社区社会组织建设情况范文

导语：如何才能写好一篇社区社会组织建设情况，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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关键词：公共服务外包；社会组织；栖霞区

中图分类号：D62 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）22-0055-02

在我国，社会组织作为公民社会的构成要素，是生产力发展的必然产物，特别是现代市场经济发展和完善的结果。一方面，改革开放以来社会财富的积累，政治环境的宽松以及新出现的形形的利益关系为社会组织的快速发展提供了坚实的基础；另一方面，因社会大众和政府对于公共服务供给更高期待而催生的公共服务外包对社会组织的建设提出了更高的要求。一些先行城市部分公共服务事业外包工作已在迅速推进，但在实际工作中更是暴露出作为公共服务外包的承接者――社会组织各方面的不足。本文是在通过对南京市栖霞区社会组织培育建设情况进行实地调研和访谈，并综合整理的基础上完成的。

一、对公共服务外包视域下社会组织建设的理论认识

通常认为，“社会组织”一词指代的是人们为实现特定目标而组成的共同活动的群体。但是本文的“社会组织”是民间组织的正式官方说法，在政府的语境中指的是政党、政府之外的各类民间性的社会组织，主要涵盖社会团体、基金会、民办非企业单位，还有部分中介组织以及社区活动团队，与我们常说的非政府组织、人民团体、第三部门可以基本等同。民政部于2007年11月在南京召开的全国社会组织建设与管理工作经验交流会上，首次使用“社会组织”取代了“民间组织”，从此作为民间组织替代用语的“社会组织”正式进入学术视野。十七大报告第一次将社会组织纳入了基层民主的范围，“十二五”规划纲要首次专章论述社会组织，明确了“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的社会组织管理体制。刚刚召开不久的党的十更是明确提出“改进政府提供公共服务方式”，“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”

20世纪70年代末，发达国家政府普遍面临着财政赤字、办事效率低等问题。这时，公共服务外包应运而生，作为西方行政制度改革的制度创新，在西方公共部门中广泛运用。政府公共服务外包是政府所有服务外包中最具有典型代表性的，它是指政府将原来由政府直接供给的、为社会经济和群众生活提供的各项服务交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用，是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型的公共服务供给方式。党的十提出的“形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”这一目标，对政府的公共服务供给提出了更高的要求，倒逼着政府必须进行公共服务供给体制的改革。无疑，将公共服务外包给社会组织是一个很好的选择，这就对我们社会组织承接政府公共服务外包的能力提出了新的要求。但是现实却是社会组织由于各种内在外在的原因发育不良，能力不足，无法担当起历史赋予的重任。所以加强社会组织的建设势在必行。

二、南京市栖霞区社会组织建设中存在的问题

尽管栖霞区对于社会组织发展和建设投入了很多精力和财力，也取得了一定的成效，但是栖霞区社会组织建设总体上来说，尚没有对整体工作的一个统筹规划方案，资源整合不足。社会组织不上规模，从业人员不稳定，管理方式也比较粗放，缺乏长效工作机制，往往出现社会需求和社会组织服务对接不畅的情况。主要表现在如下几个方面：

1.资源整合不足，缺乏对整体工作的统筹规划。栖霞区通过近几年的工作，在高校成功培育了一批社会组织服务项目，在区外引进了一批成熟的社会组织，同时也对社区基层的社会组织加大了扶持，但是基本处于各自为政的状态。由于没有对三种资源进行整合，更谈不上出台一个统筹规划方案，从而造成了一方面有些领域处于空白，有些领域却在重复建设的状况。

2.组织不上规模，从业人员不稳定。截至2012年9月，全区的社会组织不到100家，一共只有32个公益性项目实现对接并签署合作协议。除了引进的少数几家较为成熟，绝大多数社会组织不上规模，人数较少，经费短缺，甚至没有固定的办公场地。大多数从业人员都是以兼职志愿的形式，以学生，离退休人员为主，缺乏专业社工人才，专业素质可想而知。

3.管理方式粗放，缺乏长效工作机制。栖霞区本土社会组织普遍存在管理方式比较粗放的问题，组织比较松散，没有对会员的专业培训以及志愿精神教育；在提供服务时经常出现以活动代替服务的状况，活动时轰轰烈烈，平时不管不顾，使得委托单位和社区群众意见比较大；加上缺乏对服务效果的监督，这种状况长期得不到改善。

4.社会需求与社会组织服务对接不畅。目前栖霞区公共服务外包和社会组织服务的对接方式还是委托方将社会需求搜集形成材料，交与社建委整理成档，然后再由社建委联系相关社会组织，过程繁琐不说，还具有相当的滞后性，效率低下，往往导致对接过程需要几个月的时间，严重影响对接的顺畅。

三、南京市栖霞区社会组织建设问题的原因分析

造成以上问题的原因是多方面的，首先是管理体制上的混乱，多头管理，难以形成合力；其次是没有广泛发动社会公众的参与，单靠政府力量的推动，难以激发基层动力，同时存在公共服务外包领域过窄，社会组织生存空间不足的状况；再次在社会组织建设的制度方面也是处于摸索状态，很多服务项目运行并不规范；最后是由于信息的不对称，公共服务的需求方和供给方沟通不畅，没有长期渠道。

1.多头管理，难以形成合力。目前栖霞区社会组织建设存在多头管理的情况，高校社会组织工作主要归口在区团委，在具体工作上与各个学校团委对接；社区基层社会组织主要分在社会建设工委，社区汇报公共服务的需求，在社建委扎口后与各类社会组织对接；区外社会组织的合作主要在民政局这边，签订的多项委托协议委托方都是民政局。这种局面不仅沟通成本较高，而且也形不成合力，不利于各项工作的开展。

2.基层动力较弱，服务领域较窄。社会组织不上规模，组织涣散，主要原因还是在于目前政府放开的公共服务外包项目过少，领域狭窄，主要局限于社区少儿、助老、助残、便民等领域，而且参与公共服务外包的社区和部门不多，从而形不成社会组织发展的良好需求环境。没有基层动力的助推，社会组织建设只能是发育不良。

3.制度建设处于摸索阶段，项目运作不规范。社会组织管理粗放，根本原因还是制度建设的缺乏。首先是主管部门没有一个针对社会组织的各项组织，财务，服务活动以及管理规范细则，使得各个社会组织对于自身建设的规范缺乏了解。再次是相关委托单位在发放委托项目时缺乏规范的委托流程，多是临时协议，或者是私人关系的介绍。没有按照规范的投标招标，从而造成了服务水平的低下和长效机制的缺乏。

4.信息不对称，没有对接渠道。信息的不对称首先是公共服务的委托方比较分散，形成委托要时间，再次是委托到中介单位即社会建设工委也需要一定的时期，社建委整理发包到具体的社会组织更是耽误了效率。由于现行的对接手续的繁琐，委托方和承接方没有直接沟通的平台，要达成合作协议往往要经过很多审批环节，使得对接过程十分漫长。

四、推进社会组织建设的几点建议

通过以上的原因分析，笔者认为要更好地推动栖霞区社会组织发展，以便充分发挥社会组织在提供服务，推动公共服务外包从而促进和谐等方面的积极作用，必须解决栖霞区社会组织建设目前存在的问题，主要有以下几点建议：

1.归口管理，明确主管部门。由于区团委，民政局，社建委都在社会组织建设上有工作交叉，同时又各自有各自的分管工作，在具体工作中形不成工作重点，所以明确社会组织建设的主管部门十分必要。建议根据国家层面的划分，把社会组织建设归口到民政系统，社建委和区团委在工作开展时加以辅助，从而改变大家都在管，都没有管好的被动格局。

2.鼓励社会创业，放宽服务领域。要让社会组织茁壮成长，必须营造良好的需求环境，只有政府各级单位部门根据实际需要放宽服务领域，降低参与门槛，让社会组织有事可做，有服务可以承接，才能促进社会组织的不断完善和发展。同时，要鼓励社会创业，鼓励有专业技能的人才注册社会组织，参与到公共服务中来。

3.加强各项制度建设，出台项目运作办法。社会建设主管部门在借鉴区外成熟社会组织经验的同时，要结合本土实际情况，加强社会组织各项工作的制度建设，尽快出台相关细则，对社会组织的各项组织、财务、人事、服务以及管理做出规范性意见。同时，尽快制定委托方的项目运作办法，规范委托程序，严格按照程序招标投标，逐渐实现各项工作的制度化，稳定化，长效化和服务优化。

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[关键词]社区社会组织；政府购买；公共服务

[中图分类号]C91　[文献标识码]A　[文章编号]1672－2728(2011)03－0024－04

公共服务的社会化对于推进我国政府向服务型政府转型、提高政府公共服务供给水平、提高公共财政使用效率、促进政社合作互动具有不可替代的重要作用。社区社会组织作为独立于政府和市场之外的公益性组织，在多元互动的社区里正发挥着重要的作用。然而，政府向社区社会组织购买公共服务还在进一步探索中，在运行过程尚有一些问题和困境需要破解。基于此，笔者对长沙市政府购买公共服务情况进行了实证研究，以期了解长沙市目前政府购买公共服务的现状、面临的问题，希望通过本调查找出社区社会组织参与公共服务存在的问题和不足，并提出相应的对策措施。

一、政府向社区社会组织购买公共服务的现实意义

社区社会组织是指以社区居民为主要成员，以满足社区居民的多元化需求为目的，由居民自发成立并自觉参与，以公益或互益为目的的社会组织。社区社会组织作为社区治理与社区服务的重要支撑体系，参与公共服务既是科学发展观的要求，也是时展的必然。社区社会组织既是社区公共服务的主要提供者和具体实施者，又是政府服务社区的合作者，在多元互动的社区里正发挥着重要的作用，尤其在社会救助、健康咨询、社会矫治、邻里互助、慈善活动、环境保护、维护社会秩序等方面日益凸显其独特的优势与功能。

(一)有利于提高公共服务供给的质量和绩效水平。社区社会组织以实现社会利益为宗旨，不以追求利润最大化为目标。社区社会组织在组织体制、组织结构以及活动方式上灵活高效，这就使其在公共服务供给领域比政府和市场具有更高效率，降低了社区管理成本。长沙市天心区怡智家园依托家庭(家属)和社区，有效运用政府购买服务资源，专门为16岁以上的成年智障人士及其家庭服务，健全了智障人士社会支持和服务体系，提升社区智障人士服务的专业化水平和服务效果。新开铺街道与辖区内公司合作，由政府出场地，公司出资金，采用社会化管理运营，成立家庭服务中心，救助社区困难群众400多人。

(二)有利于满足多样化的社会需求。社会的多元化使人们对公共服务的需求呈现出多样性和多层次性，在数量、类型和质量上都要求异质。政府和企业在满足人们多样化的社会需求方面存在难以克服的缺陷。而社区社会组织以需求为导向，种类繁多、功能各异，能为群众提供多样化、专业化的服务，弥补了政府只能提供最基本的保障与最普遍的服务而无法满足群众多元化需求的缺陷。如长沙市“婚姻医院”以帮助维护夫妻情感、化解婚姻危机为目的，满足了市民的需求。

(三)有利于推进政府职能转变。政府购买服务意味着政府角色和职能的转变，但是并不意味着政府可以减轻对社会福利的投入责任，退出服务市场，而是要承担宏观管理方面的责任，把一些企业和社会组织能完成的事项交出去。这样既缓解了公共服务上的供需矛盾，减轻了政府工作的压力，又为政府职能转变提供了组织载体。坡子街街道借助湘雅三医院心理学专家和博士的力量，成立了心理咨询与辅导服务中心。金盆岭街道成立了天心志愿者协会，开通了义工服务网，建立了区、街(镇)、社区三级志愿者服务网络。目前，全区已有注册登记志愿者3.2万余人，并组建了多支专业服务队。通过开展“天心文明行，争做文明人”志愿者服务活动日、《湖湘志愿者金盆宣言》仪式、“创建我有责，夺牌我出力”大型志愿者服务等大型活动，产生了积极的社会反响。

