耕地保护方法范文
时间：2024-03-07 17:46:00
导语：如何才能写好一篇耕地保护方法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
篇1
1.要摒弃发展经济与保护耕地“对立”观点。有些地方片面强调发展经济的重要性，认为保护就抑制了发展，要发展就须占用耕地。因此，为了发展不惜以牺牲子孙后代的利益为代价。在这种错误观念的指导下大量耕地被占用来搞开发，造成耕地锐减。须知只有保护好耕地，有计划有步骤的开发建设才能促进经济的可持续发展，两者是相辅相成而不是对立的。
2.要克服“无所作为”观点。有些地方，特别是资源相对贫乏的地方，在处理土地供需矛盾时，不是积极主动想办法解决，而是产生畏难情绪，消极应付，无所作为。这不但会耽误经济发展的时机，也不利于促进耕地的保护。因为经济发展了，实力壮大了，反过来又能保障耕地补充建设资金的落实，促进耕地保护工作。
3.宣传、贯彻、执行好党的方针政策。要充分利用广播、电视、报刊等媒体和信息渠道，大力宣传党的一系列扶持“三农”的方针政策，力求做到家喻户晓人人皆知。在宣传的同时要贯彻、执行好党的方针政策，包括土地长期承包不变的政策、两用地自主经营的政策、允许土地集约经营政策、种粮补贴政策、基本农田保护政策、耕地征用和补偿政策、失地职工的就业和生活保障政策等，以调动和激发职工经营好承包地的积极性。
4.大力开展“珍惜每一分土地”为主的思想教育。要学习贯彻《中华人民共和国土地法》，教育职工树立“珍惜土地光荣，浪费土地可耻”的观念。
二、必须切实解决现实存在问题
1.土地利用总体规划编制及实施滞后，影响了耕地保护宏观管理力度。土地利用总体规划体现了统筹安排用地、保证土地可持续利用、保障耕地占补平衡等重要原则，是指导和规范本地区土地开发、利用、整治、保护等关系的根本。土地利用总体规划编制工作滞后，严重影响了土地管理，特别是耕地保护的宏观调控力度。造成随意扩大耕地占用规模，导致耕地占补严重失衡。因此，应当以新土地管理法有关规定为依据，确立以土地供应制约和引导需求方针，尽快编制当地土地利用总体规划，确保耕地保护质量不变和耕地总量保持动态平衡；协调并平衡建设与吃饭之间的用地矛盾，使土地利用符合国民经济和社会可持续发展的需要。
2.加大土地整理、复垦力度，落实新增耕地建设资金。目前，虽然我团在土地整理、复垦和保护、节约耕地方面都采取了积极措施，一是采用退耕还林等手段进行防风固沙，防止水土流失。二是大力推行农家肥和秸秆还田技术。三是加大中低产田改造。部分土壤、水利条件破坏程度较少的土地鼓励职工进行复耕；对一些未利用土地，投入资金进行改造、整理变为可耕土地等，虽然取得了一定的成绩，但成效不明显，一个主要原因就是资金不足或不到位。
3.建立严格、完整的保障机制。首先，必须严格按新《土地管理法》规定规范用地管理。严格控制耕地转为非农建设用地，实行严格的土地用途管制制度，通过制定土地利用总体规划，限定建设可以占用土地的区域，对各项建设用地实施土地利用年度计划，控制建设占用土地（耕地）的规模；占用耕地须实行耕地占补平衡制度等，通过这些措施使各项建设占用耕地数量降到最低限度。只有各级政府及相关部门的高度重视，才有可能切实保护好人民的“饭碗田”.耕地保护工作应象抓计划生育和安全生产工作那样严厉的手段，将耕地保护作为重要工作常抓不懈，同时采取积极、有效的措施，在节约、挖潜用地上做文章，使耕地总量保持平衡基础上有所增加，在全社会营造“节约用地光荣，浪费土地可耻”,“增加耕地有奖，破坏耕地有罪”的社会氛围，真正扭转耕地保护力度不足的局面。另外，必须加强土地监察力度，及时巡查并制止侵占、破坏耕地的违法行为，对出现问题处置不力造成严重后果的应及时追究责任人的责任。4.加大农业投入，提高职工收入是稳定耕地面积的重要途径。应加大农业投入，扶植农业发展，千方百计调动职工从事农业生产的积极性，避免丢荒弃耕行为的出现。同时采取降低土地收费标准，长期固定等从根本上解决职工的“减负”问题。
篇2
耕地保护目标责任与区域补偿标准的合理确定是保证耕地保护区域补偿实施效果的关键。针对以往耕地保护目标责任忽视耕地资源禀赋与社会经济发展差异的不足，本文构建分区异步元胞自动机模型开展了耕地区际布局优化，并据此优化区域耕地保护目标责任。在此基础上，针对当前研究中耕地保护区域补偿标准与耕地非农化收益及耕地赤字/盈余水平脱节、难以真正起到耕地保护杠杆作用的不足，本文提出了以耕地资源价值为基础，引入耕地非农化收益确定耕地保护区域补偿标准，并根据耕地保护目标责任优化结果测算区域耕地赤字/盈余水平对耕地保护区域补偿价值标准进行修正，以实现“以布局引导补偿，以补偿实现保护”。以全国首批“两型社会”建设试验区武汉城市圈为案例区开展了实证研究，结果表明：①根据资源禀赋与经济发展区域差异确定区域耕地保护目标责任可以在实现全区域粮食安全的基础上使区域耕地非农化压力得到最大限度的释放，有利于耕地保护目标的实现;②以耕地非农化收益和耕地资源价值为基础，采用区域耕地赤字/盈余进行修正得到耕地保护区域补偿标准，可以起到激励耕地保护的杠杆作用;③基于目标责任区际优化的耕地保护区域补偿是协调我国快速城镇化进程中城镇用地扩张与耕地保护矛盾的重要途径，能起到激励耕地保护、抑制耕地非农化的作用。
关键词耕地保护;目标责任优化;区域补偿标准
中图分类号F301
文献标识码A
文章编号1002-2104（2015）01-0142-10
doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.01.020
中国试图采用世界上最严格的耕地保护政策来抑制耕地快速减少[1]，但实施效果与预期目标存在着一定的差距，耕地保护政策在部分区域失灵[2]。究其原因在于耕地保护政策忽视了资源禀赋和社会经济发展的区域差异以及不同区域在特定社会经济发展阶段中耕地非农化需求的内在合理性[3]。因此，通过协调区域差异以满足不同区域在不同发展阶段的要求，实现耕地非农化与耕地资源保护的双赢[4]，对我国经济增长和耕地保护具有重要意义。耕地保护区域补偿机制通过区域耕地保护目标责任和耕地保护区域补偿实现区域之间耕地保护利益的协调，是保证我国耕地保护政策实施效果的重要保证[5]。20世纪中期，国外学者就开始对耕地保护补偿进行研究[6]，为耕地补偿标准研究奠定了基础[7-10]。近年来，我国学者也从耕地资源价值的角度对耕地补偿价值标准进行了研究[10-14]，还有部分学者在耕地保护生态补偿价值标准方面开展了系统深入的研究[15-16]。这些研究充分肯定了耕地补偿对耕地保护的积极意义[17-20]，构建了我国耕地保护区域补偿机制的基本框架[21-24]。然而现有研究存在两方面的不足：①根据耕地利用现状确定耕地保护目标责任，试图通过耕地保护区域补偿使耕地维持现状，导致耕地非农化压力在部分地区难以释放;②耕地补偿价值标准与耕地非农化收益及耕地赤字/盈余状况无关，难以起到耕地保护的杠杆作用，不能激励区域耕地保护的行为。针对上述问题，本文提出了基于目标责任区际优化的耕地保护区域补偿机制：在保证全区域粮食安全的前提下，根据土地利用效率和耕地非农化需求紧迫程度的区域差异进行耕地布局优化以此确定各区域耕地保护目标;以耕地非农化收益和耕地资源价值为基础，结合区域耕地赤字/盈余状况确定耕地保护区域补偿价值标准，以此约束和激励各区域耕地保护行为。在此基础上，以武汉城市圈为案例区，开展基于目标责任区际优化的耕地保护区域补偿机制的实证研究。
柯新利等：基于目标责任区际优化的耕地保护补偿
中国人口・资源与环境2015年第1期
1基于目标责任区际优化的耕地保护区域补偿
1.1基于目标责任区际优化的耕地保护区域补偿机制总体框架
基于目标责任区际优化的耕地保护区域补偿机制是在保证全区域粮食安全的前提下，根据社会经济发展和资源禀赋的区域差异进行耕地优化布局，以优化布局结果为依据，确定区域耕地保护目标和耕地保护区域补（受）偿标准，通过耕地资源在不同区域间的合理配置以实现全区域的粮食安全，通过耕地保护区域补偿引导耕地资源向布局优化的方向发展。基于目标责任区际优化的耕地保护区域补偿机制主要包括以下2个方面：一方面根据耕地区际布局优化结果确定各区域耕地保护目标，据此测算区域耕地赤字/盈余，并确定补偿（受偿）区域。另一方面，确定耕地保护区域补偿价值标准。耕地保护区域补偿价值标准不仅要与耕地非农化收益挂钩，也需要与耕地赤字/盈余状况挂钩，耕地赤字越大，补偿标准越高;耕地盈余越大，受偿标准也越高。以此来激励耕地保护、约束耕地非农化（图1）。
首先，在区域人口数量、粮食单产和粮食播种面积指数预测的基础上，对未来一定时期内各区域耕地需求量进行预测;在各区域人口和人均建设用地需求预测的基础上，对区域内耕地非农化需求进行预测;从建设用地投入强度、建设用地利用强度和建设用地产出效益等方面构建指标体系，采用AHP方法确定各指标的权重，结合各指标的评价分值，计算得到各区域耕地非农化压力指数[25]。
其次，构建分区异步元胞自动机模型在区域内开展耕地布局优化：根据区域粮食安全所需要的耕地总量确定分区异步元胞自动机模型的全局终止条件;根据区域耕地非农化需求确定分区异步元胞自动机的分区终止条件;根据各区域耕地非农化压力确定分区异步元胞自动机模型的异步演化速率;根据各区域土地利用变化规律确定分区异步元胞自动机模型的分区转换规则[26]。将以上参数输入分区异步元胞自动机模型开展区域耕地利用布局优化，以此确定各区域耕地保护目标责任。
最后，依托分区异步元胞自动机模型计算得到的各区域耕地保护目标责任和各县域粮食安全对耕地数量的需求，测算各区域耕地赤字/盈余;以耕地经济价值、耕地生态价值、耕地社会价值和耕地非农化收益确定的耕地保护价值为基础，采用各区域耕地赤字/盈余状况进行修正，得到各区域耕地保护区域补偿价值标准。
1.2基于布局优化的耕地保护目标责任确定
耕地保护目标责任不合理是当前耕地保护政策尤其
图1总体研究框架
Fig.1Research framework
是耕地总量动态平衡政策失效的主要原因之一 [27]。耕地保护目标责任的确定可以归纳为三种思路：①需求导向型，即在预测区域人口所需粮食产量的基础上测算区域耕地保护目标;②供给导向型，即在耕地保有量现状的基础上，分析耕地资源增加和减少量，预测未来耕地的供给量从而得到耕地保护目标;③供需平衡型，即测算耕地资源的供给量和需求量，通过供需平衡分析测算耕地保护目标。其中，前两种途径可以通过耕地保护实现粮食安全的目标，但是由于没有考虑到耕地保护与建设用地扩张之间的矛盾，在执行过程中往往会有一定的难度;第三种途径在考虑了粮食安全对耕地的需求的同时又考虑了耕地非农化导致的耕地有效供给，能够合理的确定耕地保护目标。然而，根据耕地利用现状确定耕地保护目标责任，有可能出现土地利用效率高、耕地非农化需求迫切的区域需要承担过多的耕地保护任务，使得区域耕地非农化压力难以释放，引致非法用地现象屡屡出现。而土地利用效率低、耕地非农化需求不足的区域耕地非农化指标高于实际需求，导致耕地非农化效率低下[1]。因此，耕地保护目标责任的确定应从空间效率均衡的角度出发，综合考虑耕地非农化需求的区域差异。
