环境保护行政执法范文

导语：如何才能写好一篇环境保护行政执法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、我国环境保护行政执法现状分析

（一）企业守法成本高、违法成本低

一方面，企业治污设施建设和运行成本太高。有些行业的治污运行费用可占其销售总收入的10％以上，所以企业情愿多交罚款，也不愿正常运转治污设备。另一方面，我国排污收费的征收标准偏低，远远低于治污成本，而环保部门在执法时只有行政处罚权，缺乏刺激企业自觉控制污染的动力，所以企业宁愿罚款，也不愿意在污染的治理和达标排放上多投入资金。违法成本远远低于守法成本，价值导向的错位使得一些企业不但不采取措施治理污染，反而变本加厉，误认为交了罚款就可以名正言顺的排污，客观上造成了一种“企业无赖、环保无奈”的现状。

（二）地方保护主义、行政干预严重

环保执法的对象除了少数是普通公民外，更多的是法人和集体组织，而且多是涉及国计民生的行业，极易引起地方政府的保护和行政干预。虽然有明文规定地方各级人民政府对本辖区的环境质量负责，但由于没有健全的落实制度，没有一套行之有效的考核办法，使地方政府对环保执法的支持不够，少数领导干部法律意识淡薄，受短期效益和经济利益驱动，只注重招商引资而忽视环境污染的负面效应。而基层环保机构的体制由于隶属于当地人民政府，由此产生不敢查的顾虑，无法实施统一的监督管理。

（三）执法体制不合理、执法力度不够

根据我国《环境保护法》第七条的规定，国务院环境保护行政主管部门对全国环境保护工作实施统一的监督和管理，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本辖区的环境保护工作实施统一的监督和管理；海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门分别在自身业务的范围内对污染防治实施监督和管理，县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门按照资源要素分别对环境保护实施监督和管理。这种多头执法的模式容易出现执法部门对违法行为的一事多罚或者责任推委现象。按照我国法律规定，环保部门是对本辖区内的环保工作实施统一监督管理的机关，但是法律、法规对环保部门如何监督其他部门，拥有哪些监督权均没有做出具体规定，致使环保部门不能真正有效地发挥监督管理的作用。当有的部门不认真履行职责，给违法者开绿灯时，作为同级的环保部门，因为强制手段的有限而无法给予必要的制约，环境违法行为不能得到有效的制止，甚至会导致污染的继续恶化。

二、我国环境保护行政执法的缺陷分析

（一）观念缺陷

这里的观念，指的是环境保护的法律意识。不成熟的环境保护观念严重制约着我国环保执法工作的开展。

1、政府环境保护意识不强在传统的发展观和政绩观的领导下，只要一个地区GDP呈稳步上升趋势，该政府就是优秀的政府。这种单一的考量指标将政府工作的重心几乎全部转移到狠抓经济上，这样一来，当地政府会不顾一切发展地方经济，只看到经济效益，看不到环境效益和社会效益，环境往往成为首当其冲的牺牲品。在环境问题没有发展为本行政区域灾难性的问题前，政府认识不到环境保护的重要性，更不会在意责任的追究。

2、环保部门执法理念有偏差环保部门有的时候会为了徇私利而擅权，这里的“徇私利”并非仅指环保部门的工作人员为了纯粹的个人利益，更多的是指为了更为“冠冕堂皇”的地方利益和部门利益。一些环保部门为了地方财政收入，做出了庇护污染企业向河流排污等重“利”轻“义”的行为，甚至纵容污染大户（往往也是地方纳税大户）向河道超标排污的行为。另外，由于缺乏环保执法的程序意识，在执法过程中执法人员往往站在管理者的角度，忽视规范的行政执法程序，不重视调查取证，法律文书不规范、不齐备，削弱了法律的威严和执法效果，对环境违法起不到很好的惩戒作用。

3、公众环保法制观念淡薄目前我国公众的环境道德意识较弱，环境法律意识和环境知识水平还都处于较低的层次。在关于经济发展和环境保护的选择上，公众更倾向于在当地的发展过程中，经济建设重于环境保护。毕竟，环境保护的既得利益远远没有经济发展来得直观。更多的人认为环保与自己无关，而是国家机关的责任，一般情况下如果自己的环境利益没有受到实质侵害时，民众大都不会多管闲事。退一步说，就算真正受到排污企业的威胁时，很多人也不愿或不敢拿起法律武器维护自己的合法权益，通常只是通过向环保部门投诉的方式求得解决。社会公众参与意识较淡监督意识不强，环保执法因此失去了群众基础。

（二）立法缺陷

环境保护立法体系中的漏洞，是环保执法存在问题的根本原因。目前我国环境保护的立法模式和指导思想滞后，造成了环境保护法律法规缺乏可操作性。更为严重的是，在多个领域还存在立法空白现象。如对有毒化学品的环境管理、放射性环境管理、光污染、核污染等方面尚缺乏明确全面的法律规定；在生态保护方面关于生物多样性的保护、气候变化、土地沙化和盐碱地防治等未制定出国家法律；关于汽车尾气、交通噪声、生产经营不可降解塑料袋、燃用高硫煤及使用含铅汽油、建筑施工及道路运输扬尘等问题的立法明显滞后。另外，我国目前还没有一部完整的行政程序法，环保执法的程序仅在国家环保总局制定的《环境保护行政处罚办法》中有所提及，内容与行政处罚法大致相同。这将导致两方面的严重后果：一方面，执法机关可以通过采用随意设置相对人的程序义务以及对相对人的请求拖延不办的方法推卸其法定职责；另一方面，大多数的环境行政程序规范具有浓厚的管理色彩，且主要是规定管理相对人在程序上所负义务和不履行义务的后果；缺乏对环保部门的约束，容易导致执法机关在执法过程中不做深入细致的调查研究，不认真听取相对人及其他利害关系人的意见，草率行事，造成了执法机关自由裁量权过大，很难保障执法行为的科学、合理。

（三）体制缺陷

我国在环境保护领域实行的是统管与分管相结合的分级、分部门的执法体制。在各环保执法主体的执法职责范围不够明确的情况下，它们之间很难形成协调配合的运行机制和约束机制。相关部门各自为政，工作脱节，给环保执法增加了人为的困难。出现问题时，各部门之间也存在相互推诿现象，严重削弱了执法的力度。此外，执法监督体制不健全。不管是内部行政机关的自我监督，抑或是由权力机关、司法机关、新闻舆论和民众组成的外部监督，因为对监督的内容、形式、程序缺乏详细的规定，基本是处于监督不力或流于形式的境地。

三、我国环境保护行政执法的完善措施

（一）增强环境保护行政执法法律意识

对于政府机关来说，必须从地方保护主义的束缚中解脱出来，从人民群众的根本利益出发，树立责任意识，在法律上明确地方各级人民政府的环境监管责任。各级环保部门应自觉适应形势的发展，以科学发展观为指导，切实提高环保执法水平。当然，公众意识也是国家环保意识的决定因素之一，公众环保意识的高低，直接影响国家可持续发展战略的实施。将人们的切身利益与环境保护联系起来，在全社会树立环保忧患意识，是解决环保执法中现存问题的有效途径。增强社会公众守法的自觉性和积极性，使环保法律法规得到切实的贯彻与实施，减少违法行为的发生。提高各方面主体的环保法律意识，就是要通过加强环境法治观念的宣传，提高包括执法人员在内的广大人民群众的环境意识。只有让全体民众都了解到自己的环境权利和环境义务，才能积极参与环境保护，对环境违法行为造成强大的社会压力，为环保执法营造良好的社会环境。

（二）完善环境保护行政执法法律法规

我国目前的环保法律法规，多带有浓厚的计划经济时代色彩，无论是立法目的，还是法律内容都体现出较强的管理性和强制性，与现代政府从管理型向服务型的转变不相适应。所以，在以后的环保立法中，要注意克服“宜粗不宜细”、“重实体、轻程序”的思想，提高立法技术，保证法律的规范性和可操作性，使法律法规在环境保护领域和可持续发展道路上切实发挥作用。有效解决环保部门与其他部门职能交叉问题，要在立法中对环保部门及其他环保机构的设置、职责与权限作出科学、合理的界定。同时，加强程序立法，将执法活动纳入到严格的法律程序化轨道，保证执法在形式上的合法和正义。只有形式上的正义，才能有效保障实体正义的实现。因此，必须尽快出台环保执法程序方面的法律法规，对各种执法行为的实施程序如决策程序、执行程序、检查验收程序等作出明文规定。

（三）健全环境保护行政执法相关机制

建立健全有效的执法监督机制，强化各种监督的制约功能，使各方面的监督形成完整的体系，规范执法行为。在内部实行环保执法责任制，加强对环保执法行为的规制和对违法执法责任的追究。此外，权力机关要加大对地方政府和环保部门行政不作为或乱作为的检查和监督力度，合理控制执法自由裁量权的行使；增强司法监督的独立性，使司法机关尽可能摆脱地方利益和行政机关的影响，更好地发挥监督作用；完善信息公开制度，扩大社会公众和舆论监督的影响力。通过以上措施从内外两方面加强执法监督的力度，促进环保执法人员提高执法水平。除此之外，还可以通过对相对人采取激励机制以减少违法行为的发生，比如对企业建立奖励制度。行政执法虽然是很庄严的任务，可在市场经济发展的时代，在像环境保护这个涉及社会利益的问题上，我们不排除采用这种刺激性的方式调动公众参与的积极性。通过有效的措施，对在环保工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励，鼓励企业自觉遵守法律。

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环保部门内部设置的法制工作机构，是本部门归口管理环境法制工作的职能机构，其主要任务是根据法制统一的原则，对本部门的环境法制工作进行规划规范、监督和服务。

地市级以上环保部门必须设置法制工作机构，配备环境法制工作专业人才，机构的设置和人员配备应适应本部门担负的环境执法任务。在环境执法任务繁重的地区，县级环保部门也要设置法制工作机构；没有条件设置机构的，应指定专人负责环境法制工作。要充分发挥法制工作机构的参谋和助手作用，同时，为他们顺利开展工作创造必要的条件。

环境法制工作机构在环境行政执法工作中，要积极履行下列职责：

1.负责审查本部门有关环境执法的规范性文件草案。

2.按法定权限负责环境行政执法解释工作。

3.根据本部门的统一部署，组织本地区的环境保护执法检查工作；根据同级人大、政府的行政执法检查计划，负责承办本部门应承担的执法检查具体工作。

4.负责审查环境保护行政处罚决定书草案。

5.负责组织环境保护行政处罚听证工作。

6.组织调查、审理环境保护行政复议案件。

7.组织环境保护行政案件的出庭应诉工作。

8.承办涉及本部门的行政赔偿事宜。

9.在管理相对人不执行环境保护行政罚决定的情况下，负责向人民法院申请强制执行。

10.按照有关规定，负责本部门环境保护规章和规范性文件的上报备案工作和环境行政处罚备案工作。

11.依法规、规章的规定，负责或者参与本部门辖区内环境保护行政执法人员的资格审查工作和行政执法证件的管理工作。

12.对本部门委托的组织实施的环境行政执法行为进行指导监督。

13.负责环境法制工作人员的法制培训工作；负责环境法制工作情况统计工作。

14.组织环境法制工作人员的法制调研，指导下级环保部门的执法工作。

15.法律、法规规定的其他职责。

二、加强环境行政执法工作的领导

各级环境保护行政主管部门(以下简称环保部门)必须把贯彻执行环境保护法律、法规、规章和标准是至本部门工作的重要位置上，把依法履行环境环保工作统一监督管理职能，加强环境执法，严肃查处种种环境违法行为，强化环境执法监督作为环保工作重点。

