行政监督形式范文

导语：如何才能写好一篇行政监督形式，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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一、民事行政检察工作存在的问题

（一）我国现行法律对民事行政诉讼监督都有相关规定，但都不够具体，在实际操作中存在分歧。我国宪法第一百三十一条规定人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受任何行政机关、人民团体和个人的干涉。我国民事诉讼法第十四条规定人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。但是，最高人民法院规定检察院对法院依照特别程序、督促程序、公示催告程序、企业破产还债程序审理的案件、当事人撤诉或按撤诉处理等案件提出抗诉的，法院不予受理，在司法实践中不能体现检察机关的监督地位和作用。

（二）检察职能宣传不够，社会公众知晓率不高。检察机关每年都要举行一次举报宣传周及其他专项检察宣传活动，但在宣传内容上往往侧重打击职务犯罪和刑事诉讼监督职能，对民事行政检察职能缺乏经常化的深入宣传，社会公众，特别是乡村农民缺少对民事行政检察职能的了解。即使对生效判决不服，也不知道可以向检察院申诉。

（三）案件办理程序复杂，效果不理想。基层检察院受理的民事行政申诉案件，须经上级院审查才能抗诉，再经二审法院审理，以致当事人认为到检察院申诉意义不大，从而不愿到检察院申诉。民事行政检察抗诉办理时间长、环节多，使部分当事人对民事行政监督失去信心。现行诉讼法没有赋予基层检察院抗诉权，只有提请抗诉权，案件经过基层院审查后，还须报上级院审查，案件要经过上级院审查才能决定是否抗诉，程序复杂、时间漫长，致使当事人失去耐心。而法院的二审程序、再审程序相对快捷，能使案件在较短的时间处理完结，两院比较，当事人宁愿向法院上诉或申请再审，也不愿到检察院申诉。

（四）案件在申诉过程中，检察机关调阅案卷困难。检察院对已审结的民事行政案件进行全面监督，调阅法院卷宗是检察机关开展工作的法定程序，也是检察机关获得抗诉案件来源的一条重要途径和行使监督权的重要形式。近年来在司法实践中检察机关只能复印卷宗，而不能调阅原始卷宗，致使检察机关减弱了民事检察监督力度。对于法院再审案件，法律没有明确规定检察机关派员出席法庭，不能突出检察机关的监督地位。

二、加强民事行政检察工作的对策

（一）坚持法律至上，依法采取多方式履行民事行政检察职能，维护司法公正和司法权威。人民检察院采取抗诉方式对民事案件进行监督，在法律上有明确的规定，而非抗诉监督方式在法律大的原则方面只是抽象的概括，却没有明确、具体的规定，没有在司法实践中得到应用，因此，完善非抗诉监督方式的立法在当前是非常有必要的。

（二）立法机关应不断完善和补充民事行政监督方面的相关法律规范，最高检、最高法应增加相关的司法解释。首先，立法机关应进一步完善民事行政监督方面的立法，使之成为检察机关民事行政诉讼监督的法律依据，使民事行政检察监督有章可循、有法可依。其次，最高检、最高法应该积极采取措施，尽快达成共识，在办理案件时限上做出相应规定，这样可以缩短案件从提请抗诉到再审的周期，确保案件效果的实效性。

（三）加强协调沟通，使具体操作规范化。人民检察院受理案件后，工作要耐心细致，使得上访的当事人之间的矛盾得到缓和，从而挽回法院工作造成的影响，减少法院审判人员对检察机关的抵触情绪，不断加强民事行政检察部门与法院相关业务庭的联系，定期会谈、互通消息。在再审案件中突出检察机关的监督地位，树立司法机关的公信力。

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第二条各级粮食行政管理部门对违反粮食流通法律、法规、规章的粮食经营者进行行政处罚，适用本程序。

第三条本程序所指行政处罚，是指粮食行政管理部门依照粮食流通法律、法规、规章的有关规定，对应受处罚的粮食经营者作出的行政处罚。

第四条粮食行政管理部门实施行政处罚应当遵循以下原则：

（一）公正、公开的原则；

（二）有法定依据的原则；

（三）处罚与教育相结合的原则；

（四）程序合法的原则。

第五条粮食经营者对粮食行政管理部门所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权申请行政复议或者提起行政诉讼。粮食经营者因粮食行政管理部门违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。

第六条粮食行政管理部门实施行政处罚时，应当责令当事人当场改正或者限期改正违法、违规行为。

第二章管辖和适用

第七条行政处罚由主要违法、违规行为发生地的粮食行政管理部门管辖。法律、行政法规另有规定的除外。

第八条县级以上粮食行政管理部门按照法定权限的规定管辖本辖区内的粮食流通监督检查事项。

国家粮食行政管理部门负责对全国范围内发生的重大、复杂的监督检查事项进行督查。

第九条两个以上同级粮食行政管理部门都有管辖权的监督检查事项，由最先受理的粮食行政管理部门管辖，因管辖权发生争议，协商不成的，报请共同上一级粮食行政管理部门指定管辖。

第十条粮食行政管理部门发现监督检查事项不属于自己管辖时，应当及时移送有管辖权的粮食行政管理部门或者其他有关行政机关管辖。受移送地的粮食行政管理部门对管辖权有异议的，应当报请共同上级粮食行政管理部门指定管辖，否则不得擅自移送。

办案机关发现违法行为涉嫌刑事犯罪的，应当将案件及时移送司法机关处理。

第十一条粮食行政管理部门实施粮食监督检查行政处罚，应当具备下列条件：

（一）有明确违法、违规行为主体的；

（二）有具体违反粮食流通法律、法规、规章事实和证据的；

（三）法律、法规、规章规定应当给予行政处罚的；

（四）属于本部门管辖范围的。

第十二条粮食经营违法、违规行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。

前款规定的期限，从粮食经营违法、违规行为发生之日起计算；粮食经营违法、违规行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

第三章行政处罚的决定

第十三条粮食经营者违反粮食流通法律、法规、规章依法应当给予行政处罚的，粮食行政管理部门必须依照《粮食行政管理监督检查工作规程》的有关规定查明事实；违法、违规事实不清的，不得给予行政处罚。

第十四条除本程序第十六条规定情形外，粮食行政管理部门在作出行政处罚决定前，应当填写《行政处罚事先告知书》，告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人享有陈述权、申辩权。

第十五条当事人依法行使陈述权、申辩权的，粮食行政管理部门必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，粮食行政管理部门应当采纳。粮食行政管理部门不得因当事人申辩而加重处罚。

第一节简易程序

第十六条粮食经营违法、违规事实确凿并有法定依据，对个体工商户处以五十元以下、对法人或者其他经济组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，粮食行政管理部门及其执法人员可以当场作出行政处罚决定。当事人依照本程序第三十三条、第三十四条的规定履行行政处罚决定。

第十七条执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示粮食监督检查证件，填写《行政处罚决定书》，并当场交付当事人。

执法人员当场作出的行政处罚决定，必须报所属粮食行政管理部门备案。

第十八条当事人对当场作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第二节一般程序

第十九条除本程序第十六条规定的可以当场作出的行政处罚外，粮食行政管理部门对依法应当给予行政处罚的行为，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。

第二十条粮食行政管理部门在调查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示粮食监督检查证件。粮食行政管理部门收集证据时，可采取询问、抽样检查、拍摄等方式收集证据；询问应当同时制作笔录，笔录应由执法人员和当事人或者有关人员签名或盖章，当事人或者有关人员拒绝签名或盖章的，应由执法人员记明。

当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查，不得拒绝、阻挠、干涉。

第二十一条在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经作出行政处罚决定的粮食行政管理部门负责人批准，可以将证据先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。对于不宜保存，日后易灭失的证据，可以采取照相、录像办法保存证据，执法人员应当在调查笔录中说明取证情况。

调查取证可参照《粮食行政管理监督检查工作规程》的有关规定进行。

第二十二条调查终结，粮食行政管理部门应当对调查结果进行审查，并依据不同情况，分别作出如下决定：

（一）确有应受行政处罚的违法、违规行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；

（二）违法、违规行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；

（三）违法、违规事实不能成立的，不得给予行政处罚；

（四）违法行为涉嫌刑事犯罪的，移送司法机关。

对情节复杂或重大的违法、违规行为、给予数额较大的罚款和取消粮食经营资格的行政处罚，应由作出行政处罚决定的粮食行政管理部门负责人集体讨论决定。

第二十三条粮食行政管理部门依照本程序第二十二条规定给予行政处罚，应当制作《行政处罚决定书》。《行政处罚决定书》应当载明下列事项：

（一）当事人的姓名或者名称、地址；

（二）违反粮食流通法律、法规、规章和其他规范性文件的事实和证据；

（三）行政处罚的种类和依据；

（四）行政处罚的履行方式和期限；

（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

（六）作出行政处罚决定的粮食行政管理部门名称和作出决定的日期。

行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。

第二十四条粮食行政管理部门及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。

第二十五条行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，粮食行政管理部门应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。