基于布局优化的耕地保护目标责任确定可以在全区域粮食安全的前提下实现耕地非农化压力的释放，提高耕地非农化效率[26]。本文从经济发展和资源禀赋区域差异的角度出发，开展耕地区域间布局优化，并提出了根据布局优化的结果确定区域耕地保护目标的思路：从社会经济发展及其对土地资源需求的区域差异出发，以全区域粮食安全为全局约束条件，以各区域建设用地需求得到最大程度的满足为目标，在优先满足建设用地紧张地区的建设用地需求前提下，利用分区异步元胞自动机模型根据不同区域建设用地需求量和建设用地的优先度，开展区域土地资源优化配置[28]，确定各子区域耕地保护目标责任。
1.3基于目标责任区际优化的耕地保护区域补偿标准
耕地保护区域补偿的本质是通过财政转移的方式在区域间进行经济补偿，以保证耕地保护目标的实现。因此，耕地保护区域补偿标准是实现耕地区际协调保护的关键，耕地保护区域补偿价值标准应真正起到耕地保护的激励作用。然而，当前大多数耕地保护区域补偿标准与耕地非农化收益脱钩，难以起到耕地保护的杠杆作用：受偿地区得到的补偿标准较低，难以弥补由于耕地保护而失去的耕地非农化收益;而支付补偿的地区所支付的补偿标准远低于其耕地非农化收益，因此不足以约束该地区的耕地非农化行为。因此，迫切需要将耕地保护区域补偿标准与耕地非农化收益挂钩：在受偿区域，耕地保护区域补偿标准应高于该区域的耕地非农化收益;在支付补偿的区域，耕地保护区域补偿标准应低于该区域的耕地非农化收益。如图2所示，R1表示支付补偿地区耕地非农化收益，R2表示受偿地区耕地非农化收益。当前的耕地保护区域补偿价值标准往往根据耕地资源价值测算得到，与耕地非农化收益无关。因此，补偿标准V通常位于R2下方。为了使耕地保护区域补偿标准起到激励受偿区域耕地保护行为的作用，应该将耕地保护区域补偿标准与耕地非农化收益挂钩，使得耕地保护区域补偿价值标准位于补偿区域耕地非农化收益与受偿区域耕地非农化收益之间，如图2中V’所示。
图2基于耕地非农化收益的耕地保护补偿标准
Fig.2Compensation standard for cultivated land
protection based on increasing
value of cultivated land conversion
将耕地保护区域补偿价值标准与耕地非农化收益挂钩有利于起到激励耕地保护的作用，但由于该补偿标准与耕地赤字/盈余状况无关，因而无法实现控制区域耕地赤字规模、扩大耕地盈余规模的效果。为了抑制耕地非农化、鼓励耕地保护，对耕地保有量大的受偿区域，应该给予较高的受偿标准;对耕地保有量小的补偿区域，应该提高支付的补偿标准[29]。换言之，在耕地补偿标准与耕地非农化收益挂钩的基础上，需要根据耕地赤字/盈余状况对耕地保护区域补偿标准进行修正，使其起到抑制耕地赤字规模、鼓励耕地盈余规模的作用：对于耕地赤字区，赤字越大，应付出的单位面积耕地保护补偿标准越高，以此制约耕地赤字区无限制的耕地非农化行为;对于耕地盈余区，盈余越大，单位面积耕地应接受的耕地保护区域补偿标准越高，以此鼓励区域耕地盈余数量的扩大。如图3所示，V’表示考虑到耕地非农化收益后耕地保护补（受）偿价值，V”是既考虑了耕地非农化收益又考虑了耕地赤字/盈
图3耕地补偿价值标准修正
Fig.3Correction of interregional compensation
standard for cultivated land protection
余状况的耕地保护补（受）偿价值标准。
2基于目标责任区际优化的耕地保护区域补偿：武汉城市圈的实证
武汉城市圈处于湖北省中部，是国家首批“两型”社会试验区，是我国重要的粮食生产基地，也是长江经济带发展战略和“中部崛起”国家战略的重中之重。武汉城市圈以占湖北省31.2%的土地面积和52.5%的人口，贡献了湖北省60.7%的地区生产总值[30]。然而在快速城镇化进程中，武汉城市圈城市扩张与耕地保护矛盾十分突出，区域耕地保护压力较大，城市圈内部社会经济发展和自然资源禀赋存在显著的区域差异[31]。本文以武汉城市圈为案例区，开展了基于目标责任区际优化的耕地保护区域补偿的实证研究。
本文采用的数据包括武汉城市圈2000年和2008年的土地利用数据、自然环境条件数据和社会经济统计数据。土地利用数据和自然环境条件数据用于测算区域耕地保护目标责任。本文涉及的自然环境条件数据包括研究区域的DEM数据、离各级城市、铁路、公路以及水系距离。土地利用数据由武汉城市圈2000年和2008年两期遥感影像解译得到[32];社会经济数据用于测算耕地保护区域补偿价值和区域耕地赤字/盈余，涉及的社会经济统计数据包括2000-2008年武汉城市圈各市人口数据、人均社会消费品零售额、固定资产总投资、人均财政收入、第二产业总产值、单位面积粮食产量。社会经济数据来源于《湖北省统计年鉴》。
2.1区域耕地保护目标责任测算
结合武汉城市圈各县域建设用地需求量预测结果和各县域耕地非农化压力测算结果，采用分区异步元胞自动机模型对武汉城市圈耕地资源的空间布局进行了优化[28]，该优化结果不仅使武汉城市圈耕地保有量满足全区域粮食安全的需要，而且使武汉城市圈耕地非农化压力得到最大限度的释放。因此，能在满足粮食安全的同时实现耕地资源的有效配置，是未来土地利用的合理方向。据此，可以测算得到武汉城市圈各县域耕地保护的目标责任（见表1）。
2.2基于布局优化的耕地保护区域补偿价值标准
2.2.1耕地保护区域补偿价值标准测算
为了使耕地保护区域补偿价值标准真正起到激励耕地保护、抑制耕地非农化的作用，需要以耕地非农化收益为基础，结合耕地资源价值确定耕地保护区域补偿价值标准，并采用区域耕地赤字/盈余状况对该补偿标准进行修正。因此，本文所述耕地保护区域补偿价值标准主要由两部分组成：耕地非农化收益与耕地资源价值。其中，耕地
资源具有经济价值、社会价值和生态价值[33]。耕地资源的经济价值在市场交换中已经得到实现，因而在测算耕地保护区域补偿价值标准时不再计算耕地资源的经济价值。耕地的社会价值包括提供社会保障和保障粮食安全等方面的价值。耕地的社会保障价值主要是体现在社会保障制度不完善的国家[34]。虽然我国农村社会保障制度有所欠缺，但是随着我国城乡一体化的逐步发展，耕地的社会保障价值将逐渐减弱，因此在测算时耕地社会价值没有包
括社会保障价值，而是用粮食安全价值来测度耕地社会价
值。据此，耕地保护区域补偿价值标准可采用式（1）进行测算。
式中，V为单位面积耕地保护区域补偿价值标准，R为单位面积耕地非农化收益，PFL为单位面积耕地粮食安全价值，Ve为单位面积耕地生态服务价值。
其中，耕地非农化收益[35]可由式 （2）计算得到。
R=Ra-Rbr（2）
式中，R表示单位面积耕地非农化收益，Ra表示单位面积耕地转变为建设用地的年纯收益，Rb表示单位面积耕地作为农业用途的年纯收益，r为收益还原率。
耕地资源的粮食安全价值可采用虚拟土的概念[36]由式（3）计算得到。
PFL=PgiSi
=Pgi×U（3）
式中，PFL为耕地粮食安全价值（元/m2），Pgi为区域i
单位产量粮食价格（元/kg），Si为区域i粮食作物播种面积，U为区域播种面积粮食单产水平。
耕地资源生态价值由气体调节功能价值、大气净化功能价值、水源涵养功能价值、土地保持功能价值、土壤营养保持价值和维持生物多样性的价值六方面构成[37]。将耕地资源年生态价值进行还原可以得到耕地资源生态服务价值，即耕地资源生态服务价值为耕地资源的年生态服务价值与贴现率的商：
Ve=Ve′r（4）
式中，Ve为耕地资源生态服务价值，Ve′为耕地资源年生态价值，r表示贴现率。由于分县域耕地生态服务价值计算的数据难以获取，加之在武汉城市圈这一较小的区域内单位面积耕地生态服务价值的区域差异较小。因此，武汉城市圈单位面积耕地生态服务价值直接用武汉城市圈耕地生态服务价值总量与武汉城市圈耕地总面积计算得到。据此，可以测算得到武汉城市圈各县域耕地保护区域补偿价值标准（见表2）。
2.2.2区域耕地赤字/盈余测算
采用耕地赤字/盈余修正耕地保护区域补偿标准可以使耕地保护区域补偿真正起到鼓励耕地保护、抑制耕地非
农化的作用。本文通过耕地布局优化的结果确定耕地保护目标责任，并以此确定耕地赤字/盈余（公式5）。
DS=Sopt-Sdemand（5）
其中，DS为区域耕地赤字/盈余，Sdemand为保证区域粮食安全所需要的耕地面积，Sopt为由耕地区际布局优化确定的耕地保护目标。其中采用基于粮食安全策略的耕地需求预测法对武汉城市圈各县域耕地需求量进行预测，依据武汉城市圈人口总量、粮食播种面积指数、单位播种面积粮食单产和人均粮食消费量测算武汉城市圈耕地需求总量。通过公式（5）计算得到武汉城市圈各县域耕地赤字/盈余状况（见表3）。
由表2可见，武汉市市辖区孝感市市辖区黄石市市辖区黄冈市市辖区新洲区江夏区通山县和通城县这8个地区属于耕地赤字区即耕地补偿区域。其中武汉市市辖区耕地赤字最大。
2.2.3耕地补偿价值标准修正
由图3可知，为了激励各区域耕地保护，耕地补偿价值标准在与耕地非农化收益挂钩的基础上，需要根据耕地赤字/盈余状况进行修正。首先，为了便于比较和计算，本文定义武汉城市圈标准耕地为：单位播种面积粮食单产为
6 000 kg/hm2、粮食播种面积指数为1.25的耕地。
将武汉城市圈各县域耕地赤字/盈余状况转换为标准耕地，将武汉城市圈各县域单位面积耕地补（受）偿价值标准转换为单位面积标准耕地价值，最后计算得到武汉城市圈各县域应该支付（获得）的耕地保护补偿（受偿）额（见表4）。
经测算，武汉城市圈耕地保护补偿区域需要向耕地保护受偿区域支付的补偿费用总额为57 382.13亿元，而耕地保护受偿区域需要接受的补偿费用总额为54 720.47亿元。补偿总额比受偿总额多2 661.66亿元。同时需要将补偿价值标准与赤字/盈余挂钩。因此，将武汉城市圈补偿总额与受偿总额的差值按耕地赤字/盈余状况在不同的区域之间进行分配：找出武汉城市圈耕地赤字最大的区域，将该区域修正值定为0;计算其它县域耕地赤字/盈余状况与武汉市市辖区耕地赤字的差，以此作为确定耕地保护区域保护补偿价值标准修正值的依据;然后根据各县域耕地赤字/盈余状况对武汉市市辖区的耕地赤字的差值占差值总额的比例进行耕地保护区域补偿价值标准的修正，可以得到武汉城市圈各县域最终的耕地保护补偿价值标准（见表5）。
耕地赤字区的武汉市市辖区由于在整个武汉城市圈耕地赤字最大，因此，修正后单位面积标准耕地补偿价值标准等于该区域单位面积标准耕地价值。而其它耕地赤字区修正后的应支付的耕地保护区域补偿价值标准低于
该区域单位面积标准耕地价值，耕地赤字越大，需要支付的耕地保护区域补偿标准越高，从而使耕地保护区域补偿价值标准在耕地赤字区起到抑制耕地非农化的作用。相反，黄陂区、汉阳区等耕地盈余区，耕地盈余越大，接受的耕地保护补偿的价值标准也就越高，从而激励耕地盈余区尽可能增加耕地保有量，提高各区域耕地保护的积极性。
3结论与讨论
