权,同时也无法避免公安机关滥用自由裁量权。为防止公安机关的自由裁量偏离立法目的、精神,立法者所采取的对策之一就是以设立法律基本原则指导执法者合理地行使自由裁量权。应松年教授认为:行政强制涉及到公民、法人的人身权、财产权,实施行政强制必须遵循一定的原则,尽可能地把对公民、法人或其他组织的损害限制到最小范围。在实际生活中,有的行政机关滥用行政强制,对一些采取其他行政管理措施就可以解决的问题也实施行政强制,侵犯了公民、法人的合法权益。针对这种实际情况,应当对行政强制措施的实施确立一些基本原则[1]。
公安行政强制措施的原则是指能够贯穿整个公安行政强制措施实施的过程,对公安行政强制措施的实施具有普遍的指导意义的行为准则。公安行政强制措施是一种公共权力,它的行使是一把双刃剑,既可以因其正当行使为公民提供必需的秩序,又可能因其被滥用而侵犯公民的合法权益。因此,不能无限度地运用该种措施,其行使必须遵循一定的原则。公安行政强制措施除了必须遵循作为行政法基本原则的行政法制原则,包括合法性原则和作为合法性原则补充的合理性以及公正原则、公开原则、行政效率原则之外,还应该要遵循一般公安行政强制措施原则[2]。
因此,应在我国公安行政强制措施的实施中确立以下原则:
1 法定原则
作为公安行政强制措施的基本原则,法定原则的主要内容是:公安行政强制措施的实施必须以法律、法规为依据,符合法定条件,遵循法定程序。这一原则包括以下三个方面的内容:
1.1 实施公安行政强制措施必须有明确的法律依据
只要法律不明文限制,公民就可以自由行使任何行为,对公民来说,无法律便可行为;而对公安机关则不同,它的行为必须有法律的依据,在没有法律规定时,行政机关无权象公民那样自由活动,因此,对公安行政机关来说,无法律便无行政强制措施。
1.2 实施公安行政强制措施必须符合法律规定
法定原则不仅要求公安行政强制措施的存在必须有法律依据,并进而要求公安行政强制措施的实施必须根据法律。有法律依据就可以做出公安行政强制措施,但不等于有权做出公安行政强制措施可以不受条件、程序和方式的限制。这就要求公安行政强制措施必须合法;
1.3 不能以行政处罚代替公安行政强制措施
法定原则具有限制公安机关运用公安行政强制措施的权力、防止公安行政强制措施的擅断和滥用、保障相对人人权的机能。如果公安行政强制措施不受法律的约束,就极易被人恶意利用而异化为侵犯人权、破坏法治的工具。因此,为了兴公安行政强制措施之利而除其之弊,就必须用法律约束和规范公安行政强制措施的实施以保护相对人的合法权益。
2 比例原则
比例原则,是指公安机关实施公安行政强制措施应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益,如果为了实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时,应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度,使二者处于适度的比例。大陆法系很多国家将比例原则规定为行政程序的基本原则。葡萄牙1996 年的《行政程序法》规定了11 项基本原则,其第3 项原则为“平等及适度原则”,适度原则即比例原则。西班牙1992 年的《行政程序法》第96 条也规定:“公共行政机关进行强制执行必须尊重比例原则。”奥托?麦耶在其着名的《德国行政法》一书中,认为行政权追求公益应有凌越私益的优越性,但行政权力对人民的侵权必须符合目的性,并采行最小侵害之方法。他曾将比例原则誉为行政法的“皇冠原则”。比例原则与警察法有着天然的渊源,最早就产生于19 世纪的德国警察法学。1882 年7 月14 日,德国普鲁士高等行政法院在着名的 “十字架山”判决中,宣示警察权力必须依法律及在必要的范围内方得限制人权。行政法学者弗莱纳提出一句脍炙人口的名言:“勿以炮击雀”来比喻警察权行使的限度。在日本,比例原则在明治宪法下已经作为警察权的权限之下而适用[3]。
依据比例原则,在适用公安行政强制措施时,除应注意公安行政强制措施的合法性与维护治安的需要,还须注意强制的内容必须与被强制人的人身危险性相适应,从而防止以维护治安为借口而滥用公安行政强制措施。同时,在适用公安行政强制措施时应当认真权衡被强制人是否有前科、前科种类及其严重程度以及被强制人的人身危险性,以使公安行政强制措施所施加于被强制人的负担不会超出消除其人身危险性的需要。比例原则的具体内容主要包括以下三个方面:
2.1 目的正当性原则或妥当性原则
其意指所采取的手段必须适合其所追求的目的,才可谓之正当,亦即具有适当性。或者说,以法律手段而限制公民权利,可达到维护公益的目的时,其手段始具有适当性;同理,任何行政手段的采取均须为合法手段,且应有助于目的的实现。实施公安行政强制措施应当依照法定条件,兼顾公共利益和相对人的合法权益,正确适用法律、法规,选择适当的公安行政强制措施,以达到治安行政管理的目的为限度,尽可能把对行政相对人的损害限制到最小范围。
