服务型行政执法特征范文

导语：如何才能写好一篇服务型行政执法特征，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

（一）有法可依是基本前提

只有健全了各种国家行政工作的法律和法规，将科学方法和科学手段在行政管理中的运用给予明确规定，才能使各级国家机关及其工作人员在行政管理中有足够的依据，从而按法律规定的程序产生、组成并进行活动，提高行政效率，促进改革和现代化建设。法律制定过程中，应该遵循以下几点。首先，法律制定要及时。改革开放以来，社会各个领域包括经济、政治、文化等都在发生突飞猛进的变化，新的问题不断出现，法律的制定必须不断地顺应历史发展和时代变化，及时地、适时地根据这种变化，制定出符合时代需要的法律，避免行政管理滞后，各个领域、各种活动都无章可循，造成社会混乱。其次，法律制定要具体。各种行政法律规范须内容正确、措施具体、语义明确，而不能含糊其辞或弹性较大，以免造成形式上有法可依，实际上无法可依。再次，法律制定要全面。即要有中央制定的、全国各地、各部门都必须执行的行政管理的基本原则，又需要各级国家权力机关在宪法和法律的原则指导下，在自己的权限范围内，根据实际情况需要，制定不同效力、不同适应对象、不同适应范围的各种规范性文件，以适应不同地区、不同部门、不同层次行政管理的需要。

（二）有法必依是基本环节

有法必依要求任何组织和个人都必须依法办事，有法不依，不如无法。行政管理法律、法规一经公布，就应坚决执行，引导所有政府工作人员特别是领导干部都学会并善于依法处理经济社会事务，把依法行政贯穿于政府工作的全过程。各级政府要按照《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。切实做到有法必依，执法必严，违法必究，努力建设法治政府。

（三）执法必严是重要条件

法律、法规的严肃性是行政管理法制化不可缺少的因素，行政管理的法律、法规一旦公布，就应严格实施。近年来，行政执法中出现的执法不严问题，与部分行政执法工作人员政治素质、业务素质不高有必然联系。所以要端正党政领导干部、司法行政执法人员对执法必严的重要性、必要性的思想认识。要求各级执法部门和人员要秉公办事、执法如山，不得根据个人或本部门、本地区的利害关系随意曲解、变通法律法规。即使有些法律法规有不合理的地方，需要修改、补充和完善，也必须严格按法定程序进行。新的法律法规未正式公布前，仍必须严格按原有法律、法规办事。

（四）违法必究是有力保障

遵循违法必究的要求，最根本是要做到法律面前人人平等。执法必严，违法必究是对执法机关和执法人员提出的基本要求，它要求执法机关和执法人员要严格、严肃执法，要正确行使人民赋予的执法权力，尽职尽责地坚决打击和制裁一切违法犯罪行为，要让任何违法的部门和个人（不论单位大小、地位高低）都要受到法律的追究。因此，“执法必严，违法必究”是加强社会主义法制建设的关键。

二、行政管理法制化的措施

行政管理体制中存在的问题集中反映在行政执法上。因此，法制上的问题应当用法治化路径来解决。从世界发达国家经验看，其经济社会全面、协调、可持续发展大都依靠高度的法治化。因此，应从我国实际出发，充分借鉴国外成功经验，共享人类的文明成果。

（一）加强行政立法

行政立法是指所有有权制定法律、法规和规章的国家权力机关和国家行政机关制定调整行政关系的法律、法规、规章的活动。它是为行政管理提供依据的，是规范抽象行政行为的，是解决有法可依问题的。行政立法要注意以下几点。

1.要从全局出发，克服过去立法中存在的地方保护主义、部门保护主义的倾向，维护法制的统一性。法律、法规具有相对稳定性，不能朝令夕改、相互矛盾，否则就不会有权威。行政机关往往借“法”扩权，以“法”争利，不得通过行政立法擅自设定行政审批、许可、收费、处罚和强制措施等内容；不得通过行政立法相互否定，行政立法与高层次立法以及行政立法之间不能相互抵触、冲突，行政立法不能成为驾空人民代表机关的立法。否则，行政立法不仅不能成为社会发展的航标，反而会成为深化改革的障碍。

2.行政立法要适应社会主义市场经济条件下转变政府职能的要求。政府职能是行政管理的基本问题，是政府一切活动的逻辑与现实起点。政府职能的法定性是现代行政的基本要求，政府职能转变要坚持“职能法定”原则，依法界定和科学规范政府职能，防止政府职能改革中的随意性。在履行政府职能时，必须把不断创新、勇于探索和严格依法、依规办事结合起来。适应改革开放、经济发展和社会进步的需要，立法工作必须与时俱进，我们要紧紧围绕经济建设这个中心，以发展为主题，以改革为动力，适时立法。遵循政企分开、政事分开的原则，充分尊重企业的经营自，在立法中规定行政机关的职权时，必须权利和义务对等。

3.行政立法要科学、合理、可行。从实际出发，实事求是，这是我们党的思想路线。行政立法不能从本本、概念出发，既不能搞土教条，也不能搞洋教条。要从我国基本国情出发，处理好方方面面的关系，既要符合全局的需要，又要考虑不同地区的实际情况；既要符合长远的发展方向，又要切合当前的实际情况。在立法时要注重调查研究，不仅要有法律依据，还要有实践依据，这样制定出来的法规、规章，才能行得通，才能解决实际问题。

（二）积极推进依法行政

由于现代科学技术的发展和政府管理任务的繁重，现代行政权力急剧膨胀，介入各个领域,各条战线,已经越来越多地介入国家刑事、民事问题，可以说行政权力无处不有，无处不在，这就要求依法行政。依法行政主要是依靠广大公务人员来推动的。因此，广大公务人员培养强烈的法律意识，自觉地依法办事，这是依法治国、依法行政的必备条件之一，尤其是在市场经济条件下,显得更为重要。

1.法律面前人人平等的观念。“在法律面前人人平等”是贯穿于我国整个法律制度中的一项基本原则。它的主要锋芒，就是反对任何超越法律之外或者凌驾于法律之上的特权。它要求人人都严格依法办事，既充分享有他们应当享有的法定权利，又切实履行他们应当履行的法定义务，有利于维护法律的应有权威，健全社会主义法制。也就是要求行政立法及法律适用对于任何人一视同仁，其要求任何单位和个人不能逾越于法律之上，也不能超出法律之外。唯有如此，行政活动才是对法律的正确执行，国家的法律规范体系才能在行政管理领域得到切实落实，社会主义政治制度的优越性才能充分显现，有利于提高广大群众的政治思想觉悟，树立国家主人翁责任感。

2.服务意识。现代行政的发展趋势是，行政的重点日益向服务功能倾斜，控制和管理功能越来越多地为服务功能所取代或掩盖。一个依法行政的政府必然是一个高效便民的服务型政府。依法行政是现代政府的基本特征之一，是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提。现代化的服务型政府本质上也是法治政府，其基本要求是提供公共服务的同时能够依法行政。因此，建设服务型政府是一个综合复杂的系统工程，与建设法治政府并不相悖。建设服务型政府不能忽略法治政府建设。或许从法治政府建设入手，也是建设服务型政府的一条有效途径。

3.积极行政的意识。社会的不断发展带动国家行政职能不断地扩张，行政的目的也相应地发生了变化。积极行政的观念和意识，正是伴随着国家行政的重点日益向服务功能倾斜这一历史的、国际的潮流演化而形成的。依法行政和积极行政两者既互相联结，又各有特点，依法行政是行政管理工作的基础，同时又是积极行政的前提。积极行政是依法行政的提升和发展，坚持依法行政和积极行政的统一，是解决当前市场执法过程中法律的滞后性、局限性问题及政府部门职能转换需要，以实现执法监管务实高效，廉洁勤政目的，促进市场经济发展和经济体制改革的建立和完善。

（三）加强行政执法监督

加强监督，防止行政执法权的滥用是切实保障人民利益，维护法律权威的有效措施。行政机关内部的层级监督是行政机关监督的重点，要做好层级监督，必须做好三个方面的工作。

1.要严格实行行政执法责任制。行政执法责任制是加强行政执法监督，促进依法行政的手段和措施。通过实行行政执法责任制，建立责权一致，目标明确，行为规范，奖惩分明的责任制度，以提高行政执法人员的政治、业务素质和依法行政水平，保证工作合法、有据、高效运行。对建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，防止行政执法权力的缺失和滥用，推进行政机关依法行政具有重要意义。

篇2

关键词：行政执法 人文关怀 比例原则 紧急状态

建设法治国家已经成为时代的强音，走法治化道路是当今世界各国普遍的选择，行政执法水平的高低直接影响着一国的法治建设。行政执法体现人文关怀是法治建设的必然要求。一国行政执法中人文关怀的程度就能够表征一国法治化的程度。近二十年来我国法治建设取得了很大的成就，依法治国依法行政已经深入人心，但是由于各种原因，我国的法治化水平依然很低，尤其在行政执法领域还存在很多的问题，行政法治水平不高，这就决定了我国的行政执法中人文关怀的程度较低，在行政执法领域大量存在着野蛮执法，暴力执法 ，很多方面存在着侵犯人权，泯灭人性的情形。这与我国的法治建设背道而驰，极大的破坏了法治建设，同时也侵害了法律的尊严，违背了法律追求的终极价值——人文关怀。破坏了政府的形象，继而破坏了政府和人民之间的本应具有的相互信任和相互依赖的良好的关系。甚至对人民生命财产造成严重的侵害。因此，我国应该高度重视行政执法中存在的 这些问题，通过立法、司法、行政手段来规范行政执法人员，使其时刻铭记在执法过程中要以尊重人权，关爱生命为首要价值追求。行政执法过程要充满人文关怀。基于此本文在行政执法应体现人文关怀的基础理论的基础上结合现实中行政执法体现人文关怀的成就与不足，对如何使行政执法中体现人文关怀作深入的探索以求些许有益成果。

一、概念解析

行政执法是指行政主体在行政管理过程中依照法定的职权和程序，针对具体的事件，执行行政法律规范的专门活动。行政执法有广义和狭义之分，广义说认为行政执法包括行政立法、行政执法和行政司法三类。狭义说认为仅指行政执法，本文采用狭义说。

古希腊哲学家普罗塔哥拉的名言“人是万物的尺度”①就闪耀着人文关怀的光芒。一般来说，人文的东西，主要是指心性、道德、文化、情操、信仰、审美、学问、修养等人的品性，它主要与人的价值、人的尊严、人的独立人格、人的个性、人的生存和生活意义、人的理想和人的命运等等密切相关。因此，所谓人文关怀就是以人文尺度为标准而对真实的个人的生活的关怀②。

因此，所谓行政执法中的人文关怀，是指行政执法的全部过程需要吸收人文关怀的内涵，行政执法的主体要积极发挥主观能动性和行政自由裁量权，把执法的过程变成为考虑相对人的主观感受、尊重相对人的个体意志以及设置宽容、合理的行政程序，为行政相对人提供服务。

二、行政执法体现人文关怀的立论基础。

（一）法理基础

现代法治国家法律是至高无上的，法律是实现公平正义平等的最终保障，因此为维护法律的尊严，实现法律的效力，法律就必须具有一定的强制性，需要一定的强制力为后盾否则法律很难实现其应有的效力，更不能达到调整社会关系维护社会秩序的目的。但是这并不意味着法律就是施行暴力，就必须实行强制手段。法律还需要具有人文关怀，法律具有人文关怀是法治应有的特征，也只有体现人文关怀的法律才具有生命力，才能被人们所遵守和信仰，法律的评判结果才能被人们所接受和执行，否则法律将会被人们所遗弃，法治社会就难以实现。因此，法律必须体现人文关怀。行政执法是法律实施的主要的组成部分，它使大多数的法律 在社会生活中发挥作用，使国家经济、政治、文化、社会公共事务都依法有序运行。行政执法是最广泛最普遍的实施法律的活动，是法律实现的主要途径。行政执法的 最终目的是保障人民的权利，行政执法能否体现人文关怀就决定了法律的人文关怀能否实现，最终决定人民的权利能否得到保障。因此要实现法律的人文关怀首先要求行政执法的人文关怀。

（二）宪法基础

随着宪法时代的到来，宪法作为一国的根本法，是保护公民权利的基本法，我国宪法已经明确规定人民主权原则、基本人权原则作为宪法基本原则。保护人权是宪法的根本使命。宪法修正案已经将：“国家尊重和保障人权”写如入宪法，宪法必须保障人权，这是宪法中人文关怀的体现。然而大多数情况下宪法不能直接保障人权，它需要行政执法来实现，因此行政执法必须遵守宪法的规定保障人权，体现人文关怀，否则就是违宪。宪法作为人权的保障书，现代宪法以尊重和保障人权作为其出发的点和归宿。政府存在和运作的根本目的就是保障人民的生命、财产和自由。宪法中写入“尊重和保障人权”这一条款充分表明宪法对人权的重视，表明了宪法对人文关怀的客观要求。“法律出于人情”宪法的这一进步，体现了对人的价值的肯定和关怀。表明了宪法朝着人道、人性、人情的方向努力。宪法能够积极的保护人权，这对人权的保护有至关重要的作用，然而“徒法不足以自行”，它需要具体的行政执法部门在实施具体行为时重视对人权的保护，对人性的尊重，因此，行政执法中体现人文关怀是宪法保护人权和体现人文关怀的客观要求。

（三）行政法理论基础

近十年来，行政法理论的发展取得了巨大的成就，行政的理论基础发生了巨大的变化，自从罗豪才教授于1993年发表了《现代行政法的理论基础－论行政机关与相对人一方的权利与义务平衡》之后，迅速出现了各种理论基础，诸如“管理论”、“控权论”、“平衡论”、“保权－控权均衡说”、“公共权利论”、“服务论”、“政府法治论”等等，对于这些学说观点，学术界一直存在争论，然而经过细致分析，“政府法治论”更能为多数学者接受，同时也能与当下的国情相适应，是行政法发展的趋势，它不仅体现积极平衡精神的内化，为中国的行政法学发展明确了政府法治的目标，它能够充分的发挥政府的积极作用，同时能够有效的保障公民的权利。它不仅能够控制政府的行为还能引导、督促政府更好的为人民服务。③

基于行政法治论的指引，现代行政法的价值取向由传统的“国家本位”、“公共利益本位”，向“社会本位”、“权利本位”转变，由传统的“权力－服从”关系向“权利－服务”转变，由“强制行政”向“非强制行政”转变，行政手段也向“柔性”发展，更多的体现人性化的，使原来的单方管制向沟通、合作、配合发展，这些新型的行政理念和行政手段不仅使行政法治得到有效的执行，行政效益也大大的提高，更能够体现对人的价值的尊重和行政执法的人文关怀。

政府法治论使得政府要做到为人民服务，在自觉地做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，因此在具体的行政执法中就要求政府要转变执法观念，转变职能，弱化强权力手段的行使，尽量采取一些人性化的管理手段，使行政执法能够真正的满足人民人道化的生存，使人民感受到法律使尊重人性的，法律的遵旨是保护人权的，使得行政执法体现更多的人文关怀。

因此，行政执法体现人文关怀是 现代行政的价值取向，是新型行政理念的追求的目标，是法治政府的必然要求。

三、行政执法中人文关怀的现状分析

（一）行政执法中有利于实现人文关怀的因素：

1、立法方面的人性化趋势

随着中国法治建设的深入一系列人性化的立法不断的出台。随着中国法治进程的稳步推进，立法的人性化趋势将更加明显，这为行政执法提出了更高的要求，成为行政执法体现人文关怀的法律依据。

⑴《宪法修正案》为行政执法体现人文关怀确立了宪法依据。宪法修正案把“国家尊重和保障人权”列为重要条款。这是 “以人为本”执政理念的重要体现。以人为本，是政府应当树立的一个重要执政理念，它是指一切从人民群众的需要出发，尊重人、爱护人、理解人、关心人、依靠人，努力实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益，在经济发展的基础上，不断提高人民的生活水平和健康水平，创造人们充分发挥聪明才智的社会环境，促进人的全面发展。以人为本的思想，贯穿于经济社会发展的各个方面，其中一个重要方面就是在行政执法中要凸显“人文关怀”。政府的执法行为必须以宪法为根本准则，追求“人文关怀”，否则就是违宪，这就为行政执法体现人文关怀确立了宪法依据。

