生态环境诉讼制度范文

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⑤ 例如，自然之友等诉曲靖铬渣污染事件案中，原告在现场取证过程中，相机和录音笔遭到围抢，阻碍重重。参见：草根组织当原告 环境公益诉讼能否破局. http：///fz/201111/ t20111103_1758476.htm， 2012?09?27；2008年4月，重庆维权律师周立太在深圳分所遭黑社会围堵；2009年4月，素有“中国股市维权第一人”之称的上海维权律师严义明被不明身份者殴打。参见： 曾毅， 李华. 律师参与公益诉讼的激励和保障机制初探. 商业时代， 2011（12）： 115.

参考文献：

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周枏. 罗马法原论（下）[M]. 北京： 商务印书馆， 1994： 887.

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【关键词】当代人类中心主义 生态决策 公众参与 存在问题 解决路径

人类的可持续发展包含了代际之间的社会公正，同时，每一代人内部的公正也是人类可持续发展的应有之意。人类社会的可持续发展和人类的生存环境紧密相连。人类的生存环境包括自然环境、社会环境。自然环境是人类社会生存和发展的自然资源的总和，是人类社会生存和发展的基本条件。在当前人类社会发展中生态资源遭受极大破坏的背景下，以当代人类中心主义为视野探究如何更好地通过公众参与的途径保护生态环境，无疑对改善人类生存的自然条件具有重要意义。

当代人类中心主义简述

当代人类中心主义与传统人类中心主义具有本质区别。自上世纪中期以来，从全球范围来看，人类赖以生存的自然条件空前恶化，生态失衡、环境污染问题日趋严重，资源短缺的问题成为全世界共同关心的话题，生态环境的恶化使人类生存和发展面临严峻挑战。人们在发现这些问题的时候，将目光投向了人类中心主义，使人类中心主义一时成为生态伦理学当中非常热门的话题。人们普遍认为，全球生态环境迅速恶化的“罪恶之源”是人类活动中一切以自己为中心的倾向，人类中心主义破坏了人类和自然环境之间的和谐关系而引发生态困境。当代人类中心主义在承认人的主体地位的同时，高度重视人和自然之间关系，通过人类的具体行动切实保护生态环境，以实现人和自然的和谐。当代人类中心主义以价值论作为基础，将“人类中心主义”作为一种价值观念进行诠释，认为人类是自然进化的最高产物，只有人类才可能和自然结成对象性的关系，才是自然价值的主体，人们对自己与自然的关系和实践的关系有着正确的定位，这为我们保护生态环境提供了充足的理由。

社会公众参与生态决策

现实中产生的许多重大环境污染案件之所以导致生态的极大破坏，和民众的环境参与权得不到有效保障密切相关，这严重违反了当代人类中心主义的价值观念。比如，2010年河南省发生了严重的铬污染事件；2011年，被众多媒体曝光的云南省曲靖市陆良县的镉污染导致的“癌症村”事件。这些生态环境污染案件中，之所以最后产生了严重的污染后果，一个十分重要的因素就是社会公众的环境决策参与权没有能够得到有效保护，民众缺乏从信息源获取准确信息的保障，并且在整个和生态环境相关的项目实施中民众并未有效地参与进来。

当前我国经济社会快速发展的同时，我国各级党委、政府和全社会对生态环境保护提出了更高的要求。但是由于部分投资者在巨大利益的驱使下不顾对生态环境造成的破坏，建设对生态环境具有巨大危害的项目，而政府的监测部门、监督部门由于技术限制等因素未能及时发现和制止污染生态环境的项目的建设，这对广大人民群众的身体健康造成不可估量的损失。人们通过对诸多污染案件进行总结之后发现，要有效防止对生态环境造成的巨大破坏，就必须通过环境法治的方式确保公众的知情权、参与权，生态环境决策中的公众参与成为环境法治的必然要求。

公众参与生态环境决策存在的问题

发达国家在做出关于生态环境重大决策的过程中，普遍确立了必须保障社会公众广泛的知情权、参与权的原则，我国环境法治中也早已确立了民众对生态环境事务的知情权、参与权，并将此作为一项必须遵循的原则。生态环境法治中的公众参与，也就是社会公众有权通过相应的法定途径和程序，参与和其本人生态环境权益有关的活动，公众参与的目的在于对政府行使和生态环境有关的权力进行保障和制约，避免政府做出的决策影响公众合法权利。①以当代人类中心主义的价值观为标准，对当前我国生态环境决策中公众参与问题进行审视，存在如下几个方面的问题：

民众对生态环境决策的知情权保障不力。环境决策知情权，是公民、法人和其他主体有从公共机构、环境保护义务者、生产经营企业和其他主体获得生态环境保护相关资料、信息的权利。生态环境决策的知情权是民众生态环境参与权的重要组成部分和前提，知情权无法得到保障，那么民众对生态环境的参与权就会成为一句空话。民众要实现对生态环境保护的参与权，就必须首先保障其知情权，如果民众无法获得环境信息的公开资料，社会公众就失去了参与生态环境决策的基础和条件。我国政府对生态环境民众的参与历来高度重视，2008年制订出台的《环境信息公开办法（试行）》是我国政府的第一部和政府信息公开相关的规范性文件，标志着我国生态环境决策的公众参与已经通过政府法规的方式予以正式确立。《环境信息公开办法（试行）》对政府生态环境信息以及企业生态环境信息的具体公开原则、公开办法、公开程序等做出了较为明确的规定。但是“办法”仍具有诸多缺陷，缺陷之一就是只规定了政府公开环境信息的义务，没有对生态环境相关的企业提出环境信息公开的强制性要求。虽然“办法”规定了企业鼓励公开相关的环境信息，但是并没有要求排污企业强制性公开企业环境信息，更没有规定任何制裁措施。这样的规定显然对企业的制约力度严重不足，民众对生态环境决策的知情权无法得到有效保障。

民众对生态环境决策的参与权缺乏必要的程序保障。我国相关法律法规对社会公众参与生态环境决策的问题做出了原则性的规定，但是缺乏必要的程序保障。比如，按照我国《环境影响评价法》的规定，专项规划编制的机关对可能造成不良环境影响并且直接涉及公众环境权益的规范，应当在该规范草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者通过其他形式征求有关单位、专家和社会公众对环境影响报告书草案的意见。除了国家规定的需要保密的内容以外，建设单位也应该通过相应形式征求有关单位、专家和公众的意见。上述相关规定还不够具体，容易导致生态环境信息公开的“作秀”、“走过场”，缺乏必要的程序制约，难以使生态环境保护信息公开落到实处。比如，在建设单位主导下进行的生态环境保护的信息公开工作，在建设单位主导下的所谓听证会、论证会的效果就值得怀疑。现实中，政府做出生态环境相关决策之前的信息公开工作往往不到位，在项目已经实施的过程中遭到新闻媒体曝光之后重新来进行所谓的听证、论证的情形时有发生，生态环境信息公开等公众参与的实践大大滞后于法律法规的规定。生态环境决策中的公众参与的目的，是要把即将决策的项目让更多的社会公众所知晓，从而广泛接受社会公众对决策科学性、合理性特别是项目的实施是否会破坏生态环境等方面的质疑，社会公众对有疑问的项目进行广泛深入的讨论之后向决策机构提供意见建议，从而由决策机构组织讨论、听证、论证，从而使所组织实施的项目符合生态环境保护的要求。但是，在目前我国法律法规对生态环境中公众参与缺乏必要程序保障的情况下，生态环境参与权成为难以落实到位的“纸面上的愿望”。

公众的参与动力不足和决策者的不当干预。生态环境决策中公众参与要发挥良好的作用，社会公众就必须积极主动参与和生态环境相关的决策活动。但是，由于目前我国相关的决策机构不够重视社会公众的参与，社会公众和行政决策机构、企业之间的信息严重不对称，导致社会公众参与生态环境决策的积极性、主动性严重不足。同时，因为社会公众参与生态环境决策缺乏必要的程序保障，使生态环境决策的公众参与失去了实际意义，在极少数地方完全成为一种 “作秀”。即便公众所表达的意见建议是合理的，但极少数决策机构对公众的意见建议不予采纳甚至不予理睬，严重打击了社会公众参与生态环境决策的热情。积极主动参与生态环境决策过程的社会公众在付出时间和精力后没有收到任何效益，这会导致公众对决策机构和企业失去了基本的信任，只能选择不参与生态环境的决策。还有部分公众本身参与生态环境决策的主动性不足，甚至还缺乏这方面的意识，致使这部分民众无法参与到生态环境决策的过程中去。当前市场经济发展过程中的生态环境决策，在通常情况下涉及多个方面的利益主体，这些利益主体为了实现自己的经济利益和其他利益，对生态环境决策的公众参与进行干预，存在封锁信息、省略公众参与程序、不予理会群众合理意见建议等情况。

公众参与生态决策的实现路径

当代人类中心主义的价值观念已经成为推进我国环境法治的重要思想基础，然而，目前我国相关法律法规的规定的可操作性、程序性还有待进一步加强。同时在政府机构、公民、企业等诸多方面还存在许多不利于实现生态环境决策公众参与的问题，为此我国生态环境决策中公众参与的制度还有待于进一步健全完善。

当代人类中心主义视野下生态决策中公众参与的实现路径为：

在宪法中确立公民生态环境决策参与权。生态环境决策中的公众参与，已经成为当今世界各国推进环境法治中的共同做法和经验，同时也体现了社会的文明进步，是民主法治理念在生态环境领域内的延伸。随着人们对环境保护的意识不断增强，在宪法中规定社会公众的环境决策权日益成为经济社会发展、环境保护的迫切要求。环境权是一项人们的重要基本人权，正因如此，把包括生态环境决策参与权在内的环境权在《宪法》中予以确立，是世界上各法治国家（下转123页）（ 上接75页）的通行做法，已经成为现代人权的重要组成部分，目前已得到国际法的认可，同时也是我国环境保护发展的必然趋势。环境权关系到每一个公民的权利，比如关系到公民的采光权、日照权、清洁水权、清洁空气权、饮食安全权等，这些公民的合法权利和每一名公民的生产、生活、工作和学习密切相关。如果生态环境决策失误，就可能造成生态环境的恶化，就会对人们的身体健康甚至生命安全构成威胁。在《宪法》中明确生态环境决策公众参与在内的公民环境权，有利于推进我国生态环境保护事业的健康和谐发展，有利于我国人权保障事业的稳步推进，是生态环境保护立法甚至是人权保障的丰富和发展。