各级环保部门的负责人要切实承担起领导环境行政执法工作的现任，组织、协调、监督本部门内各工作机构的环境执法工作；对执法工作和执法监督中的重大问题和难点，要亲自出面解决，抓典型，全面推动本部门的环境行政执法工作；要建立本部门内部的环境执法工作责任制，把环境执法工作作为考核环境执法人员工作业绩的主要内容。

三、规范执法行为，遵守执法程序

(一)规范环境行政执法主体。

依法设立的各级环保部门及其派出机构，经法律、法规授权的环境执法组织是行使环境保护行政执法权的合法主体。未经法律、法规授权的环境保护组织，不具备执法主体的资格，不得以自己的名义对外行使环境保护行政执法权。

各级环保部门行使环境执法权，必须在法律、法规规定的职权范围内进行，不得越执法或，也不得放弃法定职责；需要委托其它组织实施环境执法行为的，必须严格按照法律、法规和规章的规定办理书面委托手续，载明委托事项、权限、期限等条件；不得委托不具备法定条件的组织实施环境执法行为。

法律、法规授权的环境执法组织实施环境执法行为，必须在授权的权限范围内并以自己的名义进行。

受委托的环境保护组织实施环境执法组织实施环境执法行为，必须在委托的权限范围内以委托部门的名义进行，不得以自己的名义进行，也不得将委托事项再委托给第三者。

环境行政执法人员必须依国家或者地方规定取得环境行政执法证件；在具体实施环境执法行为时，必须出示表明自己执法身份的执法证件；在规定统一制式服装或证章的地区，还应按规定着装或佩带证章。

(二)遵守环境行政执法程序。

实施环境执法行为，必须严格遵守各项环境保护法律、法规和《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议条例》及其他有关行政执法的法律、法规规定的现场监督检查程序、强制执行程序、行政赔偿程序等。法律、法规未作规定的，应遵守国家环境保护局制定的《环境保护行政处罚办法》及其他规章中关于环境执法程序和形式的规定，遵守地方政府规章中关于行政执法程序和形式的规定。规章也未作规定的，地方各级环保部门可制定规范性文件，必须向社会公开。

处理环境案件，必须坚持，“以事实为根据，以法律为准绳”和“法律面前人人平等”的法制原则，克服和避免执法行为的随意性和处罚畸轻畸重的现象。

实施行政处罚，必须坚持调查取证与处罚决定分开制度，罚款决定与罚款收缴分离制度。

(三)统一环境行政执法法律文书。

实施环境执法行为，必须使用统一的环境行政执法法律文书。国家环境保护局未作出统一规定的，各省级环保部门应统一本辖区内的环境行政执法文书形式。

四、建立、健全环境行政执法监督机制

为保证环境保护法律、法规、规章得到严格的实施，及时发现、反馈并解决环境行政执法中的问题，各级环保部门要大力强化环境行政执法监督，依法实施或者建立并认真执行下列各项监督管理制度。

(一)环境保护规范性文件备案制度。

各级环保部门应将其制定的规范性文件，在依法定程序报同级人民政府备案的同时，报上一级环保部门备案。上一级环保部门发现备案的文件与法律、法规、规章相抵触的，应当提请有权机关依法予以撤销或者修正，或者直接督促下级环保部门自行撤销或改正。

(二)环境保护法律、法规、规章和标准实施情况报告制度。

省级环保部门应将新颁布的环保法律、法规、规章和标准在本行政区域内的实施情况在实施一周年后的六个月内向国家环境保护局报告。报告内容包括学习宣传情况、组织实施情况、典型违法案件的查处情况，执法活动中遇到的具体问题及完善立法的建议等。国家环境保护局应对执法情况报告进行综合分析，及时提出解决问题的措施，并向立法机关反馈立法建议。

(三)重大环境行政处罚决定备案制度。

地方各级环保部门作出责令停止生产或者使用、吊销许可证或者处以十万元以上罚款等重大行政处罚决定，在依法定程序报同级人民政府备案的同时，应报上一级环保部门备案。地方对有关罚款数额的备案标准另有规定的，可从其规定。上一级环保部门应当从违法事实是否清楚、主要证据是否确凿、适用法律依据是否正确、量罚是否适当、执法主体和处罚程序是否合法等方面进行审查，发现处罚决定不合法或不适当的，应提请有权机关依法予以撤销或者变更，或者直接督促作出处罚决定的部门改正。已经申请行政复议或提起行政诉讼的除外。省级环保部门可经根据实际情况和需要，建立本辖区重大环境行政处罚备案制度，确定备案标准。

环保部门的派出机构应向设立派出机构的部门、法律法规授权的组织应向直接主管本组织的部门定期报告实施环境行政处罚的情况。

(四)环境行政执法行为监督检查制度。

各级环保部门应当定期或不定期地对下级环保部门、授权组织和委托组织实施的环境行政执法行为进行监督检查。发现有越权执法、、、不履行法定职责、违反法定程序、处罚不当的行为，应督促改正，并建议有关部门对责任者给予行政处分；对构成犯罪的，应将案件移送司法机关依法追究刑事责任。

(五)环境行政复议制度。

有复议任务的环保部门，应当认真履行法律赋予的行政复议监督职能，确定本部门的复议机构或者专职复议人员，建立并完善内部的复议程序和工作制度，配备政治素质好、业务水平高、敬业精神强的复议人才。

各级环保部门不应自觉接受权力机关、司法机关、行政监察和审计等专门机关、社会舆论和公众的监督，切实纠正环境行政执法工作中有法不依、执法不严、违法不究、甚至以言代法、以权压法、徇私枉法等违法失职现象。

五、积极开展环境法制培训和宣传教育，加强执法基础工作

(一)各级环保部门必须把法制培训工作作为加强环境执法的一件大事抓紧抓好，要建立，健全执法人员培训考核制度，制定培训计划并认真组织实施，切实提高环境执法人员的业务能力和执法水平。

“九五”期间要重点抓好三项培训工作

第一，做好环境执法人员在职培训工作。

各级环保部门主管法制工作的领导要带头积极参加法律业务培训，掌握社会主义民主与法制建设的基本理论，熟悉各项环境法律、法规和行政执法基本知识，增强依法行政的能力和水平。

法制工作机构的工作人员和持有执法证件的环境执法人员，要按照本部门的培训计划参加正规的、系统的法律专业培训，熟练掌握各项环境法律、法规、规章和有关行政执法的法律、法规、规章，具备较高的法学理论水平和正确适用法律法规解决实际问题的能力。接受在职培训，每年应保证至少两的时间。

第二，组织学习、掌握新公布实施的法律法规。各级环保部门对国家和地方新公布的环境法律，法规和标准以及与行政执法密切相关的法律、法规，应在公布后六个月内，组织本部门全体环境管理人员认真学习；对持有执法证件的行政执法人员，要组织专门的培训并进行考核。

第三，根据国家和地方关于行政执法人员执行公务必须申请并取得合格证件的规定，做好环境执法人员持证上岗前的法律业务培训考核工作。自*年1月1日起，对未按规定参加环境法制培训并经考核合格取得培训合格证和行政执法证件的人员，不得安排上岗执法。

(二)各级环保部门要继续开展环境法制宣传教育工作，认真贯彻实施《环保系统法制宣传教育第三个五年规划》。

(三)各级环保部门要工作根据本地区环境执法的实际需要，积极创造条件，做好下列基础工作：建立环境法制信息网，完善环境立法和执法数据库，为环境执法提供信息服务；加强环境监测力量，配备必要的监测仪器和设备，提高环境监测为环境执法服务的能力；改善环境执法交通和通讯条件，配备适应现场监督检查实际需要的专用车辆和通讯器材；配备环境执法必须具备的调查取证工具；按照国家有关统计的规定做好环境执法统计工作，准确、及时报送环境执法统计资料；建立、健全环境执法档案制度，做好执法文书存档工作。

六、加大执法力度，严厉打击各种环境违法行为

(一)严格执行各项环境管理法律制度和《国务院关于环境保护若干问题的决定》提出的各项行政措施。

各级环保部门要按照总量控制和清洁生产的要求控制新污染源，使建设项目建成投入生产或使用后能够稳定达到国家或地方规定的污染物排放标准；要加快限期治理步伐，保证到*年全国所有工业污染源排放物达到国家或地方规定的标准；要采取果断措施，彻底取缔、关停还存在的15种污染严重的小企业，并防止其死灰复燃；要按国家规定的期限责令停止生产、销售、进口或者使用列入淘汰名录中的污染设备和生产工艺。

(二)继续深入开展环境执法检查。

*年前，全国环境执法检查的重点是《国务院关于环境保护若干问题的决定》的贯彻执行情况。检查内容包括：(1)新建、扩建、改建和技术改造项目的环境管理及达标状况；(2)超标排污单位的限期治理及达标状况；(3)“三河”、“三湖”、“两区”污染防治计划和措施的执行情况；(4)流域水污染防治工作中实行重点污染物排放总量控制制度和核定制度的情况；(5)执行有关禁止进口废物的法律规定的情况；(6)排污费征收、使用和管理情况；(7)环境执法机构及执法人员实施行政处罚情况。

将环境执法检查工作制度化、规范化。(1)各级环保部门要根据执法检点制定执法检查计划，列出检查的内容对象、范围、方式、时间和具体要求等事项。(2)检查活动结束后，应写出执法检查报告，分析存在问题的原因，提出改进执法工作的建议。(3)组织执法检查的环保部门应将执法检查报告以书面形式交被检查地区的环保部门，对执法严格的，予以表彰奖励；对存在的问题，督促限期整改，必要时应进行复查；对执法不严的予以通报批评；对违法失职案件，交由有权机关按法定程序调查处理，追究法律责任。(4)被检查地区的环保部门应根据执法检查报告的建议，切实改进环境执法工作，并在六个月内将改进的措施以及取得的效果向上级环保部门作出书面汇报。

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论文关键词　著作权　刑法保护　行政执法与刑事司法衔接

网络改变着人们的生活，针对著作权的网络犯罪也产生了很多新的变化和新的特点，新的信息传播特点决定了在网络环境下侵犯著作权刑事犯罪的后果更为深远，侵害程度更严重。

一、现行刑法对网络环境下著作权的保护

（一）立法保护

对于侵犯著作权网络犯罪的刑法规制，中国起步较晚。在《刑法》第二百一十七条侵犯著作权罪中，并为对网络侵权进行规定。仅有其他法规和司法解释对其有保护。

2000年12月28日，《关于维护互联网安全的决定》明确了利用互联网侵犯他人知识产权构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。2001年12月20日，《计算机软件保护条例》明确了计算机软件著作权人的合法权益和侵犯软件著作权的刑事责任。2006年5月18日，《信息网络传播权保护条例》对著作权人、表演者、录音录像制作者的信息网络传播权的保护作了详细规定，进一步明确了利用互联网侵犯著作权行为的刑事责任。

司法解释对著作权的保护进行了相关的规定。特别是2011年1月11日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定了《关于办理侵犯知识产权刑事案件适用法律若干问题的意见》，从网络环境下侵犯著作权犯罪案件的管辖、侵犯著作权犯罪案件“以营利为目的”的认定、刑法中“发行”的认定、通过信息网络传播侵权作品行为的定罪处罚标准、间接侵权等方面对网络环境下侵犯著作权犯罪问题进行了解释。

（二）司法实践保护

近年来，面对知识产权侵权的新形势，我国加大了对知识产权的保护力度。司法系统对于知识产权保护的重视力度也在逐步增大。以检察机关为例，近几年检察机关每年批准逮捕和起诉的侵犯知识产权犯罪、制售假冒伪劣商品犯罪的犯罪嫌疑人、被告人都在2000至3000人左右，2008年至2010年11月，检察机关共对75件应当立案而没有立案的案件进行了监督。