⑵ 彰显人性化的《居民身份证法》将使公民拥有更大自由

“三无人员”的出现、假身份证泛滥、执法机关随意查身份证，各方面肆意扣押身份证等等，无不与旧有的身份证管理制度密切相连。今后，施行了17年的《居民身份证条例》将退出历史舞台，我国正式施行《中华人民共和国居民身份证法》。以上种种缺憾，都将祛除和完善。新法对“公民”的说法突破了城乡居民在身份上的“界限”，这不仅与宪法的称谓相统一，同时，也使公民的权利义务更明确了，体现了对个人人格的尊重。

⑶《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》充满浓厚的人文关怀的气息。2003年的“孙志刚之死”事件引起强烈的社会反响，同年8月1日起，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式实施，1982年5月国务院的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的出台显然是对实施达二十多年的收容遣送制度反思和检讨的结果。它彻底取消了收容遣送制度固有的强制功能和对公民人身自由的限制性，使救助真正成为自愿、公益和纯救济性的临时性社会救助措施，各地的“收容遣送站”也更名为“救助管理站”。这一崭新的立法主旨彰显了现代政府的公共服务理念，有助于实现由权力型政府向服务型政府的角色转换，洋溢着浓厚的人文关怀的气息。

转贴于 ⑷《婚姻登记条例》体现人性化。婚姻登记与广大人民群众的切身利益密切相关，随着社会的发展，尤其是2001年《婚姻法》的修改，《婚姻登记管理条例》已经不能完全适应新形势的需要。新的《婚姻登记条例》取消了原来条例中的“管理”两个字，这不仅仅是名称的变更，它表明了在婚姻登记中政府职能从过去强调对婚姻登记的管理向充分尊重公民个人的自主权利、重视提供公共服务的转变。新条例取消了内地居民办理结婚、离婚登记需要由单位或村民委员会出具证明、强制性的婚前体检等规定，并要求登记机关对符合条件的申请人当场予以办理，这一切都充分体现了政府的便民原则，彰显了尊重公民私权的立法理念，体现人性化。

⑸《道路交通安全法》凸显对生命尊重。新法凸显生命尊重，就通行原则、事故处理、处罚标准等作了一系列的新规定，《道路交通安全法》的出台，一方面从制度层面规范和监督公安交管部门及交警的执法活动，从源头上防范乱执法、滥执法和野蛮执法、以权谋私现象;另一方面把尊重生命、关怀生命的执法理念深入交通执法的每一个环节。

⑹《行政许可法》便民措施突出对人的关怀。2004年7月1日起正式施行的《行政许可法》是我国法治建设中的一件大事，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关有效实施行政管理，都有重要意义。这部法标志着我国统一完整的行政许可法律制度的全面建立，这也是全世界第一部完整、专门、独立的许可法典。《行政许可法》按照合法与合理、效能与便民、监督与责任的原则，确立了行政许可的一系列便民和服务的原则，规定了一个窗口对外、相对集中行政许可、不得收费、讲求时效等重要制度，对各级政府和政府各部门都将产生深远影响。“人文关怀”深入行政许可的每一个领域，“以人为本”的系列便民措施成为行政执法探索新的手段的典范。以上的系列立法都有一个共同的特点，都是规范政府的执法行为;以上的系列立法还有一个共同的特点，它们都闪耀着“人文关怀”的光芒。人性化立法已成为法治国家的必然要求。立法将越来越多关注广大人民群众的真实生活，越来越尊重每个社会个体的人格独立和人格尊严，追求人的全面发展。行政权的行使要贯彻公平、公正、公开、便民的原则，接受公众的监督，执法要崇尚理性，要追求人文关怀。

2、行政执法中人性化

政府不断的转变观念，转变职能通过实施各种措施努力推进依法行政，不断的完善和深化政府在社会管理、公共服务方面的职能，着力建设立足发展，营造环境，创新进取，勤政为民、廉洁高效、公正透明的、依法诚信、积极提供公共产品的政府，使政府真正成为“依法服务，诚信服务，高效服务”的政府。政府树立“以人为本”、“执政为民”的新观念，更加强调政府的社会管理和公共服务职能，实现由“发展型政府”向“分公共服务型政府”的。在具体的实务中不断的失业保险、城乡养老保险、最低生活保障、医疗报、生育保险的覆盖范围，这些措施树立了政府的“亲民服务”的形象，使人民得到了 真正的实惠，彰显了政府执法中注重人文关怀的理念。同时在各种具体的执法部门，一些体现人文关怀的举措纷纷出台，如：

⑴公安部推出30条便民利民措施。

公安部门坚持执法为民思想，以最广大人民的根本利益为出发点和落脚点。“群众利益无小事。”为了切实为人民群众生产生活提供更加便利的服务，维护广大人民群众的利益，公安部在深入开展调查研究、广泛征求人民群众和社会各界意见的基础上，决定在户籍管理、交通管理、出入境管理、消防管理等四个方面，陆续实行30条便民利民措施。这30条便民利民措施，大多围绕人们的衣食住行展开，看似很“小”，对普通百姓日常生活的影响却很大。

户籍管理方面，到西部地区工作的应届大学毕业生，可以根据本人意愿，将户口迁到工作地区，也可以迁回原籍。到西部地区投资、兴办实业的人员以及西部开发建设所需要的各类人才，可以不迁户口，户口迁入西部地区的，如果今后返回原迁出地工作、生活，也可以将户口迁回原迁出地。新出生婴儿的常住户口登记，随父随母自愿选择。取消出国、出境1年以上的人员注销户口的规定（在国外、境外定居的除外）。取消被判处徒刑、被决定劳动教养的人员注销户口的规定。

交通管理方面， 考领小型汽车驾驶证的人员年龄上限由现行的60周岁放宽到70周岁。持有小型汽车准驾车型驾驶证的人员超过70周岁的，每年审验1次驾驶证，并进行身体检查，符合驾驶条件的，可以继续驾驶。允许左下肢残疾的人员考领小型、微型自动挡载客汽车驾驶证。

出入境管理方面，居民凭身份证、户口簿按需申领护照的范围，今年内由上海、南京等25个大中城市扩大到100个大中城市，达到全国大中城市总数的1/3。在实行按需申领护照的大中城市，除规定的国家工作人员外，居民申请办理《往来港澳通行证》、《大陆居民往来台湾通行证》的，免交工作单位或者公安派出所的意见。

这些措施体现了公安机关在行政执法中的人文关怀，更加有利于保护公民的合法权益，体现了执法为民的思想，标志着公安管理从执法型到服务型、从限制型到保护型的转变，在更高的层次上实现国民待遇的公平和社会公正。

⑵近年来，监狱管理部门做了许多体现人文关怀的有益探索。

狱政部门考虑犯人最终要回归社会，为犯人的良好改造提供了许多富有创造性的条件，包括学习、生活、思想等。具有代表性的是2003 年，经湖南永州市公安局的申请，在监服刑的曲南生和女友邓桂成顺利结婚，成为中国首例由公安部批准结婚的服刑人员，公安部在批文中说:“结婚是公民的一项基本权利，留所服刑犯服刑期间，如申请结婚，应当允许其办理结婚手续。”人性化的执法往往会给被执法者内心以震撼，更有利于执法目的的实现。④

监狱城中秋“不设防”。9月11日是农历的中秋节。这一天，记者接到一个让人听起来似乎很惊讶的任务：探访监狱新城。在与省女子监狱的一位监狱长闲聊时记者得知，此次活动是被“挤”出来的。组织这个活动是为了配合一年一次的秋季减刑大会，原定的日期本不在这一天，但为了能给服刑人员与家属创造一个团圆的机会，监狱领导经过了千方百计的协调，才把日子改在了这一天。除了让服刑人员及家属在监狱新城团聚外，女子监狱还安排了一系列特殊的节目：部分服刑人员可以和家属一同赏月；在今天举行减刑大会……虽然只是一个日期的改动，但其中却透露出一个信号，人性化正在逐渐渗透每一个角落。⑤

（二）行政执法中不利于实现人文关怀的因素

在现代行政执法的过程中有不少体现人文关怀的举措，政府在行政执法中越来越注重人文关怀，但是，现实生活中仍存在着大量的有失人文关怀的事例，行政执法真正实现全面的人文关怀并非一日之功，还需要漫长的成长过程，这显然是一个系统工程，需要全社会的不懈努力才能实现。

1、执法的法律依据存在冲突。

由于社会发展的不可预测性决定了行政立法总有一定的滞后性，同时我国法律体系还不健全我们的法律体系中还有空白，很多方面达不到其应有的效果，不具备教育作用与威慑作用。在现有的法律中，往往缺乏可操作性。立法不具体，不明确，法律责任不清也造成了行政执法发展滞后，从而出现机构设置上的混乱，一些行政机关人以立法，立一个法就成立一个执法队伍，造成执法队伍的庞杂，进而出现多层执法，重复处罚的情形。这不仅是违法行政而且对相对人的权力造成极大的侵害，同时也影响行政效益。

2、执法人员官本位思想及人治色彩浓重，缺乏人文素养。

在中国这样一个具有长期人治色彩和“官本位”意识的国度，许多人对依法治国!依法行政的理解不深，仅停留在表面"自依法治国成为治国方略以来，“依法治省”、“依法治市”、“依法治县”的口号层出不穷，但政府违法行政却经常发生，正如贺卫方教授所说“大多时候中国习惯口号治国”，在许多官员的内心深处，遇事最先想到的往往是领导的命令或者是以往的惯例，而不是法律，骨子里面缺少法律思维和法律信仰，许多官员法律意识、服务意识淡薄，不但没能成为依法治国、依法行政的积极实施者和推动者，反而成为依法治国、依法行政的严重阻碍，其掌握的权力成为牟取私利的通行证。

3、行政执法缺乏有效的监督违法行政屡见不鲜。

当前，我国在行政执法领域中的问题十分突出，有法不依，执法不严，违法不究的现象大量存在，以言代法、以权压法、知法犯法、徇私枉法时有发生。一些执法人员素质不高，私欲严重，在一些地方和单位甚至出现了国家权力部门化，部门权力利益化，部门利益私人化等现象，严重侵犯了公民、法人的合法权益，社会对此反应强烈。“一切有权力的人都容易滥用权力”，这是万古不易的一条经验。有权利的人使用权利，一直到遇到界限时方休止，行政执法也是如此，如果不对行政权实施有效的控制，必然导致行政权力的滥用和对公民、法人及其他组织合法权益的侵犯。我国宪法明文规定，“人民群众对国家工职人员职务行为享有监督权”，怎样监督监督什么?却不得而知，我们不仅需要价值层面的正义，而且更需要可以看见并可以操作和实现的正义，否则，人民当家作主只能是一句空话。要想实现有效的监督必须也只能在政务透明，信息畅通，反馈及时的环境下依靠群众和不断的制度创新才能完成。

四、执法体现人文关怀的对策

（一）确立行政执法的基本原则

1、政府信息公开原则

政府信息公开是建立法治政府、亲民政府、服务型政府、契约型政府的必要条件。信息公开，有助于政府改变工作作风，提高办事效率，从而加强与公民之间的相互交流和信任，提高公民接受行政管理、履行行政义务的自觉性，更是对人性的尊重，能够体现人文关怀。政府信息公开制度的建立，必将在政府和行政相对方之间起到有效沟通的作用，为行政执法领域全面贯彻人文关怀创造条件。

2、 比例原则

德国行政法学鼻祖奥托·麦耶曾经将比例原则誉为行政法中的“皇冠原则”。我国台湾地区著名的行政法学者陈新民教授认为：“比例原则是拘束行政权力违法最为有效的原则，其在行政法学中扮演的角色，可比拟‘诚信原则’在民法中居于‘帝王条款’之地位，所以，吾人称比例原则是行政法中之‘帝王条款’，当之不过。”行政执法中体现人文关怀就必须使用比例原则，因为，它能很好的处理二者之间的关系。比例原则，要求政府采取的措施，包括普遍措施和个案措施，都要适应于它所追求的法律所规定目的，不得有所偏离；如果政府干预公民的自由为实现公共利益所不可缺少的，那么政府的这种干预必须是最小限度的，也就是说，政府在其职权范围内再也没有侵害更小的措施可以采取。同时，政府采取的措施对公民来说事不过分的，对政府的行政目标来说又是适当的。如在需要对公民采取强制措施时必须尊重比例原则，如果有多种手段可以选用，应当选择其中对个人自由限制最小的一种。比例原则不仅有利于行政目的的视线，而且能够使相对人的损失达到最小的，能够很好地体现人文关怀，因此应使用比例原则。⑥

3、 紧急行政的必限度原则

在任何国家，因自然的或社会的种种原因而出现的紧急状况都是不可完全避免的，因此政府需要有紧急行政权来迅速处理紧急情况，维护人民的生命财产安全。但是，行使紧急行政权也应有必要的限度否则就会对公民的合法的权力造成侵害。紧急状态下公民的基本权利的限制不能低于本国宪法与国际法所确认的最低标准。要在法律中明确规定对公民的权力的限定范围。紧急状态下受到限制的基本权利只应是个人权利中的人身自由权、表达自由权、社会权力中的财产权、罢工权、以及政治权力等其他权利便无限制的必要。⑦

4．信赖保护原则

信赖保护原则来源于民法的诚信原则，二战以后在世界许多国家行政法治实践中得到广泛认可和运用，它是指因政府行为具有确定力、拘束力和执行力，行政决定一旦作出，政府就不得反复无常，朝令夕改，要讲诚信，法律要求相对人也对此予以信任和依赖。信赖保护原则的基础是公众对国家和国家权力合法性的信任，这种信任是政府维护公共安全、社会稳定的重要条件。这种信任应受到保护。公众信任如果不能受到保护，公民权利、公共秩序乃至整个社会都会处于不稳定、无序、多变的状态。信赖保护原则的形成，既是从形式法治走向实质法治的需要，也是民主与法治相互渗透交融的结果。通过保护相对人的信赖利益，实现公权与私权的理性平衡，促进社会秩序和经济秩序的稳定。信赖保护原则的提出是保护相对方合法权益的需要，也是对向对方予以人文关怀的必然要求。《行政许可法》首次肯定了行政许可领域的信赖保护原则，其基本含义是政府实施行政许可行为必须诚实讲信用，具体体现在行政许可制度上有两个方面内容:一是是行政机关做出行政许可的决定给被许可人带来利益，行政机关不得随意撤销该项许可;二是如果遇有必须撤销行政许可的情形，行政机关在撤销许可时，如果被许可人基于信赖行政许可决定的合法性，投入人力、物力、财力开展了生产经营活动，因行政许可的撤销而产生的损害，行政机关应当予以补偿。随着法治化程度的进一步提高，信赖保护原则也必将贯穿到行政执法的每一个领域。

（二）树立新型的行政执法理念

第一，政府要正确进行价值定位，树立法治政府、亲民政府、服务型政府、契约型政府形象。实现法治的一个重要方面就是政府要依法行政。系列人性化立法为政府执法提供了执法依据，政府依法行政是立法中人文关怀得以体现于客观现实的基本保障。因而建立法治型政府应该是政府进行价值定位的首要目标。随着市场经济的不断发展，政府要改变传统的强权色彩，通过公权、私权合作，采取行政合同、行政契约等方式，充分发挥社会中介组织的作用，引导广大人民群众共同参与对国家和社会公共事务的管理，建立服务型政府、契约型政府。

第二，对行政执法法律关系主体人格的尊重。行政执法全面体现人文关怀，就必须对行政执法法律关系的每一方参与主体的独立人格予以尊重。执法人员的主体人格独立。行政执法中的人文关怀不仅要体现在对行政相对人一方，也要体现在具体履行职务的执法人员身上。长期以来，我国的立法和行政部门都把行政执法人员设计为执法机器，为其设置了种种桎梏而剥夺了宪法和法律赋予的多种权利。行政权的基本特点决定了行政自由裁量权存在的必然性，而最有资格行使这种权力的便是广大奋战在执法前线的行政执法人员。他们更了解行政案件的具体情况，更了解行政相对人的实际需要。因而，行政自由裁量权里面的人文关怀，更多的是行政执法人员的合法化、理性化执法，执法人员的主体人格应该受到尊重。

（三）厘清执法必严与人文关怀的关系

要正确把握好执法必严与人文关怀的关系。就必须明确二者是辩证统一的关系，二者均体现着法律精神。执法必严是构建和谐社会的重要保障，主要体现着执法人员对自己工作的高度责任感和在执法过程中的严谨、慎重、一丝不苟的敬业精神，面对违法行为敢于依法查处、公正处罚，而非野蛮执法、粗暴执法；人文关怀主要体现在执法程序和执法手段上，人文关怀，不是迁就不管，该查的不查，该罚的不罚，任由违法行为存在和泛滥，而是在执法过程中增加点人情味，提倡人文关怀。二者是互相依存、互相促进的。没有执法必严的要求，就无法体现法律的尊严，权利人的合法权利就无法保障；没有人文关怀的执法，就是忽视或无视行政相对人的权利，容易演变成野蛮执法。只有达到认识上的统一，执法才能到位而不越位，社会才能得以和谐。通过执法必严与人文关怀有机结合，刚柔相济，入情入理，切实求得公正执法和执法效果的和谐。

（四）加强对执法人员和公民的法律教育

著名法哲学家伯尔曼在《法律与宗教》的扉页写到“法律必须被信仰，否则形同虚设”，中国目前的法制教育还没有摆脱普法水平，应该看到，现阶段还有许多人对依法治国、依法行政的理解还停留在表象层面，对依法治国、依法行政的真正内涵理解还有待深入，对法律的本质依赖感还不够强，法律的真正权威还没得到国人的一致认可，为此全社会还必须加强法制教育。

当前，要加强对我国公民的法制教育，就是要强化三种观念:法律至上的观念;法律面前人人平等的观念;自觉维护法律尊严的观念只有当所有的公民都养成学法、守法、懂法并监督法律的实效的良好风气;公务员真正树立服务意识，不唯权，只唯法，时时刻刻依法行政，依法治国依法行政才会获得巨大的生命力。

结语

行政执法体现人文关怀是行政法治的必然要求，行政执法中体现人文关怀程度反映了一过的法治化程度。随着我国法治建设的不断进步，依法治国依法行政的观念已经深入人心，成为时代的强音，这客观上将促进行政法治化水平的提高，进而使行政执法中体现人文关怀程度的逐渐提高。近几年来，无论是立法、司法还是执法都加强了人文关怀，在尊重人性，保护人权方面取得了巨大的进步，然而由于种种原因的存在，要想真正实现行政执法全面的人文关怀这一目标，还有很多的困难，这需要从观念到制度全面的创新，要以新型的行政法理论为指导，确立法治型政府和服务型政府，要以人文关怀为行政执法的基本价值取向，在其与其它价值向冲突时以人文关怀为首要的价值而优先考虑。

参考文献

① 罗素.《西方哲学史》(上卷) [M].何兆武，李约瑟译，1963年版第111页.