二、社区社会组织参与公共服务的困境

社区社会组织对于促进政府改革、加强社区建设、满足社区居民需求有着不可替代的重要性。但是这些社会组织在参与服务供给时也经常遭遇一些“瓶颈”。

(一)社区居民社会服务需求的调查。一是需求内容。从表1可以看出，在现实生活中，社区居民最想获得的社会服务是就业帮助，其次是子女教育、医疗保健和养老等。

二是需求的程度。从表2可以看出社区居民对于养老服务、社会救助、残疾人服务、社区矫正、便民服务、就业咨询、医疗保健等方面的需求程度比较高。

(二)社区社会组织参与公共服务的困境。首先，社区社会组织获取资源能力不足。主要表现在三个方面：一是活动经费严重不足，阻碍了社区社会组织的发展。大多数社区社会组织是自发自愿形成的，没有专门的经费来源(见表4)。从问卷调查的情况看，社区社会组织经费来源过于单一，主要依靠自身收入维持经营，接受企业和社会的捐赠极为有限。在社区社会组织中，认为经费充足的仅1个，占0.9％；认为比较充足的8个，占7.8％；而存在经费困难的组织却占到84.4％，其中经费十分困难的62个，占53.4％。因此经费问题是一个非常突出的问题。

二是活动场地不足，限制了社区社会组织的发展。在被调查的112个社区社会组织中，72个有固定活动场地，22个有活动场地但不固定，11个完全没有活动场地，另外还有10个组织没有回答。目前服务类组织主要依靠市场或政府提供的社区服务中心来解决活动(办公)场地问题。维权类组织活动较少，主要利用社区办公室开会、讨论、组织活动。三是无专职工作人员。社区社会组织大部分没有专职工作人员，缺少具有社会工作、社会学、心理学、法学等科学知识和有关政策法规知识的专业技术人员，大部分社区社会组织的负责人都是离退休人员或业主委员会相关人员兼任的，不能全身心地投入社区社会组织建设，使得社区社会组织活动不能正常开展。

其次，政府向社区社会组织购买公共服务的制度、机制不够健全。主要表现在四个方面：一是对社区社会组织在社区建设中的重要作用认识不足。对于社区社会组织在社区服务中如何定位、怎样定位，如何借助社会力量改善民生、完善服务，一些政府部门缺乏认识与了解。在开展工作中，存在重使用、轻管理和重利用、轻投入的思想。社区成员对社区社会组织仍然持观望的态度居多，觉得其可有可无，缺乏一种真正“结社”和公益的意识，没能真正认识到社区社会组织的发展壮大对于整个社区乃至自己的生活会带来多大的变化，因此参与社区社会组织的活动时往往带有随意性和无组织性。二是政府资助和购买服务机制有待完善。目前政府向社会组织购买公共服务的法律依据是《政府采购法》，但是该法并没有将公共服务项目纳入采购范围。一些地方政府为推进政府向社会组织购

买公共服务，尝试制度创新，出台了相关的措施。然而，这种制度建设多数与领导的意识相关，而且资金大多是预算外资金，专项业务基金和财政预算偏少，表现出随意性和临时性。此外，目前政府购买服务体制也不够健全，在购买程序、购买内容、定价、评估机制等方面都存在着需要改进的地方。三是社区社会组织缺乏工作平台，发展空间受限。由于经费、人才、场地等资源大多掌握在各部门手里，一些部门直接或间接在“办社会”，且社区社会组织参与公共服务的信息沟通渠道、招投标和监督评估机制的缺乏，对社区社会组织扶持政策的不足，导致社区社会组织的发展和作用发挥受到限制。四是与组织合法性的相关制度安排存在缺陷，限制了社区社会组织参与的领域与效果。《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》中规定社会组织成立登记的资金、场地、人员等要求，对社区中的绝大多数社会组织而言都是一道难以逾越的鸿沟，使社区社会组织没有资格正常参与社区的社会事务与管理。社区社会组织因尚未纳入登记管理轨道，地位、职能、权利和义务不明确，社区社会组织参与社区服务只能处于无章可循、无法可依、无例可循的状态。没有合法的组织身份，就意味着缺乏法律的保护，势必为其活动的开展造成一定的困扰，而且这种限制竞争的规定，从长远来看，不利于调动社区社会组织的主动性和积极性。

三、完善政府向社区社会组织购买公共服务制度的建议

(一)转变观念，树立服务型政府的理念。理念是行为的先导，构建公共服务体系必须从理念变革开始。一方面，要确立公民本位的核心服务理念，依法保障公民的基本权益，赋予公民在公共服务中的主体地位，树立服务为了公民的服务意识。另一方面，要树立服务型政府的理念。这就要求政府从公共服务的唯一“提供者”转变为“购买者”和“监督者”，真正满足居民需求，惠及服务对象。使公共服务由人治模式下的随机性、零碎向法制模式下的长效机制转型，由行政化单一供给模式向市场化的多元供给模式转型，由业余关照式服务向科学化、专业化、标准化的服务范式转型。

(二)着力引导。推进社区社会组织自身能力建设。公共服务是一个社区社会组织与公众互动的过程，同时也是一个通过形象、正当性和成绩等方式有效动员公众参与到社会组织活动中来的过程。社区社会组织的生存与发展取决于其经营能力的强弱，表现为捕捉发展机遇和应对挑战的能力，制定规划和策划项目的能力，渠道建设和细化服务的能力。为此，社区社会组织应加强自我约束与管理，提升资源的整合、发展与创新能力，提高工作的有效性，以获取政府与公众的认可和支持。首先，指导和帮助社区社会组织制定和完善各种制度。在社区社会组织的制度建设上，街道和社区居委会应当加强指导和帮助社区社会组织制订和完善各种制度。以制度规范成员的行为，培养成员服从自己制订的规则的习惯，开展活动以章程为依据，维护本组织的社会信誉和地位。建立详细的工作考核评估机制，建立社区工作者资格认证制度和管理评估制度，专职工作人员持证上岗。通过制度和自律建设，提高对社区居民的吸引力。其次，通过必要的行业规范与公共道德来加强彼此间的交流、合作与监督。社区社会组织并不是孤立存在和发展的，它时刻都在与各政府组织、社区内的企业组织发生关系，因此社区社会组织要加强与政府、企业和居民的互动合作，形成共赢局面。最后，提供人力资源，加强社区工作队伍建设。一方面街道和社区居委会可以通过培训和经验交流等形式，提高社区社会组织负责人的组织和管理能力。另一方面出台配套政策，招纳优秀人才、志愿者加入到社区社会组织中来，建设一支高素质的专业社区工作队伍。

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（一）加强救助管理水平。要认真落实国务院《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，制定我市的实施意见，健全完善入户调查、定期核查、民主评议、公开公示、责任追究等各项管理制度。加快建立居民家庭收入核对机制，提高信息化水平，切实规范城乡低保和各项救助管理工作，确保救助过程阳光规范，救助结果公平公正，让每一个人特别是最底层群众在获得物质利益的同时，更直接、更充分地感受到公平和公正。

（二）进一步提高救助标准。将城市低保标准提高到每人每月450元，农村低保标准提高到每人每年2600元，农村五保对象集中供养和分散供养标准分别提高到每人每年4500元和2700元；提高医疗救助水平，医疗救助资金结余率不超过当年筹资总额的15%，救助对象政策范围内自付医疗费用报销比例提高到55%以上，进一步规范“一站式”结算工作。

（三）健全临时救助制度。出台《关于建立困难群众临时救助制度的通知》，从救助的对象、程序和资金来源等方面进行全面规范，进一步强化“救急”功能，提高救助的时效性，充分发挥民政部门“救急、救难、救困”的职能作用。

（四）推进救灾应急能力建设。规划建设市救灾仓库和应急避难场所，规范救灾物资采购、储备、调运机制，创新救灾物资储备方式，切实增强应对突发重大自然灾害的响应水平和救助能力。及时做好受灾群众紧急救助、过渡性救助、倒损住房恢复重建等工作。

二、社会养老服务事业

（一）开展城乡老年人情况普查工作。对全市60周岁以上城乡老年人的综合情况进行一次全面普查，同时，依托金民工程，建立全市老年人信息化数据库，实行动态管理，以便准确掌握我市老年人口的最新情况，为领导决策和相关政策的出台提供科学依据。

（二）进一步完善养老服务制度。出台《市人民政府关于加快社会养老服务体系建设的意见》，对养老服务机构的建设及改造、养老服务机构运营、社区养老服务场所建设和居家养老服务等方面给予鼓励和扶持，进一步健全完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。

（三）加快发展居家养老服务。推行政府购买服务，为老年人提供家务劳动、家庭保健等服务。重点推进养老服务信息平台建设，充分发挥市居家服务呼叫中心的作用,承担全市社区居家养老呼叫平台职能，在各市区建立居家服务呼叫工作站，全面推广“12349”民政公益服务热线，实现县级养老服务信息平台全面覆盖全市城市社区。

（四）积极推进社区养老服务。充分盘活社区资源，加快社区老年人日间照料中心建设，为老年人提供膳食供应、保健康复、休息娱乐等日托服务。年底前要新建改造120处城市社区老年人日间照料中心，在有条件的农村社区试点开展老年人日间照料中心建设工作，建成城乡镇街综合养老服务设施41个，为老年人走出“小家庭”，融入社区“大家庭”创造有利条件。

（五）大力发展机构养老服务。充分发挥政府的组织引导作用，启动市级以收养失智、失能老年人为主的养护院规划建设，督导、工业新区及早规划建设县级福利中心，整合社会福利中心资源，明确社会福利中心产权关系，理顺环翠区老年公寓的经营体制。全年力争新增养老床位1000张，改造床位2000张，努力满足全社会不断增长的养老服务需求，提高我市养老服务水平。

（六）引领敬老爱老新风尚。开展“市十大孝星”评选活动，树立尊老爱老典范，通过发现典型与宣传典型的有机结合，引起社会各界的共鸣和全市群众的关注，强化全社会的“孝”意识，使“孝道”变成全社会的自觉行为，让中华民族传统美德得到传承弘扬。

三、城乡社区和基层民主政治建设

（一）加快推进城市社区建设。认真落实《关于加快推进城市社区建设工作的实施方案》，出台加强社区居委会建设管理、社区社会组织建设、规范社区工作准入、推进社区救助服务、养老服务等方面的配套文件，为各市区开展工作提供指导。进一步建全完善城市社区的组织体系和管理体制，重点推进社区“一委一居一站一办”建设和网格化管理，建立完善社区工作准入制度。上半年进行先期试点，下半年召开现场会进行推广，力争年内30%以上的社区实现“一委一居一站一办”建设和社区网格化管理。建立督导检查和工作简报制度，定期调度工作情况，强化责任考核，年内实现65%的城市社区居委会用房面积达到300平方米以上，社区工作人员报酬达到规定标准。

（二）推动“村改居”社区向城市社区转轨。按照社区构成要素，对已完成村集体资产改制工作的“村改居”社区规模进行合理调整，促进“村改居”社区与周边城市社区融为一体。对已按照城市社区工作要求，把人员编制、工作经费、办公场所等纳入各市区政府负责的“村改居”社区居民委员会，协调有关部门，将其社区工作人员的生活补贴纳入市级财政补助范围。

（三）加强基层民主政治建设。认真落实中央12部委《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》和《省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》等有关文件，进一步健全村务公开制度，完善村务公开目录，规范村务公开的程序和形式，与组织部门联合，加强对村务公开工作的检查力度，确保民主决策、民主管理制度公开、透明，加强对农村集体财务的审计监督，推行民主评议村干部制度，切实保障农民群众的监督权。

四、双拥优抚安置工作

（一）双拥工作。深入开展双拥共建工作，加强双拥法规政策和机制建设，建立完善军地联席会议等制度，推动双拥工作规范化、制度化、经常化。强化融合发展意识，组织地方领导走进军营过“军事日”，体验军营生活，增强关心、支持部队建设的责任感；组织驻威部队领导观摩我市经济社会发展情况，让部队更好地了解地方，感受我市经济社会发展成果，为军地相互理解、相互支持搭建新平台，推动军地双方融合式协调发展。