2.2 手段必要性原则或最小侵害原则
必要性是指行政主体对是否实施公安行政强制措施必要性的一种主观认识,其内容是只有采取公安行政强制措施行政强制,才能维护正常的社会治安秩序。如果不通过公安行政强制措施也能达到目的,或者可以降低行政成本,公安机关完全可以选择其他行政行为实现行政目的。即不得滥用公安行政强制措施,在实施其他措施不能达到治安管理的目的时,方可依法实施公安行政强制措施。如果以公安行政强制措施干预相对人自由为实现公共利益所不可缺少时,那么这种干预应当是最低限度的。公安机关对相对人实施强制措施,难免会对相对人构成一定损害,其中包括物质上和精神上的损害。尽管这种损害是“合法性”范围之内的损害,公安机关也应当使之最小化,即以最小的损害达到使行政相对人履行义务的行政目的。此外,应当避免对弱势群体造成非人道后果。在一般正义的范畴内,弱势群体没有不履行应尽义务或减轻应尽义务的“特权”,但在实现个别正义的司法活动和行政执法活动中,适当考虑弱势群体承担义务的能力及其保持最低生活水准的要求,却是作为“公平”的正义的一项要求。因此,对于处于弱势地位或贫困状态的不履行义务的行政相对人,尽管不能因其弱势或贫困而放弃行政强制,但也不能因为要使其履行义务而剥夺其最起码的生存权利,从而使其陷入既不能维持最低水准的生活也不能承担法定赡养义务的境地。
2.3 相称性原则或均衡性原则
亦称为狭义比例性原则。指欲达成一定目的所采取手段的限制程度,不得与达成目的之需要程度不成比例,亦即必须符合一定比例关系。或者说,其行政手段固可实现行政目的,但其法益权衡的结果,仍不可给予相对人过度的负担,造成相对人权利过度的限制,亦即公安机关采取的公安行政强制措施所造成的损害不得与其欲实现的利益显失均衡。
3 尊重与保障人权原则
中国的宪法已经将保障人权作为公民的权利和国家的义务做出特别规定,是被宪法所确认的宪法权利,各个法律部门也逐步把这一规定转化为各种具体的规范和规则。《治安管理处罚法》特别增加了要尊重和保障人权,保护公民的人格尊严的内容。公安部颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》,明确规定了公安机关限制人身自由行政强制措施的适用对象、条件、期限和程序;明确规定了公安机关“以非法手段取得的证据不能作为定案的根据”,更加有效地防止刑讯逼供等非法取证现象的发生 。
3.1 公安行政强制措施不得擅入私权领域
在现代法治社会存在两种互相平行又互相制约的两种权利,即公权与私权。 公安行政强制措施是国家行政执法权的重要体现,是公权的一种,其作用在于维护社会秩序与安全。 公民权是公民个人权利,属于私权,是人作为一国公民所享有并为这个国家的法律所保护的权利。公安机关采取强制措施应尊重公民的基本人权和其他合法权利。公权和私权都有各自活动的领域,公共领域和私人领域正是在这个意义上作出划分的。其中,公共领域是公权控制支配的空间,而私人领域是私权享受的领地。公安机关除非由于公共需要,否则不得擅自采取强制措施介入私人自治的领域。我国宪法规定的“住宅不受侵犯”中的住宅就是法治国家极力保护的私人领域中最为核心的部分。私权原则上不应当受到警察的干预,如果私权空间里发生严重的违法犯罪行为,警察应当采取措施进行干预,但必需遵守十分严格的法律规定和程序。
3.2 排除使用一切非法的、有损人格尊严的公安行政强制措施
公安机关及其人民警察在实施公安行政强制措施时,必须严格依法行事,决不采用法律法规禁止使用的强制措施。法律是最基本的道德。非法的强制措施,实质上也是最不道德的强制手段。因此,应当将其从“可使用”的范围内排除出去。被采取公安行政强制措施的行政相对人,其人格可能有问题甚至是比较严重的问题,但这不能成为公安机关和警察采用损害行政相对人人格尊严的强制措施的理由或依据。行政机关和行政执法人员可以对不履行义务的行政相对人施之以人格教育,但不能用羞辱、挖苦、讥讽、漫骂其人格弱点的办法逼其履行义务。这是法律所禁止的,更是伦理道德所不容许的。
4 说服教育和强制相结合的原则
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（一）有法可依是基本前提
只有健全了各种国家行政工作的法律和法规，将科学方法和科学手段在行政管理中的运用给予明确规定，才能使各级国家机关及其工作人员在行政管理中有足够的依据，从而按法律规定的程序产生、组成并进行活动，提高行政效率，促进改革和现代化建设。法律制定过程中，应该遵循以下几点。首先，法律制定要及时。改革开放以来，社会各个领域包括经济、政治、文化等都在发生突飞猛进的变化，新的问题不断出现，法律的制定必须不断地顺应历史发展和时代变化，及时地、适时地根据这种变化，制定出符合时代需要的法律，避免行政管理滞后，各个领域、各种活动都无章可循，造成社会混乱。其次，法律制定要具体。各种行政法律规范须内容正确、措施具体、语义明确，而不能含糊其辞或弹性较大，以免造成形式上有法可依，实际上无法可依。再次，法律制定要全面。即要有中央制定的、全国各地、各部门都必须执行的行政管理的基本原则，又需要各级国家权力机关在宪法和法律的原则指导下，在自己的权限范围内，根据实际情况需要，制定不同效力、不同适应对象、不同适应范围的各种规范性文件，以适应不同地区、不同部门、不同层次行政管理的需要。