② 姚建宗.《法治的人文关怀》，《华东政法学院学报》[J].2000， (3).

③ 杨海坤，章志远主编.《跨入21世纪的中国行政法学》[M].2000年版第87页.

④ 张文真.《大墙内的婚姻》，《法学博览》[J]. 2003， (20).

篇3

[关键词]服务视角；工商；行政管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.24.129

[中图分类号]F203.9 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）24-0-01

主动服务是现工商行政管理新的创新理念，与时俱进和解放思想是工商行政服务管理最主要的基本前提。工商行政管理的本质属性是要求行政管理将与时俱进与解放思想中的精髓纳入其中，这是对工商行政的人民性和现代性的基本要求，也是我国工商行政管理具有独特力量的所在。在工商行政管理服务实践的过程中，工商行政管理仍然保持着创新精神，不断对工商行政管理传统模式中不符合的服务观念进行整改。也要不断地对工商行政的服务工作提出新的观点和思想，以创新为主，来提升工商行政管理的职能的效率。

1 传统的工商行政管理模式

我国传统的工商行政管理中，其体制与经济模式相互适应，将指令性的计划及行政手段来作为重要特征。传统的行政管理模式，主要是强调工商行政机关中行政权力的单向行驶，但其存在着以下问题。

1.1 强制性管理

传统的工商行政管理是以政府的权力以强制性为中心的一种管理模式，其具有良好的维护职能。社会经济市场条件下，工商行政管理是根据在一定范围的框架内对具体的市场交易来进行管制的，这种管制模式的有效性和快速性是其他的经济部门所不具有的，且在工商行政管理中是其存在的主要前提。目前，工商管理依靠行政的权利来对市场进行管理，但在市场运行的规律上，强制性的管理模式对改进政府的管理活动及提高政府能力方面来讲，并不能起到大的促进作用。

1.2 刚性管理

在传统工商行政管理的行政执法和监管中，主要是强调以管理制度为中心的一种刚性管理，认为只有采用强制性的手段来管理才能完成目标，这种管理模式讲究的是服从性。刚性管理是按照其规章管理制度来进行的程序化管理，是以规章制度为中心的一种管理模式。以行政管理的角度看，管理人员只是从达到效果的最大化来考虑的，对管理价值上没有起到重视。这样刚性的行政管理模式，对问题的解决是不利于及时化解和整改的，主要原因还是因管理中长期忽视服务理念而造成的。

1.3 管理模式过于简单

传统的工商行政管理模式过于简单，将强制性的管理模式作为工商行政管理的后盾。首先，主要是强调以管理制度为中心；其次，是以采取收费和罚款来进行。这样的管理模式过于呆板，毫无新颖性。通常是事发之后，再对其进行管理和处罚，所以缺少事前的教育和疏导，因此造成企业与政府矛盾的增加，使公众对工商行政管理的合法性存在较深的质疑。另外，工商行政管理传统的管理模式，直接会影响到行政职能的转变及其服务型的构建。再加上工商行政管理人员的素质较低，机构也比较复杂，导致了传统工商行政管理无法对新时代的发展和要求得到很好的适应。

2 服务视角下的工商行政管理

2.1 以民为本的行政理念

对工商管理行政的服务型视角来讲是以民众为中心的一种行政理念，而不是以政府为中心。以民为本的服务理念主要是要处理好管制和服务的关系，树立起间接和直接服务的意识。服务型的成立是服务对服务的选择或接受来作为主要前提，在服务型的引导下，工商行政的管理部门必须要迅速的建立起新的管理方案，逐渐提高工商行政管理的能力，不断对社会的需求作出回应。

2.2 向服务型转变

工商部门的管理活动都是停留在行政执法的表面上。只有将监管的职责做到位，才可以使市场持续规范，这样的转变是工商行政管理部门的基本工作。工商行政部门是管制型的代表之一，但监管是一种管理手段，并不是一个出发点，更不是一个管理目的。在实际社会中，多数工商局的监管方式还是以经济为前提进行的，其监管的服务职能和意识都不够明显。在建设服务型政府的背景之下，工商部门在进行管理的同时必须要重视现社会的需要，通过服务来促进监管。政府的行政管理不能以强制性的手段来作为经常性执法方式，要将行政指导作为一种温和的行政管理手段，这也是建设服务型管理部门最重要的切入点。

3 结 语

优化、提高工商行政管理的职能是现代社会主义市场的主要内容，也是工商行政管理中最为重要的职责。无论是从政府的起源方面来看，还是从其他角度来看，其存在的价值和目的就是为人民服务，工商行政的管理部门在履行自身职责时，一定要先对群众树立起主动服务的意识，必须对人民有着丰厚的情感，这样才能更好的代表与符合人民的基本利益，坚定以人为本的理念，解决好人民所反应的各种问题。

主要参考文献

篇4

关键词：质量技术监督；行政约谈；制度建设

DOI：10.16640/ki.37-1222/t.2017.08.175

从我国行政约谈制度发展历程中可以看出，该制度有着非常旺盛的生命力，对于政府职能转变、行政效率提高都具有非常重要的现实性意义，所以笔者认为在质量技术监督工作中引入并大力推广该项制度，具有非常重要的现实性意义。然而从几年来部分地区质量技术监督部门实行该项制度的经验来看，整个制度研究及体系建设上还存在明显不足。所以，有必要对其展开全面的、深入的分析。

1 质量技术监督行政约谈制度现状分析

1.1 法律制度不健全

对于一些引入行政约谈制度比较早的部门，目前正处于自上而下一体化模式的构建过程中，例如前不久《食品药品安全责任约谈办法》的提出公开征求意见。而质量技术监督工作中行政约谈制度主要在部分地区基层监督部门中散步，并且多数情况下以部门内部文件形式体现，尚缺少规范的、系统的、统一的法律制度体系，从整体上来看法制化水平偏低。

1.2 缺少相关管理条例

行政约谈在实行前期需要展开一定的调查工作，需要调查和搜集的信息很多，其中涉及到的问题也比较多，例如人权、安全等相关问题，在约谈沟通过程中还可能会遇到一些问题，这些问题应该如何向上级反映，上级应该如何对这些问题进行应对、展开监督等。上述问题都需要得到有效解决和处理，因此必须建立起相关管理条例对这些行为进行规范。

1.3 使用范围不广泛

经过多年来的发展，目前我国行政约谈制度的使用范围已经开始扩大，从最开始的行政稽查逐步扩展到了监督检查、行政执法及纠纷调解等行政监管领域工作。但是当前由于受到发展速度的限制，质量技术监督领域中对行政约谈制度的应用尚局限于一些基层质量监督部门的特种设备、行政处罚及视频生产等领域中，该项制度的适用范围比较狭窄，综合效果也不是很明显。

2 有关质量技术监督约谈制度建设的构想

当前谈及的行政约谈制度，实际上是一种随着行政管理制度及相关经济体制不断磨合、影响产生的新事物，其比较明显的特征是体现了柔性执法及服务型政府的法治理念，从最大程上避免“强行为”在实施过程中可能会在政府与公众之间产生的冲突与矛盾，其执行目的在于促进政府与公正之间和谐关系的形成。

2.1 健全法律制度体系

随着法律建设步伐的不断推进，按照质量监管工作的职能特点，加强总局与地方质量监督部门的协同，将全系统合力发挥出来，从而建立起一套与质监工作实际需求相符合的行政约谈法律制度体系。首先，应始终坚持“统一规范”原则，不断推动约谈制度立法，随着社会需求及相关工作发展到了一定程度之后，在具备了立法条件之后，会考虑将《质量技术监督行政约谈管理办法》上升为行政法律或法规；其次，总局部门应始终坚持“突出重点”的原则，严格结合部门的职能分工，把握住工作中的关键环节，制定出行政执法、特种设备监察及食品生产监管等一系列专业性制度规定，最终形成统一的约谈制度模式；第三，从地方部门角度来说应坚持“地方特色”原则，在遵从上级部门的规定基础上，紧密围绕地方实际工作需求，建立起基于“共性与个性”相结合的行政约谈制度体系。

2.2 规范约谈制度程序

其中的一般程序可以参照的约谈进程进行分段设计，至少应包括下面几项内容：第一，约谈前准确阶段确定约谈主题、是由及对象，并拟定出约谈提纲，制定约谈通知及记录等相关资料；第二，约谈实施阶段明确身份核实、利益回避等相关制度，例如行政机关应对人出示自己的有效公务证件、表明身份；第三，约谈后处理阶段应区分约谈的内容与性质，明确后处理程序，例如行政相对人约谈之后应反馈整改的情况，无故不参加约谈或者没有认真落实约谈内容应综合考虑等。

2.3 完善约谈制度内容

纵观目前的发展情况，各部门行政约谈内容由于其适用范围不同表现出了一定差异，所以行政约谈性质及法律关系都各不相同，具体来说常见的约谈内容可以归为下面几类：第一，行政指导类，其内容往往是行政机关按照国家法律及相关政策规定，利用提醒、指导及协商等方式，引导相对人自愿作出某种行为，最终实现一定行政管理目标；第二，行政协调类，其内容主要是召集纠纷涉及到的相关人，针对纠纷事项进行沟通及协商，最终达到处理纠纷、解决矛盾的目的；第三，行政监管类，其内容主要表现为行政机关按照其职责权限，针对未履行法律职责造成严重后果的行政相对人进行训诫或质询；第四，行政处罚类，其内容主要按照行政执法程序分成两个不同阶段，其一，在做出处罚决定之前，由行政机关告知相对人其违法行为的事实，并给出行政处罚决定的依据，其二，在做出行政罚之前，针对违法行为相对人给予警告、责令整改等。

3 结语

综上，随着近年来依法行政的不断推进，行政约谈作为一种新的柔性行政监管制度开始创立并发展，经过多年来的实践应用表明，该项制度充分体现了服务型政府的理念，与现代行政监管强调合作的发展趋势相符合，同时还践行了服务、监管有效结合的原则，从一定程度上来说为现行法律提供了补充，该项制度的应用对于政府职能的转变以及监管效率的提升都发挥了非常重要的作用。本文仅对质量监督系统行政约谈制度建设提出了相关设计思路，实际上约谈制度每个环节都值得深入探析，但是无论如何不断创新永远都是质监事业发展的重要基础。

参考文献：

[1]何伟日.环保行政约谈制度的现实困境与完善路径――基于功能主义立场和行政过程视角的审思[J].南京航空航天大学学报（社会科学版），2016（04）：61-67.

[2]冯贵霞.“共识互动式”环保政策执行网络的形成――以环保约谈制为例[J].东岳论丛，2016（04）：55-61.

篇5

一、在学习提高中深化认识，进一步开启思想理念的引领力

“四个只有”的提出，不仅是工商行政管理理论的升级，也对工商工作的认识提出了新的学习要求。一是重新诠释了新的历史时期工商行政管理的基本定义。“四个只有”把市场监管、服务发展、消保维权、队伍建设作为新时期工商行政管理的四大元素加以明确和强调，使我们认识到新的历史时期工商行政管理是什么、为什么、干什么、怎么干，这些带有根本性、方向性的问题，使工商行政管理的基本含义更加一目了然、更加明确具体。二是深刻揭示了新的历史时期工商行政管理的内在规律。“四个只有”在理论上支起了工商行政管理的行为体系框架，阐明了工商行政管理内部四大要素之间的哲学关系：依法开展监管是“第一职责”，是工商行政管理的根本所在；服务科学发展是“第一要务”，是工商行政管理的要义所在；行使消费维权是“第一使命”，是工商行政管理的宗旨所在；抓好队伍建设是“第一目标”，是工商行政管理的核心所在。四者互为联系，互为作用，使工商行政管理始终服务党和国家发展大局，始终置于提升自我、发展自我的不败之地。三是科学定位了新形势下工商部门的职能要求。新“三定”方案将国家工商总局职责核定为15项，概括为市场主体准入与监管、市场秩序维护、消费者权益保护、商标知识产权保护与广告监管、禁止传销与规范直销五大职能。“四个只有”的提出，将15项职责、五大职能概括为四大价值取向，充分体现了工商行政管理职能的法定性、独特性和系统性。将工商行政管理职能落脚到当前的发展形势上来，落脚到监管的现实任务上来，落脚到大众的民生需要上来，落脚到自身的改革发展上来，为工商行政管理工作划定了行驶的“航线”，树起了前进的“灯塔”。四是全面分析了新形势下工商部门的作用地位。“四个只有”的提出，向人们说明工商行政管理机关是为维护健全市场经济体制，行使综合监管执法职能的部门，是推进中国特色社会主义事业伟大进程中发挥重要作用的部门，是为人民群众谋福祉、维权益的部门，是一个不断加强自身建设、丰富提升服务监管能力的部门，是一个在我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设等各个层面都发挥着重大作用的部门。深刻认识“四个统一”，全面了解工商行政管理的作用地位，可以使我们增强从事工商行政管理工作的自豪感和荣誉感，充分发挥监管、服务、维权和加强队伍建设的主动性、积极性和创造性。

二、在开拓进取中积极实践，进一步激发改革创新的原动力

改革创新是工商行政管理得以不断发展的动力和源泉。“四个只有”的提出，对新时期工商行政管理工作理念、职能目标、体制机制、组织制度、行为模式都提出了新的要求，并且只有通过不断的改革创新，才能使行动紧跟时代的步伐。才能使事业充满希望的生机，才能对更加多元化、复杂化的市场主体和市场经营行为实施有效监管。才能使各项工作更加体现时代性、把握规律性、富有创造性。站在新的历史起点上，“四个只有”要求我们永无休止地解放思想，永不停步地改革创新，永无止境地付诸实践。

(一)要求我们加快转变职能，适应政府行政体制改革的要求

我国经济正处在调结构、促转型、增效益的关键时期，社会主义市场经济的不断发展，要求工商部门必须以服务为导向，按照党的十七大、十七届四中全会建设服务型政府、学习型机关的要求，加快落实法律法规赋予工商部门的各项监管职责，加快职能转变，在监管制度、服务方式、执法模式等方面实现全面创新，积极服务大局、服务群众、服务社会经济发展。