（二）优抚工作。落实好义务兵优待金发放工作，实行城乡一体化，按不低于上年度农村人均纯收入的标准发放优待金，“八一”建军节前全部发放到位；全面落实优抚对象医疗保障政策，实现精神病康复防治网络全覆盖，让每一名患者都能得到及时治疗；完成市市级烈士陵园园区绿化和墓穴建设。

（三）安置工作。重点抓好退役士兵职业教育和技能培训工作，建立信息数据库，全面掌握辖区退役士兵资料，确保退役士兵知晓率、参训率、合格率和就业率分别达到100%、85%、95%和80%以上，实现退役士兵更加充分、更高质量就业；做好退役士兵自主就业、自谋职业一次性补助金发放工作，确保足额、按时到位；在全国范围内全面推广军休干部服务管理信息系统，宣传我市现代军休服务管理新模式。

五、社会福利和慈善工作

（一）儿童福利事业。提高孤残儿童供养标准，集中供养提高到每人每月1200元，分散供养提高到每人每月720元；以市儿童福利院为依托，继续开展社区脑瘫儿童康复代养工作，探索多动症和自闭症儿童康复业务；积极与相关部门联系沟通，开展为困难家庭先心病患儿免费手术活动。要充分发挥儿童福利院的专业优势和职能作用，充分利用院内设施，确保孤残儿童“愿进全进”，打造民政“为民服务”的窗口形象。

（二）福彩事业。加强规范管理，巩固电脑彩票销售基础，充分挖掘市场潜力，做好各类彩票营销宣传，3月份开通“中福在线”青岛中路销售厅，确保福彩全年销量突破6亿元，增长幅度不低于全省平均增长水平，力争实现福彩销量三年翻一番的目标。同时，积极做好、、三处“中福在线”大厅的筹建工作。

（三）慈善事业。建立健全募捐管理、资金审计、信息公开等制度，不断提升慈善透明度和公信力，积极开展“慈心一日捐”、认捐企业基金利息收缴、定项捐赠等活动，力争全年募集善款突破1000万元；创新慈善救助模式，加强同国家和省级慈善组织的沟通和合作，共同开展专项救助活动，进一步扩大慈善事业社会影响力，努力营造全社会关心帮助困难群众的良好氛围。

六、社会组织和专项社会事务管理

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党的十报告提出了“在改善民生和创新管理中加强社会建设”的重要论述，为我们深化推进社会建设提供了强有力的理论指导。这些年来社会建设不断深化，社会组织作用也日益凸现。在促进社会组织健康发展过程中有一个很重要的环节，就是政府购买社会组织服务。

一、政府购买服务中几点有效探索

社会组织是社会建设的主体之一，将社会组织纳入到现有的社会体系之中，是实现社会协同、公众参与的重要途径。2011年，上海市委、市政府下发的《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》明确指出，要“建立政府购买服务机制。政府部门要将购买服务的资金列入部门年度预算，并逐步扩大购买服务的比例”。这是上海市级层面第一次以文件形式明确政府购买服务。近年来，上海在开展政府购买社会组织服务时，一般采取“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的程序，主要有以下几种做法。

1.建立协调机制。为确保政府购买服务顺利开展，一些区县建立起跨部门的协调机制，负责政府购买和扶持公共服务项目的评估审定、资金分配、公示评审结果和项目完成情况等工作。

2.设立专项基金。为更好地满足社会公共服务需求，改善公共服务质量，提高财政资金使用效率，闵行、虹口等区每年拨出1000万元专项资金用于向社会组织购买公益服务项目。

3.搭建购买平台。一是建立社会组织孵化基地。2010年，上海市级公益孵化基地――“上海市社会创新孵化园”正式开园。目前，上海已建成各类孵化基地17个，投入资金达到1.2亿元。二是开展公益伙伴日活动。拓宽渠道，扩大影响。

4.探索范围标准。一是扩大购买对象的范围。目前，上海社会组织中能够承接政府购买服务项目的有两类：一类是在民政部门注册登记的社会组织，还有一类是未正式登记的社区群众活动团队和志愿者服务组织。二是扩大购买内容的范围。政府购买社会组织服务的内容目前扩展到养老服务、教育培训、社区矫正、民族融合、外来人员子女教育等多个公共服务领域，其中，司法、教育、卫生、民政、社会保障等部门都引入了专业社工机构。

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关键词：相互依赖理论；社会组织；社会建设

中图分类号：C912.2　文献标识码：A　文章编号：1672－3309(2012)01－22－03

党的十六届四中全会的决定中提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，社会组织作为社会协同的重要组成部分，在社会管理中的重要地位首度获得充分肯定。2011年2月19日，总书记在省部级主要领导干部“社会管理及其创新”专题研讨班开班式上强调“引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力”。“十二五”规划纲要更是将“加强社会组织建设”专门列为一章。社会组织发展已经成为关系国家长远发展、社会建设的重大热点问题。

一、社会组织的概念特征与发展价值

社会组织称谓颇多，如美国的非营利组织、第三部门；英国的慈善部门、免税部门等；我国早期称之为民间组织。香港地区称它为非牟利组织。台湾地区常常使用公益团体、邻里组织等。“社会组织”在十六届六中全会决定中首次使用，国家为了充分发挥社会力量加强社会建设，科学地提出了“社会组织”这一概念，将政府与企业之外的社会自治组织兼容并包。所以，社会组织可以界定为独立于国家和市场之外的，以服务特定社会公众为宗旨。参与社会管理，不以营利为目的的依法享有免税资格的群众性自治组织。从民政部门依法登记管理的角度划分，分为社会团体、民办非企业单位与基金会三大类。实际上。客观存在着更大数量未登记的城乡社区社会组织，它们在基层社会管理与服务中也发挥着重大作用。而从本质上讲，人民团体与事业单位也应属于社会组织的范畴。

社会组织的基本特征：第一，非营利性，即不以营利为目的，活动资金不来自于经营所得，实际营利也不得用于成员分配而只能再次投入公益，本身具备有效规避较高风险与较高回报的自我控制机制。第二。非政府性。社会组织具有自治性、独立性，进行自主决策、自治管理与自我监督；具有民主、公开和社会性，是民主治理、公开透明的开放组织：追求核心竞争力、参与市场竞争。第三，社会性。社会组织的资源主要来自社会，包括募捐、接受捐赠、申请资助等，也包括志愿者等人力资源；提供的产品或服务具有较强的公益导向，其受益对象是不特定多数的社会成员或弱势群体或边缘群体：在运作管理过程中要受到来自社会及公共部门的问责与监督。

社会组织发展对于国家发展具有深远意义。第一，社会组织作为社会建设的核心主体，是构建完善的国家、市场、社会三者共同支撑的现代化国家结构的关键之一。第二。社会组织作为公民参与的组织载体，它的发展有利于深入推进民主政治发展。提升社会自我管理能力。更好地保障公民参与的广泛性、有序性、有效性，增强社会归属感。第三，社会组织作为社会管理的主体之一，它的发展有助于推动政府职能转变。弥补政府失灵，完善社会管理新格局。维护社会稳定。第四，社会组织作为个性化、专业化公共服务的提供主体，与政府、市场共筑多元服务体系，能够更好地满足广大群众的不同需求。最后，社会组织发展对于推动经济发展也具有积极意义，如发挥行业协会自我监督作用，有助于实现产业健康发展，而社会组织本身也创造出巨大的经济价值，同时扩大了就业。

二、政府、市场与志愿部门的相互依赖理论

美国学者罗伯特・伍思努(Robea Wuthnow)提出国家、市场和志愿部的三部门模式。这里将社会组织作为志愿部门加以考量。他认为国家是“由形式化的、强制性的权力组织起来并合法化的活动范围”，主要特点是强制性的权力。市场是“涉及营利性的商品和服务的交换关系的活动范围”，“以与相对的供给和需求水平相关的价格机制为基础的”，它主要以非强制的原则来运作。志愿部门为“既不是正式的强制，也不是利润取向的商品和服务交换的剩余活动范围”，主要以志愿主义的原则来运作。

伍思努认为，在概念上。三个部门之间的关系还比较清楚，但在实践中，政府、市场和志愿部门的关系正变得日益模糊。在政府和志愿部门之间，由于政府把一些福利项目承包给志愿组织。并为它们提供资金。政府与志愿部门之间的项目合作也模糊了彼此的界限。在很多情形下，复杂的组织计划把营利性活动与非营利性活动置于同样的管理体制下。志愿部门与市场的关系也很难分清了。不同社会中这三个部门重叠的程度是不一样的。但是。即使边界再模糊仍是三个部门，从本质上看。社会组织的非政府性、非营利性核心特征是不可改变的，否则必然引发各种问题。

伍思努认为，政府、市场和志愿部门之间存在着频繁的互动和交换关系，包括竞争与合作、各种资源的交换、各种符号的交易等。当不止一个部门的组织提供相似服务的时候，就存在着竞争关系。当集中不同的资源来共同解决社会问题的时候。彼此之间就是合作关系。各个部门之间还存在着资源交换关系。组织和管理人员、技术、法律保护、公共关系、资金等往往在部门之间相互流动。社会组织要想发展。必须妥善处理好竞争与合作的关系，三个部门之间必须实现良性互动。进而走向三者“共赢”。

三、当前我国社会组织发展的基本情况与现实问题

我国社会组织改革开放以来数量显著增加。目前，正式登记的社会组织约44.7万，备案的社区组织约24.6万，由于存在大量的城乡社区社会组织未登记备案，保守估计实际量将超300万。1988年以来总量大约增长了100倍。年均增长率在5％－10％。社会组织功能领域不断扩展，几乎覆盖了社会管理与服务的各个领域，如科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环保、法律、中介、慈善等，部分社会组织由单一功能向综合服务发展，服务体系初步形成。据2009年统计报告显示，农业及农村发展类45367个，占18.98％；社会服务类30818个，占12.91％：体育类12623个，占5.29％；教育类12943个，占5.42％等。新型公益模式和新型社会组织不断涌现。随着互联网的高度发展。网民群体的迅速发展壮大，近年来出现了大量的网络型社会组织，同时，以互联网为平台的公益模式逐渐增多。社会组织的社会影响力逐步加大，如6万多个行业协会拥有企业会员2000多万，4万多个学术团体联系专家学者500多万。各类社会组织的经济实力也显著增强。2010年，社会组织拥有固定资产1864亿元，年收入约1525亿元。全国社会组织专职工作人员达618.19万人。兼职工作人员500多万人，注册志愿者2500

多万人。国际活动能力稳步提升。全国性社团已经在122个国际组织中担任领导职务，在92个国际组织中担任理事。再则，社会组织的活动方式基本以信息、宣传和教育为主，活动范围上以市、区、县等行政区划为准。

我国社会组织的发展虽然取得了较大的进步，但整体上还处于初级阶段，且区域之间发展失衡，城乡、东西部之间差异明显。当前发展中遇到的主要问题可概括为政府、市场与社会组织之间的关系不够理顺，相互支持与互动严重不足。在强政府与较强市场的背景下，具体表现为：一是政府态度上又想发展又怕发展，法律法规不健全且原有规定相对滞后，甚至矛盾，严进宽管，登记的成员、资金等约束门槛太高，要么管制过多，要么评估与监督不利，定位始终不够准确，缺乏正式的沟通渠道：二是社会组织政府、市场边界“越线”，一部分“官办”社会组织出现行政化，一部分社会组织俨然发展为营利性机构：三是资金匮乏，公共财政支持力度小。资金来源渠道单一且不稳定，捐赠问题在税收减免上处境尴尬：四是多数社会组织组织建设不规范，基层社会组织更是“小、弱、散”，产权、财务、纪律、人事、民主决策与管理、激励等方面的制度建设不健全；五是缺少专业人才，业务水平低；六是社会可信度低，缺少与政府、企业、广大公众乃至国际方面进行交流与互动的平台和正式沟通机制。

四、加强社会建设、推动社会组织健康发展的对策建议

近年来，在日益凸显的社会矛盾与社会问题的巨大压力倒逼下，党和政府高度重视社会建设。伴随着学术界研究的深入，公民社会的自我成长以及国际结社运动的影响，我国社会组织发展迎来了新的机遇。发展社会组织必须坚持以满足最广大公众的公共服务与提升社会管理水平为导向，总体思路就是要“理清与政府、市场之间的边界，理顺彼此之间的关系，充分发挥社会组织的本质优势，加强相互支持、交流与学习，合理地展开竞争，充分开展合作”，当务之急则在于加大政府的扶持力度。