二、著作权刑法保护的适度性与限制性

对于网络环境下的著作权，虽要加强刑法保护，要清楚的界定侵犯著作权网络犯罪与民事侵权的界限，不能以刑事过度干预市场经济。

（一）著作权刑法保护的适度性

作为平衡知识产权人的垄断利益与社会公共利益而做出的制度设计，知识产权法本身旨在激励知识创造和对知识产品需求的社会利益之间实现理想的平衡，这决定了著作权作为知识产权的重要部分，在法律保护时受到了限制。且著作权是一种私权，侵犯著作权的行为在大多数的情况下只需要侵权人承担民事责任，只有某些对社会危害严重的侵权行为才会触发刑事程序，现代刑法的谦抑性决定了对著作权的保护是需要有适度性的，只有当民事、行政手段不足以承担该权利的保护责任的时候，刑法才能介入。

（二）著作权刑法保护的限制性

对于著作权刑法保护的限制性主要表现在立法的限制和司法的限制上。民事法律中关于著作权犯罪的规定属于附属刑法，能够起到提示的作用，但是这种附随型的刑法规范是以刑法规定为前提和基础的，一旦刑法没有相应的条款，相互脱节，由于罪刑法定原则的约束，附属刑法规范会被束之高阁，无法适用。

网络发展日新月异，迅速更新的网络技术对公安机关技术侦察的技术知识和技术手段都提出了很高的要求。而公安机关的人员结构以及设备问题在很大程度上限制了对于网络环境下著作权侵权犯罪案件的侦查力度。而大部分检察院与法院刑事审判庭没有对知识产权案件形成专门的办案组，使得司法中的刑法保护受到了很大的限制。

三、网络环境下著作权刑法保护的发展趋势

（一）基本理念的发展趋势

1．逐步增强保护的理念

逐步增强保护的理念是指在对知识产权进行刑法保护方面，要逐步增加其保护力度。知识产权是人类发展到一定阶段的产物，对于著作权的保护也是逐步增强的。逐步增强保护的理念主要突出地表现在从“弱保护”向“强保护”的发展趋势。长期实行“弱保护”是经济落后的结果，但是随着经济国际化的影响和发展程度的提高，“弱保护”对发展中国家带来的损害更大。在现在的经济社会中，知识产权已经成为财富的重要标志和重要来源，知识产权可能创造的社会财富，将会超过传统工业。因此，强力保护知识产权，是促进国家经济发展的关键手段。

2．多种保护结合的理念

多种保护结合的理念意味着在对知识产权进行刑法保护方面，要多种机制和多种方法相结合使用。首先在法律体系中，要刑事保护与行政保护、民事保护相结合，才能对知识产权实行更为有效的法律保护。其次还必须重视刑法典保护与附属刑法保护的结合。要想更有效地对知识产权进行刑法保护，必须促进刑法典保护与附属刑法保护的结合，编织更加严密、合理的刑事法体系，充分发挥附属刑法的作用。

（二）立法保护的发展趋势

1．完善刑法立法模式

网络下的著作权的保护在刑法中并无明确的规定。要通过刑法修正案对刑法进行修改，加强保护。

首先要扩大对著作权的保护范围。著作权刑法保护的作品形式应是逐渐扩大的，把传统形式的作品进行转化后的数字化作品应列入保护的对象之内。

其次，要调整刑法与知识产权法的对接。如“复制发行”与“复制、发行”的调整、“通过信息网络向公众传播”的规定等，要与《著作权法》保持一致。

再次，要逐步取消著作权犯罪营利目的性的限制性规定，将具有营利目的行为规定为侵犯著作权罪的从重处罚情节。要调整刑罚结构，重视罚金刑和资格刑的适用。将司法解释中倍比制罚金的立法模式纳入刑法规范；设置资格刑，使之可以适用于网络著作权侵权犯罪。

另有学者提出要进行知识产权犯罪进行专门性立法模式，制定专门规范侵犯网络知识产权犯罪的特别刑法，以加强对网络知识产权的保护力度。笔者认为，在现有的刑法体系，虽对网络著作权的保护并不致周延，但是是可以通过在现有刑法框架内，通过修改刑法典、法律规范文件、附属刑法等方式，进行完善，在法制的发展过程中，不断的出现的新领域和新问题，并不是仅通过专门立法来解决。

2．充分发挥附属刑法的作用

发挥附属刑法作用的前提，是在刑法典中规定惩罚著作权犯罪的基本原则，使附属刑法符合罪刑法定的原则，更好的维护刑法典的权威性与稳定性，也不致使得附属刑法归为摆设。在著作权领域内，附属刑法主要体现在《著作权法》等设计知识产权犯罪的行政法律和民事法律、法规中，其规定了知识产权犯罪具体犯罪的相应刑罚。要做好刑法典与附属刑法构成要件的对接，使得惩治知识产权的法律体系更为严密。以德国、法国等国家为例，就采用了刑法典和知识产权法规相结合的模式，我国可以在研究其立法模式上进行借鉴。

四、检察工作在网络环境下著作权保护上的发展趋势

（一）加强行政执法与刑事司法的衔接

目前著作权的公权力保护主要体现在以文化行政管理部门为主的行政保护上，但是行政机关在日益猖獗的知识产权侵权行为面前，常常仅从维护经济秩序的角度出发进行查处，很少将构成犯罪的行为人移送司法机关追究刑事责任，也很难帮助被害人获得相应的赔偿，相对于侵权人通过侵权行为而获得的不法利益来讲，行政部门的没收和罚款对侵权人根本无法达到遏制其违法行为的目的，反而在一定程度上放纵了侵权。2011年初，国务院法制办等单位印发了《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，就做好相关工作提出了明确的要求，要求行政执法部门及时将构成犯罪的侵犯知识产权行为移送刑事司法机关。作为检察机关，要严格履行法律监督职责，加强与文化行政管理部门的行政执法活动的协调对接，加强对于著作权的刑法保护。

1．严格履行法定职责

对于著作权犯罪的监管和处罚，行政执法机关和公安机关、检察机关首先要立足本职、明确分工、各司其职。在行政执法的过程中发现构成犯罪的，应当及时将案件移送公安机关，并做好案件的调查和证据收集工作，抓住证据收集的最佳时机。公安机关对于移送的涉嫌犯罪的，应当及时侦查。检察机关要严格依法履行职责，对涉嫌犯罪的案件，依法审查批捕、起诉，对作出不起诉决定的案件、人民法院对作出无罪判决或者免于刑事处罚的案件，认为依法应当给予行政处罚的，依法提出检察建议或者司法建议，移送有关行政执法机关处理，不断健全完善经济犯罪案件的移送机制，规范衔接程序。

2．完善协调工作机制

检察机关要结合“打击经济犯罪协调会商机制”，与各部门及时做好沟通、联络、协调工作，及时对重大案件进行会商，研究部署案件调查和嫌疑人查控等工作，对大要案件和涉及敏感人物、敏感问题的案件，主动协调有关部门进行研判和剖析，以达到及时、有效解决相关问题的效果。

3．逐步实现信息共享

检察机关与其他部门机关要运用现代信息技术，在加强联系的基础上，积极创造条件，逐步建立和健全信息共享机制。要搭建信息交流和共享平台，充分利用现有的信息共享网络，加强对于行政执法与刑事司法案件信息的互联互通，进一步健全信息共享机制，提高衔接工作效率。

4．强化法律监督职能

检察机关要在行政执法与刑事司法衔接的过程中全面发挥检察机关法律监督职能。对于移送公安机关的案件要及时进行有效的立案监督，对于重大、有影响的著作权网络犯罪，可以根据公安机关的请求或根据需要主动派员提前介入公安机关的侦查活动，参加案件讨论、审查相关案件材料、提出取证建议，对侦查活动实施法律监督。检察机关还要履行职责，查办发生在执法严重不公背后的贪污贿赂、渎职等职务犯。严格责任追究，确保有关制度落到实处，保障行政执法与刑事执法衔接制度的有效运行。

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关键词 环境保护行政程序;证据规则;证明责任;证据排除规则

中图分类号 D912.6 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2010)04-0095-05 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.04.017

我国行政诉讼法确立了“行政有证在先原则”,要求行政机关作出行政行为之前应收集到充足证据。因此,与诉讼程序一样,行政程序也需要证据规则。

环境保护行政程序证据规则是环境保护机关、环境滥测组织、行政相对人及其他程序参与人在环境保护行政程序中调查收集证据、提供证据、审查判断证据应遵守的规则。这类规则包括证据排除规则、证明责任分配规则、证据调查收集和审查判断规则等。我国环境保护法律规范规定了部分证据规则,但缺乏系统性,学术界对环境保护行政程序证据规则研究也不足。本文拟运用证据学和行政法学理论对环境保护行政程序中的证据规则问题进行分析,以期抛砖引玉,引起学界同仁对此问题研究的重视。

1 环境保护行政程序证据排除规则

证据是证明案件事实的材料。证据在环境保护行政程序中具有重要作用,环境保护机关应当采取措施收集到有证明力的证据。但有证明力的证据并不是都可用来证明案件事实,部分证据虽然具有证明力,但不能用来证明案件事实。

证据排除规则是指某些证据材料虽具有证明价值本应予以认证采纳,但基于种种原因不得采纳来认定案件事实而被排除作为证据的法则。我国行政管理领域逐渐建立起了证据排除规则。如治安管理处罚法规定,以非法手段收集的证据不得作为处罚的根据。最高人民法院颁布的《关于行政诉讼证据若干问题的规定》等规范性文件均有关于排除非法证据的内容。如果行政主体在行政程序中采用了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的非法证据,其行政行为在行政诉讼中将因证据被排除缺乏证据而被撤销或宣布为无效。

环境保护行政程序应当建立证据排除规则,但是否建立严格证据排除规则,实践中存在不同做法。如我国行政处罚法规定,行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人,一名环境行政执法人员收集的证据即为非法证据。行政审判程序中,有的法院采信一名执法人员收集的证据,有的法院将此类证据排除。

证据排除规则有重要价值,可以促进环境保护机关依法行政,尊重和保障人权,实现程序正义。但排除有证明价值的证据材料作为证据使用的效力,这类证据被排除,导致可能查清的事实无法查清,牺牲的是实质正义。如果环境行政程序建立过于严格的证据排除规则,将会影响行政效率。环境保护行政程序既要满足实质正义的要求,也要满足形式正义的要求。建立证据排除规则既要保护当事人利益,同时也要有利于保护公共利益,需要在二者之间实现平衡。因此,建立环境保护行政程序证据排除规则要符合行政管理实际,我国不宜建立过于严格的证据排除规则。

环境保护行政程序是否可以采信非法证据,环境保护法律规范未作出规定。我国学术界一般认为行政程序应以排除非法证据为原则,不排除非法证据为例外。如有学者认为,行政合法性原则、证据合法性、行政程序中的人权保障和程序正义性等要求决定非法证据不能在行政程序中作为认定案件事实的依据,因此,非法证据原则上不能在行政程序中作为认定案件事实的依据。但我国现实情况又决定了我国行政程序中不能采用严格的非法证据排除规则,在某些特殊情况下,可承认非法证据的证据资格[1]。

徐继敏:环境保护行政程序证据规则研究中国人口•资源与环境 2010年 第4期笔者认为,将“非法证据排除”作为环境保护行政程序一项原则存在问题。我国行政官员和法官均无创造性适用法律规范的权力,如果将“非法证据排除”作为一项原则,很难允许行政官员采信非法证据,哪怕是轻微违法的证据。在这种情况下,例外证据规则和修复证据规则均是不可行的。我国建立环境保护行政程序证据排除规则,应将非法证据与侵害行政相对人权利或危害程序正义结合起来,即以侵害行政相对人权利或违背程序正义方式取得的非法证据应当排除其作为证据的效力,其它非法证据可以采信。