(二)要求我们坚持以人为本，树立务实为民的价值取向

以人为本、改善民生是工商行政管理的总要求。执法为民是工商行政管理市场监管和行政执法的价值取向，也是工商行政管理改革发展的本质要求和遵循的最基本原则。“四个只有”所提及的无论是服务发展，还是依法监管、消保维权、工商自身建设。其出发点只有一个：就是为人民服务。同时。要求我们在改革创新中始终围绕“以人为本”这一科学发展观的核心，牢牢把握执法为民的本质，通过克服市场监管和行政执法过程中诸多与以人为本、执法为民不相符、不适应的理念和行为，不断提高监管、服务、维权、执法的效能和水平，切实维护广大人民群众的合法权益，为人民群众提供热情、周到、高效、便捷的服务。

(三)要求我们做到依法行政，不断巩固和履行工商行政管理职能

依法行政是工商行政管理的生命线，也是工商行政管理改革创新的前提，更是“四个只有”的底线保障。工商事业要改革创新就必须在法律规定的框架内开展，不能随意突破和放宽。我们要在依法行政的前提下，根据工作面临的新情况、新问题、充分发挥工作的主动性和创造性，不断改革创新监管手段和措施，促进依法行政，不断提高工商执法的有效性、执行力。

(四)要求我们切实注重实效，把不断提升监管服务效能融入到工作全过程

“四个只有”要求我们的改革创新不是停留在口号上、文件上、会议上，关键在于立足降低执法和服务成本，提升监管工作效能，真正用解决影响工商事业科学发展的实际困难来实现工作创新，把改革创新的过程融入到追求实效的过程，把改革创新的成果体现在工作思路、工作措施、工作实绩上，实现工作效果和社会效果的统一。

三、在应对挑战中与时俱进，进一步增强升级转型的助推力

“四个只有”理论来源于工商系统高层领导对于形势发展的正确判断，来源于“四个统一”、“四个转变”、“四化建设”等一系列工商行政管理科学发展理论的思想继承，实现了工商行政管理基本理论的升级与飞跃，但也要求工商行政管理各项工作在这一理论的指导下转型升级，以应对市场经济的深入发展、社会结构的不断调整、经济形式的多元化趋向、政府自身改革的不断推进和公民民主意识的逐步增强。

(一)应对好思想观念的挑战

思想是行动的先导，树立正确的监管理念，对于工商行政管理部门的改革发展至关重要。我们必须在基本理论升级的前提下促进当前各项工作指导思想、工作理

念的更新与提高，要通过更新发展理念，把工商行政管理置于服务科学发展、促进社会和谐的大局中去思考谋划；要通过更新监管理念，努力推进科学监管、依法监管和有效监管；要通过更新执法理念把依法行政、规范执法作为工商行政执法的基本准则去履职尽责；要通过更新维权理念，使城乡消费者同步享受消费维权公共服务；要通过更新素质理念，建设好政治素质、文化素质、业务素质、作风素质全面过硬的干部队伍。

(二)应对好形势环境的挑战

当今时代是经济形势千变万化的时代，是信息技术高度发达的时代，也是我国法律制度、公众思想变革更新的时代。为了发展经济、改善民生，党和政府改革发展的政策领域不断拓宽，企业商户、各类市场主体自我发展的要求不断提高，广大人民群众对于物质文明、精神文明、政治文明、生态文明愿望渴求的不断增多，这就要求我们工商部门必须以超前的思维、长远的目光来审视四周，适应政策、经济、民生的环境发展要求，以更高的标准实现科学监管、依法行政。

(三)应对好监管方式的挑战

要牢牢抓住监管不放松。从监管的领域、监管的层面、监管的角度、监管的重点、监管的方法、监管的效益出发，切实创新监管机制，朝着建设服务型政府的方向。着力推动经验管理向知识管理、收费管理向服务管理、权力管理向责任管理、单一执法向综合执法、粗放式管理向规范化管理转变，不断提升市场监管和行政执法的效能和水平，大力整顿和规范市场经济秩序，切实营造规范有序的市场环境。

(四)应对好素质能力的挑战

当前，由于长期实行工商系统封闭式组织管理体制，致使干部队伍存在与形势发展和岗位需求不相适应、不相符合的现象：如年龄老化，思想观念、知识结构和工作方式难以适应监管制度改革的要求；理论素养不高，开创新局面的能力不足；作风不踏实，服务意识不强；纪律松懈，、违纪违法行为时有发生。这些问题和不足归结为两个方面就是“能力”和“素质”的问题，只有以高标准、严要求不断加强队伍建设，才能使工商队伍落实新职能能力、服务科学发展能力、应对突发事件管理能力和驾驭高科技、新技术能力得到全面提高，实现政治思想扎实坚定、惩防体系坚实牢固、政风行风全面好转、工商文化氛围浓厚、发展环境内和外顺，为工商行政管理事业的长远发展提供扎实的人力资源基础和人力资源保障。

(五)应对好管理体制的挑战

当前，国家工商总局和省工商局“三定”已经基本落实到位，在工商行政管理工作的决策层，工商行政管理的职责权限、机构设置和组织领导形式这些根本性、全局性、战略性、长期性的问题已经固化成章。为建立统一高效的工商行政管理工作体系奠定了扎实的基础，但某些影响职能发挥的体制性痼疾还在一定程度上存在，如在食品安全监管、文化市场监管上存在职能交叉现象，工商干部特别是基层干部升职晋级的空间狭小现象。市县工商部门机构设置不统一、不尽合理现象，基层工商所规格低、经费保障不足等等。解决好这些问题。才能达到转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的目标，才能符合建设服务型工商、责任型工商、法律型工商、廉洁型工商的总体要求。

(六)应对好紧急任务的挑战

当前，由于市场经济体制处于初级阶段，国家经济管理法律法规的滞后，工商行政管理体制的不尽完善，自然生态的突然变化，容易引发一些扰乱经济秩序的突发事件、紧急事件，而且经济违法行为呈群体性、预谋性、聚集性和专业性的特点，一些突发性的重大事件源于自然现象却足以导致使局部地区经济秩序的混乱，这些都给工商行政执法管理提出了更高的要求。这就要求我们牢牢把握“四个只有”，对照工商自身职能，建立健全行政执法责任制、市场预警制，面对突发事件，紧急事件、重大复杂案件，工商执法人员第一时间赶赴现场，迅速采取应急措施，制定行之有效的方案，将突发问题化解到最小，将损失降到最低，杜绝渎职和失误。形成一套对重大突发问题的快速反应长效机制。以此提高监管的快速反应能力和执法的权威性、有效性。

四、在监管服务中发展自我，进一步形成有为有位的支撑力

“四个只有”是一个有机统一体，它以紧迫的语言气势和必然的因果关系，把履行工商行政管理职责与各项工作的最终效益直观的表达出来，句句催人思变，句句警醒奋进。践行这一理论，必须处理好四大关系：一要正确处理好监管与服务的关系，牢记全心全意为人民服务的宗旨，在监管中体现良好服务，在服务中依法监管，实现监管与服务的统一，实现对法律负责与对经营者、消费者负责的统一，二要正确处理好服务发展与自我发展的关系，服务经济社会发展是大局。是工商行政管理工作的立足点和出发点；自我发展是根基。是工商行政管理工作的力量保证，二者同等重要，应同步实施、同步推进。三要正确处理好有所为与有所不为的关系，服务、监管、维权、发展应立足实际、统揽全局、审时度势、趋利避害，切实做到服务不越位，监管不越法，维权不失职。发展不失时。四要正确处理好履行职责与树立形象的关系，依法履行工商行政管理职责是谋取社会地位、树立部门形象的第一手段，但在这一过程中要讲求方式方法，要重教育轻处罚、重指导轻指责、重帮扶轻检查。

践行这一理论，还要进一步关注民生、加大执政为民的力度，树立五种意识：一是树立履职为民的宗旨意识，把民情民意民难作为市场监管和行政执法的第一信号，从解决群众急切盼望的问题抓起，努力创造领导满意、群众认可的政绩。二是完善监管为民的方法手段，紧密结合工商行政管理职能，创造性地贯彻落实“四个只有”，积极顺应市场主体的新变化、消费者韵新诉求、社会各界的新呼声，着力在监管机制、服务方式、维权体系、执法方式上加大创新力度，以创新的理念、创新的方法、创新的思路、创新的措施实现各项工作的新突破。三是提升服务为民的工作效能，通过开展政风行风建设、机关效能建设，加强“四化建设”、推进“四个转变”，使工商行政管理插上科技的翅膀，提高办事的效率，推行好政务公开，广泛接受社会各界的监督，赢得人民群众最大的满意度。四是抓好民之所急的大事难事，着眼党委政府关注的发展难题，立足人民群众反映的热点难点，狠抓服务企业改制、全民就业创业、中小企业和农村货款难、流通环节食品安全监管、黑网吧整治、打击传销和变相传销、查处假冒伪劣大案要案等工作，树立工商部门扛大旗、立大功、创大业的良好形象。五是善为利民惠民的好事实事，要挖掘好工商部门的职能资源，通过开展商标兴企富农、发展订单农业、实施经纪活农、红盾护农等工作，坚持把群众的冷暖时刻挂在心头，把解决企业商户、广大消费者所需所盼作为政绩追求的第一动机，真正带着感情、带着责任、带着实干作风为群众办好每一件事。

践行这一理论，更要进一步主动而为、把握先机，凝

聚好队伍建设的整合力。一是以推进学习型机关建设加快队伍素质的提升，整合队伍的能力资源。二是以推进工商文化建设形成先进的价值取向、思维方式、职业道德，整合队伍的精神资源。三是以推进工商法制建设加快工商立法、严格依法行政、强化执法监督，整合队伍的法律资源。四是以推进基础建设和基层建设抓重点、打基础、管长远，为工商事业科学发展备足后劲，整合队伍的系统资源。

五、在持续提升中统筹推进，进一步谋求全面发展的协调力

“四个只有”既强调依法监管在工商行政管理中的基本职能，又强调服务经济在促进科学发展中的重要作用，也强调了消保维权在争取群众支持上的重要意义，还强调了队伍建设在事业发展中的保障作用。践行这一理论，第一要义是胸怀全局，促进发展；本质特征是立足监管，拓展职能；根本方法是创新机制，强化服务；基本要求是脚踏实地，有为有位；内在保证是注重建设、提升能力。践行这一理论，要求我们在工作中做到统筹发展、协调有力、有度、有效，着力抓好五方面的协调：

(一)以目标管理协调全局

在工作谋划上，围绕“四大任务”分解重点工作，确定一批重点工作项目，落实到责任部门和单位，明确完成时限。在明确努力方向后，集中时间、集中人员、集中精力，实行重点攻坚、合力攻关，在破难攻坚中抢占先机，挖掘潜在优势，发挥后发优势，创造竞争优势，真正做到横向有位置、纵向有名次。

(二)以持续发展协调过程

在抓好“四大任务”、开展“四化建设”、完成“四个转变”、实现“四高目标”的过程中，必须站高望远，深谋远虑。把当前与今后结合起来，既讲实效，更重长效，切实把握好短期“显绩”与长期“潜绩”的辩证关系，科学规划、统筹兼顾，在解决好现实需要的同时，充分考虑长远的利益，谋求长远发展，决不能鼠目寸光、急功近利。我们要坚持用科学的、辩证的、全面的眼光看待工商行政管理各项事业，把可持续发展作为第一前提。切实防止创造那种当前有“甜头”、今后吃苦头。表面看似“有作为”，其实质是“坏作为”、“乱作为”的“病态绩效”。

(三)以团结稳定协调环境

团结是干好工作的力量源泉，是检验一个领导班子有没有战斗力的重要标志，是衡量干部素质的试金石。团结出凝聚力、出战斗力、出新的生产力。不团结，势必一盘散沙，什么事情也干不成，践行“四个只有”也就成了一句空话。因此，“四个只有”必须以团结为支撑、为保证、为动力，要求全系统要静心谋事，埋头干事，合作共事，务求成事，切实做到上下合拍、系统共振。

(四)以人性管理协调矛盾

要在依法监管的过程中尊重人权，要在服务发展的过程中尊重民意，要在消保维权的过程中关注民生，要在队伍建设的过程中发扬民主，通过人性化执法、人性化服务、人性化管理，树立“亲和力”，消除“对抗力”，最大限度地争取群众的理解和支持，使各种矛盾得以有效化解和缓和，达到事半功倍、和谐发展的行政管理目标。

篇6

关键词：知识产权纠纷；行政调解；行政执法模式；行政服务模式

中图分类号：D9234 文献标志码：A 文章编号：1008-5831（2017）04-0086-09

随着“十三五”时期公共服务行政的发展，知识产权纠纷行政调解制度将在中国知识产权行政保护体系中扮演着愈来愈重要的角色。由于受到传统执法模式的限制，目前在知识产权领域，行政调解的功能并没有得到有效的开发和培育。与此同时，学界针对知识产权纠纷行政调解的研究并未引起足够关注[1]，这种理论的滞后与知识产权纠纷调解实务的发展形成了强烈的紧张关系，如何冲破传统行政执法模式的桎梏，实现制度建构的创新，使其在现实中更具活力，并向现代的行政服务模式巧妙过渡，是一个颇具实践意义的论题。

一、制度之嬗：一种社会历史学语境的解读

（一）从身份到契约的映射

19世纪，英国历史法学的集大成者亨利・梅因在《古代法》一书中，以穿透历史的眼光洞悉制度的理性发现了伟大的社会演进规律，并概括出“从身份到契约”的发展公式。在梅因的视域里，身份在古代是个人对父权制家庭的隶属关系，是一种先赋的固定不变的条件，古代社会每个人被定格在家庭和群体的网络里，凝为一种常驻不变的人格状态。但在现代社会，随着家族依附的消亡，身份的束缚性逐渐淡化，表征身份的地位、权威也开始弱化，身份更多地被个人义务的增长所取代，只能在整体契约化的框架下有限存在，退守一隅。契约是一种基于当事人意思自治而对各自权利义务的平等约定[2]。在社会的运动发展中，家族不断地被个人取而代之，源自家族的各种权利义务关系也逐步被新的契约关系所代替，基于个人的自由合意产生新的契约秩序。正如梅因所言，当今之社会格局不同于旧日之历代秩序的不同之处，主要在于契约在社会交往活动中的重要性相异，所占之范围有别[3]，恰恰是这种变化彰显了人类文明的进步，描述了人类发展史的实质性变迁。

从身份到契约是现代法治社会发展的主导性趋势，是人不断走向自由和独立的必然过程。在当今中国，整个社会历经了全面改革开放，无论是国家经济体制还是社会文化风气，都深深地印记着“从身份到契约”的社会转型。在市场经济条件下，商品生产和交换已充斥整个社会，竞争与妥协也制约着每个个体，个人可以通过自由订立协定为自己创设权利、义务和社会地位而不受制于国家机构的权威或干涉，社会秩序之重建内在地开始朝着契约性整合的方向发展[4]。具体到知识产权纠纷领域，上述社会发展趋势允许交易主体通过契约式的自愿达成某种程度的妥协或和解以解决知识产权纠纷。这种契约化解决纠纷的主张相应地要求参与调解的国家机关是以服务的姿态介入，积极促成当事人之间的纠纷化解，而不应该以执法的形式强迫交易主体扭曲自己的意愿达成。

（二）从冲突到和谐的呼唤

当今，中国正处在一个从传统社会进入现代社会、从农耕文明迈向工业文明、从封闭式管制过渡到开放式治理的转型期，随着改革开放的不断深化，社会格局发生了急剧变迁，体制机制遭遇了重大变革，利益关系面临着巨大调整，思想意识得到了深刻重塑。这种空前的社会之大变局、利益之大调整、资源之大整合，虽然推动了中国经济社会的蓬勃发展和公民意识的增强，但同样带来了或显性或隐性的各种矛盾和纷争，暴露出各式各样的问题和病症。由于人们日益增长的经济文化需求、社会意识的多样化和利益格局的切割化，不同的群体有着不同的利益主张和思想倾向，这就不可避免地滋生出复杂多重的利益关系，出现多元价值观的冲突与碰触，促使各种社会矛盾产生。这种情况下，如何化解各类矛盾和问题，建设社会主义和谐社会，便成为一个需要重视的问题。

欲发挥某种制度的解纷功能，其前提性条件就是要有适合其生长的制度性基础。也就是说，无论这种纠纷解决机制的形态如何、功能怎样、运行是否顺畅、效果是否明显，都是由其现实基础和实践条件所决定的。一般而言，在社会平稳发展的条件下，社会可以适当鼓励当事人积极提起各种诉求，主张权利，同时适当强化司法审判功能。但在当今社会矛盾积聚的转型期，必须慎重对待和及时妥善处理各种纠纷和诉求，充分利用协商调解机制化解矛盾，实现对社会的有效治理。因为调解不仅具有终结诉讼的效果[5]，同时它还能通过抑制纠纷维持公共秩序和经济活动的有序运作。从法治文化来看，从冲突到和谐也是中国传统伦理观念的延续性要求。中国古代十分注重“和”文化，强调“天人合一”“以和为贵”“和谐大同”，合意型的调解解纷方式有着本土文化的根基。由于传统的行政执法模式与社会需求愈来愈不符，要求知识产权纠纷行政调解必须由刚性压制转变成柔性劝说的行政服务模式，这样才能彰显这一机制的时代特色。