为了进一步完善耕地保护区域补偿机制，实现国家粮食安全和社会经济可持续发展，达到耕地保护和城镇化的双赢，本文构建了基于目标责任区际优化的耕地保护区域补偿机制：根据耕地布局优化的结果确定耕地保护目标责任，结合耕地非农化收益和耕地资源价值界定耕地保护区域补偿标准，并采用区域耕地赤字/盈余对耕地保护区域补偿标准进行修正，使耕地保护区域补偿标准起到激励耕地保护、抑制耕地非农化的作用。主要结论有：
（1）根据耕地布局优化结果确定耕地保护目标责任有利于耕地保护目标的实现。耕地区域协调保护应根据耕地布局优化结果确定耕地保护目标责任。在经济发达地区，人口增长和社会经济的快速发展导致耕地保护和耕地非农化的矛盾十分突出。过高的耕地保护目标责任，会导致区域耕地非农化压力难以释放。而经济不发达地区，
耕地非农化指标年年结余，土地利用效率较低。在保证全区粮食安全的基础上，从布局优化的角度确定耕地保护目标责任，有利于在保证全区域粮食安全的前提下实现耕地非农化压力的释放。
（2）将耕地区域补偿价值标准与耕地非农化收益及区域耕地赤字/盈余挂钩可以起到耕地保护的杠杆作用。本文以耕地非农化收益和耕地资源价值为基础，采用耕地赤字/盈余状况进行修正得到耕地保护区域补偿标准，使其真正起到耕地保护的杠杆作用。修正后的耕地保护区域补偿价值标准，对于耕地赤字地区，赤字越大，需要支付的单位面积耕地保护补偿价值标准越高;对于耕地盈余地区，盈余越大，接受的单位面积耕地保护区域补偿的价值标准越高，使耕地保护区域补偿价值标准起到激励耕地保护的作用。
本文在理论上构建了基于目标责任区际优化的耕地保护区域补偿的理论和方法体系，提出了耕地资源区际配置和耕地保护区域补偿标准的测算方法，是耕地区域协调保护理论的新探索。在此基础上，以武汉城市圈为例开展了实证研究，论证了该理论与方法体系的可行性。实践方面，本研究有利于在耕地区际协调保护中实现“以布局引导补偿，以补偿实现保护”。在不损害各区域利益的情况下，保障全区域粮食安全，实现土地利用效率最大化。
本文提出的基于目标责任区际优化的耕地保护补偿研究有助于政府主导的耕地保护区际补偿标准的制定与实施。然而，随着我国市场经济的快速发展，市场在资源定价中的作用越来越重要。虽然耕地保护由于其经济外部性的存在使得耕地保护区域补偿标准不可能完全由市场进行定价，但市场对耕地区域协调保护补偿标准的作用将会越来越强。在市场机制日益完善的过程中，如何以本文的研究为基础探讨更为科学合理的耕地保护区域补偿机制将成为需要进一步深入探讨的问题。
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Compensation Mechanism for Cultivated Land Protection Based on Interregional
Optimization of Target Responsibility
KE XinliYANG BaihanDING LuZHANG Anlu
（College of Land Management， Huazhong Agricultural University， Wuhan Hubei 430070， China）
Abstract
篇3
关键词:耕地保护;环境;法律;甘肃
中图分类号:F323 文献标识码:A 文章编号:1672-3198(2010)02-0206-01
1 甘肃省在耕地法律保护方面存在的问题
(1)甘肃省耕地质量水平低,地方政府的地方性法规倾斜也是一个重要的方面。
众所周知,甘肃省位于我国西北部,是少数民族的聚集区,生态环境恶劣,水资源短缺,这给耕地保护工作的开展带来了很大的难题。然而近些年来,国家政策也在这方面有所倾斜,如西部大开发战略的实施。然而,甘肃省那种长期重用地、轻养地,重化肥、轻有机肥,重产出,轻投入,重眼前利益,轻长远利益的观念并没有多大的改变。这无疑是耕地保护工作的开展的障碍。同时,使耕地超负荷应用,导致耕地退化、质量逐年下降。政府引导经济快速发展的时候,大力高经济建设,加大城市化进程和建设新兴城市和卫星城市是经济指标上升的因素,也是最看得见得效益。因此,甘肃省政府在制定各项地方性法规的时候也把这放在首位。笔者认为是有失偏颇的。经济建设和农业的长足发展都是至关重要的,在法规的制定层面上也应是公平公正的。
(2)甘肃省出台的关于耕地保护的地方性法规和条例,在有些地区没有落到实处,保护耕地的法律意识还很淡漠。
目前,甘肃省已经出台了多部关于耕地保护的条例和地方性法规,也确实在一些地区取得了很好的成绩。但是不能排除个别地区在经济利益的驱动下,把大片的耕地转化为建设用地。土地利用的短期行为和盲目行为造成了耕地资源的浪费和破坏,如农村的砖瓦房占用耕地的现象就较为常见。还有就是部分的小城镇扩大、超前用地,挤占周围的菜地和良田,多占或占而不用也占很大的比例。究其原因,一是农村镇规划部合理,在良田和经济建设方面置有关法律法规于不顾;另一方面是随意占用集体土地而不报批,各级政府越权批地也时有发生。
2 完善我国耕地保护,谋求可持续发展的立法构想
2.1 我国耕地保护法律的制定应以“坚守耕地红线,节约集约用地”为目标
首先,坚守耕地红线,节约集约用地,构建保障和促进科学发展的新机制,就要健全完善土地政策参与宏观调控机制,提高土地调控的针对性和有效性,健全完善土地调控的目标、政策工具、传导机制和配套办法,严格执行土地利用总体规划和年度计划。其次,坚守耕地红线,节约集约用地,就要落实保护耕地的共同责任。保护耕地不仅是国土资源部门的法定职责,也是有关部门的责任。要正确处理保障发展与保护资源的关系,围绕坚守18 亿亩耕地红线的总目标,严格落实耕地保护目标责任制,严格执行耕地保有量、基本农田面积、土地利用总体规划和年度计划等四项指标。再次,坚守耕地红线,节约集约用地,就要开源节流并举,把节约放在首位,要科学规划、统筹安排各类用地。挖潜开源,充分发挥市场配置资源的基础性作用。
2.2 完善我国关于耕地保护的立法,尤其是除基本农田保护之外的配套制度的实施
在我国,按照法律规定,我地耕地保护的对象是基本农田,而对于基本农田外的其他类型未作特别的保护要求。这导致地方政府或基层组织经常擅自调整土地利用规划以变更基本农田,违法用地。因此应耕地保护客体的范围拓宽,可以凡是地力没有遭受严重破坏,能够转化为耕地的园地、养殖地、休闲地等,或者通过复垦、整理等能够转为耕地的潜在用地都应该被列入耕地保护的范围。笔者认为,应借鉴国外经验,完善农村集体土地权属,利用土地权属限制农地转用。另外,土地利用总体规划是土地用途管制制度的基本工具,但是,目前土地利用规划因缺乏严格法律地位而常被随意调整,未来的法律体系应当设立专门的土地利用规划法,合理完善的土地利用规划是确保耕地保护成功的关键性因素。
2.3 各级政府加大耕地保护的法制宣传工作,提高广大民众尤其是农民的耕地保护法制观念
我国的耕地的使用者大多是农民,因而他们的意识和行为方式对耕地的保护来说是至关重要,无可替代。但大多数农民受教育程度较低,自身经济条件较差,法律观念淡薄,在我国国家和集体两种土地所有权并行的体制下,有些省份集体的土地已承包到各家各户,因而很多农民认为土地是自己的,想怎么用酒怎么用,很少会想到它的合理性和合法性。这种行为的后果就是土地利用的随意性,当违法行为发生时也不去告发,使其陷入了无序的状态。笔者认为,要有效而长期地保护好耕地,必须让耕地使用者以及全社会公民观念发生转变,自觉地保护好我们的生命线。达到这一目标,必须强化宣传,提高全民保护耕地的法律意识。各级政府应利用相关平台如报纸、广播等进一步加大宣传力度、创新宣传形式和方法,送法律法规下乡。有条件的政府和地方还可以把工作做的更细一些,把法律法规宣传资料送到每家每户,召开法制宣传会议,及时讲解和解决农民关于耕地保护的问题等。
2.4 在市场经济条件下,积极探索完善有关耕地保护以及管理的法律法规
就目前来说,我国现行的土地所有权制度已经不能适应市场对土地的利用和调整。目前有一部分学者提倡将集体土地所有权改为集体使用权,使土地所有权归国家所有,任何组织或个人对其只有使用权。另外,对那些已经违法用地的行为,建议出台一个处理政策,作出统一的处理。对那些新发生的违法行为,严格按照法律规定进行处理。在审批上,建设规划部门要与国土资源管理部门形成协调统一的机制,制定相应的工作制度和措施。此外,根据国土资源执法工作的特点,建立健全国土资源执法联合机制。对那些违法占用耕地的建设坚决予以拆除。公安机关积极做好安全保卫,把工作做在前面,避免矛盾激化。若是涉及对人的处理,纪检部门及时介入,及时查清事实,及时处理。各部门按照职责分工,切实履行起职责,把力量聚集成一股合力,给违法行为坚决彻底地打击。
参考文献
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篇4
【关键词】耕地保护制度；制度变迁；阶段划分；效果分析
【中图分类号】D63 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2017）03-0077-02
耕地不仅是重要的农业生产资料，同时也是稳定经济社会秩序、保障粮食和生态安全、促进城乡协调发展的重要物质条件。[1]基于此，耕地保护工作一直是党和国家关注的焦点。梳理我国耕地保护制度变迁进程，探寻其变迁的规律性和发展趋势，评价其实施效果具有重要的理论和实践价值。
一、耕地保护制度变迁阶段划分及其实施效果评价标准
耕地保护制度是指与耕地保护相关的政策、法律、法规等多套规范的综合体，是一个完整的体系，而不是仅仅局限于某种制度或某个政策的约束。[2]本文对耕地保护制度变迁的阶段划分是以耕地保护目标的变化为依据的。改革开放以来，在城镇化和工业化发展的不同时期，耕地保护的目标经历了从单纯的数量保护（1978―1997年）到“数量+质量”并重（1998-2012年），再到“数量+质量+生态”并重（2013年-现在）的“三位一体”目标演变过程，相应的也出台了一系列配套制度体系。
制度实施效果评价标准是制定政策的重要依据，是检验制度科学性、有效性的基本尺度。要正确客观的评价耕地保护制度实施效果必须制定科学合理的评价标准，本文选取耕地保护目标和耕地社会功能实现情况共同评价耕地保护制度实施效果。
二、 耕地保护制度变迁及其实施效果评价
（一）耕地数量保护阶段制度变迁及实施效果评价（1978―1997年）
1.耕地数量保护阶段制度体系变迁
改革开放后，随着城乡居民收入的不断增长，城市化进程的加速，城市建设用地和农村居民宅基地、乡镇企业建设用地需求量剧增。需求旺盛、供给不足的结果是土地价格的不断上涨和耕地数量不断减少，为确保国家粮食安全和耕地数量，国务院出台多项政策，制定了切实保护耕地的基本国策。1978年政府工作报告提出要“有计划的开垦荒地，使耕地面积逐年有较多增长”。1982年农业部成立土地管理局，1986年国务院成立国家土地管理局，出现了土地管理专门机构，同年《土地管理法》正式出台。1986年国务院出台的《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地、切实保护耕地”的基本国策。1991年国家出台《土地管理法实施条例》，1997年《刑法》修订，增设了“破坏耕地罪”将耕地保护进一步纳入法律程序，至此耕地保护正式制度体系初步形成。