第二十六条粮食经营者对粮食行政管理部门及其执法人员作出的行政处罚有权提出申诉和检举；粮食行政管理部门应当认真审查，发现确有错误的，应当主动改正。

第三节听证程序

第二十七条粮食行政管理部门作出较大数额罚款和取消粮食经营资格决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，粮食行政管理部门应组织听证，当事人不承担听证的费用。

前款中的“较大数额”，由省、自治区、直辖市结合本地实际情况确定。

第二十八条当事人要求听证的，应当在粮食行政管理部门告知后三日内向作出处罚决定的粮食行政管理部门提出。逾期不提出的，视为放弃听证权利。粮食行政管理部门应当在听证的七日前通知当事人举行听证的时间、地点。

第二十九条听证应公开举行，但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。

第三十条举行听证时，调查人员提出当事人违法、违规的事实、证据和行政处罚建议，当事人有权申辩和质证。当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人，委托人参加听证的，应当出具书面委托书。

第三十一条听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章。

第三十二条听证结束后，粮食行政管理部门依照本程序第二十二条的规定，作出决定。

第四章行政处罚的执行

第三十三条粮食行政管理部门行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内予以履行。

第三十四条当事人对行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行。但行政复议或者行政诉讼期间裁定停止执行的除外。

第三十五条作出罚款决定的粮食行政管理部门应当与收缴罚款的机构分离。

除依照《行政处罚法》第四十七条、第四十八条的规定，当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的粮食行政管理部门及其执法人员不得自行收缴罚款。

粮食行政管理部门及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。

第三十六条粮食行政管理部门及其执法人员罚没收入上缴国库按财政部有关规定办理。

第三十七条当事人在规定期间内不申请行政复议或者不提起行政诉讼又不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的粮食行政管理部门可以采取下列措施：

（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；

（二）申请人民法院强制执行。

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一、进一步完善财政监督机制，不断强化监督手段

首先要将监督关口前移，由以前侧重于事后监督向事前参与、事中控制等多种手段相结合的监督模式转变，更加侧重于民生资金的监督，民生资金关乎基层社会的稳定，监督要贯穿于此项资金的分配、筹集、拨付和使用的全过程，适时开展各种资金的监督检查和跟踪问效；

其次是形成监管合力，加强信息共享。要重点加强与审计、税务部门的联系，既避免了部门之间的重复检查，又确保了检查不留“死角”，既能克服各自为政、单打独斗，又能提高监督质量；

最后是要加强信息化建设步伐，进一步探索和完善信息化环境下的财政监督方式。借助“金财工程”相关信息平台、检查软件实施监督检查，克服单一的检查模式，充分利用预算指标、非税收入征管、国库集中支付、涉农补贴等系统优势，通过网上监控，实现资源共享，及时发现问题，提高监督效益，节约监督成本。

二、加强队伍建设，全面提高财政监督工作质量

随着社会进步，相关单位的财务会计人员业务素质提高，这就要求财政监督执业人员必须具备深厚的理论功论底和过硬的业务素质。为此县级财政监督部门要把加强队伍建设摆在当前工作首位，特别是面对当前财政监督工作人员少、任务重的实际问题，更应注重监督人员执业水平的提高。

一是全面加强会计业务学习，提高会计实务水平。如今会计舞弊的手段更加隐蔽和复杂，查处的难度加大，基层财政工作人员要通过学习，熟练地操作会计核算软件和掌握查账业务，杜绝违纪现象的发生，真成为业内一把好手；

二是加强财经法规学习，作为财政执法人员，首先必须要做到懂法，其次做到准确地用法。

三、加大处理处罚力度，切实维护人民群众利益

目前的监督检查，普遍存在处罚不到位的问题。具体表现为就低不就高，且罚款的数额的多少在很多情况下不得不和被查单位协商确定，即便如此有的罚款还是难以及时足额入库。处理处罚力度的弱化，有许多主客观因素的影响，但最根本的还是财政监督自身缺乏强有力的强制执行措施，这严重影响了法律的权威性和财政监督的严肃性。因此要将处理处罚和制度相结合，做到检查一个单位，规范一个行业；发现一个问题，完善一项制度，处罚一个人，教育一群人。适时对违纪情况严重的要予以曝光，以达到震慑违纪、惩治腐败、教育群众的作用。同时认真办理举报案件，及时进行信息反馈，维护社会稳定。

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第二条本省行政、事业单位的收费行为均适用本办法。

第三条行政事业性收费应依法设立和征收，并按规定进行公示。

第四条收费公示是指收费单位将合法的收费项目、收费标准、收费依据（省级以上有权批准机关及文号）、收费范围（对象）、计算单位、当地价格主管部门和收费单位的投诉电话等在收费地点或方便群众阅读的地方以适当的方式向社会公开明示。

收费单位应当依据自身实际情况，采用公示牌、公示栏、价目表，或电子屏幕、电子触摸设备等基本形式进行公示；也可同时通过网络、报纸、电视、广播等形式进行公示；开通网上查询的单位，应将本单位合法的收费项目和收费标准上网公布；收费项目较多的单位应在政务公开栏中放置已制作好的收费清单，方便群众取阅。

第五条收费公示要求内容真实明确、字迹清晰、标示醒目。收费项目、标准变动时，各有关收费单位应在收到文件后7天内，在各种收费公示形式上相应更改。

第六条公示收费项目名称应与有关批准文件相一致，收费单位不得自行改变；公示收费标准一律使用阿拉伯数字、标明人民币金额。

第七条涉外行政事业性收费，应同时用中、英文予以公示。

第八条收费单位要做好公示牌（栏）的日常维护，遇有损坏或字迹不清的要及时更换、修正。

第九条收费单位应当在缴费点的醒目位置悬挂《广东省收费许可证》。

第十条收费单位未按规定进行收费公示的，当事人有权拒绝向其缴纳相关费用。缴费人需要查阅有关批准收费文件的，收费单位应予以提供。

第十一条收费单位不得在公示收费之外自立收费项目、提高收费标准、扩大收费范围。

第十二条行政事业性收费实行银行代收和“收支两条线”管理，未实行银行代收的单位应健全各项收费管理制度。

第十三条收费单位应有固定的收费人员。收费员必须佩挂当地价格主管部门统一制作的《收费员上岗证》实施收费。

第十四条收费人员实施收费应开具按统一格式印制的缴费通知书。未实行委托银行代收款的，必须开具财政部门统一印制的收费票据，不得自制或以其他票据替代。

第十五条各级价格主管部门应对行政事业性收费公示情况进行定期检查。对未实行公示或公示不规范的单位，应督促其及时进行整改，在限期内仍未整改的，予以通报批评或移交纪检监察部门按有关规定处理。

第十六条收费单位违反本办法的规定，由价格主管部门根据《中华人民共和国价格法》、《广东省行政事业性收费管理条例》、《广东省违法收费行为处罚规定》等予以查处。

第十七条价格主管部门对收费公示及收费方面的投诉应及时受理并严肃处理。

第十八条列入政府定价、政府指导价管理的医疗、教育、中介服务、经营服务性收费以及保证金、抵押金公示可参照本办法执行。

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关键词：海事 行政执法 检察机关 法律监督

所谓检察监督，简言之，即检察机关依其职权所实施的法律监督。实践中，检察监督的对象比较广泛，既包括司法机关适用法律的司法活动，也涵盖了行政机关执行法律的执法活动。在加快建设社会主义法治国家的大背景下，在反对腐败、建设廉洁政治的现实需求下，检察监督正以其前所未有的力量在监督行政执法主体及其执法行为方面发挥着重要作用。2013年《最高人民检察院工作报告》载明，5年来，检察机关共立案侦查各类职务犯罪案件165787件218639人，包括县处级以上国家工作人员13173人（含厅局级950人、省部级以上30人）；立案侦查行政执法人员36900人，立案侦查渎职侵权犯罪案件37054件50796人。所以，探知检察机关监督海事行政执法的学理渊源并厘清其法律依据及其监督范围乃当务之急，如此方能正确看待检察机关对海事行政执法所实施的监督活动并立于主动地位。

