论述行政监督的作用范文

导语：如何才能写好一篇论述行政监督的作用，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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    在我国,行政检查作为一项重要的法律制度和行政执法的一种重要方式,有着十分丰富的内涵,但是对如何界定行政检查以及行政检查到底具有什么样的性质,长期以来我国学术界是又分歧的。 即行政检查是行政事实行为还是行政法律行为。关于此问题之研究理论界呈现出二种意见的对立存在。

    第一种观点认为行政检查理应是行政行为。如有论者认为:“行政检查是指行政主体基于行政职权依法对公民、法人或者其他组织(相对人)是否遵守法律、法规及规章等的情况进行了解的行为。”“行政检查是一种具体行政行为,而且是一种外部具体行政行为,如果行政主体违法行使行政检查权而侵害到检查权对象的合法权益,当时人可以提起行政诉讼。” 相同观点也见诸于其他行政法学教材。如“行政检查,又称行政监督检查,是指行政主体按照法定的权限和程序对相对人遵守法律,执行行政命令的情况进行了解与监督的行为。”“行政检查是独立的行政行为,尽管检查的后果可能引发另一个行政行为,如行政处罚,但它和行政处罚是二个相互独立的行为。” :“行政监督检查是行政机关依法对公民、法人或者其他组织遵守法律的状况进行了解,获取有关材料和信息,并予以督促的行为。”“从行政检查的法律性质来看,它是外部的具体的,依职权的单方行为。” :“行政监督有时又称行政监督检查,是指行政主体依法定职权,对相对方遵守法律、法规、规章,执行行政命令、决定的情况进行检查、了解、监督的行为。”“行政监督的性质是一种依至全的单方具体行政行为,是一种独立的法律行为。行政监督的意义就在于它虽然不直接改变相对人实体权利、义务,但它可以对相对方设定某些程序性义务和对其权利进行一定的限制。所以它于行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制措施等行为米切联系,或为行政职能管理过程中不可或缺的环节。行政监督可能引起行政处罚,也可能引起行政奖励,还可能引起任何其他行政行为,但均不影响行政监督行为的独立存在,也不影响其法律后果的产生。”

    该类观点大致基于如下的事实,即行政检查它是行政主作出的职权行为,虽然不直接影响相对人的实体权利、义务,但毕竟产生了程序性法律关系。而且虽然它往往成为其他行政行为的前提行为,但并不影响其独立性。故行政检查在性质上是具体行政行为之一种。

    第二中观点认为行政检查属于行政事实行为。如“行政监督,又称行政监督检查,是指行政主体基于行政职权,依法对相对人是否遵守行政法的规范和执行行政决定等情况所作的事实行为。”“行政监督作为行政主体的职权行为于行政行为具有相同的强制性,相对人具有忍受义务。但是行政监督并不直接改变相对人的实体权利、义务,相对人的忍受也是一种法律上的义务,而不是行政监督设定的义务。因此,它是一种事实行为而非法律行为。” :“从行为的性质上看行政检查是一种事实行为。首先行政检查是一种间接影响相对人一方权利、义务的行为,无论其作为一般监督性质的例行检查,还是作为具体行政案例调查,都会在客观上对相对一方的权利、义务构成直接或间接影响。因为行政检查是随后作出的行政处理依据,但是决定某种行为是否属于法律行为属性的根据并非是对权利、义务的影响,而是在于此种影响是否出于主体的意思表示。根据行政行为过程性理论,每个特定的行政行为均可分为三个阶段,即了解取证的准备阶段,作出决定的阶段和最后宣告阶段。孤立的看,行政检查是具有一定独立性的行为,从一个完整的行为过程来看,它只是其中的一个阶段,一个程序环节和组成部分。行政检查的作用决定了它属于行政行为过程行政行为的准备阶段。应当指出这依阶段的行为尚不具备明显的公权力行使的特征,没有效果意思的形成和存在,一般叶不直接影响相对人的权利、义务、而且由于行政行为的意思表达只是在决定阶段,行政检查也是没意思的。”

    该类观点主要通过对事实行为的概念认识以及行政检查并不直接影响相对人的实体权利、义务等论据阐释行政检查作为事实行为的观点。

    综合而言,二种观点都承认行政检查是一种职权行为,而且行政检查并不对相对人的实体权利、义务发生影响。但区别在于第一种观点认为对程序上权利、义务的影响相当于实体上的权利、义务的影响,在法律后果上是具有相同的效力,故理应属于行政行为。但是后者认为程序上的权利、义务关系的产生并不是行政检查行为发生的法律后果,只是一种事先法律已经作出的安排。行政检查行为只是对一种事实状况的了解,本身并不是以创设法律关系为意思表示,行为后果也并非是创设法律关系之意思表示的实现。故行政检查只是一种行政事实行为。

    二、行政检查之法律行为属性——批判与反思

    从实政法的规定来看,只能得知一系列的行政检查的特征,但是实政法并没有规定行政检查的行为属性,意味着行政检查的行为属性理论在实政法上没有依据。行政检查法律行为属性论者实际上是从行政权力的特征结合实政法上对行政检查的相关规定来论述行政检查的行为属性的。也就是说实政法的规定并不能成为行政检查属于行政法律行为的论据。但是反映出行政检查强烈的行政权力性。正是实政法关于行政检查规定的高权力性质,成了行政检查法律行为属性论者的核心依据。

    行政检查作为行政主体职权之一种,具有如下特征,即职权性,强制性,程序性,往往成为其他行政行为的前提行为,这些特征是对实政法的分析与概括而生的。

    关于职权性,如行政许可法第六十二条规定:行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查,检测,检验,对其生产的经营场所依法进行实地检查。检查时行政机关可以依法查阅或者要求被许可人报送有关材料,被许可人应当如实提供有关情况和材料。中华人民共和国产品质量法第十六条:对依法进行的产品质量监督检查,生产者、销售者不得拒绝等。

    关于行政检查之强制性实质上其职权性导致的必然结果,所以关于行政检查之职权性所依托的实政法足以证明行政检查之强制性。就强制性本身也有实政法上的依托。如中华人民共和国海关法第四十九条:邮运进出境的物品,经海关检验放行后,有关单位才可投递或者交付。中华人民共和国产品质量法第五十七条:产品质量检验机构、认证机构伪造检验结果或者出具虚假证明的,责令改正,对单位处五万元以上十万元以下的罚款,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上五万元以下的罚款;有违法所得的,并处没收违法所得;情节严重的,取消其检验资格、认证资格;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

    关于程序性,行政检查之程序性是于二种意义而言的,即行政检查行为本省必须遵循的程序步骤,以及行政检查行为产生的程序性后果。前者在实政法上的依据如中华人民共和国产品质量法第十五条第二款规定:国家监督抽查的产品,地方不得另行重复抽查;上级监督抽查的产品,下级不得另行重复抽查。关于后者实际上实政法上没有作出规定,只是学理上的概括而已。行政处罚法第三十七条:行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人,并应当 向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问,并协助调 查或者检查,不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。 行政机关在收集证据时,可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难 以取得的情况下,经行政机关负责人批准,可以先行登记保存,并应当在七日内及时 作出处理决定,在此期间,当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。 执法人员与当事人有直接利害关系的,应当回避。

    行政检查往往成为其他行政行为的前提。如行政处罚法第四条:行政处罚遵循公正、公开的原则。 设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会 危害程度相当。 对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的,不得作为行政处罚的依据。产品质量法第六条第二款:对产品质量管理先进和产品质量达到国际先进水平、成绩显着的单位和个人,给予奖励。

    事实上,行政检查之职权性、强制性符合传统理论中行政行为的现行特征即权力性;行政检查之程序性实际上行政检查的程序性法律后果,这种程序上的法律后果是行政检查法律属性论者的重要论据;行政检查往往成为其他行政行为的前提行为,该行政检查的特征实际上是赞成行政检查法律行为属性论者想极力证明行政检查也可以影响到行政相对人即被检查人的实体上的权力、义务。因为如果成为其他行政行为的前提行为,或者说其他行政行为的决定所依据的事实是行政检查的结果,那么行政行检查就对行政相对人产生了影响。整体而言,持这些观点的或论据的论者们只是从行政行为的形式上,或者虽然承认法律行为的要素之一即发生一定的法律后果,但是忽略了法律行为另一要素即法律效果意义上的意思表示,甚至是人为割断了法律行为中意思表示与发生的法律效果的内在联系。所以认为行政检查是行政行为的观点注定是失败的。

    三、行政检查之行政事实行为属性认定

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关键词：依法治档；依法行政；行政执法；档案行政管理

1 本课题国内外研究现状述评，选题的价值和意义

1.1 本课题国内外研究现状述评。我国有关依法治档研究始于上世纪80年代后期，花芝盛在《上海档案》1987年第6期上发表的《依法治档》一文，是目前可查到的有关依法治档研究最早的期刊文献。到2012年底，在知网期刊文献数据库中，以“依法治档”为检索词，篇名为检索项，检得443篇论文。对443篇文献统计，发表文章在2篇以上的作者有9人，共19篇，没有核心作者群，多数作者的研究缺少深度与系统性。

（1）关于依法治档的概念。如，陈作明认为，依法治档就是运用法律、法规治理档案事业。所谓“治档”，则应包括档案的收集、管理和开发利用，以及对档案工作机构及其职责和权力的确认和保障。一句话，依法治档应当是在一切档案工作领域中依据和运用一切有关的法律和法规。[1]

（2）关于依法治档所依之“法”。一是狭义之“法”。如，胡鸣放认为，依法治档就是严格按照《档案法》、《档案法实施办法》等法律法规来规范档案工作。[2]二是广义之“法”。如，陈作明认为，依法治档的“法”起码应当包含三个层次：法律、行政法规和规章、地方法规。而且，在每一层次中，不能仅指档案法和档案工作法规，还应包括有关的政治、经济、科技等一切法律法规。[3]三是模糊之“法”。如，高福祥认为，所谓“依法治档”，就是档案工作要依法办事，要纳入国家法制轨道，用法律规范档案工作的言论、行为，用法律来保障档案工作的顺利进行，用法律来提高档案工作的社会地位，促进档案事业的发展。[4]

（3）关于依法治档的目的。1988年，《档案工作》第12期以《建立依法治档的新秩序》为题的评论员文章，指出了档案部门应该依法办事。在此后相当一段时间内，许多学者都认为，依法治档是与行政手段、宣传教育手段、经济手段并列的推动档案管理工作的工具。

（4）关于依法治档的内容。如，乃康、力刚、永莲认为：“依法办事、科学管理，是依法治档的重要内容。”[5]