2.耕地数量保护阶段实施效果评价
虽然国务院等相关部门不断出台各类耕地保护相关制度要求，耕地数量保护的效果却并不乐观。1978年至1997年期间我国耕地总量呈逐年下降趋势，从1978年的14.9亿亩下降到1995年的14.2亿亩，17年间净减少0.7亿亩。同时期，粮食产量从1978年的30 476万吨增长到1995年的46 661万吨，基本保障了国家的粮食安全和工业生产要素需求。农民收入也大幅度增长，第一产业人均收入从1978年的11.47元，增长到1997年的1267.7元。耕地经济功能和社会保障功能基本实现。
这一时期，在国家“以粮为纲”方针的指导下，为提高亩产，农药、化肥等农业生产资料使用数量激增，粗放利用，据统计1978年全国化肥施用量为884万吨，到1997年增长到3 980.7万吨，增长了4.5倍，使用效率偏低，威胁到耕地质量及粮食质量安全。另外，水土流失、土壤酸化、占优补劣等问题频发，多方面因素作用下，耕地质量下降趋势明显，质量保护成为耕地保护首要目标，诱使耕地保护制度变迁。
（二）“数量+质量”并重阶段制度变迁及实施效果评价（1998-2012年）
1.“数量+质量”并重阶段制度体系变迁
由于前一阶段耕地保护目标的单一性，耕地质量下降明显，耕地质量保护逐渐成为耕地保护的另一目标，进入耕地保护数量与质量并重阶段。1998年国土资源部正式成立，同年修订《土地管理法》，标志着耕地质量保护目标的形成。2005年将耕地保护责任纳入到各级政府考核体系，强调要将耕地保护作为土地调控的重中之重。2008年《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出了“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地保护红线”的耕地保护数量目标。2012年《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》提出从优质耕地管控、耕地质量等级提升、把好补充耕地质量关等几个方面加强耕地质量建设和管理。
2.“数量+质量”并重阶段实施效果评价
在前一阶段制度体系建设的基础上，进一步制定了多方政策，但数量保护目标实现并不乐观，虽守住了18亿亩红线的定量指耍总面积仍呈逐年下降趋势。从1999年到2012年期间，耕地总面积净减少约1.2亿亩，生态退耕、建设占用和农业结构调整是耕地面积减少的主要原因。
从质量保护效果看，制度作用不明显，状况堪忧。2013年国土资源部公布的《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》显示，全国有灌溉设施的耕地仅为6 107.6万公顷，占总量的45.1%。其中，商品粮基地东北地区84.8%的土地无灌溉设施，为全国最低。化肥、农药使用量连年增长，1998年到2012年期间化肥施用量增长了43.0%，农药的施用量增长了46.6%，而粮食产量仅增长了15.1%。无机肥的过渡施用是土地肥力下降的重要原因，全国耕地有机质平均含量已降到1%，明显低于欧美国 2.5%-4.0%的平均水平[3]。2009年末国土资源部的《中国耕地质量等级调查与评定》显示，中国耕地评定为15个等别，1等耕地质量最好，15等最差，全国耕地质量平均等别仅为9.80等。[4]
从耕地功能实现角度看，此阶段粮食产量从1997年的49 417万吨增长到2012年的58 958万吨，增长了19.3%，基本保障了国家的粮食安全和工业生产要素需求。农民第一产业人均收入维持在较低水平， 1997年为1 267元，到2001年基本与1997年持平，为1 165元，已经难以保障日益增长的生活基本消费需要。2001年后统计方法变化，家庭经营性收入大幅度增长，其中较大部分来源于非农收入，也难以保障基本生活。可见，此阶段耕地经济功能基本实现，保障了国家粮食供给总量安全。但这一阶段，耕地社会保障功能逐渐弱化，不能真正承担起保障农民充分就业、养老和医疗的需要。
（三）“数量+质量+生态”并重阶段制度变迁及其实施效果评价（2013年至今）
1.“数量+质量+生态”并重阶段耕地保护制度体系变迁
耕地保护的目标从注重数量和质量向“数量、质量、生态”三者并重逐渐转化。在强调实行最严格耕地保护制度，守住18亿亩耕地保护红线的同时，2013年 国家发改委制定《全国高标准农田建设总体规划》，提出“要通过土壤改良培肥等耕地内在质量建设，力争到2020年，耕地基础地力提高0.5个等级，土壤有机质含量提高0.5个百分点”，明确了耕地质量保护具体目标和时间表。2016年5月，国务院正式出台《土壤污染防治行动计划》，提出“以改善土壤环境质量为核心，以保障农产品质量和人居环境安全为出发点”，《土壤污染防治行动计划》是系统开展污染治理的重要部署，对确保生态环境质量改善，各类自然生态系统安全稳定具有重要作用。
2.第三阶段耕地保护实施效果评价
十以来，党和国家突出重生态环境建设，耕地保护工作进展迅速，特别是在耕地生态保护方面提出了很多新目标和新思路，然而制度作用发挥和效果的显现都需要时间，当前还很难客观公正评价这一阶段制度实施的绩效，制度的密集出台和国家高度重视中，让我们持有审慎的乐观态度。此阶段，耕地总量保持在较高的水平，但依然有小幅度减少。粮食产量保持持续增长的同时化肥施用量增量开始放缓，然而耕地质量改善并不明显，《公报》显示，2014年和2015年耕地质量平均等别分别为9.96等和9.97，相比2009年国土资源部公布的9.80等有增无减，说明耕地质量有进一步恶化趋势。
三、结论与展望
耕地保护是工业化和城市化进程中各国都必须面对的难题，是中央政府、地方政府、农户和工商业部门多方博弈的结果，耕地保护制度也必然在博弈过程中逐渐发展和完善。 市场与政府作用关系不清、土地基本权属关系不明确、耕地保护主体意识薄弱、耕地保护手段单一等多方面因素影响着耕地保护制度作用的发挥，在未来的耕地保护实践中要厘清这些关系，探索更加丰富有效地耕地保护模式和手段，实现“数量+质量+生态”并重的“三位一体”目标。
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篇5
[关键字] 城市化耕地保护问题 建议与措施
[中图分类号] F301.21 [文献码] C [文章编号] 1000-405X（2012）-11-39-1
1城市化进程中耕土地保护所存在的问题及原因分析
随着城市化进程的不断加快，耕地不仅在其利用的过程中存在着一系列问题，而且在其自身的保护中也存在许多的问题，以下就是这些问题的所在。
（1）耕地保护与城市化进程加快的矛盾突出。近年来，随着城市城市化进程的加快，城市化在其发展的时候，大都以牺牲大量的耕地来扩大土其发展面积的方式，由此耕地总量急剧减少。我们都明白，城市化建设必然会占用土地甚至是耕地，这是不可避免的，也是不可争辩的事实。一直以来，由于我国耕地少、人口多，人地矛盾日益严重，因此，在城市化进程中耕地保护是必须的，但是马克思哲学告诉我们，矛盾存在与一切事物中并且贯穿于事物发展的始终，因此，耕地保护与城市化进程加快的矛盾将会长期存在。
（2）地方政府对耕地保护的态度消极。耕地是农业发展的物质基础，对农业的发展具有重要的作用，但其对带动经济发展的作用却微乎其微，近年来，随着我国经济的迅猛发展，国家大都以GDP的增长值作为衡量经济发展水平的主要标准，而作为地方城府的官员，对其政绩的考核当然也是以GDP作为衡量的主要指标之一，因此，地方政府为了实现其领导任职期间的政绩目标，不顾当地环境资源的承载力和经济条件，说服甚至是强制土地资源管理部门和农民尽可能地配合他们的指示，实现耕地的非农化以扩大城市建设的规模。从这里可以看出，地方政府发展经济的热情与耕地保护持消极态度双方的矛盾以及与严格执法的矛盾突出，地方政府在发展地方经济时把局部利益放在全局利益之上，为了实现眼前的利益而在土地资源的利用上急功近利，不惜违法，这是很严重的问题。
（3）在保持耕地动态平衡上困难重重。
虽然我国实行了以实现我国耕地总量动态平衡的耕地占补平衡制度，然而在现实中，城市化建设所占用的耕地大多是城市周边和主要交通干线的沿线的、农业生产条件较好的耕地，而新开垦补偿给农民的耕地大多远离城镇、生产条件差的地方，这与原有的耕地有存在很大差距。因此，目前我国耕地占补平衡中存在着占优补差、占多补少以及补偿耕地基金不到位等现象突出，从而造成了我国耕地数量急剧减少，且减少的趋势更是令人发指，减少的趋势越来越大。
2针对城市化进程中的问题所提出的建议与措施
随着社会经济的不断发展，城市化、工业化已经成为人类社会进步和发展的必然趋势，是实现社会现代化的客观要求。在我国城市化进程中必须处理好城市发展与耕地保护之间的关系要处理好它们之间的关系，可以从以下几个方面入手。
（1）集约、节约利用城镇土地。
根据我国的基本国情以及目前经济发展阶段的现状，城市化进程的重点战略应该走资源节约型的内涵式城市化之路。可以从以下方面入手：首先，重视城市化发展的内涵，提高土地利用的利用率，增强土地资源对经济的可持续发展的保障能力，促进旧城改造，而不是以光靠牺牲耕地来拓展自己的发展空间，有序地推动城市化的进程；其次，科学、合理地制定各类城镇用地的规模与标准，以保护耕地和节约用地；再次，加强土地资源的整理，对城市内的低利用率土地、区内零星的弃耕地以及未利用的闲置土地用行政管理与市场调控机制相结合的方法进行整理与开发，实现土地利用由粗放到集约、分散到集中的转变，从而进一步完善土地资源市场，推进城镇土地的集约与节约利用，以保护耕地。
（2）强化地方政府对耕地保护的责任，规范政府的行为。
在城市化进程中，出现耕地被随意占用、建设无序等现象，主要在于政府管理不力、政府行为不规范，尽管耕地对当地经济的发展的带动作用很低，但是其是农业发展的物质基础，是农民的根。
（3）进一步完善土地产权制度。
耕地是农业发展的物质基础，耕地的保护是确保农业稳定发展、实现经济和社会可持续发展的关键所在。
（4）改革现行的土地管理体制，进一步巩固与完善城乡地政的统一管理，强化纵向的监督机制。
（5）建立耕地保护的实时监测与监控系统。利用现代的科学技术，如RS和GIS技术等来建立耕地评估、监测、监控系统。
3总结
我国的城市化进程与耕地保护之间的矛盾虽然会一直存在，但是我们可以减少矛盾的激烈度，我们一方面要不断推进城市化建设，同时我们也要重视耕地的保护，两者不可偏废，因此针对我国城市化建设进程中耕地的保护问题，我们必须中重视，相信经过国家政、社会等的努力，我们会决绝好城市化进程中耕地保护问题的。
参考文献
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关键词：城市化；保护耕地；措施
中图分类号：F323.211 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20160632166
