政法经费保障问题及建议范文

导语：如何才能写好一篇政法经费保障问题及建议，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、政法部门经费保障基本情况

行政政法支出的安排和管理思路的调整是随着政府职能的转换和国家工作重点的转移而不断调整的，1996年至今我国社会主义公共财政的行政政法支出经历了“一般保障――重点保障”的阶段。90年代初财政部召开了部分地区行政财务工作研讨会后，行政政法经费管理的指导思想发生了变化，行政政法部门经费保障进入了一般保障阶段，即在从紧控制行政政法经费的同时，提出了科学合理地安排行政政法经费支出，保证行政机关工作任务的完成、因调价影响行政政法经费增支的，安排预算时应从实际予以考虑、连续几年的压缩而造成的修缮、购置费用的保证程度下降，应予以妥善解决。同时中央还制定了《关于对省、自治区、直辖市和计划单列市本级行政费定额考核办法的通知》，开始对行政政法经费执行情况实行考核办法，通过奖惩手段来控制行政费支出增长幅度。其后，随着市场经济和公共财政的建立，政府职能由直接参与经济转移到间接调节和服务经济建设，财政退出一般竞争性领域，公共财政以市场的资源配置作用为基点，以弥补市场失灵为前提，以满足公共需要为目的。把典型的、纯粹的行政政法支出作为公共财政保障的重点。1999年财政部出台了《中央政法补助专款管理办法》、2001年出台了《中央政法补助专款项目管理》、2005年出台了《关于建立县级公安机关公用经费最低保障标准的意见》及《湖北省县级人民法院公用经费保障标准》。要求继续按照“分级管理、分级负担、确保基本需要、保证重点支出、讲求资金效益”的原则，建立健全政法经费保障机制，政法部门经费保障由此进入了重点保障阶段。

二、存在的主要问题

从近年来政法部门支出情况看，地方财政虽然逐年加大了政法经费支出的保障力度，有效保证了政法部门正常运转，促进了政法机关公正执法，维护了社会稳定。但受地方财政困难等问题影响，导致政法经费保障还存在着一些不容忽视的问题。

（一）地方财政困难，难以满足政法部门的经费需求。按照财政包干、分级负担的财政管理体制，地方政法部门经费由同级财政负担，而掇刀区属典型的“吃饭”型财政，年初预算只能保证人员经费、略高于一般行政机关的日常公用经费及少量专项经费，日常公用经费不足及大要案经费大多采取罚没收入返还的办法来弥补，在保工资、保运转、保稳定后，区级难以拿出资金用于政法支出。

（二）基础设施落后，历史债务沉重，影响政法部门的工作效率。我区政法部门目前的情况看，信息网络设备、侦查诉讼设备、检验鉴定设备、通讯指挥设备、安全保密防范设备、诉讼档案管理设备、个人防护装备器材等装备不同程度地存在短缺现象。现有车辆大多性能差，车型不合理，超期服役，且缺乏维修保养。由于财力有限，区级财政只能安排少量资金用于政法部门基础设施建设，尽管上级对基层政法部门基础设施建设在经费上进行了补助，但补助经费远远不够，而为了贯彻落实上级“两房”建设的要求，在历年基建款都没有还清的情况下，又只好靠“借、垫、贷、欠”来解决，使基础设施建设欠账越来越大。

（三）政法部门组织收入的积极性不高，加大了地方财政支出压力。由于政法各部门尚未完全建立与收支脱钩政策相适应的管理机制，没有形成抓收入绩效考核管理模式，对政法部门实行“收缴分离”、“罚缴分离”收支脱钩管理后，各部门组织收入的积极性大大降低，一些部门和相关人员可能出现应收不收、应罚不罚，弱化执法力度问题，形成等、靠、要的思想，加大了地方财政支出的压力。

三、对策建议

当前形势下，仅靠市和区两级来保证区级政法部门的经费供给对贫困地区来讲是不切实际的，必须加大财政转移支付力度，进一步深化财政体制改革，重新调整各级财政的事权和财权，建立保证政法部门经费供给的长效机制。

（一）加大中央和省级财政的转移支付力度。在现行财政体制下，区乡两级财政十分困难，实行政法经费保障后，保障支出的财力缺口大，单纯依靠市、县两级财政解决实施政法保障的资金缺口难度很大，没有中央和省级财政的专门帮助难以持久实施。而1994年中央实行分税制财政体制以来，中央财政每年都要集中相当的财力，具备了调节地区之间经济发展不平衡，增强贫困地区财政实力的条件和能力。因此，在当前保持现行财政体制的情况下，中央和省级财政应加大对贫困地区的财政转移支付，增强贫困地区财政实力。特别是应将区级政法经费保障机制的建立情况和经费保障情况作为重要因素，实行专项转移支付，以确保现行财政体制下，财政困难地区县级政法经费保障有稳定的资金来源。

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关键词：检察经费保障；分析

前言

近年来，随着《中央关于加强政法经费保障意见》的出台，地方相继的建立县（市、区）人民检察院公用经费保障机制，中央和地方财政加大了对检察机关的经费投入，办公设备、经费不断提升和提高。由于笔者所在院基础薄弱，起点低，检察经费与检察事业发展的要求有较大差距，经费不足，基础设施落后，仍然是制约八步检察事业发展的重要因素。

一、基本情况

一是管辖情况。八步区检察院对八步区和平桂管理区行使检察权。八步区地处湘、粤、桂三省（区）交界处，是大西南通往粤、港、澳的便捷通道。八步区检察院辖区共有106.5万人口，22个乡镇和2个街道办事处，面积5708平方公里，最远的乡镇距八步区约100公里。由于行政辖区农村化、人口多、地域面积广和治安环境复杂，以及刑事案件多发，该院办理刑事案件占全市同类案件的一半以上，且刑事案件逐年上升。如，2009年，该院受理公安机关提请批准逮捕案件531件873人，同比上升20.68%和25.97%。受理公安机关移送审查起诉案件453件715人，同比上升18.28 %和28.14%。随着案件上升，办案成本随之加大，地方和上级财政转移支付仍按原有编制数拨付经费，办案经费的严重不足，影响了八步区检察院履行检察职能维护社会稳定的力度和效果。

二是人员机构设备情况。八步区检察院现有政法编制66人，实有干警57人（包括法警5人），挂职领导1人，自愿者3人，临时工2人，10个内设机构。

装备有公务用车辆17台、电脑66台、打印机18台、复印机2台、传真机2个，联通了三级局域网，建成机要通道1个、多媒体警示证设备、摄像机1部，照相机5个；该院至今未完成“两房”建设，办案区建设未落实，相应的技术、信息设备落后，服务器已严重老化，侦查指挥设备处于空白，检验设备、同步录音录像设备、侦查取证所需的红外线夜视仪、车辆跟踪器、手机信号跟踪设备尚未配备。此外，公诉审判环节所需的速录机、出庭专用设备、无线屏蔽设备也无力购置，必要的硬件设施严重缺乏，严重影响了检察各项职能的发挥，削弱了检察机关的战斗力和公信力。

三是当前检察经费基本现状。八步区2008年财政收入3.38亿元，2009年4.012亿元，与发达地区相比财力比较薄弱。2008年按照“先保工资，再维持基本运转”，笔者所在院所有经费靠办案款返还。当年未实行经费保障，追缴赃款234.08万元，财政返还160万元。同年，自治区级补助中央政法办案补助专款58万元（设备款占25万元）。2009年区政府将该院经费按人均1.6万元/年的最低标准，共80万元列入财政预算，同年追缴赃款210.9万元，没有返还款。同年，自治区级补助中央政法办案补助专款169万元（含设备款80万元）。

四是各类案件办理成本。2009年初查贪污贿赂平均办案成本为2万元/件，立案侦查贪污贿赂平均办案成本4万元/件，初查渎职侵权平均办案成本1.5万/件，立案侦查渎职侵权平均办案成本3万/件，审查逮捕平均办案成本2000元/件，审查起诉平均办案成本2000元/件，民事行政平均办案成本1.5万元/件，控申举报平均办案成本4000元/件。2009年全院需办案经费332万元左右，而2009年该院的专款和地方财政拨出经费共189万元，尚有143万元的资金缺口。

五是经费管理。根据财务管理办法的规定，结合区财政状况，八步区检察院制定了内部财务管理办法。内容：一是坚持经办人、分管领导、主要领导“一单三签、一支笔审批”制度。二是院安排的招待由办公室负责。水电费、邮电费等一切公用开支院统一负责。严格执行“收支两条线”，办案收取款项实行收缴分离。

二、检察经费保障工作存在的问题及不良影响

检察机关经费困难，是现行检察经费保障体制弊病的必然反映，主要表现在：

一是影响了公正执法。由于检察经费实行三级财政保障，中央财政和自治区级财政保障50%， 50%办案经费由地方政府的财政部门供给；检察机关每年都有一批自侦案件流失的情况，其原因虽然是多方面的，但与目前实行一半由同级财政经费保障机制存在着不可忽视的内在联系。