1 检察机关监督海事行政执法的学理渊源

不论何种政体下，监督可谓一种普遍的权力现象，只要有权力存在，就必然有权力的监督。这是因为“一切有权力的人都容易走向滥用权力，这是一条千古不变的经验。有权力的人直到把权用到极限方可休止”，所以，“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。对行政权力的制约方式是多元的，司法监督是其中之一。检察权在我国法定政治权力体系中定性为司法权，其职能是法律监督。检察监督是我国权力监督体系中的重要部分，其意义在于保障法律的正确实施和严格遵行，从而实现秩序价值和“议行合一”体制下的权力制衡。行使检察权的检察机关对行政执法活动实施监督是其履行法律监督职责的固有内容。海事部门根据法律、法规的授权，负责国家水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法，并履行水上安全生产监督等管理职能。因此，海事行政执法行为接受检察机关的监督在学理上有着充分依据。

2 检察机关监督海事行政执法的法律依据及其范围

2.1法律依据

我国检察机关的法律监督职能渊源于现行《宪法》第129条的规定，即“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。但该条只是一般地规定了检察机关的法律监督权，并未明确赋予检察机关的行政执法监督权。不过，也有法律对检察机关监督行政执法主体的权力进行了明确规定。例如，《刑事诉讼法》第18条第2款规定：“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民利的犯罪，由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”

一些行政法规和规范性文件对检察机关行政执法监督的内容也有所涉及。如《国务院关于劳动教养的补充规定》第5条规定：“人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督。”2001年国务院和最高人民检察院分别制定并公布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》及《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，确立了检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件行为的监督。此后，最高人民检察院、公安部等相关单位分别于2004年和2006年联合了《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》及《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，完善了行政执法与刑事司法相衔接的工作机制。

2.2监督范围

由上述可见，检察机关监督行政执法的具体范围应包括：（1）对涉嫌贪污贿赂、渎职、犯罪的行政执法主体通过立案侦查并提起公诉以追究刑事责任的方式进行监督；（2）对劳动教养执法活动实施监督，处理劳动教养机关的违法行为；（3）对公安机关的立案侦查及移送等行政执法活动的合法性通过审查批准等方式进行监督；（4）对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件行为实施监督，有权要求行政执法机关及时将应当追究刑事责任的案件移送检察机关提起公诉，而不能“以罚代刑”。

因此，结合海事部门的行政执法权限，检察机关对海事行政执法的监督范围应当涉及两方面：一是对涉嫌贪污贿赂、渎职、犯罪的海事行政执法主体即履行海事行政执法职责的国家工作人员通过立案侦查并提起公诉以追究刑事责任的方式进行监督，二是对海事管理机构在海事行政执法活动中发现并移送涉嫌犯罪案件的行为实施监督，有权要求海事管理机构及时将应当追究刑事责任的案件移送有关机关以便检察机关提起公诉，主要是涉及水上交通肇事的刑事案件。

检察机关在上述法定范围内对海事行政执法的监督应遵循法定的程序。详言之，首先，检察机关在对涉嫌职务犯罪的海事行政执法主体即履行海事行政执法职责的国家工作人员通过立案侦查并提起公诉以追究刑事责任时，应切实履行《刑事诉讼法》等相关法律法规的规定。例如，《人民检察院刑事诉讼规则》第186条明确规定：“检察人员可以凭人民检察院的证明文件，向有关单位和个人调取能够证实犯罪嫌疑人有罪或者无罪的证据材料，并且可以根据需要拍照、录像、复印和复制。”而且，根据最新修订的《刑事诉讼法》第54条的规定，收集物证、书证不符合法定程序，可能严重影响司法公正的，应当予以补正或者作出合理解释；不能补正或者作出合理解释的，对该证据应当予以排除。

3 正确看待海事行政执法的检察监督

3.1继续深化法制意识的培养，高度重视检察监督

作为受监督之主体，海事管理机构及其执法人员，特别是领导干部，要更新观念，继续深化法制意识的培养，理性认识检察机关对海事行政执法实施的监督，并予以高度重视，应树立依法接受监督、主动配合监督的意识，确实把握作为司法监督内容的检察监督不同于一般行政监督的特点，须知其监督方式是通过立案侦查并提起公诉以追究刑事责任，而非仅仅对一般行政违法行为追究行政责任。

3.2建立依法甄别和审查的有效机制

正确看待海事行政执法的检察监督，海事管理机构也需要建立相应机制，对检察监督行为是否合法指定法规规范管理人员进行必要的甄别和审查：（1）实施监督的检察机关是否具有管辖权限；（2）其监督内容是否在法律法规规定的范围之内；（3）是否履行了法定程序，有无相关证明文件，是否说明法律依据及理由；等等。对监督有异议的应及时提出辩解和申诉，通过法律途径维护自身权益。

3.3切实提高海事执法水平

海事管理机构及其执法人员应切实提高海事行政执法水平，做到有法必依、执法必严、违法必究，确保海事行政执法主体适格、内容合法、程序正当、事实清楚、证据确实充分，保证海事行政执法的公开公平公正进行，不选择性执法。在海事行政执法活动中一旦发现涉嫌犯罪的行为，及时按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等法律法规的要求将相关案件移送有权机关处理。

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一、全面规范行政执法行为的实践

为了全面规范行政执法行为，切实做到依法行政，近年来，我市认真研究探索加强对行政执法行为的全面监督的方法和途径，取得了良好的成效。

（一）扎实推行行政执法责任制，规范具体行政行为。

1、不断深化行政执法责任制。推行行政执法责任制，对建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，防止行政权力的缺失和滥用，保证人民的权力真正为人民谋利益，具有重要的意义。我市紧紧围绕依法治国的方针，在建设法治政府的进程中抓住“依法行政”这一核心内容，认真贯彻落实《纲要》、《若干意见》，把建立和深化完善行政执法责任制作为依法行政的主要“抓手”，在全市大力推行，取得了明显的成效。2003年9月，我市召开全市依法行政工作会议，总结了第一轮（1997年开始）行政执法责任制开展情况，部署了今后五年我市依法行政和推行行政执法责任制工作任务，市长与重新确定的46个行政执法责任制责任单位签订《行政执法责任书》。2004年，《行政许可法》和《纲要》颁布实施，我市各级政府和行政执法部门开展了大规模的宣传和学习活动，按照《行政许可法》的要求清理许可主体、许可事项，按照《纲要》依法界定执法责任、规范执法程序、明确责任追究。2005年、2006年，我市按照《若干意见》的要求和省政府的统一部署，组织对各行政执法部门的行政执法依据进行梳理，并做好行政执法职权的分解、行政执法责任的确定和行政执法责任制配套制度完善的工作。

2、细化完善行政执法程序。公正合理的程序不仅是实体正确的重要保障，而且有利于防止执法者滥用权力，有利于保护当事人的合法权益。目前，我国只有《行政处罚法》、《行政许可法》明确规定了处罚和许可所要经过的程序，而其他行政执法行为的具体程序法律规定的较少，有的甚至还没有给予明确规定，大多原则性强而操作性较差。《若干意见》下发后，我市在原来已规范行政执法程序工作的基础上，本着保障相对人权益、执法为民便民、规范行政行为的要求，统一要求各级政府和行政执法部门在梳理执法依据、分解执法职权、确定执法责任的同时，对每一个执法行为都要制定具体的执法工作程序。各行政执法部门按照要求，根据本部门行政执法特点和具体执法要求，对法定的执法程序制定了相应的细则，采用流程图（表）与文字说明相结合的方式，细化完善每一执法行为的每一个环节、每一项措施，使每一项程序都有严格的标准、具体的操作方式，其中包括文明执法、执法内容、执法依据、执法标准、执法时效、执法纪律及行为相对人运用法律手段保护自己合法权益的投诉渠道，对执法行为的程序评价制约及其回执、行政执法责任追究直至处理等等。同时，各个岗位的执法程序做到了有机衔接。对于有行使行政自由裁量权的部门，在法定的自由裁量幅度内，制定了系统内部自由裁量操作规定，明确条件、标准和有关程序。通过细化完善行政执法程序，使执法环节清晰、执法形式正确、执法时限明确、岗位衔接密切，执法活动流畅，有效地遏制了行政权力寻租现象的滋生。