除非法证据外,环境保护行政程序还应当确立以下证据排除规则:①证人资格排除规则。环境保护行政程序应当排除不能正确陈述其见闻的人的作证资格,公务员因保密义务未免除的,免除其作证资格。②非原本排除规则。非原本排除规则是指证据材料为复制件,行政机关和行政程序参与人不能提供原件或原件线索,对方当事人又否认的情形下,一般不能作为定案的依据。考虑环境保护行政程序效率要求,环境保护行政机关或当事人不能提供原件、原物,但有正当理由的,或者有其它证据材料印证其是真实的,复制件或复制品可以采信。③基于程序正义的排除规则。为实现程序正义,有必要排除一些证据的效力,这类证据包括未依法告知行政相对人并听取其陈述或申辩的证据、未依法进行言词审理的证据、在听证会上未依法出示和质证的证据。

2 环境保护行政程序证据调查规则

环境保护行政程序证据调查规则是环境保护行政机关实施证据调查行为应遵守的操作规则。

2.1 依职权调查规则

依职权调查是指环境行政机关应主动采取事实调查和收集证据行为,调查收集证据是环境保护行政机关的职权也是职责。当事人或利害关系人参与环境保护行政程序证据调查活动但不起决定作用,环境保护行政机关调查收集证据行为不受当事人主张及证据或证明要求的限制。无论是依职权开展还是依申请启动的环境保护行政程序,环境保护行政机关均须依职权调查。

有学者认为,职权调查主义有如下含义:行政机关掌握及主持行政程序的进程;依职权调查程序事实,也依职权调查实体事实;可以超越当事人的请求或主张;依职权决定调查方式、种类、范围,不受当事人证明要求的限制;对当事人有利、不利的证据都要调查;当事人承担举证责任,不影响行政机关的依职权调查,行政机关渎职,即违法不履行依职权调查职责,构成诉讼中败诉原因之一[2]。

笔者认为,依职权调查规则包括以下内容:①环境保护行政机关履行发现案件事实和调查收集证据的职权。为查明案件事实和收集证据,环境保护行政机关可以主动采取调查措施。②环境保护行政机关承担证据调查收集的职责。环境保护行政程序中,发现案件事实是环境保护行政机关的职责,应采取法律允许的措施发现案件事实和收集证据。③环境保护行政机关调查收集证据范围和方式不受参与人申请或要求的限制。环境保护行政机关可以自主确定调查收集证据的范围和方式。④环境保护行政机关主导证据调查收集程序的进程。环境保护行政机关依据程序进程的需要,可以要求行政相对人或利害关系人提供证据材料,可以决定程序的加快或延期。

2.2 进入检查规则

进入检查包括进入非住宅内检查和住宅内检查。各国法律一般均禁止行政机关进入公民住宅实施检查。我国对进入检查缺乏统一规定,行政处罚法规定了依照法律、法规的规定进行检查。治安管理处罚法规定,“公安机关对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身可以进行检查”。环境保护行政处罚办法规定,“环境保护执法人员在调查过程中,有权进入现场进行调查和取证,查阅或者复制排污单位的排污记录和其他有关资料。环境保护行政主管部门及其执法人员应当为被调查单位或者个人保守有关技术秘密和业务秘密。”

对于进入检查,环境保护行政机关应当遵守以下规则:①环境执法人员有权进入现场调查和取证;②环境执法人员不得强制进入公民住宅实施检查,进入公民住宅实施检查应当获得当事人同意;③环境保护行政机关进入当事人或利害关系人生产经营场所检查应当在恰当的时间内,不得干扰当事人或利害关系人的正常生产秩序。

2.3 两名执法人员调查收集证据和出示证件规则

我国行政处罚法确立了两名执法人员调查收集证据规则。要行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人,并应当向被调查人员出示证件。这样规定有利于执法人员之间的监督,同时也为了保证执法人员的安全[3]。

环境保护行政机关行使调查、检查权时,应当出示合法有效的证件,这就是证件主义。坚持并奉行证件主义,首先是表明调查权、检查权具有宪法、法律依据。其次是表明调查、检查权行使的法律效力和权威,是一种郑重、庄重性的表现。再次是表明环境保护行政机关及其工作人员行使调查权、检查权时持尊重并保障人权的信念。所谓证件主要指调查证、检查证、传唤证、或传票或工作证等[2]。

2.4 当事人参与调查规则

当事人参与调查规则是指环境保护行政程序中当事人有权参与证据的调查收集,对环境保护行政机关收集证据发表意见,并有权提供证据支持自己的主张。当事人参与调查规则是正当法律程序原则在环境保护行政程序调查收集证据环节的体现。

我国大量法律规定了当事人参与调查规则,比较集中的是行政处罚法的规定。如行政处罚法第32条规定,“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。当事人参与调查收集证据权利主要包括:在询问证人、鉴定人以及勘验时,当事人有权在场并就相关的问题发问;提出证据支持自己主张的权利;对环境保护行政机关收集证据发表陈述或申辩意见的权利。

3 环境保护行政程序证明责任

证明责任是指承担证明案件事实的责任,承担证明责任的人不能提供足够证据证明案件事实则会导致其主张不成立。如环境保护行政机关不能提供证据证明企业有排污的事实,则企业排污行为不能成立。证明责任与证明对象有关,证明对象不同,则证明责任有可能不同。

3.1 证明对象

证明对象是环境保护行政程序中行政机关和行政相对人必须用证据予以证明或者确认的案件事实。

实体性事实是环境保护法律、法规或规章规定的,行政机关作出行政决定必须查清并证实的事实。实体性事实是环境保护行政程序中证明对象的主要部分。环境保护行政程序实体性事实主要有:①申请具备获得《建设项目环境影响评价资格证书》条件的事实;②申请人申请获得《排污许可证》、通过《环境影响评价书》和获准建立排污口的条件事实;③行政相对人环境违法行为的事实;④行政机关需要采取行政强制措施的条件事实;⑤行政机关收取排污费的原因事实。

程序性事实是环境保护行政程序的形式是否符合要求、步骤是否完成、是否遵守行政程序顺序的规定、是否遵守法定时限等事实。环境保护程序中,程序性事实主要包括:①行政相对人提出申请的事实;②行政机关案件调查组织及调查程序事实;③行政机关告知行政相对人权利事实;④听取行政相对人陈述和申辩事实;⑤其它程序性事实。如行政机关举行听证会事实、遵守时限事实、环境保护行政程序步骤及顺序事实等。

3.2 当事人提供证据的权利与责任

环境保护行政程序中,当事人有提供证据的权利,当事人可以提供证据支持自己的主张,也可以提供证据反驳环境行政机关的主张或观点。对当事人提供的证据,环境行政机关应予接纳,并给予足够重视。

提供证据不仅是当事人的权利,环境行政机关也可以要求当事人提供证据材料,当事人拒不提供证据材料的,该证据材料不能在行政诉讼程序中提出。我国环境保护法律规范规定了当事人提供证据的责任。如固体废物污染环境防治法第32条规定,“国家实行工业固体废物申报登记制度。产生工业固体废物的单位必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定,向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提供工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。”

当事人提供证据的责任与证明责任不同。当事人不履行提供证据的责任不会导致主张事实不成立的结果,环境保护行政机关可以根据自己调查核实的情况认定案件事实。当事人不履行提供证据责任的否定性后果是承担行政处罚责任。

3.3 证明责任分配规则

有一种观点认为,环境保护行政程序中,证明责任均由环境行政机关承担,当事人不承担证明责任。此种观点不符合环境保护程序事实调查与认定规律,也不符合相关环境保护法律规范的规定。

行政程序证明责任分配的一般原则是,主张权利应对权利根据的事实负证明责任,对方对权利妨碍的事实或权利消灭的事实负证明责任。这种证明责任分配原则类似于民事诉讼中的“谁主张,谁举证”[4]。

环境保护行政机关对以下事实承担证明责任:①当事人有环境违法行为的事实以及情节轻重等事实;②当事人有不履行法定义务或行政机关决定义务的事实;③当事人有应当采取强制措施的行为或状况的事实;④当事人有应缴纳费用的事实;⑤告知当事人权利事实、听取陈述和申辩事实、举行听证会事实等。

环境保护行政程序当事人对以下事实承担证明责任:①符合颁发许可证的条件事实;②向环境保护行政机关提出过申请、已申报材料、已要求听证等事实。

4 环境保护行政程序证据审查判断规则

在环境保护行政程序中,作为定案根据的证据必须查证属实,未经查证或质证的证据不能作为定案根据。环境保护行政程序证据审查判断规则就是环境行政机关从事证据审查判断行为应当遵守的规则。

4.1 言词审理规则

行政程序中的言词审理指行政机关在调查案件事实、收集和核实证据、认定证据和案件事实、适用法律等应在当事人、利害关系人、证人和鉴定人参加的情况下,听取他们对证据和案件事实的意见,并准许他们进行交叉盘问和辩论的一种行政程序制度和原则[5]。

言词审理体现了正当程序原则的要求,将正当程序原则融入行政管理过程中。言词审理可以满足现代行政的实体公正、程序公正和效率的价值要求,因此,相当多国家的行政程序法都规定了言词审理制度。

我国行政机关通常采用书面方式审查判断证据,除采用听证等少数行政程序外,行政机关一般不对证据进行质证。言词审理具有程序正义的意义,也具有帮助行政机关进一步查清案件事实和正确认定案件事实的意义,我国在行政程序中应当引入言词审理。我国目前在行政处罚、行政许可中采用的听证制度是言词审理的一种类型。环境保护行政程序中,对证据审查判断,应尽量采用言词审理方式。我国还应建立一般言词审理与听证相分离的制度,对于重大环境行政决定应当采用听证这种形式要求较严格的方式,对于一般环境行政决定可采用形式较灵活的言词审理方式。

4.2 职能分离规则

职能分离是指从事裁决和审判型听证的机构或者人员,不能从事与裁决和听证行为不相容的活动,以保证裁决的公平。职能分离规则要求,主持听证和作出裁决的人,不能又是案件事实调查者,也不能与后者单方接触。

环境保护行政程序中,环境保护行政机关既调查收集证据,又审查判断证据、采信证据,还承担作出裁决的职能。行政调查权与行政决定权集中于一人时,行政相对人很难得到公正的待遇,这是典型的行政专制主义,行政职能分离是必要的。在行政管理中,将调查、追诉和裁决三种职权交由三个不同的机关行使是不可能的,因此,三种职权由一个机关内的不同人员行使就成为职能分离的现实选择,即执行调查和追诉职能的人,不能参加裁决或听证。我国行政处罚法和行政许可法建立起了职能分离规则。根据行政处罚法和行政许可法的规定,从事行政证据调查收集的工作人员不能主持听证,听证职能由非调查人员担任。这实际上是明确了有听证程序的,证据审查责任由听证人员承担,证据调查收集人员不承担最后的证据审查判断的责任。

环境保护行政程序中,适用职能分离原则应注意以下几个问题:①职能分离规则只适用于一般工作人员,并不适用于环境保护行政机关主要负责人。主要负责人既可以调查收集证据,也可以审查判断证据;②职能分离规则只适用于需要听证的环境案件;③随着我国行政管理的发展,职能分离规则适用的范围应当逐渐扩大,包括听证的范围扩大,也包括该规则适用于一些非听证的环境案件。

4.3 可接受传闻证据规则

传闻证据是指证人在作证时,重述他人在其他场所的陈述,并以这种陈述作为证明某种事实的证据。传闻证据在诉讼程序中不具有可采性,应当被排除作为证据使用,这就是传闻证据规则。传闻证据规则起源于英美法系国家。即使在诉讼程序中采用传闻证据规则的国家,在行政程序中也不排除传闻证据,传闻证据是可接受证据。