提高社会公众的生态环境决策参与意识。在国家政策法律制度相同的情况下，民众的意识就是决定性的重要因素，社会公众的生态环境决策参与意识决定了能否顺利实现民众参与决策的目的。如果民众拥有较高的生态环境意识，能够积极主动参与到行政机构、企业的生态环境决策过程中，那么，就可以及时发现项目实施中可能存在的问题，及时制止可能产生重大生态环境污染的项目实施。在当前我国公众环境意识还有待提高，社会公众生态环境决策中参与积极性、主动性也有待提高的情况下，采取有效措施提升公民的环境意识，使他们能够以主人翁的姿态、对自己的生存环境高度负责的积极主动性参与到生态环境决策中，就显得尤为重要。当前我国社会公众的环境意识还比较差，特别是广大农村地区居民的环境意识十分薄弱。为此，要切实加强对社会公众的环境意识教育、生态环境知识教育，尽快提高公众的环境意识，向广大社会公众特别是农村居民普及生态环境保护的知识，着力培养社会公众的环境保护意识和环境友好行为。在具体的宣传普及过程中，注重通过广播、电视、报纸、网络、黑板报、知识讲座、环境保护具体实践活动提升社会公众的环境保护意识和能力，形成人人积极主动参与到生态环境决策中的良好氛围。

改革现有环境公益诉讼法律制度。按照我国2012年修订的《民事诉讼法》，对生态环境造成污染而侵害了公共利益的行为，法律规定的组织或者机关可以向法院提起环境公益诉讼，这是我国环境公益诉讼制度的极大进步。但是，修订后的《民事诉讼法》规定的环境公益诉讼制度仍然存在诸多问题，需要加以改革完善。比如，对诉讼主体规定为“法律规定的组织或者机关”，这就比较模糊、不够明确、过于宽泛。我国知名的环境公益律师赵京慰在接受《法制日报》记者采访时表示，我国《民事诉讼法》第五十五条对环境公益诉讼的主体资格规定不明确，可能导致环境公益诉讼的倒退。②对什么样的行为可以提起环境公益诉讼的问题，《民事诉讼法》规定为环境污染案件、侵害众多消费者合法权益等损害公益的行为，除了这两种情况之外是否可以提起公益诉讼，需要司法机关在实践中确定。针对目前我国环境公益诉讼法律制度存在的问题，需要我们进一步明确诉讼主体的资格，明确某些特定的国家机构、社会组织可以向法院提起环境公益诉讼，对环境侵权行为也进行具体界定。同时，健全完善环境公益诉讼立法，保障公民环境决策参与权。

确定民间生态环境保护组织相应的法律地位。民间生态环境保护组织是以保护生态环境为目的，自发组成一个团体参与到生态环境保护中的非营利性组织。民间生态环境保护组织是在社会公众参与到环境管理的现实要求下而产生的，该类组织力量的良好发挥，有利于使民众的环境诉求得以顺利实现，能够使民众反映的环境污染得到有效的治理，使环境行政管理工作接受民众的全面监督制约，实现共同达到解决环境问题的目的。民间环保组织作为诉讼主体资格的问题在司法实践界已经获得了重大突破。被与污染企业“没有直接利害关系”的“自然之友”和重庆市绿色志愿者联合会状告铬污染并被媒体曝光的云南省陆良化工实业有限公司、云南省陆良和平科技有限公司，已被云南省曲靖市中级人民法院于2011年立案调查，这是环境NGO第一次获得了环境公益诉讼的原告资格，在我国环境公益诉讼中具有“里程碑式”的重大意义。③由于民间环境保护组织属于非营利性组织机构，其目的是对生态环境进行保护，具有公益性质，所以我们应该对其成立的条件进行特殊的规定并明确其法律地位，保障其能够依法参加提起环境公益诉讼等各类和环境保护相关的活动。

（作者单位：延安大学学院）

【注释】

①陈开琦：“公民环境参与权论”，《云南师范大学学报》，2010年第9期。

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[关键词]新修订环境保护法;生态损害;预防机制;展望

[中图分类号]D92 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2015）01 ― 0046 ― 03

生态损害是对生态系统的安全构成威胁、破坏的重大损害，这种损害侵害了人类生存、发展的根本利益。生态损害的预防主要是指阻断生态污染源，以预控生态损害的发生与危害的加重。在风险越来越突出的当代社会，生态损害无疑成为影响社会持续发展，加剧风险程度的不利因素，严重危及到人类的生存与发展。生态损害是一种迥异于传统损害的新型损害。面对生态系统所遭受的损害，我们应尽可能地采取向前看的思路，着眼于未来损害预防。加强事前预防，是环境法应对生态损害必须坚持的理念。2014年新修订的环境保护法有关生态损害预防机制的构建无疑是对老环境保护法一次重要的突破和创新，其不仅在立法理念而且在具体制度上对生态损害预防机制进行了创新，必将对生态保护起到良好的作用。

一、环境保护法构建生态损害预防机制的原因

（一）生态损害影响的深远性

环境灾害的频发给人类社会造成重大损失。2005年的黑龙江石化爆炸事件造成松花江水跨国污染，旷日持久的湘黔渝“锰三角”重金属污染事件、2011年康菲渤海漏油事件等无不给当地的环境及居民带来混灭性的灾难。尤其是近年来，各地关于“毒地”潜伏和暴露的报道也引起社会的关注和热议。今年发生的兰州市及江苏自来水由于水源污染造成全市哄抢超市矿泉水更是令人印象深刻。地球上绝大多数环境灾害的诱发，都是人类对生态环境长时间、持续性损害的结果。人类活动的最明显结果之一，就是在改造和利用自然的同时，有意或无意中破坏了生态环境，改变了宏观生态调控体系，最终导致多种大规模环境灾害的发生。加强生态损害的预防，是减轻生态损害的灾难性后果，加强生态文明建设的必然选择。

（二）生态损害的不可逆转性

生态损害的不可逆转是指生态损害一旦发生，则往往难以或不可能真正回复原状，即此类损害的发生是一个不可逆的过程，在此意义上亦可称之为无法回复的、不可弥补的或无可挽回的损害。如物种的灭失、臭氧层空洞的出现等都是不可逆转的生态损害，重金属造成的污染以及地下水的污染等也都是难以消除和恢复的。〔1〕对于不可逆转生态的损害，这种长期才会显现的、牵累人类子孙后代的损害，事后赔偿并无真正意义，因为那种赔偿实际上是不可实现的。因此，加强生态损害的预防，减少环境污染事件的发生，是应对生态损害的不可逆转性，保障经济社会持续发展的需要。

（三）传统生态损害赔偿责任局限性

传统侵权法中赔偿责任难以解决日益突出的生态损害。在传统私法中，不得损害公共利益更多的是作为民法中的一个基本原则，违反该原则的民事行为是无效的行为，鲜有通过侵权责任法对公益直接予以救济。虽然在某些情况下，通过私益的救济能间接达到救济公益的目的，但私益救济最终是个人获得了补偿，公共利益的损害难以得到补偿。我国传统环境侵权损害赔偿法主要着眼于对因生（环境）危害行为而导致的财产损失、人身伤害和精神损害的赔偿救济，从本质上分析，其仍然属于民事侵权损害赔偿法的范畴。〔2〕可见，传统损害赔偿责任具有消极、滞后的根本缺陷，冀望通过生态损害赔偿制度的私法救济方式恢复生态利益，具有不现实性。应对生态损害问题的治本之策是预防。采取全面、有效的措施防范生态风险、维护生态安全，预防生态损害发生，是法律应对生态损害的基本思路与重点。

二、新修订环境法构建生态损害预防制度的基本情况

在新修订的环境保护法以前，作为环境法体系的基本法《环境保护法》尚未明确规定“生态损害”概念。目前仅有个别法律、法规对自然资源生态损害作了规定。如1999 年修订后的《海洋环境保护法》第 90 条第 3款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。但该法自实行以来，大多数海上溢油事故的索赔情况并不理想。即使个别索赔成功了，也只是对清污费及渔业资源损失进行赔偿，很少考虑到对海洋生态损害的赔偿。更没有规定有效的预防生态损害的途径和方式。2014年新修订的环境法相对于原来的老环境法就生态保护而言一个重大突破。该法尽管没有明确提出了生态损害这个概念，但是却明确提出了“生态文明”，并围绕生态文明进行了损害损害预防制度建设。此外，其他环境单行法规也没有对所保护的自然要素的损害赔偿问题作系统全面的规定。2014年新环境法将进一步促进生态损害预防机制发展与生态环境保护战略实施。笔者就新修订的环境保护法有关生态损害预防机制的基本情况做如下分析。

（一）理念创新

1.原环境保护法尚未明确规定“生态损害”这个概念，该新法明确提出了“生态文明”，围绕生态文明进行制度建设和构建严格的生态损害防控法律制度。这将使对于加强生态保护更为明确，更能有法可循。

2.与原环境保护法经济优先，促进经济发展”的立法宗旨相比，新修订的环境保护法在立法理念上坚持生态效益优先，更能对生态损害预防起到更好的作用。

3.新环境保护法在监管理念也有创新。原环境保护法环境监管是以点源为基准，一个个企业去监管，针对环境污染的区域性、流域性、面源型新特点，新法增加对流域、区域的调整方法，增加了对农业面源污染，如农药化肥施用、屠宰、养殖等方面的法律规定，增加了水和大气的联防联控机制，同时对水资源的节约利用也作出了相关调整。新法还首次引入了许可管理，并作出了综合性的规定，涵盖了水、大气、固体、噪声等。

（二）制度设计

环境法修订以前的环境规划制度、环境影响评价制度、三同时制度、环境标准制度、环境监测制度是生态损害预防机制的主要内容。新修订的环境法新增的生态损害预防机制具体制度设计重点集中在以下方面：