（5）关于依法治档中“治档”。一是谁来治。如，管先海认为，依法治档的主体是档案部门，包括各级档案局、档案馆和档案室，强调了相关机关和各级领导要给予支持、配合和协助。 [6]二是如何治。如，邓涛认为，要推动档案行政管理部门职能的转变，提高制度建设的质量，建立科学、民主的决策机制，理顺档案行政执法体制，规范档案行政执法行为，完善档案行政监督制度和机制，提高档案行政管理部门工作人员依法行政的观念和能力，健全档案工作中预防和化解社会矛盾与纠纷的工作机制等。[7]

（6）关于依法治档存在的问题。如，章剑青认为，依法治档存在的主要问题是：档案法制观念淡薄、意识不强。档案立法缺乏前瞻性，法律、法规、规章之间协调不够。档案行政管理部门执法主体地位不明、执法水平不高。档案法制宣传力度不够、效果不佳。[8]

国外无直接研究中国依法治档的成果。国内少数学者介绍了欧美，主要是美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯等国家自20世纪70年代以来的档案立法进展及其背景，对执法情况较少涉及。

从总体上来说，档案学界对依法治档相关研究的整体状况是：概念逐渐清晰，工作实务强，理论论述弱，研究浮浅分散。在与依法治档相关的研究成果中，虽然依法治档的内涵、外延逐渐清晰，但仍需要进一步深入研究，使之更加明晰，特别是对依法治档的目的、内容、范围、作用、方法和实施路径的研究，仍然处在相对浮浅、分散的状态，需要展开深入系统的研究。

1.2 选题的价值和意义。党的十报告中提出：要深化行政体制改革，全面推进依法治国，推进依法行政，切实做到严格规范、公正文明执法。健全权力运行制约和监督体系，加强民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。档案事业也要加强依法治档，加强依法行政，加强依法管理档案事务。因此，研究依法治档既是贯彻党的十报告关于依法治国和深化行政体制改革的精神，也是档案事业发展的内在需要，既有档案学的理论意义，也有很强的档案工作实际价值。

本课题对于档案行政管理研究、档案馆管理研究、社会组织档案管理研究以及档案法学研究都有着积极的意义。第一，对于修改《档案法》以适应档案事业的发展和依法行政、依法管理档案事业，完善档案法规体系，转变档案行政管理职能、转变档案行政管理方法，使档案执法跟上国家依法行政的快速发展步伐有着积极的作用。第二，对于加快国家综合档案馆转变功能和加快开放步伐，由“国家模式”向“社会模式”转变，向公共档案馆转变，向服务全社会公民转变，进一步开放档案以适应社会和经济发展及全社会公民日益增长的对档案的利用需求有着一定的推动作用。第三，对于将档案工作的重点由以安全保管为主，转移到保管与利用并重上来，树立“开放是原则，不开放是例外”的理念，加快开放档案的步伐，最大限度地缩小不予开放档案的范围，也有着积极的作用。第四，对于加强各类社会组织和公民形成的对国家和社会有价值的档案的管理，加强国家档案资源建设，完善档案资源体系建设同样有着积极的作用。第五，对更新《档案法学》的知识内容具有直接促进作用。

2 本课题研究的主要内容、基本观点、研究思路、研究方法、创新之处

2.1 本课题研究的主要内容

（1）现状及趋势。对我国依法治档的现状及趋势加以归纳和总结。主要涉及国外依法治档概述、我国依法治档的历史脉络、依法治档的现状及趋势、依法治档研究文献综述等。

（2）法律关系辨析。包括依法治档的概念、特点和实质。依法治档所依之“法”的含义， 依法治档“法”的基础，档案法律体系的含义及其建设的内容。

（3）依法治档的目的。“依法治档”不仅是档案工作的工具，而是涉及全社会的有关档案事务，其重心是档案依法行政、依法管理国家档案、依法提供档案利用服务。

（4）依法治档的内容和范围

①依法治档的主要内容是档案行政执法、依法办理档案事务、依法科学管理档案。②依法治档的范围包括：一是档案行政管理部门在依法治档中的作用与职能。档案行政管理部门必须牢固树立“法大于权”的信念，切实履行监督职能，既要监督下级档案部门履行职责，又要监督社会公民守法；既要监督同级有关部门，又要监督领导执法。档案行政管理部门在依法治档中的作用为：依法进行科学指导、保证法规贯彻执行、注重解决非程序化问题。档案行政管理部门在依法治档中的职能为：教育职能、监督职能、查处职能。二是各级各类档案馆的作用与职能。依法接收和收集分管范围内的档案。制定本馆关于收集和接收档案的各项规章制度，采取多种形式和渠道，广泛开展档案接收和收集工作，加强档案资源建设，丰富馆（室）藏；依法整理和保管分管范围内的档案，建立并完善档案检索体系，方便利用；依法开放已到开放期限的馆藏档案，为利用者利用开放档案创造各种便利条件；做好已公开现行文件提供利用工作；依法公布馆藏档案的全部或者部分内容信息，依法开发和提供利用好馆藏档案；应当正确处理开发利用与保密的关系，从而使馆藏档案在不失国家秘密的前提下最大限度地得以开发利用；安全保护国家档案。三是社会机构和组织及个人在档案管理方面的作用与职能。国有单位要依法建立健全本单位的档案工作规章制度，使本单位档案工作有法可依、有章可循，逐步走向规范化、制度化。依法做好本单位文件、资料的形成、积累和归档工作，以确保形成档案的齐全完整。依法向有关档案馆移交档案。对于非国有组织和公民形成的对国家和社会有保存价值的档案，非国有组织和公民要做到安全保管，为国家积累档案资源，防止档案资源的流失，保障信息的安全。

（5）依法治档的方法。一是档案行政指导。档案业务指导是计划经济的产物，在当时具有很强的“刚性”，发挥了不可替代的历史作用。但在当前依法治档的语境下，它已经弱化为档案行政指导。档案行政指导属于非强制性行政行为，其主要职能是解决机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作会不会做，做得好不好的问题。二是档案行政监督检查。现有的“执法监督”应改为“档案行政监督检查”。它属于强制性行政行为，主要职能是解决机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作做不做的问题，促使这些机构必须依法建立档案工作、归档保存应当保存的档案、确保档案的安全，等等。三是档案行政执法。坚持按照法律程序办事，建立健全档案行政执法体制，明确权责，规范档案执法行为；实行档案行政执法考核制度和执法过错责任追究制度。四是实现权力制衡，建立起有效的内外部监督和制约机制。五是转变档案行政管理职能，提高管理效能。加快由微观管理向宏观管理转变的步伐，切实搞好由以业务指导为主向以依法监管为主转变的各项工作。六是实现具体管理职能的转变。将档案工作的重点由以安全保管为主，转移到保管与利用并重上来。七是加强宣传教育，提高全社会尤其是档案行政管理部门及其工作人员的档案法治意识。

2.2 基本观点。过去认为，依法治档只是档案部门的职责，是面向社会组织，尤其是国有组织的单项性执法行为，与档案部门自身、其他组织和公民无关。在建设法治国家的进程中，依法治档首先需要界定档案部门职责与职权，同时界定社会组织和公民的义务与权利。依法治档，档案部门既要法人，更要法己。它的实质是用法律的手段规范、约束档案行政权力的行使，保证档案工作正常有效开展，保障公民、法人和其他组织在档案事务中的合法权利不受侵犯。依法行政，确保与档案、档案工作有关的一切法律、法规和规章能够得到有效的实施。实现权力制衡，建立监督和制约机制。转变档案行政管理职能，提高管理效能。

依法治档的内容有三项，即档案行政执法、依法办理档案事务、依法科学管理档案。这就需要理清档案行政管理部门在依法治档中的作用与职能、档案馆的作用与职能以及社会机构和组织及公民在档案管理方面的作用与职能。只有这样，才能各司其职，相互协作，共同完成时代赋予的任务。

依法治档就是要按照档案法律体系提供的规范，科学地处理档案事务，合理地调整档案社会关系，推动档案事业进步，促进经济和社会发展的过程。依法科学管理档案，就是要依法接收、征集档案，安全可靠地管理档案，最大限度地开放档案，满足社会各方面，特别是公民的利用需求。

依法治档首先应从档案部门做起，也就是先“法”自己。同时，做好档案行政指导、档案行政监督检查和档案行政执法。

2.3 研究思路。在研究中，我们秉承的思路是，从依法治档的基本问题入手，明确依法治档的概念，界定依法治档所依“法”的含义。在此基础上，确立依法治档的内容和范围，寻求实施依法治档的可行性方法和选择性路径。

2.4 研究方法

（1）文献调研。对《档案法》颁布以来的研究成果进行调查和分析，对研究中的不足和问题加以归纳，总结原因，在此基础上展开理论研究，解决应然状态问题。

（2）实地调研和案例分析。对1988年《档案法》施行，特别是1996年《档案法》第一次修改以来，档案系统档案行政执法、依法办理档案事务、依法科学管理档案三项活动进行实地的调研，对典型性事例进行分析，总结不同阶段的发展特点，提出现阶段实施的方法和路径，解决实然状态问题。

2.5 创新之处。一是重新界定依法治档的概念。目前我国对依法治档的概念研究不清晰、不确切，这对实施依法治档有不利的影响。要实施依法治档，首要的是清晰依法治档的概念。二是重新明确依法治档的内容和范围。不明确依法治档的内容和范围，就无法有的放矢地实施依法治档，这也是目前依法治档实施困难的原因之一。三是依据新的社会条件，提出依法治档的方法。依法治档的方法一直困扰着档案部门，由于依法治档的方法单一、方法错误等，造成依法治档大都停留在表面，难以深入下去，难以达到依法治档的目的。

注：本文为2013年度国家社会科学基金项目《依法治档研究》的论证成果，批准号：13BTQ068。

参考文献：

[1][3]陈作明.“依法治档”的内涵[J]. 档案工作，1993（6）：28～29.

[2]胡鸣放.依法治档，开创开发区档案工作新局面[J].档案与建设，2004（8）：24～26.

[4]高福祥.“依法治档”刍议[J].黑龙江档案，1998（2）：39.

[5]乃康，力刚，永莲. 依法治档则灵——纪念《档案法》实施两周年[J].山西档案，1990（1）：11～13.

[6]管先海.对依法治档的理性思考[J].北京档案，2005（4）：31～33.

[7]邓涛.依法治档的内涵与重点[J].中国档案，2010（3）：31～32.