现阶段我国经济高速发展，已经成为世界第2大经济体，在为我们取得如此重大成就骄傲的同时，还要考虑到环境保护和资源的保护，不能只一味地追求经济效益而不顾生态的保护。我国的城市化进程不断地发展，大多数农村地区已经迅速的向城市化迈进，多数的农村经济也在中部的发展，但是在城市化发展的过程中，城市用地规模不断扩大，导致一些耕地被转变成城市建设用地，使原本就紧张的耕地建设面积进一步减少，使得越来越多的农民失去了赖以生存的土地，严重威胁了我国的粮食安全。尽管国土部门采取了严格处理土地违法的行为的措施，尽管国家采取了保护耕地资源的措施，同时严格的控制着土地指标，虽然有了一定的效果但却没有达到强化耕地保护的目的，我国城市化进程中的耕地保护形势依然严峻，所以应该持续把耕地保护问题放在紧要位置。
1 我国城市化进程中耕地保护现状
我国城市化进程与耕地保护是一对矛盾体，城市化进程和发展对土地使用提出了巨大的需求。根据研究显示在过去的几十年里我国城市建成区面积增长了2倍以上，一些城市扩张更是达到20倍以上，如湖南长沙，建成面积高达到119km2。城市的扩建，城市建筑的增加，大量占用了农村的耕地，极大地威胁了我国的粮食安全和蔬菜安全因此应该采取节约高效的土地发展策略和方式。
随着经济的迅猛发展，城市急剧扩张，占用城郊耕地的现象越来越屡见不鲜，从1990―2000年间，城市建设用地中，大约有50%来自农村的耕地，2000―2010年间，这个比例占到50%以上。中国正在经历历史上最大规模，最快速度的城市面积扩张，虽然城市在如此迅速的扩张，但是土地的利用率仍然不高，仍然不能够做到完全的利用。根据《中国城市建设统计年鉴》《中国城市统计年鉴》等统计文件中GDP和人口关系的计算，中国人口的城市密度并没有增加，反而在逐步呈下降趋势。人口密度从从2000年的0.99万/km2，下降到2010年的0.89万人/km2。最近几年中国城市的建成区面积大大增速前几年，但是使用率低于前几年，这种现象应该被严重的重视，并且应该把出现这种现象的原因仔细分析，争取及时解决。目前邻近连片发展的趋势仍将继续，应该优化配置，实现统筹计划，以达到节约土地，增加建成区使用效率的目的。
我国城镇划建设已经步入最快发展时期，2012年我国城市城区面积达到18.30万km2建成面积为4.5566万km2，征用2162km2。城镇的建设需要土地，但是农村的发展和建设以及生产更加需要土地，农业生产主要依赖的就是最基本的土地。要想解决城市中土地利用率不高并且逐年下降的问题，需要相应的调整原来城镇的不合理的产业结构，改造旧城的一些基础设施不齐全的地方和危旧住房。因此，在城镇化的过程中，要想在不大量占用耕地的前提下，大力促进城市化的发展，就要不断地提高城镇土地的利用效率，城市化的建筑建设要增加高度，时间高度上的利用，减少土地面积的利用。
2 我国城市化进程中耕地保护的问题及原因
2.1 对保护耕地的认识不到位
只有增加耕地面积，才能大规模的提高粮食的产量，因为即使使用高科技，一定面积的土地产量也依旧是一定的，因此想要保障我国的粮食安全，满足我国最近基本的粮食供应，就要提供足够的耕地面积，只有这样，才能确保粮食综合生产能力的稳定性。但是我国许多的官员对于耕地的重要性认识能力还不够，将目光只投入到促进经济发展上来，还有一些企业，工厂随意占用耕地面积，只注重经济效益，忽视了对耕地资源的保护，对耕地保护的意识不够强，使得耕地得不到合理利用，导致城市化进程中的可用地逐步减少，耕地面积大幅度减少，土地后备资源不足。
2.2 城市土地利用结构不合理
我国土地的利用结构存在着大量的不合理的现象，并且土地的利用效率低，大量的土地被浪费，然而大量的农村的耕地却依旧被城市建设大量占用的原因就是城市的土地利用的总体规划不健全和存在着一定的历史遗留问题。甚至是在土地价格昂贵的市中心，依旧存在着大量的企业和单位，这些单位占据最好的城市地段，但是土地的利用效率依旧很低，大规模的存在着土地浪费的现象；我国的经济结构中工业的比重占据最大的地位，因此在城市中心，重工业工厂占据的比重大，大部分还是重工业工厂，并且重工业的工厂在发展的过程中，需要不断的扩张，因此需要占据更大的耕地，因此，导致交通用地和城市绿地占用的比重就会减小，许多重工业企业占据了城市重要的地段，带来多大的经济效益，反而造成了土地资源的严重浪费，与此同时，城市绿地和交通用地的紧张，造成我国城市存在交通拥挤，环境质量差等现象。
2.3 城市化进程与耕地保护矛盾突出
随着近年来城市化进程的加快，在城市化的过程中，大多以牺牲大量的耕地来扩大其发展面积的模式，因此耕地总量急剧减少，随着城市化进程的不断加速，农村耕地的被占用是很正常的，这使原本就紧张的耕地资源面临更严重的问题。无论从时间上还是空间上，城市化进程与耕地保护都达不到统一，两者在实际运作过程中难以很好的衔接，从而导致城市管理失控，土地利用率低下。一直以来，由于我国人口多，耕地少，人地矛盾日益严重，因此，城市化进程中耕地保护是必须的，但是马克思哲学告诉我们，矛盾存在与一切事物中并贯穿于事物发展的始终，因此城市化进程与耕地保护矛盾突出将长期存在。
2.4 耕地保护中的土地管理系统不规范
在我国现阶段的土地管理系统中，制定的一系列法律法规并不完善或者规章制度并不能完全展开实施，尤其是在中小城市的许多基层政府，为了进一步的发展经济，进一步促进经济建设，所以很大程度上忽视了农村耕地资源的保护，使得农村的土地资源大幅度减少，耕地资源被破坏，后果非常严重。
地、农业和农民利益来强化经济的发展，占用耕地来发展经济的现象频繁发生，这样只会导致国家整体利益受到损害；更有一些小型的城市在向城镇化发展过程的中拥有足够的空间，往往尽最大程度的占用农村的耕地，为了大量建筑设施和大量的建筑有足够的空间，往往占据的耕地数量较多，规模较大，并且对土地利用集约化和节约化的意识淡薄，从而导致土地利用率较低，存在大量闲置和浪费等情况；在城市化进程中，一些农民为了挣更多的钱，大多数农民进城务工，在进城进行生产、生活的同时，但是在农村所占的土地并未退出，这样就产生了两头占用的现状，导致我国很多农村中有很多住宅处于闲置状态，耕地面积大幅度的减少，虽然也采取了户籍制度、就业制度、住房制度等等限制的措施，但是农村的土地并未退出，导致耕地进一步紧张。
2.5 地方政府对耕地保护态度消极
耕地是农业发展的物质基础，对农业的发展具有十分重要的作用，但其带动经济的发展却微乎其微。近年来我国经济迅猛发展，国家大都以GDP的增长值作为衡量经济发展水平的主要标准，而作为地方政府官员，其政绩的考核也是以GDP作为衡量的标准之一。因此，地方政府为了达到在职期间的政绩突出，只注重经济的发展，不顾当地的经济发展的实际状况和土地资源的实际承载能力，有的地方基层政府甚至强制农民配合他们的指示，将大量的耕地转变为城市建设用地，达到扩大城市建设用地的目的。可以看出，地方政府过于注重经济效益，热情都放在了增长经济上，并且把局部利益放在全局利益之上，而完全忽视了耕地保护的重要性，对耕地保护的态度消极，为了实现眼前的利益而在耕地资源上急功近利，甚至不惜违法，这是很严重的问题。
2.6 缺乏耕地保护监督机制
在经济迅速发展的时候，土地问题得到了有识之士的关注，但是土地问题仍然没有引起大多数人的重视，尤其是没有得到相关政府部门的重视。政府部门只注重经济的发展，反而没有制定相关的法律法规进行土地的监督和控制，导致土地问题没有得到很好的重视，并且在我国现有的耕地保护政策中还存在许多不完善的地方，例如在征地补偿、产权、土地用途管制及耕地总量动态平衡、基本农田保护等许多方面都存在着不足之处，还没有完善的耕地保护制度，使得土地不合理征用现象严重，而且农村耕地的流失也十分严重，然而相关部门却没有加大对农村土地的占用监督力度，从而加剧了城市经济建设与耕地保护两者之间的矛盾。
2.7 在保持耕地动态平衡上困难重重
农村耕地大量的流向了城市，导致耕地的不平衡性加剧。并且要想解决耕地的不平衡性的问题困难非常大，虽然我国实行了以实现我国耕地总量动态平衡的耕地占补平衡制度，但是依旧不能够解决，而且在现实生活中，城市化建设所占用的耕地大多是城市周边及主要交通干线的，沿线的，农业生产条件比较好的耕地，而新开垦的补偿给农民的大都是远离城镇，农业生产条件差的耕地，这与原有的耕地存在很大的差距。因此，目前我国在耕地占补平衡中存在着占优补差，占多补少以及补偿耕地基金不到位的现象突出，从而造成了我国耕地数量急剧减少，并且趋势越来越大。
3 针对城市化进程中出现的问题提出的建议与措施
3.1 集约、节约利用耕地资源
随着社会经济的不断发展，大量的农村耕地被城市建设占用的现象已经屡见不鲜，虽然说城市建设占用农村耕地是社会进步的必然趋势，但是，大量的占用耕地仍然会危及农村土地的安全。虽然要想完全避免城镇化占用农村土地是不可能的，但是尽可能的合理利用土地也是可以实施的。要想合理的利用农村的土地，最重要的就是要集约、节约利用耕地资源，提高土地的利用效率。首先重视城市化发展的内涵，提高土地利用率，增加土地资源对可持续发展的保障能力，促进旧城改造，而不是光牺牲耕地来扩大自己的发展空间，有序的推进城市化进程；其次，加强土地资源的整理，对城市内的低利用土地，地区的弃耕地以及未利用的闲置土地用行政管理和与市场调控机制相结合的方法进行整理与开发，实现土地利用由粗放式到集约式，分散到集中的转变，从而进一步土地资源市场，在推进城镇的快速发展的同时，也可以达到保护耕地资源的目的，从而进一步缓解建设用地和保护耕地之间的矛盾。
3.2 做好城市土地利用规划
土地利用总体规划是国家调控土地的基本手段，对土地资源利用现状和土地潜力进行分析，对土地需求进行科学地预测，在城市建设之前加强规划管理法制建设，按照依法实施规划的要求，建立健全监督检查体制，实行典型检查与全面检查相结合，定期公布各地规划执行情况，增强基层监管力度，有效预防违法用地行为。
3.3 强化地方政府对耕地保护的责任
在城市化进程中，出现随意占用耕地面积以扩大建设用地的现象，主要由于地方政府和企业过于注重本地经济，政府管理不力，政府行为不规范，尽管耕地对当地经济带动作用低，但是农业发展的物质基础就是耕地。所以，必须规范政府的行为，强化地方政府对耕地保护的责任。
3.4 建立耕地保护的实时监测与监控系统
越来越多的技术手段被应用于耕地的利用中来，要想进一步解决城市化进程中耕地保护的问题，如RS和GIS等技术建立耕地评估、监测和监控系统。这样不仅可以提高土地容积率，减少建筑占用土地，实现城市建筑物的立体化，以充分利用建筑土地，并且要对耕地的保护落实到实际中去，避免不法人员对耕地的胡乱占用。再者，要对耕地的保护问题及时提上日程，及时的保护和检测农村耕地的问题，避免耕地被占用。
4 结束语
虽然我国城市化进程与耕地保护之间的矛盾会长期存在，但可以尽量减少矛盾的激烈度，一方面要不断推进城市化建设，在城市规划和建设过程中，需要及时的并且充分的对耕地节约和利用，同时重视耕地的保护，有效地实现保护耕地资源，两者不可偏废，确保城市化建设与耕地保护的协调发展。因此针对城市化进程中耕地保护出现的问题必须重视并且及时改进调整，相信通过国家、政府和社会的努力一定会解决好城市化进程中耕地保护出现的问题，在保护好耕地的基础上推动国家经济建设的发展。