1.将生态红线控制制度写入法律。红线生态控制制度是基于环境承载力的管理。红线生态控制区域是指为维护国家或区域生态安全和可持续发展，据生态系统完整性和连通性的保护需求，划定的需实施特殊保护的区域。能较好地预防和控制污染。

2.设置了建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制、重点污染物排放总量控制制度和区域限批制度。区域性环境防控机制的构建，切合了生态环境整体性、协同性特征，有利于从根本上提高环境保护的效果。

3.构建环境资源承载能力监测预警机制。检测预警机制将对源头上进行保护，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。

4.新增了环境影响评决策评价制度。环境影响评价制度是环境法损害预防原则和风险预防原则的要求和体现。事先预防政府决策、立法行为和其他组织的经济活动对生态环境可能造成的破坏，已经成为各国预防生态损害，保障生态安全的关键措施。环境影响评价制度就是其法律保障。然而，就我国的环境影响评价制度运行的情况来看，大多停留在对工程项目的评估上，而对环境规划及环境决策评估甚少。甚至于有些出现决策后评价现象，即通常只是提出建议，很少影响环境决策。新法增设了环境影响评价制度的决策环评，这一大的突破必将对生态损害的预防起到良好的作用。

5.建立了生态损害预防问责制度。建立起生态环境损害责任终身追究制。领导干部实行自然资源资产离任审计，这是重大的理论和制度创新。现实中，一些地方领导为了在短期内获得政治资本，不惜牺牲当地的自然资本，在以“漂亮”的政绩得到重用、提拔后心安理得地离开，留下的却是难解的生态环境问题，最终受害的是当地百姓。〔3〕生态环境损害责任终身追究制，就是要发挥该制度的引导效应，使各级官员坚守生态底线，实现自然资源的可持续利用和区域的良性发展。要实行细化到每一项指标的量化考核，确立生态效绩离任审计与后评价制度，将官员的责任与环境保护牢牢捆绑在一起。

三、新修订的环境法构建生态损害预防制度的评价与展望

（一）评价

新修订的环境法无疑是有始以来对生态保护的预防机制的最大创新。然而，环境保护法作为一部基础性的法律，需要具体专项立法的配合以及相关领域立法的配合。譬如：跨行政区域的生态损害联防联控机制。尽管新修订的环境法已经明确提出了该制度，然而由于跨区域的污染是一个复杂的问题，不是单单依靠一步基本法就能很好运行的。典型的跨区域流域性生态损害预防等问题需要多区域、多个部门联防、联控。从目前的新修订的环境法基本规定来看，重点区域实行统一的管理，其他问题是地方之间的协商或者由上一级行政主管部门协调处理。在诉讼上，如何和这些方面的规定对接起来，新修订的环境法也没有做出规定。

（二）展望

新修订的环境保护法坚持生态效益优先原则，构建了我国生态预防法律机的基本框架，为加强生态环境保护提供了重要制度保障。从生态文明建设与环境保护制度发展层面来看，我国生态损害预防法律机制可从以下方面加强制度建设：

1.明确界定生态损害概念与范围。生态损害无法被财产损害、人身损害和精神损害所组成的环境侵权损害赔偿责任法的现有救济范围所涵盖。〔4〕就新修订的环境法而言，尽管在立法理念及具体制度创新上都已经涉及到了生态损害，但是遗憾的未能在立法上明确。要在法律上对调整与生态损害有关的社会关系提供依据，必须将传统法律所说的“损害”，即对“人”的利益的损害扩大到对“生态环境”的损害。〔5〕法律对生态损害及其范围的规定，对于完善法律制度构建与促进实施意义十分重要。

2.强化政府生态损害预防性责任。笔者认为，强化政府生态预防责任可从以下两个方面入手：（1）推动建立完善的生态预防法律制度实施体系。一方面对于中央政府而言，应该积极倡导“预防优先”理念，积极推动新环境法实施细则的制定，强化法律制度的可操作性。另一方面，对于地方政府和地方环境行政机关而言，应根据本地区的发展和实际情况积极出台具有可操作性的、体现预防性的行政立法和实施条例。（2）建立区域政府联动生态损害预防机制。生态损害风险是具有跨区域特点的，这使得风险预防超越了某一个地方的能力，仅仅依靠某一地方政府治理往往不能打达到防范风险出现的目标，即使某一地方政府实行了风险防范，常常也达不到预期的效果。因此，这种跨区域的、多主体共同形成共同的集体行动，只有合作才能形成共同的集体行动，克服突破时空的风险。只有广泛的合作形成了，区域内每一个责任者都受到制约，整体区域的生态风险才能实现预防，否则，仅有局部的预防措施是无法弥补整个区域的生态破坏的。

3.优化公众参与预防机制。2006年，国家环保部（原国家环保总局）着手制定《公众参与环境保护办法》，开始对公众参与环保保护进行立法保护。近年来，我国环保管理中的公众参与意识逐渐强烈起来。然而，从2004年的怒江“争坝”事件到2008年的也是未经环评而被迫取消的厦门px项目，可以看出，我国的公众参与环保大多都是以事后参与为主，事前参与不足。而且有很多是属于事后的抗议性监督。而事前的决策性监督参与极少。很多环境问题都是“不小心”暴露了出来后，政府有关部门出于无奈才补程序的。此外，我国的环保非政府组织尽管纷纷在各地开展环保活动，但是同国外环保组织相比，在参与环境影响评价方面未能发挥更大的作用。因此，就我国目前的公众参与机制的立法现状及运行机制而言，对生态损害的预防机制尚未完善。生态环境损害预防机制是一项多元化的机制.政府在其中发挥重要的作用，但是其它主体的作用也不可或缺。正是官方的治理形式与非官方的治理形式之间的合作、正式次序与非正式次序的合作，软法与硬法的合作，才成就了社会的有序化。优化公众参与生态损害预防机制首要是法律明确各参与主体的权利、义务。同时，由于公众参与预防机制有赖于各主体的平等协商合作，法律必须保障各非政府主体的权利行使和运用不受其他主体非法限制与剥夺。

4.完善环境公益诉讼制度。环境公益诉讼是20世纪70年代源于美国的一种新的诉讼形式。〔6〕环境公益诉讼具有显著的预防性作用。与私益诉讼相比，公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生，只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害的潜在可能，亦可提讼由违法行为人承担相应的法律责任。这样可以有效地保护国家利益和社会秩序不受违法侵害行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。在环境公益诉讼中，这种预防功能尤为明显，因为环境一旦遭受破坏就难以恢复原状，所以法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就容许公民适用司法手段加以排除，从而阻止环境公益遭受无法弥补的损失或危害。新修改的《民事诉讼法》第55条规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。为环境公益诉讼提供了基本的法律依据。但是，环境公益诉讼制度极为不完善。首先是对于环境公益诉讼提起主体规定不明确。目前仅有《海洋环境保护法》第90条规定代表国家行使海洋监督管理权的部门可以提起公益诉讼。其次是环境公益诉讼利益归结与激励机制等缺乏规定。完善环境公益诉讼机制是环境侵权范围拓展的重要保障。因此，我国新环境法等应该从进一步明确诉讼提起主体，规定国家检察机关、环境保护组织及一定范围内的公民具有提起公益诉讼资格。其次，明确公诉诉讼活动利益主要用来环境保护事务，以及一定比例用来作为环境公益诉讼提起者的奖励基金。

〔参 考 文 献〕

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篇4

关键词:城乡一体化农村生态环境政府主导公众参与

伴随农村经济社会的发展与进步，农村环境污染和生态破坏也在加剧。无论是面源污染、点源污染，还是生态环境破坏，都已成为影响农村经济持续发展、制约城乡一体化进程的严重障碍。

城乡一体化进程对于生态环境保护的新要求

城乡一体化是我国现代化和城市化发展的一个新阶段，包含城乡生态环境保护的一体化：第一，城乡环境保护重视程度一体化，即在观念上树立城市与农村环保同等重要的理念，努力实现城市和农村环保“两手抓，两手都要硬”。第二，城乡环境保护管理体制一体化，即管理体制的设计一体化（针对城市和农村的不同特点完善相应的环境管理体制）和保障体系一体化（对城市和农村的环保投入实现均等）。第三，城乡环境保护法制建设一体化，即城市和农村环保工作同样有法可依。服务于城乡环境保护法制建设的平等化，必须根据农村环保的特点，制定专门的农村环保基本法，修订与完善农村生态环境保护的法律法规体系。

农村生态环境保护中的政府主导作用

政府的职能和资源占有优势决定了其在生态环境保护中的主导作用，这个作用不应局限于城市，更应当向农村延伸。

政府作为与农村环境保护的差距。第一，政府对农村生态环境保护的短视。现存的政绩考核体制是以经济发展为重心的，缺乏对环境保护尤其是农村环保的战略性、长期性考虑。同时，政府将环保资金过多投向工业和城市，农村环保几乎享受不到环保专项资金的保障和先进环保技术的支持。第二，现行法律制度轻视农村生态环保。虽然现行法律提出了农村环保问题，但是缺乏针对性和可操作性规定，一些重要的农村环保领域还存在空白。第三，农村环境保护行政管理体制不科学。现行环境保护体制过分强调政府在环境保护中的主导地位，忽视了公众的参与，特别不利于公众环境意识的培养。

消除差距，加强政府农村环境保护法律职责。第一，创制与完善农村生态环境保护政策法律体系。结合农村生态环保的实际情况，在完善排污许可证制度、排污收费制度和环境影响评价制度的基础上，加快建立农村生态环境保护责任制度、农村生态环境综合治理考核制度和农村环境应急处置机制等。第二，建立健全农村环境保护管理制度。政府要重视科学规划在农村环保中的重要作用，合理安排乡镇企业的布局，控制污染物排放。设立专门负责农村环保的管理部门，明确职责，提高管理效率。第三，加大农村环境保护资金投入，运用经济手段改善农村生态环境。坚持“污染者付费、开发者保护、受益者负担”的原则，采取国家、集体、个人、外资多元投资的方式，保证稳定有效的环保资金投入。积极引入市场机制，特别是要鼓励个人出资参与农村环境建设，探索建立生态环境效益补偿机制。第四，加强农村环境监测与监管。建立农村环境监管平台和监测体系，完善环境信息制度，严格建设项目环境管理，加大环境监督执法力度，提高污染事故鉴定和处置能力。第五，加强农村环境保护教育，培育公众环保意识。针对文化素质较低和环保意识较差的广大农村居民，政府应“自上而下”发挥引导、教育职责，开展多层次、多形式的农村环境知识宣传和培训。

