环境政策管理范文

导语：如何才能写好一篇环境政策管理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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20世纪90年代以来，发达国家尤其是经济合作与组织（OECD）成员国，广泛利用诸如税收、收费、排污权交易、押金等经济政策来保护环境。而经济政策的最新发展趋势就是利用财税政策作为解决环境问题的突破口。就财税政策角度而言，解决环境问题，实现可持续发展，必须建立和健全环境税，进而使整个税制体现环保要求。

一、西方环境保护税收政策的主要和特点

环境税作为国家宏观调控的一种重要手段，其经济思想主要来源于庇古税。从国外环境税的具体来看，大体经历了三个阶段：1.20世纪70年代到80年代初。这个时期环境税主要体现为补偿成本的收费。其产生主要是基于“污染者负担”的原则，要求排污者承担监控排污行为的成本，种类主要包括用户费、特定用途收费等，尚不属典型的环境税，只能说是环境税的雏形。2.20世纪80年代至90年代中期。这个时期的环境税种类日益增多，如排污税、产品税、能源税、二氧化碳税和二氧化硫税等纷纷出现。功能上综合考虑了引导和财政功能。3.20世纪90年代中期至今。这个时期是环境税迅速发展的时期，为了实施可持续发展战略。各国纷纷推行利于环保的财政、税收政策，许多国家还进行了综合的环境税制改革。总体来说，世界各国开征环境税愈加普遍，环境税费一体化进程也在不断加快，但由于各国国情、经济发展水平、面临的环境问题不同，环境保护政策以及反映环境管理思路的具体税费结构存在很大差别，开征的具体税种、开征五花八门。下面对几个较有代表性的国家进行简单介绍。

（一）美国

1971年，美国国会引入一个关于在全国范围内对向环境排放硫化物征税的议案，并在1987年建议对一氧化硫和一氧化氮的排放征税。自此以后，美国政府逐步把税收手段引进环保领域，至今已形成了一套相对完善的环境税收制度，主要有对损害臭氧的化学品征收的消费税、汽油税、与汽车使用相关的税收和费用（如卡车、拖车消费税，轮胎税等）、开采税、固体废弃物处理税（费）、二氧化硫税、环境收入税等，还有较多的环境税收优惠政策。从征收管理看，美国对环境税的征收管理非常严格。它由税务部门统一征收，缴入财政部，财政部将其分别纳入普通基金预算和信托基金，后者再转入下设的超级基金。由于征管部门集中，征管手段化水平高，因此，在美国，拖欠、逃漏环境税的现象很少，环境税征收额呈逐年上升趋势。该国环境税以重点突出、制度配套的特点在环境保护方面发挥了不可忽视的作用。

（二）荷兰

荷兰在世界上以环境优美著称，是OECD国家中环境税开征较早的一个国家。荷兰环境税大都属于特定目的的税收，特点是以小税种为主，各种环境税的税率规定得十分明确和详细，税种繁多并且深入到国民生活的方方面面。随着荷兰环境税制的完善和迅猛发展，环境税收收入占全部税收收入的比重不断加大，从1996年的1.22%已上升到2004年的14%，占GDP的3.5%.同时。荷兰环境税大都是专门目的税，所以其税收收入大都作为专用基金，专款专用，全部用于环境保护方面的开支。另外，荷兰在制定环境税时充分考虑到对同一种产品的不同消费行为征税将对环境产生不同的，因而大都对影响环境不大的行为作出一些减免税的规定，较好地发挥了保护环境的功能。荷兰特别为环境保护目的而设计的税种主要包括：燃料税、能源调节税、铀税、水污染税、地下水税、废物税、垃圾税、噪音税、超额粪便税、狗税等。从实践看，该国基于中央政府和地方政府在征收目的和条件方面的不同，在环境税的征收管理上赋予了地方政府很大的灵活性，并充分协调了税务部门和各环境、资源部门的配合，保证了荷兰环境税征收的高效率。

（三）波兰

作为同我国一样处于转型时期的发展家。波兰从1970年开始设立环境税与资源税，当时的目的是为了激励污染者调整其行为。但由于开始时税率较低，特别是一直处于计划经济体制下，生产、消费对价格信号的反应都很微弱，环境税并不能通过价格机制有效地发挥作用，更多的是发挥了为环境投资和污染削减项目筹集资金的作用。其后，在1989年、1990年和1992年，又对环境税进行了改革，税率水平得到较大提高，征收系统也得到了加强。波兰主要依靠一套环境标准与环境税、（）资源税相结合的混合系统来处理环境问题。一大特点在于其污染税与（自然）资源税征收的广泛性。，该国对几百种污染物征收污染税，最主要的是针对三类污染物：SO2、NOx和含盐的采煤用水。税率根据污染物有害性的大小制定，并按一定比例适时调增，同时参照已有污染物税率水平确定新的污染物税率。波兰环境税的主要污染税税率一直较高，如作为其最主要收入来源的二氧化硫税，从1991年以来，一直在70美元／吨SO2以上，这个税率与OECD大部分国家相比也是较高的。除了征收的广泛性外，另一大特点是通过特别环境基金将税收收入返还和市政当局的专款专用制度，且该制度的落实被认为是环境投资开支有大幅度增长的主要原因。波兰有三个层次的环境基金：国家环境保护基金和水资源管理基金（即国家基金），49个地区环境基金，2400多个市政环境基金。污染税、水抽取费、废物处理费、树木砍伐税、地质费等收入在不同层级的基金间均有明确的预算划分。

二、我国环境保护税收政策的不足

我国目前的税收体系中，一般只有资源税、消费税、城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、城镇土地使用税和耕地占用税被认为是环境税，但设计初衷大都不是为了环境管理。可以说，我国的税制体系中还没有一个专门用于环境管理的税种，其他税收政策制定时的环境保护意识也较淡薄。

（一）缺少针对污染、破坏环境的行为或产品课征的专门性税种，即真正意义上的环境保护税

如国外普遍开征的汽车燃料税、能源税、噪音税等基本没有设立。而此类税种在环境税收制度中应处于主体地位，它们的缺位既限制了税收对污染、破坏环境行为的调控力度，也难以形成专门用于环境保护的税收收入来源，弱化了税收的环境保护作用。

（二）现有涉及环保的税收政策中，有关规定不合时宜，对环境保护的调节力度不够

如资源税纳税人缴纳的税额主要取决于资源的开采条件，而与资源开采的环境影响几乎无关，无法有效引导和监督开发者合理利用自然资源。同时，征税范围过窄、计税依据不合理等缺陷，都制约了其环境保护作用的有效发挥。消费税虽然在2006年4月进行了大规模调整，将石油制品和木制一次性筷子、实木地板纳入了征收范围，但没有把煤炭这一能源消费主体和主要大气污染源纳入征收范围，税率（税额）的确定还没有完全考虑这些消费产生的环境外部成本。城市维护建设税始终处于附加征收的地位，缺乏独立性、收入规模小，容易导致税负不均，使负担与受益脱节。虽然固定资产投资方向调节税能通过调节投资变量对环境保护产生影响，发挥限制污染和低效使用能源的作用，但2000年始已暂停征收。城镇土地使用税比例极低，2005年城镇土地使用税收入为137.33亿元，仅占税收总收入的0.44%，而且该税的纳税义务人不包括外商投资企业、外国企业和外国人，又有许多免税规定，因此对城镇节约土地资源和合理使用土地基本上没有刺激作用，只不过是补充地方政府财政收入的一个小税种。耕地占用税也由于覆盖范围太窄（只涉及耕地占用，没有包括林地、草场等）；税率明显偏低（目前执行的税率仍为1987年开征时确定的税率）；优惠政策把关不严，偷逃税款严重：分成比例不合理。地方上解中央比例高达80%，导致征收不力，无法有效保护环境。