(一)政府部门要彻底转变观念，从战略高度重新认识社会组织

社会组织是政府部门改善社会管理水平、完善公共服务的重要帮手，是加强社会建设的基础，不只是传统的被管理者、竞争者。更不是政府的附庸机构。

(二)建立健全各项法规

建立社会组织统一规范管理的基础性法律，完善三大管理条例，出台一批依据科学分类形成的、体现分类指导、分类监管原则和专业性的专项法规，出台一批操作性强、执行有力的有关社会组织授权、税收减免、人才保障、用房用地等方面的扶持政策，突出加强欠发达地区的支持力度。完善社会工作师制度，加强专业化人才队伍建设。出台落实社会工作人才的培训、工资与基本社会保障政策。

(三)改革传统社会组织管理体制

首先。以公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织为重点，变“严进宽管”为“宽进严管”，科学分类，适当降低准入门槛，建立登记与备案相结合的管理体系。大胆引入竞争机制，尝试在同一地区放宽注册同类社会组织。其次。为了应对管理任务的空前增加，实现管理的动态化，必须重构登记管理机关的职能体系与管理规范。提升管理机关的管理能力，落实管理责任。最后，搭建社会组织服务的枢纽性平台，按照“政府扶持、民间运作、专业管理、三方受益”的运作模式，借助社会组织的体系建设、公共平台搭建等多种渠道共同培育社会组织。同时，依托平台建立起多元化的正式沟通渠道，逐步建立社会组织参政议政制度。

(四)加大公共财政支持

加大公共财政支持，完善政府公共服务采购制度、以三类社会组织为主加大补贴、健全激励机制。同时，鼓励社会各企事业单位及广大公众捐赠，现有体制下可尝试在民政部门设立捐助中心，按地区、领域甚至具体对象进行定向捐助，由民政部门统一落实税收减免，全程透明、公开。

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【关键词】城市社区 草根组织 对策

草根组织，通俗的讲就是基层组织，它是一种“非营利性组织”，按照美国约翰—霍布金斯大学研究中心的定义，这个组织具有正式的组织机构场所、有特定的服务和工作人员，该组织不受政府的支配，是一种通俗意义上的“民间组织”，可以独立的进行自我管理、行使决策和执行权力，参加该组织的人员是自愿的，并且也具有志愿性，城市社区草根组织是以服务社区大众为主要目的，服务的项目主要有：环境保护、社区纠纷、教育、助残、扶贫和社会保障等，城市社区草根组织的发展建设有利于深入了解基层居民的各方面情况，它承接了部分政府职能，是政府工作的有利助手，是政府和民众沟通的桥梁，有利于我国和谐社会的建设。因此研究我国城市社区草根组织的建设意义重大。

1.城市社区草根组织的作用

城市社区草根组织作为民间的非营利性组织，它之所以能够存在和发展，主要得益于能够满足社会的某种需要，城市社区草根组织作为社会组织的一个有机组成部分，也有自己独特的功能。

首先，它能够满足城市居民社区的交往需求。改革开放30几年来，我国经济快速发展，城市居民生活水平和收入有了较大程度的提高，按照马斯洛的需求层次里面，当人们的物质需求得到满足后，他们对社会交往的需求会成为主导需求，所以，从某种意义上来说，根据社区居民不同的需求自发成立的社区草根组织有利于城市社区居民的交往，满足他们的交往需求。

其次，满足城市社区居民的个性化和多样化需求。在市场经济条件下，不同社区不同居民对于社区服务的需求是不一样的，由于社区服务的利润较少，面对社区居民多样化的需求，市场组织、政府组织和社区法定组织会“爱莫能助”，这样在满足社区居民的不同需求上，很有可能会存在一些空白领域。而城市社区草根组织由于其非营利性的性质，可以弥补市场和政府组织的空白，能有效满足社区居民的个性化需求。比如居民反映的附近噪音太大，社区草根组织可以提供生态环境方面的服务，对于水电修理不方便提供生活服务，对于收入太低不能养家提供社会救助的服务，对于没有地方停放自行车提高生活设施的服务等。

再次，满足城市居民社区居民参与和维护社区居民权益的需要。在城市社区中，由于社区居委会等法定组织的行政化倾向，是城市社区居民的参与和表达居民权益的需求难以得到满足，而草根组织的兴起，可以为城市社区居民提高更多的参与和表达、维护居民的权益。

2.我国国城市社区草根组织建设的演变

改革开放后，人民生活水平有了较大的提高，城市社区草根组织作为一种新鲜事物，它的发展可以分为几个阶段：第一阶段：80年代是城市社区草根组织的起步阶段。这一阶段的草根组织数量较少，服务领域主要集中在妇女和儿童维权方面。第二个阶段：90年代城市社区草根组织发展的多元阶段。这一阶段在80年代的基础上又涉及到了扶贫、环保和助残等方面的服务领域。第三个阶段：21世纪初到现在。这一阶段是我国城市社区草根组织的发展进入快车道，涉及的范围更加广，数量上也有了较快的发展。

3.我国城市社会草根组织发展中面临的主要问题

3.1管理体制和法制方面的缺陷

管理体制上，我国目前对城市社区草根组织的管理的主要依据是《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》。双重的管理体制使我国城市社区草根组织的注册遇到很多难题，这也是对城市社区草根组织建设发展不利的。法制方面，我国绝大部分城市社区草根组织没有明确获得法律合法性，大部分只获得了所谓的社会、政治和行政合法性。这对于城市社区草根组织长远持续的发展显然是不利的。

3.2经费不足

城市社区草根组织的建设发展需要资金的支持。一般来说，城市社区草根组织的资金来源一般有政府资助、社会赞助、服务性收入、基金会等机构的资助等渠道。从我国城市社区草根组织筹集资金的情况来看，政府资助的项目主要集中于区、街社区服务中心和隶属于政府的养老和福利机构，民间办的城市社区草根组织很难得到政府的资助；由于我国企业家的公益意识以及公众慈善意识等的限制，城市社区草根组织获得的社会赞助也不是很理想；对于服务性收入则更少，主要源于草根组织的非营利性性质，城市社区居民获取的都是低偿服务；基金会等机构的资助主要是以货币化形式资助的，效果不明显。

3.3志愿参与不足和人才的缺乏

在我国，志愿者活动宣传力度不够、服务人员缺乏、服务对象受到限制、社会网络支持欠缺等问题使城乡社区草根组织的发展受到一定的困难，存在不少的问题。此外，志愿者活动的内容单一，通常是捐款捐物和义务打扫社区卫生，居民参加志愿服务活动的比率低。

当前由于城市社区草根组织资金的匮乏以及我国公民的公民意识建立还存在很多问题，城市社区草根组织的兼专职工作人员较少，同时，也很难调动城市社区居民充实志愿活动的积极性。

3.4社区草根组织内部管理水平低下

目前，大多数非政府组织的内部管理水平较低，典型的情况有以下几个方面：有些组织缺乏领导和管理，经费资助缺乏；有些组织是因长官意志设立的，又因长官的调离而最终无人问津；有些组织活动开展、经费来源以及公民参与都比较好，但是由于内部管理缺乏科学性，甚至财务混乱，以致个人从中牟利。

3.5社区草根组织管理评估机制匮乏

当前，我国城市社区草根组织缺乏管理评估机制，而评估机制的引进，可以在很大程度上帮助公众了解社区草根组织，有利于城市社区草根组织资金的筹集。

4.促进我国城市社区草根组织建设的对策

促进我国城市社区草根组织的建设，推动我国城市社区草根组织的发展壮大，可以从以下几个方面着手：（1）建立有利于城市社区草根组织健康、持续、快速发展的法制环境；（2）拓宽城市社区草根组织建设的资金来源，寻求各种资金渠道，确保草根组织建设的资金保证；（3）加强对城市社区草根组织的宣传，吸引更多的人加入到草根组织来；（4）优化城市社区草根组织的管理结构，提高城市社区草根组织的管理水平，提高草根组织运行的效率；（5）建立适合城市社区草根组织建设的评估机制，增加对社区草根组织的外在监督，有利于城市社区草根组织的良性发展。

参考文献：

[1]吴建超.中国城市社区草根组织建设研究[D].内蒙古：内蒙古大学，2009

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一、不断建立健全社会救助体系

（一）认真做好城乡居民最低生活保障工作。要按照“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的思路做好城乡低保工作。稳步推进并落实城乡低保提标工作，城市低保月保障标准由265元提高到285元，农村低保年保障标准由1280元提高到1500元。城乡低保累计月人均补助标准按上级要求逐步提高。实施动态管理下的应保尽保，继续落实低保资金社会化发放，确保低保资金及时足额发放到位。

（二）切实加强乡镇敬老院基础设施建设，合理规划区中心敬老院建设工作，新增床位200张，力争使全区五保集中供养率提高18个百分点。不断完善星级敬老院评定制度，强化敬老院内部规范化管理，开展院长及管理人员业务培训，全面提高敬老院的管理和服务水平。

（三）完善大病医疗救助制度，区别不同情况给予定额救助。进一步扩大医疗救助覆盖面，探索多种救助模式，对于金额巨大的困难对象完善定额救助制度，努力提高救助比例和水平。推进城乡医疗救助一站式服务，做好医疗救助与医疗保障制度的衔接。

（四）完善救灾应急体系，提高救灾应急综合水平。全面启用新的救灾物资储备库。继续健全应急响应机制，加强灾害应急演练，完成避难场所建设，创建综合防灾减灾示范点。抓好防汛值班和灾情信息上报，确保受灾群众在12小时内得到有效救助。全面完成“爱心慈善超市”和因灾倒房重建工作。

（五）认真做好精神病人救助工作。不断完善精神病人救助与收治的长效管理机制，建立精神病人救助台帐，简化二次以上救助的程序，保障精神病人合法权益，维护社会稳定，促进社会和谐。

（六）认真开展孤儿和弃婴弃儿的安全保障工作。认真开展散居孤儿家庭、孤儿寄养家庭和弃婴弃儿收养家庭养育情况排查。切实做好孤儿建档造册，对孤儿的养育状况进行定期巡查和监督评估，对监护人进行指导和培训。切实加强对社会散居孤儿家庭的安全检查工作，杜绝火灾及其他安全隐患。

（七）认真开展特殊困难群体的临时生活救助工作。特别要对分散供养的五保户、低保户、特困户和困难残疾人家庭，尤其是因病、因灾和意外伤害等特殊原因造成生活特别困难群众家庭给予特别关注，确保特殊困难群众基本生活。

（八）加快推进老年福利工作。推进社会化养老机构建设，完成1-2个养老服务社会化示范社区建设。

（九）发展福利企业。年内完成一家福利企业的资格认定工作。加强福利企业监管，协调相关部门落实好福利企业扶持政策。织指导残疾人等特殊困难群体权益保护工作。

（十）加强慈善和福彩公益金管理和使用。

二、切实做好专项社会事务工作

（一）切实提高殡葬管理水平。加大宣传力度，倡导文明绿色殡葬。力争启动殡仪馆二期工程建设。深化惠民殡改政策。推进殡葬改革，查处殡葬违法行为。

（二）推进婚姻登记机关标准化、等级化建设。将婚姻登记处搬迁至新城古街，创建国家3a级婚姻登记中心，并成功验收。强化服务，提升服务水平，推进婚姻登记信息化管理。

（三）全力推进区划调整工作。力争完成乡、乡撤乡改镇，完成镇、镇改设街道办事处工作。

（四）突破体制主动服务，提高流浪乞讨人员救助水平。建立完善流浪乞讨人员救助站，全面开展城市生活无着流浪乞讨人员救助工作。联合公安局、城管局、卫生局等部门，明确职责、协作配合。形成部门联动机制，定期开展街头主动救助，切实维护流浪乞讨人员的生存权、保护权等合法权益。