农村环境保护中的公众参与

环境问题的社会性、复杂性需要广泛的公众参与和社会合作，在可持续发展模式的指导下，公众参与已成为各国环境保护的公共基调。①我国农村生态环境的改善，同样也需要各类团体和社会公众的积极参与。

公众参与农村环境保护尚存障碍。一是公众参与农村生态环境保护的意识欠缺。农村居民随意丢弃生活垃圾的现象很普遍，垃圾的分类处理更是无从谈起。在农业生产领域，随意使用化肥、农药造成水体、土壤污染的现象也大量存在。更有甚者为了眼前经济利益，盲目建设污染企业，使得农村生态环境遭受严重污染破坏。二是公众的环境知情权缺失。我国现行法律缺乏环境知情权的规定，政府的环境状况公报内容单一，指标种类较少，特定地区的环境整体状况和变动趋势难以客观反映出来；且因一些环境状况指标技术性过强，不便于公众理解，达不到应有效果。三是公众参与农村环境保护的救济渠道不畅。我国法律规定有环境行政处理和环境诉讼两种基本的环境纠纷解决机制，但由于现行环境诉讼制度对于人资格规定过严、对证据的科学性要求过高、公益诉讼机制尚未健全、法律援助不到位，导致农民因成本高昂而难以通过诉讼维护自身的环境权利。

开辟多方途径，方便公众参与农村环境保护。一要参与农村环境立法。广泛征求公众意见，根据公众关注的程度和理解程度，创造条件，使公众参与制定完善防治饮用水污染，土壤污染，畜禽、水产养殖污染，乡镇企业污染，农药化肥污染，保护自然资源和发展生态农业等方面的法律法规。二要参与农村环境执法。加强农民的参与和监督力度，纠正、限制执法中的不当行为，减少的发生；同时，充分发挥农村基层组织的作用，利用村民自治的有利因素，建立一套自我管理、自我监督和约束的农村环保机制，提升广大农民对环保执法的支持力度。三要参与农村环境普法。加强普法工作，提高农民的环境法律意识，使农民自觉地参与环境决策、维护其环境权利。通过多种形式的环境法制宣传，强化农村干部和村民的集体荣誉感，积极参与农村生态环境建设。

农村环保：政府主导与公众参与的有效对接

从目前我国农村生态环境保护的实际来看，环境问题的解决必须依靠政府与广大民众的倾力合作。②公众参与并非公众对抗政府的机制，而是优化政府运行的机制。环境保护领域的公众参与机制所反映的理念正是充分吸收公众的智慧和力量，使环境保护得到真正的实现。③

政府主导与公众参与实现对接的可行性。农村环境保护是一项系统工程，仅仅依托“政府管制型”的行政管理机制难以满足需要，引入以公众参与为助力的“互动型”环保新机制已是形势所需。第一，政府主导对于公众参与环境保护的引导、保障功能。一方面，政府引导公众树立正确的环保观念，使公众的环保意识不断提高，最终在全社会形成统一的环境整体利益保护观念。另一方面，政府为公众参与环境保护提供制度保障。政府必须发挥主导作用，履行其公共利益代表人的职责，开辟多种渠道为公众参与环境决策提供制度保障，为公众环境利益受到侵害时提供救济保障。第二，公众参与对于政府主导环境保护的补充、监督功能。公众参与环境保护不仅有助于克服政府职能的局限性，也对政府履行环保职能具有监督作用。

政府主导与公众参与有效对接的制度构建。实现政府主导与公众参与的有效对接需要相关法律制度的保障。第一，建立农村环境污染源头控制制度。政府把环境指标量化作为乡镇企业设立审查及项目引入审批的重要指标，采用税收等一些财政手段引导企业，建立绿色生产、营销体系；通过科学规划村镇布局、居住和生活排污公共设施建设、防灾减灾等提高农村生态环境质量；依法推进农村土地集约利用，引进节约型的先进种植、养殖和灌溉技术，鼓励农业废弃物综合利用，支持发展生态农业。第二，建立公众参与环境保护保障制度。一是建立环境信息公开制度，定期有关环境监测信息和科技标准；二是建立公众参与环境决策制度；三是建立环境公益诉讼制度。第三，建立建全环境保护社会监督制度。一是建立专群结合的环境保护监管网络制度。各级政府要采取有效措施，多渠道、全方位、多层次进行宣传发动，实行专门机关和群众路线相结合，建立起“专群结合、点面结合”，全面覆盖农村的环境保护监管网络。二是建立政府环境保护绩效评价和责任追究制度。完善监督机制，积极组织和引导公众充分发挥环保议事权，同时将政府环保职能的落实从某种程度上通过环境绩效显示出来，把环境绩效纳入每一级政府的政绩考核体系之中。第四，建立环境保护社会教育机制。针对农村居民的实际情况，一是将环保教育纳入农村中小学学校教育，把环保知识写入教材，培养中小学生的环境意识和环境责任感。二是各级政府加大力度，定期组织有针对性的农村绿色生态教育，将环保法律宣传，农药、化肥和企业排污的破坏性、危害性宣传以及环保型农业技术知识普及作为教育培训的主要内容，增强农民的环境意识。三是利用各种媒介进行宣传，引导农民树立“绿色消费观”，节约资源，通过转变消费模式，间接引导生产模式的转变。

注释:

①李挚萍：《环境法的新发展——管制与民主之互动》，北京：人民法院出版社，2006年，第15页。

篇5

关键词：环境公益诉讼 原告资格 公民诉讼 保障制度建构

一、民事诉讼不同于环境公益诉讼中公民被拒环保公益主体门外

与对人身权利、财产权利的私益性环境污染侵权不同，生态环境损害一般表现为对生态公共利益的社会性损害。生态环境损害的民事法律救济问题，本质上属于生态公共利益的私法救济问题。然而我国的传统民法理念和当下司法实践均将自然生态环境视为人身、财产权利损害的媒介而非民事法律保护和救济的客体，自然也就不会将受到除人身和财产损失以外实际影响的公民视为环境诉讼中的适格原告，法院更不会支持公民为群体共同利益而的环境公益诉讼请求。2012年通过的《民诉修正案》虽增加了一条即对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提讼。但仍然将公民排除在环境公益诉讼适格原告的范围之外。考虑到我国现阶段国情，由公民直接提起环境公益诉讼可能造成新一轮的诉讼爆炸，给司法机关的正常审判工作造成极大冲击。但是我们完全可以在现行民事诉讼法的框架下，借鉴先进国家的立法经验，为我国环境公益诉讼的高效和有序进行设计较为完善并适合国情的适格原告制度。

二、德国环境公民诉讼及其对中国的借鉴意义

（一）德国环保NGO通过环境诉讼参与环境保护

在德国，唯有NGO才是为国家所承认的适格原告主体。现实中提起环境公益诉讼的大多是从事环境保护事项的NGO。这些环保NGO不仅应符合一些形式要件而且应符合实质要件。对环境公益诉讼原告资格的主要条件是只有一条，那就是批准的环保组织须参与环境公益诉讼，如果一个环保组织在国内十分活跃，然后从联邦负责环境、自然保护的审批的核反应堆安全部长处根据《联邦自然保护法》而直接获得，或是由州政府批准程序登记。值得注意的还有在批准的环境保护标准组织采取了宽泛解释的实践状况。进一步讲，该环保NGO必须要表明纠纷中的行政行为违背了自然保护等关涉公共利益的法律条款，此外，由组织章程定义的义务必须也受到该行政行为所影响。

但是实践中在多数情况下，联邦和各州法律均赋予环保NGO以参与权，而却对其诉权的行使进行了限制。如果一个环保NGO接受到获准参与的文件，但不积极去行使其参与权，然后其将被禁止，至少会在形式上被禁止。根据《联邦自然保护法》第61条第3款的规定，在该NGO的参与过程中， 所有与之相关的反对理由均应该被提出，这种理由不限于违反法律，还包括对公共利益的较大损害。环保NGO的合法的权仅限于这些已被提出的或可能被提出的理由，这又涉及到实质禁止的问题 。也就是说，在上述参与阶段， 如果环保NGO没有提出异议或任何表示反对的理由，该组织便不能就此提起环境公益诉讼。

（二）德国的环保NGO对中国环境公益诉讼的借鉴意义

社会团体通常具有较强的自治性和自律性，在环境民事公益诉讼中能够发挥积极的作用。社会组织的运作是时代趋势。著名学者邓正来先生在去世前曾经和桑德尔在复旦做过一次讲座，当时对中国社会的发展做了如下一番预言，“在国家公权力向后退，人民的公民意识和素质还没有充分养成的背景下，社会组织在中国转型中将发挥巨大的力量”。这些团体对内可维护其成员间的关系和利益；对外代表特定的利益集体参与政治博弃；同时又承担着维护一般公共利益和法治秩序的功能。因而环境公益团体作为社会团体的一部分，在中国现阶段对公共利益进行公益诉讼的影响十分深远。

在承认环保团体原告资格的前提下，规定环保团体提起环境民事公益诉讼的条件也是十分必要的。这些条件包括：1、法人性，具体表现为环保团体有自己的组织机构、经费来源，有能力独立承担民事责任；2、合规性，即该社会团体应在章程所规定的目的事项范围内行使诉讼权利；3、规模性，要求该团体在所从事的环保领域有相当的知名度和社会影响力。

最后一点是这类环境民事公益诉讼的损害赔偿问题。在环境民事公益诉讼中，作为原告的环保NGO并不一定是受害者，只是公共利益的代表。于此，我国可以参考较为成熟的国际经验，建立公益诉讼赔偿基金，为环保团体的行为提供资金支持，实现环保公益诉讼的良性发展。