（三）从控制到疏导的渐变

纵观人类发展史，社会的发展是由身份社会走向契约社会，国家政治组织的使命是由攘狄安邦、控制臣民走向维护公共秩序、疏导利益配置，通过强权介入的刚性控制手段正在逐渐让位于通过疏导方式的柔性治理方式。“控制”一直是政治国家的伴生品，无论是融法入儒的中华法系，还是中世纪教法合一的大陆法系，抑或先例约束的英美法系，控制治理手段从未退出过历史的舞台。进入21世纪后，尤其是互联网时代的到来，民主呼声日益高涨，国民素质大幅提高，光靠传统的控制手段堵不住个体权益主张的洪水，必须要向疏导的治理手段发生转变，由堰塞悬河变成排洪泄涝。

在以往，政治国家对市民社会的钳制，主要通过诸如法律、规训、纪律、道德、神旨、权力等手段进行强制性控制，通过这种控制实现对行为的抑制和对越轨行为的预防，进而以行为约束来维护社会秩序。随着服务型政府的建设，政治国家对市民社会的影响，则更多地通过观念的道义力量来影响人的思想，包括习俗、道德、宗教和舆论对人们的内在教育和疏导，并借助对现有制度体系的证成和正当性诠释来实F人们自动自发遵循社会规范和自觉自愿接受秩序安排的目的。在庞德看来，所谓社会控制（social control），就是以某种工具或社会力量，使人们臣服于有特定目的的法律社会工程中，在这里人们能遵纪守法，捍卫和维持秩序的安定[6]。庞德认为，控制不单指权力控制，也指对人性的控制，在一定程度上暗含有疏导之意。中国正处于社会转轨的关键时期，以国家权力为中心的传统社会控制体系开始弱化，这在多发性、复杂性的知识产权纠纷领域表现得尤为突出，以前行政执法模式的调解由于不利于缓解当事人之间的利益冲突，有违当事人的真实意思，导致执行率低，这就促使其向行政服务模式调解转型，以疏导、对话、协商的方式，鼓励当事人在合意的基础上和平解决纠纷，谋求各方都乐于接受的调解结果。

二、制度之鉴：一种比较分析法的研究

知识产权行政调解是中国纠纷解决机制的一个有机组成部分。放眼全球，有些国家的知识产权行政管理机关并不直接执法，而是交由警察或海关等部门强制实施，但仍在其职权范围内积极作为，为知识产权的纠纷解决探索了有效的行政服务道路。在倡导服务型国家的时代，如何充分发挥行政主体在知识产权纠纷调解中的优势和作用受到了许多国家和地区的高度重视。

（一）世界知识产权组织仲裁和调解中心的调解程序

当今世界，与知识产权创造和使用相关的交易越来越具有国际性，而创新模式也正在发生巨大的变化，由多方参与者订立合同、共同创造和共享知识的开放式创新更为常见。这也导致了国际知识产权纠纷的大幅增长，国际范围内出现了大量的对知识产权纠纷调解服务的需求。世界知识产权组织仲裁和调解中心是隶属于世界知识产权组织国际局的一个行政管理单位（an administrative unit），于1994年成立。该中心主要是为商业实体提供仲裁和调解服务，以解决其在商事交往活动中的知识产权摩擦或纠纷。根据《世界知识产权组织调解规则》之规定，知识产权纠纷的调解程序主要有单行调解、先调后裁两种类型WIPO仲裁与调解中心管理的ADR程序主要有：单行调解、先调后裁、单行仲裁、快速仲裁和域名争议解决程序。针对不同的争议解决程序WIPO仲裁与调解中心分别制定了《WIPO调解规则》《WIPO仲裁规则》《WIPO快速仲裁则》《WIPO统一域名争议解决规则》等。 。其中，调解程序的启动由当事人申请，调解员的确定可以双方协商选任或由中心指定，调解方式可以选择引导式调解或评判式调解，调解员的角色定位于始终为当事人沟通提供便利、评估、撮合的服务。在这里，引导式调解不作实质性评判，也不对实体内容发表意见，只为当事人提供程序性的沟通渠道；评判式调解则可以提出不具约束力的评估意见和可供选择的调解方案，是否接受则由双方自主决定，即使双方当事人作出选择也没有任何强制性的执行力。如若一方不履行，对方只能再寻求司法途径予以救济。而先调后裁程序是指先经过调解程序予以救济，如未在指定期限内达成一致，导致调解失败或一方拒绝，则转为仲裁程序予以强制解决，这可以促使双方更积极善意地对待调解。由于该中心能以温和又不失专业的方式解决知识产权争端，因此备受世界各地自然人或企业的青睐。由此可知，WIPO调解程序的服务定位明显有别于中国过去一直奉行的执法定位，其作用机理值得我们深思。

（二）英国知识产权局增设的调解服务

自20世纪90年代以来，英国知识产权局开始大力提倡当事人利用调解程序来解决知识产权纠纷，并于2004年修改《专利法》新增第74条，规定任何人可以请求专利局在专利有效性或侵权问题上给出一个不具有约束力的意见。在新的商标异议程序中，也规定了更长的冷却期，以促成当事人尽量采用协商调解方式。从2006年4月起，英国知识产权局正式对外提供具有保密性、中立性和自愿性的“调解服务”（mediation service），协助所有适合调解的案件当事人进行调解。他们做法的独特之处在于区别了适合调解的案件和适合审查或诉讼的案件，将调解锁定在服务的范畴内，主要从积极因素和消极因素两个方面来考虑相关纠纷是否适用调解程序

英国知识产权局建议当出现下列积极因素的时候，调解可能具有优势：诉讼成本过高；问题高度复杂或者涉及多方当事人；当事人涉及多个诉讼；双方当事人在现有的谈判中已面临僵局；当事人在争议解决后仍希望继续维持其原有的合作关系；争议涉及敏感资讯的披露；双方当事人不希望在诉讼过程中公开隐私与争议等。当出现下列消极因素时，则不适合调解：纠纷通过诉讼程序可以迅速得以判决；当事人迫切需要禁止令或者其他保护性救济；有必要使该案例成为判例；双方当事人希望获得社会公众的关注等。，[7]。对于涉及公共利益的考量，不论是对商标显著性条件、商标异议和对无效程序中绝对条件的认定，还是对专利权有效性的认定，都需要通过英国知识产权局的审查核准，限制由当事人以私人间协商谈判的方式来解决。

英国知识产权局的调解服务由其内设机构“查询和建议服务处”来提供

“查询与建议服务处”设置在英国知识产权局，所提供的服务原为商标检索与建议、新式样设计检索、可专利性信息检索、专利不侵权信息检索、专利有效性检索以及研究成果授权等相关信息。在英国知识产权局决定增加调解这一纠纷解决方式后，在该服务处便新增了调解服务的内容。，有一支处理知识产权纠纷技术娴熟、经验丰富的调解员团队，任由当事人自主选择。选择调解员时，英国知识产权局建议当事人应注重于该调解员能否为当事人所信赖、能否把控调解现场的紧张僵着状态、能否抓住调解的问题症结和双方的利益需求、能否提出令双方满意的可行方案。为了能更便捷、更有效地解决知识产权纠纷，调解程序应充分尊重当事人的合意，即使调解无法达成，仍可请求调解员制作一份不具有拘束力的调解条款建议书，在今后的诉讼中为法官裁判提供重要的参考。若当事人达成调解协议，该协议原则上仅具有民事合同效力。若当事人认为有必要时，也可以请求法院将调解内容制作成同意令（consent order），使其具有强制执行的可能。此外，在英国虽然注重调解的非强制性，但法院仍可对无理拒绝调解或不理会法庭调解建议的一方采用诉讼费用罚则，以激励双方在某些具有调解适宜性的案件中尽量选择调解方式[8]。

无论是调解建议的制定，还是对调解程序的把控；无论是调解场域的布置，还是调解时间的安排；无论是调解人员的设置，还是调解协议的达成，其方方面面都体现了英国知识产权局对于调解制度的服务精神有着充分的理解和把握，充分尊重当事人的意愿，强调提供高效便捷的行政服务。这不同于中国现行的行政执法模式下的知识产权纠纷行政调解，更适合于知识产权争议解决的高度专业性以及商业竞争层面的需求。

（三）韩国政府支持下的知识产权纠纷行政调解

韩国知识产权行政管理机关包括专利厅（专利、商标及新知识产权）、文化观光部（版权）、信息通信部（计算机软件）及其下设的各类审议调解委员会。其中，专利厅下设的布图设计审议调停委员会主要是审议布图设计权、独占利用权和普通利用权等相关事项，调解法律保护权益等相关纠纷，其审议职能带有咨询性质，而调解职能具有纠纷仲裁机构的职能。著作权审议调停委员会

著作权审议调停委员会于2007年7月随着新修订的著作权法的施行而改称为“著作权委员会”。是于1987年7月1日依据《著作权法》设立的法定委员会，隶属韩国文化观光部，是韩国对版权业务进行实质性管理的主要机构，主要职能为审议、登记版权以及调停版权有关纠纷。依据《计算机软件保护法》设立的计算机软件审议调解委员会

计算机软件审议调解委员会后来改称“软件著作权委员会”，韩国现行《计算机程序保护法》第5章对其职能有专门规定：（1）软件著作权保护，包括软件著作权事务审议，软件著作权争端的调停、调解和仲裁以及软件著作权鉴定；（2）促进软件的合法使用，包括进行教育和宣传、建立软件著作权管理系统、设立软件盗版报告中心；（3）软件综合管理，包括软件登记、软件源代码托管、软件信托管理；（4）法律和政策研讨，包括进行调查研究、开展国际交流等。，是保护软件知识产权的专门机构，隶属于信息通信部

长期以来，韩国著作权保护由文化体育观光部管辖，计算机程序保护则由信息通信部管辖。2008年信息通信部被并入新成立的知识经济部，知识经济部取代信息通信部主管软件产业，但不再管计算机程序保护，软件著作权保护的职能划归文化体育观光部，该部成为同时管辖著作权和计算机程序保护的部门。，主要是审议计算机软件著作权及与软件相关的事项，调解计算机软件相关纠纷。2002年，韩国信息通信部在韩国互联网信息中心下设域名纠纷调解委员会，专门负责与国家互联网域名（.kr）相关纠纷的调解。

在韩国，如果纠纷当事人利用知识产权调解制度，调解程序简便，调解费用极其低廉且可免交，除商标、专利等无效、撤消判断以外的知识产权纠纷都可申请调解，其中最突出的也最有成效的是著作权纠纷调解制度。“韩国模式”的特点是建立了政府支持下的著作权社会管理体制，尊重著作权的私权属性和市场规律，同时又全面考虑到了著作权管理的特殊性以及亚洲发展中国家的法治文化。韩国采取下设半官方机构的方式将大量著作权行政管理事务下放，将行政调解交由韩国软件著作权委员会和韩国著作权委员会这两个机构具体负责。著作权纠纷调解可以保密，一旦调停成立，便具有与通过裁判达成的和解同等的效力；如调停内容未被履行，根据韩国大法院规定，委员会拥有自所在地法院取得强制执行函、无需再经裁判即可强制执行的权力。也就是说，双方当事人一旦达成调解协议，权利义务关系就此确定，任何一方不得再行，其生效后，便具有和生效判决同样的法律效力，可以作为强制执行的依据

韩国的《软件产业振兴法》规定的软件事业纠纷调解委员会、《电子商务基本法》规定的电子商务纠纷调解委员会、《发明振兴法》规定的产业财产权纠纷调解委员会等机构所进行的调解，在效力上等同于民法上的和解协议。。

虽然韩国知识产权调解制度具有鲜明的司法色彩，通过立法直接赋予行政调解协议以等同于司法调解的效力，使其产生类似司法裁判的法律效力，但这种调解既不像仲裁一样要求选择程序及准据法，也不像诉讼一样公开进行，但在处理纠纷过程中要求尽可能吸纳当事人的意见，因而具备了更多的服务性特征。

（四）中国台湾地区比较成熟的著作权纠纷行政调解机制

中国台湾地区较好地传承了很多优秀的文化传统，也十分倡导“和”文化，因此在纠纷处理中很重视调解，并在历次知识产权相关的法律修订及机构设置中陆续将行政调解机制引入到知识产权法律体系中。在著作权法领域，专门出台了《著作权争议调解办法》《积体电路电路布局鉴定暨调解委员会设置办法》《经济部智慧财产局著作权审议及调解委员会组织规程》等，其中新修订的《著作权法》第82条在主体方面、程序方面、效力方面、错误纠正方面都做了明确规定，内容系统全面，制度相对合理。根据该法相关规定，行政主管机关设置著作权审议及调解委员会，办理下列事项：（1）为教育目的利用他人已公开发表著作涉及的使用报酬率之审议；（2）著作权中介团体与利用人间对使用报酬争议之调解；（3）著作权或制版权争议之调解；（4）其他有关著作权审议及调解之咨询。

在中国台湾地区，著作权审议及调解委员会制作的调解书本身并没有法律强制力，但可以通过专门的司法审核赋予知识产权纠纷行政调解书以法律效力。根据相关法律规定，调解书须由著作权审议及调解委员会在做出后7日内及时送至管辖法院，予以司法审核，否则将不具备强制执行力。由此可见，虽然说调解书是由行政机关主动送请法院审核，带有类似中国大陆执法模式的痕迹，但这样做的前提是充分尊重当事人双方所为的程序处分意愿，促使已达成的调解协议尽快实现，为当事人提供更高效、便捷的服务。法院应尽快审核调解书，除有违反法令、公序良俗或不能强制执行者外，应由法官签名并盖法院印信，除抽存一份外，发还著作权主管机关送达当事人。调解经法院核定后，当事人就不得再对同一案件提讼，也不得向其他机关请求告诉或自诉。一旦民事调解获得管辖法院的核定，该调解就与民事判决具有同一的确定力和执行力；经法院核定的刑事调解，以给付金钱或其他代替物或有价证券之一定数量为标的者，其调解书具有执行名义。此外，还规定了行政调解协议的司法救济程序，即民事调解经法院核定后，有无效或得撤销之原因者，当事人应于法院核定的调解书送达后30日内，向原核定法院提起宣告调解无效或撤销调解之诉。由此，在一定程度上实现了著作权纠纷行政调解与司法程序的良性衔接，不过行政调解是否具有强制执行力仍有赖于公权力的作为及服务功能的发挥。

从WIPO仲裁与调解中心及英、韩、中国台湾地区的知识产权纠纷行政调解实务中，不难发现各地的行政调解存在一种趋同化现象，更多地强调行政管理机关在知识产权纠纷处理过程中的服务倾向，管理机关能够最大化地尊重当事人之间的自由协议，而非使用强制性的意志逼迫当事人双方或向有主观偏袒的一方妥协。而且，这种趋势随着服务理念的倡导，在世界各国越来越得到强化，这就要求我们必须对中国现有的知识产权纠纷行政调解制度进行新的审视和构建。

三、制度之维：一种基于建构论的应然设计

建构论（constructionism）是20世纪80年代以来兴起的一种试图超越现代主义和后现代思想的科学理念，寻求的是理解个人的和主体间的意义和动机，认为人能积极创造或主动建构社会世界，而社会是人类意图的产物，是主观见之于客观的改造。从人类理性出发，行政服务模式下的知识产权纠纷调解机制会是怎样的，应从哪些维度进行建构，笔者试从以下方面予以阐述。