（五）完善地名服务体系建设。规范地名命名更名管理，逐步实现规范化，完成新城街道命名工作，全面完成城区所有街道牌的更换工作。

三、务实推进社会管理创新工作

（一）加大社会组织建设力度。协调财政建立社会组织发展基金，大力支持社会组织发展壮大。加快培育和发展社会组织，扩大社会组织数量，在全区逐步建立起与经济社会发展相适应，满足人民群众需求，布局合理，充满活力，服务优质，监管有序，自律规范的社会组织体系。健全社会组织制度化管理体系，严格执行“三二一”工作法，全力推进二个中心工作。

（二）培育典型，探索政府购买社会组织服务工作机制。

四、大力推进双拥优抚安置工作

（一）全面实现双拥工作制度化。以争创新一届“省级双拥模范城”为契机，全力抓好《区创建省级双拥模范（区）四连冠方案》的落实。积极开展双拥工作，加强军地协作，密切军政军民关系，创新双拥载体，深化特色活动。

（二）认真做好2012年冬季退役士兵报到登记。全面落实退役士兵安置政策。落实军休干部“两个待遇”。

（三）按时足额兑现伤残抚恤金和优抚对象生活补助金。解决重点优抚对象“三难”问题，全面完成扶优项目和优抚建房任务；继续推行优抚政务公开栏制度；做好烈士陵园的管理维修与涉军维稳工作。

五、深化基层民主政治建设

（一）完善以村务公开、民主管理为核心的村民自治和自律机制。全面完成第九届村（居）民委员会换届选举，进一步完善村务公开民主管理的内容、形式、程序和监督措施，实现民主选举、民主管理、民主决策和民主监督的规范化、制度化。

（二）全面完成3个农村社区建设。

（三）力争完成镇8个社区工作站的建设。指导社区服务站开展工作，不断提高工作效率和服务水平。

六、提高民政综合能力建设

（一）加强基础设施建设。完成公墓建设；力争完成中心敬老院建设；完成婚姻登记处搬迁；实现社会福利中心、减灾救灾应急指挥体系和救灾物资储备库的常态运行。

（二）推进民政信息化、制度化建设。努力打造“透明民政”、“阳光民政”、“服务民政”、“清廉民政”。

（三）加强社工人才和民政文化建设。积极探索社工人才队伍建设管理体制、运行机制、政策措施和人才培养使用模式，努力造就一支结构合理、素质优良的社工人才队伍。深入开展“解放思想强动力，科学发展建新区”活动。认真组织开展民政大讲堂活动，努力推进民政文化建设，打造民政铁军团队。

（四）抓好计划统计财务工作。进一步完善统计台帐，做好规划中期评估。进一步加强对民政台帐的规范，台帐数据进一步充实完整，并实现动态管理，使统计数据真实可查，大力提高数据的准确性和可靠性。明确分工，细化目标，扎实推进规划实施。2013年将是各项民政规划落实的关键之年，对规划任务要进行细化分解，要制定具体的实施计划，确保各项规划全面完成。

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摘要：团的基层组织是团的全部工作和战斗力基础，它承担着将党的要求和团的任务落实到广大团员青年中的重要职责，它是共青团工作的前沿阵地。本文通过实际工作中加强基层服务型团组织建设的所行所为、所感所悟，分析了主要做法和工作成效，探寻了工作中存在的不足，同时为进一步推进基层服务型团组织建设进行了思考与建议。

关键词：孝南区；基层服务型；团组织建设

一、孝南区推进基层服务型团组织建设的主要做法与成效

近年来，孝南区团委紧紧围绕团中央“要以服务青年、做青年群众工作为主要任务，建设基层服务型团组织”的要求，立足区情，不断转变工作方式，改进工作作风，开创了基层服务型团组织工作新局面。

（一）健全基层服务网络，广泛开展青少年思想教育活动

一是利用基层团组织的影响力和带头作用开辟青少年思想道德建设新前沿。充分整合区、乡、社区、学校多级团组织资源，利用法制课堂、社区“青少年法律学校”、“青年中心”等活动阵地，采取“两会”（班会、校会）、“两活动”（团队活动、课外活动）、“两进”（送法律进校园、进社区）等形式，组织开展革命传统教育、法制教育、廉政教育、环保教育、心理教育等系列讲座，不断增强青少年思想道德水平和法制观念。二是整合各乡镇团组织力量大力推广“阳光家园”活动。组织青年教师、医生、法律工作者，在全区100多个社区、行政村对近千名留守儿童举办了多次具有教育意义的知识讲座，引导我区中小学生度过一个安全、愉快、有意义的暑期。三是发挥基层团组织主观能动性，以多种形式深入开展社会主义核心价值体系学习教育活动。激发广大青年少年朋友为实现伟大中国梦而努力奋斗。四是进一步丰富基层团组织思想道德建设方法。在各基层团组织设立qq交流群，通过微博、微信等新媒体以及各种主题活动，不断探索和丰富新时期基层团组织服务方式。

（二）服务中心大局工作，不断创新基层团组织工作方法

一是发挥基层团组织基层服务优势，积极参与“三万”活动。按照全区“三万”活动的部署，我区团委“三万”活动工作组利用基层团组织服务优势，积极进村入户、走访调研、宣传政策，顺利推动了“三万”工作扎实开展。二是在全区范围内广泛开展志愿服务月活动。2013年，全区各级团组织共组织开展志愿服务活动35场次，参加的志愿者达1300余人次。三是依托各级团组织，在全区掀起了一股青年创业就业的新浪潮。利用元旦、春节前后农民工大量返乡的时机，我们组织全区各基层团组织积极参与“春风行动”，在全区17个乡镇街道308个行政村进行性创业就业宣传。

（三）加强基层团干力量，着力提升基层团组织服务能力

面对新时期社会结构的变化，进一步加强乡镇直属团组织建设，按照“六有”建设标准，夯实基础，健全制度，丰富活动。一是基层团组织人员得到充实。仅2013年我区共发展团员近3000人，推荐优秀团员入党100多人。二是基层团组织经费得到保障。2013年，我们按照团省委、省财政厅《关于进一步加强全省共青团工作经费保障的意见》，在全市率先以区委办、区政府的名义印发了《关于加强全区基层共青团工作经费保障的意见》，并联合财政局印发了《孝南区基层共青团工作经费使用管理办法》。三是基层团组织制度初步建立，建立了由区委分管领导负总责，区团委牵头，各乡镇分工负责，各基层团组织全面参与的工作机制，同时强化了指导考核机制，建立并落实各级团组织书记基层团建工作述职评议考核制度，每年对全区团干进行一次评议考核。

二、孝南区在推进基层服务型团组织建设中存在的问题

（一）基层服务型团组织建设内容过于概念化。一是工作目标不明确。由于各地经济及青年人口等情况的差距较大，造成了各地在该项工作上进度参差不齐，一些地方甚至认为反正没有一个具体的目标和要求，只要检查能通过就行。二是基层服务型团组织建设工作标准难统一。正是由于各地基础条件相差较大，且目标不明确，造成了考核的标准很难统一。三是考核评比难以实现。由于目标和工作无法制定，各级各地在探索推进服务型团组织建设的方式方法上也有不同，因而造成难以让各地各团组织同部署、同检查、同推进。

（二）各地基层团组织对服务团建认识不足。一是一些社区、村级团组织观念淡化。一些社区、村的干部长期忽视团组织工作，只忙于日常事务，忽视了对青少年的关心和帮助，加上他们长期不学习，思想陈旧，对上级团组织布置的事只求应付。二是各地方基层团组织之间缺乏交流，好的经验得不到推广。各地基层团组织之间互动较少，不少基层团组织负责人只有等到市、区团委组织大型活动才会聚在一起，平时与上级团委联系也仅限于文件、会议的方式。三是对团组织工作的执行力不够。一些地方虽然制定有各式各样的团组织规章制度，但执行力不够，团组织机制也不健全，难以形成一套完整的团组织服务体系。

（三）各地对服务型团组织建设支持不够。主要表现在：一是没有独立的办公室或有独立办公室的布置达不到“十有”的标准；二是班子建设部完备，部分地方团委书记不是党委班子成员，或者长期由年轻干部兼任，并且要么流动性较大，要么年龄超出仍在兼任；三是经费难以保障，绝大多数乡镇团委无固定办公经费和活动专项费用；四是活动开展较少，由于人员较少不固定、经费不足等原因，各地组织青年活动难度较大，一些地方和单位甚至没有组织青年活动。

三、为进一步推进基层服务型团组织建设的思考与建议

（一）实现工作理念的“三个转变”。一是由理论型向实践型转变。当前我区基层团组织的制度建设基本已经完成，正在进入实施的关键阶段，要转变工作方式，由理论转向实践。二是由点向面转变。由以前的区团委对乡镇团委，在乡镇团委到社区、村、学校，转变为区团委可以直接对社区、村、学校，不再只依靠以前的会议、文件层层布置任务，而是互相交流、走访，真正让指示精神落到实处。三是由团委搞活动向全区共同搞活动转变，鼓励各地、学校自己组织或者联合组织青少年活动，改变过去“老戏老台”的活动方式，让更多的青少年朋友参与进来。

（二）激发基层团组织活力，助推“大团委”建设。一是加强创新学习，丰富活动形式，争取多方支持、帮助，保障团活动阵地及经费，多开展青年喜欢的活动，如文体类、技能培训类、公益服务类，有条件的还可以开展就业创业类活动等。二是通过村团支部和农村专业合作团组织对务农和稳定工作、生活在农村的职业青年联系和覆盖。要格外关注农村专业合作组织团建工作。三是针对我区实际情况，可依托非公企业、青年志愿者组织、商业街区、集贸市场、文体兴趣组织、创业青年所创办的实体企业等建立的团支部，扩散影响力，调动青年人群的热情，提高参与团组织活动的积极性。

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我县民政系统干部职工在县委、县政府的正确领导下，在市民政局的支持指导下，在社会各界的积极配合下，以科学发展观为统领，以促进社会和谐为主线，以开展民政工作提升年活动为载体，倾力关注民生，切实转变作风，攻艰克难，狠抓落实，各项民政工作水平全面提升，较好地发挥了民政部门在建设幸福中的基础性作用，为全县和谐稳定发展做出了应有贡献。年我们先后荣获全市民政工作先进单位、全县目标责任综合考核优秀单位、综治维稳工作先进单位、基层民政组织建设工作先进单位等荣誉称号。主要工作表现在以下五个方面：

(一)社会救助体系日趋完善

1、城乡低保工作不断规范。一是建立信息动态管理监控，完善社会救助体系。与县财政局协调，按照上年可用财力1%的比例足额列支城乡低保金各368万元，列支低保工作经费15万元。各乡镇社会救助对象信息录入工作全面完成。二是强化复审工作，不断

加强保障金发放的合理性。3—4月份，我局分五个组对全县城乡低保工作进行了普查，重新核定低保对象。突出抓了核查、评议、公示、审定四个环节。经查，城镇低保取消75户160人，新增45户125人；农村低保取消217户683人，新增254户762人。截止年12月底，城镇低保1832户3111人，发放城镇低保金1126.19万元，月人均补差291元；农村低保3369户10447人，发放农村低保金1282.03万元，月人均补差104元。城乡低保全部实现应保尽保,应退尽退,低保达标率100%。

2、救灾救济工作扎实有效。一是落实各项救灾救济措施。下拨春荒救济款3万元，下拨面粉1000袋、单衣1000套、玉米良种7500公斤。二是完成了迎接国家自然灾害研修班（十五国25名外宾）来我县考察减灾示范社区活动。三是为19户老党员发放灾后重建资金。（每户19000元共计36.1万元）。9月份以来，我县遭遇强降雨引发洪涝灾害。局班子领导第一时间分组赴全县10个乡镇（管委会）查看灾情、妥善安置转移灾民，并及时启动了《自然灾害应急预案》。据摸排统计，全县灾后重建户186户，一般修缮户207户，我局及时制定了灾后重建实施方案，确保在市局规定的时限内如期完成重建任务。