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关键词：耕地；易地占补；成本收益
中图分类号：F32 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）23-0137-02
在东部沿海发达地区，以二、三产业为主，城市经济发展迅速，城市化进程较快，需要占用大量的耕地进行经济建设。东部地区耕地后备资源的特点是分布不均，一般近郊耕地资源相对较少，建设项目占用耕地后，自身补充耕地较困难；远郊耕地后备资源相对较多，有些后备耕地资源质量略低。在经济发展水平不平衡的两地开展耕地易地占补平衡，如何保证两地公平，仍然是有待解决的问题。国内学者对占补平衡方法的研究主要集中在基于农用地分等定级实施耕地占补平衡，以确保耕地的质量和数量。但是我国尚未出台相关的计算标准，仍然是理论探讨的问题。
本文为了使耕地占补平衡科学合理，采用成本—收益的方法，分析耕地占用方与补充方的付出和所得，调整耕地保护政策，形成合理的占补平衡机制。
一、耕地易地占补平衡概念界定及前提条件
1.耕地易地占补平衡内涵
现有文献对于“异地占补平衡”还是“易地占补平衡”的说法不一，导致易地占补平衡的概念不清。本文认为，“易地占补平衡”的说法应该更加确切。
第一，之所以是“易地”而非“异地”，是因为在易地占补平衡中既包含“异地”的空间上的转换，还包括“交易”这种使用权的转换。
第二，“占”指的是非农业建设项目经批准占用耕地的行为，“补”指的是通过土地开发、土地复垦或土地整理来增加耕地以补充因占用减少耕地的行为。“占”、“补”是互为因果的行为。
第三，“平衡”包括两方面的平衡：一是指耕地的数量平衡；二是指耕地的质量平衡。耕地占补平衡应该是耕地自然生产力、经济生产力的综合平衡基础上的“质”“量”平衡。
2.占补平衡中成本——收益界定
易地占补平衡是两个行为主体针对耕地进行的不同活动，本文中界定占用耕地方指占用耕地进行非农建设的区县。补充耕地方指开发整理耕地后备资源来接受委托补充耕地的一方。耕地易地占补涉及双方主体的一种交易行为，这种交易行为是否可以进行市场化，取决于双方的交易是否存在利益差。利用成本收益分析方法，我们可以比较直观地得出易地占补和自身占补哪种方式对区县更具有吸引力。
3.土地利用规划是易地占补平衡的前提条件
为保证经济建设和耕地保护两不误，我国实行土地利用计划管理，这种计划管理主要是通过实施土地利用总体规划（简称土地规划）和年度土地利用计划（简称土地计划）来实现的。国务院通过国土资源部制定的《全国土地利用总体规划纲要》（以下简称《纲要》）用来指导全国的土地管理。各省、直辖市、自治区根据自身的土地现状水平来制定未来一段时间内适合本地区的土地利用总体规划并制定各项控制指标。其中，耕地保护不但作为主要任务，耕地面积也是土地利用的主要调控目标。《纲要（2006-2020）》第三章第二节和第四节着重强调了要严格执行耕地占补平衡制度，加大补充耕地力度，确保补充耕地的质量。分为可作为建设用地的区域和不可作为建设用地的区域。所以土地利用规划是占补平衡的前提条件。
二、占补平衡的成本——收益分析
占补平衡成本—收益分析的前提条件：一是进行成本收益分析的占补双方不属于同一个区县（即耕地不在同一个区县级行政管辖范围内）；二是占补双方存在纯收益之差，纯收益之差是占补双方进行耕地补充指标交易的内在动力；三是占补双方的占补意愿不受对方的影响。
首先，耕地占用方成本——收益。占用耕地方占用耕地后，失去了原有耕地上的一切农业收入。这部分农业收入也就随着土地用途的转化而成为占用耕地方的成本。由于在易地占补的过程中，占用的耕地和补充的耕地的作物不一致，而且进行占补的耕地农作物具有个别性，所以在进行占用耕地的农业收入测算时，需要以占补时点的农作物市场价格乘以占用面积来得到占用耕地的农业收入。
其次，耕地补充方的成本——收益。耕地补充方补充耕地的成本主要是补充耕地后耕地的土地开发整理资金以及补充耕地所增加的耕地保护责任。
最后，耕地易地占补双方的净收益分析。耕地易地补充的实质是耕地与建设用地的互换。耕地易地补充后，占用耕地方与补充耕地方的土地利用结果将导致双方资源发生变化。
三、耕地易地占补双方交易结果分析
1.耕地占用方的交易分析
首先，一般作为耕地占用方的区县，都是需要占用大量耕地进行经济发展的地区，各种投资项目多，需要大量的建设用地。在建设过程中，由于人员大量涌入，同样也需要大量的土地用于基础设施、商业、住宅等，这样就会消耗耕地占用方大量的后备土地资源，导致后备土地资源的不足。然而每年各区县占用耕地进行经济建设必须补充与被占耕地相同数量质量的耕地以确保天津市的耕地总量动态平衡，这对于后备耕地资源本来就紧张的区县来说，显然是难以完成的任务。于是，在经济发展和耕地补充任务的双重压力之下，肯定有区县需要通过缴纳土地开发整理资金或者其他方式来转让自己的耕地补充指标，从而缓解自身的耕地占补平衡压力。
耕地占用方如果在自身辖区内进行占补平衡，其付出的成本就不仅仅是损失的农业收入和占用耕地费用这两部分了。因为如果耕地占用方在自身辖区中进行占补平衡，那么就必然要占用自身的未利用土地进行开发整理，这需要投入土地开发整理资金；补充耕地以后，占用方还要负担新增耕地的耕地保护任务，以保证被补充的耕地与占用的耕地数量相等，质量等于或高于被占用的土地。但履行耕地保护任务需要巨大的人力、物力和财力投入，而且是长期的投入，需要耗费耕地占用方的管理精力，从而进一步加大了其耕地维护成本。对天津市近郊区来说，自身进行占补平衡需要占用自己辖区内的耕地，也要补充自身辖区内的土地。依据《天津耕地等级折算技术报告》，天津市近郊区为海积低平原，耕地后备资源主要为荒草地和盐碱地。根据访谈调研，天津市近郊区进行土地开发补充耕地的成本约为30元/平方米；天津市近郊区占用耕地损失的单位农业成本为1.29元/平方米，天津市近郊区的征地补偿费为125元/平方米，所以，天津市近郊区自身占补的总成本为156.29元/平方米。
可以发现，首先，天津市近郊某区如果自己补充耕地，净收益是要比易地占补少的。所以，对于耕地占用方来说，自身占补平衡的经济利益所得低于进行易地占补平衡的经济收益。其次，如果进行自身占补平衡，耕地占用方也要对补充的耕地进行必要的维护，以保证耕地的数量和质量平衡，其耕地保护责任也更加重大；而单独作为耕地占用方在缴纳土地开发整理资金之后，就将新增耕地和保护耕地的任务完全转移到了耕地补充方的身上。故此，无论是从经济利益上还是政策责任上来说，耕地占用方当然选择进行易地占补，不但可以获得更多的经济利益，而且也可以减少耕地保护的责任与义务。
2.耕地补充方的交易分析
作为耕地补充方的区县一般是由于区位条件较差，或者缺少资金，所以经济发展比较缓慢，用地项目也比较少，故而后备耕地资源相对比较丰富。再有就是一些地区是国家或者天津市规定的耕地保护区域，这些地方地势平坦，土质肥沃，耕地质量较高。丰富的后备耕地资源为需要补充耕地来进行经济建设的区县提供了补充耕地的供应源。其次，接受耕地补充委托还可以获得一些土地开发整理资金用于耕地的开垦养护。这对于耕地补充方来说，是开垦或者整理新耕地的经济来源，也可以增加区县政府的收益。再次，在土地总体利用规划的前提下，耕地补充方补充的耕地一般都是规划在耕地保护区以内的未利用土地，这些未利用土地如果不进行开发整理，是不能够产生任何经济效益的。但是变为新增耕地以后，其可以进行耕作，就可以增加当地农民的农业收益，这是利于补充方的农业生产发展的。最后，对于耕地补充方来说，如果不进行易地占补，未开发的土地仍然不能产生任何经济效益；但是如果进行易地占补平衡短期来讲可以获得一些土地开发整理资金，还有将来的农业收入，这将是有利可图的，长期来讲，也利于农业生产的发展，使农民增产增收，一举两得。综上，耕地补充方也能够接受耕地易地占补的委托。以上情况是占补双方都有交易的意愿，上报省级国土房屋管理部门之后可以进行协议易地占补，也是政府主导下的一种耕地占补方式。
3.完善易地占补平衡交易机制的建议
从制度经济学角度来讲，要达到资源的最佳有效配置，完善的制度和合理的管理机制必不可少。为了促进区域之间和谐发展，提高资源合理配置，保证天津市耕地易地占补平衡的顺利进行，提出以下几点建议：（1）应当建立易地占补平衡市场机制；（2）提高对接收委托补充耕地方的土地开发整理资金；（3）加大土地整理补充耕地的力度；（4）加强补充耕地的质量评估；（5）建立耕地易地占补的政府与公众监督机制；（6）可以适当加强耕地易地占补与主体功能分区的联系等。
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篇8
从长远角度分析，城镇化发展速率的加快有助于耕地的保护工作。因为城镇自身属于集约程度较高的组织空间形式，一方面，其能够容纳大量人口，土地的平均占有量较农村少，利用程度较高。尽管在发展城镇化期间，人口数量不断增加，交通用地、住宅用地的面积加大，然而在相同人口情况下，农村人员的占地面的远远超过城镇，发展城镇化不但不会侵占更多的耕地，相反，还可以节省土地。另外，发展城镇化可以推动农业人口向城市进行转移，从而释放一些非农用土地基宅基地，仅需把释放的土地进行科学整理，就能够将土地变成耕地，从而缓解耕地的压力。同时，农业人口的不断减少，有利于实现农业规模化经营，提高农业生产能力。
2城镇化的建设及发展与耕地变动的规律
伴随着我国城镇建设速率的逐步加快，人口的不断增长需要相应土地的供应提供保障，从而占据一些耕地，其符合经济发展的客观规律。另外，遵照城市用地的弹性增长系数，合理留存发展土地是必然的。然而，在满足客观条件的基础上，如果随意侵占土地、扩大占地范围，城市的建设及发展与耕地保护相冲突，则需要及时进行纠正与处理。由耕地的发展趋势来分析，目前耕地减少的速率逐步放缓，同时得到控制。在城镇化发展与耕地之间存在密切的联系，即城市发展速率加快，耕地的重量降低。但是耕地的减少是可以进行控制的。伴随着城镇化发展水平的加快，土地的集约水平相应提高。也就是说，城镇化的发展有助于增强土地的集约，进而缓解用地压力，甚至能够扩大耕地的面积。
3处理城镇化发展及耕地保护间的矛盾
3.1合理选取同我国土地资源相适应的城镇化发展形势
目前，我国正处于城镇化发展、工业化建设较快的阶段。由世界各地经验分析发现，该阶段是耕地减少最多的时期，假如没有对其进行科学控制，占地不合理，则极容易出现历史性的问题。最近几年，部分地区盲目建设各类工业园、开发区等，侵占了大量的耕地。部分开发区并不具有招商引资的条件，导致很多土地荒芜。据有关统计发现，全国各地开发区约50%左右的土地闲置、浪费。一些地区随意颁布土地租赁的政策，减免了土地的价格，部分企业经常占据大量的耕地，部分城市建设面积过大，随意建设主题公园、广场等，占用了大面土地。应杜绝此种情况，严格惩处违法情况。在确保工业化与城镇化同步发展同时，需要同城镇发展情况相结合，尽快调整好村镇的结构，并且加大整理土地的力度，高效保护并扩大耕地面积。实践证明，唯有科学发展城市化的进程，才可以更好地凸显城市集约化的优势，进而降低耕地侵占，有助于保护耕地。