传闻证据为什么在行政程序中成为可接受证据?有学者认为,“行政程序中可以接受传闻证据。因为行政程序往往通过书面形式进行,直接言词原则不及刑事或民事诉讼。书面材料或书面陈述真实可靠就行,行政程序中的证据专业性很强,直接言词原则作用相对减弱。”[2]实际上,行政程序可接受传闻证据,与行政程序无陪审团组织形式及行政官员的专业素养有关系。在行政程序中,行政官员具有专门知识,一般不会为传闻证据所迷惑,且行政程序以追求效率为原则,行政程序不应花费时间去争论证据是否可以接受,应当把时间用在判断证据是否有证明力上。因此,传闻证据在行政程序中可接受就成为必然。

环境保护行政程序中,由于环境行政执法人员具有专门知识,应当允许接受传闻证据。

4.4 案卷排他性规则

除行政认知外,行政机关不能在案卷以外,以当事人未知悉的和未质证的证据为根据作出行政决定,这就是案卷排他性规则。案卷排他性规则有以下几点效力:第一,行政机关不能在听证以外接纳证据。如不能在听证以外询问医生当事人的伤残程度,或者就听证中的事实询问听证以外的其他证人;第二,行政机关不能利用其职员的秘密调查报告作为证据,因为这些材料没有记载在案卷中,不为当事人所知,也没有经过当事人的论证,纯系片面之词;第三,行政机关也不能就案件中所涉及的物体进行单方面观察。因为行政机关进行观察时,其本身已经成为证据。行政机关观察物体时,必须邀请当事人在场作成记录,才符合证据法的原则[6]。

环境保护行政程序采用案卷排他性规则具有重要意义。首先,有利于实现程序正义。该原则保障了当事人知情权、陈述和申辩权、听证权、提供证据权、反驳不利于自己证据的权利等。其次,有利于实现实体正义。没有经过质证或由当事人发表意见的证据不能作为定案根据,排除了环境行政行为存在偏见的可能,实现实体正义的可能性增大。最后,有利于监督机关对行政机关的支持和制约。行政行为只能以案卷中的记载为根据,监督机关容易确定行政行为是否有证据支持,以此确定行政行为的合法性和合理性。

有学者认为,案卷排他性规则“是一项证据认定和适用规则。适用于经过正式听证程序作出的行政行为。”[2]案卷排他性规则是否只适用于按正式听证程序作出的行政行为,这是一个值得研究的问题。笔者认为,案卷排他性规则主要适用于采用听证的环境保护行政程序,但环境保护行政机关采用言词审理调查案件事实案件或法律做出专门规定的案件,应当适用案卷排他性规则。

5 结 语

证据规则是行政程序制度的重要内容,环境保护行政程序是我国主要行政执法程序,但我国环境保护行政程序证据规则缺乏,一方面导致环境保护行政机关调查收集和审查判断证据缺乏法律依据,另一方面也不利于保护行政相对人的合法权益。我国应当完善环境保护行政程序证据规则。建立证据排除规则、环境保护行政机关依职权调查案件事实规则、进入检查规则、当事人参与规则、法定人员收集证据规则、职能分离规则和案卷排他性原则。确定环境保护行政程序证明责任主要由环境保护行政机关承担的规则,赋予行政相对人提供证据的权利,并明确行政相对人提供证据的责任。

参考文献(References)

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[2]刘善春,毕玉谦,郑旭.诉讼证据规则研究[M].北京:中国法制出版社,2000:734.[Liu Shanchun, Bi YuQian, ZhenXu.Research on Rule of Litigation Evidence[M].Chinese Legality Press,2000:734.]

[3]李岳德.《中华人民共和国行政处罚法》释义[M].北京:中国法制出版社,1996:123.[Li Yuede.Explain for Administrative Punishment Law ofPRC[M].Chinese Legality Press,1996:123.]

[4]徐继敏.行政证据通论[M].北京:法律出版社,2004:99.[Xu Jinmin.Research on Administrative Evidence[M].Law Press,2004:99.]

[5]徐继敏.各国行政程序中的言词审理及对我国的借鉴意义研究[J].云南行政学院学报,2004,(2):90.[Xu Jinmin.Research on Oral Hearing in Administrative Procedure[J].The Journal of YunNan Administrative College,2004,(2):90.]

[6]王名扬.美国行政法(上册)[M].北京:中国法制出版社,1995:493.[Wang MinYang.America Administrative Law[M].Chinese Legality Press,1995:493.

Research on Evidence Rule of Environmental Protection Procedure

XU Jimin

(Law School of Sichuan University, Chengdu Sichuan 610064,China)

篇5

[关键词] 环境监察 依法行政 环境权益

1 环境执法工作的形势

近年来，我国的环境执法工作正在逐步形成以集中式执法检查活动为推动，以日常监督执法为基础，以环境监察执法稽查为保证，以公众和舆论监督为支持的现场监督执法工作体系。

总体来说，随着环境保护工作的深入开展，环境执法工作不断得到加强。我国已建立起国家、省、地、县四级环境执法体系，拥有环境监察机构3063个，环境监察人员4.5万人。通过标准化建设，环境执法能力和水平正在不断提高。

但是我们也应该清醒地看到，随着经济的快速增长、体制的快速转轨、公众维权意识的提高，环境执法工作正处于攻坚阶段。其主要表现有：一是粗放型经济增长方式造成的危害越来越严重。二是企业片面追求经济利益。大企业故意偷排偷放，小企业连片污染反弹，违法排污导致严重危害群众生产生活的环境污染事件屡屡发生。三是环境执法和短期行为的冲突不断加剧，不法分子以身试法、铤而走险。四是人民群众对生活质量的要求明显提高，依法维护环境权益的意识普遍增强。群众对环境问题的投诉以每年近20%的速度递增，环境问题已经成为群众、上访的热点之一。

2 当前环境执法能力建设存在的问题及其原因

当前，我国的环境执法工作中有法不依、执法不严、违法不究等消极执法或行政执法不作为等行为依然存在，对环境污染熟视无睹、不闻不问现象也依然存在，各地之间、各级环境执法机构之间的执法工作发展仍然很不平衡，加强环境保护行政执法的软、硬件还缺乏坚实的基础，全国范围内还普遍存在不同程度的环境执法难的问题。

缺少技术规范，依法行政讲究的是规范执法，然而，当前在现场执法过程中，对某一行为施行多种行政方式的现象屡见不鲜。造成这种状况的主要原因在于缺乏明确的技术规范，因此无端造成施工单位投诉。为此，福建省各级环境监察机构调整工作方式，开展环境监察标准化建设现状的调查摸底，编报了《福建省环境监察执法标准化建设项目建设方案》积极争取各级财政部门的支持，目前全省各级环境监察机构配备执法装备999件，其中执法车辆99辆，其它取证设备900件。执法车辆配发到各地，使环境执法监察能力建设取得突破进展，对加快全省环境执法标准化建设起到积极促进作用，但是在环境监察工作取得新进展的同时，我们也应当清醒地看到我们在工作中还存在着不少问题和不足，环境监察能力建设仍然不能适应当前严峻的环境执法工作需要，环境监察标准化建设落后于其它地区，污染减排核查与省局的工作任务要求尚有一定的差距，重点污染源减排核查台帐还不够规范，环境行政处罚力度仍然不大，该罚的不罚或者轻罚的现象还较普遍，一些环保难点、热点问题没有得到根本解决，环保污染重复投诉率还比较高，一些地方仍然存在行政干预环境执法的现象，影响了环境执法的成效，削弱了对违法排污行为有效监管等，我们务必从思想上高度重视这些问题，增强环境执法工作的紧迫感和责任感，不断要克服前进中的困难，努力把环境执法监察工作提高到一个新水平。

3 克服环境执法工作因素，加强环境执法，维护群众环境权益的迫切需要

3.1 环境执法难的影响因素

环境执法关系到政治、经济、社会等各个方面的综合问题，环境执法难在全国是一个普遍现象，其因素也是多方面的，其一是地方政府的发展观和政绩观是影响环境执法的根本因素，其二，企业追求短期利益的最大化是污染反弹的直接因素，其三，体制、机制、法制、能力方面的障碍是环境执法的要素。机制方面，一是缺乏事前监督机制。许多环境违法问题都是决策不当造成的，依靠环境执法的事后监督，难以奏效，应加强事前防范，预防为主，二是部门联动没有形成长效机制。

体制方面，执法权越放到下面，受地方保护主义势力的影响也越大，这是一个共性的问题

机制方面，一是缺乏事前监督机制。许多环境违法问题都是决策不当造成的，仅靠环境执法的事后监督，难以奏效，应加强事前防范，预防为主。二是部门联动没有形成长效机制。这次“清理整顿不法排污 保障群众健康环保行动”实行六部门联动，在对下发联动和增强行动效果方面取得较好效果。但在日常执法中，还没有形成联动制度。三是缺乏有效的奖惩机制。对环保做得好的企业缺乏鼓励和重奖措施，降低了企业做好环保工作的积极性。

法制方面，一是行政处罚难落实。二是停产治理决定权在当地人民政府。在地方保护主义严重的地区，政府不愿意下达决定，有的甚至只发空头文件，不抓落实，应付检查。三是强制手段少，难以落实到位。对于拒不履行环境行政处罚决定的行为，环保部门缺乏查封、冻结、扣押、强制划拨等行政强制手段，只能申请法院强制执行，容易造成执行难。

环境监察能力方面，一是上一级环境监察没有法律授权，对下级开展行政稽查缺乏法律依据。二是环境执法力量弱。三是有好多地方监察人员对法律法规、产业政策不熟悉。

综合以上因素存在，促使加强环境执法、维护群众环境权益的迫切要求。威胁人民生命财产安全的环保污染事故和污染隐患逐年增加，人民群众要求加大查处环境违法力度，改善环境质量的呼声越来越高，2007年全省12369环保热线投诉突破363件，这说明群众维护环境权益的观念在增强，也说明影响群众生产生活的环境污染问题存在明显的增长势头，环境污染和生态破坏已成为社会关注的热点问题之一，成为影响社会安定和构建和谐社会的政治问题，只有大力加强环境执法，集中力量解决人民群众反映强烈与群众利益密切相关的突出环境问题，才能依法保障人民群众的环境权益，满足人们良好的生产生活环境需要，实现广大人民群众对改善环境质量的愿望。

3.2 解决环境执法难的对策

3.2.1加强环保政绩考核，促使各级政府切实加强环境执法工作

按照环境法律，地方政府应对本辖区范围的环境质量负责，更应高度重视环境执法，在任期内逐步改善环境质量。首先，要加强政府主要领导干部的环境教育，树立科学发展观和政绩观。二是建立完善的领导干部环境保护实绩考核制度、主要领导干部离任环境保护审计制度，实行环境责任追究制。三是实行重大环境问题责任追究制。

3.2.2 逐步完善环境法制，强化执法手段

尽快修订和完善环境保护有关法律法规。一是在法律上明确地方各级人民政府及工商、供水、供电、监察和司法等有关部门的环境监管责任，建立并完善环境保护行政责任追究制。二是增强环境保护多项制度的可操作性。对环境法律法规中义务性条款均要设置相应的法律责任和处罚条款。三是建立健全市场经济条件下的“双罚”制度。针对目前执法中普遍存在的只罚企事业单位、不罚单位的直接责任人和有关领导的缺陷，确立既罚单位、也罚个人的“双罚”制度。四是赋予环保部门必要的强制执法手段，如查封、扣押、没收等，落实对违法排污企业“停产整顿”和出现严重环境违法行为的地方政府“停批停建项目”权等。