二是助长了地方保护主义。现行的检务保障体制增加了基层检察院对当地财政的依赖，在一定程度上影响了上级检察院领导下级检察院的工作力度。这导致一些基层检察院不得不从自身利益考虑，而采取司法保护主义。

三是制约检察事业发展。从实际情况看，现有的经费 与检察事业发展的实际需求差距仍很大，特别是在检察工作日益繁重，科技强检、从优待检、人才培训、文化建设等各项工作都对经费保障的要求越来越高的今天，经费严重不足已成为制约检察事业发展的突出问题。承担国家法律监督职责的检察机关，与其他司法机关相比有其特殊性，尤其在查办贪污、贿赂等腐败案件中要外出调查取证的开支成本非常大，检察机关的经费按人头摊派，制约了办案工作。

四是“两房”建设有较大资金缺口。中央、省级和本级财政只保障办案和办公经费，由于本级财政困难没有配套资金，笔者所在院基础薄弱，起点低，经费不足，“两房”建设面临重重困难。一是土地价格昂贵，无法承受。目前笔者所在院处在购地阶段。由于土地升值、购置建设用地需200万元，目前笔者所在院自筹款仅能支付1/10土地款。二是“两房”建设资金不足。随着建材涨价原需投入680万元的“两房”建设项目，现需投入1080万元以上才能完成，仅有微不足道的200万元国债限于支付“两房”基建，购地近200万元和“两房”建设尚有800多万元的资金缺口无法落实。

三、基层检察院经费保障的对策建议

一是坚持并落实好“开源节流”的原则。在现有财政保障体制的情况下，基层检察机关要继续坚持并落实好“开源节流”的原则和要求。一方面，要主动向当地党委、政府、上级部门反映检察经费保障存在的现实问题，积极争取各方面的理解与支持。另一方面，大力实施内部挖潜，加强财务管理，严格规章制度，遵守财经纪律，收紧开支，节约办公及办案成本，使有限的资金用在急需的工作上。

二是改革现有经费保障体制。首先必须通过立法对全国范围内的检察院的经费开支实行单独的预算。从原则上说，各地的司法机关不是地方的司法机关，而是国家的司法机关。为防止司法机关的地方保护主义现象，必须从经费上保障司法机关的独立性，对各地检察院的经费应当实行由中央统一拨付的制度。即各地应根据其财政情况，每年向中央财政拨出一定的款项，由中央统一集中后，根据对各地检察院所作出的统一预算，逐级专项下达拨款到各地检察院。对贫困地区应当由中央财政给予补助，使检察院割断与地方政府的财政联系。

三是逐步实行高薪制，建立健全检察官经济保障机制。为了保障检察官依法独立行使检察权，保障司法公正，可以借鉴国外实行检察官经济保障制，保证检察官的收入一般较为丰厚，从而避免受金钱、物质和其他利益的诱惑。我国检察官法也规定了检察官独特的工资制度和工资标准，将其与行政人员的工资序列分开。但是，法律上的规定并没有得到具体的落实，现在检察官的工资与行政人员差别不大，甚至仍混为一体。

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【关键词】畜牧业；兽医；行政执法

1 基层畜牧执法存在的问题

1.1 基层执法机构不健全，执法人员业务素质低

目前，部分地区畜牧兽医行政管理部门没有专业执法机构。有的委托事业单位执法；一些检疫人员身份就是“农民工”，无工资，没有编制，执法后果约束力小，责任心不强。在编在岗人员学历层次、整体文化技术水平偏低，子承父业或跟师学艺进入乡镇畜牧兽医站的，没有通过系统地专业知识培训不在少数。人员业务素质低，服务质量不高，达不到畜牧业科技发展的要求。检疫执法人员是从兽医站经过考试考核聘用的人员组成的，素质相对较好，但水平仍然参差不齐，时有免、检疫不遵守操作规程和买卖“标识”、“证明”的违规现象，没有更好地服务于“三农”，维护社会公共秩序。

1.2 执法经费没有保障，执法人员工作强度大、条件差、待遇低

一些地方由于财政困难，畜牧行政执法经费没有列入财政预算，经费不足导致执法工具、手段落后，严重限制了畜牧执法工作的正常开展。基层兽医职工要承担全县几十万头牲畜、数百万万只家禽的防疫检疫任务，涉及千家万户，工作到圈舍，注射到每头（只）畜禽，人均几万余头（只）之多，防疫员边打针边收费，工作量和收费难度大，又增加了填写免疫证、挡案和佩带耳标等工作量和防疫成本，收费仍然执行的是1992年的收费标准，相对收益减少。工作条件差，社会地位低。乡镇畜牧兽医站有专用办公室的很少。缺少必要的办公设施，应急能力极为低下。多数站集体房屋不如普通农房，职工常年深人到农户、工作在圈舍，与畜禽打交道，集累、脏、臭于一身，要承受繁重的工作和社会舆论双重压力，自感地位卑微，心灰意冷。

1.3 处罚执行力度不强，增加了执法难度

目前，处罚执行不到位和执法对象暴力抗法的现象时有发生，由于管理部门受自身条件的限制，无法解决上述问题。另外，由于执法范围限于本地，只能对本地的生产经营者实施监督管理。

基层农民科学文化程度底，法律意识淡薄，增加了执法难度。尽管通过电视、报纸、街头宣传和政府（通告》等形式大力宣传畜牧法律、法规，但防、检疫法律意识仍然不强，有部分养殖户不愿意或拒绝接受防疫；经营者只顾经济利益，不顾社会公共利益，千方百计逃避检疫，导致防、检疫难度大，漏防、漏检现象突出，特别是农民自养自用动物产地检疫率低，是广大农户的身体健康和动物疫病传播隐患。

1.4 执法成本高，力度不大

畜牧部门为农村经济的发展壮大做出了巨大的贡献，但在行政执法实践中体现为弱势行业，一是由于建国后畜牧行政法律、法规颁布较迟，工作起步晚；二是由于社会的偏见，导致畜牧部门独立执法力度和地位低，需要其他部门的协助和配合，三是法律、法规在畜牧系统内部形成一机构一法（规），多头执法，分散执法的格局。既增加财力、人力支出，又不能形成合力，降低了执法力度，增大了执法成本。

1.5 行政处罚事实不清、程序违法

一是立案程序不规范。适用一般程序和听证程序的处罚案件应当履行立案程序。二是调查取证不规范。调查取证是行政处罚的关键环节，必须全面、客观、公正，应该排除干扰，符合法定程序。三是证据处理不规范。《行政处罚法》第三十七条对证据先行保存作出了明确规定，但在实际执法中，一些案件证据先行登记保存不履行审批程序，或不完整履行审批程序。四是行政强制措施不规范。查封、扣押、冻结属行政强制措施，实际执法时有的超越法定权限，无任何依据而实施查封、扣押、冻结等强制措施；有的在实施中对查封、扣押的物品数量、质量不做详细记载，不向当事人交待查封扣押的时间、地点。五是调查终结程序不规范。具体办案人员调查终结，应对案件的违法事实做出认定，同时根据法律依据提出处罚建议，报案件审核机构审核及领导审批，形成拟作处罚的意见。

1.6 执法手段滞后，不适应新形势、新任务的要求

检疫基础条件和设备差，畜牧部门无法严格执行动物防疫法律、法规和政策。报检点和公路监督检查站没有配置必要设备和修建隔离观察圈舍，县级动物疫病诊断室无法正常开展工作，检疫工作基本停留在感官鉴定上，无法准确对动物疫病通过实验室作出定性判断。

2 加强我县畜牧行政执法的建议

2.1 加强法制宣传教育，提高畜牧依法行政意识

加大媒体宣传力度。运用多种形式开展法律法规的宣传，营造浓厚的社会氛围，要让畜牧行政执法人员和饲料兽药生产、经营、使用者都明白自己的权利义务，既有利于畜牧行政执法人员依法行政，更有利于行政相对人监督执法行为，维护自己的合法权益。

2.2 建立畜牧执法人员资格准入制度，确保执法队伍整体素质的不断提高

职业化的畜牧执法人员必须具备3种基本素质：深厚的法律基础和专业执法知识；娴熟的执法职业技能；优秀的职业道德操守。该制度包括职业准入考试、选拔录用程序、岗位任职条件等内容，为实现畜牧行政执法职业准入控制，科学、公正、客观评价和选拔专业执法人才，全面提高畜牧执法队伍的整体素质，建立一支能严格依法执业的专职化、职业化畜牧行政执法队伍。

2.3 强化畜牧执法监督，健全畜牧执法监督体制

2.3.1 完善行政管理机关内部监督机制

需要进一步建立和完善行政许可、行政复议、行政处罚、行政强制等制度。健全案卷评查制度，建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。

2.3.2 实行畜牧行政执法责任制和评议考核制

明确划分畜牧行政执法机关的职权，把执法责任层层分解落实到畜牧执法人员；将执法任务、执法标准和执法程序具体化，使依法行政经常化、规范化；建立健全以畜牧兽医部门主要领导承担责任为核心的执法过错追究制度、廉政勤政制度、执法人员考核奖惩制度，切实做到执法主体到位，目标措施到位，保证措施到位，确保法律、法规的正确实施。