（三）在其他税种中的税收优惠政策数量较少且形式比较单一

在增值税方面，自1999年10月起，对使用列入《国家高新技术产品目录》的节约用电技术和产品。享受免税优惠：自2001年起对城市生活垃圾生产的电力等资源综合利用产品实行即征即退；自2001年起，对利用煤矸石、煤泥、油母页岩和风力生产的电力等实行减半征收；自2001年5月1日起，对废旧物资回收经营单位销售其收购的废旧物资免征增值税，生产企业增值税一般纳税人购入废旧物资回收经营单位销售的废旧物资可按照普通发票上注明金额的10%抵扣进项税额：自2001年7月1日起，对各级政府及主管部门委托自来水厂（公司）随水费收取的污水处理费，予以免税；对部分有利于环境的产品，如暖气、煤气等实行13%的低税率。在企业所得税方面，对企业利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的，可在5年内减征或免征企业所得税；对为处理其他企业废弃的、在《资源综合利用目录》内列举的资源而新办的企业，经批准可减征或免征1年企业所得税；对专门生产《当前国家鼓励的环保产业设备（产品）目录》（简称《目录》）中的设备、产品的企业及其独立核算盈亏的分厂、车间，年度净收入在30万元以下的，暂免征收企业所得税；企业使用《目录》中的国产设备，经批准可以采取加速折旧；对淘汰消耗臭氧层物质生产线的企业取得的赠款免税……在外国投资企业和外国企业所得税方面，对外商提供节约能源和防治污染方面专有技术而收取的特许权使用费可减按10%的税率征收，其中技术先进、条件优惠的，可给予免税。另外，在其他税种中还有一些优惠手段。但总体上看，主要局限于减税和免税，受益面比较窄，缺乏针对性和灵活性。同时，大多属于事后鼓励，对治理污染的效果并不明显。

当然，我国还有一部分环境管理的收费制度，如排污收费、矿产资源补偿费和矿区使用费等，但这些收费制度除了普遍存在刚性不足、征收范围偏窄、收费标准偏低、不能体现地区差异等外。还各有不同的缺陷。

三、国外环境保护税收政策的启示

（一）环境税改革应注意的几个问题

1.完善的市场体系是环境税发挥作用的先决条件。只有健全的市场，才能使税收的变化通过价格波动及时将信息传递给个体，然后经济个体再根据价格的变化调整经济决策，从而使政府能够利用税收实现对经济的调控。反之，如果市场不健全，传导机制中的任何一个环节出现了问题都会使政府的调控意图落空。发达国家的环境税较之发展家的环境税更有成效，市场机制的作用功不可没。

2.循序渐进是环境税改革成功的基本前提。一方面是指税种引入的顺序问题。每一税种实施的条件各具特色，推进的程度也各不相同。例如污染税中的二氧化硫税和二氧化碳税。前者的执行成本低，公众也比较容易接受，其对降低硫的排放量成效也较显著。而二氧化碳税要求的条件相对较高，要想有效就要制定较高的税率，但会削弱企业的竞争力。此外必须考虑污染的跨国性，需要国际协作。所以推行一般先从前者开始。另一方面是指税率的逐步提高。多数情况下，要取得显著的环境保护效果，税率必须确定在较高的水平上。但倘若让税率一步到位，公众可能会接受不了，还可能大大降低本国企业的竞争力，甚至整个经济的发展，形成上的危机。因此正确的策略应该是先选择低税率，然后随着治污技术的进步逐步提高，直至最佳水平。

3.从实际出发是环境税有效作用的根本前提。虽然许多国家都建立环境税收体系并将其作为保护环境的一项重要手段，但大多数国家的税收规定各不相同，甚至同一国的环境税在不同地区也有区别。例如同样对氮氧化物征税，瑞典的税率是意大利的43倍，法国的200倍。美国各州虽然都开征了汽油税，但各州的税率却是大相径庭。这说明不同时期不同情况下，人们对于环境污染、生态破坏的忍受程度也是各不相同的。因此，要从实际出发，制定出切实可行的生态税收政策，才能既符合效率原则又起到保护生态环境的作用。

4.保持税收中性是环境税顺利实施的重要前提。在大多数西方国家，一般的税收水平己经较高，推行一个新的税种，尤其是在公平和竞争力影响上有争议的环境税，可能遇到较多政治和阻力。所以，许多国家推行环境税时，都注意采取一些税收中性措施，使纳税人获得与其所支付环境税等值的利益，以保证不增加纳税人税收负担的总体水平，也使环境税的实施能顺利推进。常见的措施有直接返还给纳税人、返还于相关领域或减少收入税、劳动力税、资本税和消费税等其他税收。这一点，在我国将来整体推进的环境税改革中也应予以注意。

（二）环境税税制设计应注意的几个问题

1.税收措施的多样性。从环境税的定义看，环境税的表现形式具有多样性；从各国环境税的实施看，环境税也包括了多样性的税收措施。就税种而言，当前应以对破坏环境的行为的征税（也可称为直接税）为主，而非以对产品的征税（也可称为间接税）为主，这是因为不是所有污染物的投入都能被征税，而且也不适用增值税的征税原理。就税式支出而言，应综合运用直接税收优惠、加速折旧待遇、环保产业研发的税收优惠政策、投资税收抵免等方式，不同的税式支出方能对特定目标的环境问题起到有效作用。

2.税率的次优性。上说，为了使全社会成本内在化，环境税税率应该确定在污染削减的边际成本与边际收益的交界点上。实际操作中，政府不宜按“全成本”定价把税率定得太高，而应结合具体的目标影响和地区差异来定。因为税率定得太高，有可能造成生产抑制，导致社会为了实现“过分”清洁而付出过高代价。从对具体产品的控制目标出发也应设计差别税率，如普遍实行的对含铅汽油的较高税率和对无铅汽油的较低税率。同时，税率设计不必追求全国各地的高度统一，应该允许各地区从自身对环境质量的不同要求出发进行微调，形成一定的税率差异。

（三）环境税实施中应注意的几个问题

1.环境税收入的使用。征收环境税的收入，一般来说有两个使用方式：一是指定用于特定的环境保护活动，即专款专用，二是纳入一般预算收入使用。前者的优点在于：首先，它具有较高的可接受性。告知纳税人所纳税款被全部用于与改善环境有关的活动，或运用到那些受新税种影响最大的群体身上，有助于新税种获得支持。其次，在环境税还处于起步阶段、税率较低、结果无法达到较为理想的环境目标的情况下，专款专用制度有利于改善环境。而纳入一般预算的环境税收一般用来制定补偿计划，以抵消环境税可能带有的累退性，实现公平。丹麦、瑞典、挪威等OECD国家的税收改革采用的就是这种做法，如征收二氧化碳税奉行税收中性的原则，收取的税款通过降低企业缴纳的社会保险税金额、资助企业进行污染治理或安装防治污染设施等方式返还给企业。但这主要源于这些高收入国家的总体税负较重，因此强调“收入中性”。而我国的国情与这些国家大相径庭，财政收入形式尚不规范，总体税负并未过重，因此这种收入中性化的做法在长远时期应予以考虑，短期内还应采用专款专用制度。

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    地方政府的建制可以溯源到1852年宪法,依照该宪法设置了6 个省(后扩展为9个)。省制实行了20年后被废除,原因有二, 一是省政府规模太小不能很好地集中财政资源促进经济发展,二是省政府所辖甚广不能代表分布在农村的小群体居民们的利益,而众多的、散状居民群体分布正是当时新西兰典型的社会结构特征。