3.2更好发挥中央政府及地方政府的功能
应合理调节好耕地与建设用地间的矛盾，从而更好地发挥中央政府及地方政府的功能，且不可以单纯依赖市场方法进行调节。然而，因为管理位置等各方面因素，地方政府与中央政府的态度存在一些区别，中央政府将更多的注意力放置在发展战略性、全局性的目标上，例如，保证粮食安全、保护农民利益等，但是地方政府则将更多的注意力放置在本地、短时间的发展目标上，例如，发展工业、建设城镇等。
3.3依赖科学技术提高耕地产量，加快城镇化发展速率
目前，我国城市用地的产出率仍处在较低水平，需要加大改造现有城市工业企业技术的力度，同时增强科技含量，实现集约用地，从而提高工业用地的产值。另外，还需要改造目前企业的各项生产技术，推动企业向工业园区发展，升级企业的结构，同时增强用地的产出，更好地缓解城市发展对用地的压力。
3.4对耕地的制度进行改革
我国人均耕地量较少，再加之部分地区无法调节好城镇发展与农业生产的关系，占据了大量的耕地，从而使城镇发展与耕地保护的问题及矛盾深化。表现为：耕地的闲置程度较高。我国已经开发的耕地面积越3.5万m2，但是约50%左右都被闲置。农业人口的权益无法得到保障。部分地区将农用耕地作为发财之道，经常出现违规、违法占用耕地的情况。所以，需要对耕地的制度进行改革，保证农民的合法权益。
4总结
篇9
关键词：耕地非农化；农户；乌鲁木齐市
作者简介：周长江（1978-），新疆乌鲁木齐人，新疆农业大学管理学院国土资源系讲师，南京农业大学在读博士，研究方向：土地资源利用与管理、土地经济、土地政策；
刘新平（1959-）,新疆乌鲁木齐人，新疆农业大学管理学院国土资源系教授，博士，研究方向：土地资源利用与管理。
中图分类号：F301 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.03.45 文章编号：1672-3309（2012）03-99-03
随着社会经济、工业化、城市化进程的快速发展，人类对土地需求急剧膨胀，人地矛盾日益突出。耕地非农化规模日益扩大，并呈现出加速增加的趋势，即使经济欠发达的新疆地区也呈现出耕地非农化明显的趋势。乌鲁木齐市土地分布和利用具有明显的绿洲特色，水利条件好的地方，耕地利用率则高，同时非农业建设用地扩展也较快；相反，水利条件差，耕地利用率则低，抛荒、撂荒现象时有发生，生态环境十分脆弱。在耕地和基本农田保护过程中，应慎重地处理好经济建设与耕地保护的关系，最大限度协调工业与农业、城市和农村、生活与生产之间的用地矛盾，力求能够全面实现乌鲁木齐市土地资源利用的经济、社会、生态效益最大化。本文在分析乌鲁木齐市耕地非农化现状的基础上，旨在通过对多民族农户调查问卷数据的处理，进一步分析乌鲁木齐市耕地非农化过程中农户的行为对耕地非农化的影响，进而探究农户在耕地非农化过程中的作用，以期为新疆耕地非农化过程中制定耕地保护对策提供依据。
一、研究区概括
乌鲁木齐市是新疆维吾尔自治区的首府，是区内唯一的一个特大城市，2011年全区总人口311.26万人。乌鲁木齐市东西长约190公里，南北跨距约153公里,西北部与昌吉回族自治州相邻，东南部与吐鲁番地区接壤，西南部与巴州毗邻。全市包括七区一县，即天山区、沙依巴克区、新市区、水磨沟区、头屯河区、达坂城区、东山区和乌鲁木齐县。乌鲁木齐市土地类型、分布和利用具有明显的绿洲特色，拥有山地、丘陵、平原和谷地等多种地形。受地形、地貌、土壤、水资源、区位、水利基础设施建设以及社会经济发展的影响，7区1县的耕地保有量和生产力水平差异较大，68%的耕地集中在近郊和北郊，而近郊和北郊的土地总面积占全市土地总面积的58.7%。同时北郊又是乌鲁木齐市“南拓北进”、城市扩张战略的重要方向之一，土地利用矛盾十分突出。
二、调查方法和被调查农户家庭基本情况
为了研究农户对耕地非农化的态度，调查农户的用地行为对乌鲁木齐市耕地非农化进程影响程度，本文对乌鲁木齐市210户农户进行了抽样走访调查，收回有效问卷205份。从调查的选点和农户走访的对象来看本次调查具有以下特点：
1、考虑到了多民族聚居区的特点。新疆是维吾尔自治区，要充分考虑民族习惯对耕地非农化的影响。
2、选点具有代表性。选取了东山区、天山区、水磨沟区、安宁渠镇耕地非农化比较明显的地区。
3、考虑了地理因素和社会文化因素。选取了交通便利，信息便捷，受乌鲁木齐市发展影响比较大的近郊。如水磨沟区的七道湾、天山区的大湾，东山区的芦草沟乡。
4、样本的选择采取随机调查与典型调查相结合。
调查样本中少数民族农户占总数的39.5%，其中，维吾尔族占总户数的10.2%。农户整体接受教育水平不高，其中小学文化的农户有107户，占到被调查农户的52.2%；初中文化水平有84户，占41%；高中文化水平有14户，占6.8%；被调查农户中没有大学本科及以上学历的农户从事种植业。户主以中青年为主，占到样本总数的71.5%（见表1、表1、表3）。
三、结果分析
1、农户对耕地非农化的态度与民族生活习惯有关
新疆少数民族受特殊民族风俗习惯和传统观念的影响，“本土观念”很重。调查数据显示，少数民族农户劳动力外出务工的占样本中少数民族农户的5%，绝大部分劳动力在家发展种植业、养殖业等其他副业。由于民族群众的、生活习惯等的影响，农牧业混合经营行为成为少数民族农户理性选择的必然。
2、农户对耕地非农化的态度与受教育程度有关
调查数据分析，接受调查的205位农民中，小学文化水平有107位，占调查样本的52.2%；高中的有14位，仅占调查样本的6.8%。这表明农户整体受教育水平偏低，农户对耕地的保护政策了解不多，农户对自身责任的认识不足，对耕地利用中存在的一些不合理行为和土地违法行为认识不清，是当前的现实问题。
3、农户对耕地非农化的态度与年龄结构有关
农户不希望耕地被征用的比例随着年龄的增长而增加。现行的耕地补偿标准下，农户不希望耕地被征用的比例为49.8%，40岁以上不希望耕地被征用的农户占到该年龄阶段农户的80.6%。主要原因是农村社会保障体系尚未建立，耕地仍然扮演农户生存最后底线的角色，承担着绝大多数农户的生存保障功能。尤其是年龄较大的农户，文化素质不高，不易从事其他行业。尽管从事种植业收入相对较低，但是生产的稳定性要高于非农产业，因此农户对耕地的依赖性随着年龄的增长而不断增强。
4、农户大多数支持对耕地非农化
调查结果显示，大部分农户认为耕地非农化不是一件坏事（如表4）。有69.3%的农户支持国家建设征用耕地，有64.4%的农户希望自己的耕地被征用；只有17%的农户不支持，22.4%的农户不希望耕地被征用；有13.7%和13.2%的农户分别对是否支持国家建设征用耕地和是否希望耕地被征用持无所谓的态度。
5、耕地非农化对农户个人的影响分析
51.2%的农户认为耕地非农化能够增加收入，48.8%的农户认为能够使生活更方便，40%的农户认为可以增加赚钱机会。但80%的人担忧，耕地非农化的结果使农户的将来的生活失去依靠。大部分农户认为耕地非农化使农户能够得到很多实惠，但是在心里上农户认为“手里有田心中不慌”仍然把拥有耕地作为生活的保障。这和农户的年龄、文化程度也有关系，95%年龄超过35岁以上的农户认为耕地仍然是生活的保障，年龄在20—35岁之间的农户，认为只要有优惠政策，愿意从事工业或商业。另外文化程度越低，越离不开耕地；拥有高中以上文化水平的农户对此并不是很担忧，说明文化程度越高对耕地非农化的理解也越深入，向城镇转移的积极性越高。
6、耕地非农化对当地的影响分析
58%的农民认为耕地非农化过程中土地浪费严重，主要是有些地方开发条件不够成熟造成土地的浪费。农户认为耕地非农化影响了当地的粮食生产。
由于耕地面积减少，粮食单产提高压力增大，且不稳定（乌鲁木齐市1997年粮食单产为3526公斤/公顷，2003年4526公斤/公顷，2004年3813公斤/公顷，2005年回升到4049公斤/公顷），粮食总产量一定程度上受到影响。农户认为耕地非农化过程加大了当地人的贫富差距。耕地被征用后，当地加大投入，基础设施得到了完善，经济发展速度加快，提供了许多就业机会，一些农民先富起来，从而加大了当地人的贫富差距。同时也产生了心理上的不平衡性，务农农户希望耕地被征用，不安心从事农业生产。
7、农户对耕地保护措施的认知度分析
根据调查结果，只有1.5%的农户对当地土地利用总体规划非常了解，有3.9%的农户非常了解耕地保护政策和清楚知道当地建有基本农田保护区，48%的农户对当地土地利用总体规划了解一些，45%的农户对耕地保护政策了解一些，高达50.5%和51.1%的农户不了解当地土地利用总体规划和相关的耕地保护政策。显然多数农户对耕地保护措施知道甚少，靠农民自己保护耕地是非常困难的，也就是说来自于农民本身对耕地非农化的阻力相对较弱。
8、农户对耕地关注程度分析
农地收益低，农户对耕地的关注程度下降。乌鲁木齐市亩均耕地收入差别非常大，远郊区（达坂城区、水西沟等）平均每亩耕地经营收入在243元左右，近郊区（水磨沟区的七道湾村、八家户等）平均每亩耕地经营收入在835元左右，需要说明的是远郊人均耕地较多，人均耕地达到2.5亩左右，但是耕地经营收益比较低；近郊多以菜地为主，收益较高，但人均耕地非常少。芦草沟乡三队，人均耕地只有0.2亩，水磨沟区七道湾村五队，人均耕地只有0.7亩，尽管近郊区亩均耕地收益比较高但耕地绝对数量太少，导致农户收益偏低。多数农户表示一旦有了其他的非农业就业机会，将把劳动和投资进行相应的转移。可见由于种植业收益相对较低，农户的种植积极性不高，农户对耕地的关注程度下降。
四、结论
1、新疆少数民族尤其是维吾尔族、哈萨克族倾向于农耕生活。新疆少数民族人口占全市人口比重较小，2011年乌鲁木齐市全区户籍总人口311.26万人，少数民族人口78.10万人，只占总人口的25.09%。
2、新疆属于经济欠发达地区，农户受教育程度不高，农户缺少具体耕地保护概念，对耕地保护政策理解不透，耕地保护政策难以落实。
3、年龄与农户耕地保护意识正相关。40岁以下的农户对耕地保护缺乏主人翁意识，40岁以上的农户对耕地依赖性较强。
4、农户担忧耕地非农化会带来一些社会问题，但是多数农户支持国家建设，成为耕地非农化的驱动力之一。
5、耕地收益与耕地非农化负相关。种植业收益越高农户保护耕地的意识越强，耕地非农化的阻力越大；反之，种植业收益越低，农户的种植积极性不高，导致农户对耕地的关注程度下降，耕地非农化的阻力就越小。
参考文献：
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篇10
在美国开发中西部进程中，有两个大规模集中开发的时期：一是1860-1890年，这一时期开发西部的主要动力来源于皮货贸易、土地投机以及奴隶主庄园的扩张。二是1930-1970年，在大规模开发时期内，美国联邦政府陆续出台了有关中、西部开发的法律和政策，极大地加快了美国中西部地区的农业开发的速度。