3.2.3 理顺执法体制，加强环境稽查

建立上下协调、统一的执法体制，是加强环境执法工作的体制保障。一是实行环保系统部分垂直管理体制。在目前法律环境下，可在环境监察系统先行实行垂直管理体制。对于市以下环保部门，特别是经济开发区环保部门，应逐步实行垂直领导。地方环境保护行政主管部门的主要领导的任免，要征求上一级环境保护主管部门的意见。二是加强国家和省级环境监察部门执法力量。国家可考虑设立分片管理的环境监察分局，省级环境监察部门也可以根据需要在重点地区设立环境监察派出机构。三是加强环境稽查工作。逐步开展环境监察内部稽查和环境保护行政稽查，切实加大对环境行政不作为行为的查处力度。四是建立刚性的环境警察制度。可借鉴国外成功经验，如美国联邦环保局设有专司侦查、职能的执行处，50个环境检察官办公室和200多名环境检察官，建立环境监察专员制度，并以此为基础，逐步建立中国的环境警察队伍。

3.2.4 建立公众参与环境执法机制与制度，构建三元环境执法监督体系

充分发挥执法机构的执法职能、公众的外部监督、企业的内部监督作用，形成相互制衡的“三元环境执法监督体系”。一是通过开展企业环保监督员试点工作，探索新型企业环境管理体制，促进企业提高自主守法水平和能力。二是积极推进环境信息公开工作。逐步推行企业年度环境报告书制度，实行上市企业年度环境审计和信息披露制度，及时公开环境违法重点案件的查处情况。三是广开参与途径。包括聘任特约环保监督员，加强环境保护团体参与制度，建立环境问题论坛制度和环境保护问卷调查制度，以建立公众参与环境执法制度。

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境质量，保障人体健康，根据《中华人民共和国大气污染防治

法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》等有关法律、法

规规定，结合我市实际情况，制定本办法。

第二条本办法所称机动车，是指以汽油、柴油、天然气等作为动力燃料的机械车辆。火车除外。

本办法所称机动车排放污染物，是指机动车排放、蒸发、

泄漏的燃油气体和释放出的机械运转震动噪声。

第三条凡在本市市区建成区范围内使用、制造、改装、组装、维修、销售机动车的单位和个人，均应遵守本办法。

第四条市环境保护行政部门负责对本市机动车排放污染物的防治实施统一监督管理。

市公安交通管理机关和其他有关部门，应根据各自的职责，配合环境保护行政部门做好机动车排污防治的监督管理工作。

第五条对机动车排污实行合格证制度。机动车排放的污染物须由依法取得检测资格的检测机构进行检测，检测合格的，由市环境保护行政部门发给机动车排放污染物合格证。

第六条申请办理机动车车辆牌照和过户手续的单位和个人，必须持有市环境保护行政部门颁发的机动车排放污染物合格证。对未取得机动车排放污染物合格证的，公安交通管理机关不得发给车辆牌照和办理过户手续。

第七条对正在使用的机动车排污状况的检测工作，应结合机动车年检工作进行。凡不符合国家规定的机动车排污标准的，市环境保护行政部门责令其限期治理，公安交通管理机关依法暂扣机动车行驶证。待治理合格后，公安交通管理机关办理年检手续，发还机动车行驶证。

第八条市环境保护行政部门会同公安交通管理机关，可以根据实际情况，对在城市道路上行驶的机动车排放污染物状况进行监督检查。对超标排放污染物的机动车，市环境保护行政部门责令其限期治理，公安交通管理机关依法暂扣机动车行驶证。

第九条制造、改装、组装、维修机动车的单位和个人，应依照国家规定将其产品排污标准纳入产品质量合格指标，任何单位和个人不得经营排放污染物超标的机动车。

第十条鼓励生产、销售和消费使用清洁能源的机动车辆。鼓励、支持生产和使用优质、清洁燃料。禁止生产、销售含铅汽油。

第十一条从事机动车排放污染物治理的单位，应当按照防治大气污染的要求和国家有关技术规范进行治理。对经过治理排放污染物达标的机动车辆，应当保证营运车辆至少在半年内、非营运车辆在一年内其污染物排放不超过规定标准。

第十二条违反本办法规定，由市环境保护行政部门按照下列规定处以罚款：

（一）未按规定取得机动车排放污染物合格证的，责令限期办理，逾期不办理的，处以500元罚款；

（二）违反本办法第八条规定，拒绝接受污染物排放监督检查的，给予警告，并处以500元以下罚款；

（三）违反本办法第八条规定限期内不治理或经治理仍不符合国家规定排放标准的，可处以200元罚款。

第十三条违反本办法第十一条规定，对经过治理排放污染物达标的机动车辆，在保证期内因治理质量致使污染物排放超过标准的，机动车排放污染物治理单位应免费治理，有关行政主管部门可按有关规定对其给予处罚。

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关键词：中国农业生态环境、法治保障

   

1　农业生态环境法治建设存在的主要问题及其原因

    1.1　农业生态环境保护的立法问题

    我国农业生态环境法治建设已取得不少成绩，国家相继制定、颁布、修订了《农业法》《森林法》《水法》等一系列相关法律和法规。从地方来看，也有22个省（市、自治区）制定了农业（生态）环境条例，但从全国而言，在农业生态环境保护方面仍然存在着综合立法缺位和立法技术滞后等问题。

    1.1.1　农业生态环境保护综合立法缺位　国家对农业生态环境的保护与建设的内容分别规定在农业、森林、草原、矿藏、河流、土地、环境保护和水土保持等资源保护和污染防治法之中，这种分散立法与农业生态环境具有内在的整体性和系统性特征不相适应。早在1995年，全国农业环境保护法制建设研讨会就已达成共识：颁布全国性农业环境保护法规势在必行，因为这将有效地保护和改善全国农业环境，防止农业环境污染和破坏，是强化农业环境管理的法律依据，是保障城乡人民身体健康，促进农业生产持续稳定发展的法律武器[1]。但时至今日， 农业生态环境保护综合立法依然缺位。

    1.1.2　立法技术滞后　“善法”是法治的必要前提，要制定出好的法律，需要通过民主、公开的程序进行，必须反映广大人民的意志并体现客观规律[2]。全国性农业环境保护法的难产，与立法技术滞后密切相关。一方面，农业生态环境立法的民主性、公开性不够。主要以政府部门起草为主，很少有公众参与，其内容也主要倾向于规定行政权的便捷行使，而很少关注如何增强行政执法的民主性和开放性，对行政相对人的法定程序权益没有引起足够的重视[3]。另一方面，我国地方的农业生态环境立法仍过于原则，缺乏应有的规范性和可操作性，以致有些空泛的规定和政策宣言式的规定无法执行，从而严重影响执法效果[4]。不少地方性法规条文只有行为模式，没有相应法律责任规定和具体的奖惩措施，处罚的自由裁量权过大，体现不出法律的威严[5]。这样的法律离“善法”尚有距离。

    1.2　缺乏符合行政法治要求的农业生态环境行政执法体制

    缺乏法治化的农业生态环境行政执法体制更是农业生态环境污染日趋严重的症结所在，突出表现为，农业生态环境执法机构的设置缺乏法定性，职能或缺位或重叠，导致执法无效；行政执法缺乏程序的控制和保障等。

    1.2.1　现有农业生态环境执法体制存在缺陷　从行政执法主体来看，一方面表现为机构重叠，在环境保护领域的统管与分管相结合的多部门分层次的执法体制下，农业生态环境的执法主体林立（包括环境保护、建设、农业、国土资源、水利、统计、林业、海洋与渔业等部门），“各执法部门之间的执法权限也不甚分明，导致部门与部门之间经常相互扯皮，争权推责。”[6] 在实践中，各有关机关之间相互扯皮，相互推诿，出现各部门机关为了部门利益和地区利益，争着管抢着管，甚至越权管理，导致执法秩序混乱不堪的现象[5]。就在农业部门内部，行政执法权分散于植物保护、种子、土肥、环境保护各个机构中，形成了多元的执法主体[7]。依据《农业法》的规定，农业行政主管部门主管农业生态环境保护工作，但目前由于各种原因，部分法定职能没能落实到位，阻碍了农业环保工作的正常开展[8]。另一方面又表现为机构缺位。如：《福建省农业生态环境保护条例》第23条明确规定，县级以上地方人民政府主管农业的部门应建立农业生态环境监测网，负责农业生态环境的监测和评价。至2003年该省在省、市、县3级还缺乏一套完整的农业环境监督管理机构及环境监测网络，缺乏相应的监督管理机构和人员，以至出现污染事件时，未能及时发现，也未能及时制止[9]。

    1.2.2　农业生态环境行政执法缺乏程序的控制和保障　程序比目的更重要。没有行政程序，行政职权就难以合法运作。行政程序的基本功能在于：扩大公民行使参政权的途径，监督行政主体公平实施行政权，保护行政相对人的程序权益等[10]。实践中，农业生态环境行政执法缺乏程序的控制和保障。主要表现在：一方面，在过分强化政府权力的同时，却又缺乏有效的环境行政监督机制。在几乎所有的地方性农业生态环境立法的相关条例中，管理者与被管理者，行政部门和公民（特别是农民）的权利义务关系在法律上具有不平衡性，过多地确立和保护的是以维护政府权威及各部门利益，以保证政府集权和经济统制[4]。涉及政府农业生态环境保护职责方面虽有一系列的应然规定（表现为应当如何如何），但在法律责任的规定中却找不到关于政府不作为或滥用职权时应承担何种责任的条款。实践中，当前地方政府、部门和企业领导干部损害群众环境利益的行为，已经成为国家环保总局和监察部进行查处的重点[12]。某些地方政府成污染帮凶[12]，这自然有违公平行政的法治原则。山西省和宁夏回族自治区人大常委会虽然早在1991年11月和1994年12月就已分别颁布了《山西省农业环境保护条例》和《宁夏回族自治区农业环境保护条例》，实际却没有得到有效执行。农业污染与生态破坏不仅已经造成了巨大的经济损失，而且严重影响了当地群众的身心健康和生存[13]，事实再一次昭示古训“徙法不足以自行”的正确性。此外，公众参与环境事务制度缺失，对公众参与环境事务的范围、方式、途径等没有具体的规定也影响了农业生态环境执法的效果。

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【关键词】检察机关 环境保护 监督机制

一、检察机关对政府环境行政部门的执法监督不及时，检举渠道不畅通

法律监督是宪法和法律赋于人民检察院的重要职责，正确及时的履行对政府环境行政部门的执法的法律监督职能是非常重要的，但检察机关在日常的工作中，偏重于被动司法，基层检察院一直处于案多人少的状况长时期内得不到解决，导致被动司法的工作压力很大，无多余精力及时主动的对政府环保部门进行监督检查，且检察人员法律监督意识不强，导致检察机关对环境违法犯罪的监督不力。

检举渠道不畅通是另一个导致检察机关对政府环境行政部门监督不力的重要原因，人民群众对检察机关的监督职能了解很少，一旦发生环境污染事件，政府环境行政部门不能及时处理时，就会觉得没有其他救助渠道可以维护自己的合法权益。新的《民事诉讼法》颁布以后，对于公益诉讼也提出了可具操作的法律规定，对人民群众维护自己的环境权提供了强有力的法律保障。

二、检察机关对环保部门、国土资源部门进行法律监督中发现执法机关存在执法不规范，导致检察监督不彻底

检察院在对环保部门监督中发现，环保局在办理涉嫌犯罪案件中存在问题，一是执法人员对取证程序规定意识淡薄，不具备执法资格的人员进行检测取样，造成执法后期的检测报告没有法律效力。二是执法人员对物证取证、密封、保存的重要性认识不够，草率处理，致使无法及时进行重新取样或者鉴定。三是环保警察大队的作用发挥不够，未指导好取证，在控制现场、人员的力度不够，造成取证困难。四是省级环保部门认定基层的检测数据渠道不畅。解决好现场取样后，县级、市级监测机构出具报告相对容易，但依照司法解释的规定，还需要省级认可，如何申请、认可程序、认可期限都不明确。