明确环境公益诉讼的原告资格是建立坏境公益诉讼制度的核心，明确环境公益诉讼的原告资格对于推行公众参与国家环境公共事务的监督和管理，积极回应社会的变化和现实的需求，保护生态环境具有难以替代的作用。现阶段，只有有效借鉴德国对NGO社会公益团体的运用和规制，我国的环境公益诉讼才得以建立和完善，从而让最合适的主体有机会提起环境公益诉讼，从而使环境公益诉讼有效发挥其功能。

参考文献：

[1]陈德敏.环境法原理专论[M].法律出版社.2008.180

[2]徐详民，胡中华，梅宏等.环境公益诉讼研究[M].中国法制出版社.2009.98-99

篇6

关键词：海洋溢油；海洋生态损害赔偿；索赔主体；康菲溢油事件

中图分类号：B912.6 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2013）06-0078-06

随着国际海上运输的发展和海洋资源的勘探开发，海洋生态环境受到巨大的威胁，由船舶溢油和油井溢油导致的海洋溢油污染事故频发。2011年6月发生的“康菲溢油”事件给我国造成了巨大的海洋渔业财产损失和难以估量的海洋生态环境损害。本文结合我国现行法律规定，以“康菲溢油”事件所显现出来的法律问题和法律局限性为视角，探讨进一步扩大我国海洋溢油生态损害索赔主体范围及其法理依据。

一、现行法律关于海洋生态损害索赔主体规定的局限

（一）我国《海洋环境保护法》的规定

我国关于海洋环境保护的专门性法律是2000年修订的《海洋环境保护法》，该法第90条第2款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”第5条规定：“国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督，并负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作。国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理，组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究，负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作。国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理；对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的，应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理。国家渔业行政主管部门负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理，负责保护渔业水域生态环境工作，并调查处理前款规定的污染事故以外的渔业污染事故。军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理。沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门的职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据本法及国务院有关规定确定。”

（二）现行立法关于海洋生态损害索赔主体的规定过于原则化

《海洋环境保护法》第90条为行政机关提起环境损害赔偿诉讼提供了法律依据，明确了行使海洋环境监督管理权的行政机关有权代表国家行使海洋生态损害赔偿的诉权，使得行政机关可以作为国家的代表对海洋生态损害提起索赔请求有了法律依据。但该规定过于笼统和原则，到底应该由哪一级、哪一个行政机关代表国家索赔、行政机关之间应该如何明确各自的职权，法律对此并没有明确的规定，也没有规定行政机关其诉权的范围包括哪些，其可以提出索赔的污染责任者包括哪些人以及损害赔偿的范围等。

虽然根据《海洋环境保护法》第5条的规定，我国的海洋环境监督管理部门主要包括国家环境保护部门、海洋部门、海事部门、渔业部门和军队环境保护部门等主管部门，但是由于有这么多个行政机关都对海洋环境具有监管权限，有时几个部门对同一个问题还有交叉、重叠的监管权，而且有时当损害发生在多个区域时，如 “康菲溢油”事件影响了环渤海的多个区域的海洋环境甚至给渔民造成损失，那么到底是由哪个区域的哪个行政机关来代表国家提起海洋生态损害赔偿呢？因此，在实践中就出现了不同的环境损害赔偿诉讼案例的索赔机关多样化的现象。例如，在1983年“东方大使”号船一案中，代表国家进行索赔的是环保和水产部门；[1]在1997年“海成”号轮一案中，代表国家进行索赔的是渔政部门；[2]在1999年“闽燃供2”号轮溢油案中，代表国家进行索赔的是环保和水产部门；[3]在2002年的“塔斯曼海轮”一案中，代表国家进行索赔的是海洋和渔政部门。[4]而在此次的“康菲溢油”事件中，代表国家行使海洋生态索赔权的又将是哪个行政部门呢？因此，有必要在法律中将能行使索赔权的海洋行政管理机关的具体职责范围确定下来，使它们分工明确，在发生具体纠纷时也不至于在由谁代表国家索赔的问题上发生相互推诿的现象。2002年的“塔斯曼海轮”事件中，天津海洋局代表国家作为索赔主体的地位曾多次遭到被告的质疑，并且在一审中生态损害赔偿请求被驳回，那么在“康菲溢油”事件中，应该由哪个行政部门代表国家行使海洋生态损害索赔权呢？如果代表国家行使生态索赔权的行政机关的诉讼遭到驳回，我国的海洋生态损害索赔权将很难得到保障。

（三）加拿大立法的启示

在这一问题上我们可以借鉴加拿大的有关立法，加拿大《海洋法》确立了渔业与海洋部为管理和协调全国海洋事务的牵头部门，统一负责全国的海洋管理工作。[4]渔业与海洋部主要负责综合性海洋事务的统筹和协调，制定综合性海洋政策和规划，管理渔业资源，保护海洋和生态环境等。我国也应该在相关立法中明确具体行政机关在监管海洋资源中的具体职能及权限范围，尤其是当发生海洋环境污染案件时，要根据具体案件类型、损害赔偿的种类以及损害发生的区域等要素来清晰明确地判断代表国家进行海洋生态损害索赔诉讼的具体机关。

二、海洋溢油生态损害索赔主体资格的法理分析

（一）传统的诉讼主体理论受到挑战

根据我国《民事诉讼法》第108条的规定，提起民事诉讼的主体必须要与客体具有直接的利害关系，才能就遭受的相关损失提起民事诉讼，即诉讼主体必须是所谓的“直接利害关系人”。这里所说的损失是指由于民事违法行为而导致的直接的财产损失和人身损失，而没有包括本文讨论的生态损失或环境损失。因此，根据现行的法律规定，由于海洋溢油受到人身（这类损害相对较少，但也不能忽略不计）和财产损失的当事人，如渔民当然可以向海事法院提起海洋溢油污染损害赔偿之诉讼，要求保护自己的合法权利，但是他们却无法要求国家给予海洋生态损害赔偿，因为海洋生态损害对他们来说没有直接的只有间接的甚至没有近期的只有远期的影响。我国《海洋环境保护法》也规定了，受害人可以对由海洋污染造成的人身及财产损害提讼，但却没有规定受害人可以对海洋生态损害提讼，这与海洋生态损害侵害对象的多样性和广泛性的特点不相符。

因此，随着我国海洋生态损害赔偿纠纷的逐渐增多以及司法实践的不断发展，传统意义上的诉讼主体的相关理论受到挑战和人们的质疑。[5]根据我国目前海洋溢油事件的发生频率以及处理结果来看，对于我国海洋生态环境的保护都是极为不利的，因此，为了更好地保护我国的海洋生态环境必须扩大海洋生态损害索赔主体的范围。而要扩大我国海洋溢油生态索赔主体的范围就必须突破传统意义上的诉讼主体理论，进而发展相关的理论。

（二）国家行政机关具有索赔主体资格的法律依据

我国的领海属于国家所有，国家作为海洋事务的管理者，对于海洋生态权益当然拥有所有权，当海洋生态遭受损害时，理所当然具有诉讼主体资格，而国家是抽象主体，其诉讼权应当由行使海洋行政管理权的行政机关代为行使；行政机关作为海洋行政事务的监督管理者具有处理海洋环境污染事件的能力，当然有权利代表国家提起索赔诉讼。并且，当行政机关为治理海洋污染而有所花费时，这种花费就可以相当于是行政机关因这种污染行为而遭受的财产损害，此时，行政机关就有当然的理由对污染者提起索赔诉讼。根据《海洋环境保护法》第90条第2款的规定，“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”以及2010年《最高人民法院关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》第13条的规定，“各级法院要妥善审理各类环境保护纠纷案件，保障和服务推进节能减排和环境保护。……依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件”，我国的相关海洋环境保护部门拥有代表国家提起海洋溢油污染损害赔偿诉讼的权利。众所周知，被称为我国“海洋生态损害索赔第一案”的2002年“塔斯曼海轮”溢油事件中，天津市海洋局就代表国家向天津海事法院提讼，塘沽等地渔民协会代表渔民提出索赔，使这一事件得到较好的解决，使国家海洋权益和渔民的利益得到维护。

因此，具体到此次“康菲溢油”事件，有权代表国家进行海洋生态损害索赔的相关行政部门可以是国家海洋部门、渔政部门、环保部门等。这些部门作为主管国家海洋环境监督管理事务的行政主管机关，既有权利也有义务可以从国家海洋生态损害角度、渔业资源损害角度以及海洋环境保护角度，代表国家向康菲（中国）以及中海油提起民事损害赔偿诉讼。

（三）公民作为索赔主体的法律依据

当海洋生态遭受损害时，公民直接或间接地会遭受不同程度的财产损失以及生态损失，关于公民由于海洋油污导致的财产损失索赔我国法律已有相关规定，而关于公民的海洋油污生态损失索赔却没有相应的法律规定。笔者认为，海洋生态损害是海洋溢油所导致的对海洋的主要污染损害，而公民是海洋环境的主要利用者和保护者，海洋生态损害对于公民也有直接或间接的影响。所以，在此基础上，公民对海洋生态损害索赔提讼也是符合法理的。但是，公民的力量和能力毕竟有限，所以一些活跃的环保非政府组织的力量就可以用来保护国家海洋生态环境。

三、扩大我国海洋溢油生态损害索赔主体的范围

“康菲溢油”事件对我国海洋生态环境的破坏非常严重，如果由我国目前法律规定的索赔主体提讼，那么我国的海洋生态利益很难得到有力的保护，将来的生态恢复也将受到影响，因此就必须扩大我国海洋溢油损害索赔主体的范围。

（一）将检察机关纳入索赔主体的范围

此次“康菲溢油”事件中污染主体实力雄厚，普通的公众或者社会组织根本没有实力与之对抗。检察机关是国家法律监督机关，代表着国家的利益，如果检察机关参与诉讼，就能够对实力雄厚的污染主体形成震慑作用，至少能够使其在今后的海洋活动中注意保护海洋生态环境。例如，《罗马尼亚民事诉讼法》规定，只要出于保护国家或公众利益或保护当事人的利益和合法利益的需要，检察长就可以参加诉讼。 [6]而美国、法国等国家也都有类似的规定。