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关键词：建设工程； 招投标； 问题

中图分类号：TU723文献标识码： A

1. 招标组织不规范

当前，在招标投标活动的过程中，仍存在一些规避招标、招标弄虚作假、串通投标等问题，严重危及了工程质量和安全生产，给国家财产和人民群众的生命财产安全构成巨大威胁，也导致了一些腐败现象的滋生蔓延，其中有一个最关键的原因往往被人们忽视了――建设项目招标人对招标组织的构建及其运用不规范，导致招投标的质量得不到提高，招标投标市场规范的速度进展缓慢。

现代工程招标投标日益受到人们的重视和提倡。在实践中，整个招标活动的规范，取决于招标人的招标组织构建的严肃性和专业性，因为他贯穿和主导整个招标定标全过程。也直接影响招标质量，对发包人、投标人和招标投标市场起“举足轻重”的作用。因此构建和完善建设工程招标中标组织层次结构体系，是贯彻和落实《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》、规范建设工程招投标市场的关键。该文将从以下几个方面分析招标组织不规范的原因（如图1）。

图1 招标组织不规范

1.1 对招投标的重要性认识不够

有些招标人从计划经济的延伸角度分析，往往误认为招标人就是招标行政管理机构，而实际上并不是招标人自己有能力、符合规定就可以组织招标事宜，所以有些建设项目的招标人忽视了目前我国法律已经给予他的相关权利，对社会和自己的企业及相应的投资没有负应有的责任。

1.2 机制不健全

《招标投标法》第十二条规定：“招标人具有编制招标文件和组织评标能力的，可以自行办理招标事宜”。这里强调第一具有编制招标文件；第二具有组织招标能力，即可以自行组织招标事宜，但未明确规定具备什么构建标准，如应具有多少个相关高级和中级技术人员和配备相关的其他人员条件才能组织招标事宜。所以，还必须建立健全有关相应的细则，配合其《招标投标法》的有关条款，才能为规范招标投标提供法律上的依据和准则。所以，目前急需健全相应机制，适应和保证招投标活动的良性发展。

1.3 行政监督和管理力度不够

《招标投标法》第十二条规定：“招标人自行办理招标事宜的，应当向有关行政监督部门备案，备案制度虽然不是一种事先审批的制度，只是要求当事人在自行招标同时，书面告知有关行政监督部门予以备查，但有关行政监督部门可以通过备案制度掌握情况，如发现自行招标人不符合法定条件的，有权要求纠正”。但是近年来实践中一些地方和部门对招投标活动非法干预较多，其中比较明显有：一是降低对建设项目招标人构建的招标组织的要求的标准，便于暗箱操纵；二是表面为招标人组织招标，实际上是由招标管理机构控制组织招标，这样为本部门、本系统谋取经济利益的情况屡见不鲜。

2. 投标活动不规范

建设工程投标活动是建设工程招标、投标活动中的一个重要环节，在建筑市场活动中处于核心地位。随着整个招标投标市场的改革和深入，我国建设工程投标规范化程度日趋规范，投标人的经济意识，竞争意识不断增强，对招标投标的重视程度也越来越高，投标程序及投标运行体制逐步健全，投标质量也大幅度提高，如现在一般的大、中型施工企业中，都设立了专门投标组织机构，类似的投标文件均建立了程序，相似的报价方式建立了数据数学模型，随机交换可取；施工平面图、施工网络图、施工进度图等可输入数据优化后计算机制作，这体现了目前我国建设工程投标活动正向规范化大步地迈进，收效明显，对维持建筑市场秩序，实现招标规范的长远发展，起到了重要的作用，同时也存在一些不容忽视的问题，如：

（1)我国建设工程投标发展不平衡。

（2)公开招标的项目少。

（3)投标企业资质混乱，工作不够规范。

（4)机制不健全。

3. 评标定标过程不规范

3 .1 评标人员素质参差不齐及技术标评定可操作性不强

招标投标定标的关键是评标过程，评标人员的素质和能否客观公正地逐项打分，直接影响着参与投标的施工企业的命运。也影响着评标的公正性，最后影响招标投标定标的结果。

目前建设工程招标投标中的商务标的评标办法已经比较合理，易于操作，但技术标的评标办法就比较难以制定得合情合理。除了企业的资质，业绩、荣誉等硬性标准，评标时较容易操作外，其他方面，如施工组织设计、质保体系、安全管理等方面，本身的松紧度较大，不好掌握，评标人员全凭主观意识和自身的知识水平进行打分，带有感彩。如某工程项目的技术标的评分办法就技术标分为企业资质、企业施工管理能力和施工组织设计三个方面。企业资质，业绩满分100分，权重为0 .15；企业施工管理能力满分100分，权重0 .15；施工组织设计满分100分，权重0 .2。关键在这三个100 分中，又细化到若干条款，其中不少条款给定的分数上下波动的余地太大。如主要施工机械完好，可靠性高，布置配备科学合理给21～2 5分：基本完好可靠合理给10～2 0分；一般给1～10分，评标人员又怎能掌握哪个企业的主要施工机械完好可靠，哪个企业基本完好可靠呢？况且凡经过资质审查己经入围的施工企业，硬性指标基本都不差相上下的，谁来承包业主的招标工程在实力上都是毫无疑问题的。但评标人员在按评标打分时，都按完好、可靠、合理的条件对待，给21分可以、给2 5分也是可以。都在评标办法规定的范围之内，检查验证时也不能讲评标人员违规。由于单项评分办法制定的不尽合理，评分时伸缩性余地较大，很难能做到公平、公正。

3.2 行政干预依然存在

行政干预，中标的企业觉得有靠山就有活千，市场经济观念只会削弱而不会增强。没有中标的企业则对现行的招标投标法产生怀疑和抵触情绪。对主管招标投标的业主单位来讲，过多行政干预也使他们感到为难，实现不了自主选择最具实力的施工企业来完成自己的建设项目，就会给今后建设过程中管理、后期维权增加不少困难。最重要的是如果行政千预选择了素质不高的施工队伍，则会给建设工程质量带来严重的影响。

3.3 商务标的标底易泄露

目前我国招标投标定标时，商务标的评标办法基本合理，也便于操作，关键就看各投标单位的报价情况，在报价上也集中体现了投标单位的定额及概算预算的管理水平。商务标的评标是否真正体现公平、公正，关键在于业主标底的保密程度。保密程度高，就能使投标的企业真正靠自己的本事吃饭，靠自己扎实的基础工作和灵活的应变能力来竞争，评标也才有实际意义.如果业主的商务标底一旦泄露出去，就从根本上否决了评标的公平、公正。

4. 实现我国工程招投标规范化的对策

4.1 统一全国各地、各部门的工程招投标法律法规制度

为了给全国各地、各部门的工程招投标活动提供统一的标准，中央有关部门应该根据有关法律法规、我国建设领域实际情况以及我国实施这些法律中需要解决的各种问题，及时制定《招标投标法》的实施细则。然后，应该根据这个统一标准，对全国各地、各部门现行有关工程招投标的行政法规、临时规定等全面清理，废止那些不利于工程招投标市场开放和公平、平等竞争的“土政策”，修改那些地方保护、部门保护的条款。

4.2 与时俱进，提高工程招投标法律法规制度的明确性与可行性

我国的工程招投标法律法规制度应当适应工程建设领域的新变化，根据《建筑法》、《招标投标法》、《合同法》等法律的基本精神，为工程招投标领域的新生事物(如代建制等)和合法的特殊操作方式(如两阶段招标等)及时提供有利于其健康发展的新的规范，使工程招投标法律法规制度更加明确、具备更好的可操作性。

4 .3 提高工程招投标法律法规制度的严密性与合理性

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[关键词]法治政府；指标体系；体系完善

[中图分类号]D920.4

[文献标识码]A

[文章编号]1671-5918（2015）16-0081-03

一、法治政府指标体系的功能

（一）评价功能

法治政府指标体系可以对进行法治建设的政府进行科学、全面、系统的考核，它是对政府当前法治建设情况一个综合的评价与鉴定，因此，评价功能是法治政府指标体系的基本功能。只有通过法治政府指标体系对政府法治建设进程进行综合的评价，才能分析出法治政府建设中存在的问题，为问题产生原因的分析提供必要的参考，为法治政府的推进提供合理的建议。法治政府指标体系并非是生搬硬套政府法治建设的内容，而是从选取政府法治建设中最重要的内容作为评价指标，旨在用最少的指标来精准的评价出政府法治建设现状。

（二）引导功能

引导功能是指法治政府指标体系可以为政府法治建设提供动力与支持，为法治政府建设指明方向。为了促进我国地方政治的法治建设，我国于2004年出台了《全面推进依法行政实施纲要》，《纲要》的出台给法治政府建设提供了有益的参考，但是却没有对法治政府建设进程进行分解量化，不利于法治建设的具体实施。很多政府将进行法治政府建设当作口号，却没有行动，大多数是由于无从下手。法治政府指标体系通过分析法治政府的内涵与价值取向，将其内在要求进行分解与细化，最终形成可测量的量化指标。政府工作人员会向着共同的目标努力，就会形成强大的内在驱动力。

（三）预测功能

法治政府指标体系的构建与实施会通过法治政府建设的评价结构来预测政府在法治建设中有可能会遇到的困难，并通过跟踪法治政府长中期发展规划是否得到了落实，为下一阶段建设目标的确定提供有价值的依据。构建法治政府指标体系的目的并非是对已完成的法治建设工作进行评判，而是着眼于未来，为法治政府的进一步建设提供有益的帮助。将法治政府指标体系数据绘制成图表，形象直观的感知法治政府建设的现状与变化情况，测算出法治政府的建设速度，掌握发展轨迹，分析发展规律，从而准确的预测未来的发展趋势，为采取得当的措施实现法治建设目标提供保障。

（四）标杆与激励功能

法治政府指标体系既是法治政府总目标的探索与践行，可以给法治政府建设提供有益的参考与必要的支持。同时还为其他法治政府建设树立标杆，发挥启示与激励作用。进行法治政府建设是各级政府都在深入探讨的问题，没有现行的经验可循，都是边摸索边前进。由于各级政府的差距较大，在法治建设的目标实现上参差不齐，如果发现政府的法治建设与其他政府存在差距，可以通过指标体系分析差距产生的原因，可以制定有针对性的方案，完善法治建设。

二、法治政府指标体系分析

（一）法治政府指标体系的理论基础

构建法治政府指标体系需要理论支撑。首先，应该认真研究国内外法治评价的方法，分析法治政府建设指标体系的构建的理论基础与实践结果，为法治政府指标体系的构建提供理论基础。其次，要对法治政府的实际情况进行全面的分析，分析出哪些理论可以用于法治政府指标评价体系构建的指导，在指标体系构建过程中，应该注意哪些事项、遵循哪些原则。最为重要的是研究如何通过指标体系反映出法治政府建设过程中存在的问题，为法治政府建设提供有价值的参考。最后，对统计理论与方法进行研究，探讨哪种数理统计方法可以用于指标体系评价结果的汇总与分析，这样才能保证指标体系构建的科学性。