    1876年地方政府体系重新建立。省制废除后,新西兰模仿英国的地方政府体系建立了郡、市、城区为一体的地方政府。随之,又附设了一套行使特殊职能的政府组织,如防虫害委员会、港务委员会和电力委员会。通过不断的分解设立,地方政府的机构日益庞大。19世纪晚期,地方政府机构的总数为450个,到20世纪60年代早期已达到了1000多个,虽然几次尝试建立强有力的中层地方政府以使地方政府体制更合理,但都不成功。

    至1984年,地方政府体制出现了一些问题。无论精简机构的改革怎样努力,新西兰仍然存在着近700个地方政府机构。 宪法所赋予的权力牢牢掌握在中央政府的手中,地方政府几乎无权监督中央政府的权力。中央集权的一个后果是,政府的服务总是以如何行使好自己的职权为出发点而不是首先想到公众的利益,因此政府的服务流于形式,政府漠视民众的需求。中央集权还导致了国家高度介入经济,这已成为80年代新西兰改革的一个主要关注点。

    80年代行政改革开始以后,地方政府改革是一个重要的内容。此项改革与其说是改革,不如说是重新创设地方政府组织结构,因为它完全抛弃了原有的行政框架,而从重新制订地方版图的依据、重新划分地方行政版图开始,进行了全新的、彻底的地方行政的建设。

    1.关于地方行政版图的划分依据

    重建地方政府的区划版图的任务交给了地方政府委员会(localgovernment commission,简称lgc)。在划定地方疆界的过程中, 首先涉及的问题是依据什么来划分。地方委员会在确定了通过地方的空间整合来提高行政效率的改革思路后,结合新西兰的国情提出了地方行政区划依据:

    (1)有利于利益不同的群体的协调;

    (2)有利于提高公共服务传递的效能;

    (3)尽可能有利于人口普查;

    (4)尽可能接近地理上水流域的分布。

    2.关于地方行政区划

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关键词：工商行政管理执法；问题；措施

[中图分类号]D922.1 [文献标识码]A [文章编号]1009-9646（2012）4-0083-02

一、前言

工商行政执法部门的执法活动中面临着不容忽视的环境问题。研究的意义主要体现在以下两个方面:第一，工商行政管理执法活中遇到的若干问题与环境状况有关；第二，行政管理的实践活动离不开行政环境的影响。最近几年工商行政管理执法部门在行政执法建设上取得了较大的进步，但是行政执法管理的环境状况仍不尽如人意。笔者希望通过关注工商行政管理执法的环境问题,引发对工商行政执法环境研究的重视，并试图探寻对策。

二、工商行政管理执法环境存在的问题

1.人员水平欠佳

工商行政执法管理人员由于行政执法方面的专业知识掌握甚少，职业素质均偏低，无法承担繁琐的执法监督任务。不少执法人员甚至连最基础的工商法规的知识均不了解，对违法情况错误定性、偏离处理，甚至越级处罚，进而无法保证工商市场行政执法监管职能的到位[1]。

2.不重视执法程序

执法程序不重视包括：部分工商行政管理人员根深蒂固的“重事实，轻程序”观念。对“先审批、后查处，先立案、后调查，先告知、后处惩处”等行政管理执法程序忽视。因时间的前后倒置常常造成办案程序错误。应遵守《行政处罚法》的规定，不得缺失告知程序和实施未符合法律程序的行政强制措施。

3.执法难

目前，在工商行政管理执法的过程中，重人情、执行难、干预多等问题比较突出。随着现代通信联络的飞速发展，对案件的说法越来越多，规则机制在道德人情的攻势下常常会做出让步，导致行政干预过重的问题暂时得不到有效的解决。较难处理好环境优化、企业发展与强化监管执法力度之间的关系[2]。

三、工商行政管理执法环境的解决对策

1.提高人员素质

将工商行政管理执法人员是否参加过关于法律知识的培训和考试成绩是否优异作为能否通过执法证年检登记的一项重要指标系数，未参加过培训或考试成绩不合格的不给予年检登记。此外，以文件的形式规定处级以上的领导干部上任前，须通过法律业务的培训和考核，不达标者无法提拔[3]。

2.重视执法程序

加强队伍人员素质建设，实现执法环境的提高的关键是：执法方法的创新。执法者在执法活动中应该改变旧方式的单纯清管理、重惩罚，以罚代管的执法方式，取而代之以感性执法为主的一系列的行之有效的创新执法方法。其己经成为在行政执法活动中，工商行政管理机关领导适应环境并力求创造性的改造环境以提升工商行政执法效率功能的最佳选择；建立定期执法监督制度，由监督委员会人员定期执法检查。只有这样，才能保证执法的公平、公正、合理、有效，才能真正贯彻“立党为公、执政为民”的思想；建立奖惩机制和相对应的执法责任追究制度。建立错案追究制度，从立案、侦查到执行，均由专人负责执行，出现错误案件，追查到底，决不姑息，奖罚分明。

3.克服执法难的困境

首先，工商行政管理执法监督人员应加强与质监、卫生部门的密切配合，以此解决多头监督的情况。其次，工商行政管理执法监督部门应主动积极地向当地政府部门请示与汇报,相互加强沟通理解,正确处理好高效服务与认真执法之间的关系,使地方党委、政府成为行政执法的坚强有力的后盾。实现政策与法律的完美结合。工商行政管理执法监督效能的有效发挥取决于法律自身与政策完善。在市场经济法制社会框架中，应对工商行政监督管理进行法律上的确切定位，有效解决在工商行政监督管理执法过程中因法律配套性差、规定不完备，而造成的有法难依和无法可依和的问题。在立法环节方面，应当行政许可法与宪法的基础上结合其他有关法规，制定出最合理的工商行政监督管理法;相对于法律适用的角度而言，法律的系统性、可操作性与工商行政管理政策问题应当予以更多的关注。

四、结束语

工商行政管理执法环境的提升既是监督部门依法行政的需要，更是工商行政监督管理机构改革的现实需求。当前，关注并有效解决工商行政监督管理的执法效能中遇到的问题，迫切需要加强环境监督的研究，从全新的角度探讨工商行政管理监督执法效能得以提高的途径。对环境的监督机制作用的认识需要经历一个过程，优化和建设环境更需要从慢到快，从政府各部门自身到工商行政管理机构的多方式、多渠道的广泛参与。笔者认为，随着理论与实践的提升，随着工商行政监督管理部门与政府各级领导对环境问题的探索与环境研究重要性认识的增强，加之行政监督执法机关在环境建设中的不断努力，影响工商行政监督管理执法效率的有害因素将会消失，工商行政监督管理执法部门的效能将不断提高。

[1]天津市工商局.以服务意识和创新精神扎实开展法制宣传工作[J].工商行政管理,2011（12）.