（二）将公民、法人及其他社会组织等普通民事诉讼主体纳入索赔主体的范围

将这类主体纳入海洋生态损害索赔主体范围，主要有两方面的考虑：

第一，根据《民事诉讼法》第108条的规定，扩大民事诉讼原告的请求权范围。与海洋生态损害事实有直接利害关系的公民、法人和其他组织在提起环境侵权诉讼的同时，也可以作为提起海洋生态损害赔偿的诉讼主体。根据《民事诉讼法》第108条的规定，案件的原告必须是与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织。这类与海洋溢油损害具有直接利害关系的人或组织主要表现为：如由于油污受到渔业污染损害的渔民、由于海洋油污受到影响的企业或其他社会组织等，这类主体可以依照民事诉讼法律和程序的规定向法院提起油污损害赔偿之诉讼，但对于油污给海洋生态环境造成的损害，由于生态损害与他们没有直接的利害关系，根据现行立法其不具备索赔的资格。公民、法人和其他组织等只能就可以看得见的损失并且与其自身紧密联系的人身和财产损失提起侵权赔偿，这一规定所产生的问题是，没有将生态损害纳入对这些主体的损害之中。

在司法实践中可否扩大海洋生态损害索赔主体范围呢？如可以在公民或法人就油污给自己造成的财产损失进行诉讼索赔的同时，代表国家进行海洋生态损害索赔的诉讼即环境公益诉讼，这样既增加了国家利益获得保护的机会，也节省了法院的司法资源，因为在举证方面，可以与之前的财产及人身损害相结合。由于这一类主体对海洋生态损害有切实的感受，他们在主张对自己人身与财产利益损害赔偿的同时，完全有资格也便于提起生态损害诉讼。

第二，将社会一般公众纳入到海洋生态损害索赔主体范围中来。公民的主人翁地位以及海洋生态的公共性，决定了社会一般公众都可以针对海洋生态损害赔偿提讼。这样做不但体现了公民当家做主，也可以弥补行政机关不履行职责的损失。据统计，每年我国沿海都发生多起重大油污损害事故，但行政机关代表国家向责任人提起索赔的却寥寥无几。[7]将公众纳入到索赔主体范围，就可以在一定程度上弥补行政机关的不作为。

海洋环境关系到全球的生态平衡，与每个公民的利益息息相关，海洋溢油不仅危害了国家利益，同时也损害了公民个体的利益。因为海洋环境受到污染，整个生态系统都会受到破坏，那么生活在其中的公民的利益必定受到损害，尽管这种损害表现的并不是那么明显和直接。而且，海洋溢油损害不仅会立即呈现出经济以及生态上的损害，而且还会出现许多现阶段无法检测的破坏，其影响可能会在若干年以后显现出来。如1989年美国阿拉斯加发生的Exxon Valdez号油轮泄漏事故造成的海洋生态破坏至今没有完全恢复，就是一个例证。如果将公众排除在索赔主体之外，作为国家主人的公民的环境损害应如何获得赔偿呢？

我国应参考美国《1990年油污法》的规定，扩大油污损害索赔主体的范围。美国《1990年油污法》在名词解释部分界定了“索赔主体”的含义，认为“索赔人”是指依据油污法提出索赔的任何人或者政府。这里的“人”是指个人、公司、合伙企业、协会、国家、市政当局、委员会、政府部门或者任何州际组织。①该法还规定，当自然资源遭受损害时，其托管人有资格提讼。②这一规定为保护自然资源提供了法律依据。除此之外，在美国个人还可以提起除关于自身损害以外的生态损害。“学生诉州际商务委员会”案③使得普通公民的生态损害索赔主体资格得以确立。

在此次“康菲溢油”事件发生后，已经有很多渔民就油污导致的渔业损失向法院提讼，但到2011年底距漏油事件发生半年之久，只有天津海事法院受理了一起与康菲漏油事件有关的渔民提起的油污损害赔偿诉讼，更别提海洋生态损害赔偿诉讼了。[8]虽然海洋油污损害赔偿诉讼是一般的民事诉讼，依据侵权法的一般原理，直接遭受油污损害的民事主体，如被石油污染了养鱼水域的渔民以及出口水产品的出口商等，均有权提起油污损害赔偿之诉讼。因为根据《民事诉讼法》第108条的规定，这些与海洋油污损害具有直接利害关系的人是适格的原告，有资格向污染者提起民事诉讼。而如果这些受害者的诉讼能被受理的话，他们可以同时提起海洋生态损害索赔，以保护国家海洋利益。但是在实践中，这些环境污染受害者面临着举证的困难，要承受事故责任人否认其损失与此次漏油事件的因果关系的风险，因此，这些污染受害者的索赔诉讼需要律师以及环保非政府组织的法律援助。

（三）环保非政府组织在海洋生态损害索赔中的地位应予考虑

公民环境权是环境法的理论基础，是各种环境法制度产生的前提，也是环境保护诉讼发生的根据。我们强调要扩大海洋生态损害索赔主体范围的主要理论依据就是要保护作为海洋环境保护的参与者和受益者的广大公众的利益。在提倡将公民纳入海洋生态损害索赔主体范围的同时，也要强调一些环保非政府组织的作用。我国司法实践中已经承认环保非政府组织作为原告提起环境公益民事诉讼和行政诉讼的原告资格。例如，在2009年中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案中，江苏省无锡市中级人民法院认为，中华环保联合会作为非营利性的社团组织，依据国家批准的主要职能，为维护生态环境和周边居民的生活环境有权提起民事公益诉讼。[9]

由于海洋环境污染索赔案件的复杂性，决定了其向来就不是单纯依靠污染受害者自己的力量，而是受害者与政府、有实力的环保非政府组织以及律师等合力运作的结果。从国际相关同类司法判例的运作经验来看，也是如此。如美国石油巨头雪佛龙公司在巴西海域的原油泄漏案、西方石油公司在秘鲁北部亚马逊的卡利加诺污染案，最终之所以能够得到快速、成功的处理，与环保组织的力量分不开。

当然，环保非政府组织参与到此类诉讼中的原因很多。其中一个主要原因是由于有权利和义务代表国家行使海洋生态损害索赔权的行政机关出于多种原因不行使诉权，出现国家海洋生态利益无法得到保护的情况。在此次“康菲溢油”事件中，如果相关海洋行政主管部门不代表国家提起海洋生态损害赔偿诉讼，则可以由环保非政府组织提起环境公益诉讼：或者提起民事诉讼，直接渤海油田漏油事件的责任人；或者提起行政诉讼，有权且应该代表国家提讼的海洋行政管理机关，要求其履行法定职责。环境公益诉讼与普通诉讼最大的区别，在于原告的范围可能会有所扩大，并不仅仅局限于直接利害关系人。这种扩大囊括了较多的有能力和实力与公益损害人相对抗的组织，更有利于环境正义的实现。在提起公益诉讼的适格主体中，最适宜的应该就是环保非政府组织了。[10] 环保非政府组织参与诉讼的另一个原因就是其对国家环保问题的关切和对油污受害人及社会一般公众的关心。现在，已有不少环保组织打算提起环境公益诉讼，向此次事故的责任者进行海洋生态环境损害索赔，但是与当前渔民状告污染者案件同样存在举证难的问题，能否被法院立案也存在着很大的不确定性。但无论如何，将环保非政府组织纳入海洋生态损害赔偿主体中，至少可以使一些大型石油企业在作业时能注意对海洋环境的保护，其行为会受到经常性的公众监督，同时也为单个公民在环境损害诉讼中提供了必要的资金、技术和法律的支持。

四、结语

我国目前关于海洋生态损害索赔主体的法律制度还不健全，但是海洋生态环境影响的广泛性决定了海洋生态损害其危害的广泛性，因此应该有更多的主体被赋予提起海洋生态损害赔偿的权利，以此来维护受害人的权利以及保护海洋环境，而更为重要的是，扩大海洋生态损害索赔主体的范围，明确行政机关的职责范围，可以提高公民保护海洋环境的意识，以使我国的海洋环境得到更好的保护。随着经济的发展，我国的海洋环境保护和海洋溢油相关法律制度一定会不断完善。同时随着 “康菲溢油”事件的发展及处理，不管其最终结果如何，都会促使我国立法、司法和海事实务界反思我国当下的海洋溢油生态损害赔偿制度的不足，进而建立起既适合我国国情又能保障海洋溢油受害人合法利益的海洋生态损害赔偿法律制度。而这一制度的最终建立，必将会使我国的海洋生态环境得到更好的保护。

注释：

① 参见美国《1990年油污法》第1001条第4和27项的规定。

② 参见美国《1990年油污法》第1002条第2项的规定：因自然资源的毁坏、破坏、损失或失去其用途而遭受的损害，包括评估损害的合理费用，应由美国受托管理人、州受托管理人、印第安部落受托管理人或外国受托管理人受偿。

③在此案中，学生认为美国州际商务委员会关于提高铁路运费的决定会导致可循环利用的物资的能耗量降低，这样一来全国范围内会有更多的废弃物，他们就无法像以往一样愉快的享受游览当地公园的风景。美国最高法院审理认为，学生们确有资格对州际商务委员会的行为提起控告。

参考文献：

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>> 浅议检察机关对环境保护的监督 检察机关提起环境公益诉讼的问题研究 关于检察机关抗诉问题的探究 检察机关在公益诉讼中的作用 检察机关文件检验存在的问题及对策 当前检察机关在刑事诉讼监督中存在的问题及对策 浅析检察机关同步录音录像工作中存在的问题及对策 检察机关在DNA证据审查中的问题与对策 检察机关首办责任制实践中的问题与对策 基层检察机关刑事和解实践中的问题与对策 检察机关与行政执法机关相互衔接工作机制的问题及完善 新刑诉法非法证据排除规则意义及检察机关在规则实践中的作用 检察机关参与环境公益诉讼的构想 关于检察机关参与环境公益诉讼问题的几点思考 论检察机关提起环境公益诉讼的若干问题 检察机关作为环境公益诉讼原告的优势及程序制度的完善 检察机关保护生态环境职能作用浅析 对检察机关案件管理改革的探究 对检察机关作为环境民事公益诉讼中的原告资格的探析 检察机关接受人大监督的作用及途径 常见问题解答 当前所在位置：l，2012-05-21