3、加强行政执法制度建设。为了切实保障和促进行政执法部门依法行政，我市高度重视与依法行政相配套的制度建设。近几年来，市政府先后出台了《杭州市行政执法监督检查暂行规定》、《杭州市行政执法责任制暂行规定》、《杭州市规范性文件备案规定》、《杭州市重大行政处罚决定备案审查规定》、《杭州市行政处罚听证程序实施规定》、《杭州市行政执法错案责任追究办法》、《杭州市审批制度改革若干规定》、《杭州市行政审批责任及其追究办法》、《杭州市政府信息公开规定》、《杭州市实施行政许可工作制度》、《杭州市网上行政许可行政审批行为实时监督办法（试行）》等政府规章、制度，形成了较为严密地规范行政执法行为的制度体系。各行政执法单位内部也狠抓建章立制工作，加强自我监督，不断规范执法行为，确保行政执法的合法、及时、公正、有效。按照《纲要》和《若干意见》的要求，原来我市的《杭州市行政执法责任制暂行规定》、《杭州市行政执法错案责任追究办法》已不适应目前依法行政工作形势的需要，市政府已将这两件政府规章的修订列入了2006年度政府立法项目计划，修订后的《杭州市行政执法责任制规定》将于近期出台施行。

4、严格行政执法责任制评议考核。严格组织行政执法责任制评议考核是落实行政执法责任制的有效措施。自1997年以来，我市每年坚持对行政执法责任制单位进行评议考核。评议考核采取检查为主、汇报为辅、召开座谈会、素质测试、统一标准、量化打分的方式进行。为了确保行政执法责任制工作落实能够与时俱进，我市按照国务院、省政府对依法行政工作的要求，结合加入世贸组织和新的法律法规的实施的实际，针对我市经济和社会发展的具体特点，每年都要修订行政执法责任制评议考核的标准，坚持做到每年的评议考核都能紧跟依法行政的形势的需要，能够跟上我市中心工作实际的需要，有效促进了行政执法单位行政执法水平逐年提高。由于，及时修订评议考核标准，行政执法责任制逐年都被赋予了新的要求、新的内容和新办法，使行政执法责任制更具有发展性、针对性和实践性，其作为依法行政主要“抓手”的作用越来越“凸现”出来。同时，行政执法责任制评议考核坚持“注重实效”的原则，做到“四个结合”：一是把行政执法责任制同执法检查相结合。把实施责任制的情况作为执法检查的一项重要内容，进行综合评分考评，推动了行政执法责任制的有效落实。二是把行政执法责任制同行政执法部门效能建设相结合。通过行政执法责任制的建立，行政执法部门和行政执法人员不断增强依法行政的责任感，提高了依法办事的自觉性行政执法效率。三是把行政执法责任制同行政执法公开相结合起来。实行行政执法公开是增强行政执法透明度的重要措施。各行政执法部门积极地把行政执法责任制的各项具体内容落实到公开的内容之中，建立起投诉电话、投诉信箱、网上投诉，自觉加强自我约束监督和接受群众、舆论的监督。四是把行政执法责任制同政府目标管理考核相结合。市政府目标考核把行政执法责任制作为一项目标纳入考核，将行政执法责任制任务有无完成，有无责任案件的发生，人民群众是否满意，同单位政绩、奖惩等挂起钩来，有效地促进了行政执法责任制落到实处。几年来，通过严格开展行政执法责任制的评议考核制，行政执法行为逐步规范，违法行政行为明显减少。

为了加强对行政执法部门行政执法行为的全面监督，2006年我市在对依法行政工作和推行行政执法责任制严密部署的同时，成立了杭州市依法行政（行政执法责任制）工作评议考核小组，出台了杭州市依法行政工作考核办法，与其配套制定了具体的评分细则，将行政执法责任制、改革行政执法体制、遵守行政执法程序、制定规范性文件等规范行政执法行为的内容列入了依法行政工作的考核，其考核结果在政府工作目标、机关效能建设、满意不满意单位综合评价中得到应用。

（二）实行规范性文件“前置”审查，规范抽象行政行为。

规范性文件是行政机关实施法律法规、履行行政管理职能的一种重要载体和方式，对于政府推动改革、发展经济、维护秩序、服务社会起着重要作用。从源头上保证规范性文件的合法有效，将规范性文件的管理和制定纳入法制化和规范化的轨道势在必行。我市2003年10月1日施行的《杭州市政府规章制定办法》中对政府工作部门制定规范性文件法律审查作出了明确的要求，市政府专门下发了《杭州市部门规范性文件审查办法》文件，对规范性文件的制定作出了有关规定，我们主要基于以下四个方面的考虑：

1、充分发扬科学性和民主性。起草规范性文件，应当对制定规范性文件的必要性和可行性进行充分调查研究，并对规范性文件所要解决的问题，拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容的科学性、可行性进行充分论证，并对可能产生的消极影响制定预防和补救措施，切实防止制定规范性文件的随意性。拟定的规范性文件与行政相对人切身利益密切和对本地区、本行业建设发展有重大影响的，必须通过座谈会、论证会、听证会和公开向社会征求意见等多种方式，充分听取有关机关、组织和管理相对人或者专家的意见。对于有关单位和个人提出的意见和建议，起草部门应当认真研究。不予采纳的，应当作出充分说明。建立健全集体讨论制度。即根据民主集中制原则，凡是出台的规范文件必须经过制定部门、审查部门集体讨论决定。通过把握好调查研究、征求意见、集体讨论“三个环节”，彰显出政府在保证规范性文件合法性的同时，追求行政合理性和民主性的意识，体现出现代公共管理型政府的正当行政。转贴于

2、充分发挥部门法制工作机构的作用。制定规范性文件，起草部门的法制机构应当就该规范性文件是否进行过科学论证和公开征求意见；有否超越本机关法定的职权范围；是否与相关的规范性文件相协调、衔接；有否对重大分歧意见进行协调等情况进行审核，并出具书面意见。符合规定的，按有关公文办理的规定，报请行政机关审批决定；不符合有关规定的，可以修改，也可以退回起草部门，或者要求起草部门修改、补充材料后再报请审核。未经起草部门的法制机构审核的，一律不得。充分发挥部门法制工作机构在制定规范性文件中的作用，可以最低限度地保证规范性文件的合法、合理。

3、变备案审查为前置审查。规范性文件的前置审查是对现行规范性文件备案审查制度的改革。其目的是通过同级政府法制部门的提前介入审查，最大限度地保证国家法制统一、政令畅通，防止规范性文件制定过程中部门之间各行其是、各自为政、违法或变相违法现象的产生。与事后备案审查相比，前置审查可以在规范性文件制定过程中及时发现问题并加以纠正，从而避免违法或不当的规范性文件一旦实施所造成的不良后果。前置审查，前置纠错，实际上是对部门制定规范性文件的权限进行了一定的限制，从理论上来说，我们认为是符合“十六”大提出的“决策、执行、监督”相互分离的大方向的；从实践上来看，前置审查可以解决长期以来困扰规范性文件备案审查工作中存在的“有件不备、有备不审、有错难纠”现象；从政府法制部门的工作来看，规范性文件前置审查的主要内容，与规范性文件备案审查基本一样，即主要审查规范性文件的内容是否合法；是否超越法定职权；是否依规定进行论证和公开征求意见；制定机关的法制机构是否进行了法律审核；文件的文字技术有无重大错误或者有无重大缺陷以妨碍对文件的准确理解等等，但却能使各级政府法制部门的监督工作变得更加主动，更有力度，也更易于被各部门所接受和理解。

4、统一规范性文件形式。规范规范性文件，必须统一规范性文件形式。对审查合格的规范性文件，由市政府统一在《杭州政报》上，作为该规范性文件的正式文本。规范性文件在《杭州政报》上后，市政府工作部门还可以以其他方式公布该规范性文件。凡未经市政府法制部门审查和在《杭州政报》上，由市政府工作部门自行印发的规范性文件一律无效，并追究其主要负责人的行政责任。统一规范性文件形式，体现了行政行为公开、透明的原则。

自实行部门规范性文件“前置”法律审查以来，凡是发现报送审查的规范性文件与现行法律、法规、规章相抵触的，一律不予通过发回修改，对私自的规范性文件的行政执法部门，市政府发出行政执法监督通知书，责令其撤消该文件，并在年终行政执法责任制评议考核时作扣分处理。2003年10月以来，共审查规范性文件251件，纠正不当文件12件，没有发生一起因规范性文件制定在主体、依据、程序等方面存在问题而受到相对人质疑的现象。通过加大规范性文件法律审查的力度，及时纠正违法和不当的抽象行政行为，既保证政令的统一，又防止一些部门通过规范性文件随意剥夺行政相对人的合法权利或擅自对行政相对人设定和增加义务、扩大责任，同时有效地避免行政机关因不合法的规范性文件而导致具体行政行为无效或被撤销的被动局面。