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论文摘要:本文从教育国际和教育立法的共性规律总结开始,重点从义务教育、职业教育、成人教育、民办教育等几个方面总结和归纳教育立法相对发达国家的成熟经验,结合我国教育立法的现实及存在的问题,提出对我国教育法制建设的相关启示与借鉴。 

 

一、引言 

 

由于国家体制、民族传统以及由此形成的法律制度不同,各个国家对法的运用及所强调的侧重点并不一致,但法制相对健全的国家,尤其是具有悠久法治传统的国家,教育法制建设的历史都相对悠久,成效卓著。在全球化的大潮下,法律趋同之势日益明显,国外教育立法对我国教育法制建设的借鉴意义就更为显著。本文从义务教育、职业教育、成人教育、民办教育、高等教育等几个方面总结和归纳教育立法相对发达国家的成熟做法,结合我国教育立法的现实,提出对我国教育法制建设相关启示与借鉴。 

 

二、我国教育立法实践与问题 

 

我国教育立法从无到有,历经20多年的艰辛努力,已逐步构建了教育法规体系的基本框架,反映了教育立法的重大成就。这是我国依法治教方面的重大进展,同时,也奠定了教育法治化的坚实基础。但实践中,教育立法依然存在为与社会对教育需要不相协调的地方: 

第一,是教育法制体系不健全。学校是国家教育权、公民受教育权实现的场所。学校教育的管理水平和教育质量直接关系到国家教育权的落实和公民受教育权的实现。从静态上看,我国缺少《学校教育法》《教育财政法》及《教育投入法》等保障教育发展的关键性法律。第二,是立法技术与法律完备性欠缺。按照《义务教育法》第10条规定:“国家对接受义务教育的学生免收学费。”但该法于1986年7月1日起施行后学校一直在收费。直到1992年《义务教育法实施细则》出台后,才在第17条中补充规定:“实施义务教育的学校可收取杂费。”没有人对《细则》第17条违背上述法的规定提出异议。第三,教育法规构造、表述与实施存有缺陷。目前的教育法规名称缺乏规范性,如法规名称过于庞杂,仅仅是教育行政法规这一层次的法规,就有条例、规定、实施细则、实施办法等称谓,而且法规名称与其效力并不一致;教育法规内容不完整、不全面,尤其是法律责任和法律程序方面的规定过于薄弱,同时,几乎所有的教育法规都以实体性规范为主,极度缺乏程序性规范。 

 

三、教育立法的国际共性与经验 

 

在梳理了我国教育立法的历史以及存在的问题之后,我们着重从世界上各个教育相对发达国家教育立法的特色分析入手,对义务教育立法的历史渊源、职业教育的各有侧重、民办教育投入与支持模式的异同,以及成人教育立法等进行多方面的总结与归纳,为我国教育立法提供启示与借鉴意义。 

1. 义务教育。综观国外义务教育立法,虽然基于不同地区的发展状况、不同的历史文化传统以及政权组织方面的不同侧重,各国在义务教育立法上表现出了相当多的差异性。但义务教育本身的基本规律和教育立法的基本原则,都注定了国外义务教育立法仍然存在着一些共同的基本特点: 

义务教育的强制性。在国外,很早时候开始,义务教育就名副其实,首先被视为一种必须履行的义务,以至于早期的受教育与纳税、服兵役一道成为国民的三大义务。在我国清末,深受国外教育立法影响的《强迫教育章程》的“强迫”二字,以及“罪其父母”之类的规定,可谓尽得“强制性”精髓。 

免费本是义务教育的基本特性(这是国家和政府应尽的基本义务),因此义务教育立法确保免费的实现也就是题中应有之意了。在国外,不少国家义务教育的免费也有一个发展的过程,如英国,1891年初等教育已经实现免费,1902年时中学教育却并未完全取消收费,但20世纪的三四十年代就已经对那些结束了义务教育却未能升学的青年免费教育至18岁。在法国,1881年的《费里法》已经规定了国民教育“义务、免费、世俗”三原则,学生享有接受免费的义务教育的权利,而且当年就实现了母亲学校和小学的免费教育以及师范学校免缴膳宿费,并逐步发展到了更高层次和更长年限的免费教育。

2.职业教育。自20世纪以来,美国联邦政府颁布了旨在促进职业教育发展的一系列法律法规,1917年颁布的《史密斯—修斯法》之后又相继通过了《乔治—里德法》《乔治—巴顿法》以及《国防教育法》等相关法律。每一部法律都有其历史性和阶段性问题。立法的实质是联邦扩大教育权限的手段之一,通过立法引导职业教育的发展。 

职业教育在日本已经历了一个较长的发展过程。《广辞苑》给职业教育的解释是,通过对从业人员进行的以职业能力开发和技术水平提高为目的训练。其目的就是为了给予人们从事工作的必要的知识和技能,这是广义上的职业教育。狭义的职业教育是指职业技术教育,其中包括产业教育和专门教育。 

韩国职业教育的立法经历了三个阶段,从历史发展的角度来看,战后韩国政府高度重视职业教育的立法工作,表现出职业教育立法与职业教育发展的步调一致,形成了较完备的职业教育法律体系。 

3. 民办教育。世界各国对民办(私立)学校经济的支持,除了以法律的形式作明确的规定外,还都采取不同的经济形式给予私立学校相应的待遇。 

匈牙利私立学校的总经费中政府拨的经费占70%;在丹麦和奥地利,政府经费占到了80%;在挪威,政府经费甚至占到85%。在比利时、瑞士、西班牙、法国和墨西哥,政府也向私立学校提供经费,并规定了比例。 

日本政府有关给予私立学校财政支持的立法比较完善。1949年的《私立学校法》第59条规定,国家和地方公共团体为振兴教育,在必要时依据有关的法律对法人办的私立学校给予资助。1970年的《日本私立学校振兴财团法》规定设立日本私立学校振兴财团,其资金为10亿日元,全部由政府支持。1975年的《私立校振兴资助法》规定,对私立大学和私立高等专门学校的经费,由国家补助l/2。此外日本还设立了私立教育发展基金会,为私立教育提供贷款以及贷款有效利用的管理方案等。 

4.成人教育。英国是西方成人教育的发源地之一,号称“世界继续教育之乡”,其成人教育对世界各地成人教育的发展都产生过极其深远的影响。 

20世纪90年代以来,与成人教育有关的正式法律法规主要有1992年《继续教育和高等教育法》和2000年《学习与技能法》。进入新世纪后,英国政府继续积极完善继续教育政策。2002年政府发表的《为了每个人的成功——改革继续教育和培训》提出,继续教育要以雇主和广大学习者以及整个社会的需求为导向,为他们提供更多的选择。2006年,英国教育和技能部发表了题为《继续教育:提高技能,改善生活机遇》白皮书,根据继续教育白皮书的建议,英国议会于2007年3月颁布了《继续教育和培训法》。该法案从英国经济社会发展的需要出发,以提高继续教育的质量为重点,提出了继续教育的改革目标和内容,由此确立了英国继续教育改革和发展的法律基础。 

 

四、中国教育立法的借鉴与启示 

 

教育法是人的主观愿望的产物。要使这些主观愿望与教育管理的客观规律相符合,就必须完善教育立法机制,清理、修改现行教育法律;立法的目的是为了维护社会正义,规范社会秩序,保障广大人民的合法权益。在借鉴国际上其他国家教育立法经验基础上,结合我国教育发展与教育发展的实践看,中国的教育立法可以从以下几个方面得到启示: 

首先,要以《立法法》《行政许可法》为依据,清理现行教育法律、法规和规章,逐步形成有中国特色的教育法律、法规体系。其次,要借鉴国际教育立法经验,对我国各个层次的教育立法进行梳理与完善,以基础义务教育为根基,以职业教育和成人教育为辅助,以民办教育为补充,形成完备的教育体系。第三,要提倡和规范民办教育发展,使之成为我国教育体系中的一个重要组成部分。使我国的民办教育有一个良好的法律环境。最后,要重视立法的与时俱进性质。随着教育的发展和社会对教育需求的不断变化,应完善与充实相关法律条款,使得教育立法与实践和社会实际要求相一致。 

 

参考文献: 

[1]李赐平.国外义务教育立法与我国《义务教育法》的完善.行政法学研究,2005(3):98-104. 

[2]李栗燕,孟繁超,刘耀彬.中外民办教育法比较研究.科技进步与对策,2005(3):137-140. 

[3]黄日强.英国成人教育的立法.成人教育,2007(5):91-92 

[4]谭细龙.实现教育法制必须先“治法”.中国教育学刊,2005(10):20-25. 

[5]李赐平.我国25年的教育立法:现状、局限.前沿,2005(6):95-100. 

[6]刘艳珍.德国职业教育的立法特点及其启示.成人教育,2009(4):86-87. 

[7]张继文.日本职业教育的立法及其思考.成人教育,2004(4):78-80 . 