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关键词 跨行政区；环境管理；协调机制；跨界污染

中图分类号 X32 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2008)05-0133-06

伴随着经济的快速发展，我国的整体环境质量不断恶化，尤其是跨行政区的环境污染问题日益突出［1,2］。跨界污染不仅破坏生态环境，影响居民生活健康，甚至威胁到经济发展和社会稳定。我国传统的条块分割环境管理体制在解决跨界环境问题时产生了许多矛盾［3］，因此构建跨行政区的环境管理协调机制成为近年来环境保护、行政管理和环境法律领域研究的热点。目前国内研究较多的是从跨界水污染防治和流域管理体制、政策及手段等方面探讨流域尺度的跨界水环境管理问题［4～11］。此外，跨行政区环境管理的法律法规完善、环保制度的完善和创新、环境经济政策的引入、区域生态环境一体化建设［12～19］等问题也为理论界所关注。已有的研究对跨行政区的环境管理需要协调已经达成共识，但对协调机制具体如何构建研究的尚不够深入。而发达国家基本上已经建立了较为成熟的协调机制［20,21］，目前研究的重点转向协调机制的可持续性［22,23］和实施效果评价［24］以及产生跨界环境问题的社会经济机理和规律［25,26］等方面，这些已有的研究成果和实践对我国建设跨行政区环境管理协调机制具有重要的借鉴意义。

1 我国跨行政区环境管理协调机制现状

1.1 跨行政区环境管理机构

原国家环保总局是我国的环境行政主管部门，负责从国家层面对我国的环境管理工作进行统筹安排，协调不同地区和重要流域尺度上的环境合作。我国在七大流域设立了流域管理机构，负责流域层面的水资源利用和管理，具备了一定的跨行政区协调职能。此外，一些环境压力巨大的地区或省份之间也开展了相应的环境合作，此类合作多是由政府主导，在政府协商的基础上达成协议或共识，从而对各个行政区进行约束（见表1）。省级环境行政主管部门是省域范围内环境管理及其协调的主要机构，省辖各市之间的环境合作多需要在省级环境行政主管部门协调下展开。

1.2 跨行政区环境管理立法

国家环境保护相关法律中涉及跨行政区环境管理的部分都可以作为跨界协调的依据，如《环境保护法》第十五条规定：“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，做出决定。”对于重点地区或重要环境问题，国家也颁布了针对性的法规或规范性文件，如《淮河流域水污染防治暂行条例》、《酸雨控制区和二氧化硫污染控制区划分方案》、《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》等。地方性环境法规中也多有涉及跨行政区环境管理的内容［12］。此外，一些地区还专门就跨行政区环境管理问题进行了立法，如《广东省跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例

1.3 跨行政区环境管理手段

各种环境规划及其相关规划是目前我国跨行政区环境管理重要的协调手段，可以统筹各行政区之间的环境政策、产业布局、基础设施建设等，从整体上确保其环境管理工作能够互相衔接，如《全国生态保护“十一五”规划》、《重点流域水污染防治“十一五”规划》、《泛珠三角区域环境保护合作专项规划（2005-2010年）》等。此外，环境经济政策如区际排污权交易和生态补偿制度也是跨行政区环境管理的重要手段之一，但在我国尚不够成熟，仍处于理论探索和试点阶段。

2 我国跨行政区环境管理协调机制存在的问题

2.1 管理体制不合理

条块分割的环境管理模式导致了环境保护机构和职能的分散，给跨行政区环境管理带来诸多问题。首先，缺少必要的协调机构。除重点流域和个别地区建立了流域或区域尺度上的协调机构外，其它地区尚没有相应的协调机构。对于普遍存在的跨省、跨市环境问题，协调机构缺失问题更显突出。其次，行政区之间缺乏沟通和协作。分散的环境管理模式导致各行政区各自为政，彼此相互脱节，再加上信息流通不畅，很容易陷入“囚徒困境”［27］。第三，已有的跨行政区管理机构问题突出。流域管理机构存在着行政级别低、不具执法权、职能单一、权责不明等诸多问题［28,29］，严重影响了协调作用的发挥。已有的区域性环境合作组织在合作领域、合作深度以及合作的制度化等方面有待加强。

2.2 法律法规不健全

首先，我国目前尚没有一部完整的专门性跨行政区环境管理法律，相关的条款散见于不同的环境法律法规之中；其次，注重实体性立法，缺乏程序性立法，涉及到具体问题时往往因为没有可行的操作和实施程序导致目标无法实现；第三，已有的跨行政区环境管理立法级别低，除《淮河流域水污染防治暂行条例》外，其他立法大多是部门规章或规范性文件，缺乏应有的权威性；第四，区域性和地方性法规缺失，我国大多数流域和省份尚没有专门性的跨行政区环境管理立法，使得决策在权威性和科学性上得不到保证。

2.3 制度和政策不完善

首先，一些必要的环境管理制度尚未建立和完善。其包括以下几方面：一是环境资源产权制度有待建立，产权不清是导致跨界环境资源有人使用、无人管理的重要原因；二是信息公开和通报制度有待完善，我国因为信息无法沟通或沟通不及时造成的跨界污染事件时有发生［12］；三是解决纠纷的制度有待经常化，我国尚没有一套完整的解决纠纷的程序，许多跨界环境纠纷得不到及时解决，以致双方矛盾日积月累甚至爆发冲突，严重影响社会稳定；四是公众参与制度有待加强，这是我国环境管理中的薄弱环节［30］，同时也是实现生态环境可持续管理所必须解决的根本性问题。

其次，经济手段运用不足。我国的环境管理多以行政性手段为主，对经济手段的运用还不成熟。近些年来，我国开始实施排污收费制度，并且在长三角地区开展了排污权交易的试点工作，广东和香港还共同研究编制了《珠三角火力发电厂排污交易试验计划》；北京和河北在生态补偿方面的合作也取得了实质性进展。但总体来说，我国环境管理中对于经济手段的运用仍处于起步阶段，距推广实施还有很长一段距离，已经实施的环境经济政策也带有浓厚的行政色彩。

第三，跨界污染约束政策缺失。主要表现在两个方面：一是缺乏有效的行政约束，二是缺乏有效的社会约束，即公众参与。集中表现为个别领导为了减少污染对本地的影响，故意将一些重污染企业布置在沿河边界地区，下游居民虽然苦不堪言，但对这种行为却无力制止。这样牺牲下游环境发展本地经济，虽然在区域整体看来得不偿失，但对上游行政区来说是利大于弊的，这些领导也往往因为经济的迅速发展显得政绩突出。这种由于缺乏约束政策导致的跨界污染必然会引起相邻行政区之间的矛盾，极易引发环境纠纷。

第四，协调手段有待强化。环境及其相关规划对各行政区环境管理工作的协调作用是至关重要的，但现实存在的问题是各种上层规划的落实情况不够理想。规划的落实需要相关各行政区通力合作，任何一方不按计划落实都会使整个规划的实施效果大打折扣；而现行的政策对这种情况又不能采取相应的惩罚措施，以致其他行政区实施规划的积极性受到挫折，不能达到规划预期的目标。

2.4 支撑体系不成熟

跨行政区环境管理涉及范围广，利益主体多，要想顺利实施必须得有配套的政策和措施。跨行政区环境管理支撑体系指有助于管理行为得到有效实施并取得预期效果的相关法规、政策、技术、设施、资金等基础条件。

我国目前尚未建立必要的支撑体系，这一方面导致一些环境政策没有实施条件，另一方面导致已有跨行政区管理机构和政策协调效果不明显。例如，在美国非常成功的排污权交易制度在我国却无法推广，究其原因，一是缺乏相应的技术支持，使得排污总量的制定和排污权的初始分配缺乏相应的科学依据；二是市场体系不够完善，使排污权的流通和交易受到限制。

3 我国跨行政区环境管理协调机制建设的策略

鉴于跨行政区环境问题的特殊性和复杂性，建设跨行政区环境管理协调机制应以政府为主导，加强各行政区政府间的合作，并以此促进企业、公众以及社会团体间的交流。有必要将环境合作纳入区域合作框架，使得区域环境、经济、产业、交通等各个领域的合作能够相互衔接，健康发展。此外，由于我国幅员辽阔，各区域社会经济和自然条件差异巨大，因此跨行政区环境管理协调机制的形式不应是一成不变的，应根据实际需要采取最经济有效的形式，如设立环保总局派出机构、共建联席会议、具体问题临时协商机制等。具体说来，建设我国跨行政区环境管理协调机制应从以下几个方面着手。