二、全面规范行政执法行为的思考

依法行政原则对行政执法的集中要求可以表述为行政执法必须依据法律，也就是说，行政机关的行政行为，尤其是影响公民基本权利和义务的具体行政行为，必须有法律依据，必须依据法律作出。自《纲要》颁布实施以来，行政行为的规范取得了较大进展，依法执法的意识和能力得到了空前的提高，为全面推进依法行政打下了良好的基础。但是，我们应该清醒地看到，目前行政执法也存在着一些与依法行政基本要求不相适应的问题，有的问题还比较突出。在作出具体行政行为时，行政机关争管辖、争处罚、越权处罚、重复处罚和扯皮漏罚的现象时有发生；对行政相对人随意检查、重复检查、多头检查、多级检查的现象随处可见；越权执法和行政执法不作为的现象依然存在；受经济利益所驱动而以行政执法权力为本部门、本单位甚至个人谋利益的现象屡禁不止；有法不依、执法不严、违法不纠的现象还比较严重；等等。在作出抽象行政行为，即行政执法部门制定规范性文件时，存在着制定主体、制定程序和规范事项上存在着“三乱”现象；违法设定行政审批事项、行政处罚；违法授权或委托行政管理、随意规定部门职责或擅自扩大部门职权；不合理地设定行政相对人的义务和干预市场主体的独立自主经营权；等等。这些问题的存在严重损害法律的尊严、严重败坏政府在人民群众中的威信。特别需要指出的是，从某种意义上说，规范性文件是政府意志的体现，事关国计民生、人民福祉。行政执法部门发出的规范性行政文件具有行政约束力的，一旦规范性文件本身违法，必然导致具体行政行为的大面积违法。一些部门之所以肆无忌惮地违法行政，往往以规范性文件为后盾。规范性文件违法现象不革除，依法行政就会成为一句空话，维护群众利益更无从谈起。因此，我们认为，在推行行政执法责任制强化对具体行政行为规范监督的同时，还要按照《纲要》关于“提高制度建设”的有关要求加强对行政执法部门抽象行政行为的规范监督，而且“两手都要硬”。只有这样才能真正确保行政执法部门做到依法行政，其意义应该是不言而喻的。

（一）强化对抽象行政行为的监督，维护国家法制的统一。

由于抽象行政行为具有普遍约束力，可以在一定的时间内反复适用，并且是以国家强制力保证其实施的，涉及范围广，作用时间长。如果抽象行政行为违法，对公民、法人和其他组织合法权益造成的侵害，无论在广度上和深度上，都要比一、两个具体行政行为大得多。在依法行政的条件下，规范性文件的合法性是政府具体行政行为的前提。因此，保证规范性文件的合法性，实际成为政府依法行政的基础。按照我国现行法律的规定，相对人对抽象政行为不得提起行政诉讼，从而把法院排除在对抽象行政行为法律监督的主体之外，这一任务主要靠政府自行监督来完成。为了保证宪法和国家法律法规在本行政区域内的遵守和执行，有必要建立健全行政执法部门制定规范性文件事前报送政府法制工作机构“前置”审查制度。重点审查制定规范性文件的主体有无超越权限;规范性文件的目的、精神和内容有无违反法律、行政法规、地方性法规、规章及其他较高效力的法律规范的规定;规范性文件之间对同一事项的规定是否存在交叉和冲突等。如果发现有与国家法律法规以及地方性法规、政府规章相抵触或者不适当的，及时向制定部门提出书面审查意见，由制定机关提出是否修改的意见;如果制定机关不予修改，应当向本级政府提出书面审查意见和予以撤销的建议，由本级政府决定予以撤销，以维护国家法制的统一和权威。

（二）强化对具体行政行为的监督，保证国家法律法规的正确实施。

具体行政行为是国家行政机关及其工作人员在行政管理活动申，依照法律规定的职权或在法律授权的范围内，针对特定的人和事，实施有关该公民、法人或其他组织权利、义务的单方行为，如行政处罚、行政许可、行政强制、行政给付、行政确认、行政裁决、行政征收、登记备案、其他行政行为具体行政行为。行政机关和依法拥有行政执法权的其他组织最经常、最大量的活动，就是实施具体行政行为，与公民、法人和其他组织关系最为密切。因此，按照《纲要》“强化行政程序建设，规范行政执法行为”和《若干意见》强化执法责任的要求，加强对具体行政行为的监督，同样十分重要。

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论文关键词 检察机关 行政执法 监督

一、检察机关行政执法监督的意义

当前，民行检察的监督理念正在实现由单一的诉讼监督模式向多元化的监督格局转变，参与社会管理已经纳入了民行检察工作的制度功能体系。以法律监督为核心，强化民行检察工作的社会责任，推动完善民行检察监督范围和程序，不断创新民行检察监督机制和方式，实现民行检察工作与行政执法和司法工作的互动和衔接，是民行检察工作发展的题中之义，也是检察机关推进社会管理创新的重要途径。而行政执法监督，是检察机关务实社会管理创新的一个有力的切入点。

近几年来，随着社会经济的快速发展，社会矛盾也越来越趋于复杂化、多元化，对执政者的执政水平和能力要求也越来越高，但在现实中，行政部门在行政过程中暴露出来的问题和矛盾也越来越多。行政执法行为因其具有自由裁量性、单方意志性、直接效力性和直接强制性，涉及面广等特征，直接涉及到广大人民群众的根本利益，而往往又因为行政机关在执法过程中的不合法、不恰当、不作为就更容易产生社会矛盾，其所引起的社会公共事件、突发事件已经屡见不鲜，如各地的强制拆迁问题，食品安全问题等等。检察机关作为专门的法律监督机关，如何履行好法律监督职责，强化行政执法监督具有重大的现实意义和战略意义。

二、检察机关行政执法监督的现状

（一）行政执法行为检察监督的现有法律依据

就现有法律法规来说，检察机关的行政执法监督并无一个明确详尽的法律依据。《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”此外就是《刑法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》等单行法上的一些间接对行政执法监督权的规定，以及《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》规定的以检察建议的形式提出意见，对行政执法行为进行监督，并未有具体程序操作的规定。总的来说，行政执法行为检察监督的现有法律依据不够具体明确，缺乏可操作性，亟待立法完善。

（二）行政执法行为检察监督的司法实践

相对于立法，在现实司法实践中，检察机关行政执法监督已走在了前面，多年探索已有了一定的实践经验。洛阳市人民检察院在2004年提出对行政执法行为开展民事行政检察监督，2006年4月，又制定下发了《关于进一步加强探索对行政执法行为开展民事行政检察监督工作的意见》；2011年2月17日，宁夏回族自治区人民政府与宁夏回族自治区人民检察院联合了《宁夏回族自治区行政执法工作与检察监督工作相衔接的若干规定》，明确规定了人民检察院监督行政执法工作的职责；2011年5月3日，浙江省人民检察院出台《关于加强和改进民事行政检察工作的意见》，强调要积极探索行政执法监督，促进行政机关依法行政，各级检察机关在接待、受理各类申诉、投诉中发现有关行政机关的违法行为，损害国家利益和社会公共利益，或者严重损害不特定多数人的利益，难以通过其他途径予以解决，或者如果不及时纠正将发生难以挽回的损失的，应当积极探索通过检察建议、纠正意见等形式，督促行政机关依法有效地行使职权。

三、检察机关行政执法监督实践中的问题

（一）监督依据的问题

一如前文所述，行政执法行为检察监督的现有法律依据缺乏可操作性，以及具体立法的缺失，所以在实践中我们常遇到的是许多行政执法单位对我们的行政执法监督表现出的是不理解，或是理解错误。或是对我们的监督行为抱以深深的戒备，根据往常对我们检察机关的理解，以为我们是来查案子的，表现出一种抵触心理；或是对我们的监督行为抱以怀疑的态度，因为相关法律的缺失，认为我们仅凭一些原则性的法律规定就对他们的工作指手画脚，有点不情愿。这也使得我们的行政执法监督工作处于一种不尴不尬的境地，因为事实上我们担当着法律监督的职责，但实践中又缺乏履行这一职责的“底气”，行政执法监督工作也就在这尴尬的气氛中倍为艰难地探索前进。