（二）有法必依是基本环节
有法必依要求任何组织和个人都必须依法办事，有法不依，不如无法。行政管理法律、法规一经公布，就应坚决执行，引导所有政府工作人员特别是领导干部都学会并善于依法处理经济社会事务，把依法行政贯穿于政府工作的全过程。各级政府要按照《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。切实做到有法必依，执法必严，违法必究，努力建设法治政府。
（三）执法必严是重要条件
法律、法规的严肃性是行政管理法制化不可缺少的因素，行政管理的法律、法规一旦公布，就应严格实施。近年来，行政执法中出现的执法不严问题，与部分行政执法工作人员政治素质、业务素质不高有必然联系。所以要端正党政领导干部、司法行政执法人员对执法必严的重要性、必要性的思想认识。要求各级执法部门和人员要秉公办事、执法如山，不得根据个人或本部门、本地区的利害关系随意曲解、变通法律法规。即使有些法律法规有不合理的地方，需要修改、补充和完善，也必须严格按法定程序进行。新的法律法规未正式公布前，仍必须严格按原有法律、法规办事。
（四）违法必究是有力保障
遵循违法必究的要求，最根本是要做到法律面前人人平等。执法必严，违法必究是对执法机关和执法人员提出的基本要求，它要求执法机关和执法人员要严格、严肃执法，要正确行使人民赋予的执法权力，尽职尽责地坚决打击和制裁一切违法犯罪行为，要让任何违法的部门和个人（不论单位大小、地位高低）都要受到法律的追究。因此，“执法必严，违法必究”是加强社会主义法制建设的关键。
二、行政管理法制化的措施
行政管理体制中存在的问题集中反映在行政执法上。因此，法制上的问题应当用法治化路径来解决。从世界发达国家经验看，其经济社会全面、协调、可持续发展大都依靠高度的法治化。因此，应从我国实际出发，充分借鉴国外成功经验，共享人类的文明成果。
（一）加强行政立法
行政立法是指所有有权制定法律、法规和规章的国家权力机关和国家行政机关制定调整行政关系的法律、法规、规章的活动。它是为行政管理提供依据的，是规范抽象行政行为的，是解决有法可依问题的。行政立法要注意以下几点。
1.要从全局出发，克服过去立法中存在的地方保护主义、部门保护主义的倾向，维护法制的统一性。法律、法规具有相对稳定性，不能朝令夕改、相互矛盾，否则就不会有权威。行政机关往往借“法”扩权，以“法”争利，不得通过行政立法擅自设定行政审批、许可、收费、处罚和强制措施等内容；不得通过行政立法相互否定，行政立法与高层次立法以及行政立法之间不能相互抵触、冲突，行政立法不能成为驾空人民代表机关的立法。否则，行政立法不仅不能成为社会发展的航标，反而会成为深化改革的障碍。
2.行政立法要适应社会主义市场经济条件下转变政府职能的要求。政府职能是行政管理的基本问题，是政府一切活动的逻辑与现实起点。政府职能的法定性是现代行政的基本要求，政府职能转变要坚持“职能法定”原则，依法界定和科学规范政府职能，防止政府职能改革中的随意性。在履行政府职能时，必须把不断创新、勇于探索和严格依法、依规办事结合起来。适应改革开放、经济发展和社会进步的需要，立法工作必须与时俱进，我们要紧紧围绕经济建设这个中心，以发展为主题，以改革为动力，适时立法。遵循政企分开、政事分开的原则，充分尊重企业的经营自，在立法中规定行政机关的职权时，必须权利和义务对等。
3.行政立法要科学、合理、可行。从实际出发，实事求是，这是我们党的思想路线。行政立法不能从本本、概念出发，既不能搞土教条，也不能搞洋教条。要从我国基本国情出发，处理好方方面面的关系，既要符合全局的需要，又要考虑不同地区的实际情况；既要符合长远的发展方向，又要切合当前的实际情况。在立法时要注重调查研究，不仅要有法律依据，还要有实践依据，这样制定出来的法规、规章，才能行得通，才能解决实际问题。
（二）积极推进依法行政
由于现代科学技术的发展和政府管理任务的繁重，现代行政权力急剧膨胀，介入各个领域,各条战线,已经越来越多地介入国家刑事、民事问题，可以说行政权力无处不有，无处不在，这就要求依法行政。依法行政主要是依靠广大公务人员来推动的。因此，广大公务人员培养强烈的法律意识，自觉地依法办事，这是依法治国、依法行政的必备条件之一，尤其是在市场经济条件下,显得更为重要。