3.1 完善跨行政区环境管理体制

跨行政区环境管理机构的形式及职责应以满足实际需要为目标，不同层次、不同类型、不同地区的协调机构应根据实际情况确定。国外在这方面有不少成功的案例可以借鉴，如美国的田纳西流域管理局是在区域开发背景下建立的兼具政府和企业双重性质的综合管理机构，其职责范围涵盖以水为中心的水资源利用、水环境管理、土地和能源开发等各个方面［31］；而在莱茵河这样的跨越国界的流域，协调机构往往较为松散，其职责主要是制定政策和目标，不对各方直接管理［20］。我国环境管理实行的是国家―省―市的分级管理模式，因此应在各个层面上根据需要对跨行政区环境管理体制进行完善。

首先，建立国家层面的跨行政区环境管理协调机构。可在环境部下增设跨界协调司，专门负责跨行政区环境管理相关工作，如处理重大跨界环境纠纷、组织编制和监督实施国家重点流域及重点区域跨界污染防治规划、组织拟订跨行政区环境管理法规和规章、指导和管理国家重点流域及重点区域环境管理机构等。

其次，完善已有流域和区域协调机构。明确流域管理机构的法律地位、职责和职权［32］，并从水利部脱离，列入国家行政系列［28］，提高其行政级别；理顺流域管理机构和流域内各行政区之间的关系［33］，赋予流域管理机构水环境管理的职能；完善现有的区域性合作组织，尽快在长三角和京津冀地区建立常设协调机构。

第三，建立省际环境管理协调机构。跨界环境问题相关各省应共同建立环境管理协调机构，并将其纳入到区域合作框架中。建立省际联席会议――环境专责小组――环境问题专题小组的多层次合作体系，并在环境专责小组下设立具有不同职能的若干专职机构。各机构的职能如表2所示。

第四，强化省级环境保护行政主管部门的协调职能。在省环保局下增设专门的跨界协调部门，负责各市的环境管理协调工作。对于跨界环境问题突出的省，可以建立市界环境交接标准，作为协调环境管理的依据。

3.2 完善跨行政区环境管理政策

首先要制订和完善环境管理经济政策。发达国家的经验证明，在环境管理中引入经济手段可以有效改善环境治理效果，降低管理成本［34］，提高环境合作的公平性和可持续性。美国和西欧等发达国家非常重视经济与环境相互作用机理的研究［25,26］，主张通过市场机制控制污染，并进行了大量的理论与实践探索，形成了一套较为成熟的环境管理经济政策体系［35,36］，如美国的“泡泡政策”、排污权交易等。在我国目前的市场环境和经济条件下，完善跨行政区环境管理政策首要应改革我国的环境产权制度［14］，明确环境资源的使用权和收益权归属，实行环境资源的有偿使用制度，避免发生“公共地悲剧”［37］；还应加强对区际排污权交易和生态补偿制度的研究与实践［15,16］，推动不同发展水平地区的环境合作，实现区域协调发展。

其次要深化现行政绩考核制度的改革。当前我国对于将环境状况纳入领导政绩考核体系已经达成共识，但对于跨界环境问题尚没有足够的认识。将跨行政区的环境问题纳入政绩考核体系，可以对地方领导形成有效的行政约束，避免污染转嫁和以邻为壑现象的发生。

第三，建立省际环境交接标准。在总量控制前提下，以省级行政区为单元进行环境容量指标分配，据此确定省际交界地区的环境质量标准，作为跨行政区环境管理的重要依据。对未达到交接标准的地区应采取一定的惩罚措施促使其加大环境管理的力度。

最后，完善我国环境管理的公众参与制度。发达国家非常重视环境保护中的公众参与［38］，通过立法保障公民、社会团体以及企业参与环境管理的权利，并且提倡从政策制定、实施到评价的全过程参与。完善我国跨行政区环境管理中的公众参与，就是要通过立法或制度安排来保障遭受损失一方群众的环境知情权、发言权、监督权、环境诉讼和获得赔偿的权利。

3.3 完善跨行政区环境管理支撑体系

支撑体系虽然不是直接的管理措施，但事关协调机制的成败，是各项协调政策和措施顺利实施的基础性因素。发达国家环境管理取得成功的经验就是重视协调机制运行环境和配套措施的建设，如田纳西流域管理局设立之初就制定了《田纳西流域管理局法》，为日后机构运行提供保障［31］。完善我国跨行政区环境管理支撑体系至少应从法律、市场、产业、科技、资金、基础设施等六个方面来努力。各支撑体系的主要内容如表3所示：

加强环境立法，加大执法力度，详细规定违法应承担的法律责任市场支撑体系为环境经济政策的实施创造成熟的市场环境产业支撑体系调整产业结构，合理布局，减少结构性污染科技支撑体系加强污染治理和清洁生产技术的研究

深化环境管理、循环经济等理论的探讨资金支撑体系资金的筹措和使用，以解决各行政区的成本分担问题基础设施支撑体系统筹安排区域污染物处理设施

改进生产设备，从源头减少污染物排放

4 结 语

跨行政区环境问题日益突出，严重影响了环境整体质量，构建跨行政区的环境管理协调机制具有重要的现实意义。国外尤其是发达国家已经形成了较为成熟的跨行政区环境管理体系，一些案例的成功经验对我国有重要的借鉴意义。我国部分地区已经认识到跨行政区环境合作的重要性，主动展开了一系列有益的探索和实践，取得了初步的成果，同时也存在着一定问题。本文在分析国内跨行政区环境管理协调机制现状和存在问题的基础上，提出应从体制、政策和支撑体系三个方面构建我国的跨行政区环境管理协调机制，以期对解决我国当前严重的跨行政区环境问题提供参考。

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篇5

【摘要】目的探讨神经外科重症患者行PICC置管术后常见并发症及寻求合理的护理对策。方法对158例PICC置管术后的并发症进行分析，找出常见原因及最佳对症护理方式。结果PICC导管留置时间2-86d，置管成功率98%，158例置管中穿刺点感染2例，导管相关血流感染1例，穿刺部位渗血13例，导管堵塞2例，静脉炎5例。结论使用PICC置管为重症患者提供安全高效的输液治疗手段，可减少药物因素导致的血管损伤，减少因反复穿刺给患者带来的痛苦。严格遵照操作流程，做好PICC导管护理，对各种原因导致的并发症正确及时的处理，可以延长导管使用的寿命，减轻护理工作量，为治疗过程的顺利进行提供更大的保障。

【关键词】PICC置管；并发症；护理对策

经外周置入中心静脉导管（PICC）是经肘部静脉（贵要静脉、正中静脉和头静脉）穿刺导入，导管尖端位于上腔静脉的深静脉置管技术[1]。神经外科重症患者病情重，需按时段输注20%甘露醇、补充脂肪乳、浓钠等高渗、刺激性大的药物，常导致局部疼痛、静脉炎、静脉硬化、穿刺困难等情况发生，因此外周静脉输液已不能满足临床重症患者的需求。在治疗中行PICC建立静脉通道是临床应用日趋广泛的一种良好治疗方式，紧随PICC的普及，置管后所引发的常见并发症不容忽视，已引起医务人员的高度重视。2009年10月至2011年9月，神经外科共行PICC置管术158例，现将临床常见并发症及护理对策作如下介绍。

1资料与方法

1.1一般资料

2009年10月至2011年9月，对158例神经外科重症患者成功置管（脑外伤83例，高血压脑出血75例），并对患者实施常规置管护理。其中男86例，年龄15-80岁，女72例，年龄14-76岁，平均年龄49岁；置管途径：头静脉15例，贵要静脉121例，肘正中静脉22例；置管时间：2—96d。患者发生并发症共计l4例，其中穿刺点感染2例，导管相关性感染1例，穿刺部位渗血13例，导管堵塞2例，静脉炎5例。