[2]杨家飞.浅析环境与资源保护中的问题及检察机关的作用[DB/OL].http：///lw/lw_view.asp？no=23398，2013-1-22

[3]佚名.最高检：严查环境污染背后的职务犯罪着力解决监管失职[DB/OL].http：///2013-07/02/c_116377924.htm，2013-7-2

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一、我国环境司法的现状

法律是保护环境的重要手段之一，目前，我国对环境保护方面的相关法律法规有《中华人民共和国民法通则》、《侵权责任法》、《中华人民共和国行政法》、《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国水法》等，这些法律在治理污染，保护环境方面发挥了重要作用，但仅靠现有的这些相关规定来保护环境是不够的。这些相关法律在防治污染方面发挥重要作用的同时，也存在着各自的局限性。

虽然我国环境司法工作从上世纪80年代起就已经展开。1 979年《环境保护法（试行）》中就有涉及环境司法的内容。环境司法开展以来的三十多年，对于保护环境、惩治污染行为、维护人民的生存环境，发挥了积极的作用。但是，总体而言，司法机关立案审理的环境案件数量偏少，不能满足人民群众对环境正义的诉求。同时，环境案件重刑事，轻民事，重处罚，轻救济，不利于对受害者的保护。而且传统的诉讼模式难以实现对环境本身的保护。这些情况都使得环境司法的作用没有得到充分发挥。而由于环境司法救济不利，导致了人们产生了厌诉的心理，人们在遇到环境侵害后，很少选择诉讼的方法。导致环境违法行为屡禁不止，环境破坏越来越来往严重。

二、司法制度对我国环境的影响

（一）基本情况

“违法成本低、守法成本高”是环境违法行为屡禁不止的制度性原因。随着环境保护与经济发展矛盾日益突出，环保监管压力不断增加，环境法制建设存在的矛盾和问题十分突出：一是不断完善的市场经济体制与缺乏有效法制手段、经济手段管理环境的矛盾日益显现；二是建设法治政府、法治社会的要求与环境法制建设粗放发展的矛盾日益突出；三是群众环境维权意识增强、跨界损害事件增多与民事赔偿、调处能力滞后的矛盾日益凸现；四是环境违法现象普遍、环境纠纷增多与环保法律法规操作性不强、执法不力的矛盾日益加剧；五是群众环境案件走向复议、复议案件走向诉讼的快速变化趋势与有关部门对行政复议工作的认识不高、司法诉讼渠道不畅通的矛盾日益明显；六是国家对环境法制的更高要求与相关的基础性研究、机构设置以及执法能力不强、执法不到位等问题不相适应的矛盾日益加大。

（二）环境法制突出问题的表现

违法成本低的问题长期没有得到解决是环境法制最突出的问题。这既有立法不足的问题，也有行政执法、司法不到位的问题。

一是行政处罚普遍偏轻。环境影响评价法规定，违反环评规定擅自开工建设的，要求限期补办环评手续，逾期不办的才能给予20万元以下的罚款。由于处罚太轻，一些企业为了抢进度，采取边开工建设、边做环评报告，甚至一些企业以交罚款代替环评。大气污染防治法对超标排污的罚款上限是10万元，造成重大污染事故的罚款是50万元；水污染防治法对超标排污的罚款为其应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下，造成重大污染事故的罚款仅是污染直接损失的30%以下。20__年6月，哈药集团被披露多种环境违法问题：恶臭气体排放大大超过国家标准，硫化氢气体超标近千倍，氨气超标20倍；污水排放超过国家标准，氨氮超标2倍多，COD超标近10倍。哈药集团20__年营业收入达125.35亿元，利润13.14亿元，虽然被依法罚款123万元，也仅为企业年收入的万分之一。20__年7月紫金矿业造成汀江重大水污染事故，被法院判处罚金3000万元，其中还包括了行政罚款956.313万元。尽管这是我国几十年来开出的最大一笔环保罚款，但却不足企业净利润的千分之三。环保罚单开出后，资本市场看到“紫金污染门”责任追究收尾，利空出尽，紫金矿业的股票立即涨停，当日成交额高达14.52亿元之多。

二是行政执行缺乏强制手段。现行法律规定的行政强制手段主要有“停止建设”、“停止生产使用”、“责令限期恢复使用治污设施”、“责令停业关闭”等，但在基层却难以有效执行。当前，环境案件的执行绝大部分都要申请法院执行，法院执行除受司法体制、地方保护主义影响外，还存在着执行期限较长、力度不大等问题。案件处理后要等待复议诉讼期满，还要通过 法院的立案、审查、听证、裁定等程序，时间跨度长，而法院系统也很少为环境案件运用先予执行等强硬手段，致使违法污染行为得不到及时纠正。

三是环境民事赔偿法律制度不健全。追究环境民事赔偿责任对于制裁环境违法行为，保护国家和公众的环境权益具有重要作用。然而，由于我国环境民事赔偿相关法律及配套制度不健全，环境民事案件立案难、举证难、审判难、执行难的问题日益突显。重大环境事件的责任追究，多以行政处罚和行政调解结案，通过司法途径追究法律责任的很少。

四是环保官司难打。我国的环境资源案件数量较多，而且呈逐年上升趋势，但环境民事案件数量却很少，许多重大环境污染纠纷未能进入诉讼程序。据调查，真正通过司法诉讼渠道解决的环境纠纷不足1%。一方面群众遇到环境纠纷，宁愿选择或举报投诉等途径解决，而不选择司法途径；另一方面司法部门也不愿意受理环境纠纷案件。“十一五”期间，我国环保系统受理环境30多万件，行政复议2614件，而相比之下，行政诉讼只有980件，刑事诉讼只有30件。20__年至20__年，全国各级法院审结环境资源案件中民事案件12278件，仅占同期审结民事案件总数的0.04%。在环境污染损害纠纷的处理中，由于缺乏具体可操作的环境污染损害鉴定评估技术规范和管理机制，致使经济损失和人身伤害难以量化、污染损害因果关系难以判断、环境损害赔偿标准难以认定。许多污染案件久拖不决，历时数年，当事人的诉讼成本高昂，污染受害人也往往得不到损害赔偿。

五是生态环境损害难获赔偿。环境公共利益损失的索赔缺乏明确法律支撑，生态环境服务功能损失以及应急和修复等相关费用尚未纳入赔偿范围。20__年英国石油公司（BP）在墨西哥湾发生漏油污染事件，由于担心受到法律的严厉制裁，设立了200亿美元的赔偿基金用于赔偿污染受害者和海洋生态环境损失。而我国近年来发生了一系列重大环境污染事故，20__-20__年先后发生的松花江污染事故、大连海岸油污染事故、福建汀江污染事件、广西龙江镉污染事件等，至今均未被追究环境公共利益的损失赔偿。

三、完善环境司法制度的对策建议

面对环境保护司法实践难的问题，笔者认为，应当在健全我国环境法律制度，规范政府环境行为的前提下，从上到下建立一套完整的环境司法保护体制，走环境司法专业化的道路，加强环境公益诉讼制度的建设，才能日益在环境保护工作中取得良好成绩，也同时可以推动环境保护法体系的完善和发展。

（一）强化政府责任，健全约束和规范政府环境行为的法律制度

环境问题是随着经济发展而产生，又随着经济发展而逐步解决，但环境问题不会自行解决。发达国家的经验表明，通过环境立法来明确政府的环保责任，规范政府行为，是协调经济建设与环境保护关系、根治环境问题的关键措施。很多发达国家都是在经济快速发展与环境保护矛盾最尖锐、最突出的时期，制定了专门约束政府行为的环保法律法规，以协调经济发展和环境保护的关系。比如美国和欧盟的《国家环境政策法》、日本的《环境基本法》、加拿大的《环境保护法》、韩国的《环境政策法》、英国的《环境法》等，都为协调经济发展与环境保护的关系，发挥了非常重要的作用。

为此，建议以修改环境保护法为契机，紧紧围绕落实“政府对环境质量负总责”的要求，重点解决一些地方政府环境保护不作为、乱作为、干扰环境执法等的突出问题，创建或强化一批制度与机制，主要包括五大类和若干个具体的制度与机制：一是科学决策类，如战略与规划环境影响评价、环保规划、主体功能及环境功能区划、环境标准、区域限批与行业限批等。二是实施执行类，如环保目标责任制、强制淘汰重污染企业补偿机制、环保基础设施建设制度、跨界环境问题协调解决机制、区域生态补偿制度、环境应急管理及信息通报制度等。三是保障措施类，如环境经济政策、跨行政区的环境监督制度、环境法律救济制度、多部门联合执法机制、环保能力建设、环境教育等。四是监督机制类，如人大监督政府、政协民主监督政府、政府内部的层级监督与同级监督、信息公开和公众参与、司法监督、媒体监督等。五是责任追究类。通过一批法律制度的建立与实施，将政府的环境保护责任真正落到实处。

（二）严格追究污染者的环境责任，切实解决长期困扰环境保护的违法成本低的问题

“违法成本低，守法成本高”是影响环保法制建设健康发展的重大障碍。“违法成本低”必然降低法律的威严和效率，导致违法排污屡禁不绝；“守法成本高”势必淡薄人们的法律意识，视法律为可有可无。提高违法成本和守法自觉性是完善环境法制建设的首要问题。强化环境损害赔偿，健全环境民事责任，既是保护公民环境权益、维护社会公平和正义的重要措施；又是解决“违法成本低”问题的根本出路。

首先，以制定环境损害赔偿法为重点，完善环境损害救济的法律制度。应在现行侵权责任法规定的基础上，通过制定单行的环境损害赔偿法，明确环境损害责任承担主体、赔偿责任范围、责任承担方式、救济途径等基本制度。将环境和生态系统的公益损害与公民的私益损害，列入赔偿范围。建立环境损害鉴定评估机制，为落实环境责任提供强有力的技术支撑。