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“司法改革是否在走回头路?”这是西南政法大学司法研究中心2月1日的《中国司法改革年度报告(2009)》(下称《报告》)要论证的主要问题。《报告》由西南政法大学法学院教授徐昕主持，西南政法大学司法研究中心37名博士、硕士参加。

在法学界热议司法改革未来走向的当口，《报告》的出台引发多方关注，而其结论也同样引人深思。接受《望东方周刊》采访时，徐昕说，他希望通过这个报告“给大家打打气”：司法改革趋缓，却依然在前行；尽管有反复和不足，但朝向法治和司法现代化，却是大势所趋。

如果用一句话概括此报告的结论，“司法改革迈向了决定大方向的十字路口”，徐听说。

法院正在成为“清道夫”

报告启动前，关于司法改革“有所转向”的观点早已产生。中国政法大学教授蔡定剑注意到了这些变化：“司法正规化”逐渐淡化，转而强调“调解为主”，法官专业化的追求，逐渐被“法官大众化”的呼声替代，以前强调法院审判“依法律”，现在则提出要“依民意”。

不久前召开的一次司法改革研讨会上，清华大学法学院教授许章润发言称：“我有一个担忧，法院正在成为‘清道夫’，不仅要担负正常的司法审判工作，还要担负维稳职责。比如说北京奥运期间，法院就会派人去值班。还有涉法、涉诉案件，最后也要由法院去处理。”

徐昕也发现，法律人开始感慨司法改革在走“回头路”，但又没有严肃的相关报告能证明这种变化。于是，做一份年度报告，分析总结这些现象及其背后的趋势，这个念头在徐昕脑海里产生。

从何处获取报告所需资料，是完成这份报告要面对的第一大难题。一个办法是尽量多地获取来自官方的材料。这些材料多是内部的，部分甚至，但是可信度最高，据此作出的报告也更具权威性。

《报告》的另一位执笔者、西南政法大学司法研究中心博士卢荣荣告诉《望东方周刊》，他们曾征询过最高人民检察院司法改革办，希望获取相关材料，但大部分请求都被婉拒，“即使给出的一部分，也被叮嘱只能看，不能用。”

于是徐昕选择了第二条路：尽最大努力收集网络上的资料。这些材料或源于公开报道，或直接源于法院、检察院工作报告。

“这些材料能反映司法机关已经在做或者正要做的，一定程度上也能保证客观性。”卢荣荣说。

每隔一段时间，徐昕会组织学生就单项问题开会讨论。中国人民大学教授汤唯建、西南政法大学教授龙宗智以及北京大学的教授也经常给整个团队提供帮助。

铁路改革没了下文

《报告》指出了2009年司法改革的不足：绝大部分改革措施只是司法工作机制的调整，甚至只是工作方法的改变，并未触及司法体制的行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端。

《报告》称，部分改革如规范涉法涉诉、推进司法廉政建设，只是权宜之计；政法经费保障体制改革，仍困难重重；某些方面，比如审判委员会及案件请示制度的改革，有所倒退，损害了司法的独立性。

铁路司法转制即是一例。2009年7月23日，国家公务员局官方网站上一则工作动态称：国家公务员局、铁道部在京联合召开铁路公安民警公务员过渡工作会议，对铁路公安民警公务员过渡工作进行全面部署。

这被视为“终结铁路司法时代”的信号。不过，这个改革在卢荣荣看来，“已经没了声音”。她告诉本刊记者，根据《报告》，铁路司法改制还只限于铁路公安的这点动作，“他们开了个会，安排了考试，铁路公安也由企业制转为公务员”。

“更为复杂的问题是，人、财、权如何从铁路系统脱离出来，以前的部门是保持原有建制，还是回归公检法?是直属于中央，还是分归地方?另外，铁路法院、检察院何时改制?这些都还没有提上日程。”卢荣荣说。

云南“躲猫猫”事件推动的监所体制改革也引起《报告》撰写人的关注。发生于2009年初的该事件，暴露出监所管理制度混乱、管理人员渎职甚至纵容培养牢头狱霸、、监管执法不公开、监督流于形式、问责制度缺失等问题。

为此，最高人民检察院、公安部对全国看守所展开为期5个月的监管执法专项检查；公安部监所管理局出台《看守所防范和打击“牢头狱霸”十条规定》，建立收押告知、被监管人员受虐报警和监室巡视监控等制度。

但这些措施在《报告》看来并不足够。中国政法大学终身教授陈光中告诉本刊记者：“关键是看守所应从公安机关分离，归属司法行政机关，实行羁侦分离。学界呼吁了很久，有关部门一直不为所动。”

改革看来难以一蹴而就。卢荣荣期待2010年羁侦分离改革能有所突破。《报告》也特意提到，在2009年底，国务院法制办公布了《拘留所条例(征求意见稿)》，“这是一个信号：根据征求意见稿，拘留所与看守所已有了分离的趋势。”

“放下法槌、脱下法袍”

2009年，学界争议较大的是最高法出台的两份文件：《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》和《关于进一步加强民意沟通工作的意见》。

意见后，各地法院相继改革。江苏法院开始强调为当事人提供“一站式”全程诉讼服务；上海、广东、山东、福建、黑龙江、湖南等地法院则进一步推进“立案窗口”建设。

一些法院走得更远。陕西陇县开始推行“一村一法官”的工作机制：在年平均发生纠纷20件以上的村，每村设立一个法务庭，加件以下的村，4至7个村设立一个法务庭，确定一名法官负责联系指导员。指导员则由驻村法官和民警担任，“把工作任务和维稳责任落实到村组”。

河南省高级人民法院院长张立勇的言论颇具代表行，他说要“放下法槌、脱下法袍”。“一定要像西方法官那样戴着头套，穿着法袍，在高堂上一槌才是好的吗?”他建议法官改穿制服，“你要穿法袍就和群众保持距离了。”

观察家指出，我国司法改革的目标从未像这一段时间里如此明确过：化解矛盾，维护稳定，保持法律效果和社会效果的统一。

这引来学界争议。中国社会科学院法学研究所教授刘作翔表示，他曾专就此事在陕西省高院谈过看法。他认为，现在各地法院院长，尤其是过去曾从事过政治工作的院长，老是把司法、诉讼直接看成是家长里短，看成是婆婆妈妈。

北京大学法学院一位教授不赞同法官与群众走得太“近”。他认为，为了取得当事人的信任，法官要尽可能避免过于主动地行使权力，只有当事人向法院提讼，法院才能够受理。中立的司法，更容易服判息争。

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一、近年来罗山县法院审理各类涉农案件的基本情况

2009年至二零零八年，罗山县法院共受理各类涉农案件1629件，占全部案件（3984件）的40.9%，审结1609件，结案率98.6%。审结案件中，刑事案件113件，涉及抢劫、、盗窃、滥伐林木、故意伤害、诈骗、敲诈勒索、寻衅滋事、交通肇事等14种犯罪；民事案件1478件，主要涉及离婚、抚养、赡养、继承、相邻关系、人身财产损害赔偿、民间借贷、农村承包合同、买卖合同、土地使用权转让合同、劳动合同等29种纠纷；行政案件16件，涉及治安管理行政处罚、土地行政管理行政确认、土地行政管理行政登记、房产管理行政登记、林木砍伐许可管理、工商管理处罚等4个行政机关的6种行政行为。通过对这些案件的调查发现，近年来，涉农案件主要呈现以下特点和发展趋势：

（一）农村婚姻、家庭纠纷案件逐年增多，且占民事案件比重较大。2009年至二零零八年，罗山县法院共审理各类农村婚姻、家庭纠纷案件913件，占民事案件结案数的61.8%。分别是2009年281件，2009年309件，二零零八年325件，二零零八年比2009年增加了15.6%。

（二）涉农合同纠纷数量和种类增多，其中，民间借贷合同仍为主要纠纷，农村土地承包合同纠纷、农村土地补偿费分配纠纷呈上升趋势。2009年至二零零八年，罗山县法院共审理各类涉农合同纠纷案件351件，占民事案件结案数的23.7%，其中，民间借贷纠纷209件，占58.7%。农村土地承包合同、农村土地补偿费分配纠纷这两种类型案件2009年罗山县法院共审理19件，2009年审理21件，二零零八年审理26件，二零零八年比2009年上升了36.8%。

（三）采取公告送达的案件较多。近年来，由于农民外出打工人数逐年增多，而这些人又是涉农诉讼纠纷的多发人群，他们长期在外打工，与家中失去联系，造成诉讼文书无法送达，延长了诉讼周期，也增加了诉讼成本。2009年至二零零八年，罗山县法院审结的各类涉农民事案件中，采取公告送达的有228件，占15.4%。

（四）“民转刑”案件时有发生，农村故意伤害案件频发。近年来，随着农村生产经营方式和利益格局的变化，我县农村地区因家庭矛盾、邻里纠纷、生活琐事等引发的恶性伤害案件时有发生，罗山县法院审理的各种“民转刑”案件比例也一直居高不下。2009年至二零零八年，罗山县法院共审理农村故意伤害案件33件，其中“民转刑”案件20件，占60.6%。