1.2材料

采用德国贝朗梅尔松根有限公司（BRAUN）生产的全套中心静脉导管（PICC），规格14G，贴膜为3M10cm×12cm透明敷贴。

1.3方法观察比较总结法

2结果

见表1。

3并发症原因分析及护理对策

3.1穿刺点感染、导管相关性感染

PICC导管相关的感染主要有三种类型：局部感染、隧道感染和导管相关的血流感染[2]。如未严格执行无菌操作，患者抵抗力差，皮肤菌群迁移，敷贴污染后未及时换药、护理不当等因素都会导致局部出现感染现象，严重者出现导管相关性感染。护理对策：①成立静脉输液小组，置管人员经专业培训和考核合格后才能上岗；②提高置管人员对中心静脉导管置入及护理技术标准的认识，注重洗手、防护装备及消毒方法的正确性。置管时戴无菌手套外穿无菌衣，操作时待消毒液干燥后才能穿刺。③明确换药时机、频率、天数及敷料种类：置管后24h更换无菌贴膜1次，以后每3天更换贴膜1次，并注明更换日期及时间。如多汗及局部有出血致敷料潮湿、敷料卷边、脱落或疑有污染应及时更换；指导家属共同维护敷料清洁干燥。④使用可来福接头每周更换1次，每日更换输液装置。⑤密切观察穿刺点有无红肿、渗血、渗液、硬结、脓点等。曾有6例患者出现局部红肿，考虑为管道刺激因素引起，我们高度重视，严密观察，给予碘伏消毒的时间适当延长，每天更换敷料，3天后红肿自行消退。⑥严密观察患者全身情况，发现患者出现发热、寒颤、置管口局部化脓等症状，考虑导管相关的血流感染时及时拔除导管，实施导管尖端细菌培养和血培养，进行局部换药处理以及选用适宜的抗生素治疗等手段促其痊愈。本资料一例考虑导管相关血流感染，拔管后导管尖端细菌培养出绿脓杆菌，在以后的置管和护理中，我们加强了各环节的管理，未再出现导管相关感染。

3.2穿刺部位渗血

原因为穿刺时定位及穿刺方法不正确，致短时间内在同一穿刺点反复穿刺，穿刺用力过大，针头穿破血管；凝血功能障碍或使用抗凝剂者，有出血倾向者[3]；另外穿刺针进入皮下未潜行而直接进入血管，置管后患肢活动、患者躁动或肢体肌张力过高等致刚凝固的血痂易脱落而出现渗血。多表现为穿刺点渗血，血液沿导管渗出于透明敷贴与皮肤之间或流出敷贴外，或皮肤青紫色，周围局部隆起，有剧痛感。护理对策：①穿刺前要选择好血管，穿刺针进入皮下潜行一段再进入血管，避免反复穿刺致局部血肿；②置管前常规检查凝血功能，穿刺后按压针眼5-10分钟，并根据患者情况增加按压时间，透明敷贴外加丝袜套加压固定；③对神志障碍、躁动患者适当约束和镇静；④发现血液沿导管渗出及时更换敷贴，外加弹性绷带包扎。⑤预防出血：置管成功后，用无菌的吸收性明胶海绵在穿刺点处按压3-5min，再用另一明胶海绵（在一侧1cm处剪1cm的开口）包绕PICC置管外留的根部，用透明贴膜按压妥善粘牢，外加弹力绷带贴无张力性缠绕，嘱3天内避免穿刺侧肢体剧烈活动[4]。

3.3导管阻塞

穿刺时血管损伤是导管相关性血栓形成的始动因素[5]；长期卧床、静脉血液淤滞；烦躁、局部肢体受压、频繁呕吐、肺部感染并发剧烈咳嗽等引起静脉压力过高，血液反流；冲管、封管方法不对或没有按时冲管引起导管血栓形成；血块或纤维凝块、药物沉淀、导管扭结、导管错位可引发完全性导管阻塞。当液体滴速少于50gtt/min、回抽血液有阻力时为导管堵塞的早期迹象，堵塞严重时可引起周围或远端肢体肿胀。护理对策：①医护人员小心操作，导入鞘不可置入过深，避免损伤血管壁；②对于穿刺时间过长、年龄偏大、血粘稠度高的患者，在穿刺前将导管注满肝素盐水后再穿刺。③输注黏稠度较高的液体和血制品后，使用生理盐水把导管冲洗干净；④对烦躁患者适当镇静，频繁呕吐、咳嗽者按医嘱及时对症处理。⑤使用可来福输液接头，每次输液结束时用100u/ml肝素盐水20mL正压脉冲式封管。⑥不使用PICC导管采血。⑦怀疑导管堵塞时首先病人调整病人和检查外部原因，排除肢体屈曲、导管扭曲等机械性导管闭塞；如用注射器抽吸困难而向导管内轻推生理盐水无明显阻力时，考虑管周纤维鞘；如冲管时遇阻力时考虑导管血栓，此时切勿加压冲管，以免将血栓推入血管造成栓塞或导管破裂，可直接回抽，将凝血块从管腔抽出。无效时，由经过培训的静脉输液小组成员进行溶栓：用10ml注射器抽取5000U/mL的尿激酶5ml连接导管反复回抽使尿激酶溶液充满管腔，保留30-60min后回抽药物和凝块，重复灌注直至确认导管通畅。3.4静脉炎

导管选择不当而引起的机械性刺激；患者频繁运动肘部对穿刺点造成的刺激；置管时医护人员的不规范操作；个别患者体质过敏等可都导致静脉炎。护理对策：置管前准确、客观地评估血管情况，因贵要静脉粗、直、静脉瓣少，原则上把贵要静脉作为首选，穿刺时尽量把穿刺点确定在肘窝上方；置管人员经过培训考核上岗：熟练掌握PICC的相关知识和穿刺技能，具备一定的操作技巧；即使置管3d后肢体的日常活动不会受到限制，但应尽量避免大幅度肢体运动，让病人身体逐渐适应导管；置管12h后可对穿刺点上方进行热敷，热敷可以使局部血液循环增加，改善组织氧供应，促使损伤组织恢复，而且简单、方便[6]。出现红肿热痛等静脉炎症状时时抬高患肢并制动，避免局部受压，沿静脉走向上方用50%硫酸镁热湿敷，每天3-4次，每次20-30分钟。交替用马铃薯洗净后切成0.1～0.2cm薄片，沿静脉走向敷贴，用保鲜膜覆盖，每天更换3次。马铃薯内含有衍生物茄碱，可渗漏于皮下组织及血管内，加快血液流通，起到活血化瘀，消炎、消肿、止痛的功效[7]。

4结论

对于神经外科重症患者，PICC是最适用的一种深静脉置管技术，通过它可以最大限度地减轻患者反复穿刺的痛苦，减少药物因素导致的血管损伤，有效保护外周静脉，为安全高效的输液治疗提供更大便利，也有利于提高患者生活质量。因此加强PICC置管人员的技术培训，严格执行操作规程和做好置管后的护理，减少患者并发症的发生，是医务人员关注的课题。正确的冲管和封管技术，针对不同原因导致的各种并发症进行正确处理，可确保导管正常使用和延长导管使用寿命，为患者带来更大的实惠。

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篇6

【中图分类号】R246.63 【文献标识码】A 【文章编号】1004-7484(2010)01-00-01

静脉输液是颅脑损伤特别是病情较重的患者治疗过程中极为重要的环节,我科2006年10月至2009年10月对80例颅脑患者应用中心静脉置管治疗,取得了满意效果,现介绍如下。

1 临床资料

1.1 一般资料

80例中男49例,女31例,年龄40～63岁,平均52.1岁,浅度昏迷33例,中度昏迷36例,重度昏迷11例,肥胖型患者15例,消瘦型23例,中等营养42例,所有患者均为颅脑损伤术后患者。