（一）调解主体的居间性

知识产权纠纷行政{解是双方当事人就知识产权引发的民事纠纷，提请知识产权行政主管机关予以解决，其不是采取压制性的方式，而是在其职能范围内采取服务性的方式，对当事人予以劝导、说服、调和，使其在共情性的平等交涉中予以互谅互释，并达成一致协议的过程。从调解制度的主体结构看，调解制度有别于诉讼制度中的“等腰三角形”结构，更多的是一种线性结构，行政调解机关居于“关系线”的中间，线端为纠纷的双方当事人。这种关系结构与诉讼主体结构的不同在于诉讼程序中法官是居于等腰三角形的顶端，以超然中立的态度进行居中裁判，力求做到不偏不倚，而调解程序中行政管理机关的调解员是融入到当事人的关系线之中，以居间调处的方式进行斡旋，通过教育疏导促成当事人各方自愿达成解纷方案。究其不同，这是由行政调解制度的本质属性所决定的，有学者认为行政调解解决纠纷属于行政机关在行使管理职能时的附带行为，不是行政处分行为，本质上符合行政指导行为的特征和原则[9]。行政指导多为实现一定行政目的之行为，将行政调解定性为行政指导仍待商榷，但属于广义上的行政服务行为却无疑义，正是这种服务性使得知识产权管理机关要转变以前执法模式下的错误定位，将角色重新拉回到居间服务的地位，调解员既不能像法官一样消极被动，又不能像执法员一样强制主动，但应积极为当事人双方提供解决纠纷的沟通机会与互动平台。在知识产权纠纷行政调解过程中，调解员要从服务的角度帮助当事人澄清争议事实，向当事人传递与纠纷有关的法律信息，界定并明晰双方利益与观点，用倾听和化解的方式而非“逼人就范”的执法手段来软化彼此的对立情绪，消解双方分歧，引导其就纠纷解决方案进行协商，促使调解协议达成。

（二）调解范畴的相容性

一种纠纷解决机制的生命力，不仅体现在其程序设计的合理性，或具有与其他纠纷解决方式的差异性，能填补其他方式功能设计的空白外，还体现在其调整范畴的相容性，能吸纳足够量的各种争议。目前，中国的知识产权纠纷涉及确权、侵权、许可、转让、出资、奖酬、异议、复审、无效等多种类型，但专利、商标、集成电路布图设计、奥林匹克标志、动植物新品种等相关的法律法规仅就侵犯相应知识产权的赔偿数额规定了调解，甚至在著作权领域尚无可以适用行政调解的明确法律规定。2010年修订的《专利法实施细则》第85条对于可调解的5种专利纠纷予以列举，包括专利权和专利申请权的权属争议、发明设计人的主体资格争议、职务发明的奖酬争议、临时保护期间的许可费用争议及其他争议，其中第五款的表述彰显了扩充性。这也反映了一种新的立法趋势，说明调解的可适用空间正在扩张，因而应当合理地拓展知识产权纠纷行政调解的范围。建议借鉴英国的区分模式，对适合行政调解的或不适合行政调解的案件进行类型化，然后给出服务性的建议指引，凡是当事人可合意处分的又不损害公共利益或第三人利益的，均可纳入行政调解服务范围之内。对于一般的知识产权民事纠纷原则上均可由知识产权行政管理机关调解处理，对于与知识产权授权审查、强制实施相关的纠纷则不宜进行行政调解，因为专利、商标等权利的取得、确认或强制许可关涉到申请人和公众利益的平衡，不得通过私人处分造成对公众利益的限制或侵害。

（三）调解程序的正当性

程序正当性可以说是知识产权纠纷行政调解的灵魂，是当事人选择以行政调解方式处理争议的吸引力之所在。正如彼得・斯坦和约翰・香德所言，不管实体规则是好还是坏，人们仅关心那些规则能否得到公平地实施，是否符合程序正义[10]。在知识产权行政调解程序中，最首要的是保障参与者在调解中法律地位和权利义务的对等性，并得到调解员的平等对待和对其自主意思的尊重。如果争议双方地位不平等，就不可能在相互妥协的基础上达成合意，也不可能阻止公权力对私人处分的过度干涉，无法扭转现行行政执法模式下“以劝压调、以拖压调、以罚压调、以诱压调”的不理想局面。形式的表象、穷究应归结为程序本身的内核。从这一层面而言，自愿原则才是调解制度的基石，也是其正当性的源泉，由其衍生的可选择性和处分性是要求形式公平的内在因素。知识产权纠纷行政调解要求经过双方当事人同意才可启动程序，且行政机关应充分尊重当事人的意思自治，在中立克制的立场上为两造增进信息之传达和沟通之便捷，不得强制调解、以权压调、久拖不调或悬而未决。调解的魅力就在于它的灵活性和变通性，在于它的合意志性和合目的性，能以较少的强制实现化解纠纷的独特张力，弱化法律的刚性，使争议解决留有余地[11]。调解员应从总体上协调当事人的动意，避免相互的僵持，使知识产权权利人与侵权人之间难以调和的利益得到最大程度的平衡与满足，使当事人之间原有的合作抑或良性的竞争关系得以维持。

（四）调解期待的可致性

人类社会中，任何一种制度都是合目的性的存在，这里的目的既可能指制度创设者的目的，即制度创设之后本身所具有的工具价值，也可能指制度参与者的目的，即参与者遵守、服从制度所带来的目的的实现。在知识产权纠纷解决过程中，人们之所以选择行政调解，最重要的决策因素说到底就是他们的调解期待能否满足、能否达致。而能否实现当事人的调解目的，并非在于解决方案严格基于法律而形成，而在于当事人双方对解决方案的认同。这是知识产权行政调解机制与知识产权审判机制的重大不同，也是知识产权行政调解与知识产权行政执法的重大差异。在由传统的行政执法模式转向现代的行政服务模式的过程中，当事人的自由意思越能保障，调解的功能越能最大化，价值越能实现，可接受度和认同度就越高[12]。在行政调解中，如果沿用行政执法模式的思维，违背当事人的意志强制调解，在相当多的场合将致使当事人选择调解的目的落空，导致调解协议无法达成或难以履行。如果不规范原来行政执法模式下权力的滥用，不仅违背了行政调解服务行为的本质属性，而且无法利用程序公正消解当事人的不满，致使当事人对调解的公正性产生合理怀疑，影响调解的执行力和制度初衷。调解期待可致的前提是自愿，保障却在于调解协议的效力确定。因此，通过司法程序确认知识产权纠纷行政调解协议，赋予其一定的强制执行力，不仅是必要的，也是当然的。只有通过司法确认程序或其他类似的程序，赋予具有确定性的给付内容[13]，保障行政调解协议的可执行性，才能使预期的调解目的实现，更好地维护社会秩序。

四、制度之立：一种范式转换下的现实回应

社会范式（sociological paradigm）是不同阶段社会构成和存在以及人的生存和存在的具体范式，该术语最早由美国科学史家T.S.库恩在《科学革命的结构》（1962）一书中使用。随着社会的发展，不同范式的更迭要求不同的社会治理，也就相应要求不同的法律制度。从制度供给来看，中国行政调解存在严重的供给不足[14]，行政服务模式下的知识产权纠纷调解制度的建立恰好是中国社会D型破除行政执法模式流弊的要求，是对建设服务性政府的某一侧面的回应。要确立这一新的制度，需要从以下方面着重做好相应工作。

（一）理念更新：回归行政服务定位

知识产权纠纷行政调解是知识产权行政管理机关根据纠纷当事人的要求，为其提供法律帮助或促成纠纷解决的行为，从某种意义上说，属于行政机关在行使管理职能时的衍生行为，不是行政处分行为，更多的符合行政服务行为的本质和特征。在整个社会民主秩序的框架下，建设以公民服务为宗旨并承担服务责任的政府已成为全球趋势，权力本位不再是主导原则，而代之以社会本位或公众利益本位，政府权威的树立和巩固不再是来源于手中掌握的权力，而是在于政府具有满足公众现代化需求，提供公共产品和服务的能力。知识产权纠纷行政调解的强化，无疑契合当前世界各国纷纷倡导建设服务型政府的发展趋势。

目前，中国的知识产权纠纷行政调解采取的还是传统思路，沿用政府主导的行政执法模式，行政执法和行政调解的双重身份决定了知识产权管理机关习惯于按照自己的意志行事，导致行政调解出现定位偏差，行政执法色彩较浓，调解期待不能实现。随着社会转型，以“命令―服从”关系运行的行政管制模式已经不能适应当前社会治理的现实需要，应调整为“服务―合作”关系运行的公共服务模式。由“压制型政府”走向“服务型政府”，这是历史发展的必然，也反映了国家治理理念的革新，为人民服务理应成为国家体制及其机构存续、运转和发展的基本宗旨[15]。知识产权纠纷行政调解以当事人自愿接受为其产生预期效果的前提条件，是一种以理服人的软性行政手段，这一过程本身就是促进对话和相互协商的进程。它的核心价值是通过当事人之间的博弈、对话，在合意的基础上谋求双方都乐于接受的调解结果。在现代行政服务的模式下，行政调解主体有必要回归行政服务的定位，重塑行政服务的理念，以中间人的身份介入纠纷的处理，以达成共识性的解决方案为基本驱动，尽可能让不同利益诉求的当事人在调解中有充分的发言，相互之间减少不必要的对抗而增加更多的对话与合作机会，引导双方当事人在平等、自愿的调解氛围中沟通，促使当事人在互利、共赢的基础上实现妥协的正义。

（二）完善立法：健全行政调解规范

目前，中国知识产权纠纷行政调解缺乏顶层设计和统一构架，不同知识产权类型和子领域的有关规则良莠不齐，要么简陋，要么缺失，要么不协调，规则的矛盾与冲突对发挥知识产权管理机关定纷止争的功能较为不利。这反映在如下方面：其一，原本具有行政可调解性的案件并未纳入立法范畴，导致知识产权纠纷行政调解的类型较少、范围过窄。其二，行政调解主体没有独立的机构设置，没有强制的法律约束，缺乏制度性的束缚，致使强制调解、忤逆调解、越权调解等现象时有发生。其三，行政调解没有严格的程序性规则，规定既不统一也不系统，不能很好地维护调解程序的正当性。其四，行政调解的效力缺乏法律的保障，导致调解协议成为一纸空文，无法执行。

因此，有必要进一步完善立法，健全知识产权纠纷行政调解的制度规范，在《著作权法》《商标法》《专利法》等法律中，设置专门条款，对其原则、范围、方式、程序、效力与法律责任等作出原则性规定。在行政法规、部门规章、司法解释、地方政府规章等层面，进一步深化规定该制度的实体内容和程序规范，也可以专门制定《知识产权纠纷行政调解办法》。建议重点予以立法规范的内容有：（1）程序的启动：由当事人共同提出，一方提出调解申请，另一方同意调解的视为共同提出；（2）程序的展开：明确自愿和处分原则，当事人可自由选择调解员、调解场所或时间，可自行拟定调解方案或作出非公平的让步；明确保密和服务原则，调解机关只能在中立的立场上积极引导调解达成，为当事人提供政策法律、技术判断等服务上的帮助；（3）程序的终结：调解成功的，制作行政调解书，并告知当事人可向有管辖权的法院申请司法确认，以获得强制执行力；调解不成的，告知当事人可向人民法院。

（三）人才保障：加强专业人才培养

鉴于行政执法模式下调解机构与执法机构常常混同，导致知识产权纠纷行政调解的功能发生异化，正如棚獭孝雄所言：“在仔细观察中，你不难发现实际的调解过程存在着很多决定性的因素，这些因素叠加在一起就会使‘强制性合意’成为可能。因为调解主体可能在具体争议的处理中带有自身的偏见或关涉其自身的利益，这时他就会为了一己之利迫使促成合意达成，以至于使其对当事人产生事实上的影响力。”[16]正因为存在这种现象，知识产权纠纷行政调解才有必要走专门化的道路，实现职业化的路径选择，通过设立独立的机构，整合专业的调解人员，使其成为当事人信任的解纷渠道。

人是保障制度落实的软层面中最核心的要素，调解员的素质直接决定了知识产权纠纷行政调解机制运行的有效性和健康性。既要从组织设置上着手，优化调解机构的资源配置，又要从人才培养上使力，储备一支跨领域、高素质的人才队伍，筹建一个多元化、高标准的调解专家库。专家库成员的组成不限于知识产权相关领域，还应包括技术类、评估类、信息类、经管类、商务类的人才，不限于行政部门，还应包括高校、中介、社团等企事业单位的专家。这种多元化的设置，能确保专家库提供的调解具有相应的分工协作性、专业权威性、独立服务性，推动行政调解向专门化和职业化的方向转型。在调解员的筛选和培育上，除了考量法律知识的掌握情况外，还要特别注意沟通技能、调解技能的培训，因为只有调解员善于提炼双方当事人争议的焦点，充分了解纠纷产生的背景，耐心倾听当事人的表述，做到以当事人为导向，才能缓解当事人的对抗心理，获得当事人对其专业性、权威性的认同，进而有效地解决知识产权纠纷。

（四）诉调衔接：建立审查救济制度

构建“服务型政府”，就是希望在合法的基础上充分发挥行政权力的积极能动性，为公民、法人和其他组织提供高效便捷的服务。行政机关介入民事纠纷处理是现代行政的重要内容，但要充分发挥这项行政服务的效能，一方面有必要遏制行政权力的滥用，另一方面需有途径确认行政调解的效力，避免行政服务资源的浪费。这就要求我们在知识产权纠纷行政调解的制度构建上参考韩国、中国台湾地区等法域的做法与经验，增设司法审查和救济制度，通过司法机关的效力监督来减少强制调解发生的可能性，使非自愿达成的或损害公共利益及第三人利益的调解获得司法救济，有效实现行政调解与司法诉讼的程序衔接。

其一，要破解行政调解的定性问题，赋予行政调解协议相应的效力。知识产权纠纷行政调解作为一种行政服务行为，是为了促成双方当事人达成调解而实施的劝导、告诫、建议，这种行为不同于行政执法，不具有强制力，也不产生行政法上的直接效果。但这种行为又有别于行政合同行为，因为行政合同可以直接产生民法和行政法上交叉的契约效果。行政调解协议类同于人民调解协议，只具有约束双方当事人的民事合同性质，当事人基于此得请求民事之诉，而非请求行政之诉。

其二，要建立知识产权纠纷行政调解司法审查机制。如果一方当事人对行政调解不服或对行政调解协议反悔，那么他可以再行请求法院予以司法救济，法院受理后会对其先进行形式审查，再对其调解达成的意思真实性和协议合法性审查，以判定其最终效力。如果管辖法院认为并无违反法律法规强制性规定的情形，也不存在损害第三人利益或违反善良风俗的情形，就可以裁定确认行政调解协议，否则裁定不予确认、撤销或驳回申请，当事人可以直接提起民事诉讼或者要求重新作出调解。一旦调解协议经司法确认，那么该行政调解协议就被赋予了判决的等同效力，当事人得请求法院直接予以强制执行。通过司法确认机制，司法审查能确保行政调解的有效化和调解协议效力的稳定化，同时能防止行政调解解纷机制的虚置，减少行政调解协议可能存在的瑕疵和错误。

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[16]棚濑孝雄.纠纷的解决与审判制度[M].王亚新，译.北京：中国政法大学出版社，2004：13.