（五）因农村土地权属争议引发的行政案件增多，并呈迅速上升趋势。2009年至二零零八年，罗山县法院共审理农村土地行政管理行政确认案和农村土地行政管理行政登记案6件，占行政案件收案总数的37.5%；分别是2009年1件，2009年2件，二零零八年4件，二零零八年比2009年增加了300%。

二、基层法院服务新农村建设过程中存在的问题

（一）审判资源的缺乏制约服务三农工作。随着社会转型，农村社会改革的步伐逐渐加快，这也使得涉农矛盾纠纷大量增加，而有限的审判资源无法服务到农村每个角落，一些矛盾纠纷无法得到及时化解，导致了一些“民转刑’案件时有发生；同时，由于罗山县法院的办案经费严重不足，难以为基层法庭配备优良的物质装备，也无法经常性地深入农村开展各种法制宣传，特别是人民法庭撤并后，财政未给付专项的巡回办案经费，巡回办案往往难以保证，导致农村地区诉讼难、寻求法律帮助难。

（二）农村法制不健全制约服务三农工作。随着农村城镇化进程加快及各级政府对农村扶持政策的落实，大量的涉及农民切身利益的纠纷涌现，如土地承包、林权、集体土地征用、房屋拆迁等纠纷。虽然最高人民法院出台了《关于审理涉及农村土承包纠纷案件法律适用问题的解释》，为审理土地承包、流转、集体收益分配等案件提供了法律依据，但是仍然存在有些问题是否属于人民法院管辖没有明确规定，如农村房屋的拆迁、安置纠纷等。目前，这些案件只有参照适用针对国有土地拆迁、安置的《城市房屋拆迁管理条例》，而关于农村集体土地拆迁、安置的规范性文件尚无规定。

（三）农村村民法制意识不强制约服务三农工作。大多数地区的农村村民，由于法制意识不强等原因，当自己的利益受到侵害时，要么怨天尤人，自认倒霉；要么搞家族主义，人多势众；要么一味蛮干，不惜铤而走险，或者是采取“私了”的办法，一般不通过法律的途径来解决。如农村经常遇到的农民工追讨工资、种子问题、债务纠纷、征地拆迁等矛盾纠纷，不去寻找法律途径，反而去上访即属此类情况。

三、基层法院提高服务新农村建设水平的建议

（一）进一步加强涉农案件的审理工作，为社会主义新农村建设提供有效司法保障。一是加强农村土地承包、转包、征用、租赁农副产品购销等案件的审理，稳定农业生产关系和生产条件，保护各种形式的规模化经营，保障农业补贴政策的实施，切实保护农民的合法权益。二是积极慎重地化解农村各类民间纠纷，尤其是房屋、宅基地使用，以及婚姻家庭、继承、赡养纠纷等案件，维护农民之间和谐、和睦的社会关系和家庭关系。三是妥善处理涉及农民工权益纠纷，促进农业剩余劳动力转移，依法快审、快结、快执拖欠农民工工资纠纷、劳务纠纷和工伤赔偿纠纷等案件，切实维护农民工权益。

（二）进一步创新审判工作方式方法，更好地服务于新农村建设。一是突出重点，防止“民转刑”案件的发生，加大力度审理和执行好农村借贷纠纷，农田通路、排水等相邻纠纷案件，尽快排除农村生产耕种中的障碍。二是加强农村地区未成年人犯罪预防工作，坚持对失足青少年进行回访和帮教，依法妥善处理涉及农村地区未成年人权益的抚养费、婚姻家庭纠纷等案件，进一步优化青少年的成长环境，依法维护青少年的合法权益，特别是充分保障未成年人享受教育的权利。三是树立“法律优先、参考政策”意识，在法律法规没有明确规定时，以党的农业农村工作政策精神为指导，结合民法基本原则公正、高效地裁决、解决各类涉农矛盾纠纷。

（三）进一步强化调解意识，及时化解农村矛盾纠纷，切实维护农村地区的和谐稳定。一是充分发挥诉讼调解程序简便、速度快捷、不伤和气、履行率高等优点，注重发挥人民陪审员、案件人、当事人亲属的作用，把调解原则贯穿于庭前、庭审、庭后全过程，不拘形式与时间，建立双休日、夜间法庭，进行电话、面对面、背对背等多种方式调解，实现调解工作在调解理念、程序、时间和方法上的新突破，切实做到案结诉息。二是构建以司法为主导的多元化纠纷解决机制，建立健全由政法机关、行政执法机关、村基层组织等部门组成的矛盾纠纷调解网络，加强对人民调解工作的指导与衔接，实现人民调解、行政调解、司法调解的有机衔接和良性互动，实现解决纠纷方式的多元化。三是做好司法服务延伸工作，为建设

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图书馆事业在一定的历史时期的目标、规则、运行机制的设计有赖于图书馆的制度,而图书馆制度则依赖于法律保障。没有法律就谈不上制度,相关的法律规则构成了图书馆运行的法律环境。以2001年4月文化部政策法规司和社会文化图书馆司联合在天津召开《图书馆法》专家座谈会为标志,《中华人民共和国图书馆法》的制定工作宣告正式启动。《图书馆法》作为文化立法的重要内容已经纳入《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》。该纲要第47条要求加强文化立法,立足我国国情,借鉴国外有益经验,加快文化立法步伐,抓紧研究制定《图书馆法》等文化法律。

现行关于图书馆的专门立法主要体现为法规、规章。我国在《图书馆法》没有出台以前,地方立法则十分活跃。例如,由地方人大颁布,按颁布时间先后分别是《深圳经济特区公共图书馆条例(试行)》(1997年7月)、《公共图书馆管理条例》(2000年8月)、《湖北省公共图书馆条例)(2001年7月)和《北京市图书馆条例》(2002年7月);另外为地方政府规章,由地方政府颁布,按颁布时间先后分别是《上海市公共图书馆管理办法》(1996年11月)、《广西壮族自治区公共图书馆管理办法》(2000年4月)、《河南省公共图书馆管理办法》(2002年7月)、《浙江省公共图书馆管理办法》(2003年8月)、《乌鲁木齐市公共图书馆管理办法》(2008年2月)和刚刚颁布的《山东省公共图书馆管理办法》(2009年4月)。这些地方性法规或规章能否为图书馆立法起到借鉴作用呢?

借鉴作用有史可查

本文由收集整理

有人认为,地方图书馆法规的制定有其地方特色,基于这些不同的情况,对国家统一的《图书馆法》不具备明显借鉴作用;另有部分专家却认为,目前的地方图书馆法规或规章的地方特色并不明显,但对国家层面的图书馆立法活动是有借鉴作用的。从国外的立法实践来看,一些发达国家也往往是先有地方图书馆法规,然后才出现国家层面的《图书馆法》,所以,地方图书馆法规对国家层面的《图书馆法》的制定是有很大参考价值的。

武汉大学信息管理学院教授陈传夫曾经在接受本报采访时表示,国际上一些成功的立法案例表明,图书馆立法应走地方——中央之路。例如,1848年美国马萨诸塞州议会通过在波士顿市建立公共图书馆的法案,紧接着1849年新罕布什尔州也通过了《公共图书馆法》。1877年有20个州制定了有关图书馆法规,后来各州几乎都通过了《公共图书馆法》,1956年顺利通过联邦《图书馆服务与建设法》。

目前,在我国具体的立法过程中,一方面,我们应该对我国图书馆现有的各种图书馆条例、标准和制度等进行全面的整理、分析,另一方面要借鉴国际上的立法经验,为图书馆立法提供一个比较完整的参考依据。世界上图书馆事业比较发达的国家都颁布了《图书馆法》,采取法律措施保证图书馆事业的发展。1850年英国颁布了世界上第一部全国性的《公共图书馆法》以后,世界上先后有60多个国家颁布了《图书馆法》。联合国教科文组织指出:“为了提供永久性和不断发展的国家图书馆事业,全面管理和协调只有靠立法才能获得。”相信通过推动图书馆地方立法,积累经验,制定一部优秀的国家图书馆法应该是可能的。

积极的促进作用

联合国教科文组织《公共图书馆宣言》明确指出:“平等、自由地利用图书馆、享受图书馆服务是现代社会中每一个公民的一项基本权利。”地方法规和地方政府规章对当地图书馆事业的发展起到了积极作用,在管理体制、经费保障、馆舍标准、读者权利与义务等方面有鲜明体现。有了法律的保障才能确保制度的执行。地方法规或规章不仅可以促进地方图书馆建设与发展,也对图书馆立法提供了经验。

这些地方图书馆法规或规章都规定,“县级以上人民政府文化行政主管部门是公共图书馆的主管部门。计划、财政、新闻出版等有关部门,在各自的职责范围内,保障和支持公共图书馆事业的发展。”同时也都规定,各级人民政府应当加强对图书馆事业的领导,统筹协调,将图书馆事业纳入国民经济和社会发展计划,为发展图书馆事业提供必要的条件和保障。浙江和江苏规定要“优先安排公共图书馆建设用地”。在经费保障方面,大都规定各级人民政府应当将公共图书馆的经费列入本级财政年度预算,并随着国民经济的发展逐步增加投入等。这在一定程度上使图书馆经费来源有了保障。