1.法律面前人人平等的观念。“在法律面前人人平等”是贯穿于我国整个法律制度中的一项基本原则。它的主要锋芒，就是反对任何超越法律之外或者凌驾于法律之上的特权。它要求人人都严格依法办事，既充分享有他们应当享有的法定权利，又切实履行他们应当履行的法定义务，有利于维护法律的应有权威，健全社会主义法制。也就是要求行政立法及法律适用对于任何人一视同仁，其要求任何单位和个人不能逾越于法律之上，也不能超出法律之外。唯有如此，行政活动才是对法律的正确执行，国家的法律规范体系才能在行政管理领域得到切实落实，社会主义政治制度的优越性才能充分显现，有利于提高广大群众的政治思想觉悟，树立国家主人翁责任感。
2.服务意识。现代行政的发展趋势是，行政的重点日益向服务功能倾斜，控制和管理功能越来越多地为服务功能所取代或掩盖。一个依法行政的政府必然是一个高效便民的服务型政府。依法行政是现代政府的基本特征之一，是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提。现代化的服务型政府本质上也是法治政府，其基本要求是提供公共服务的同时能够依法行政。因此，建设服务型政府是一个综合复杂的系统工程，与建设法治政府并不相悖。建设服务型政府不能忽略法治政府建设。或许从法治政府建设入手，也是建设服务型政府的一条有效途径。
3.积极行政的意识。社会的不断发展带动国家行政职能不断地扩张，行政的目的也相应地发生了变化。积极行政的观念和意识，正是伴随着国家行政的重点日益向服务功能倾斜这一历史的、国际的潮流演化而形成的。依法行政和积极行政两者既互相联结，又各有特点，依法行政是行政管理工作的基础，同时又是积极行政的前提。积极行政是依法行政的提升和发展，坚持依法行政和积极行政的统一，是解决当前市场执法过程中法律的滞后性、局限性问题及政府部门职能转换需要，以实现执法监管务实高效，廉洁勤政目的，促进市场经济发展和经济体制改革的建立和完善。
（三）加强行政执法监督
加强监督，防止行政执法权的滥用是切实保障人民利益，维护法律权威的有效措施。行政机关内部的层级监督是行政机关监督的重点，要做好层级监督，必须做好三个方面的工作。
1.要严格实行行政执法责任制。行政执法责任制是加强行政执法监督，促进依法行政的手段和措施。通过实行行政执法责任制，建立责权一致，目标明确，行为规范，奖惩分明的责任制度，以提高行政执法人员的政治、业务素质和依法行政水平，保证工作合法、有据、高效运行。对建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，防止行政执法权力的缺失和滥用，推进行政机关依法行政具有重要意义。
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一、“钓鱼执法”的产生原因
“钓鱼执法”的产生主要根源于以下四个方面的原因。第一，权力滥用是根本性因素。行政权是最具主动性和扩张性的权力，受监督和制约的难度较大。在行政管理日益复杂的当今社会，立法机关无法给所有必要的行政行为制定法律依据，而社会稳定又须臾不能离开政府的管控，因而行政机关获得了大量的自由裁量权，其中包括执法的方式与手段。在此背景下，许多合法的执法手段被弃之不用，“钓鱼执法”反而成为常规执法方式，这是的典型表现。但滥权与否又是个主观性较强的判断，上级部门和司法机关往往从治理效果的角度出发而不轻易加以认定，由此造成滥权现象无法根治。第二，利益诱惑是驱动性因素。“执法经济”现象在当前非常盛行，它使执法人员在执法时更多地考虑现实利益。有些地方还没有严格执行罚没款“收支分离”的规定，单位利益及个人收入与罚款数额挂钩，即将罚款按照一定比例返还执法单位和个人，这直接激发了执法人员的牟利动机。在“行政便利”与“经济利益”的双重促使下，执法人员非理性地选择了“钓鱼执法”。第三，“违法不究”是传播性因素。在“钓鱼”问题上，执法人员很少受到责任追究，其所属或上级部门往往隐瞒包庇，如在孙中界案中，区城管执法局就谎称没有发生违法取证行为，某地高院甚至以会议纪要的形式确认“钓鱼”的合法性，以至于一段时间内受害人控告无门。这就为“钓鱼执法”的扩散与传播提供了土壤，甚至使其成为各地互相借鉴的“执法经验”。第四，执法人员素质不高是推动性因素。主要表现为法律与政策的把握能力较差、办案时人情因素考虑较多、对公民权利的尊重不够等等。为解决执法任务重和编制不足的矛盾，行政机关聘用了大量非在编的协管员协助执法。这部分人员的法治观念、服务意识、业务水平更加欠缺，他们身处“钓鱼执法”的第一线，一旦出现行政纠纷，却又被排除在执法人员的行列之外，成为行政机关的替罪羊。
二、“钓鱼执法”与行政法基本原则之冲突
（一）“钓鱼执法”与合法行政原则的冲突