1.2 穿刺置管

使用上海景年华CF?ES-04301*20CM一次性中心静脉导管。穿刺部位的选择:首选股静脉穿刺,其次为锁骨下静脉。插管方法参照《现代麻醉学》[1]。

2 护理

2.1 带管期间的并发症和护理

2.1.1 感染

引起感染的主要因素是局部穿刺口及中心静脉管道的污染,细菌主要来自皮肤、导管接头、肝素帽等,尤其肝素帽为一重要感染来源。另外,置管途径、置管时间及封管方式亦与感染相关[2]。导管保留15 d以上感染率明显提高[3]。也有报道透明敷料较棉质敷料易增加感染机会[4]。我们分析颅脑损伤患者导管感染的原因主要为病情重,机体抵抗力低,置管时间长,因此做好无菌操作,从源头上减少感染的发生,是预防感染的重中之重。我们的做法是:(1)结合病情应用抗生素,(2)无菌敷料覆盖穿刺部位,(3)病室要保持清洁 每日用紫外线消毒1～2次,(4)换药时络合碘消毒以穿刺点为中心、半径为6cm的皮肤,消毒2遍,消毒后穿刺点留置络合碘纱布,再覆盖无菌干燥敷料,隔日换药1次。(5)定期更换输液装置,24h更换1次,更换各连接处时应常规消毒。

2.1.2 穿刺部位渗血、渗液或出现血肿

穿刺点渗液可因穿刺部位或邻近部位的活动和危重患者2h翻身1次时不慎拉出等原因引起。故预防时,除非必要,要尽量减少穿刺部位活动,加强护理技术和责任心。发生小的渗液、渗血和血肿时,可立即在穿刺点覆盖无菌纱布,用手指按压穿刺点5～10min,必要时24h内用冰袋压迫止血,甚至拔除。

2.1.3 管腔堵塞或输液不畅

导管阻塞可因不当, 导管反折等所致,这种情况容易发现并解决;也可因长期输注高渗液,如甘露醇;高价营养液,如氨基酸、脂肪乳和白蛋白等,其残余液中的阳离子复合物易遗留在导管内及导管冲洗不彻底所致,故在输注脂肪乳剂时与常规补液交替输入,输液结束后再用生理盐水5ml快速冲管,可保持导管通畅;部分颅脑损伤患者频繁呕吐、咳嗽、呃逆致胸腔压力增高,血液返流到导管内,停留时间过长,会引起凝血堵塞导管。堵管的两种处理方法?(1)用生理盐水20ml加肝素钠1ml(12500u/支),注入深静脉导管内2ml,5min后用另一干燥注射器与深静脉导管相接,回抽,抽出小血块将其弃于弯盘,接着再抽取配好肝素的生理盐水,冲洗,仍感阻力大,回吸阻力大,如此重复5～10次即可。(2)若深静脉管仍未通畅。改用生理盐水20ml加尿激酶10u注入深静脉导管内2～5ml,视阻力大小调整推注液体量;2min后重复此法操作,阻力已明显减小;10min后推注无阻力,回血良好,输液通畅,无须拔管。

2.1.4 导管脱出

采用双重固定以避免导管脱出:(1)用缝线牢靠固定导管于皮肤,(2)穿出处无菌敷料外和距离皮肤穿出处10 cm以上分别用胶布牢固固定。

一般护理 (1)应每班认真交接班,经常检查导管深度,观察敷贴有无松脱或者卷边。(2)敷贴每48h更换一次。(3)肝素帽每周更换一次。(4)每次更换敷贴时应注意避免将导管脱出,昏迷躁动患者适当约束双手,必要时应用镇静药物。更换敷贴时应注意沿导管的方向向上揭去敷贴,以免将导管拨出。

2.1.5 空气栓塞,防止走空,加强巡视,对接头处使用的三通阀或肝素帽,发现松动或脱落,立即去除,无菌下更换。

2.1.6 深静脉血栓

急性期患者均同时输注止血药物,容易引起血栓形成,故尽量保持右侧高位,使血流通畅,避免血流淤滞形成小的血栓,进而发展成大的血栓。股静脉置管时要经常活动双下肢,3～4次/日,15～30 min/次。

2.2 拔管时的护理

用无菌注射器连接导管,边抽吸边拔管,以防导管末端附着的血栓脱落形成新的栓塞,拔除后按压穿刺点5分钟后消毒皮肤,覆盖无菌纱布。

3 结果

股静脉置管62例,锁骨下静脉置管18例,且均为右侧。急诊手术前于手术室置管12例,其余68例均在病房床旁置管。置管时间13～46d,18d时因感染拔管3例,32d时因堵塞拔管2例。

4 讨论

深静脉置管是危重大手术围手术期血流动力学监测、输注各种药物及营养的重要措施,临床上多采用股静脉或锁骨下静脉穿刺,因其血管直径粗大,血流快,能够快速进入体循环和脑循环。可减少颅脑损伤病人因颅内压增高脱水治疗时脱水药物对血管及局部组织的刺激,减少药物性静脉炎的发生[5];同时也保证了常用脱水药物甘露醇快速输注,达到良好的脱水效果。对于重度颅脑损伤患者,在应用深静脉置管和护理时,有几个尤为重要的特点,不同于其他疾病患者,如下:①它是颅脑手术及麻醉的重要技术,麻醉、手术前深静脉穿刺置管可保证手术的相对安全性,技术熟练者可缩短急诊手术患者的手术等待时间。②颅脑损伤患者置管的特殊性,使用生理盐水封管,或者凝血四项检测下使用肝素或者不使用肝素,或五日内不使用,尽量避免再出血,另外,有研究证实用生理盐水封管无血液凝固,生理盐水对血管刺激性小,可降低静脉炎的发生率[6]。③可保证老年、肥胖等患者定时、顺利静脉输注脱水剂甘露醇,有效降低颅内压。④我科行该术的患者皆意识不清,故术后须密切关注并保证管的固定,避免患者在意识不清状况下拔除,外固定牢靠,缝合时线固定也好。⑤因患者无知觉,对股静脉置管者,观察足动脉搏动和体温,活动下肢,预防下肢静脉血栓。因此,做好以预防为主、及时发现并及时处理并发症的深静脉置管护理,把并发症减少到最低程度,具有极为重要的意义。

参考文献

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[2]徐佳美,应波,张红梅,等,血透病人中心静脉置管感染原因分析及护理对策[J].实用护理杂志,2001,17(11):22.

[3] Collin GR. Decreasing catheter colonization through the use of an antiseptic-impregnated catheter: a continuous quality improvement project[J].Chest,1999,115:1632-1640.

[4] 殷秋阳,姚凤娥,刘桂清,中心静脉置管感染与导管阻塞相关因素分析[J].护理研究,2003,17(2):96.

[5]王舜娟,李照杰,深静脉置管在神经外科患者中的应用[J].护士进修杂志,1999,14(2):47.

[6]郝玉凤,尚晓霞,张艾香.静脉穿刺留置管用生理盐水封管的观察[J].实用护理杂志,1999,15(6):34.