（二）法治政府指标体系结构

法治政府建设是一项系统工程，它需要逐层分部来实现，这就要求指标体系应该对法治政府建设情况的评价要逐层分部的实现，这就要求指标体系要具有可以科学、全面反映法治政府建设情况的结构与层次。指标的层次性主要分为纵向关系与横向关系两类。纵向关系反映的是法治政府建设各组成内容之间的联系；横向反映的是某项内容各个因素之间存在的关系。法治政府指标体系结构的确定先要对法治政府建设的总目标进行分解，划分出多个大的子系统，然后对大的子系统再进行分解，形成下属层次的子系统，直到分解出来的指标可以直接反映法治政府的建设情况，才停止向下分解。因此，大多数法治政府指标体系都会采用树形层次结构。树形层次结构简单，各个指标之间的关系一眼明了，使指标体系易于应用。

（三）法治政府指标体系框架

建设法治政府是构建法治政府指标体系进行评价的总目标，分析《纲要》的内容，可以将此总目标分解为多项子目标：（1）转变职能，创建协调统一、高效廉洁的现代行政管理体系；（2）创建科学、民主的行政决策机制；（3）促进科学、规范制度建设加快；（4）建立权责分明、行为规范、保障有力的行政执法体制；（5）建立方便、快捷、成本较低的防范化解社会矛盾机制；（6）构建立体化、多层次的监督机制；（7）提升行政工作人员的依法行政的意识与观念。地方政府都处于中间阶层，它们既是国家法律法规和政府实施的主体，也是国家与人民群众的桥梁，起到承上启下的作用，它会对我国法治国家建设有着重要的影响。正是由于地方政府具有上述特征，它应该在指标体系的构建中体现法治政府建设的最高目标，为了促使监督机制作用的发挥，也应该将群众列入监督主体中来。因此，可以增加第8个一级指标系统，既公众评议。最终形成了8个一级指标系统，分别是职能转变指标、行政决策指标、制度建设指标、行政执法指标、行政监督指标、队伍建设指标、法治环境指标与公众评价指标。

三、法治政府指标体系的完善

（一）为保证指标体系评价功能的发挥应该科学划分与确定二级、三级指标

在上一个模块中，重点论述了法治政府指标评价体系的一级指标有8个，没有论述二级与三级指标。一级指标是第一层指标系统，它发挥的主要作用是指标功能的划分，二级指标的主要功能是三级指标功能的描述，相对抽象，并且可操作性不强，只有三级指标法治政府建设评价付诸实践的关键层面，只有这个层次的指标是可用于评价结果分析的。同时，一级指标的确定大都是依据《纲要》的内容，而二级指标与三级指标的确定则要求政府结合工作实际来设定，因此，二级指标与三级指标的科学划分与确定对指标体系发挥评价功能是至关重要的。二级指标与三级指标的数量并非越来越好，划分也并非是越细越好，最好是每个指标都可以反映出法治政府建设的实际情况，不存在重复冗余，也没有无意义的干扰项。例如，一级指标职能转变下属的二级指标分别为职能与权限划分、公共服务、行政管理方式，其中职能与权限划分的下属三级指标又分别是政府机构的数量、政府结构的合理性、各行政机关职责的明确程度以及行政机关人员编制合法化程度。通过对各三级指标进行深入的调查分析与验证发现“政府机构的数量”对法治政府建设情况评价的意义不大，因此，将“政府机构的数量”从一级指标“职能转变”下属的二级指标中的“职能与权限划分”下属的三级指标中剔除。

（二）为保证指标体系引导功能的发挥应深入解析每个评价指标的意义

构建法治政府指标体系发挥引导功能，就要保证指标评价数据汇总与分析后，可以得到有价值的结果，这样才能引导接下来的法治政府建设应如何进行，这就需要深入解析每个评价指标的意义。例如人们关注度较高的行政监督指标下属的二级指标分别是人大监督、层级监督、司法监督、社会监督、审计监督，各个二级指标又有3至5个三级评价指标。由于人大监督的内容主要包括听取审议工作报告、执法检查、专项视察、专题调研等形式，因此，确定人大监督下属的三级指标分别为人大代表质询论、政府向人大进行工作报告的频率、绩效考核不合格的比重。其中，人大质询率法定监督权力，它是指人大依法开展的专题询问与质询。质询是刚性监督，它比询问更为严厉，社会影响大，力度大，人大质询率的高低意味着法治建设是否存在极其不妥之处，如果存在的话就意味着法治政府建设存在重大问题。绩效考核不合格的比重是指法治政府建设过程中工作完成情况不达标的数量与总数量的比值。它是对法治政府建设工作的总体评价，工作完成的好，当然绩效考核不合格的比重就会较低，反之会较高，可以准确地描述法治政府建设的总体状况。由此可见，只有深入的分析每个评价指标的意义，才能发挥指标体系的引导功能，这就需要构建指标体系与运用指标体系进行评价的过程中，要深刻把握每个指标的含义，并将指标的含义以书面文件的形式进行存档。

（三）为保证指标体系预测功能的发挥应注重定量与定性相结合

法治政府建设内涵十分丰富，我们需要对法治政府建设情况进行客观的评价、科学的分析，才能促进法治政府建设目标实现，这就要求我们应该在构建了指标体系以后，通过指标体系的运用，发挥其预测功能，指导法治社会建设工作的开展。如上所述，指标体系预测功能的发挥需要将信息数据汇总，再通过数理统计分析法，或是画成数据图像，得出信息背后的特点、规律，这样才能预测法治政府建设趋势与有可能出现的问题。为了确保信息的准确性，应该采用定量与定性相结合的方法。指标体系的设计之初就应该充分考虑到定量与定性相结合的指标信息分析方法，才能为指标信息的定性分析奠定基础，为信息的量化处理提供可能。量化，有利于准确的揭示事物的本质。众所周知，法治政府建设指标体系所涉及的内容宽泛，反映出来的现象难以界定，那么，都采用定量的分析方法是无法实现的。因此，我们可以采用先定性，再定量的方法来进行评价，保证评价结果的准确性。

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[关键词] 经济主体，主体价值、主体分类，抽象与具体层面，静态与动态角度

一、正确认识经济法主体的价值和意义

从动态的角度看，法通过调控一定主体的行为，以确认、保护和一定的关系，最终达到建立和维护一定社会秩序、实现其价值理念的目的。就某一部门法而言，对主体行为的调控主要是通过确定主体范围和设定行为模式两方面完成的，具体地说，就是该部门法明确调整哪些主体的行为，并运用哪些权利义务的组合来规范主体的行为。主体根据法律的规定建立具体的法律关系，并最终将这种法律关系转化为享受权利和履行义务的现实行为，使法在社会生活中得以实现。

对于新兴的部门法——经济法来说，其社会本位的价值理念的实现，当然有赖于经济法主体制度的正确建立和发展。正确认识经济法主体的概念、性质和分类，既有重大的理论价值，又有重大的实践价值。一方面，经济法主体理论是构建成熟、完备的经济法基础理论体系的核心环节，与经济法的调整对象（调整哪些社会关系）、本质属性（与其他部门法有何根本区别）和理念原则（如何指导经济法的制定和实施）存在着逻辑上的紧密联系。另一方面，经济法主体又是衔接经济法理论与实践的环节性要素：就经济法的制定过程而言，经济法主体的层级理论是建立和完善的经济法律体系和区分具体经济法律部门层级的基础；就经济法的实施过程而言，经济法主体的动态角色研究，能够使经济法理念原则得以正确适用，并改善经济法在法律实践中功能受限等，[注1]以规范和引导市场经济的健康发展。

的经济法学作为研究经济法现象的新兴法律学科，是在大胆借鉴国内外法学和经济学研究成果的基础上发展起来的。随着我国社会主义市场经济的蓬勃发展，在现实经济生活中出现了别国市场经济未曾面临的新情况。譬如，怎样在不国家控股的前提下，适当减持部分国有股的问题。这些新的变化需要我们经济法学者针对新问题摆脱旧有思维的束缚，加强法律理论的创新研究。

然而不论从经济法的发展还是价值功能来看，由于国内不少经济法学者成长和长成于标准化、模式化应试下，其创造性思维能力呈现出天然的“贫困”，导致对经济法的本质与现代性认识不足，[注2]表现在经济法主体研究领域，就是不自觉地止步于静态的、形而上学的研究方法。一些学者固守或依赖于民法、行政法既有的主体研究成果，采用“范式”（模式化）的方法论将之迁移到经济法理论中，而没有考虑到经济法的自身特色，造成了迁移来的经济法主体理论水土不服。

比如在民法领域中，民事主体包括平等的公民、法人、非法人组织三大类，具有相应的民事权利能力和行为能力，主体凭借意思自治进行民事法律行为，并根据法律承担以过错责任为主的民事责任。但是对经济法而言，如果从形式上照搬民法这种主体——行为——责任的研究路径，而不加以具体，就容易让人产生无法对经济法主体准确定位和分类的困惑，并纠缠于经济法是否应当像民法一样规定法人制度[注3]但又与其相区别，经济法是否应当建立一种不同于民法和行政法的责任制度等枝节性的问题。

我们认为，经济法可以设立自己的法人制度，但一定要脱离民法抽象的、形式化的、带有拟人色彩的“法人”窠臼。经济法人制度真正要解决的问题是：主体如何以其社会责任为准则进行经济行为、如何具体合理分担社会责任等问题。经济法人制度的问题不应当也不能够成为我们深入研究经济法主体的性质、行为和责任的障碍，否则还不如换一个角度来观察问题。譬如，思考如何建立主体的“经济责任制”就更有实践价值。[注4]同时，与经济法综合系统的调整方法相适应，经济法的责任制度体系是一种包含了民事责任、行政责任、刑事责任、社会责任等等的综合责任体系，过于强调各部门法与各种调整方法形式上的对应性，反而会失去经济法的特色。

再如，若模仿关于行政法主体划分为行政主体、行政相对人和行政监督主体的分类思路，将经济法主体的基本分类确定为地位不平等的决策主体、管理主体、实施主体、监督主体等。或者更简略地划分为管理主体和实施主体，并认为管理主体包含了决策主体和监督主体，它们都属于国家主体。类似的困惑同样存在。因为就任何法律规范而言，都有其创制主体、实施主体和监督主体，那么这种似是而非的分类实践意义何在！这只会把我们研究经济法的视角限定于相对狭窄的国家经济管理领域，以自圆其说！这是法律理论对法律实践现状的一种倒退和妥协，而非对经济生活现实需要的一种积极响应。