3、五保供养规模逐步扩大。按照新标准及时发放供养金，全年为249名五保户发放供养金299.84万元。县五保供养中心居住五保老人112人，集中供养率45%。

4、各项救助工作成效显著。一是城乡医疗救助工作。重新修订了《县农村低保户贫困户医疗救助实施办法》，加大救助力度。1至12月，农村医疗救助为462人发放救助资金134.23万元，资助农村低保户、五保户参合10185人，50.93万元；城镇医疗救助为48人发放救助资金20.68万元。二是临时救助工作。本着救急解难的原则，执行救助标准。为568人发放救济金52万元。三是教育资助。资助农村低保对象子女共117人,其中，本科77人，大专40人,共发放资助金73.9万元。资助城镇低保对象子女上大学共有41人。其中，本科24人，大专17人,共发放资助金25.3万元。资助双女户、独女户子女共74人。其中，本科44人，大专30人,共发放资助金19.2万元。总计为232名大学生发放资助金118.4万元。

(二)基层政权和社区建设扎实推进

农村社区重点围绕“七室一市”八项功能完善社区建设，已完成60个村的改制和挂牌工作。建成后的农村社区各项管理制度健全，各项工作有序开展。申报成立经开区社区服务中心项目建设，使园区群众的生活服务更加健全。

(三)双拥优抚对象保障和安置服务水平不断提升

一是及时足额兑现抚恤费自然增长机制，全年共为各类优抚对象发放抚恤金555.43万元。为复员干部发放困难生活补助3.65万元。二是对全县优抚对象进行全面普查，为解决优抚对象“三难”问题提供了第一手资料。三是为19名优抚对象实施医疗救助，救助资金4.34万元。临时救济21名优抚对象，发放救济资金1.34万元，给一名贫困优抚对象发放建房补助5600元。四是为42名一至六级残疾军人办理了城镇灵活就业人员参保手续，全年参保金额共8.78万元；为一至六级残疾军人报销门诊、住院医疗费11.2万元。五是5月16日至5月30日，联合县中医院抽调业务骨干深入全县10个乡镇为705名优抚对象进行全面体检，并免费发放一些常见病药物。六是及时足额为117户农村义务兵家属发放优待金11.7万元；为291名年满60周岁农村籍退役军人发放新农保优待金10.82万元。七是为102名抗美援朝志愿军老战士发放一次性生活补助9.6万元。八是对全县零散烈士墓进行全面普查，并将10名烈士墓普查信息录入民政部烈士陵园信息管理系统，已上报市烈士陵园管理处，为民政部开展的烈士墓抢修工作提供详实的资料。九是组织召开年退役士兵和转业士官招聘工作现场会，解决了去年城镇退役士兵和转业士官安置工作中的遗留问题，确保每位安置对象得到妥善安置。落实军休干部待遇，为军休干部服好务。十是做好涉军维稳工作。对确实困难的重点人员办理了低保，实施了临时救助。对一些不合理的诉求，耐心劝解，化解矛盾，重点稳控。一年来，我县涉军群体相对比较稳定，在省、市部署的几次大的接访中均无籍退役军人参加。

(四)社会福利和社会事务管理全面加强

1、老龄事业健康发展。一是为全县2720名80周岁以上老年人发放高龄补贴145.1万元。二是在全县开展“千名孝子”、“百名孝子楷模”、“宜居社区、温馨家庭”评选活动。三是在南新社区、泾欣园社区、陕汽社区三个社区开展了居家养老工作。四是对县上的社会养老福利机构情况进行了检查，严格按照养老福利机构的标准开展工作。

2、福利彩票发行再创新高。

截止12月底,全县共销售福利彩票4166万元，其中电脑票3226万元，完成年销售任务的140.3%，即开票销售940万元，完成年销售任务的125.39%，为国家筹集公益金1200万元。为教育资助、城乡低保、养老服务等公益事业的发展提供了资金保障。

3、民间组织管理工作规范发展。年登记社会团体2个（县环保协会、县诗词楹联协会），登记民办非企业单位19个（泾渭书画院等），登记合格率达100%。对登记在册的31个社团和33个民办非企业单位进行了严格的年度检查，无一例违法开展活动。

4、婚姻登记规范化水平不断提高。共办理婚姻登记6606对，其中结婚登记4045对，离婚登记544对，补发结婚证1161对，出具无婚姻登记记录证明856份，登记合格率100%。

5、救助站管理工作日趋完善。积极开展上街救助工作，确保世园会在我市的成功举办。共接待和劝导求助人员115人次，实际救助85人，男性74人，护送到市救助站11人，护送回家8人，救助流浪未成年人4人。

6、殡葬管理工作进一步加强。下发了《关于开展春季平坟还耕工作的通知》，组织人力对全县平坟还耕情况进行了检查，对行动迟缓的乡镇进行了通报批评。全县共平毁坟头340座，退还耕地1300多平方米。已向县政府呈报了《县殡葬管理办法》，待政府常务会议研究通过。

7、区划地名勘界工作有序进行。开展平安边界建设活动，未发生一起边界纠纷事件；对泾河工业园北区新修的12条道路进行了命名，绘制了北区新修道路现状图，经县政府常务会同意，正式发文命名并安装道路标志牌44块，并加强对路牌的维护和管理；及时向县委县政府呈报了《关于榆楚等三个乡撤乡建镇实施方案》，待县委县政府研究后实施。

8、基层民政组织建设全面加强。对建成的10个基层民政工作站，强化业务培训，健全工作制度，保障工作经费，规范档案管理，不断提升基层民政组织的服务能力和水平。

9、积极做好稳控工作。广泛宣传政策，耐心解释答复，疏导思想，化解矛盾，妥善处置问题，加强对困难群众、复退军人的稳控工作，努力维护社会稳定。

10、抓好民政综合服务中心项目建设。成立了工作领导小组，定期召开专题会议，积极与县发改委、县建设局等部门协调，完成了土地划拨、设计、招标等，于4月28日开工建设。并聘请有监理经验的人员专门负责施工现场。主体现已完成，工程进展顺利。

11、抓好其他工作。认真做好县委、县政府交办的综治、计生、安保和其他临时性工作。

(五)干部队伍建设卓有成效

1、加强党风廉政建设。深入开展廉政风险防范教育，加大重点项目和资金监管力度，加强反腐倡廉制度建设，切实用制度管人管事，有效预防腐败，确保民政干部廉洁自律，确保民政事业健康发展。

2、加强机关作风和效能建设。实行指纹签到，严格考勤、办事制度，规范行政审核审批程序，提高办事效率。举办业务知识培训班6期，提高困难群众诉求件办理实效和答复质量，切实解决群众关心、社会关注的热点、难点问题。在全局开展“立标杆、树形象、做表率”活动，不断加强作风建设，提高工作效能，树立民政部门“高效、勤政、文明”的良好形象。

3、开展创先争优活动。结合庆祝建党90周年，组织局机关全体党员干部开展“落实五百爱民行动，争做为民先锋”主题演讲暨唱红歌活动，展示了民政工作者团结向上、积极进取的精神面貌；通过开展以“六个倡导、六个反对”为主要内容的“精神状态大提升”活动，认真落实县第十五次党代会精神，推进“五个提升”，实现“五个确保”，大力营造“比学赶帮超”的浓厚氛围。并先后组织局干部职工观看《建党伟业》、《杨善洲》、《袁隆平》等影片，激励干部职工以更加饱满的热情投身到各项工作中。

二、关于2013年全县民政工作

（一）着力完善提高，进一步提升社会救助体系建设水平。一是积极推进社会救助工作规范化建设。继续完善社会救助标准与物价上涨挂钩联动机制，适时提高保障标准。认真落实《市城市居民低收入家庭认定办法》。立足便民利民，积极推行城乡低保一站式办理、一厅式服务管理模式，推动社会救助工作规范化、精细化发展。二是及时做好专项救助工作。依据新的《医疗救助办法》，逐步将医疗救助范围从目前的低保、五保对象扩大到低收入重病患者、重度残疾人和低收入老年人。全面开展医疗救助一站式服务，最大限度地为困难群众就医提供方便。按照应保尽保原则，切实做好临时救助、教育资助等工作，及时为困难群众排忧解难。三是全力提高五保集中供养率。建立完善五保对象管理台账，开展敬老院星级评定活动。不断提升五保集中供养率。四是扎实做好救灾减灾工作。完善县、乡、村三级救灾减灾机构，明确工作责任。落实救灾资金，按时完成灾后恢复重建任务，抓好冬令春荒救助，确保受灾群众困有所济、住有所居。扎实推进救灾工作规范化建设，坚持减灾与救灾并重、应急与常态并举，积极开展综合减灾工作，加强救灾物资储备，全面提升灾情管理、灾民救助、救灾款物管理、救灾捐赠管理水平，切实增强救灾应急处置能力。

（二）着力扩大民主，进一步提升城乡基层民主政治建设水平。一是顺利完成第八次村委会换届选举工作任务。严密组织领导，强化政策指导，加大督促检查，认真处理来信来访，在保持总体稳定的前提下，确保2月底前全面完成换届选举任务。全力抓好换届选举后的建章立制和村委会干部培训工作，妥善处理好换届选举后的遗留问题，继续推进“难点村”治理工作，不断提高农村基层民主管理水平。二是扎实推进社区管理体制机制创新。认真贯彻中办27号文件精神，力争在社区基础设施建设、社区工作者队伍管理、干部待遇落实、社区工作站设置等方面的体制机制上有新的突破。深入开展和谐示范社区创建活动，重点在总结完善社区网格化管理、规范社区各类组织、增强社区居民参与度上取得新进展。三是大力实施社区民生工程项目。充分利用部省市实施社区建设信息化和社区服务体系建设的有利时机，继续组织实施社区建设项目，大力改善社区办公和公益性用房条件，逐步改善社区服务管理技术手段，提升社区建设水平。

（三）着力推进社会化，进一步提升社会福利体系建设水平。一是大力推进养老服务体系建设。积极落实国办《社会养老服务体系建设规划》，认真开展“社会养老服务体系建设推进年”活动，进一步激发社会力量兴办社会福利机构的热情。切实加快我县养老服务体系建设步伐。以继续开展福利机构“管理服务提升年”活动和爱心护理院星级评定工作为载体，不断加强福利机构基础设施建设和标准化建设。在养老机构和为老服务岗位中深入开展“敬老文明号”创建活动，进一步提高养老机构管理服务水平。采取积极措施，加大工作力度，重点推进居家养老，推动服务领域由城市向农村延伸，服务内容由基本生活照料向医疗保健、辅具配置、精神慰藉、法律服务、紧急救援等方面延伸。二是全面发展社会福利事业。按时足额发放高龄老人保健补贴，按标准落实好机构供养孤儿和社会散居孤儿基本生活费发放制度。健全救助管理工作网络，夯实各级救助工作责任，切实加强流浪乞讨人员救助管理工作，以开展“接送流浪儿童回家”专项行动为契机，确保实现城市街面和县城街道基本无流浪儿童的目标。坚持拓展渠道、创新模式、合理布局、挖掘潜力，不断增强福彩的吸引力和发展后劲，确保销售总量比上年增长15%以上。认真实施好福彩公益金资助项目，广泛开展公益活动，扩大福彩影响力。三是扎实推进老龄事业发展。继续开展老龄工作创先评优活动，夯实基层老龄组织机构建设。推进老年人信息数据库建设，扎实做好老年维权和老年优待政策落实工作。深入开展老龄问题调研和宣传活动，组织实施好敬老月系列活动，继续开展“老年宜居社区”、“老年温馨家庭”创建活动和电影巡映活动，积极营造全社会关爱老人的社会氛围。