（二）线索信息来源问题

对行政执法行为进行监督，首先是要确定监督哪些行政执法行为。传统的执法监督的线索信息来源就是群众向检察机关的举报、申诉，也就是只有群众向我们反映某一行政执法违法违规情况时，我们才可能据此进行监督，而且因为具体法律的缺失，致使只有少部分群众知道检察机关这一职能，进而向检察机关反映。所以，仅仅依靠群众向检察机关的举报、申诉，检察机关仍旧面临着线索孤立、成案率低等困难，难以切实履行行政执法监督的职责。因此，深入拓展群众对行政行为的举报、申诉渠道，掌握需要进行监督的行政执法信息自然成为检察机关履行好法律监督职责的前提。

（三）对具体行政执法的合法性判断问题

检察机关行政执法监督是指检察机关作为负有监督职责的专门的法律监督机关对行政执法行为实施的主体的合法性行以及政执法主体实施的行政执法行为，是否符合行政法律法规所规定的内容、程序进行监督。要对这几方面进行监督，其实就是判断其是否合法，虽然检察机关作为法律监督机关，无论是从其法律专业素质还是综合素质来说，对判断一个行政执法是否合法，可以说都具有足够的法律专业资格，但要对各个行政执法部门尤其是一些学科专业性较强的执法部门（如质量监督部门）的职能和具体程序做到了解判断是比较困难的，没有一定时间的学习了解是很难对其是否合法作出判断的。例如，食品安全的执法行为就涉及到卫生、工商、质监等多个部门；又如城建部门对违章建筑的处理是否合法合理等等。

四、对构建检察机关行政执法监督制度的建议

（一）完善立法

这是检察机关行政执法监督工作面临的首要问题。目前，法律未对行政执法监督的范围、监督的方式、监督的程序作出规定，而具体行政执法行为所涉及的范围又极为广泛，行政行为项目繁多，数量也极为庞大，检察机关无法对每项行政执法行为都做到实时监督，而且行政行为本身就有行政复议、行政诉讼等救济手段的规定。所以，首先要明确行政执法监督的范围，建议应针对有关行政机关的违法行为或不作为损害国家利益和社会公共利益，或者严重损害不特定多数人的利益，难以通过其他途径予以解决，或者如果不及时纠正将发生难以挽回的损失的情况。其次，立法应对检察机关进行监督的方式进行规定。现有法律规定的监督方式就是检察建议，以及对涉及职务犯罪的进行立案调查。但就检察建议来说，虽是法律明文规定的监督方式，其执行效力却未有刚性规定，在司法实践中，检察机关发出的检察建议，不少行政执法部门及人员往往因为自身利益而以种种理由和方式消极对待。所以应对检察机关进行监督的方式进行明确刚性的规定，使检察监督能有确实有效的作用。最后，就是要对检察监督的程序，包括行政执法部门对收到检察机关的监督建议后所需要做出应对的程序。检察机关收到控告、申诉后如何处理，由什么职能科室处理，对监督的内容如何进行审查，监督意见如何做出以及行政执法部门收到检察监督意见后如何应对，如何配合检察机关监督，如何回复监督意见等等，这一系列的操作程序都需做出明确的规定。而且要明确一点，检察机关行政执法监督工作并不是在具体问题上代替行政部门履行职能，而仅是对其工作合法性合理性上的监督。

（二）完善信息来源机制等相关制度

要随时掌握群众反映的行政执法的信息，要抽查监督行政执法行为等，都需要有一个及时准确的行政执法信息来源。实践中比较成功的例子是浙江省某甲市人民检察院的“执法信息库”系统，通过网络互联，全市21个行政执法部门可以及时将各自执法信息通过网络输入信息库，接受检察机关的监督。类似的如某乙市人民检察院建议设立全市统一行政投诉举报中心，集中受理有关行政执法的群众投诉举报，并通过介入该举报机制而对行政投诉举报线索的处置情况进行跟踪监督。这些机制的建立完善，一方面可以保证检察机关能够随时掌握行政执法情况，更好地履行法律行政执法监督的职责；另一方面，也从根本上督促执法人员提高执法质量和执法水平，增强依法行政的意识，减少和避免执法差错。

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伴随着总结经验、规范监督、完善监督、强化监督的实践需要和立法需要，2010年全国第二次民事行政检察工作会议上首次提出了民事行政检察多元化监督格局的概念。最高人民检察院随后通过的《关于加强和改进民事行政检察工作的决定》对构建民事行政检察多元化监督格局提出了基本要求。应当说，多元化监督格局是民事行政检察工作实现跨越式发展的有效路径。

一、民事行政检察多元化监督格局的概念

民事行政检察多元化监督格局是指，在坚持以抗诉为中心的前提下，综合运用抗诉、再审检察建议、纠正违法通知、一般检察建议、建议更换办案人、移送违法犯罪线索等多种监督方式，全面开展对民事行政生效法律文书、法院诉讼活动及司法人员职务行为的监督，充分履行法律监督职能，最大限度实现监督效果的民事行政检察模式。

民事行政检察多元化监督格局有以下特征：

（一）以抗诉为中心

从现行法律规定来看，抗诉是检察机关对民事审判活动和行政诉讼活动实施监督的唯一法定手段。在实践中，抗诉一直是民事行政检察主要任务，抗诉数量一直是民事行政检察监督力度的主要标志，抗诉案件再审改变率一直是民事行政检察监督效果的主要体现。其他各种监督方式虽然也发挥了重要作用，但由于缺少具体的法律依据，监督效力不强，监督效果也难以保障。因此，坚持以抗诉为中心，不仅是现行立法规定的必然要求，也是民事行政检察实践的客观需要。检察机关在履行法律监督职能过程中，虽然有诸多探索和创新，但对抗诉这一主要业务应当坚守，应当在工作重心和力量投入上对抗诉工作有所偏重，而不能舍本逐末。

（二）监督对象的全面性

多元化监督格局着眼于对法院民事、行政司法活动的全面监督，不仅针对可通过再审程序纠正的错误生效裁判，而且针对不适于再审程序但确有错误的生效裁判；不仅针对生效裁判，而且针对法院在民事、行政司法活动中的各类法律文书；不仅针对法院司法活动结果，而且针对法院司法过程；不仅针对法院的违法行为，而且针对法院司法人员的职务违法犯罪行为。应当说，多元化监督格局的威力就在于监督对象的全面性。

（三）监督方式的多元化

监督对象的全面性和多样性，以及抗诉方式的局限性，必然要求在抗诉方式之外另设其他监督方式。多元化监督格局的科学性之一就在于针对不同的监督对象采取不同的监督方式，这是唯物辩证法矛盾特殊性及具体问题具体分析的具体体现，也是民事行政检察实践经验的总结及检察人员智慧的体现。监督方式的多元化具体指，针对不同监督对象，分别采取抗诉、再审检察建议、纠正违法通知、一般检察建议、建议更换办案人、移送违法犯罪线索等多种监督方式。

（四）监督方式之间衔接配合运用

在监督方式多元化的基础上，为确保监督力度和监督效果，各种监督方式之间衔接配合成为必然选择。多元化监督格局的另一科学性就在于强化监督方式之间的衔接配合。在同一案件中存在多个监督对象时，分别采取监督方式，数箭齐发；在对某一监督对象采取一种监督方式无法实现监督效果时，进一步采取更有力的监督方式。监督方式之间的衔接配合运用，反映了检察机关在履行法律监督职能时的坚持和执着，也体现了检察人员在监督过程中的监督技巧和智慧。

（五）监督效果的最大化

多元化监督格局的提出，主要目的是通过改进监督机制强化监督效果。无论是监督对象的全面性，还是监督方式的多元化，以及监督方式之间的衔接配合运用，都是为了全面而充分地发挥法律监督职能，科学而有力地采取监督措施，最大限度地实现监督效果。强化监督格局，是多元化监督格局的价值和功效所在，多元化监督格局的方案设计及完善都将围绕着强化监督效果而展开。因此，强化监督效果是多元化监督格局的显著特征。

二、构建民事行政检察多元化监督格局的思路

（一）坚持抗诉工作的中心地位

从检察实践来看，坚持抗诉工作的中心地位可遵循以下路径：一是明确抗诉范围和标准。为便于检察人员把握和操作，有必要对抗诉范围进行细化，对抗诉标准进行统一。尤其是对于可适用抗诉方式监督的判决、裁定、调解的具体类型予以明确，对抗诉的法定标准之外的必要性标准进行研究。应区分抗诉案件与再审检察建议的案件的标准，体现出两种监督方式的不同特点。对于符合抗诉条件的案件限制降格采用其他方式监督。二是科学设计抗诉工作考评标准，将抗诉案件质量和效果作为考核民事行政检察工作的主要指标。三是改进和完善抗诉工作机制，通过强化案件管理、流程控制、层级把关，提高抗诉工作质量和效率。在书面审查的基础上，探索公开审查机制，以程序公开促程序和实体公正。四是强化抗诉案件出席再审法庭及后续跟踪监督工作。两高会签文件明确了检察机关对抗诉后再审活动的监督权，检察机关应以此为立足点完善抗诉后跟踪监督机制，并完善抗诉案件检察长列席审判委员会制度，强化检察监督效力。五是提高检察人员办理抗诉案件的水平，重点培养办理商事案件、知识产权案件、行政案件的专门人才，以促进民事、行政抗诉工作深化发展。