其次，建立环境责任终身追究制度，让污染者为其违法行为付出高昂代价。1980年，美国国会针对历史遗留的大量的污染土地的严重问题，专门通过了超级基金法。该法:一是严格明确了污染者必须承担污染治理全部费用的责任；二是企业经营者及产权拥有者的环境责任将是一种终身责任；三是要求在污染企业发展中的所有曾经获益者，都必须承担共同的连带责任。事实上，这是一种无限责任，即如果污染责任方无力负担其依法应偿付的污染清理费用和损害赔偿费用时，有关控股或参股的组织和个人，向其贷款、借款及销售过 保险的组织和个人，均有可能成为被追究责任的对象。美国超级基金法实施后，不仅有一批污染企业倒闭破产，而且还有一批银行、保险公司因环境损害赔偿而倒闭破产，从而大大强化了法律制度的权威，提高了人们的环境责任意识。

我国应借鉴发达国家的经验，加大对污染企业的行政处罚、行政强制、民事赔偿和刑事处罚力度，建立健全行政裁决、公益诉讼等环境损害救济途径，切实落实企业环境责任。

（三）强化环境执法，充分发挥司法体系的保障作用

司法作为社会秩序与稳定的基石，是解决社会纠纷的重要防线，也是解决环境问题的重要手段。发达国家解决环境问题的成功经验之一，就是建立了严格、完善的环境法律体系以及完整、有效的司法模式，采用以行政调解和司法裁决相结合的法律手段，惩处环境违法行为，解决环境纠纷。

强化司法救济途径，倡导更多使用司法途径解决环境纠纷，是环境法制建设的重要任务。司法部门应当以更加积极的姿态推动司法力量介入环境保护，逐步改变目前在环境纠纷处理中司法救济不力和比例偏低的问题。

首先，应当建立专门的环境保护制度，设立专门的环境保护法庭，实现环境司法专业化。在环境保护行政职能受阻、行政效率不高的情况下，必须借助司法救济，加强司法保障；环境案件本身的专业性和特殊要求，决定了必须走专业化的发展道路，建立专门的环保法庭，将分散的环境司法权收归独立的环保法庭统一行使，打造环境司法“三合一”审判模式。环境司法“三合一”审判模式绝不是简单地将传统三大诉讼体制中涉及环境保护的案件进行糅合，而是基于现实环境发展的考量，有一定的环境案件数量为基础，它有助于解决环境诉讼案件司法标准不统一的问题，有助于克服因涉及的受害人较多、环境专业知识要求高、受害人无法举证等原因引起的诉讼困难，有助于提高全社会环保意识。同时，环境保护法庭有助于打造一支专业化综合型的环境保护法官群体；

其次，在审理涉环境案件时，要及时妥善处理环境损害赔偿纠纷，正确适用环境侵权案件举证责任分配规则，准确认定环境污染与损害后果之间的因果关系，确保环境侵权受害人得到及时全面的赔偿；加大对环境刑事责任的追究力度，确保构成犯罪的违法行为得到应有的制裁；

再次，充分发挥行政诉讼的功能，通过行政诉讼等渠道，监督政府依法履责，规范政府行为，推动法治政府建设；

篇9

2011年10月19日，中华环保联合会、北京中林资产评估有限公司在北京共同组织召开了“中国生态环境损害评估与法律机制”专题研讨会。来自环保部、国家林业局、中国资产评估协会、北京注册会计师协会的领导及环保部环境规划设计院、国家林业局调查规划设计院、中国林科院、山东大学海洋学院、中国政法大学、美国自然资源保护委员会（NRDC）、北京中林资产评估有限公司生态评估中心的专家学者及媒体单位共100余人参加了会议。

目前，我国生态环境污染事件频发，对我国生态环境造成了极大的破坏，但事发后却往往因生态环境污染评估定损体系和法律制度的缺失导致经济追偿及法律追究困难，鉴于此，环保、评估、法律界人士打破行业界限，首度跨领域开展生态环境损害评估与法律的交流与合作。与会嘉宾对国内外重大生态环境污染事件及其处理模式进行了剖析，分享了国内外环境污染损害评估、鉴定和法律索赔的研究成果和实务经验及其存在的问题，就建立我国生态环境污染定损的第三方鉴定评估体系、评估方法、诉讼索赔等问题进行了深入的探讨。与会专家认为，建立第三方独立鉴证生态评估体系迫在眉睫，本着“公开、公正、公平”及对全体社会公众负责的原则，生态灾害调查和损失评估的主体应是独立于生态环境利益关联方（政府、损害方和受害方）、具备相关调查和鉴证评估资质的第三方评估机构，第三方评估机构 “独立、客观、公正”的社会属性，其结果将更具客观性。

本次会议的召开标志着我国在生态环境损害评估、环保及法律领域初步构建了多部门协同应对机制和会商平台，对推动我国建立以第三方生态环境损害鉴定和评估为技术支撑、以法律手段为主体的生态环境损害处置制度将起到积极作用。

会议由开幕式、专家演讲及交流互动三部分组成。美国自然资源保护委员会执行总裁Peter Lehner先生，环保部环境规划设计院环境损害评估中心博士张红振先生，中国政法大学教授曹明德先生，国家林业局调查规划设计院副总工王宏伟女士，中国林业科学研究院博导、生态评估专家侯元兆先生，山东大学海洋学院副教授王亚民先生六位专家应邀到会作了主题演讲。

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[关键词] 生态整治 法律 问题

一、我国生态整治恢复的立法现状及存在的法律问题

我国生态整治恢复方面存在的法律问题

我国在环境整治方面的立法已经建立,但随着时间的推移和时代的变迁,一些法律没有得到及时的完善,这些生态保护立法仍存在不少缺陷,和我国当前生态保护和经济的发展不协调,这主要表现在以下几个方面:

1.法律体系不健全

(1)法律领域存在真空

我国在环境保护方面的立法已经很多,但是在生态整治方面还存在一些空白,存在着真空,很多情况仍然是无法可依,如生态效益的补偿、生态整治恢复的法律保障。出现问题只能是临时出台一些文件,没有形成一个长效机制,对于我国生态整治来说非常不利。

(2)基本法律侧重于防止污染

由于历史的原因很多法律不能适应当前的情况,例如现行《环境保护法》颁布于1989 年,那个年代的环境意识和现在的情况不能很好的结合,那个时期主要注重环境污染的防治和治理,对于环境的保护治理方面来说意识淡薄,虽然也有一些规定,但是仅仅只限于形式,例如,《环境保护法》第19 条规定,“开发利用自然资源,必须采取措施保护生态环境”,这种粗线条原则性规定,缺乏具体的规则指引,被执行的很少。

2.对生态恢复缺乏足够的重视

生态环境问题是涉及很多领域,和我们的生活息息相关,但是现行的法律缺少对生态环境问题和生态保护的重视,这和当前重视生态保护极其不符,同时,我们也应该注重民法、刑法、经济法等相关法律在生态环境保护方面的作用,从各自的角度对生态保护做出相应的规定。有些法律法规体现了生态保护的意识,但是不够具体,针对性不强,仍然需要作出相应的细则。如新《刑法》对盗伐林木罪的处刑规定明显缺乏对生态保护的重视。新《刑法》对盗伐林木罪的最高处刑,由原《刑法》按盗窃罪可判“10 年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑”,降为可判“7 年以上有期徒刑”。这种规定显然给人们一种盗木比起其他的刑事犯法轻一些,给人们一个误导信息,对于立法我们要深思熟虑,不能顾此失彼。同时,在其他法律中也存在这样类似的问题,在此不再一一道来。

二、完善我国生态整治恢复法律体系的建议与对策

1.加强法律意识,预防为主

法律的制定的目的不是在惩罚,而是侧重预防,同样,环境保护相应的法律制定也同样是预防为主。宣传法律,让普通老百姓能够了解相应的法律法规,首先知法才能懂法、守法。守法,首先要了解什么是环境保护法,只有懂法的了这些法律法规才能更好地守法。通过各种手段,加强环境保护知识和环境保护法律法规的宣传教育,努力提高全民的环境意识尤其是环境法律意识。使广大人民群众特别是各级领导干部都能认识到保护环境事关中华民族的生存和发展,了解环境保护法律法规,掌握依法保护环境的武器。环境问题是破坏容易治理难,有些环境甚至是如果破坏了就永久不能恢复了,产生不可估量的严重后果,所以加强环境保护意识,加大宣传力度,防止危害环境的后果产生。

2.专家参与立法,提高立法质量

法律的建立都是一项比较大的系统工程,各个法律立的建立都需要相应的专家学者的参与,精通相关业务,在环境立法这个领域,由于需要相关的生态专业知识,不仅仅需要法律专家,更需要邀请一些生态专家参与立法,将更能把握立法的目的,充分调节好人与自然,发展与环保之间的关系,体现以人为本的思想,体现人和自然和谐相处的观念。

3.可持续发展观知道法律的制定

可持续发展观是科学发展观的核心内容,可持续发展是指既满足当代人的需要,又不损害后代人满足需要的能力的发展,这是我们制定环境保护法律的指导思想。

环境保护有时和经济的发展相矛盾, 我国目前现行的环境资源法律制度在解决环境、经济发展和社会发展三者协调统一的问题上显得“力不从心”。可持续发展的思想在解决这些方面是很有用的,以这种思想构建的法律制度,能从根本上防治污染和防止环境遭到破坏的法律制度。人类历史和实践证明,破坏环境,以环境为代价换来的发展都是不牢固的,甚至是得不偿失, 经济的发展不能以环境为代价,国外的前车之鉴已经为我们提供了很好的例子。因此, 以可持续发展思想作为我们环境保护立法的指导思想, 是确保经济增长和生态保护协调发展的根本保障。

4.吸收国外先进经验

外国在环境治理方面应该说是有好多好的经验值得我们学习,主要包括地方性法规和实施细则的制定,这对于我国环保法律的建立和完善有很大的帮助,积极维护我国的利益。

法律的制定有时不是很难的事情,关键是好的法律如何执行下去,这才是真正的意义所在,西方国家在环境执法、司法方面有许多可以借鉴的东西。例如《美国国家环境政策法》规定了公民在环境方面的一般权利。《清洁水法》和《清洁大气法》都规定允许公民对任何违反这两个法律的人提讼。在美国环境法中还有一项独特的民事诉讼制度,该制度允许环境管理机关提起民事诉讼以实施环境法。我们都可以有选择的借鉴。

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