应当注意到，该种分类的实质是确立了“国家主体”在经济法律关系中的固定地位，即不管何种经济法律关系，都必须有“国家主体”参与其中，才能称之为经济法意义上的法律关系。而这实际与行政法律关系中行政主体地位相对恒定的特点如出一辙。[注5]关于“国家主体”提法是否科学的问题，本文随后会有专门论述，这里需要置疑一点：行政主体在各种行政法律关系中也并非永远处于管理者的地位，而这种连行政法学者也注意到的“恒定”分类法局限问题，为什么某些经济法学者却视而不见，将“国家主体”以管理者的姿态进行到底了呢？虽然很多学者认识到了这种基本分类方法的不足，并对其加以充实改进，例如用更详细的经营主体、消费主体取代笼统的实施主体，用更具体的政府机构取代抽象的管理主体，以平衡原来过分突出国家主体轴心地位的分类，但仍有换汤不换药之嫌，该分类方法对于具体经济法部门的主体类型涵盖性和针对性不强的先天弱点，也并未因此得到改善。

事实上，这些研究思路忽视了问题的真正关键，即三类部门法主体设置的逻辑起点并不相同。民商法是市场经济中个体权利的维护者，强调以权利来界定和约束权利，以实现主体在平等秩序下的最大自由和利益。行政法以控制行政权力的行使为核心，强调以权利和权力来限定和制约行政权力，以实现政府有序行政的最大效能。而经济法以维护社会公共利益为己任，其主体行为模式更偏重于权利（力）基础上的责任，强调要在主体之间合理分配社会经济资源，从而形成一种和谐的经济秩序，以实现社会经济整体的可持续发展。这里的分配不是以政府为主导的分配，而是一种需要动用市场的自发力量和政府的自觉力量，以市场机制正常发挥作用为基础、政府进行宏观调控相配合的合乎经济理性的分配，政府经济行为不能违背经济和脱离法制轨道，否则政府就违反了其承担的社会责任。这里的和谐也不能单纯理解为制衡，而是一个远比制衡更加宽广和深入的概念。主体之间只有对抗与制约，而没有合作与协调是不可能促进经济的全面、持续、协调发展的，和谐是经济法价值的核心要素，是贯穿于经济法调整社会关系过程始终的一种基调，也是经济法制定与实施的出发点和灵魂所在。

此外，由于现代社会经济关系日益复杂并且变动频繁，公私因素逐渐相互交织融合，经济法律关系具有包含纵向因素和横向因素的层级性，[注6]更需要我们从静态和动态两方面观察才能完整揭示经济法的本质。否则仅仅套用传统思维固守静态分类的老路子，我们就会陷入与别的部门法学者大打无谓的口水仗、人为扩大或缩小对经济法调整范围认识的误区。譬如，经济体制改革初期的“大民法”与“大经济法”之论战，中期的“经济行政法”理论之兴起和衰落，到现在的“经济法”和“社会法”之争。[注7]所以，对于经济法主体的分类标准，我们不能简单地以民法的横向划分或者行政法的纵向划分思路加以替换，而应当从实践出发勇于创新，通过动静结合的方式探讨经济法主体的分类层次。

因此，凭借这种全面的、创新的视角，我们要正确认识经济法主体具有更深层次的意义：它可以帮助我们反思研究经济法调整对象和本质属性的传统路径之不足，[注8]找到明确经济法的定位、验证经济法独立性的新突破口，最终建立和拓展实现经济法在实践中功能和价值的有效途径，把经济法真正从“应然”的众说纷纭之法转变为“实然”的主客观统一之法。

二、经济法主体的概念、性质和特征

（一）经济法主体的概念

我们研究经济法主体的首要目标是在归纳概括现实中各种经济法主体类型的基础上，给出经济法主体一个明确的定义，以确定受经济法规制的主体范围。

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关键词：论文教学；问题原因；对策；

开放教育的质量是广播电视大学的生命。要提高教育质量,涉及到教学管理的全过程,其中毕业论文实践性环节是整个质量保证体系中的重中之重,也是相对薄弱的环节。由于毕业论文写作有较强的实践性和专业性,加之开放教育这种独特的办学形式和教学体制,使毕业论文实践性环节成为教学中的难点。目前,我校开放教育本科行政管理专业毕业论文写作质量良芬不齐,整体水平堪优。现仅就行政管理专业毕业论文写作教学作一探讨。

1毕业论文写作教学中存在的问题

毕业论文是学生自主学习、尝试解决实际问题的实践性环节。完成毕业论文是开放教育本科生毕业的一个必要条件,理应引起学生的重视,但是在实际的写作教学过程中还存在不少问题。

1.1论文选题不符合要求

重庆电大对行政管理专业制定了具体的毕业论文教学大纲和实施方案,明确规定了毕业论文的选题范围。但是仍有一部分学生没有对毕业论文的写作引起重视,自行其事,选题与要求大相径庭,主要有以下三种情况:

l)选题忽略专业性。电大对行政管理专业本科毕业论文作了明确规定:选题必须符合专业培养目标和教学要求。要求学生选题以所学专业课的内容为主,不得脱离本专业范围;内容有一定的综合性,具有一定的深度和广度。同时,明确要求写作内容是:选择同本单位、本行业的行政管理发展密切相关的现实问题和实际问题。事实上,每届学员提交的毕业论文选题中,有相当一部分选择了非专业方面的选题,或者是已经完全得到解决的常识性问题。没有体现本专业的特色和要求。

2)选题过大过难或过窄。学员缺乏必要的选题常识,不能结合自己的实际水平选题,如有的学员写“政府机构改革研究”“各国行政监督比较研究”“电子政务建设若干问题”“论企业家政府”等之类大而难的题目,这样,导致自己的综合能力达不到,驾驭不了。同时,由于选材难度大,导致观点提炼不准,内容空空洞,思想没有深度。反之,有的学员选题过窄,无法展开论述,使论文缺乏应有力度。

3)选题陈旧,内容雷同较多。比如,“论行政管理的地位和作用”“论人力资源管理”等,内容陈旧,雷同,不能解决本单位、本行业管理中现实存在的问题。

1.2论文内容有明显缺陷

这一类的论文多数是由拼凑而成的,由于论文作者胸无成竹,东拉西拼,导致论文在论点、论据、论证、研究方法、逻辑、结构、语言等方面都存在着严重的问题。无关论文主题的内容占据很大篇幅,而研究的成分很少;或论文观点不明确,论据不充分,不翔实,与论点不相符;或论证不严密,逻辑混乱,结构不完整,层次不清楚,没有整体性;有些甚至语言不通顺不流畅。

1.3论文格式不符合规范

《重庆电大行政管理专业(本科)毕业论文教学工作实施意见》中明确规定了本科毕业论文的内容及格式的要求,但在实际的操作中,有的学员缺乏严谨的学术态度,导致论文不符合规范要求。一是形式上的不规范。表现在论文字号、字距等排版不符合要求;论文中必备的要素不完整,有的无内容摘要或关键词,有的将文末注释和参考文献混为一谈等。二是内容上的不规范。论文的题目不能够准确概括论文主题,摘要与论文主要内容无关,关键词不是表达论文核心的专业术语,参考文献不足以支撑论文的论述。

1.4抄袭现象较为严重

有一部分学员因专业基础知识学得不扎实,畏惧论文写作,加之学术道德缺失,选材不当,致使论文要么是全文抄袭他人学术成果,要么是上网搜索几篇拼凑整合成文。

1.5论文答辩敷衍了事

电大毕业论文的写作,是针对学生综合运用所学专业知识,分析和解决实际问题能力的系统训练和考察的过程,而论文答辩则是对学生论文写作过程的考察和验证,在整个教学实践环节中尤为重要。从历届答辩情况来看,参加答辩的学员有不少人都抱着应付的态度,在答辩时对论文的内容不熟悉,对答辩教师提出的问题不知所云,答非所问。这种敷衍的态度致使行政管理本科论文教学达不到应有的效果。

2毕业论文写作教学中存在问题的原因分析

以上问题的产生,除学生自身原因外,与指导教师、学校教学管理方面的因素也有很大的关系。

2.1从学员方面来看,受条件限制,重视不够行政管理本科学生多是基层干部、大学生村官、企事业单位的工作人员,工学矛盾非常突出,在工作期间,对本专业缺乏系统的理论学习和研究。加之部分乡村和基层上网条件差,汲取本专业有学术价值的资料较为为困难。在这种情况下,学生无法按照规定来选题、提炼论点、形成思路、完成论述,便选择抄袭或拼凑完成论文。在这种态度极不严肃,缺乏应有的严谨治学精神的写作态度影响下,致使论文质量下滑。

2.2从指导教师方面来看,力量薄弱,把关不严在本科论文写作过程中,论文质量的好坏与教师的指导是否到位关系密切。中央电大和重庆电大对本科毕业论文的指导教师资格都有着明确的规定。但是,真正符合条件的教师非常有限,对论文指导教师的培训,仅局限于常规的操作规程培训,而缺乏深人到专业层次的培训,致使教师在论文修改审定上,不能给予学生学术上的指导,从而影响了论文质量。

2.3从教学管理方面来看,论文教学的支持服务不到位目前,从中央电大到各级地方电大,对于常规教学的支持服务系统都很完善,各种教学资源也很丰富,网络学习资源十分充足。然而,各级电大针对论文教学制订的一系列文件,却没有能够从专业角度,明晰地提出对学员进行指导的要求,这必然会影响毕业论文的质量。

3解决毕业论文写作教学中存在问题的对策

毕业论文是开放教育本科教学检验学生学习效果的最终体现,其水平的高低直接折射出开放教育的教学质量。因此,如何解决毕业论文教学中存在问题,确保论文的质量,是一个值得探讨的课题。

3.1进一步提高认识,加强对毕业论文教学工作的重视毕业论文教学是提高学生发现问题、分析问题和解决问题的能力,全面提升学生专业素质的重要手段。因此,必须转变观念,提高认识,加大对毕业论文教学工作的管理和指导,切实做到把毕业论文教学放在和专业课教学同等重要的位置。在毕业论文教学的制度建设上,在指导教师的选聘方面下功夫,精心组织,认真安排,确保毕业论文教学工作的顺利开展和如期完成。