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一、指导思想和目标

1．指导思想：推行市容市政管理行政指导，要以党的*精神为指针，深入贯彻落实科学发展观，坚持执政为民，坚持以人为本，转变管理方式，提高行政效能，增强执法亲和力，改善执法环境，全面推进和谐城管建设。

2．工作目标：实现管理方式由粗放型向精细化转变、由单一刚性向刚柔相济转变、由传统行政管理向现代行政管理转变，探索建立和谐共生的新型市容市政管理关系，积极推动“执法型城管”向“服务型城管”转变，实现管理与发展、管理与服务、管理与维权、管理与执法的统一，促进经济社会和谐发展。

二、工作原则

市容市政管理行政指导，是指市容市政管理机关在行政管理过程中，基于国家法律法规的规定、原则及立法精神和政策规定，立足市容市政管理职能，针对不同情况，适时灵活地采取指导、提示、劝阻、建议等非强制性方式，谋求行政管理相对人的同意或协助，引导其做出或不做出某种行为，以有效实现一定行政目的的行为。

推行行政指导工作应立足于“城管部门所能、社会民众所愿、法律法规所许”，把握好“立足职能、全面导入、因事制宜、和谐管理”的基本要求，坚持以下五项原则：

1.合法性原则。市容市政管理部门应当在法定职责与职能范围内实施行政指导，所实施的指导行为不应违背法律、法规、规章的精神和原则以及国家相关政策。

2.合理性原则。实施行政指导采取的方案、方式应与行政指导的目的具有必要的、合理的联系，行政指导行为应基于正当、合理的考虑，内容应当适度，合乎情理，并且具备可行性和有效性。

3.公正公平公开原则。所实施的行政指导应当公正、规范，同一事项的行政指导不因相对人的身份、经济状况、社会地位的不同而给予不同的指导。实施的行政指导事项、形式等内容应当对行政管理相对人公开，以切实保障公民、法人和其他组织的知情权。

4.以人为本原则。实施的行政指导应当充分尊重行政管理相对人的自主选择，通过说理，使行政管理相对人认同和自愿接受，达到预期的管理目的。不得强制或变相强制相对人接受行政指导，不得因相对人拒绝接受行政指导而对其采取不利措施。

5.效率原则。实施行政指导应当结合市容市政管理实际和特点，适时灵活地将行政指导与行政许可、行政强制、行政处罚等传统方式统一于工作之中，用成本效益最大化的方式、方法，及时、有效地实施，以促进职能到位和提高执法效能。

三、主要内容

市容市政管理行政指导应贯穿于市容市政管理的全过程，行政指导人员要在事前、事中、事后，根据不同管理对象和管理行为，具体实施以下行政指导：

（一）审批服务行政引导。是指行政机关根据部门职能，在日常监管中主动为企业或个人服务，事前帮助、引导其规范自身行为，促进其合法经营、健康发展的建议和意见。

1.审批事项约见服务。申请人可以通过电话、互联网向市容市政管理窗口咨询有关审批事项。窗口工作人员在确定申请事项基本符合条件后，主动与申请人约定时间到现场勘察，当场向申请人提出修改意见，并将需要办理的手续及材料以书面形式通知服务对象，尽量使申请人到窗口时一次审批完成。

2.审批事项提示。市容市政管理窗口对本窗口申办事项涉及的后续手续及程序，以书面提示单形式，向服务对象就下一环节的审批进行提示，提供有关审批依据及流程，引导申请人做好事项审批，避免申请人利益受到损失。

3.摊点疏导管理。对道路实行分类管理，开辟疏导点，实行定点、定时统一管理；加强与工商、公安、卫生、街道等部门联动，建立流动摊贩入市疏导机制，引导行政管理相对人规范经营。

（二）整治事项行政提示。是指市容市政管理机关在开展重大市容环境综合整治前，加大媒体宣传力度，整治事项公告，并主动与相关部门、单位、商家、个人积极进行沟通、说服的行为。适用于道路景观提升、街巷综合整治、户外广告整治、市政设施维修、市区道路大修等综合整治项目。

（三）执法事项行政提示。是指城管执法机关在执法事项发生前，按照“宣传、服务、教育、管理、处罚”五步工作法要求，对行政管理相对人开展法规宣传、实施贴心服务、进行说服教育、提示执法事项的制度。

1.法律法规宣传提示。城管执法人员应当以口头形式或书面形式积极向管理相对人宣传法律、法规、规章和政策，引导当事人学法守法，规范行为。市容市政管理部门应当大力推进政务公开，加强工作，畅通沟通渠道，认真办理群众来信来电来访，营造市民理解、支持、参与城管执法工作的舆论环境和良好氛围。

2.违章高发时段教育提示。对某一违法行为或群众举报投诉高发时段到来前，城管执法人员以口头或书面形式向行政管理相对人宣传、解释法律法规规章，提示、引导、督促其按照城市管理法律法规及政策要求履行义务。

3.审批事项事后提示。审批事项手续完成后，其事后管理由市容市政管理窗口以提示单形式，提前告知服务对象对审批事项应尽的城市管理法律义务，尽可能减少违法行为发生，达到有效防止和减少社会矛盾的效果。

（四）轻微问题行政警示。是指行政管理相对人违法行为轻微并能及时纠正时，城管执法人员告诫其纠正违法行为，并告知其应明确知晓的行为规范和要求，而不再对其进行行政处罚的制度。

1.口头告诫。是针对行政管理相对人违法行为轻微并能够即时改正的事项，执法人员应对其进行口头告诫并做相应记录（记录应包括违法行为发生的时间、地点、违法事实、改正情况，并由行政管理相对人签字确认）。

2.书面告诫。是针对行政管理相对人违法行为轻微但不能即时改正的事项，执法人员应当制作告诫书，督促其限期改正。行政管理相对人在改正违法行为后，应在告诫书上签字，承诺今后不再实施同一违法行为。

（五）突出问题行政约见。是一种以约见形式，对行政管理相对人进行教育，以便更好地解决问题的制度。适用于行政管理相对人出现违反城市管理法律、法规、规章的违法行为，已被城管执法机关多次处以行政处罚，屡教不改的；违法行为造成严重后果或不良社会影响的；行政管理相对人对案件存在疑义而难以处理的。由城管执法机关书面约见行政管理相对人或其上级主管单位，要求其采取有效措施进行整改，避免违法行为再次发生。

（六）管理责任行政建议。是指属于同一类型的行业普遍存在某类违法行为时，或因管理单位管理责任缺失造成某类违法行为时，由城管执法机关将违法行为人的违法事实、处理结果等情况抄告相关行业协会或管理单位，必要时由市容市政管理部门以建议函形式对违法行为人的主管单位提出管理建议和意见的制度。

（七）重大案件行政回访。是指市容市政管理和行政执法机关对重大案件或多发案件进行事后回访的制度。

1.重大案件回访。对符合重大行政处罚备案条件的案件和行政机关认为进行事后回访对规范、引导行政管理相对人遵守法律法规，避免再次发生违法行为有积极作用的案件，由城管执法管理部门负责回访。

2.多发事件回访。在市容市政管理部门职权管辖范围内，对群众反映强烈的事件、案件和在社会具有普遍影响的案件及群众反复投诉的事件，在处理完毕后，由综合协调或效能督察部门负责定期回访，巩固成果，防止问题回潮。

（八）典型问题行政披露。是指市容市政管理部门通过新闻媒体向社会和相关行政管理部门披露、公示严重影响城市市容环境秩序、造成严重后果、产生恶劣影响或行政管理相对人反复违反法律法规且拒绝整改或拒绝接受行政机关处罚的违法行为，通过提高社会监督力度促进当事人纠正违法行为的制度。

四、工作要求

1.统一思想，提高认识

推行行政指导工作，是全面落实科学发展观，构建和谐社会的必然要求；是转变执法理念、创新执法方式，不断提高依法行政能力、服务人民群众能力和服务城市建设管理能力的重要措施；是引导行政管理相对人主动维护市容环境秩序的有效途径。要抛弃管理就是单纯处罚、许可、收费的传统观念，树立管理也要引导、执法先要服务的现代观念。要按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《*市建设法治政府行动计划》的要求，认真落实“科学执政、民主执政、依法执政”的理念，充分认识行政指导的重要意义和具体内涵，积极发挥行政指导的作用。要力争在短时间内，通过狠抓落实，建立起有效的行政指导工作机制，实现市容市政管理与城管行政执法模式由粗放、低效管理向精细、高效管理的转变，由突击、运动式管理向经常性、持续性管理的转变，由事后被动管理向事前主动管理的转变；实现市容市政管理水平与执法水平跨越式发展；实现执法绩效与社会效益双赢局面，进一步促进市容市政管理和执法机关自身建设，改善执法机关与行政管理相对人关系，不断优化执法管理环境，提升市容市政管理部门形象。

2．加强领导，健全组织

各级领导班子要把行政指导工作作为系统性、全局性的创新工作，列入重要议事日程，认真组织实施。市市容市政管理局成立推行行政指导工作领导小组：

*

市市容市政管理局推行行政指导工作领导小组办公室的具体工作由政策法规处负责组织实施。

领导小组主要负责制定工作方案和具体规则制度，审定行政指导项目，评估行政指导成果，监督行政指导行为；组织、协调、督促、指导各市（县）、区局、市局各处室、直属大队开展行政指导工作。

各市（县）、区局要相应成立推行行政指导工作领导小组，制定在本辖区推进行政指导的具体实施方案。该实施方案要以本意见为基础，具有可操作性。

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【关键词】公务员；公务员分类制度；公务员分类改革

一、我国公务员分类管理制度概述

（一）我国公务员分类管理制度的含义及特征

公务员分类制度是指将适合分类的各种职位，依工作性质、难易程度、责任轻重及所需人员任职资格条件予以职位类别和等级系列划分的制度。

我国《公务员法》第14条规定“国家实行公务员职位分类制度。”职位分类的特点是以“事”为中心，以工作内容作为区分，强调专业需求和适才适所。主要体现为：

1. 职位设置以“事”为中心，对“事”不对人。职位分类制度只针对具体职位而非人员进行分类。因事设职，因职择人，因事定级和因事给薪，职位不随人走，同一职位不同时期不同的人担任是主要特征。

2. 职位分类意味着职位数量具有限定性。职位设置建立在定职能、定机构、定编制的基础上，职位数量以有效完成工作任务所需职位足底数额为限定标准，不得随意增设、减少或者变更职位。

3. 职务与级别相对应，实现了不同职务与级别有效衔接。根据职位分类设置公务员职务和级别，职务与级别存在对应关系，针对同一级别不同职务，虽然工作性质和主要事务不同，但劳动报酬方面一般相同。

（二）我国建立公务员职位分类管理制度的分类原则

1. 兼顾原则。中国公务员分类制度兼顾“品位分类制”和“职位分类制”的优点。在现代社会经济条件下，实行职位分类为主，应当兼顾吸收品位制的一些优点。此外，中国地域辽阔，上下之间和横向之间的差别很大，公务员分类制度兼顾了全国地区之间的不平衡，兼顾中央行政机关和地方行政机关的差别。

2. 适用原则。中国公务员分类制度从中国公务员队伍十分庞大、层次多、地域广、纵横差异大的实际出发，在考虑分类制度的科学性和先进性的同时，考虑了分类制度的适用性、操作性和简便性。

3. 动态原则。中国公务员分类制度还处在暂行阶段，随着经济、社会和国家形势的发展，分类制度也会进行不断调整，不断完善，因而现行的分类制度是在保证科学性和先进性的前提下，尽可能在满足需要的同时，为未来的改善、完善留下了足够空间。

（三）我国建立公务员职位分类管理制度的意义

1. 选拔录用更加合理。实行职位分类制度后，每个职位对工作性质、难易程度、责任大小及所需知识技能等方面做出明确规定，人事机关在选拔人才时根据职位说明书有针对性筛选所需人才，真正做到选贤任能，才尽其用。

2. 考核更客观，约束性更强。考核必须坚持定性和定量相结合，职位分类正是通过对职位各项要求的分析而提供了一个科学考核标准，真正做到对公务员的有效监督和约束。

3. 培训更具针对性，培训效果更明显。职位分类通过制定职位说明书，依照不同职位设置的具体情况确定公务员培训具体内容，使培训工作更具针对性、目的性，保障了公务员素质的提高。

4. 为实行合理的工资制度奠定了基础。职位分类以工作责任轻重，难易程度等进行划分，工资多少与工作难易、责任轻重挂钩，根本上克服了工资分配上的平均主义，为合理确定公务员工资报酬提供了依据。

5. 提高了行政工作效率、确立了行政工作岗位责任制。职位分类制度将各机关的职责权限予以明确规定，每个职位之间界限明晰，担任该职位的公务员必须严格遵循法定权限，履行法定职责，不仅提高了行政工作效率，而且保证了行政工作岗位责任制的确立。

二、山西省公务员职位分类管理制度存在的问题

（一）未能确立“政事分类”的分类方法

将公务员分为政务、业务两类，在党的十三大报告中就已经明确提出，由于某些原因，在《公务员法》中并未体现。“政事分类”只是一个管理体制的技术原则，不具有制度本质的意义。这一分类方式的缺失对职位分类制度产生了消极影响，直接体现为将一部份不适用职位分类的人员纳人了对象范围。由于未能确立“政事分类”，使公务员“官本位”思想浓厚，不能较好适应政府职能转变，不利于服务型政府建设。

（二）职务分类的科学化程度不高

“职务”是原来干部人事制度中的概念，传统的职位分类制度并不存在此概念，将“职务”引人我国公务员分类制度，是对以往干部人事制度的继承。从法律条文的具体表述看，制度设计者的意图在于将“职务”建立在“职位”的基础上，即职位是职务、职责、职权的统一，意图通过这种界定，提高人事管理的科学化程度。但具体运行中，职位与职务权重失衡，职务占据了主导。

（三）“职位设置”与“职位类别”的设置未能有效街接

《公务员法》第18条规定了公务员职位设置程序，第14条规定了公务员职位类别划分。但此两条规定并未实现有效对接，即未能在职位设置和职位类别划分之间设定依照什么标准与程序进行有关职位分类。有职位而无分类。有类别区分却不能以职位设置的角度进行限定，使我国公务员分类制度呈现“职位”与“分类”相脱节，“职位职务二元化”的特点。同时，《公务员法》规定了依照职位性质、特点和具体需要对公务员进行分类，但对于何种类别的职位在总职位所占比重、所适用领域未予规定，导致职位设置随意性较强。

（四）非领导职务的设置未能发挥有效作用

对公务员进行领导职务与非领导职务的划分，可以追溯到1993年的《国家公务员暂行条例》，当时设置非领导职务主要出于两方面：一是鉴于当时的司、处、科级领导职数较多，减少领导职数。二是因领导职数有限，可以解决部分没有承担领导职务的公务员待遇问题。然而事与愿违，制度设计的初衷已经背离。由于领导职务有限，非领导职务公务员晋升渠道单一，处于非领导职务的公务员权力配置过小，导致行政机构“长官意志”横行。同时，将公务员划分为领导职务与非领导职务，无异于在所有公务员中设置了“两个跑道”，大部分公务员热衷于追求领导职务、但领导职位毕竟有限，挤不进领导职位的公务员，要不失去工作热情，要不脱离公务员队伍，难以吸引优秀人才。

（五）公务员职务设置没有解决中央公务员与地方公务员的差异问题

中央与地方在公务员的职位要求、任职程序、责任大小、工作难易程度方面均有较大差异，西方发达国家对中央和地方公务员的差异都加以区分，但我国公务员分类制度全国“一盘棋”模式明显，没有反映出地方、部门的差异性、特殊性，未能有效衔接各级行政区域人员编制问题，构成地方行政体制改革的重大障碍。

三、山西省实行公务员分类改革的可行性对策

（一）推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度

当前干部人事管理强调职务较多，工资待遇等都与职务挂钩。特别是在县以下机关，受机构规格等限制，公务员职务晋升难、待遇偏低的矛盾更为突出。党的十六大报告提出，完善干部职务和职级相结合的制度。党的十七届四中全会要求，建立健全干部职务与职级并行制度，实行干部职级与待遇挂钩。《决定》明确提出，推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度。目前，有关部门对建立公务员职务与职级并行制度进行了深入研究，拟订了具体办法。总的考虑是，在公务员法规定的制度框架内，保持现有领导职务和非领导职务晋升制度不变，建立依据级别和任职年限等条件晋升职级的制度，实行职级与待遇挂钩，强化职级在确定干部工资、福利等方面的作用，实现职务与职级并行。职务与职级的主要区别：职务主要体现工作能力和职责大小，通过职数控制和管理，与政治、工作和生活各项待遇挂钩；职级主要体现年功和资历，通过设置任职年限和级别条件控制和管理，与生活待遇挂钩。这项制度经中央批准正在县以下机关开展试点。要在试点的基础上加以完善和推广。

（二）加快建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度

公务员法规定，按照公务员职位的性质、特点和管理需要，将公务员职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。近年来，中央有关部门在公安、国家安全、税务、工商、质检等机关开展了专业技术类和行政执法类公务员管理试点。要在总结试点经验基础上，抓紧制定专业技术类、行政执法类公务员管理办法。一是科学划分职位范围。将机关中单纯从事专业技术工作、为机关履行职责提供专业技术支持和服务的公务员，如法医、刑事技术鉴定等人员，划为专业技术类公务员进行管理。将行政机关中依照法律、法规对行政执法相对人直接开展征收、稽查、强制、处罚等的一线执法人员，划为行政执法类公务员进行管理。要适应机关工作对专业化要求越来越高的实际，适当拓宽专业技术类职位设置范围，如宏观经济部门要有经济学方面的专家，环保部门要有环保方面的专家，卫生计生部门要有医保计生方面的专家。二是建立符合专业技术和行政执法类职位特点的管理制度。专业技术类公务员，重点是建立符合专业性人才成长规律的吸引、培养、选拔、评价、使用制度，解决机关急需的专业人才引不进、管不好、留不住的问题。行政执法类公务员，重点是通过精细化管理提高执法效能和公共服务水平。三是完善聘任人员管理制度。着眼于为机关少量专业性较强的职位和辅职位提供更为开放灵活、便捷的用人方式，完善职位聘任配套制度，创新聘任合同管理，有的可以不走公务员序列。

（三）完善基层公务员录用制度

做好基层公务员录用工作，有利于提高公务员队伍整体素质，改善公务员队伍来源结构。近年来，有关部门采取措施鼓励县乡机关吸引优秀应届毕业生报考，加大从优秀村干部和大学生村官等服务基层项目人员中定向招录基层公务员的力度等，取得较好成效。但目前在基层特别是艰苦边远地区仍存在部分职位招人难问题，一些优秀村干部、优秀工人农民等生产一线人员，由于文化层次较低，很难通过考试脱颖而出进入公务员队伍。因此，要完善基层公务员录用制度，在艰苦边远地区适当降低进入门槛。在坚持“凡进必考”基础上，可采取适当降低报考学历、专业要求，探索多样化考试方式，拿出一定数量职位面向特定群体招考等。

参考文献

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[3] 黄卫平，谭功荣，邹树彬，萧俊.中国政务类与业务类公务员分类制度可行性分析[J].当代中国政治研究报告，2000（11）.