19世纪中叶，美国联邦政府为了鼓励西部农业开发者，除制定了灵活多样的土地开发政策外，还陆续颁发了《沙漠土地法》、《鼓励西部植树法》等法律。以法律和政策的形式明确了只要在西部地区植树、种草或修筑灌溉沟渠达到一定面积和一定时间，就可以免费或低价获得一定面积的土地。这些法律和政策的实施，促进了美国西部的土地开垦和农业的发展。从1836年到1985年，美国中西部新开垦的耕地面积为2.45亿英亩，相当于原有耕地面积（1.6亿英亩）的1.53倍。随着耕地的增加，粮食产量倍增；玉米由1934～1938年期间的平均每年1061.3万t，增加到1989年的1亿9120万t，增加了约17倍；小麦由1934～1938年期间的平均每年389.5万t，增加到1989年的5540.7万t，增加了14.2倍；大豆由1934～1938年期间的平均每年23.3万t，增加到1989年的5244万t，增加了224倍。使美国成为世界主要的粮食出口国；美国主要畜产品的平均年产量：1961～1965年期间，肉类335.28万t，牛奶1139.9万t，鸡蛋78.4万t。到了1989年，肉类（不含鸡肉）、牛奶、鸡蛋的平均年产量，分别增加到1818.9万t、6543.2万t、397.4万t，分别比1961～1965年期间增加4.43倍、4.74倍、4.07倍。
但是，大规模的垦荒活动，在中、西部开发初期，一些农场主为了获得更加丰厚的农牧业利润，对那里进行了掠夺式的开发，使该地区的农地、水等自然资源遭到破坏，土地荒漠化加剧，生态失去平衡。
2农业生产与资源、生态环境问题
在美国，由于农业的开发而引起的资源、生态、环境问题，如，土壤侵蚀，水资源枯竭，盐害，水质污染，生态系统失衡，等等。
下面讨论在美国由于农业开发引起的土壤侵蚀、水资源枯竭、盐害、水质污染4个方面的资源与生态环境问题。
2.1土壤侵蚀
美国联邦农业部的最新调查研究结果表明：引起农业生产力低下的土壤侵蚀面积达6900万英亩，约占耕地总面积3亿4500万英亩的20%。土壤侵蚀主要发生在：长期不断地种植较单一的农作物的耕地，即不实行轮作、不实行休耕的农地，机械化大农场。此外，美国政府以往的农产品价格扶持政策、增加农户收入的各项优惠政策，导致农户以垦荒的途径扩大种植面积，增加农产品产量，维持较高水平的收入。
由于对土地、水资源的不合理开发利用，由于受风和水的侵蚀，美国全国的农地每年土壤流失量高达27亿-31亿t；造成容易发生土壤侵蚀的耕地面积达1亿1800万英亩。
2.2一些主要农业生产地区水资源枯竭
根据美国联邦农业部的统计资料：1949年美国可灌溉耕地面积为2500万英亩，到了1978年则增加到了5000万英亩，稍后减少到了现在的4500万英亩，其中包括容易发生水土流失的1200万英亩可灌溉耕地和1340万英亩地下水位下降的耕地，分布在北部平原、南部平原、丘陵地区、太平洋沿岸的17个州；例如，西部的加利福尼亚州中央的溪谷地区，地下水位的降低，已成为亟待解决的严重问题。另据美国联邦农业部的调查，1980-1984年，有1400万英亩的可灌溉耕地的地下水位每年下降0.5～5.0英尺。
2.3盐害
美国西部的干旱地区，是“灌溉农业区”，引起盐害的危险性极高。在这里不但有钠盐，还有钙盐、镁盐等各种盐类。加利福尼亚州受盐害最严重，加州的中部及南部帝国峡谷等主要农业区，降水极少，在那里若不进行灌溉，进行农业生产是不可能的。那里灌溉用水的水源是：地下水、圣礼河水、科罗拉多河水。因为科罗拉多河水含盐，加州中部、南部地区的土壤也含盐，所以，用含盐的水灌溉农田导致了耕地表面盐分过度积累，农作物因受盐害而枯死，耕地也逐渐变成了荒漠。现在，对此采取的对策是：用自动撒水器撒大量的水来希释盐分，使盐分流入地下。但是，这样做并没有从根本上解决问题，因为时间一长，地下水盐分含量增高，当盐分含量高的地下水位上升到农作物的根系部位时，就会导致农作物枯死；或用盐分较高的地下水灌溉农田使农作物枯死。为解决这些问题，也曾采用抽水机抽取地下水的方法，来降低地下水位。但是，盐分较高的水，向何处排放？这一问题至今没有得到解决。例如，为降低地下水位，曾将盐分较高的地下水排放到Gustafson野生动物自然保护区，该保护区发生了水鸟和水生植物受害事件，如水生动、植物生长畸形，以水生动物为食的水鸟因吃了这里的畸形动物也生长畸形，水鸟不下蛋，或生了蛋也孵不出小鸟。由于发生了这类事件，排水处于被禁止状态。如果在今后的10年中，这里仍禁止排放地下水，随着含盐分较高的地下水位的上升，将有100万英亩的耕作，因盐害而充耕，变为荒漠。到目前为止，含盐分较高的地下水的排放问题仍没有找到令人满意的解决办法。
2.4水质污染
由于农业开发、生产活动而引起的水质污染，是众多损害大而且涉及范围广的生态环境破坏问题之一。水质污染主要是由于农业生产活动而产生的地表土流失，这些流失的地表土沉积在湖底或河底，恶化有关动植物的生存环境；此外，美国的农民为扩大耕作面积，将湿地转化为农田，也使那里的动植物的生存环境受到破坏。就农业生产而言，大量使用氮和磷随地表水流失到河流及湖泊中，使河水及湖水产生富营养化问题，给动植物的生存带来负面影响；杀虫剂会使水生动、植物产生畸形，乃至死亡。据美国联邦农业部的调查资料显示：在美国，流入河流湖泊地表水的水质污染物约有50%来自农业生产活动，主要是由土壤侵蚀、水土流失造成的。其中有50%-70%为氮和磷，主要来源于耕地上的化肥与围栏育肥方式所聚集的家畜粪便。水质污染不仅使地表水质恶化，而且对地下水资源的水质也有重大影响。如果农业生产上使用的化学物质一旦污染了地下水，就会污染整个地下水水脉。地下水质污染，危及着农业生产地区人口总数的97%，占美国总人口50%的居民健康。因为，这些居民要饮用地下水，所以水污染问题的严重性是不言而喻的。
3美国的农业土地资源和生态环境保护对策
面对农业生产、开发资源环境带来的负面影响，美国联邦政府从20世纪80年代初期开始注重与农业生产、开发相关的资源、生态、环境的保护，制定了一系列旨在农业可持续发展的保护耕地、水等自然资源及生态环境的法规和长期计划，特别是联邦政府1985年制定的“农地保护计划”，大规模地实施退耕还草、退耕植树、或休耕；到1990年共将1亿1800万英亩的农地纳入，发挥了巨大的生态效益和经济效益。
3.1农业立法与资源、生态环境保护
美国联邦政府于1985年修订了农业法，修订后的农业法的主要内容是：①为提高农产品在国际市场上的竞争力和出口，政府对农民支付农产品出口补助金；②为减少农产品库存积压，扩大农户对农产品市场的选择权（交易条件、方式等）；③通过实施农地保护计划(CRP)，贯彻对农地进行保护的方针。此外，该法还包含了有关资源、环境保护的条款、草地保护、沼泽地保护等条款，制定这些条款的目标是：持续地提高农业生产的劳动生产率，保护土地和水等自然资源与生态环境。为实现该目标，政府制定了长期性资源和生态环境保护计划，即与该法相辅相成。
1990年美国联邦政府再次修订了农业法。修订后的农业法的目标是：通过实施农地、水等资源的保护及水质改善、湿地的生态环境系统保护、食品安全性保障对策，以保证农业生产力的持续提高，保证向消费者供给“绿色”的农产品。为实现上述目标，在农业法中还增添了关于“持续农业”和推行新的耕作方法的条款。
修订后的《农业法》，沿袭了食品安全保障法的方针，增加了对资源和生态环境保护的内容。该法的主要政策目标是：市场理论的应用；提高美国农产品在国际市场上的竞争力；资源和生态环境保护（特别是农地、水资源）。该法由9项条款组成，有关资源和生态环境保护的条款是第2项和第7项。
3.2农地保护计划
就其内容来看，可以说是荒漠化防治计划。其主要内容是：针对农业生产给土地、水等自然资源、生态环境带来的破坏，在容易发生荒漠化的地区，实行有计划的退耕还草、退耕还林及休耕（如种植以改良土壤为目的的豆科植物等），即在美国联邦农业部的监督下，对容易发生土壤侵蚀的耕地，实行为期10年的休耕或永久性退耕还草、退耕还林。同时，作为补偿，由联邦农业部每年向该计划的参加者（农户），支付一定数量的补助金（按每英亩一定的单价乘以退耕、休耕地面积的方法计算，并被称为地租，下同）：联邦农业部退耕还草或退耕还林的农民支付树木和草的种植费用总额一半的补助金（一次性的补助）。
农地保护计划的主要目的是，减少容易发生土壤侵蚀的农地土壤侵蚀量，防止荒漠化蔓延。除此之外，还有以下五个较具体的目的：①通过农地保护计划的实施，长期保持美国农业的食品及天然纤维的生产能力；②减少由农业生产而产生的环境污染物质的数量；③改善水资源质量；④保护野生动、植物；⑤通过减少农作物种植面积的方法，抑制农产品生产过剩，通过总量控制来保证农户增加收入（稳定和提高农产品价格）。
根据联邦政府统计，1989年联邦农业部对大约6300万英亩容易发生土壤侵蚀的耕地实施农地保护计划管理，每年减少土壤侵蚀量达8亿t；到1990年，联邦农业部对容易发生土壤侵蚀的1亿1800万英亩耕地，实施农地保护计划管理。
在美国，实施农地保护计划管理，也不是一帆风顺的，常常会遇到阻力。例如，是参加会减少收入的农地保护计划(CRP)、还是维持以前那种较大耕作面积的农业生产活动之间进行选择时，农民更偏好后者。
在实施农地保护计划的区域内，如果农户不参加农地保护计划，则取消该农户享受政府扶持及参加联邦农业部“农产品计划”的资格。
到了1996年，最初实施农地保护计划的耕地（休耕、退耕还草、退耕还林）已经过了10年的保护期，也就是说已经失去了向农业部领取地租的资格，一部分休耕的农地可以从新进行农作物种植了。但是，拥有这些耕地的主人，必须严格遵守1985年及1990年修改后的农业法中有关农地保护的条款来耕作。否则，他们将不得不同农业部的“农产品计划”说“再见”了。那些退耕还草、退耕还林的农地，则永久地退出农作物的生产。
3.3防止水质污染对策
1987年美国颁布并实施的《水质法》、《水质净化法》，根据该法的规定，各地方（州）政府有义务每年向联邦政府报告关于缓解农业水源水质污染问题的对策及成果。1988年美国联邦农业部公布了“土壤、水资源保护全国计划”及“区域水资源水质净化计划”，并通过该计划的落实，管理着全国22个区域性水资源水质净化计划的实施。现在看来，全国各地的农地、水等自然资源和生态环境保护的实践证明，上述各项法律和计划收到了良好的效果。
3.4耕作方法的资源、环境保护对策
3.4.1可持续农业
所谓“可持续农业”，一般是指“能够持续地利用资源进行农业再生产或能够进行资源的再利用，把农药、化学废料的投入量控制在必要的最小限度，在实现资源与生态环境保护、生产安全农产品（食品）的同时，保持较高水平的农业生产力和收益性的耕作方式及其农业管理体系。”
实现可持续农业的手段是：①改革现行的农业种植、养殖体系中不利于农地、水等资源保护的部分；②采用病虫害综合防治方式；③促进家畜粪尿等农家有机肥料及豆科植物等绿肥的利用；④实施保护农地、水资源的保护性耕作方式；⑤采用种植业和畜牧业相结合的复合经营模式。
通过上述手段来防止土壤侵蚀、荒漠化蔓延、水资源水质污染的目的，并且在保护农地、水等自然资源和保护生态环境的前提下，进行农业生产，提供安全的（卫生的）农产品。
3.4.2关于“保护性耕作方法”
集约型持续单作经营方式农业，容易发生土壤侵蚀，导致农药使用量的不断增加、水质污染。