3.2完善毕业论文教学支持服务体系建设,加强对指导教师的培训毕业论文教学支持服务体系建设,重在做好论文教学资源建设和加强对论文指导教师的培训工作。在市校专业教学资源建设的基础上,结合我校毕业论文工作实践,制定一些针对性较强的指导性的文件,提供辅导材料、课件等教学资源,并将这些资源放在分校教学平台上,供学员下载和学习。此外,学校要进一步加强毕业论文指导教师的培训工作。培训工作既要从宏观上着眼,又要从微观上着手,把论文指导的资格培训和常规的专题培训结合起来,把网上培训和面授培训结合起来,定期针对毕业论文中出现和存在的普遍问题进行集体研讨,从制度层面上,制定出切实可行的论文指导方案。

3.3强化过程管理,确保毕业论文的教学质量毕业论文写作指导,是一项时间长、程序多、业务性强的工作,精心组织、认真辅导和严把质量是做好这项工作的重要保证。为此,我们必须做好以下工作:

l)规范操作,做好毕业论文的指导工作。

一是督促指导教师严格按照中央电大和市校的要求进行写作教学指导。从指导学生选题,到收集素材、选材,形成论文思路,写出论文提纲,完成论文写作,教师都必须严格写作指导流程,扎扎实实开展指导工作。指导教师在学生论文写作过程中,从初稿、修改稿和定稿等三个环节教学上应予以具体指导,在定稿后做出初步评价,并指导学员完成毕业论文答辩。二是指导教师在指导过程中,严格要求学生按照毕业论文的规范写作,尤其注意要从论文的格式、题目、署名、摘要、关键词、正文、参考文献以及字号、字距等细微处提出严格要求。

2)严把质量,搞好毕业论文的答辩工作。毕业论文答辩是审查论文的重要形式,只有通过答辩才能反映出学生论文的真实水平。因此,指导教师要把答辩看成是提高学生专业学习能力和论文质量的一个重要环节,认真对待,高度重视,严格要求,针对性地指导学生写出答辩提纲。在答辩的过程中,指导教师和答辩教师要协调沟通,有的放矢,区别对待认真完成毕业论文和敷衍应付的学员。对不认真完成论文,敷衍应付者要从严要求,严肃考核,这样才能提高学生的毕业论文写作的积极性和主动性,才能确保毕业论文质量的提高。

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关键词：道路运输；管理；发展

目前，道路运输在综合运输体系中的地位和作用进一步增强，道路运输结构明显改善，运输服务质量和水平明显提高，由“走得了”向“走得好”加快转变。道路运输的快速发展与道路运输的管理是息息相关，只有道路运输管理的好、管理到位，才能保证道路运输市场持续健康、稳定的发展。

1 道路运输管理概论

1.1 道路运输管理概念

道路运输管理，是道路运输管理的简称，是指各级道路运输管理机构代表各级主管部门行使道路运输行政管理职能的活动。与之相适应，在管理手段上，应以经济、管理手段为主，并辅以行政管理手段。

1.2 道路运输管理的范围、任务、特点及基本方法

一是道路运输管理的范围。道路运输管理的范围取决于道路运输的范围。根据国务院对交通部“三定”方案的职责规定，道路运输管理的范围是：道路旅客运输、道路货物运输、道路搬运装卸、车辆维修、运输辅助服务等5个方面。二是道路运输管理的任务。道路运输管理的任务是由道路运输行政管理的基本目标和职能决定的。道路运输管理机构是政府专业经济管理部门，其基本任务是对道路运输的发展、经济关系、经营活动进行规划、组织、协调和监督，发挥政府管行业、管市场的行政功能。道路运输管理的特点。三是道路运输管理的基本方法。在道路运输管理实践中，常见的有三种管理手段、三种管理方法，即经济手段、手段、行政手段，源头管理法、过程管理法和目标管理法。

①经济手段。经济手段是采用价格、财政、、利润等与价值范畴相联系的经济杠杆来管理道路运输事务的方法。

②法律手段。法律手段是指依据国家颁的法律、法规和规章，通过法律监督和法律诉讼来调控道路运输经营者之间的经济关系，处理经济矛盾，解决经济纠纷，维护运输生产和经营秩序，保障道路运输经济正常运行的一种方法。道路运输经营者在进行运输生产经营活动时，除应遵守国家的相关法律以外，还必须遵守行政管理法规、规章。

③行政手段。行政手段是指道路运输管理机构及其工作人员采取行政许可、行政认定、行政监督检查的管理方法，依法对管理对象所作的行政决定具有强制力。

源头管理法是指道路运输管理要从当地管起，以管好当地道路运输经营者和在籍车辆为主的管理方法。在实践管理工作中，要切实有效地运用源头管理法，必须使其与过程管理法有机结合，以源头管理为主，过程管理为辅。所谓过程管理法，是指在道路运输生产、作业过程，也就是在道路运输经营活动过程中，履行组织协调、监督、检查等管理职能的工作方法。对道路运输企业来说，检查项目大致可分为：安全管理组织机构建立情况；安全生产责任制落实情况；安全管理制度与落实情况；安全保障与监督情况；安全宣传教育培训开展情况；驾驶员管理情况；营运车辆管理情况等。对汽车客运站来说，检查项目一般包括：安全管理机构人员设置情况；安全管理制度与落实情况；安全生产设施设备情况；安全操作规程执行情况；安全宣传教育培训执行情况等。安全检查内容广泛，每次检查前都应具有针对性。

所谓目标管理法是相对过程管理法而言的，即当确定了管理要达到的目标之后，我们可以严格验证经营者是否合格、达标，而不要过多地去关注或干预经营者采取何种方式（当然是合法的）来达到这一目标。这不仅是进一步落实企业经营自和政企分开的需要，而且是道路运输管理机构进一步转变职能，改进工作作风的需要。道路运输管理既要综合运用三种手段，又要注意与三种管理方法相结合。

1.3 道路运输管理的规范化

一是规范化管理的涵义与基本特征。道路运输市场的规范化管理，就是要根据国家的有关法律、法规和规章的规定，按照一定的程序、方法、标准、规范对道路运输经营者和管理者以及对他们的经营行为和管理行为进行组织、监督与协调，以达到预期的管理目的，取得最好的管理效果。道路运输市场管理规范有以下基本特征：程序化、标准化、统一化、定量化。二是规范化管理的内容。道路运输管理规范化的内容主要有：经营资格规范、市场行为规范、经营服务质量规范、运输价格规范、运输证、照、牌、单规范、规费缴纳规范、商务活动规范、监督处理规范。三是规范化管理的基础工作。道路运输管理机构规范化管理的基础工作包括：标准化工作、信息化工作、规章制度、业务培训、监督检查、应用与管理等。

2 完善道路运输管理机构与职责

道路运输对道路运输管理机构的设置体系、行政职责的职能体系和制度规范运作体系的总称。它关系到能否实现有效的分工协作以取得道路运输行政管理良好绩效等问题，其包括计划、组织、领导、控制在内的管理四大环节。

2.1 道路运输管理机构的设置

当前我国的道路运输管理机构的设置在交通部1987年的《公路运输管理部门工作》基础上，根据《国院办公厅关于印发交通部职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》，参照各省、自治区的有关《道路运输管理条例》，按中央、省（自治区、直辖市）、市（地、盟、州）、县（市、旗、区）、乡（镇）五级管理层次设置的组织机构。

2.2 道路运输管理机构的职能划分

道路运输管理的五级机构、三个层次以及各级道路运输管理机构的职能及有关工作制度，构成了道路运输管理机构的基本体系。根据国务院及各省（自治区、直辖市）政府确定的“三定”方案和交通部《公路运输管理部门工作条例》，以及各省（自治区、直辖市）《道路运输管理条例》确定的职责、任务和职权，规定了各层次的道路运输管理机构的具体职能。

3 加强道路运输管理队伍建设

道路运输管理人员代表国家行使执法权力和从事管理工作，管理人员素质如何，不仅直接关系到对道路运输管理的效果，而且关系到国家工作人员的形象。因此要建立一支素质高、政策水平高、懂业务、会管理、作风硬、适应道路运输管理需要的队伍，就必须加强道路运输管理队伍的建设，从队伍的素质培养和职业建设人手。其具体作法是以下几方面。

1.加强道路运输管理人员素质培养。道路运输管理人员的素质培养，包括政治素质、知识素质、能力素质等几个方面。

2.提高道路运输管理人员素质的途径。提高道路运输管理人员素质的途径有：从严把关、加强培训、严格行政执法监督、加强队伍作风建设。

3.强化道路运输管理？员职业道德建设。职业道德是对从事一定职业者的一种道德要求，也是道德在职业生活中的具体表现。职业道德的基本原则是忠于职守、全心全意为人民服务。

4 道路运输管理存在的问题

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关键词：教育行政管理职能策划

一、加强教育行政管理职能策划

职能的策划与设计在组织设计中起着承上启下的桥梁作用。这里的“上”指的是教育行政管理部门的战略任务和目标，“下”指的是教育行政管理部门组织结构的框架，即承当各项管理职能的各个管理层次、部门、职务和岗位。

1.加强计划职能策划，增强管理的预见性

计划工作是教育行政管理的一项基本职能，是各级教育行政管理者为有效地使用资源条件、把握发展方向所进行的预测未来、设立目标、决定政策、选择方案的连续程序，是制定计划的管理过程。具体而言，计划职能策划的步骤可以分为七个步骤：①估量机会；②建立目标；③确定计划的前提；④确定抉择的方案；⑤评价各种方案并择优；⑥制定派生计划及相应的预算；⑦计划的执行。

2.加强组织职能策划，注重管理的实效性

工业经济中，教育行政组织结构从机械官僚制占统治地位到特别专案制日益普及的进程，其实就是组织的正式化程度不断降低，等级的垂直分布不断减少的过程，也即传统的金字塔型的组织结构逐步失去市场的过程。

金字塔型的教育行政组织结构有许多弊端：①过度集权化；②组织的中间管理层较多，人浮于事的现象严重；③无法根据工作所需灵活机动地调整组织的营运方向。要克服这些弊端，组织结构就应趋向扁平化。

随着我国教育行政管理体制改革的逐步深入，教育行政效率成为了影响教育事业改革发展的重要因素。这就要求教育行政组织朝着高效的方向发展，扁平化的组织设计有利于这一目标的达成。①结构精简，组织能轻松上阵。②决策权分散到员工手中，一方面增强了工作人员的主人翁意识，另一方面，工作人员能自主地根据服务对象的要求，重新配置组织提供的资源，提供个性化的服务，组织因而既有效率又有效益。③普通工作人员得以摆脱“金字塔”的重负，从工作中体会工作的意义，感受工作的乐趣，并由此激发无穷的创新精神，使工作常做常新，进而营造出整个组织的创新氛围，提高组织的竞争力。