合法行政原则是依法行政的首要原则，它要求行政主体的行政职权由法律法规设定和授予，其实施行政行为必须依照和遵守行政法律规范，实体和程序上的违法行为都当属无效且须承担相应的法律责任。“钓鱼执法”与合法行政原则完全抵触，它是在没有任何法律依据的情况下对公民进行了所谓的“执法”。如在孙中界案中，行政机关所宣称的行政执法依据是《中华人民共和国道路运输条例》第64条，然而该条实际规制的是“未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的行为”。孙中界的行为属于个人的善意帮助行为，并非经营行为，因而行政机关对其处罚不具有实体合法性。同时，该处罚在程序上也是不合法的。因为实施行政行为的方式是行政程序的重要组成部分，程序合法性必然包含了执法方式的法定化，而行政处罚法等法律并未规定行政机关可进行“钓鱼执法”，所以这种执法方式是没有法律依据的，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第57条的规定更加证明了这一点。可以看出，“钓鱼执法”实质上是无法律授权的违法行政行为。
（二）“钓鱼执法”与合理行政原则的冲突
合理行政原则是与合法行政原则相并列的一项基本原则。首先，它要求行政主体作出行政行为在主观上必须出于正当的动机，在客观上必须符合正当的目的；其次，它要求行政主体在选择作出某种行政行为时，必须注意权利与义务、个人所受损害和社会所获利益、个人利益与公共利益之间的平衡；最后，它要求行政主体作出行政行为，不能要求相对人承担其无法履行或违背情理的义务。在普通的行政违法案件中，执法机关采用“钓鱼”手段就严重违背了合理行政原则。这是因为如查处黑车“钓鱼”的目的不在于维护交通运输管理秩序，而在于获得非法收益，属于权力的滥用；同时，一般的行政违法并不具有特别严重的社会危害性，无须按照刑事追诉的标准进行取证和处罚，更不能以损害社会信任为代价作出毫无节制的执法行为，这样做既不适当也不必要；而且“钓鱼执法”对相对人个人的实际损害超过了社会的整体获益，让潜在的受害者承担了过多的义务，属于违反狭义的比例原则。可以说，“钓鱼执法”方式并不是行政机关可以自由裁量的执法方式，它已经违反了合理行政原则，不应受到容忍和放纵。
（三）“钓鱼执法”与非法证据排除原则的冲突
非法证据排除原则虽由刑诉法学界率先提出，但亦是行政执法的基本原则。它是指执法机关通过法律规定以外的手段收集的证据不得作为行政机关做出行政行为的依据，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第57条已将应予排除的证据范围作了明确规定。在“钓鱼执法”案件中，行政机关不仅诱使行政相对人实施违法行为，还依靠“乘客”提供的虚假证据对当事人实施行政处罚。依照《行政诉讼法》第54条之规定，在这种情况下作出处罚决定属于主要证据不足，人民法院应当判决撤销或者部分撤销。
三、“钓鱼执法”的防范与规制
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全面推进依法行政，是从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府的根本要求。党的十六大全面贯彻“三个代表”重要思想，进一步要求“加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的严格实施”。《决定》提出“加强林业执法监管体系，充实执法监管力量，改善执法监管条件，提高执法监管队伍素质”。当前，我国林业正处在由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变时期，各级林业行政主管部门切实转变职能，加强林业行政执法，提高依法行政水平，已成为形势发展的必然要求。
多年来，各级林业行政主管部门不断加强林业行政执法工作，建立健全执法机构和执法队伍，规范执法行为，依法查处行政案件，执法水平不断提高，为保障林业的健康发展发挥了重要作用。但是，林业行政执法工作，尤其是执法体制方面也出现了一些新情况和新问题。主要表现在：林业行政主管部门内部以业务管理范围划分林业行政案件查处职责，多机构查处林业行政案件，执法权相对分散，如资源林政、森林公安、森林防火、森林病虫害防治（植物检疫）、野生动植物保护、自然保护区管理局（处）等机构，以及木材检查站、林业工作站、种苗站、濒管办、林业技术推广站等机构，都承担林业行政案件查处职责；执法人员素质不高，违反法定程序现象时有发生，执法责任制不够落实；有些行政执法机构的编制、经费等没有完全落实；在行政执法过程中监督管理和执法职能没有完全分开，尚未形成规范有效的执法监督体系。由此，不同程度地产生了执法机构重权轻责、权责脱节、职能交叉、人员臃肿以及有的执法人员执法不到位、、执法扰民、以罚代刑、枉法裁判等问题。