（四）着力落实政策，进一步提升双拥优抚安置工作水平。一是推动双拥工作社会化。以全国双拥模范城第七次命名为新起点，深入开展国防和双拥宣传教育，加强双拥文化建设，营造双拥工作良好氛围。继续组织好为驻军办实事、解难题工作，开展好重要节日和日常性的双拥活动，推进双拥工作社会化进程。加强与部队的相互支持与合作，不断拓展双拥工作领域，深化双拥工作内涵，推进军民融合式发展。二是认真落实优抚安置政策。根据新颁布的《军人抚恤优待条例》、《兵役法》和《退役士兵安置条例》的新变化，完善相关政策，制定我县实施办法并确保相关工作平稳运行。继续推动建立“普惠”加“优待”的优抚保障模式，探索重点优抚对象基本医疗保障办法，大力推行优抚对象医疗保障一站式结算模式，切实解决重点优抚对象医疗难问题。继续做好带病回乡退伍军人的认定和管理工作，落实好农村籍军队退役义务兵养老补助政策。统筹解决安置遗留问题，做好新老制度过渡期间退役士兵安置工作，实现平稳过渡、有序衔接。继续加大退役士兵自谋职业和扶持就业力度，提高教育培训质量，确保有意愿的士兵100%能参加教育培训、参训退役士兵合格率达到95%以上。三是扎实做好军休服务工作。认真落实军休人员两个待遇，做好军休人员接收安置工作。以庆祝党的十召开为契机，以军旅文化为切入点，多形式开展红色纪念活动，活跃军休人员文化生活。以军休党支部创先争优活动为载体，促进服务方式创新和能力提升。

（五）着力规范完善，进一步提升民政专项社会事务管理水平。一是推进社会组织管理体制改革创新。继续组织开展好社会组织创先争优活动，依托党建提升社会组织发展水平。落实统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，扩大直接登记范围，对公益慈善、社会福利、社会服务等社会组织实行直接登记，会同有关部门依法监管，为大力发展各类农村专业经济合作协会、社区基层社会组织和行业协会提供支持。二是全面做好殡葬管理服务改革工作。要继续推进殡葬改革、加强殡葬管理、监督殡葬服务，巩固好以“推行火葬、改革土葬”为基本内容的殡葬改革成果，加大专项治理和执法检查力度，有效制止乱埋乱葬。落实惠民殡葬政策，坚持不懈做好文明祭祀的宣传引导工作，认真做好清明节和寒衣节期间群众祭扫的接待工作，确保平安祭扫、文明祭祀。三是积极做好区划地名勘界工作。围绕区划重科学、地名讲文化的思路，做好新增道路命名工作。配合乡镇机构改革工作，继续搞好撤乡设街办工作。认真开展界线联检和平安边界创建活动，切实维护边界地区人民群众的生产生活秩序，维护社会稳定。四是稳妥做好其他专项社会事务管理工作。持续推进婚姻登记机关规范化、标准化建设，力争在全市首批创建成国家3A、4A级婚姻登记机关。按照部省市要求，开展建国以来公民婚姻信息补录工作并做好联网准备。依法做好收养登记管理工作，保障当事人合法权益。认真贯彻全市慈善大会精神，进一步加强慈善队伍建设，丰富拓展已有的慈善募捐活动，加强慈善文化建设与慈善资金监管，推进慈善事业健康发展。

篇10

[关键词]城市化；“陌生人”城市社会；枢纽型组织；社会管理

[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）11-0084-05

一、城市化背景下的“陌生人社会”及其挑战

中国正在经历城市化高速发展的阶段。今后20年，我国的城市化率将以年均超过1个百分点的速度增长，逐步进入高度城市化的社会。在城市化的压力下，城市社会的结构日益分层和碎化，形成了非同质性群体快速集聚、资讯高度发达、生活节奏急速加快的高密度、高流动性的城市空间。随之而来的是城市中不同群体利益诉求上的差异和矛盾表现的多样化。随着市场经济的发展和城市化的深入，中国社会已不可避免地从传统的“熟人社会”转变为现代的“陌生人社会”。城市社会中长期 “单位”行政化的体制下形成的固定化身份体系逐渐解体并向社会化身份体系转变，市民开始摆脱统一行政关系的束缚。作为权力个体，人们拥有越来越多的自主性。[1] 正如滕尼斯指出的：“无论是对于富人也好，还是对这些下层群众也好，大城市纯粹由自由的个人组成。”这些自由的个人在“不断地相互接触，相互交换和共同发挥作用，然而在他们之间却没有产生共同体和共同体意志”。[2]

在这样一个崭新的社会体系中，人员流动频繁，社会分工强化，社会分化加剧。信息社会快速发展所形成的间接交往网络以及随着现代化交通发展而被放大的时空范围使得以地缘、血缘、亲缘为纽带的熟人社会逐渐被打破。社会内在结构通过凝集大量陌生人产生，个人的自组织性空前提升，社会行动的价值取向不再是集体目标而是个人利益。“国家-社群-个人”的三方关系面临重构，国家与个人之间的矛盾缓冲带逐渐消失，社会的融合作用越来越重要。[3]

我国的城市社会在向“陌生人社会”转型过程中由于社会阶层与群体的分化、社会结构的失衡以及社会风险的扩大，需要通过协调和整合不同群体利益诉求、合理配置社会资源和构建公平的社会共同体以形成新的社会秩序，这就对城市化高速发展下的社会管理提出了全新的要求。首先，“陌生人社会”需要重塑社会信任。信任通常被分成人际信任和制度信任。卢曼认为前者是产生于自然人之间的情感关系纽带，而后者发生于更抽象的关系之中，主要依赖于法律、政治、经济等相关制度环境。[4]人际信任是人际交往中双方对对方能够履行他所被托付之义务及责任的一种保障感。[5]但是，“陌生人还没有理由去信任，也没有理由被信任，由于他们共有的行为虚无假设，他们互不了解，因此在彼此遇见时是小心翼翼、互不信任的态度”。[6]重塑社会信任是“陌生人社会”的重要问题。

其次，“陌生人社会”亟需建立公正的法制与规范。 “陌生人社会”形成的直接后果是道德与权威的碎片化，道德控制社会的能力显著减弱，统一价值的瓦解使得社会面临秩序危机。当权威逐渐削弱时，契约或法律就成为社会共同的信仰。高度城市化的社会需要建立一种新型的人际关系，以增强人们的责任意识和责任行为。人们在明确的法律和契约下互利合作，权责明确，交往成本降低，效率更高，同时能有效地整合目标和利益诉求，克服利益冲突，保证社会公共利益的最大化实现。

同时，“陌生人社会”需要重塑健全的价值体系。齐尔格特·鲍曼认为，“陌生人社会”真正缺少的就是维系“道德共同体”——“这种关于社会的观念较少利用正式的组织，较多的利用归属感、信任和责任，以及对分享我们的价值、利益和目标的人们的义务”的重要特质，即信任与责任。[7] 人们彼此间必须通过互相合作、和谐相处才能获得更好的生存空间和资源。“陌生人社会”需要依靠契约与法律来构建正常的社会秩序，形成良性竞争、维护公共利益的价值体系，建设兼顾个人价值和社会目标的“健全社会”。[8]

二、枢纽型组织在“陌生人社会”中的作用

以“陌生人社会”为特征的社会结构强烈要求通过实现公共资源流通和运作，将社会各阶层不同价值导向的群体进行利益整合，促成彼此之间的信任、互惠和合作，从而筑起不同群体之间的纽带。在城市社会高度分化、社会空间分层、社会结构碎化的背景下，中国城市面临着人口大量流动、社会资源和机会配置失衡、个人的自组织性空前提升、生产要素和人力资源的抽离和空心化的困境。在这些压力之下，如何在城市居民与社会组织之间搭建起有效沟通和回应需求的平台，成为了新时期社会管理面临的一个难题。随着我国改革开放的深入，市场经济把个人从僵化的单位体制中释放出来，在个人自组织化程度空前提高的同时，同时也面临着失去组织化的利益诉求机制的矛盾。要满足人们不断增长并日益多样化的利益诉求，就必须激活社会资源，建立联系不同群体的组织形式。通过大力培育和发展社会组织，使之成为人们自我服务、自我教育、自我管理的自治形式，形成人们利益诉求的新的组织表达通道，培养公民意识的社会空间。我国从单位式的部门管理，到城市社区为基础的地域化模式，不仅体现了城市社会空间的变迁，而且还反映出国家与社会关系的转型。面对城市中纷繁复杂的个人与群体，政府没有能力也不再应该包揽社会管理的所有职能。政府退出所留下的管理和服务的“真空”亟待广泛的社会组织去填补。在政府组织不能无限扩张的前提下，社会组织的发展是分流繁杂社会公共事务，提高社会管理效能的重要途径。

充分发挥社会组织的作用是社会管理的落脚点，加强社会管理应该高度重视社会组织在其中的作用。首先，组织就是一种关系空间，是基于一定的架构、制度、资源基础，将具有共同利益诉求、目标导向和功能需求的人们整合起来的一种关系复合体。社会组织要在社会管理中发挥作用，就必须实现自身的“社会化”。所谓“社会化”，就是要改变官僚化体制，面向社会拓展发展的空间，在社会空间中构建有效的组织体系和运作机制。社会组织需要从维护公共权益的立场出发，提供社会真实需要的公共产品，并以此取得社会的合法性认同。

在向“陌生人社会”转型过程中，通过政府与社会合力形成的社会协同治理作为现代社会新的运行机制和管理模式，是我国推进社会建设、整合社会资源、完善社会管理的必由之路。社会协同治理就是在社会分工基础上，通过社会组织的共同工作，实现社会系统以及多元治理主体的有序和持续发展，充分发挥各类社会组织的优势。[9] 这就要求针对当前我国社会组织自身发展中存在的各种问题，在政府与社会关系重构的前提下加强社会组织建设，为政府与社会相互联通，协同合作提供可行的组织模式、运行机制和现实途径。枢纽型组织可以在政府与社会组织之间搭建协同合作的服务管理枢纽平台，促进社会组织自治，整合社会组织资源，拓展社会组织发展空间。在此基础上搭建促进社会交往、稳定社会流动、增强社会信任、粘合社会资本的秩序平台、价值平台和组织平台，以满足社会成员的多元诉求。

枢纽型组织需要兼具合法性、代表性、权威性和示范性等特征。首先枢纽型组织是在国家法律许可下， 具备法人资格，可以独立承担民事责任的实体组织。这种正式组织的背景使枢纽型组织可以获得政府的扶持与资助，并由此建立有效的纵向业务指导和横向资源流通的网络体系。所有的组织之间按照共同的规则和正式的制度来沟通，这是枢纽型组织成为在“陌生人社会”中针对社会空间碎片化和个人自组织化的有效解决路径。枢纽型组织具有代表性。群体在当今的社会背景下呈现出分化重组的特征，在这种背景下我国社会组织数量日益增长，类型日益繁多，已经成为影响当代城市居民思想方式、行为习惯的重要载体。枢纽型组织需要代表广泛的群体与个人利益，建立“陌生人社会”中亟需的社会信任。通过枢纽型组织宽广的服务领域、庞大的网络平台统合各类社会组织的资源，支持更多的社会组织的发展。枢纽型组织还具有权威性。作为在各个社会领域的核心组织，枢纽型组织通过管理与指导在这一领域的其他组织通过为相关群体提供服务。一般情况下在专门领域只存在一个核心的枢纽型组织作为中枢。这种权威性有利于建立各种社会群体的共同价值体系。枢纽型组织还具有很强的示范性，在为社会提供公共服务的同时， 枢纽型组织还需要有能力对其他社会组织进行管理和指导，优化资源配置，减少资源闲置以提高服务效率。

枢纽型组织的核心定位是服务，构建“政府扶持、社会协同、组织运作、公众参与”的社会服务体系。枢纽型组织的构建是政府逐渐从“划桨”走向“掌舵”，社会组织从“被动管理”走向“自我管理”的过程，也是社会转型的重要环节和社会管理的重要创新。在协同合作的社会管理中，各自的社会组织都具有其单一性，组织间的关系是非竞争性的。通过协调与合作以促进共同利益，枢纽型组织将起到各类社会组织寻找资源共同发展的平台作用，为草根社会组织的萌芽和发展提供资源，有效创新社会管理。