在呈缴本制度方面,大多数省市的地方图书馆法规或规章都有明确规定,要求省内各出版社、报社、杂志社等出版单位,应当在出版物出版30日内,向省图书馆及出版单位所在地的市、州公共图书馆缴送两册(套)样本。少数省份还制定了相应的处罚规定,《湖北省公共图书馆条例》规定“不按规定缴送出版物样本的,由文化行政主管部门会同有关部门处以相当于应缴物样本定价5至10倍的罚款”。《浙江省公共图书馆管理办法》规定的处罚力度就更大,“情节严重的,责令限期整顿或者建议原发证机关吊销许可证,对主管人员和直接责任人员由有关部门依法给予行政或者纪律处分”。此外,大多数省、市、自治区的图书馆法规还对各级图书馆开馆时间作出了明确规定。如《乌鲁木齐市公共图书馆管理办法》规定国家法定节假日和学生寒暑假期间,公共图书馆每天开放时间不少于8小时。

北京、上海、深圳、广州等经济发达地区还针对各级图书馆馆舍建筑面积制定了明确的标准,如《北京市图书馆条例》规定“市公共图书馆的建筑面积应当达到20000平方米以上,阅览座位应当达到1200席以上;区公共图书馆的建筑面积应当达到5000平方米以上;阅览座位应当达到500席以上;县公共图书馆的建筑面积应当达到3000平方米以上,阅览座位应当达到300席以上;街道、乡镇公共图书馆(室)的建筑面积应当达到100平方米以上,阅览座位应当达到30席以上”。在馆舍保护方面,大多数地方图书馆法规都规定,任何单位和个人不得损坏或

者侵占公共图书馆的馆舍、设施、设备和文献信息资料,不得改变图书馆馆舍的用途。经批准拆除公共图书馆或者改变其功能、用途的,应当依照有关法律、行政法规的规定择地重建。这些规定有效地保护了图书馆用地和馆舍。

现有的省、市、自治区的图书馆法规或规章都明确了图书馆、读者的权利和义务。例如,读者在公共图书馆内享有免费进行书目检索、免费借阅文献、参加各种读者活动、向主管部门或公共图书馆提出建议和意见、爱护文献资源和公共设施、按规定日期归还所借文献等权利与义务。在文献借阅范围方面,各省市图书馆法规都规定除国家规定对某些书刊资料停止公开借阅外,公共图书馆不得另立标准,限定书刊资料的公开借阅范围。

特点与不足并存

当然,这些地方性法规或规章各有特点,有许多成功经验,相应也会存在一些不足。比如,多偏重于公共图书馆,而很少考虑其他类型图书馆,这不利于地方图书馆事业的全面、均衡发展。总体来看,各法规的内容都涵盖了图书馆的性质、地位、设置、管理、书刊资料的收藏、工作人员、设备、经费、读者服务、馆际协作、法律责任等方面,符合图书馆发展的总体趋势和地方特征。有人认为,《北京市图书馆条例》是在这八部地方法规中最完善、最规范的,“该法代表了目前中国地方性图书馆立法的最高水平。”

中国图书馆学会图书馆法律与知识产权委员会委员江向东教授也曾表示,总体来说现在地方法规或规章的地方特色并不明显,可以说是共性多于特性,所存在的不足之处反而显得十分突出。我国地方图书馆法规或规章,普遍缺乏具体详细的配套实施办法,条款过于简单。例如,目前只有北京市文化局颁布了与《北京市图书馆条例》相配套的《北京市图书馆条例实施办法》。现有的各地方图书馆法规或规章还存在条款数量少,条款内容过于简单的问题,条款数和字数最多的是《北京市图书馆条例》,共计7章45条,4545字;条款数少的只有23条;《河南省公共图书馆管理办法》的字数只有2128字。发达国家的地方图书馆法规往往十分详细具体,可谓“连篇累牍”,如美国蒙大拿州的《图书馆法》(2003年修订)长达191页,而美国加利福利亚州《图书馆法》(2005年修订)则长达285页。

强制力比较模糊和对侵权人员的处罚力度太轻也是不足之处。虽然各地的图书馆法规或规章都规定,各级人民政府应当将图书馆事业纳入国民经济和社会发展计划,应当将公共图书馆的经费列入本级财政年度预算,并随着国民经济的发展逐步增加投入;但政府部门如果违反了上述规定或消积不作为,就无法实现法的要求,现有的地方图书馆法规或规章均缺少相应的归责条款和救济条款。部分省市的图书馆法规或规章对侵权人员的处罚力度太轻,如《深圳经济特区公共图书馆条例》对侵权行为除“侵占公共图书馆的馆舍、设备的”和“将公共图书馆业务经费挪作他用的”且违反其他法律规定的,由有关部门依法追究其法律责任之外,其他的侵权行为无需承担任何责任,只需“由市、区主管部门责令其限期改正”,特别是“擅自向读者收取服务费用或超额收取服务费用的,由市、区主管部门责令其限期返还,并向读者公开道歉”。

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关键词：质量 技术监督 行政执法 消费者

1988年国务院机构改革中，将国家技术监督局更名为国家质量技术监督局，从而出现“质量技术监督”一词。质量技术监督，是以法律为准绳、以标准为依据，以技术检验和计量检测为手段，对质量进行规范和监督管理的行政活动。

本文研究的质量技术监督行政执法，是质量技术监督行政部门或法律、法规授权的组织，按照标准化、计量和质量法律、法规和规章的规定，对行政相对人采取的具体影响其权利的行政行为，应属于狭义的行政执法概念。

一、质量技术监督行政执法现状

根据2002年10月11日国务院办公厅转发中央编办《关于清理整顿行政法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》（（2002）56号）规定，要改变多层执法的状况，按区域设置执法机构并实行属地管理；行政执法机构主要在城市和区、县设置。省、自治区政府各部门不再单独设置行政执法机构。要调整合并行政执法机构，实行综合行政执法、要改变多头执法的状况，组建相对独立、集中统一的行政执法机构。要加强机构编制管理，改变政府部门既管审批又管监督的体制，将制定政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开。要调整人员结构，加强行政执法机构自身建设，按照公务员的标准和职业特点，对行政执法人员进行专门的录取考试，按照公务员的管理方式进行管理，行政执法经费由财政予以保障。

二、质量技术监督行政执法的必要性

消费者在质量管理的过程中，始终是处于一个弱势地位。最主要的原因就是消费者和生产者所享有的信息不对称。而且，我国是一个以经济发展为中心的国家，个别的一些经济质量的问题，不超过太大的范围，我国一般都是不会大做文章。在传统的非自然垄断领域，有关鼓励竞争，反对垄断的政策法规正在不断完善。但在传统的自然垄断领域，由于利益驱动，有关市场结构的动态变化容易被忽略，因此而导致的管制错位就可能发生。正是由于市场动态结构被忽略，我国的经济管制结构几乎不会考虑消费者的利益，更多的是从国家利益出发。最重要的是只有消费者能够保证产品的质量，因为消费者不仅仅作为产品的购买者和使用者，还是产品的评价者和承受者。一旦产品出了质量问题，消费者是第一受害者，也是直接承受者，所以他们比其他人更加重视产品的质量。

三、质量技术监督行政执法中存在的问题

质量技术监督行政执法工作具有广泛性、综合性以及很强的政策性，因此作为一名质量技术监督行政执法人员就必须一专多能，既要熟知质量技术监督行政管理法规，又要熟悉法学基础理论、民法、刑法等综合性法律知识，既要掌握市场经济规律，又要掌握新形势、新知识，还要掌握先进的管理手段、办公设备，监管新的领域，但目前我国的质量技术监督行政执法人员素质离上述要求尚有差距。而且，质量技术监督行政执法工作要求质量监督行政管理机关具有很强的超脱性才能保证严肃、公正执法，但现行质量技术监督行政管理体制和执法手段却使质量技术监督部门难以超脱地方利益、公安和法院。再有近几年一系列质量事件的发生，不得不引人深思。我国虽然对产品质量监督行政执法有一些激励措施，但是很不完善，在立法上、体制上以及在公务员的分类管理上还处于起步阶段，对产品质量行政执法没有完整的激励机制，使得产品质量行政执法存在一些问题，行政效率低下，执法各个部门、监管部门之间交流不顺畅、监管职能重复交叉等等。因此，产品质量监督行政执法的激励机制亟待实行。

四、完善我国质量技术监督行政执法的建议及对策

（一）重视为消费者执法

我国的质量技术监督行政执法，其实包括两方面内容：为国执法和为消费者执法。但是，我国的行政执法单会坚决秉承为国执法的理念，却往往忽略了为消费者执法。所谓为消费者执法，是指运用国家公权力保障产品质量弱势产品责任，实现消费者的活动。德国和美国在这方面做得很早也做得很好。