（二）坚持监督方式的多元化，规范各种监督方式的适用范围和标准

1．抗诉的适用范围和标准。就法律现行规定及民事行政检察现有实践来看，检察机关抗诉的范围包括以下方面：①法院作出的生效判决，具体指法院依普通程序作出的生效判决。法院依特别程序、公示催告程序作出的生效判决暂时无法通过抗诉手段实施监督。解除婚姻关系和收养关系的生效判决不能抗诉，但对财产部分的处理可以通过抗诉手段实施监督。②法院作出的生效裁定，主要指不予受理裁定、驳回裁定、管辖权异议裁定（同时案件尚未作出生效判决）。根据《民事诉讼法》第140条，除该三种裁定以外，另有八种类型的裁定，但根据最高法院的现行意见，其中多数无法通过抗诉方式实施监督，而其中终结诉讼裁定应当可以抗诉。依照民事诉讼法第137条规定的4中情形作出的终结诉讼裁定，属于法院对案件的最终处理结论，直接关系到当事人的诉讼权利和实体权利，应当属于抗诉的范围。③法院作出的损害国家利益、社会公共利益的生效调解书。违反法律强制性规定的调解内容，应属于损害国家利益、社会公共利益的范畴。

检察机关行使抗诉权，应严格掌握两个标准，一是法定标准，二是必要性标准。法定标准，即指《民事诉讼法》第179条规定的民事抗诉标准和《行政诉讼法》第64条规定的行政抗诉标准。必要性标准，是指在符合法定抗诉标准的前提下，案件亦有抗诉的必要。实践中，有些案件虽符合法定抗诉标准，但综合考虑其他因素，案件没有抗诉必要。对抗诉必要性的判断，需权衡和比较多种利益和价值，包括当事人权益受影响的程度，裁判生效时间、诉讼经济、程序价值、社会效果等多个方面。

2．再审检察建议的适用范围和标准。相较于抗诉的适用范围，再审检察建议的适用范围可以适当宽泛，尤其对于无法采取抗诉方式监督的案件，可以尝试再审检察建议的监督方式。因此，再审检察建议的适用范围包括，经过普通程序和特别程序审判，以判决、裁定、调解审结的案件。

案件符合再审条件即是再审检察建议的标准，再审检察建议同样需执行与抗诉标准无异的法定标准和必要性标准。实践中，为保证再审检察建议的效力，北京市检察机关对再审检察建议的运用，一般把握两个标准，一是实体标准，即案件符合再审条件且有再审必要；二是程序标准，即检法沟通后法院同意启动再审。

3．纠正违法通知的适用范围和标准。纠正违法通知的适用范围比较宽泛，法院在审判和执行过程中的各种司法、执法行为，只要不适于通过抗诉和再审检察建议方式监督，都可以纳入纠正违法通知的适用范围，不仅包括法院作出的裁定、决定，而且包括法院工作人员在司法、执法过程中的各种事实行为。

纠正违法通知应把握三个标准：一是违法性标准，即被监督的行为违反法律规定，如违反法律规定的权限范围、违反法定程序和条件、违反法定期限等。二是可行性标准，即对于已经发生的违法行为，可以采取措施予以纠正。三是必要性标准，即既已发生的违法行为确有事后纠正必要。

4．改进工作检察建议的适用范围和标准。改进工作检察建议是检察监督的一种手段，适用范围同样应限于法院司法、执法活动及行政机关执法活动，一是法院在司法、执法活动中存在违法或不当行为，有必要采取改进措施，在今后工作中避免；二是行政案件中涉诉行政机关存在违法或不当行为，有必要采取改进措施，在今后工作中避免；三是涉诉案件暴露出行政管理部门存在管理漏洞，有必要采取改进措施，减少社会矛盾的出现。

检察机关在运用改进工作检察建议监督时，应掌握两个标准，一是问题标准，二是必要性标准。问题标准是指法院在司法、执法活动中存在违法、错误或不当等问题，行政单位在执法、管理活动中存在违法、疏忽、制度漏洞

5．移送违法、犯罪、违纪线索的适用范围和标准。移送违法、犯罪、违纪线索，主要针对两种人的行为，一是案件当事人的可能构成违法、犯罪、违纪的行为，二是案件相关人的可能构成违法、犯罪、违纪的行为，案件相关人具体指原审法官、涉诉行政行为的公务人员、原诉讼中鉴定人和其他提供证据的人、原诉讼中律师、对原审施加影响的案外人等。

移送违法、犯罪、违纪线索的标准，是行为涉嫌违法、犯罪、违纪，是否构成违法、犯罪、违纪暂不确定，也无需确定，亦无权确定。在移送线索时，检察机关应具体掌握两个标准：一是移交的线索中有确定的前提，前提可以是行为、后果、表象，可以不是一个完整的行为而只是一个细节，但该前提必须是有证据证明的，而不能是无根据的臆测；二是从前提到结论存在可能性。

6．建议更换办案人的适用范围和标准。建议更换办案人，主要适用于两种情形：一是办案人员严重违反法律规定或办案纪律，损害了诉讼程序的公正性，被监督机关未更换办案人的；二是办案人员虽违法情节较轻或行为不当，但影响了当事人对程序公正性的信任，当事人要求更换办案人，被监督机关未更换办案人的。

检察机关在建议法院更换办案人时，应坚持有规有度的标准，即符合规则的要求且有建议更换的必要，具体指同时满足以下条件：一是程序正在进行中，尚未有最终结论；二是办案人员有违法、违纪或其他不当行为；三是办案人员的行为已经构成对程序公正的严重损害，或虽未损害公正，但已影响了当事人对办案人员公正立场及预期公正结果的怀疑，当事人明确要求更换办案人；四是法院应当更换办案人但并未更换。

（三）科学设计多种监督方式之间的协调配合关系

篇9

《健康管理》，《新英格兰医学杂志》新近一项研究报告称，40-79岁的男性中，迟发性性腺功能减退症的患病率是2.1％。您在临床门诊中看到的情况，和2.1％这个数值匹配吗?

李江源教授：实际生活中迟发性性腺功能减退症的患病率肯定要比2.1％高。但是呢，我对”40-79岁的男性中，迟发性性腺功能减退症的患病率是2.1％”这种笼统的提法有异议。

这个报告中研究的对象是40-79岁的男性，包括了中年和老年的男性。我们知道，男性的雄激素水平，总体上是和年龄呈反比的。也就是说，年龄越大，雄激素水平越低。四十多岁的男性，得迟发性性腺功能减退症的比例可能很低，七十多岁的男性患病率可能很高。

这两个年龄段的人，情况肯定不一样。就好比两个人，一个的月收入是2000块钱，一个是10000块钱。您说：“这个地方的收入水平是6000块钱。”这种一勺烩的方式怎么能行呢？所以，我认为要确定性腺功能减退症的比率，得分年龄段来进行调查。实际上，《新英格兰医学杂志》的这篇报告显示，40多岁的人中，迟发性性腺功能减退症的患病率是0.1％；70多岁的人中，患病率是5.1％。因此，笼统提中老年人的患病率，可能会引起误导。

《健康管理》，有学者指出，目前迟发性性腺功能减退症的发病年龄有提前的趋势。您在临床工作中也发现了这种趋势吗？

李江源教授：迟发性性腺功能减退症的发病年龄肯定是推后的。六十几年前，咱们的平均寿命只有四十多岁。现在呢，都七十多岁了。这说明现代人的生活质量在提高，和过去的同龄人相比，现代人应该是越来越年轻了。因此，说迟发性性腺功能减退症发病年龄有提前的趋势，恐怕不准确。

《健康管理》：2002年，一项对上海、江苏、安徽两千多名40-70岁男性的调查显示，55，28％的被调查者有睾酮部分缺乏的相关症状，但被调查者对睾酮缺乏的知晓率不到四成，接受治疗的比例则更低。这项调查显示出，中老年男性对自身健康的关注度不够，也缺乏必要的保健知识。这和您在实际工作中的感受一致吗？

李江源教授：这个调查结果一点儿也不稀奇。我做了这么多年的临床工作，大概只有三四个病人对这个病有所了解。这些病人大都是因为出现了潮热、出汗多这样的症状，很难受，才来就医的。不要说普通人，就连一些医务工作者，对迟发性性腺功能减退症的认识也有偏差。

目前，迟发性性腺功能减退症在医生中的认识程度还不高，在学术界也有争议。老百姓知道得很少并不奇怪。

《健康管理》：如果有人怀疑自己的雄激素水平低下，应该到具备什么条件的医院去检查呢？内分泌激素检查的项目比较多，好像很多医院并没有这样的检测条件?