三、我国枢纽型组织的发展现状

根据民政部统计数据，截至2012年底，我国正式登记的社会组织49.9万个，比上年增长8.1%。其他未登记的基层社会组织甚至超过这个数量。随着大量提供各种专业化服务和代表不同群体利益诉求的社会组织的涌现，当其数量和规模发展到一定程度时，如何加强各种社会组织之间的互动与合作，以取得最佳的资源配置和服务效果就成为了政府与社会需要协调的核心问题。2008年 9月， 北京市社会工作委员会出台了《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》， 提出了构建枢纽型组织工作体系的新思路，将其定义为“由负责社会建设的有关部门认定，在对同类型、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁、纽带作用，在业务上处于龙头地位，在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织”。[10] 枢纽型组织的实质就是一种受政府的委托或授权，并从政府获得支持，为社会组织服务的“联合型”社会组织。借助其自身的体制优势和资源优势，在其服务的社会领域发挥资源调配、业务引领和平台搭建的作用，成为各个领域中的枢纽。这些枢纽通过资源和制度平台将同性质、同类别社会组织联系在一起，形成新型的社会管理方式。

建立枢纽型组织体系实际上是建立一套新型的社会组织管理体制，对社会组织进行分类管理、分层负责。从类别的维度上，科技、文化、妇女、工会和青年等领域分别由科协、文联、妇联、工会、和团委进行综合协调。从分层的维度上进行从市“枢纽”到区（县）“枢纽”的建设，层层顺延，建立分层管理的立体网络。[11] 目前枢纽型组织在我国的发展主要包括三种类型： 一是政治性人民团体，包括工会、共青团、妇联、残联等；二是有代表性的行业性协会或联合会；三是综合性社会组织联合会或社区服务中心。这些组织对城市中的不同群体提供多样性的社会服务，实现新型政府与社会互动关系下的社会管理功能。[12]

以共青团为例，青年群体受到“陌生人社会”影响最显著，最能体现社会变迁和结构变化特征，主要表现在其个性化、多元化的行为发展，努力寻找核心价值定位的思想发展和需求层面理性务实的多元化选择等方面。共青团作为我国国内最大的青年组织，其政治功能与社会功能内在统一，具有“点多、线长、面广”等组织特征，从组织体系到资源调度具有其他青年组织无法比拟的主导地位，适合作为枢纽型组织的一个理想模型。市场经济的建立和网络社会的发展导致广大青年生存状态和行动逻辑日益多元化，从而要求共青团组织在发展模式上应该从单一形态向复合形态转变，构建立体化枢纽型组织形态以适应在新型城市社会中不同类型青年的差异性和主导性的需求。[13] 比如在广州，共青团通过思想枢纽、资源枢纽和组织枢纽三大核心功能的统筹，优化机构设置，建立一体化的指挥体系，探索城市共青团参与社会服务管理的新模式。团市委的日常工作主要通过指挥体系、青年社会组织孵化体系、管理体系和资源整合体系等主要体系对全市的青年组织形成全面覆盖。从指挥协调、人员培训、培育孵化、协同管理和资源整合等方面突出发挥团组织的枢纽作用。从搭建人际信任和制度信任的初级平台入手，广州市共青团致力于构建多方联动的组织网络，通过全方位的反应机制从社会基层开始化解青年群体矛盾，回应青年群体需求，塑造新型城市社会中的青年价值体系和行为规范。继而通过建立庞大的基层工作体系，健全以共青团为核心、国有企事业单位、高校、非公企业团组织、驻穗团组织为主体的区域工作联席会议制度，与青年社团、自组织建立起快速联系和沟通的渠道。共青团还发挥其与政府的纽带作用，加大对政府公共服务的承接力度，采用整体承接、项目承接等方式积极参与政府购买服务项目，广泛筹集资金支持基层青年组织开展工作。通过与市青少年发展基金会、羊城志愿服务基金会、志愿服务广交会、区域联席会、青联、青企协等组织协同，营造青年服务共同体。这种多层次、多维度的政策网络表现了枢纽型组织在“陌生人社会”中提供青年服务、创新社会管理的核心作用。

“陌生人社会”中，除了个人之间的联系空前削弱而可能导致的信任缺失外，群体间的联系也被日益加深的社区隔离所切断。面对规模巨大、多元异质、快速流动、在社会中呈点状分布的不同群体，如何“量身定做”适宜的社会服务，是社会管理中的重要问题。[14]北京海淀区中关村街道的枢纽型组织建设为此提供了创新的模式。针对中关村高新企业众多，技术人才密集，社会服务需求庞大的特点，中关村街道成立了以街道办事处为主管单位的三大社会组织——企业联合会、社会工作协会和文化建设联合会。在街道的引导和协调下，分别联合街道内的各种社会组织，针对街道内的企业、居民和职工提供服务，搭建了政府与企业、居民和社区之间的纽带。这种“一个统筹平台，三驾马车”的枢纽型平台起到了政府、市场、社会之间的核心纽带作用。通过促进新型城市社会中分割破碎的信息和资源在政府与社会间有效流通，一方面政府能够及时获知社会群体需求，覆盖服务盲点；另一方面也使不同的社会组织在枢纽型组织的协调下相互协作。[15]

2011年上海在“十二五规划”中明确了枢纽型社会组织建设的重要作用。比如静安区建立了“1+5+X”的枢纽式管理服务机制。“1”是指静安区社会组织联合会、“5”是指全区5 个街道的社会组织联合会、“X”是指全区各行业的社会组织联合会。[16] 这种横纵交叉、跨行跨界的基层枢纽型组织有效解决了新型城市社会中个体和群体的割裂，通过促进社会组织之间的资源流通机制，使社会群体之间的资源共享成本降低，由此对社会公共资源进行最合理的分配和协调，成为政府与社会之间的资源调节器。面对社会秩序和结构分层、社会空间高度碎片化，枢纽型组织可以将不同社会组织所拥有的资源通过组织网络和组织体系，进行互补与调剂，从而满足城市社会中不同群体的需求。枢纽型组织还可以通过制定广大社会组织的行为规范，解决社会管理中存在的信息对接不畅、组织管理不到位等问题。这些枢纽型组织成为统筹、协调和管理社会与公共资源的核心中轴，促进转变新型城市社会中的政府职能，真正实现政府的“掌舵”职能。[17]

四、我国枢纽型组织发展的问题与思考

在城市化的迅猛发展中，中国的城市社会日益多元化。“陌生人社会”的形成对传统“单位式”的社会管理体制提出了严峻的挑战。随着我国城市社会向“陌生人社会”转变，原有的政府与单位以行政方式维系的社会管理体系亟需进行调整，要求建立新型的政府与社会互动关系。通过政府与社会协同，推进社会组织发展和和政府职能转型，从小众化服务到大众化服务，枢纽型组织的建设可以回应新型社会管理的需求。当前的社会管理要求向多元、横向网络的模式发展，通过多元的组织管理主体参与以及多元主体之间关系的建构实现有效的社会管理。社会组织的功能不再以组织单位的边界为限，而是应该以其需求关系、社会关系、空间关系为边界。如何在居民与社会组织之间搭建起信任沟通、资源流通、利益诉求以及个人需求整合的平台，从而解决“陌生人社会”中重塑信任纽带，树立法律权威和建立价值体系的现实问题是完善社会管理的关键。在此前提下，通过枢纽型组织的构建，搭建起不同社会组织的互利合作、资源流通平台，形成组织网络就显得尤其重要。枢纽型组织不是通过一体化的行政权力来领导，而是推动广大社会组织建立横向的合作网络，它的角色既是不同组织的协调人，又是组织间合作的推动者，减少了管理层级，管理幅度在一定程度上也得到扩大。在城市生活各个领域中，枢纽型组织通过明确各领域内社会组织的基本职能，监管社会组织的有效运行，提高组织化程度及执行力，实现资源和信息的共享，由此带动其他社会组织的发展。在“陌生人社会”背景下，通过组织节点重构公共空间关系和情感认同，发挥枢纽型组织核心的影响和导向作用，可以为新型城市社会中的社会管理创新提供现实有效的路径选择。

同时，我们也应当对枢纽型组织的定位和发展进行全面思考。当前我国社会组织的发展存在突出的“行政化”问题，造成了社会组织与政府机构边界不清，职责不明。许多社会组织从经费来源到运行方式都带有浓厚的行政色彩，在社会管理中的自治性和主动性较弱，组织发展动力以及资源存在渠道性缺陷。我国现阶段社会组织的发展受到政府与市场双重管理体制的制约，缺乏良好的外部制度环境，亟需良性发展的资源支持以推动其内在的制度构造和能力建设。社会组织发展的资金来源主要依靠政府购买公共服务。2012年，中央财政划拨2亿元专项资金，向社会组织购买服务，支持其开展社会化服务。在广州，从2011年开始由市财政每年为每个街道提供200万元资金用来购买公共服务。由于我国法律法规的制约，社会组织向社会直接筹集资金，“自我造血”的功能还十分薄弱。各级政府的财政支持成为社会组织发展所需要经费的重要来源。因此，在政府资源的统筹和分配中枢纽型组织需要发挥其统筹管理、资源共享的平台地位，以合作网络的形式寻求资金和人力资源的最佳配置。在我国城市目前文化、体制、资金来源等存在桎梏的情况下，需要最大限度地发挥枢纽型组织的优势，发挥其作为社会和政府间的纽带作用。枢纽型组织一方面需要从政府获得资源、制度支持，另一方面也要同时避免“行政化”的趋势，维持其独立性和社会性。深圳自2008年起对社会组织管理进行探索，对工商经济类、社会福利类、公益慈善类三类社会组织实行“无主管登记”即是根据这个思路提出的一个有益尝试。各地也纷纷出台还“社会性”予社会组织的方针政策。但是我国目前针对社会组织的规范发展和管理仍然缺乏全盘清晰的指导思想，政府的行政管理和社会的自主管理之间的边界模糊，职能交叉。这种现象在一定程度上可以通过枢纽型组织的中间职能建立政府与社会之间的纽带，推动政府与社会之间的互动。

在厘清枢纽型组织与政府部门的边界，塑造政府与社会的互动关系，推动从政府管理向社会自主管理转变的基础上，枢纽型组织可以通过其广泛的网络充分调动参与社会管理的各种组织的自治性和主动性，协助解决这些组织发展存在的内外部缺陷，保障公共资源的合理分配。这就要求枢纽型组织进一步完善自身职能，提高组织能力，立足全社会的需求，有效团结各种基层社会组织，协调和整合不同形态、不同功能的各种组织。枢纽型组织不但要健全自身的社会服务功能，更重要的是要起到政府与社会的“中间部门”的作用，提高组织的社会认同，注重发展组织协调、资源分配和信息上通下达的综合能力。在我国现阶段社会组织自我发展能力较弱，政府行政能力还比较占主导地位的转型时期，枢纽型组织需要成为政府与社会间的过渡地带，一方面承接政府的社会管理任务，统筹分配公共资源，另一方面对各类组织制定相对统一的价值标准和行为规范，发挥各种组织的特长，增强其归属感和使命感，很好地起到政府与社会之间的桥梁纽带作用。

我国城市化迅猛发展的时代背景决定了社会的自我管理在“陌生人”城市社会中的必要性。政府不可能、也不应该包揽社会的公共事务，必须构建新型的政府与社会关系，鼓励社会组织的发展。通过枢纽型组织的发展搭建广大社会组织交流、沟通和发展的平台，可以协助政府合理分配公共资源，推动和实现政社分开、管办分离，让社会组织积极有效承接政府在社会管理和公共服务职能，进一步健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。充分发挥枢纽型组织的平台作用，形成政府与社会间的资源与信息纽带，可以推进我国城市社会中政府-社会-个人的良性关系重构，创新社会管理，使“陌生人社会”发展成为社会良性发展、个人自我实现的和谐社会。

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（作者：中山大学中国公共管理研究中心、政治与公共事务管理学院副教授，广州510275）

Development of Hub-Type Organization under the Strangers' Urban Society

Ye Lin

[Abstract]The “strangers' society” in urbanization is a social formation， which is lack of trust to establish the legal authority or to reshape the value system. By theoretical discussion of structuring the hub-type organization under the strangers' urban society， and using the practice of China Communist Youth League of Guangzhou as an example， we propose that a hub-type organization can form a network through setting up a platform for mutually beneficial cooperation and resources circulation， reconstruct a public space and emotional identity through the organization node， and promote the innovation of social management in new urban society on the basis of hub-type organization development.