德国有一种制度叫做“瑕疵担保期限”，就是说这个产品是在购买后两年出现了质量问题，那么我们就推定这个产品是在你购买之前就有问题了。当然，这里面明显的充斥着很多不合理的因素，比如：消费者故意摔坏或者浸水，这就要探讨消费者本身素质的问题了。但是，即使有这些不合理因素的存在，德国政府仍然是通过这种方式来逼德国企业去提高他们的质量。我们从法学的角度来讲的话，就是通过这一系列的制度安排迫使你提高产品质量，否则你就要承担经济上的损失。从成本上来看，企业最好的办法还是按照法律规定去提高你的产品质量。

而美国的“市场份额理论”也有着异曲同工的作用。举个例子，辛德尔是一个乳腺癌患者，在她出生前，其母亲服用了当时广为采用的防止流产的乙烯雌粉，后来研究证明，服用此药可能引起胎儿患乳腺癌。辛德尔就是此药的受害者，于是他准备去诉讼，但是由于他母亲吃了很多种保胎药，不知道哪种药使他得了癌症。于是，他就把当时在美国市场份额前五的保胎药生产企业全部告上法庭，而法院最后判五家企业按照当时所占市场份额承担赔偿金。而这个理论的根据就是消费者，生产者是必须承担风险的，收益越大，所要承担的风险也就越大。这个理论的出台，使美国的质量和质量意识都上了一个台阶，这也导致了美国质量关的根本性变化。

所以，这两种方式从表面上来看，都没有遵循法律面前人人平等的一些原则，好像是给生产者弱势的地位，好像是把生产者逼上的绝路。但是，如果政府不把生产者逼上绝路，生产者就把消费者逼上绝路。在我国，这样的例子已经屡见不鲜。可见，从根本上重视为消费者执法，以消费者权益为核心，才能更好的履行质量技术监督。

（二）加强质量技术监督的制度建设

制度是质量技术监督行政执法的基础，加强制度建设是质量技术监督行政执法的核心环节。制度建设主要包括两个部分：第一，对于现有的制度要坚决地完善，同时贯穿以程序行政、责任行政、服务行政在内的现代行政法的核心理念。第二，强化制度创新，在不违反行政法基本原则和上位法规的前提下，充分地解放思想，大量改革，通过制度创新，提高行政执法的能力和效力。祝捷教授在质量技术监督的讲座中，曾提出过“一体两翼”的改革思路，即形成以执法为核心，以集团化的检测机构为支撑，以社会化的外部监督体制机制为保障的执法体制。“一体”，即以执法或执法部门为核心。“两翼”，一个是集团化的检测机构，利用质量技术监督审计下垂直管理的优势，整合全省的检测机构的资源建立省级检测集团；另一个是社会化的外部监督机制，主要是引入保险机制，把缴纳特种设备安全责任险，即各类特长险，作为许可这种特种设备能否使用的前置条件，只有投保后才能得到特种设备的使用权。并且要充分运用保费保率的调节功能，事故频发的保费保率必然要加高，从而提高特种设备使用单位安全的自觉性和主动性。

（三）合理运用统一自由裁量权

质量监督部门要从实际出发，研究制定科学、简便易行而又合法的行政处罚自由裁量权操作程序和裁量规则，从制度上规范行政处罚自由裁量行为，做到处罚的自由裁量标准在特定的行政区域内、一定时间内的统一，只有合理运用自由裁量权，才能促进行政处罚的公平和效率维护质监部门的执法威信和权威。

（四）完善质量监督行政执法的激励机制

产品质量监督行政执法激励机制可以提高产品质量监督行政执法的效率，提高我国产品整体质量水平，但是目前我国产品质量监督激励机制不完善。政府作为激励主体，在整个激励机制中，发挥着主要的作用。不仅从经费、人员上保障激励功能的发挥，主要从产品质量监督行政执法的体制和法制方面进行保障。而作为激励客体的产品质量监督职能部门，在对本部门的执法人员上也起到了激励作用，在考核、培训、等方面完善激励机制。激励机制的完善与我国的政治体制、经济体制是密不可分的，同时受到了我国经济发展水平的制约和社会环境的影响。

参考文献：

[1]邓于仁.质量技术监督概论（第二版）[M].中国计量出版社，2009

[2]国家质量技术监督局.质量技术监督基础教程[M].中国标准出版社.2000

[3]陈宏平.管制结构动态分析[J].经济评论，2003

[4]梅玉强，盖广华.质量监督行政执法的困境与出路[J].新课程改革与实践，2011

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1.延边州种子市场存在的问题和主要原因

1.1种子生产不规范 个别种子生产企业为了追求经济利益,借用其他企业包装袋,私自繁制种子。

1.2种子经营不规范 种子生产经营企业十分繁杂,品种质量参差不齐,很多种子经营业户只图利益,忽视质量,导致种子市场各类种子品种及生产商杂乱繁多。同时,部分经营者为了争夺市场份额,降价销售、以次充好,给种子市场的管理带来了极大的困难。

1.3 未审先推现象屡禁不止 部分农民购买使用种子存在侥幸心理,在品种使用上盲目求新,一些种子企业急于推出新品种抢占市场,致使很多品种未审先推。

1.4 服务指导不到位 种子经营者素质参差不齐,大部分文化程度比较低,重经营轻指导、重利润轻服务的思想较为普遍。有不少经营者专业知识掌握甚少,经营管理水平较差,服务指导不到位。一些偏远村屯小店经营规模小,无长期打算,没有相应的赔偿能力,消费者权益得不到合理保护。

1.5 供货渠道多 目前种子供应渠道比较混乱,有直接从厂家进货的,有从二级批发商进货的,也有的是无照经营者直接送货上门的。同一名称的种子,有多个企业的产品同时进入一个市场,产品质量良莠不齐。

1.6 虚假宣传多 一些农资经营者,为了促销自己的商品,夸大经营商品的使用效果和范围。

1.7 种子包装标签不规范 目前吉林省生产的种子包装标签基本都符合相关的要求和规定,外省调入的大部分种子包装标签都存在不同程度的不规范行为:有的私自在包装或标签上涂改生产日期和种子净重量;有的则是几个品种同时标注同一个植物检疫证号。

1.8 植物检疫把关不严 由于近年吉林省大部分地区没有发生严重的疫情,植物检疫工作没有得到应有的重视,致使外省调入的种子基本没有调运检疫证,存在一定的疫情隐患。

1.9 管理部门无经费保障 农业行政综合执法经费没有纳入财政预算,不能确保种子市场清理整顿活动的经常性开展。

2.对策及建议

农业行政主管部门和农业行政执法部门加强对种子生产经营行为与种子市场的有效管理是防止与减少种子质量纠纷发生的关键,也是基层农业行政执法部门的主要责任与义务。因此,加强种子质量监督检查,对防止种子质量纠纷的发生具有重要的作用。

2.1 认真审查种子生产经营资格,严把市场准入关 种子生产经营的准入是把好种子质量的第一关,因此农业行政主管部门、种子管理部门和农业行政执法部门要认真做好种子生产经营许可证的核发工作,对生产经营场所、加工仓储、检验设备等必须实地考察,对人员资格证明必须查验原件,严禁越权或不按规定发证。坚决杜绝“后门证”、“人情证”、“关系证”。同时,对已经取得证件的企业要对照条件,查验企业资质,对不符合种子生产、经营条件的企业及时吊销证照,构建一个规范、公平、开放的种子市场。

2.2 把好生产监督关 各县市按照属地管理的原则,对本地区所有的种子生产企业进行彻底排查,重点审查隔离区等生产条件和质量管理制度的落实情况。

2.3 加大《种子法》等相关法律法规的宣传贯彻力度 要通过各种形式对广大基层干部和农民进行《种子法》的宣传,使之懂法,以法保护自已的合法权利;对种子经营者要加大《种子法》及相关法规、规章和有关专业知识的培训,使之知法守法。

2.4建立新品种展示园区,对主导品种实行推荐制 为解决延边州敦化、安图、汪清三个县市等地区品种布局难、好品种推广慢、农民购种选择难、经销商乱宣传等问题,应建立稳定“新品种展示园区”,每年由农业局向种业单位广泛征集展示品种,从中筛选出适合的主导品种,将主导品种列入良种补贴范畴之中,并进行广泛宣传,做到家喻户晓,强有力地推动和引导农民选购高产优质良种。

2.5 提高种子质量检测能力 国家应增加投入,加大对种子质量检测体系的建设,健全县级种子质量检测体系,加强区域性种子质量检测中心建设,使之能适应种子市场的需要,能检测出假、劣种子。

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论文摘要:在整理有关诉讼效益理论的基础上，分析了我国司法制度现存的问题，提出一些相应提高我国司法制度效益的建议。

党的十四届三中全会基于我国市场经济和民主政治建设的实际，提出“效率优先，兼顾公平”的主题。最高人民法院院长肖扬在九届人大四次会议上所作的《最高人民法院工作报告》中也明确指出公正与效率是新世纪人民法院的工作主题。诚如美国法学家波斯纳所说，正义的第二种意义简单地讲，就是效益。如何提高我国司法制度的效率或效益，主要是诉讼程序的效益或效率，学界展开了热烈的讨论。本文在整理有关诉讼效益理论的基础上，分析了我国司法制度现存的低效益或低效率的问题，相应提出一些提高我国司法制度效益的建议。