检察院在对国土资源部门进行法律监督中发现，国土局办理涉罪案件存在的问题，一是执法人员证据意识较低，通过检察行政执法卷宗，发现执法人员询问当事人的笔录较为简单，当事人是否为事前明知涉案土地的土地类别没有询问，也没有证据证明涉案土地的土地类别已经公示，且没有询问相关证人以佐证当事人的陈述。二是执法人员对违法占用农用地的面积认定较粗糙，现场勘测笔录仅有最终草图和地域四邻，没有详细的勘测过程，也没有邀请村委会干部或者其他群众作为见证人签名。三是鉴定文书相互冲突。土地规划鉴定书认定根据相关乡镇土地利用总体规划认定涉案土地为基本农田，但根据土地利用现状图对比，认定涉案土地为耕地，对于刑事诉讼而言，证据不严谨。四是公安机关要求国土局出具对耕地破坏程度的鉴定书，但国土部门无权出具，如果到国家级的鉴定机构进行鉴定，周期较长，费用较大，国土部门暂无能承担。五是行政干预较多，在发现的涉罪案件中，大部分属于城市里的重点企业工程或者乡镇公益事业用地占用，存在先违法占地，后办理审批手续的情况。六是考虑经济发展较多，在企业违法占地中，无论是城市市区还是乡镇，都掺杂了经济发展需要的因素，而国土部门又无力改变现状。

首先，要履行检察职责，打击预防并举，增强环境资源保护效果

发挥批捕、公诉职能，确保打击与预防效果。检察机关应当实行打击与教育相结合的方式，对犯罪情节严重的，一律批准逮捕，提起公诉；对犯罪情节较轻，积极主动弥补和恢复生态环境的，予以从宽处理。从而达到查办一案，教育一片的法律和社会效果。针对检察机关在对行政执法中遇到的一些具体问题，导致一些违法犯罪案件的流失，对生态环境造成了严重的威胁，检察机关应当主动向政府部门提出可操作性的司法建议，使每一起破坏环境并达到刑事立案标准的案件都能得到及时办理，相关的责任人也能得到相应的法律责任追究。

加强对环境资源犯罪的审判监督，确保打击到位。对检察院移送的破坏环境资源的犯罪案件，一律实行跟踪检察。监督该类案件注意突出重点，对事实证据、法律适用、量刑、审判程序及审判人员渎职等存在问题的几种情形应该提起抗诉。对量刑偏轻的破坏环境资源犯罪案件，综合运用纠正违法、检察建议、工作通报等其他刑事审判监督的方式。

其次，强化检察职能，查办渎职犯罪，发挥民行监督作用

严厉查办破坏环境资源渎职犯罪。不断拓宽渎职犯罪案件线索来源渠道，注意从群众反映强烈的领域，从披露的重大事件中摸排案件线索，尤其注重从盗伐林木案件入手，重点查明采伐手续是否齐全、真实，是否存在渎职行为。经常邀请公诉、侦监等部门干警参加证据比对，引导调查取证，提高办案质量。

再次，延伸检察义务，保护民生民利，积极维护社会稳定

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1、已填写环境影响登记表或已委托有资质的环评单位编制环境影响报告书（表），且有关资料齐全；

2、符合环境保护法律法规及相关技术规范的规定；

3、符合所在县级以上生态保护规划和环境功能区划要求；

4、无污染物排放或者污染物排放不影响我县治污减排任务的完成；

5、污染物能够达标排放；

6、项目选址、选线不在“禁批”和“限批”的范围之内；

7、改、扩建项目，建设单位原有项目已落实环评和“*”制度，污染物达标排放，按期完成治污减排任务。

二、审批程序

1、建设单位申请设立项目，填报建设项目环境影响评价申报材料一览表（一式两份），并提供建设项目可行性研究报告或项目建议书、土地利用文件、厂区平面布置图等有关资料；

2、环保部门核实资料，到现场勘察，根据审批权限，确定进行环境影响评价的类型；

3、建设单位委托有资质单位编制环境影响报告书（表）（编制环境影响报告书的，还需报批环境影响评价大纲,评价大纲和报告书需要进行专家论证）；

4、根据审批权限，依据环保法律、法规，作出审批意见（有污染物排放的，还须向总量办申请污染物排放总量）；上级环境保护行政主管部门负责审批的项目，由下一级环境保护行政主管部门提出预审意见。

三、审批时限

1、环境影响登记表，*个工作日作出审批决定;

2、环境影响报告表，*个工作日作出审批决定；

3、环境影响报告书，*个工作日作出审批决定。

建设项目竣工环境保护验收程序

根据国家《建设项目环境保护管理条例》规定，建设项目竣工后，需要试生产的，按照环评批复要求，向环保局提出试生产申请，待试运行批复后方可正式投入试运行，试运行三个月内向环保局申请该项目竣工环境保护验收，并填报建设项目环境保护管理文件受理凭证。

1、申请验收须提交材料：

（1）环境保护设施竣工验收申请；

（2）环境保护设施执行情况报告；

（3）环境保护管理制度；

（4）对编制环境影响报告书的建设项目，填报建设项目竣工环境保护验收申请报告，并附环境保护验收监测报告或调查报告；对编制环境影响报告表的建设项目，填报建设项目竣工环境保护验收申请表，并附环境保护验收监测表或调查表；对填报环境影响登记表的建设项目，填报建设项目竣工环境保护验收登记卡。

2、环境保护验收监测报告（表），由建设单位委托经环境保护行政主管部门批准有相应资质的环境监测站或环境放射性监测站编制。环境保护验收调查报告（表），由建设单位委托经环境保护行政主管部门批准有相应资质的环境监测站或环境放射性监测站，或者具有相应资质的环境影响评价单位编制。承担该建设项目环境影响评价工作的单位不得同时承担该建设项目环境保护验收调查报告（表）的编制工作。

3、环保局收到建设单位提交的验收材料后，*个工作日完成验收。

环境受理程序

（一）环境受理部门

*县环境保护局法规科。（电话：5607095）

（二）环境事项的受理范围

公民、法人或者其他组织（以下简称人）采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向环境保护行政主管部门（以下简称环保部门）提出以下环境事项：

1、检举、揭发违反环境保护法律、法规和侵害人合法环境权益的行为；

2、对环境保护工作提出意见、建议和要求；

3、对环保部门及其所属单位工作人员提出批评、建议和要求。

对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途经解决的投诉请求，人应当依法向有关单位提出。

（三）环境事项的提出和办理程序

1、人应当向依法有权作出处理决定的有关环保部门或者其上一级行政机关提出环境事项。如实反映基本事实，阐述清楚所反映问题的有关单位名称、责任人姓名、具体建议、要求和理由；不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人，并提供人真实证件，使用真实姓名、地址及联系方式；

2、人采用走访形式，应当到有关环保部门设立或者指定的接待场所提出，多人反映共同意见、建议和要求的，一般采用书信、电话等形式提出，需要采用走访形式的，应当推选代表提出，代表人数不得超过五人；

3、人应当遵守秩序，不得影响机关工作秩序，不得围堵和冲击国家机关，不得拦截公务车辆，不得损害接待场所、办公场所的公私财物，不得纠缠、侮辱、欧打、威胁接待人员，不得携带危险品、爆炸品、以及管制器械进入接待场所。

4、环保部门机构对人所反映的问题、建议和要求进行认真登记，并根据其职能和事项的性质，确定是否受理，能当场确定受理的当场确定受理，不能当场确定受理的，15日内通知人（人姓名、地址、联系方式不详的除外），环境事项办理按照属地管理、分级负责、谁主管、谁负责、依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。环保部门环境事项办理程序流程：接待——登记——领导批阅——办理——督查——办结——反馈——回访。

5、人对处理意见不服而要求复查的，按有关规定可以请求处理部门的本级人民政府或上一级环保部门复查。对复查意见不服而要求复核的，按有关规定可以请求复查部门的本级人民政府或上一级环保部门复核。

（四）环境事项办理期限

环保部门应当自环境事项受理之日起*日内办结，提出处理意见答复人；情况复杂的，经本部门负责人批准，可适当延长，延长办理期限不超过30日；30日内对处理意见不服而申请复查的，复查部门*日内给予复查意见；*日内对复查意见不服而申请复核的，复核部门30日内给予复核意见。

环保行政处罚程序

办事依据：《中华人民共和国行政处罚法》；《环境保护行政处罚办法》（国家环保总局令第7号）。

一、当场处罚程序（简易程序）

办理条件：环境保护行政主管部门对违法事实确凿、情节轻微并有法定依据，对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚，可以当场作出行政处罚决定。

办事流程：（1）执法人员应当向当事人出示行政执法证件；（2）现场查清当事人的违法事实，并制作现场检查笔录；（3）向当事人说明违法的事实、行政处罚的理由和依据；（4）听取当事人的陈述和申辩；（5）填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书，由执法人员签名或者盖章，并将行政处罚决定书当场交付当事人；（6）告知当事人如对当场作出的行政处罚决定不服，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。执法人员当场作出的行政处罚决定，必须在决定之日起3日内报本局法制工作机构备案。

责任部门：*县环境保护局监察大队

二、行政处罚一般程序

办事条件：除可以适用简易程序当场作出决定和应适用听证程序的行政处罚外，环境保护行政主管部门实施的其他行政处罚均适用一般程序。

办理流程：（1）立案：对初步审查符合立案条件的环境违法行为，应予立案。对登记立案的环境违法行为，必须指定专人负责，及时组织调查取证。（2）调查取证。环境保护执法人员在调查过程中，有权进入现场调查取证，查阅或者复制排污单位的排污记录和其他有关资料。（3）审查。本局法制机构对案件的以下内容进行审查：（一）违法事实是否清楚；（二）证据是否确凿；（三）调查取证是否符合法定程序；（四）适用法律是否正确；（五）处罚种类和幅度是否适当；经审查发现违法事实不清、证据不足或者调查取证不符合法定程序时，应当通知执行调查任务的执法人员补充调查取证或者依法重新调查取证。（4）事先告知当事人有关权利。告知当事人将要作出的处罚的事实、理由和依据，同时告知有陈述和申辩的权利。（5）审议。法规科根据当事人的陈述申辩对案件重新审查，并提出审查意见报局行政处罚小组审议。（6）决定。法规科根据审议结果，制作环境行政处罚决定书，决定书应包括以下内容：当事人的姓名或者名称、地址；认定的环境违法事实和有关证据；依据的环境保护法规名称及其条款；环境行政处罚决定的内容、履行方式和期限；申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；作出环境行政处罚决定的机关名称和日期；必须盖有作出处罚决定的单位的印章。（7）送达。要求在7日内送达。主要方式：直接送达；邮寄送达；留置送达；委托送达；转交送达；转交送达；公告送达。（8）执行。被处罚人应在接到处罚决定之日起15日内，或处罚决定的期限内予以履行。

三、听证程序

办理条件：责令停产停业；吊销许可证或执照；较大数额罚款（对法人或者其他组织处以2万元以上罚款，对公民处以500元以上的罚款）。

办事流程：①告知当事人将作出的处罚的事实、理由和依据，同时告知有要求听证的权利。②当事人决定是否要求听证。③本局在听证的7日前，告知当事人举行听证的时间、地点。④听证公开举行（涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外）。⑤本局确定主持人，当事人有权要求与本案有直接利害关系的主持人回避。⑥当事人亲自参加或委托人参加听证。⑦举行听证。调查人提出当事人违反环保法规的事实、证据、依据和处罚建议，当事人进行申辩和质证。⑧环保案件听证应当制作听证笔录，交当事人审核无误后签名或盖章。听证结束后，继续一般程序中的审查并作出决定的程序。