为了解决林业行政执法中存在的上述问题，使林业行政执法工作更加适应建设林业“六大工程”，推进林业“五大转变”，实现林业跨越式发展的需要，根据有关法律、法规规定和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔20**〕17号）、《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（〔20**〕56号）等文件精神，我局决定以创新林业行政执法机制为出发点，进行相对集中行政处罚权改革，开展林业综合行政执法试点工作。即选择部分县级林业行政主管部门，在林业行政主管部门内部按不同形式将不同机构查处林业行政处罚案件的具体职责相对集中，统一行使，探索和积累林业综合行政执法的经验，为推动林业行政执法体制改革奠定基础。
二、试点工作的指导思想和原则
（一）指导思想：以党的十六大精神为指导，以有关法律法规和国务院有关文件精神为依据，以开展林业综合行政执法为重点，加强和规范林业行政执法工作，促进林业依法行政，以建立权威、高效、规范、廉洁的林业行政执法体制为目标，不断提高林业行政执法整体水平。
（二）原则：试点工作按照“两个相对分开”（即政策制定职能与监督处罚职能相对分开，监督处罚职能与技术检验职能相对分开）、“权责一致”、“精简、统
一、效能”等基本原则进行，并坚持以下原则。
1、坚持大胆探索，积极实践的原则。建立适应社会主义市场经济体制要求的林业行政执法体制，不仅是深化林业行政管理体制改革的需要，而且是一项与时俱进的创新工作，各级林业行政主管部门必须提高认识、解放思想、大胆探索，针对林业行政执法工作中出现的新情况、新问题，探索解决问题的新办法、新举措。
2、坚持综合执法，讲求实效的原则。林业综合行政执法改革试点工作以县（市）为单位，各试点单位要按照“一个政府部门下设的多个行政执法机构，原则上归并为一个”的改革精神，整合现有查处林业行政处罚案件的执法机构（单位），组建相对独立、集中统一的林业行政执法机构。整合后的林业综合行政执法机构，不再承担技术检验、检疫职能。由于各地情况的差异，试点单位要因地制宜，根据当地的实际情况选择试点形式，在讲求实效上下功夫。
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【关键词】行政 程序 法制化
一、行政程序法制化的意义
（一）中国行政法制现代化的必然选择
在中国迈向市场经济的过程中，价值中立、操作性强的程序对目前经济改革中出现的秩序混乱、制度不力的现象是一剂良药，也是中国当前实现法治主导的最佳选择。由于程序具有开放的结果和紧束的过程，随着程序的展开，参加者越来越受到“程序上的过去”的拘束，而制度化的契机也由此形成。程序开始于高度不确定的状态，但其结果却使程序参加者难以抵制，形成一种高度确定化的效应。因此，如果我们要实现有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保守这样一种社会状态的话，那么，程序法可以作为其制度化最重要的基石。从这个角度出发，可以看出，行政法制的程序化与行政程序的法制化是中国行政法制现代化的必然选择。
（二）市场经济对法律提出的要求
在市场经济条件下，政府对经济的管理从微观管理转变到宏观管理，从直接管理转变到间接管理，从计划调控转变到市场调控。从新的政治功能来说，它要求政治体系从要素管理转向程序管理，从内在管理转向外向管理，从保险管理转向保证管理。在计划经济体制下，政治体系对社会和经济发展的管理基本以要素管理、尤其是物质性的要素管理为主，通过对具体物质要素的具体规划和分配来完成管理。在市场经济体制下，政治体系不能再做要素式的管理，否则，市场经济体制的建立就不具备必要的前提。要素将通过市场来分配。政治体系的主要功能将是对程序的管理，即各种要素将通过合理的程序在社会上达成最有效率的交易，同时又是公平的交易，所有交易又必须控制在社会发展的方向上。程序管理主要是通过法律、规范、体制、监督等手段来完成。
（三）保障行政相对人的合法权益
程序权益是实现实体权益的前提和基础，离开了程序权益的法律保护，实体权益也就难以完全实现。所以行政法所规定的相对人的权益必须要有程序权益保障。在我国，程序权益观念淡薄，传统法学理论也存在对相对人的实体权益关注多，而对程序权益关注少的情况。随着行政法治观念的深入，保护相对人程序权益的观念也会日趋加强。而行政程序是用于保障相对人权益的主要方式。
（四）规范使用行政权
行政权是国家的公权力，以公益为行使目的。行权转化为行政主体的行政职权后，其行使除了以实现公益为目的外，更须受到行政法律的制约，防止职权滥用，侵犯相对人的合法权益。行政权的行使过程便是行政法的实施过程，行政程序便是实现公平行使行政权，体现公权力公平行使价值取向的载体。行政法更多的是关于程序和补救的法，而不是实体法。行政程序对行政权的行使起到了规范作用。另一方面，行政法的程序内容要求行政主体实施行政行为时，必须按照法定的步骤、方式、次序进行，使行政行为具有可控性、阶段性，便于人们监督。