1成本政策是提高诉讼效益的理论基础

效益是经济学的永恒主题，经济学中的效益是成本(投入)与收益(产出)的比例关系，经济学的理想是用尽可能低的成本获取尽可能大的收益。

诉讼效益是诉讼行为过程中产生的成本与收益的关系，包括经济成本和经济收益两个要素。诉讼的经济成本包括直接成本和错误成本。直接成本是指程序主体在实施诉讼行为的过程中所耗费的人力、物力、财力和时间等司法资源的总和。这个司法资源有4个方面的内容:一是人力资源。指一定数量的法官、书记员、翻译、法警、陪审员等。二是物力资源。指办公设施、法庭设施、办案器材、监管场所建设、通信及交通设备等。三是财力资源。指司法人员的工资福利、办案经费等。四是时间资源。指办案花费时间的长短决定了法院在单位时间内审判活动效率的高低和耗费司法资源的多少。因此时间也是一种司法资源。这里有必要区别诉讼效率和诉讼效益的概念。前者只是后者的1/4，指诉讼主体以最快的速度终结案件，强调时间上的最少消耗，等同于“诉讼及时”。错误成本是美国法学大家波斯纳提出的概念，强调人们在追求正义、实现客观真实过程中不可避免所犯的错误所支付的成本。例如错判的国家赔偿，上诉或再审改判时所支付的多于一审结案的成本。诉讼的经济成本也可分为公共成本和私人成本两类。公共成本即国家为完成其社会管理的义务，维护统治秩序而投入的司法资源。国家握有公共成本和私人成本之间关系的主动权，可以通过各种灵活措施调整公私成本的负担利益分配。当诉讼案件数量激增、司法资源供给不足时，国家可以增加诉讼费用，提高私人成本以抑制滥诉;当诉讼涉及公共利益，或者诉讼程序成为民众不可企及的奢侈品时，国家可以减免诉讼费用，简化诉讼程序，增加公共成本投入，以换取民众对司法的信赖。这就是所谓的“成本政策”。在现代社会，成本政策已经成为国家对诉讼效益进行调节的有力杠杆。在运用成本政策提高我国司法制度效益时应强调两个标准:努力实现以最小的成本获得最大的收益;解决争端的程序应迅速。

2我国司法制度中存在的问题

2.1诉讼收费过高及结构不合理

诉讼收费是国家将诉讼成本向当事人转移，提高私人诉讼成本，从而降低国家公共成本投入的方式。对民事案件收取费用是国际通例，问题是我国的诉讼收费标准过高。表现在如下方面:第一，我国的诉讼收费高于发达国家。第二，我国诉讼收费增长远远高于我国同期GDP的增长。以财产案件为例，1989年我国当事人支出的案件受理费平均增长3.5倍，而同期我国的GDP只增长了1.3倍，人均国民生产总值也只增长了1.3倍，国家将大部分的审判成本转嫁给了当事人。第三，我国诉讼收费制度在实际运作中存在严重的超比例征收情况。人民法院往往规定各类案件的最低收费和加征收费。以湖南湘中某基层法院审理离婚案件为例，法定的收费为50元一案，执行中却收费达700元～800元，超标14倍～16倍。

我国诉讼收费结构的不合理主要表现在:第一，一审和二审中实行同额收费而非差额收费。由于二审当事人的请求标的额和争议范围普遍小于一审，法院在二审中的判决也往往只是一审的一部分。这样，二审的诉讼费用应小于一审。例如，一审中原告要求被告给付100万元，一审部分胜诉，获赔80万元，法院收取诉讼费用3万元。原告上诉时又对另外20万元提出给付请求，这时法院收取诉费只应就这20万元征收相应款项3 000元。这是国际通例。但我国现在的做法是再收3万元。这无疑不合理地加重当事人的负担。第二，调节制度与裁判结案的收费不分。各国的做法是为了鼓励调解或和解机制，一般调解的收费明显低于裁判。实际上由于调解制度的简化便利，法院应用调解的成本本来比裁判结案低得多。第三，法律援助制度中律师承担了全部义务。法律援助通过将弱势群体的诉讼成本向第三者如国家、律师等转移而充分维护他们的合法权益。我国的法律援助现阶段无法满足广大民众对其现实的渴求，原因之一是我国的法律援助制度只是将当事人的私人成本转移给律师。而后者显然单独难以支撑整个援助制度的庞大费用。

2.2部分诉讼程序的周期过长

时间也是一种司法资源，不合理的拖延与成本的最小化追求相悖。诉讼周期越长，当事人投入诉讼的人力、物力、财力越多，纠纷在社会上存续的时间也越长。这既造成当事人难以忍受的精神上和经济上的负担，又带来了社会的不稳定因素。鉴于此，西方各国在二战后普遍将缩短诉讼周期作为程序改革的重要内容，有的国家如美国、日本把“迅速审判”规定为当事人的宪法权利。

我国的诉讼拖延主要表现是刑事诉讼的超期羁押问题严重。例如逮捕后的侦查羁押，按我国刑事诉讼法的相关规定，最长可达7个月之久。而我国还存在着因审查起诉和审判合一而导致的无限期羁押问题。且不用说超期羁押严重侵犯犯罪嫌疑人的人权，这种时间的拖延就足以使我国的司法资源不堪重荷。看守所、监狱的硬件设施建设无法得到保障与这种司法资源超负荷运作有直接关系。

2.3刑事诉讼中的简易程序仍待进一步完善

简易程序就是对某些事实清楚、情节简单的特定案件不采取普通程序审结，而将普通程序简化便利，从而达到诉讼的效率。针对我国刑事简易程序的制度不足，结合国外关于这方面的立法经验，学界的共识是引进“辩诉交易”和“处刑命令程序”。

所谓“辩诉交易”(plea bargaining)，是指检察官与辩护律师在对抗式审判开始前对被告人定罪和量刑问题所进行的协商和交易。通过这种协调和交易，被告人放弃获得对抗式审判的权利，检察官则降低对被告人所控罪行的严重程度或所请求的量刑幅度，这样就使案件不经法庭正式审判而得到迅速处理。

处刑命令程序(the penal order)是大陆法系国家在一些简单、轻微案件中所适用的简易刑事审判程序。在这种程序中，法院或法官只对检察官提出书面申请和案件进行审查即可对被告人处以罚金等轻微刑罚，而不再进行正式的法庭审判程序。目前，这种简易程序被德、法、日、意等传统的大陆法系国家所采纳。

2.4我国诉讼的替代程序不完善

由于诉讼程序负荷过重，西方国家普遍在诉讼程序以外设计了大量替代诉讼解决纠纷的程序。如仲裁、调解、和解、行政裁判等民间的或行政性的替代程序。替代程序的特点是将法院解决纠纷的公共成本转移到其他纠纷解决机构身上，从而降低诉讼成本。我国现阶段对这一制度的利用还方兴未艾。

3实现“效率优先”的改进措施

如上所述，我国司法制度实现“效率优先”的主要思路是成本政策，就是在“兼顾正义”的前提下，尽可能地减小诉讼成本。

(1)完善诉讼收费制度，促进诉讼收费结构合理化、低额化。国家财政应考虑适当加大对法院系统的诉讼投入，法院内部应完善收费制度，禁止地方法院违规滥收多收诉费的做法，适度降低适用二审和调解程序结案的当事人的诉费，国家设立专项基金抵偿律师在法律援助活动中的部分遗物支出。

(2)严格规定和切实执行刑事羁押的最长期限，对确需延长羁押的情况建立严格的审查机制，赔偿被错误超期羁押的公民时考虑追究事实羁押措施人员的责任，加大看守所和监狱机关的硬件设施建设。

(3)完善我国现有的刑事简易程序，引进辩诉交易程序和处刑命令程序，实现对简单案件的简易化、高效化处理。

(4)学界应进一步展开关于替代程序的讨论。通过完善和建立如仲裁、调解、和解等民间性纠纷解决机制，将诉讼成本从国家和当事人移向民间组织，降低诉讼成本。

4结语

近5年间，从我国受理一审刑事案件来看，平均每年上升7.9%;从受理经济一审案件来看，平均每年上升12.2%;从受理民事一审案件来看，平均每年上升9.9%。我国的诉讼案件数量急剧上升。而一个国家，无论多么富裕，对司法资源的投入总是有限的，总是跟不上案件上升的速度。况且司法资源具有高消耗的特点。特别是刑事审判，要耗费巨额财政收入，要比一般国家机关日常活动的耗费大。因此，探讨我国的司法制度或诉讼制度如何实现“效率优先，兼顾公平”，探讨如何提高诉讼效率，节省司法资源，加快审判活动的速度，避免不必要和不合理的拖延，对于充分发挥审判职能作用，维护当事人的合法权益无疑具有重大的现实意义。而“效率优先”在诉讼制度中的实现必将促进我国社会主义市场经济的建设和民主政治的实现。

参考文献

[1]樊崇义.诉讼原理[M].北京:法律出版社，2003.