责任部门：（1）调查取证由本局有关业务管理科室、环境监察大队承担。（2）处罚审查和组织听证工作由本局法规处承担。

排污费征收

根据国务院《排污费征收使用管理条例》和国家环保总局《关于排污费征收核定有关工作的通知》的规定，排污费征收程序一般分为排污申报登记、排污申报登记审核、排污费申报登记核定、排污收费计算、排污费征收与缴纳等五个主要阶段。

一、排污申报登记

排污申报登记是指向环境排放污染物的排污者，必须按照国家规定向所在地环境保护部门申报登记所拥有的污染物排放设施、处理设施和正常作业条件下排放污染物的种类、数量、浓度、强度等与排污有关的正常排污及排污变化情况的法定义务。

(一)申报登记

1、正常申报

排污者必须按国务院环境保护行政主管部门的规定，向县级以上人民政府环境保护部门的环境监察机构于每年的12月15日前申报登记下年度正常作业条件下排放污染物的种类、数量、浓度及排污情况有关的各种情况，填报《全国排放污染物申报登记报表》。

2、变更申报

排污者申报、登记后，排放污染物的种类、数量、浓度（强度）、排放去向、排放方式、排放口设施、污染防治处理设施需要作变更、调整的，应在变更前15日内履行变更申报手续，填报《排污变更申报登记表》排污情况发生紧急变化时，必须在变更后3日内报告并提交《排污变更申报登记表》。

新建、扩建、改建和技术改造建设项目的排污申报登记，应在项目试生产前3个月内办理排污申报手续。

在建制镇以上范围内产生建筑施工噪声的单位必须在开工前15日内办理排污申报登记手续，填报《建筑施工场所排污申报登记表》。

（二）拒报或谎报违法行为处理

对不按规定时限和内容履行排污申报登记及变更手续的，视为拒报；对未按规定内容进行如实申报登记的视为谎报。对属拒报或谎报的违法行为除按规定处以罚款外，还应责令排污者限期补报。

二、排污申报登记审核

环境监察机构在收到排污者的《排污申报登记表》或《排污变更申报登记表》后，应依据排污者的实际排污情况，按照国家强制检定的污染物排放自动监控仪数据、监督性监测数据、物料衡算数据或其他有关数据对排污者填报的《全国排放污染物申报登记报表》或《排污变更申报登记表》项目和内容进行审核。经审核符合要求的应于每年元月15日前向排污者发回一份经审核同意的《排污申报登记表》；不符合规定的责令补报，不补报的视为拒报。

三、排污申报登记核定

环境监察机构根据审核合格的《排污申报登记表》，于每月或季末10日内，对排污者每月或每季的实际排污情况进行调查与核定。经核定，符合要求的，应在每月或每季终了后7日内向排污者发出《排污核定通知书》。不符合要求的，要求排污者限期补报。

排污者对核定结果有异议的，应在接到《排污核定通知书》之日起7日内申请复核，环境监察机构应当自收到复核申请之日起10日内作出复核决定，并将《排污核定复核决定通知书》送达排污者。

环境监察部门对拒报、谎报、漏报拒不改正排污者，可根据实际情况，依法直接确认其核定结果，并向排污者发出《排污核定通知书》，排污者对《排污核定通知书》或《排污核定复核通知书》有异议的，应先缴费，而后依法提起复议或诉讼。

四、排污费计算

环境监察机构应依据排污收费的法律依据、标准依据和核定后的实际排污事实依据《排污核定通知书或排污核定复核通知书》，根据国家规定的排污收费计算方法，计算确定排污者应缴纳的废水、废气、噪声、固废等收费因素的排污费。

五、排污费征收与缴纳

排污费经计算确定后，环境监察机构应向排污者送达《排污费缴纳通知单》，并同时向社会公告。

排污者应当自接到《排污费缴纳通知单》之日起7日内，将排污费缴到指定的商业银行。对排污收费行政行为不符的，应在复议或诉讼期间内提起复议或诉讼，对复议决定不服的还可对复议决定提讼。当裁定或判决维持原收费行为决定的，排污者应当在法定期限内履行，在法定期限内未自动履行的，原排污收费作出行政机关应申请人民法院强制执行；当裁定或判决撤消或部分撤消原排污收费行政行为的，环境监察机构应依法重新核定并计征排污费。

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首问负责制

为改进工作作风，建立办事高效、运转协调、行为规范的管理体系，特制定本制度。

第一条首问负责制适用于环保局全体工作人员。

第二条首问责任人是指在本局范围内第一个接待来电、来访、来信、来函或来人（以下简称办事人）询问的工作人员。

第三条实行首问负责制，要求全体工作人员必须熟悉本单位、本股室工作职能职责，有职业道德意识，具有为群众、基层服务的责任感，能自觉的加强业务学习、提高业务能力和水平，做到素质高，形象正。

第四条首问责任人的责任和义务。

首问责任人根据不同的情况应当承担下列责任和义务：

一、属于首问责任人职责范围内能够解决的，应当及时（在规定办事时限内）办理或一次性告知有关办事程序、要求及所需资料等，热情耐心地解答有关询问。

二、属于本部门职责范围内的，但有关责任人因故不在的，首问责任人应当负责填写《首问负责登记表》，并将登记表及有关事项转交责任人或本部门负责人。责任人应尽快与办事人联系。

三、不属于本部门职责范围内的，首问责任人应尽己所能告知办事人。

四、首问责任人在接待办事人时应文明礼貌、热情服务，使用文明用语，不得敷衍、应付、推诿。

第五条执行首问负责制，对存在问题和违纪的人和事要给予严肃处理。有下列情节者经查属实的，按《环境保护局工作责任追究制度》处理：

一、首问责任人未及时为办事人办理拟办的事项，或未一次性告知有关办事程序、要求等，或不解答询问的。

二、首问责任人不填写《首问负责登记表》，未将办事人拟办的事项移交给有关责任人或本部门负责人，延误办理，造成不良影响的。

三、首问责任人对不属本部门职责范围内的事，不尽己所知给予解答和指导的。

第六条本制度自公布之日起施行。

环境保护局限时服务制度

根据国家法律法规的规定和我局的实际情况，特制定限时服务制度：

一、建设项目环境管理

㈠1、办理事项：

建设项目环境影响评价审批

2、办理部门：

综合股

3、办理依据：

《建设项目环境保护管理条例》、《**省环境保护条例》

4、办理条件：

总投资50万元以下（不含50万元）的建设项目，有立项批复文件及环境影响评价报告表或登记表

5、办理程序：

申请

受理

评审

批复

6、办理时限：

环境影响报告表30日内、登记表15日内

㈡1、办理事项：

建设项目环境保护竣工验收

2、办理部门：

综合股

3、办理依据：

《建设项目环境保护管理条例》、《建设项目竣工验收环境保护验收管理办法》

4、办理条件：

环保审批手续、技术资料档案齐全；环保设施落实，并具备正常运转条件，有监测报告或调查报告，达到环境影响报告表、登记表规定的要求

5、办理程序：

申请

受理

检查验收批复

6、办理时限：

30日内

二、排污费收缴

1、办理事项：

排污费缓缴

审批

2、办理部门：

财统股

3、办理依据：

《排污费征收使用管理条例》

4、办理条件：

遇不可抗力自然灾害和其他突发事件，经营困难处于破产、倒闭停产、半停产状态

5、办理程序：

申请

核准

批准

6、办理时限：

7日内

三、防治污染设施管理

1、办理事项：

停用、拆除、闲置污染防治设施

2、办理部门：

环境监察大队

3、办理依据：

《**省环境保护条例》

4、办理条件：

经营困难,处于破产、倒闭、停产、半停产状态

5、办理程序：

申请

现场检查批复

6、办理时限：

停用15日，拆除、

闲置30日

四、锅炉、茶炉、窖炉管理

1、办理事项：

锅炉、茶炉、窖炉审核批准

2、办理部门：

环境监察大队

3、办理依据：

《大气污染防治法》、《**省环境保护条例》

4、办理条件：

符合集中供暖规划，有规划许可证、销售许可证、环保设施合格证

5、办理程序：

申请

现场检查批复

6、办理时限：

15日内

五、排污许可证

1、办理事项：

排污许可证的发放

2、办理部门：

环境监察大队

3、办理依据：

《**省环境保护条例》

4、办理条件：

污染物申报如实，排污总量符合指标，排污口规范，污染防治设施落实

5、办理程序：

申请

现场检查发证

6、办理时限：

15日内

以上制度规定如有违反，按《工作责任追究制度》追究有关人员责任。

环境保护局工作责任追究制度

为促进我局公务人员依法履行职责，强化依法行政，确保局机关和公务人员廉洁、勤政、务实、高效，特制订工作责任追究制度。

一、违诺责任追究

（一）有以下行为的，追究经办人责任，并报经局领导批准给予书面告诫：

1、首问责任人不执行首问负责制，延误办事人办事，造成不良影响的；

2、效率不高，超过服务期限的；

3、不执行一次性告知制度，态度生硬，造成不良影响的。

（二）有以下行为者，按国家机关工作人员有关奖惩规定处理：

1、在审批项目过程中，利用职权“吃、拿、卡、要”的；

2、在公务活动中，收取“红包”和礼品的；

3、当年被告诫三次以上的；

4、年度考核不称职的；

5、审批期限超过法定时限的；

6、利用职权谋取私利，情节严重的；

7、执行公务中有重大失误的。

二、行政执法过错责任追究

（一）不认真履行岗位职责，不按时限办理，贻误工作，造成不良影响，或工作作风粗暴恶劣，故意刁难，被投诉的；

（二）不执行、不正确执行或拖延执行国家的法律、法规和政策以及上级的决定和命令，被投诉的；

（三）滥用职权、玩忽职守、弄虚作假、有欺骗领导和群众行为或违反规定乱收费、乱罚款、乱摊派、乱集资，损害政府形象和人民群众利益，造成不良影响，被投诉的；

（四）在公务活动中，接受对公正执行公务有影响的宴请或参加用公款支付的营业性场所的娱乐活动，被投诉的。

三、被诉人员的处理

（一）本制度所称执法过错责任，是指环境保护行政管理人员，在执行公务中，因故意或重大过失违反法律、法规、规章的有关条款，使公民、法人或其他组织的合法权益受到损害，尚不够追究刑事责任，依照本制度应当受到追究的行为。

（二）环境行政执法人员有下列行为之一的，全局通报批评并暂扣其行政执法证，情节较重的，年度考核给予“不称职”等级。

1、因疏于职守，未及时依法受理群众举报案件，对正在进行的环境违法行为不予制止而造成严重后果的；

2、滥用职权超权限进行处罚的；

3、利用职权包庇纵容环境违法人员或组织，应当作为而不作为的；

4、对当事人申请的应办事项拒绝或者拖延办理，影响经营或者生活的；

5、不如实报告案件，不严格把关致使案件错定案的；

6、在征收排污费中，违反规定，擅自减免的；

7、擅自设立收费项目、提高收费标准的；

8、收费不按规定开具票据的；

9、违反规定实施行政处罚的；

10、不持执法证上岗执法，造成严重后果的；

11、行政执法人员应当自行提出回避而没有自行提出的，经当事人及其法定人或委托的律师要求回避，而拒绝回避的；

12、违反行政程序，造成严重后果的；

13、其他违反法律、法规、规章应当追究执法过错责任的。

（三）行政执法人员有下列情形之一，吊销其行政执法证件：

1、违法行为已构成犯罪；

2、三年内被暂扣行政执法证件三次以上；

3、将行政执法证件交给非执法人员使用的；

4、有不再适宜从事行政执法工作的其它情况的。