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非法营运一直是社会秩序管理中难以根治的问题。这一在正规制度边缘游走的群体，给社会秩序的稳定带来极大的影响，不仅关系到客运市场运行的平稳以及社会治安的维护，还牵扯到法律关系界定、侵权赔偿以及行政执法相关的一系列法律问题。政府职能转型时期，如何有效灵活地应对社会管理之棘手问题，是对政府执法智慧的有力考验。常言道，“疏”优于“堵”，但是如何有效疏导，改变一味处罚带来的治标不治本；如何贯彻比例原则，以最小的行政成本达到最优的行政效率；如何实现依法行政，遵循正当法律程序实现行政目标，这是我们解决非法营运现象的理论起点。一、长期存在且难以撼动的非法营运现象分析

纵观现实，非法营运的问题早已不是新鲜话题，它是行政管理中的棘手问题。非法营运，即没有依法取得营运权而实施了营运行为，未按规定领取有关主管部门核发的营运证件和超越核定范围进行经营。①时下，城市非法营运的现象着实严重且屡禁不止，成为困扰各地交通运输管理部门的难题。

非法营运现象的长期存在，原因在于：

首先，由于出租车的运营有其特殊的审批运作模式，而且相对复杂繁琐，所以，“黑车”以求绕过这些审批手续和环节来达到赢利目的；其次，“黑车”成本低，车主能够自主调控价格以满足乘车人的需求；再次，城市的公共交通资源匮乏，为“黑车”的泛滥提供了温床。最后，部分地区对非法营运的不重视，使得“黑车”为所欲为。

综上所述，非法营运正是因为以上种种原因而能够“长盛不衰”。相关行政部门也正是因为这样而加大力度打击和处罚这一不法现象，维护社会秩序的稳定，保护公民合法的人身财产安全。

二、加大行政执法力度，彻底打击黑车的原因

“黑车”的危害主要表现在以下几个方面：

首先，“黑车”车主未经过正规培训，上岗缺乏指导性，在进行营业活动时存在很大的随意性。正是由于缺乏相关的规定规制，从而导致“黑车”在运营过程中产生很多不可避免的问题。“黑车”车主的素质也参差不齐，所以经常会与乘客出现各种纠纷与冲突，在一定程度上甚至会上升到犯罪。

其次，“黑车”的本身车辆状况也不尽如人意，因为没有经过相关部门审批和监测，所以“黑车”车主任意选用各类车型，甚至报废车辆也会上路载客，大量的安全隐患便不言而喻了，严重危害市民的生命健康安全。

然后，正规出租车的利益受到冲击，严重违反了社会公平原则。因为，出租车市场的准入机制就相对严苛复杂，正规出租车在成本上明显比“黑车”投入的大，而“黑车”又利用自身的优势抢占正规出租车的市场，这就造成了投入与产出的明显不对等，从而严重损害正规出租车的合法利益。另一方面，正规出租车又承担着不断上涨的车份钱、油钱等运营成本，其利益受到了相当大的冲击。②

而且，从“黑车”车主自身的角度来看，因为缺乏有力的制度规范以及行业支持，导致“黑车”车主的利益也无法得到充分保障，一旦合法权益受到损害时，赔偿与救济也存在着局限性。

最后，“黑车”在道路、商业区、居民区以及学校附近“聚居”，严重影响市民生活工作环境的安宁，强拉乘客，欺诈乘客的风气盛行，严重损害公民的合法权益。三、行政执法投入与打击成效不成正比的法学原因分析

为加强对出租车市场的监管，切实维护出租车经营者和人民群众的合法权益，公安部、交通运输部曾在全国开展集中打击“黑车”等非法营运的专项治理活动。③

这种严打只是形式主义，在特定的时间，特定的地点，重拳出击，也只有一时的功效，这阵狂风暴雨之后，“黑车”又会如雨后春笋般蓬勃发展。缺乏相关行政法律法规的具体办法管理，没有长效机制，

转贴于

难以保证正常的交通运输秩序。

查处“黑车”过程中还存在取证困难的问题。依法严肃查处“黑车”是政府相关执法部门应尽职责，但是，执法过程应当体现以人为本，让社会公众感受到法治、接受法治，是进一步维护人民利益的过程，同样也是体现执政为民的过程，必须体现社会诚信、公平以及正义。但是，有关部门在取证手段上的使用不当，明显违反法律，是对公权力的滥用，是对依法行政的摒弃，是对正当程序原则的亵渎，直接影响整个社会秩序的稳定和健康运行。

民众对例如“钓鱼执法”这样荒唐的执法取证行为持否定态度，因为这从另一个层面上就限制了公民行为的合法自主性，行政权力的滥用使得整个社会环境陷入了明显的不安之中。因此，政府部门将自己陷入两难的境地，对于非法营运现象的处理，若是管理不力，放任不作为，则合法经营者的利益无法得到有效保障，且各种社会问题，潜在的交通安全隐患以及正常营运秩序的扰乱等层出不穷；然而痛下决心彻底惩治“黑车”，却找不到合理有效地措施，反而过犹不及，采取非法的取证手段，造成了更大的社会混乱。

曾有人提出，对打击“黑车”工作造成制约的原因还有一个方面就是，交通法规的层次低，执法手段又软，交通部部令中只有警告和罚款两种行政处罚方式，而地方条例在处罚量化方面又不够明确，从而影响到查处力度。④

但随着实践的发展，对于黑车的惩治，目前不仅增强了行政处罚力度，而且还上升到了刑事制裁的层面。政府部门正在努力弥补法律法规具体规范上的缺失。然而，效果并非料想，上有政策，下有对策，执行与否还是一个问题。而且法律法规只在法律责任上作出具体规定，但是对于处罚程序，性质界定等重要方面却存在空白。在车站、医院、重要路段等“黑车”的身影仍旧频繁出现，一些薄弱偏僻地方，“黑车”更是成为出行的唯一交通工具。另一个方面而言，光知道事后惩治，而不从问题根源出发，只能使得行政执法活动进行的极为被动。

黑车的存在，完全基于其根深蒂固的市场。“黑车”在相关部门的打击下依然顽强地生长着，其市场特征非常明显。“黑车”的供给是随着市场空间(主要是地域空间)的产生而不断增加，多具有块块特征，填补正规交通工具在时间和空间上覆盖的“空缺点”，这一空缺点正是“黑车”的“生存点”。让“黑车”消失几乎是不可能的事情。而在这些块块市场内，各“黑车”之间在竞争中早就形成自己的秩序和生态环境。⑤

四、控制和解决非法营运的有效方法

政府部门一直以来不遗余力的坚持“疏堵结合、标本兼治、综合治理、依法监管”的原则，加大对“黑车”等非法营运的打击力度，改善营运环境，保障从业人员和广大人民群众的合法权益，建立健全长效机制，促进出租车业和公共交通健康发展。⑥

但是，虽然一直极为重视打击“黑车”，但是社会效应不明显，成本远远高于收效。黑车的存在，特别是人们对这种反制度现象的同情，体现的是一种可以称之为“反制度式抗争”的行为模式。当一种反制度式抗争获得社会相当同情，而这种同情又是源于体制本身的不公正或弊端的时候，对这种反制度行为的治理将会愈发困难，甚至可能演变为一种使事态不断恶化的逻辑。⑦转贴于

 第一、我们需要客观的看待“黑车”存在这一现象。我们应当从根源入手，“黑车”的存在有其市场性，比如在公共交通设施无法覆盖的地区，其充当着重要甚至唯一的交通工具，公众依赖这种边缘化的交通模式，但是“黑车”仍旧不为主流思想的肯定，因为它是对社会公共安全以及公民的人身财产安全的潜在威胁。但是不能仅将注意力放在事后的制裁与处罚之上，应当事先预防，从根源上预防“黑车”的出现。严格车辆年检以及相关管理的制度，淘汰所有报废车辆，加强对于驾驶员技能与交规的考查；注重对于原有“黑车”聚集地的巡逻检查；普及公共交通运营网的覆盖面积，避免盲点和空缺；支持受“黑车”侵害而造成损失的公民之举报，并保障救济。

第二、从行政法原理角度探讨，公共行政本身也是具有局限性的，公共行政讲求效益，但是这一效益的实现恰似一个抛物曲线，存在一个最高点，一旦超过这个临界点，反倒降低公共行政的效率，所以不能无限制地加大公共行政的力度，这样不科学的行为会导致呈现负效应。同样比例原则也指出如果采取的措施的成本要远远高于效能的收益，就应当放弃这种干预，应当寻求最佳方案，能够平衡各方利益，保证成本与收益之间合理对称。政府应当正确定位，工作理念逐步向服务型转变，从宏观上对大局进行把握，对出租车的市场准入以及客运方面进行统筹规划，逐步完善交通运输行政许可制度，建立健全周到便捷的公共运输体系，以此压缩非法营运的存在空间。

第三、制定行之有效的法律法规，对于非法营运和黑车性质的鉴定，以及处罚方式、法律责任作出明确规定，使得在具体行政执法过程中有法可依。应当认识到立法是一个形式上的制约手段，但是在实践中，查处黑车往往为了指标和政绩，缺乏相应的长效机制。因此，在整治非法营运中，应当避免重复的人力物力的投入，依据相关的法律法规规定，对于行政权力的行使以及证据的取得需要形成一套科学的机制。

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【关键词】高速公路；路政职能；职能转变

一、高速公路路政职能

高速公路路政管理是社会化管理链中的一环，其主要职能就是充分发挥高速公路这一社会资源的优势，为社会发展服务。高速公路路政管理，具有以下特征：高速公路路政管理的主体是交通主管部门和高速公路管理机构，高速公路路政管理的主体是交通主管部门和高速公路管理机构，其他任何机关、组织都无权进行路政管理。高速公路路政管理是一种国家行政管理活动，它不是一般的社会管理活动，以国家的名义进行管理，体现了国家的意志，因此高速路政管理权是由国家赋予行使的。

二、高速公路路政职能转变的必要性

随着社会经济的全面发展，全面建设小康社会步伐的不断加快，群众从“有路行”逐渐向“行好路”转变，这就对高速公路路政管理工作提出了更新更高的要求和期待。主要体现在四个方面：一是对高速公路路政管理工作严格、公正、文明执法提出了新要求新期待，不仅要求我们严格执法、公正执法，还要求我们文明执法、高效执法、廉政执法；二是对高速公路路政管理工作的服务水平提出了新要求、新期待，不仅要求我们严格管理，还要求我们热诚服务，诚信服务；三是对高速公路安全出行提出了新要求、新期待，不仅要求我们有管理行为，还要取得实效，创造安全、畅通、有序的道路通行环境；四是对路政队伍建设提出了新要求新期待，不仅要有过硬的业务素质，还要有为民服务的公仆意识。面对人民群众的新要求新期待，我们理应紧紧抓住人民群众所关注的畅通、安全、执法和服务等民生问题，以人民群众的新要求新期待为努力方向，以人民群众的满意为根本标准，着力营造安全、畅通、文明、和谐的高速公路通行环境。

三、高速公路路政职能转变的基本思路

转型发展是对原有发展的扬弃，是一个整合、提升、深化、创新的过程，是更好更快的发展。具体到高速公路路政管理工作，就是要努力提升路政队伍的综合执法能力、科技应用能力、公共服务能力和应急处置能力，着力推动“四个转变”：一是转变行政职能，由公共管理型向公共服务型转变，在切实履行公共管理职责的同时，为社会公众创造更多、品质更高的公共服务；二是转变执法理念，由单纯行政执法向行业监管转变，由路政案件的事后被动执法向事前主动预防转变，由纯粹的高速公路行政执法向综合治理转变，实现社会效益和社会价值的最大化；三是转变执法方式，由粗放型执法向精细化、规范化执法转变；四是转变管理手段，实现由人工传统方式向科技创新方式转变，大力创新和推广使用先进技术和装备，全面提升监测预警能力、科学决策能力、指挥调度能力和应急处置能力。

四、高速公路路政职能转变的对策和建议

1.解放思想，树立科学的执法理念。要正确认识和分析当今高速公路路政管理工作面临的新形势和新任务，结合自身队伍建设实际，通过形势教育、责任教育，解放干部职工思想，解开转型发展的思想束缚，提高转型发展的紧迫感和历史责任感，增强抓转型发展的自觉性、主动性和坚定性。大力倡导管理就是服务的理念，培育和弘扬公路文化。通过深入学习实践科学发展观，开展深化作风建设年和文明执法主题教育活动，全面落实“三服务”，着力构建“和谐路政”，采取人性化的举措取得管理对象的认同和配合，充分满足人民群众对高速公路路政管理工作的合理诉求。建立和推行服务承诺制、首问负责制、一次告知制、联合审批制、过错追究制等执法、便民服务机制，引导和督促执法人员端正执法理念，规范服务行为。

2.切实加强行业管理，全面履行行政职责。法律法规对公路的保护日益增强，履行和运用现有法律法规是高速公路路政管理部门履行职责的直接反映，但由于固有的做法和经验的沿袭传承，高速公路路政管理部门对高速公路的保护集中在处理路损案件、建筑控制区管理等传统工作内容上，高速公路线路、通行、应急抢险、涉路养护施工等领域尚未形成系统、有效的实践经验和做法。目前，各地高速公路路政管理部门往往以路损案件为主要业务，大部分资源投入此项工作，我们可以由现在的“运动员”转变为“裁判员”，突出平等民事主体的自治意识，减少行政干预；同时以维护收费秩序为例，高速路政部门不应只在收费通道拥堵时，指派队员疏导交通，维护秩序，更应从宏观上调查掌握收费站车流量情况，检查车道设置是否符合相关技术标准等因素，督促业主单位予以整改落实，从而从根本上维护收费秩序。违法超限运输治理方面，今年7月1日起实施的《公路安全保护条例》加大了治超工作力度，高速公路路政管理部门应从建立治超工作长效机制入手，持续开展专项整治行动，继续保持打击超限运输的高压态势，进一步巩固严打超限超载“一号行动”治理成果。涉路养护施工方面，高速公路线路长，技术标准高，养护施工频繁，施工活动一旦处于无序状态，对交通安全影响非常大。

3.改进管理方式，实施预防性管理。开展预防性管理工作，一是必须加强路政管理机构执法队伍建设，提高队伍素质，转变工作机制，增强执法为民意识，规范执法行为，提高执法和服务水平；二是要从思想上重视事前管理，强化路政巡查，加大路政宣传力度，大力宣传高速公路给沿线经济发展带来的效益，宣传有关路政法律法规，增强沿线政府部门、乡镇（村）、企业和群众的公路法治意识，争取他们的理解和支持，达成共识，形成遵纪守法，爱路护路的良好氛围，为进一步做好路政管理工作打下坚实的舆论基础；三是自上而下建立科学全面的群管群防群治的预防体系，齐头并举，共同管理。

4.加强执法规范化建设。执法规范执法是指高速公路路政管理部门在执法活动中，严格按照法定程序进行执法，通过程序规则、制度设计来保证执法行为的正当性与合法性。执法规范化建设是一个长期、渐进的系统工程，我们认为主要应从以下几方面开展工作：一是切实转变执法观念，端正执法思想，坚持依法办案，文明执法；二是规范执法程序。加强执法教育，完善执法制度，落实执法考评，强化执法监督，解决执法突出问题，制定明确、严密、标准和具有可操作性的工作程序规范，使队员开展执法执勤活动有章可循，减少工作中的随意性；三是强化证据意识、程序意识、诉讼意识和人权意识，规范执法，取信于民；四是从制度管理、组织机构、教育训练和内务管理等多方面加强规范化建设。

总之，巩固“迎国检”成果，推进高速公路路政管理工作转型发展，是一项艰巨的任务也是一项新的课题，需要我们继续积极探索、不断总结、大胆创新、逐步完善，才能走出一条符合自身实际的转型发展之路。

【参考文献】

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