李江源教授：一般的三级、二级医院都可以做检测。现在的问题是，检测的方法没有一个统一的标准。

上世纪三四十年代，有学者提出了“男性更年期”这个概念。此后就一直存在争议。因为“男性更年期”这个概念相当于和“女性更年期”等同起来了。但是，我们都知道，男性和女性在中老年阶段的生理变化差别是非常大的。所以，1994年奥地利泌尿学会提出了“中老年男子雄激素部分缺乏综合征”这个概念。前几年，国际男科学会、国际老年男子研究协会、欧洲泌尿协会，美国男科学会等几大权威学会才确定了“迟发性性腺功能减退症”这个概念，等于是承认有这个病。但是，关于这个病的诊断，还是提出了很多严格的条件。

《健康管理》：也就是说，我们现在对迟发性性腺功能减退症的认识还是很有限的?

李江源教授：是的，关于迟发性性腺功能减退症，还有很多需要进一步研究的问题。比如，我们怀疑一个病人得了这个病，首先需要给他做睾酮水平的测定。但是，目前睾酮水平的测定方法还没有标准化。关于迟发性性腺功能减退症，现在各个国家都缺乏大样本的、前瞻性的、循证医学的研究。很多东西都没有明确证据。细节上也存在很多争论。

《健康管理》：这么说来，诊断迟发性性腺功能减退症，是非常考验医生水平的？

李江源教授：是的。医生的认识水平非常关键。医生的认识包括对检查方法、诊断标准的认识，对治疗方法的选择，对治疗益处和风险的评估等。

《健康管理》：看样子，迟发性性腺功能减退症的情况，真的是非常复杂。因此，有人就建议，对中老年男性进行迟发性性腺功能减退症的筛查。

李江源教授：很复杂。这个和男性的生理情况有关。我并不完全反对筛查，关键要看怎么做。就和糖尿病的检测一样，不能只凭一次的检测结果就下结论。我们在检测前，要有量表的评估。为了确定诊断，还要查好几项指标。

有一点要特别强调。迟发性性腺功能减退症，可能有总睾酮水平的下降，也可能没有总睾酮水平的明显下降。比如，有的人测一下总睾酮的水平，发现并不低。再多做几项检查，发现虽然总睾酮的水平不低，但是，有活性的睾酮水平已经很低了。所以呢，对这个病，不能只看总睾酮水平的高低。另外，要确定诊断，还必须有相关的症状。有时还可以进行实验性治疗，补充雄激素三个月看看。三个月后如果症状出现了明显的改善，就会进一步证实医生的判断。

《健康管理》：现在，在很多高端人士中流行一种”抗衰老治疗”。说是采用雄激素补充的方法，可以延缓衰老。您怎么看待这个问题?

李江源教授：靠激素补充来抗衰老，是不可能的。这种抗衰老方法，还会带来很多健康风险。

《健康管理》：那么，如果进行雄激素补充治疗呢，安全吗？

李江源教授：前面我说了，医生的认识水平非常关键。三个月的实验性治疗很重要。假如进行雄激素补充治疗三个月后，发现症状改善不明显，就要马上停止，从别的方面查找原因。同时，随访也很重要。第一年可以三个月做一次随访。第二年就可以半年做一次随访。如果做到了很好的界定和评估，多数情况下。效果还是很好的。

《健康管理》：看得出来，您对诊断，治疗迟发性性腺功能减退症是非常严格的。

李江源教授：必须要严格。如果有雄激素补充治疗的禁忌症(参见本期第34页《雄激素补充治疗Q&A》一文)，就不能接受这种治疗方法了。关于迟发性性腺功能减退症，我有一个总的观点。有关这个病的知识，我们要普及。但是，我们对它的认识目前还有限，所以，一定要谨慎对待，千万不要走歪了。

本文精要：

很多医务工作者对迟发性性腺功能减退症的认识也有偏差。

篇10

一、污点证人概念

污点证人豁免，根据美国《布莱克法律词典》的规定，是指证人提供案件的关键性证据，以换取司法机关不对其刑事追诉的权利。进一步解释为通过刑事豁免，司法机关可以不受反对强迫自证其罪原则的限制，强迫该证人出庭作证。

二、构建污点证人豁免制度的必要性

( 一) 改变取证困难、打击犯罪的需要

随着科技的不断发展，犯罪手段翻迭更新，犯罪方式日益隐蔽，犯罪嫌疑人反侦查的能力也越来越高。污点证人豁免制度可以有效地解决上述问题。通过赋予证人豁免权，证言的真实性与可靠性大大提高，并且侦查机关也能够以该证言为线索继续深入调查，增加了司法机关的取证渠道，大大提高了对首要分子定罪量刑的可能性。

( 二) 提高诉讼效率的需要

如果没有污点证人豁免制度，司法机关将会源源不断地投入本就有限的人力、财力来获取从其他合法途径取证相当困难的关键证据，造成司法资源的浪费。适用污点证人豁免制度后，司法机关便能迅速获得污点证人提供的相关证据，从而尽快侦破案件，成功将罪行严重的犯罪嫌疑人绳之以法，迅速结案，减少司法资源的持续浪费，使有限的司法资源得到合理配置，降低诉讼成本，提高诉讼效率。

二、构建污点证人豁免制度的可行性

( 一) 理论基础

1、反对强迫自证其罪

污点证人豁免制度的法理前提即是反对强迫自证其罪原则。我国2012 年新修订的《刑事诉讼法》明确规定了反对强迫自证其罪原则。该原则是指任何人都可以拒绝回答可能使自己自证其罪的问题，即所有人都没有义务帮助司法机关证实自己的罪行，司法机关也不能采取强迫的手段获取有罪供述。反对强迫自证其罪原则包含两个主要内容: 一是犯罪嫌疑人的特权，即在无罪推定的基础上，被告人有权利拒绝回答可能使自身自证其罪的问题; 二是证人的特权，出庭作证的证人对司法机关提出的可能引起刑事追诉的问题可以不予回应。起初该原则适用的对象仅为被告人，但随着刑事案件的不断增多以及取证工作的难度增大，反对强迫自证其罪原则便被扩大了适用范围。

2、利益权衡

利益权衡原则要求: 两种甚至多种利益发生冲突时，尽可能将摩擦和牺牲降低到最小限度，以满足更大更多的利益。在污点证人豁免制度保障下，污点证人得到了豁免承诺，可以放心的提供证言，基本权益得到了有效保障; 而司法机关虽然放弃了对污点证人的刑事追诉，却获得了追诉更严重犯罪行为的关键证据，最大限度地实现了国家的刑罚权。因此，污点证人豁免制度不仅为快速打击犯罪另辟蹊径，同时还体现了反对强迫自证其罪原则的精神实质，它在公正与效率、打击犯罪与保障人权之间寻求到了一个最佳的契合点，无疑是利益权衡原则的最好体现。

3、公正与效率

污点证人豁免制度的建立，可以有效调和公正与效率之间的矛盾。司法机关赋予污点证人豁免，可以促使污点证人积极与国家机关合作，减轻控方取证负担，使得追诉机关集中主要力量打击罪行严重的犯罪分子，有效避免了因证据不足而致使这些被告人逃脱法律制裁的可能性，实现了司法公正; 另一方面，获取证据更为迅速和便捷，提升了诉讼效率。

( 二) 法律基础

新《刑事诉讼法》中不得强迫自证其罪原则的规定，是污点证人豁免制度的重要法律基础。我国1998 年10 月签署了《公民权利和政治权利国际公约》，该公约中规定了公民有权不被强迫做不利于自己的证言或被迫承认犯罪，这一反对自我归罪的原则不利于犯罪证据的取得，但是为污点证人与控诉机关讨论通过积极作证提供证词从而免除其自身刑罚提供了前提和保障。