3.加强控制职能策划，降低管理的风险性

正如法约尔曾指出的：“在一个教育行政管理部门中，控制就是核实所发生的每一件事是否符合所规定的计划、所的指示以及所确立的原则，其目的就是要指出计划实施过程中的缺点和错误，以便加以纠正和防止重犯。控制在每件事、每个人、每个行动上都起作用。”控制作为对计划实施的监督和保证，贯穿在计划执行的每个阶段，每个部门，因此，实施控制职能是每一位教育行政管理者的主要职责。

虽然管理对象千差万别，但控制的基本程序是相同的，一般包括三个步骤。①确定控制标准；②衡量实际成效；③分析偏差并予以纠正。

二、关于转变教育行政管理职能的几个建议

1.坚持教育督导“督政”制度，转变教育行政管理模式

教育督导是指教育行政部门根据国家制定的有关方针、政策、法令和法规，对其所属下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估和指导。我国教育督导的主要任务可以概括为两条，一是“督政”，二是“督学”。“督政”是中国教育督导制度的显著特征。教育督导作为一种教育行政监督手段，对下级政府履行教育工作职责的情况进行监督、检查、评估、指导，是教育督导本质和我国国情以及教育改革与发展的实际需要所决定的。

长期以来，我国的教育行政管理，基本上是计划经济体制下高度集中的管理模式，习惯于命令和布置任务，淡化了监督和调控。在整个教育管理的运作中，“计划”占据主导地位，“指挥”、“执行”环节得到了较充分的强化，而缺乏强有力的监督，因而不可避免地出现某些决策上的偏差和执行效果的不理想，也助长了报喜不报忧、弄虚作假之风。开展“督政”，就是为了加强对政府及其相关部门教育行政行为的监督，以防止和纠正教育行政工作在决策、指挥、管理上出现的偏差和错误。同时，随着行政体制改革的深入，政府简政放权、转变职能，许多权力下放到学校，学校办学自扩大，对教育的管理必须从以指令性为主的领导模式转变为以指导性为主的领导模式。实现这个转变，必须在宏观上加强管理，以强化反馈、监督功能为前提。建立教育督导“督政”制度是教育实行宏观管理的一个重要方面。“督政”是弥补教育行政管理某些缺陷的有效措施。由于在传统的教育行政管理中，教育部门与同级政府的其他部门之间、与下级政府之间，不是一种监督与被监督的关系，也不是一种隶属关系，因而教育管理中的有些工作，出现“管不到，抓不了”的局面。通过教育督导，代表本级政府行使对教育工作的监督职权，就可以与同级政府的有关职能部门、与下级政府形成一种正常的监督与被监督的关系，从而建立起一种新的教育行政管理秩序，加强对政府相关部门法定的教育工作的监督，督促政府相关部门的教育工作落实到位。2.促进教育行政职能的重心转向提高教育质量

虽从静态的角度看，几乎所有现代国家都行使着较为相同的职能，但是从动态的角度看，由于各国社会和教育发展的时空差异，造成不同时期的国家和同一时期的不同国家之间教育行政职能的侧重点不同，这也正是教育行政职能历史性发展的重要表现。由于在那些现代化比较早的国家，教育的发展经历了由数量到质量、由精英模式到大众模式的过程，从数量上看，发达国家的义务教育年限在数十年前，普遍达到9年以上。如果从普及的角度来看，发展水平则更高。例如美、日和欧洲一些发达国家的高中就学率已达到90%以上。因而，教育效能(主要表现为教育质量)的提高就成为这些国家共同关心的首要问题，各国为此在政策上调整了自己的工作重心。美国自从1983年发表《国家处于危机之中，教育改革势在必行》的质量调查报告书之后，首次全美教育目标的制定、教育标准的全国统一以及教育行政主管部门中教育质量委员会、全国共同教育目标委员会的成立等改革无一不在强调：在21世纪，美国的教育政策要进行从机会平等到提高效能的重新定位。

3.注重教育行政职能的法制化

在不同国家中，各级政府之间、国家与社会和个人之间的职能、权力(利)划分有不同的表现形式。一是行政化，二是法制化。前者是指这种形式的职能划分缺乏法律基础，任何涉及中央与地方及其他部门之间的权责分工和变动都是以上级政府的单向命令或两级政府之间的讨价还价，因而行政化命令和指示的使用较为频繁，这样也就容易引起摩擦和权责混乱的后果。后者是说这种职能划分有明确和系统的法律依据(包括法定的内容和程序)，职能的变动也要以法律的变更为准绳，以使管理有法可依，这不仅可以避免各部门之间的权责混乱和管理的随意性，更重要的是可以提高管理的效率。教育行政职能作为国家职能的组成部分，它也带有这种形式上的特征和区别。在西方发达国家，随着教育法制化的普及和深入，教育行政职能的法制化也受到重视，如美国、日本等不论是在相关的《宪法》、《教育法》中，还是在专门的《文部省设置法》中，都明确而严格地规定了国家的各级政府、相关部门及学校在教育事务中各自承担的职能和拥有的权力。这对于教育的长期和稳定发展是必要的。例如，日本的《文部省设置法》首先指出，本法的目的是：明确规定文部省主管事务的范围和权限，确定能高效地完成主管事务的组织，文部省以振兴与普及学校教育、社会教育、学术及文化为己任，是一体化地处理上述事项及有关在宗教方面的国家行政事务的行政机构，为完成前条规定的所辖事务，文部省拥有下列权限。但是，其权限的行使必须遵循法律(包括基于法律的命令)。教育部颁布的《全国教育事业第十个五年计划》进一步明确了教育行政部门转变政府职能、完善教育法律体系、全面实施依法治教的三项重要目标：转变政府职能。今后政府主要运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对教育进行宏观管理。政府部门的主要职责是创造教育健康发展的良好环境，保证国家教育方针的贯彻落实，保证学校正确的办学方向，规范各级各类学校办学条件标准和办学行为，保证教育的公正性和学生平等的受教育权，维护学校、教师和学生的合法权益。加强教育宏观决策的科学研究，提高教育决策的科学化、民主化水平。完善教育行政决策和管理制度，建设一支高素质的教育行政管理队伍，提高管理水平和依法行政水平。不断加强教育法规建设，进一步健全完善教育法律体系。加强教育普法宣传，加大教育行政执法力度。进一步健全教育督导机构，完善教育督导制度，加强督导检查。

4.建设一支高素质的教育行政管理队伍

教育部颁布的《全国教育事业第十一个五年计划》进一步明确了教育行政部门转变政府职能、完善教育法律体系、全面实施依法治教的三项重要目标：转变政府职能。今后政府主要运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对教育进行宏观管理。政府部门的主要职责是创造教育健康发展的良好环境，保证国家教育方针的贯彻落实，保证学校正确的办学方向，规范各级各类学校办学条件标准和办学行为，保证教育的公正性和学生平等的受教育权，维护学校、教师和学生的合法权益。加强教育宏观决策的科学研究，提高教育决策的科学化、民主化水平。完善教育行政决策和管理制度，建设一支高素质的教育行政管理队伍，提高管理水平和依法行政水平。不断加强教育法规建设，进一步健全完善教育法律体系。加强教育普法宣传，加大教育行政执法力度。进一步健全教育督导机构，完善教育督导制度，加强督导检查。

三、结束语

转变教育行政管理职能的任务是艰巨的。在今后的研究中，我们应进一步加大学习、研究力度，力争取得更大成果，不断把教育行政管理改革引向深入，从而使教育改革发展更好地服务于国民经济社会的发展。

参考文献：

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【关键词】行政法基本原则行政行为行政法律规范

行政法的基本原则是规范行政法律规范的制定和实施，指导行政法律关系主体行使行政职权、履行行政职能的根本原则，是贯穿于整个行政法的主导思想和核心观念，是在行政法调控行政权的长期过程中形成的，体现着行政法基本价值理念，是整个行政法的理论基础。

我国行政法基本原则的内容界定

首先，行政法基本原则应体现法治精神，即行政行为应体现合法性。我国已建立起包括行政组织人员法、行政行为和行政程序法、行政监督救济法在内的中国特色社会主义行政法律体系。这个体系包括国务院组织法、行政诉讼法、国家赔偿法等行政基本法，一批部门性行政法律、行政法规、地方性法规与行政规章，以及治安、工商、质量、金融、药品、食品卫生等具体执法领域的部门行政法。行政法是仅次于宪法的独立法律部门，是宪法的实施法，是动态的宪法又称“小宪法”。①行政法实践着制度的各项基本原则，其中“法治”原则是核心。因此，我国行政法基本原则的确立当然应该体现制度的“法治”的基本精神，简单地概括即是要保障公民个体自由和个体权利，实现公民各项权利的法治化。所以，行政法的基本原则有其自身部门法的基本特征。归纳我国行政法基本原则必须与宪法基本原则区分开来，但又必须与其保持一种母子法的关系。②坚持强化行政法治建设，做到有法可依，有法必依，让一切行政行为都在合法性原则框架内进行，对于建设法治政府，保障公民合法权利实现具有重要的意义。

其次，行政法基本原则应反映法的基本价值。法的基本价值有很多种，不同的学者作了不同的概括，但合理、公平、自由作为法的基本价值已被当今学术理论界普遍肯定。所有法律部门都应体现法的价值理念，作为独立部门法的行政法也应体现法的根本价值精神，但我们不能否定法的价值在法律体系中应有其特定的价值排位，也就是说哪项价值更具有根本性。我国改革开放30年来，随着经济社会不断深入发展，政府积极参加社会事务的管理，通过依法行政化解社会矛盾，解决民生问题，保证社会和谐发展。如果我们的国家不断出现，很多矛盾和社会问题得不到合理有效解决，社会的稳定就得不到保证，人们的合法权益更没有保障。另一方面，也值得我们注意，政府积极参与社会事务的管理，使得公权与私权经常接触，出现权利和权力冲突的现实可能性就大大增加，很有可能出现政府行为以“维护社会秩序”和“保障公民权益”为借口越过楚河汉界侵犯公民的合法权利。所以，通过各种方式对行政主体的行政行为加以限制是非常必要的。“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，助推法治政府的建设，以保护公民权的实现。”③基于上述分析，可以得出结论，合理性原则应是行政法的重要价值原则，即通过对政府行政权力的限制以及使公民权利在受侵犯后能通过有效的法律手段得以维护，实现合理的法的价值目标。

行政法从近代诞生开始就是一种以权利为本位的法，而不是权力本位的法。到今天，它依然以权利为本位，只是这种作为“本位”的权利内容发生了变化，即由“自由权本位”发展到“福利权本位”――政府只能从尽量不干预公民权利发展到为权利提供服务。我们显然不能从政府这一职能变化中得出结论说行政法的本位已经确实发展为了行政权利本位。④