二、行政程序法制化的实现途径
（一）树立正确的行政程序观念
中国行政法学现在需要的是辩证、深沉、扎实的思考和研究。因此，客观、全面地看待程序，树立正确的程序观念，就成为行政程序法制化的核心。明确这一点，对于我们把握程序优缺点，认真对待程序的利与弊具有重要理论价值和现实意义。正确的程序观念应该是：既充分准确认识程序的必要性和优点，又要看到程序的不足，对程序的弊端予以宽容对待。
（二）行政程序法目标模式确立
行政程序法的目标模式是行政程序法制化中最为根本的问题之一，它是指“各个国家行政程序法根据所要达到的目标而形成的总体特征。行政程序法可以发挥多方面的作用，立法机关可以按照自己的目的进行选择，强化某一方面的作用，这种选择将使一国的行政程序法形成一定的目标模式。”实质上目标模式追求的是一种理想目标和价值取向。但在常态的社会中，我们应该贯彻一种有折中色彩的混合模式，既有对公民权利的保护，又不放松甚至放弃对行政权力的维护，因为不管过度倾向于哪一方都将最终造成另一方所代表的利益或财产得不到实际的保障，权利或权力有一面得不到长期的正常运作后，就会实际上影响到以此为要素的社会运行的稳定和市场经济快速持续的发展。
（三）行政程序法的基本原则界定
科学界定行政程序法的基本原则，是行政程序法制化的关键。行政程序法基本原则是指贯穿于整个行政程序法的实施过程中，行政程序法律关系主体必须遵循的基本准则。科学界定行政程序法的基本原则，乃是行政程序法制化的关键所在。在确立行政程序法基本原则时，必须首先明确以下几点：行政程序法基本原则不能割裂与行政实体法的联系，在其内容、功能上应当保持与行政实体法的和谐性、一致性。但两者不能等同，亦不能互相替代。行政程序法的基本原则不能仅仅局限于规范行政主体的行政行为，而且也必须规范行政相对人和其他程序参与人的行为。由于“人类的预见力还没有完善到可以可靠地预告一切可能产生的事这种程度，况且，人类所使用的语言也还没有完善到可以绝对明确地表述一切立法意图的境界。在这种注意下，我国的行政程序的基本原则应包含以下几个方面：第一，合法原则。第二，合理原则。第三，公开原则。第四，参与原则。第五，顺序原则。第六，效率原则。
行政程序建设的大力提倡正是新时期依法行政理念下对正义、平等、自由、公正等价值的呼唤。作为规制政府权力的手段之一，行政程序正经历着前所未有的改革和创新。人们期待政府采取行动解决行政立法中的不足、缓解行政执法中的矛盾，改变行政执法现状。
参考文献：
[1]谭波； 杨治坤； 翟国强.浅析中国行政程序法制化的几个问题[J].行政与法，2003.
[2]黄贤宏； 吴建.依论行政程序法制化[J].社会科学研究，1999.
[3]张坤世.行政程序法制化的几个基本问题[J].广东行政学院学报，2002.
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根据依法行政的工作要求，建立和修订行政机关依法行政内部管理制度，进一步形成行政机关的制度化、规范化管理机制。以规范行政管理运行、保证法律法规严格执行为着力点，全面推进依法行政，不断提高行政机关的公信力和执行力。严格执行重大决策社会稳定风险评估制度，把公众参与、专家论证、合法性审查、集体讨论决定确定为局党委重大决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立顾问制度、在作出重大决策前，认真咨询法律顾问意见和建议。
继续加强规范性文件管理。切实做好本局规范性文件审核、备案工作，努力提高规范性文件质量和效用，充分发挥规范性文件在司法行政管理中的积极作用。加强对规范性文件备案工作的日常监督检查，完善登记、审查、通报等制度。按照县委、县政府相关文件要求、认真做好2015年本系统规范性文件的清理工作，确保规范性文件合法有效。
健全和完善行政复议工作机制，提高行政复议案件审理质量和效率。认真执行《行政复议法》、《<行政复议法>实施条例》等相关规定，积极慎重地做好行政复议工作，有效化解行政纠纷，解决人民群众“不知告、不敢告、不会告”的问题，严格按照规定程序开展行政复议，切实规范行政复议申请、受理、审理、决定、送达、归档等各个环节。
继续在全系统开展案卷评查活动，严格执行案卷评查程序，落实好司法行政执法责任制。加强法律服务市场稽查的力度，重点查处无证执业、跨所执业、违反规定接受委托、收取费用等违法违规执业行为。对本机关拟作出的行政处罚、重要行政许可等具体行政行为进行审核或依法开展听证工作，坚持“以事实为依据，以法律为准绳”的基本原则，切实发挥好监督把关的作用，保障行政处罚相对人的合法权益，保证具体行政行为的合法性。进一步落实行政执法责任制，以杜绝行政执法违法行为。
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一、指导思想
坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实在新时代东北振兴座谈会上的重要讲话和视察重要指示精神。以营造高效便捷的政务环境、平等保护的法治环境为主线，充分发挥司法行政职能作用，构建“亲”“清”新型政商关系，为民营企业发展提供坚实法治保障、营造良好法治环境、提供高品质法律服务，推动全市企业高质量发展。
二、工作原则
坚持依法规范，实现法律效果和社会效果相统一；坚持包容审慎，做到教育引导与处罚强制相结合；坚持预防为主，以主动服务降低企业法律风险；坚持严格规范公正文明执法司法，加强对执法司法行为的监督管理；激发各类社会主体参与公共法律服务的积极性；坚持改革创新、统筹协调的基本原则，充分发挥司法行政机关职能作用，为优化营商环境提供坚实法治保障和优质法律服务。
三、工作目标及主要内容
（一）建立覆盖城乡居民的公共法律服务体系，公共法律服务中心、站、室全面建成，实现“前台统一受理，后台分流转办”，降低民营企业寻求法律服务成本，统筹推进三级公共法律服务实体平台建设良性运行。
（二）完善公共法律服务体系，建立覆盖全时空全业务的法律服务网络。整合律师、公证、法律援助、人民调解、司法鉴定等法律服务资源向线上延伸。加快推进“我爱”APP之公共法律服务网络平台功能，推广线上法治服务。
（三）基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系。加大政府购买法律服务力度，调动法律市场主体参与公共法律服务体系建设积极性，大力引导法律市场主体参与公益性法律服务，组建专门法律服务团队，开展免费法治体检，为民营企业提供法律咨询服务。
（四）深入推进公证事项证明材料清单改革。组织审定《省公证事项证明材料清单》，强化部门衔接，实现信息共享。制定25类公证事项办事指南、办理流程图及证明材料清单，对于法律关系简单、事实清楚、无争议的公证事项，在申请材料齐全、真实，符合法定受理条件，全部实现办理公证“最多跑一次”，最大限度方便群众。
（五）加快推进“互联网+公证”服务新模式，提高公证服务信息化水平。积极推行线上预约办理业务，推广使用“我爱”APP之公证预约功能，通过扫描二维码即可进入公证预约办理模块，进行网上预约办理业务。
由于省市目前尚未出台关于推广电子公证书、在线电子证据保全保管、债权文书网上赋予强制执行效力、海外远程视频公证服务等相关政策措施，我市暂不能实现，待省市出台文件后同步落实。
（六）在我市相关执法部门建立包容审慎监管执法“四张清单”制度，主要是指不予处罚事项清单、从轻处罚事项清单、减轻处罚事项清单和免予行政强制事项清单。具有行政处罚（强制）权的各行政执法部门是该“四张清单”的实施主体。具体内容为：不予处罚清单包括违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；违法行为在二年内未发现的。从轻从罚包括如实陈述违法行为、主动减轻违法行为后果的。减轻处罚包括及时中止违法行为、配合行政机关有重大立功的。免予行政强制包括违法行为情节显著轻微没有社会危害的。
1、由各执法部门在依据省（中）直各行政执法部门、市人民政府各行政执法部门依法编制的清单基础上，要结合自身职责及我市实际情况，认真履行程序进行编制“四张清单”。并将所编制的“四张清单”向社会公示。同时形成本单位具体的工作方案。
2、各执法部门在确定具体的四张清单的基础上开展行政执法工作。同时要结合上级有关政策的变化建立健全包容审慎执法的动态更新机制。
3、各执法部门要将工作成果与行政执法“三项制度”和健全完善行政裁量权基准制度等工作结合起来，整合资源、协同发力、统筹推进。
四、保障机制
（一）强化组织领导。市直各行政执法部门主要领导牵头负责全面推行包容审慎监管执法“四张清单”制度工作，分管领导具体负责，明确本部门、本系统制度建设的承办机构，建立本部门、本系统制度施行的配套机制，确保工作取得实效。
（二）梳理行政执法事项。市直各行政执法部门应当根据法律法规进行全面梳理行政处罚、行政强制事项和权力清单，综合考量违法行为的事实、性质、情节、危害后果，统一行政执法标准。
（三）编制“四张清单”。依据省（中）直各行政执法部门、市人民政府各行政执法部门依法编制的清单，市直各执法单位要结合自身职责及我市实际情况，认真履行程序进行编制“四张清单”。
（四）公示清单内容。按照“谁编制、谁公示”的原则，市直各行政执法部门于2021年5月底前完成“四张清单”编制工作，并在政府（部门）网站、政务新媒体、政务（办事）大厅公示栏、服务窗口等平台向社会公示。
（五）实行清单备案。编制工作结束后，市直各行政执法部门应当分别将“四张清单”向依法治市办备案。
（六）贯彻执行清单。市直各行政执法部门要建立健全包容审慎监管执法“四张清单”动态更新机制，结合法律法规和规章的立改废，及时更新清单内容。