我国行政法基本原则的指导作用

当今我国社会行政事务复杂多变，无论立法者多么高明，也不可能事先预见今后所有的问题，无论法条制定得多么精细都无法做到面面俱到，而通过立法者事后补充立法漏洞或者修改法律去平衡个案中的不公由于过于迟钝而显得不切实际。⑤另一方面，司法机关的法律解释和法律适用对弥补法律漏洞具有极为重要的意义，基本原则就是法官用以弥补法律漏洞的重要武器之一。法律原则是法律共同体基于公平、合理等基本价值的信念而形成的比较一致和稳定的行为准则，原则往往是有弹性的，这一点使它不同于必须适用的规则。法律原则可能载于法条中，但很多情况下只表达在教科书和论著中，甚至只存在于人们的意识中。在我国行政法理论中，法律原则作为行政法渊源的地位并未确立。参阅一些中国行政法学教科书就会发现，大多数教材都只是把宪法、法律、法规、法律解释等成文法列为行政法的渊源，很少有主张法律原则应当成为行政法渊源的。其实，行政法基本原则作为法律渊源具有重要的现实指导意义。行政法的基本原则作为直接调整行政法律规范的最主要、最具普遍的法律原则，贯穿于行政法律规范的最主要、最具普遍价值的法律原则，贯穿于行政法律关系之中。

根据上文中论述的行政法基本原则内容的界定标准，综合分析国内学界一些观点，可将我国行政法基本原则归纳为合法性原则与合理性原则两个方面。我国行政法的基本原则对于发展和完善行政法治建设具有特别重要的功能。⑥

维护行政法体系的统一、协调与稳定。行政管理领域和行政活动的广泛性、多样性和复杂性的特点，决定了行政法律规范的广泛性、多样性和复杂性。但是，由于调整性质相同的社会关系同属于一个法律部门，这些广泛、多样和复杂的法律规范必然要体现统一的基本精神，彼此之间要相互协调。同时，虽然行政活动的特点决定了具体行政法律规范易于变动，但从总体上讲，行政法又要维持相对的稳定性，不能朝令夕改。行政法的基本原则正是体现行政法的基本精神，能够统一协调不同的行政法律规范。这种法理功能主要是通过统率、指导行政法律规范的制定、修改及废止工作，保证不同层次的各种行政法律渊源的协调一致来实现的。

保证行政法律规范统一协调实施。行政法律规范和行政法律关系主体的广泛性和复杂性，决定了行政法实施的复杂性。如果没有行政法基本原则的统率和指导，其混乱无序状况无法设想。行政法的基本原则对行政法律规范的统一与协调作用主要体现在：一是规范行政法律关系主体的行为，保证他们能够按照统一的标准和要求适用和遵守行政法律规范，实现行政法的调整目标。二是为准确地理解、适用和遵守行政法律规范提供依据。如何保证人们对行政法律规范准确理解，是保证准确适用和遵守行政法律规范的前提。行政法基本原则作为贯穿于行政法律体系，对行政法律规范的制定和实施起统率指导作用的基本原理或准则，有助于人们认识行政法的实质准确理解行政法律规范，从而保证适用和遵守行政法律规范的准确和统一。三是能够发现并及时纠正行政法体系中的不协调现象，防止发生有悖于行政法整体调整目标实现的事件。

弥补行政法律规范的疏漏，保证行政法律关系得到有效调整。对于已经基本形成中国特色社会主义法律体系的我国来说，由于人们认识上的局限性和社会情况的不断发展等主客观原因，我国的行政法律体系也难免存在疏漏与不足，使一些有必要由行政法律规范调整的社会关系得不到及时必要的调整。这种疏漏或不足如不及时弥补，往往会严重影响社会关系的稳定和有序和谐发展。我国行政法的基本原则则可以弥补这种疏漏或不足，供行政法律关系主体适用或遵守，以保证既能发挥行政法律关系主体在这些领域的主观能动性，又能防止发生有悖于行政法整体调整目标的事件，从而实现科学构建我国的行政法律制度。⑦

综上所述，行政法是控制行政的法，相比于其他的部门法而言，行政法是最具时代精神的部门法，因为它调整的是行政主体与公民的关系。由于社会发展新情况的出现，政府原有管理方式的局限性和不和时宜常常发生，这是很正常的事情。行政法最重要的应该在于其实然状态，也就是法律与现实的切合程度。完善的行政法律制度应当促使行政权与公民权之间保持一种平衡的态势。我国行政法基本原则是指导行政机关具体行为过程的最基本准则，在社会发展日益迅速和行政领域全面膨胀的现代社会，如何更有效地控制行政权成为政府面临的新课题。传统的通过立法机关制定具体法律规范来约束行政行为已满足不了社会发展，通过发挥行政行为的基本原则来调整公权与私权的关系已成为我国政府的新诉求。（作者单位：黑龙江齐齐哈尔大学经济与管理学院）

注释

①龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，北京：法律出版社，1985年，第5页。

②张剑生：“现代行政法基本原则之重构”，《中国法学》，2003年第3期。

③孙笑侠：《法律对行政的控制――现代行政法的法理解释》，济南：山东人民出版社，1994年，第4页。

④［法］莫里斯・奥里乌：《行政法与公法精要》，沈阳：春风文艺出版社，1999年，第3页。

⑤朱维究，吴华：“论行政法的基本原则――兼论21世纪行政法基本原则的发展趋势”，《政法评论》，2002年第4期。

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关键词：水利水电工程；基础处理；对策；地基；分析

中图分类号：TV543 文献标识码：A

我国的水利水电工程在不断的发展实践当中已经取得了非常好的成绩，在实际的建设过程中同样发现了许多施工过程中工程出现的问题，这些施工质量问题都对最终的工程质量有很大的影响。虽然我国针对水利水电工程在施工过程中出现的问题进行了针对性的管理，同时还出台了相应的法律法规进行规范，我国的各级政府也针对施工问题进行了行政监督以及管理，但是由于水利水电工程的特殊性，就导致了水利水电工程施工过程非常复杂以及繁琐，很多的施工问题得不到有效地监督以及控制。基础处理施工在我国的水利水电工程施工中异常重要，因此本文会通过对基础处理相关重要性的阐述来对其进行详细地分析，再结合我国现阶段的工程发展进行总结，来对基础处理过程中的问题进行相应地处理意见论述，找出解决基础处理问题的具体方法以及措施。

1.简要叙述我国水利水电工程在施工过程中基础处理的主要作用以及其重要性

在我国的工程施工中，水利水电工程的施工建设远比其他形式的工程施工建设复杂，其最主要的特点有两个，第一个是一次性工程施工；第二个是交叉施工较多。在我国水利水电工程建设的主要表现形式就是水电站的工程建设。在水电站的建设过程中对于基础的施工建设非常重要，技术性的要求非常多，基础处理施工过程中地下施工以及水下施工较为频繁，同时连续性的施工以及交叉性的施工也非常多。在水利水电工程基础施工中主要包含了两个部分的施工，第一个是基础处理施工，第二个是基础工程施工。在水利水电工程施工过程中有效地利用基础处理施工技术能够有效地提升工程地基的主要受力性能，同时对保障工程的整体性有很大的影响。应用良好的基础处理施工技术能够有效地防止工程在施工过程中出现渗漏的现象。水利水电工程的基础施工就是地基的处理施工，在整个工程的施工成本中占有很大的比例。在工程建设过程中很多时候施工环境都非常恶劣，基础处理施工对专业的施工工具以及专业的施工技术要求非常高，对现场的施工人员的技能以及工作素养要求非常高。在我国水利水电工程还有一个重要的作用就是承担洪水带来的生态风险，因此在工程施工期间，一定要避开洪峰期。基础处理施工有两个主要特点，首先是基础处理施工具有很高的危险性；第二个是基础处理施工成本投入较大。因此在我国的水利水电施工过程中基础处理施工非常的重要，需要给予特殊的关注。

2.简要叙述在我国水利水电工程施工过程中不良地基基础对基础处理的重要影响

2.1 地基的抗压系数不够，容易出现地面沉降的现象。一般的建筑工程都存在沉降问题，水电站对地基沉降量的要求更加严格，地基不够牢固容易造成整体工程的损坏、塌陷等。

2.2 不良地基存在着空隙很大的沙砾、碎石带等物质，容易造成渗漏量过大等现象。地基的水位过高或松散物质分布会造成地基不牢固，在上部给予的压力过大时会造成地基渗漏现象的出现，从而对上部建筑造成损坏。

3.简要叙述我国水利水电工程中基础处理技术的发展现状

3.1 基础处理技术中的防渗墙处理技术

防渗墙处理技术主要就是针对基础处理过程中出现的渗漏问题研发的。防渗墙技术最主要的应用是在地基的施工，坝体的施工以及堰体施工中，此项技术在我国已经取得了长足的发展，现阶段我国的此项施工技术在世界范围内处在了领先的地位。在防渗墙处理施工的过程中我们拥有非常专业的机械设备以及工艺。例如成槽的专业设备以及成槽工艺等等，在施工中加固墙体使用的施工材料主要是黏土以及一些先进的安全施工材料。现阶段较常使用的是聚丙烯酰胺施工材料。

3.2 基础处理技术中的混凝土灌浆处理技术

混凝土灌浆处理技术主要是针对基础加固研发的一项施工技术，主要应用在地基的加固处理以及堤防或者坝体的加固施工中。我国较为传统的很有灌浆处理技术为纯压式的灌浆技术，但是现阶段最新研发的高压灌浆技术很好的应用在了岩溶通道的阻塞施工中，并且取得了非常显著的效果，此项技术达到标准与否主要看其灌浆过程中达到的灌浆深度，我国现阶段能够实现80m深度的混凝土高压灌浆。

3.3 基础处理技术中的振冲处理技术。

河流底部泥土和岩层含水量大，土质松软，振冲技术能够把疏松的土质压实，从而起到加固地基的作用。振冲器是振冲技术的核心，我国现阶段振冲器的功率已达150kW以上，这种振冲器在我国大型水电站建设中起到了重要的作用。

4.简要叙述我国水利水电工程在应用基础处理技术过程中应该注意的主要事项

第一个注意事项是在应用基础处理技术的之前要对相应的勘查资料认真分析，对施工地质环境进行明确地确认。第二个注意事项是在应用基础处理技术的过程中要重点对施工周边的环境进行保护。第三个注意事项是在应用基础处理技术的过程中要针对新的技术以及新的领域进行研发创新。

参考文献