作者单位:1.延安市人民医院神经外科716000

篇7

1.土地整理过程中的生态环境保护问题

鉴于我国土地整体仍旧处于初级阶段的情况，我们仍以提高土地产出率为主要目的，虽然大多数的整理项目是为了增加耕地而积，维持耕地总量的平衡，但是已经开始对生态环境保护工作予以了一定程度的关注，已经开始大面积背造防护林，这对于生态环境的恶化起到了一定程度的遏制作用。

1.1 单一作物破坏了生态平衡

大规模进行土地平整，虽然大幅度增加了耕地面积，并且实现了垦殖率的提升，但是这一过程也导致了原生、次生自然植被大规模减少和退化。农作物过于单一破坏了原有的生态平衡，在这种情况下一旦发生大规模病虫害，很容易导致受灾区域的急剧扩大，此外单一作物还会减少野生动植物资源的生存空间。

1.2 对水资源产生了不良的影响

由于大量耕地的开垦，需要新建农田水利工程，虽然会增加粮食产出，但是水资源的需求量也大幅度攀升，这就会改变地表水系的网络结构，会对水环境产生不利的影响。此外，由于需要大量修建道路和水渠，虽然减少了除草和维护渠道等工作内容，但是却会影响涵养水源，易造成洪水寅宣泄。部分地区由于梯田建设不当，导致土壤过分侵蚀，很容易阻碍流域水源的补给过程。

新疆维吾尔自治区水资源总量原本就不充足，特别是随着耕地面积的急剧增长，对水资源的需求急剧攀升，造成了巨大的压力，这样的开垦工作不仅会延缓农业经济的发展，主要会造成水土流失问题的加剧，破坏原本已经非常脆弱的生态环境，带来生态环境恶化后果，例如沙尘频繁发生。

1.3 分析评价论证不足

在进行土地整理项目规划和专项规划设计时要对土地整理可能产生的影响进行全方位的研究和论证，并且由于我国现缺少一套完整可行的生态绩效评价体系，因此说土地生态环境评估工作很难落到实处。特別是部分工作人员为了保证耕地总量的动态平衡，过分追求土地整理数量，却对土地整理的质量以及对生态环境造成的影响缺乏足够的关注。

1.4 生态系统结构趋于简化

在进行农田灌溉及排水渠道的修筑时，为了减少项目投资，并且为了提高设施的耐用度，经常将沟渠建成直线形状。特别是在部分经济发达地区为了追求土地整理的品味与结构，大量铺设混凝土沟渠和路面。这样不仅无法涵养水源，还加速了地表水土流失，并且还无法寄养水中生物，无法发挥水生物的自净能力。此外，由于非灌溉期间水渠内不存水，更是恶化了沟渠附近的水环境。

2.土地整理过程中的生态环境保护对策

2.1 建立、确定评价指标

在进行土地整理的过程中我们一定要进行科学的生态环境管理，建立符合当地实际情况的评价体系。建立评价体系的核心就是明确评价指标，这样不仅可以对生态环境监控指标进行量化，将土地整理对环境的影响有一个明确的认识，此外还要通过恰当的经济、行政和法律措施来提高土地整理对生态环境的保护作用。

2.2 处理好“质”与“量”的关系

为了实现土地利用率的充分提高以及土地结构的优化，我们应采取多项有效措施，来协调、缓解人与地的矛盾。这样才能够在提高土地利用率的同时，充分发挥土地的生产能力，并且实现了保护生态环境的目的。作为自然地产物，土地质量的提高必须遵循规律，充分考虑到各生态因素的平衡、生态系统的物质循环、土地生态系统与其他环境系统的关系，在此基础上进采取适宜的生物和工程技术。

我们以新疆地区为例，作为典型的干旱气候，有充足的水资源才能够保证农业的发展，因此我们不能言目的进行开荒造田，应对水资源进行全面布局，以水为龙头，在保护生态环境的基础上，进行农业土地整理工作，这样才能够在提高土地利用程度的同时，改善农业生产条件。

2.3 保护生物多样性

通过大量的研究，已经发现能保持农业生态系统的非目标生物多样性，能够在促进养分循环、防止土壤流失、提髙土地产出量、保护土壤有益生物、减少环境污染等方面有着积极的作用。鉴于人们在农业区域进行生产，因此就无法像建立自然保护区那样来保护生物多样性，因此说在少影响或者不影响农业生产力的前提下，我们必须加大对生物多样性的保护与利用。

2.4 实施景观生态规划

地球表面土壤、气候、生物以及地貌构成了地表景观。因此在土地整理的过程中，我们不能仅将目光放在土地调整、改造方面，还要对土地按照景观生态学的相关理论进行综合规划。例如：将田间两边的灌木林和防护林为单独的林块提供通道，在小溪和池塘边种植树木降低水温等。

3.结语

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我国污染物排放的

累积性、长期性、复合性及新型环境问题将相互交织，环境保护工作必将

更加复杂。同时，

随着生活水平的不断

提高，老百姓对环境质量

的要求也相应提高。

因此，重视并加快环境

政策创新与实践将

成为新形势下我国

环保工作的迫切要求。

到目前为止，我国的环境管理政策核心仍是采取防范措施和加强环境管理，办求不产生或少产生对环境的污染和破坏。然而，随着环境压力的不断加大，以防范为主的管理方式能否有效遏制持续恶化的环境质量？

中关村绿色国情与战略研究小组研究员曹凤中接受本刊记者采访时指出，未来十年，我国污染物排放的累积性、长期性、复合性及新型环境问题将相互交织，环境保护工作必将更加复杂。同时，随着生活水平的不断提高，老百姓对环境质量的要求也相应提高。因此，重视并加快环境政策创新与实践将成为新形势下我国环保工作的迫切要求。

积极完善 由污染控制转向质量改善

总体来看，我国在不同阶段和不同区域选择了多维的环境管理模式。“十二五”时期，我国采取的主要是污染控制管理模式，并处于向环境质量与风险方法目标管理模式过渡时期。PM2.5环境质量标准出台就反映了这种趋势。

不过，这种传统的命令控制型治理方式，已经通过实践证明效果并不理想。一位业内专家曾向记者直言，依靠目前的政策管理手段，严重的雾霾现象近十年、甚至更长时间内都不能消除。

事实上，不仅仅是雾霾问题。当前，一些传统污染物，减排边际成本开始大幅度增加，减排压力不断加大。尽管旧的环境问题有望逐步得以解决，但由PM2.5、重金属、危险废物等有毒有害物质引发的环境风险已处于高发态势，重金属、工业场地污染等累积性、难治理问题将在较长时期内持续存在。污染防治重点也将由工业点源污染转向区域性、行业性、流域综合环境问题和农村环境问题等。

要解决这些不断向深度和广度渗透的环境问题，显然需要更加有效的环境管理政策。曹凤中认为，未来十年内必须重视以环境质量和环境风险控制为核心的环保法律法规及标准体系建设。

可以看出，“十三五”时期，将是我国实施总量控制与质量改善双重约束目标控制期。“在工业化、城镇化压力未完全解决阶段，治污减排仍是环境保护的重点，短期内不能弱化，与风险防范一并作为环保工作的两大抓手。环境质量作为目标指向，可能建立总量与质量双重约束的考核机制。”曹凤中说，“十三五”以后，经济结构若能成功转型，经济增长与原材料消费逐步“脱钩”，环境压力可能逐步减轻。常规污染物总量控制的必要性将有所降低。基于人体健康和生态系统平衡的环境质量导向预期，即创建舒适、优美、健康的生存环境，将成为环境保护工作的根本出发点。

如果进展顺利，曹凤中表示，2015年后，我国应以环境质量为基准研究制定污染排放标准，研究重金属、持久性有机物、PM2.5等与环境健康密切相关的污染物的管理政策。按照环境质量改善的客观规律，逐步实施按要素的系统管理方式，实现清洁且安全的水体、清新的空气、保护与恢复的土地、生物多样性与生态系统平衡的四大目标。研究以环境质量改善目标导向的分区分类管理政策。鼓励各地方根据自身环境状况和突出环境问题，制定地方排污标准，实施特别排放限值，进行严格管控。

加大投入 提升环境经济政策的执行力

实现环境质量达标或者环境质量安全，需要大量资金持续投入，这些资金从哪里来？曹凤中认为，除了继续加大政府性财政资金的环保投入外，需要拓展环保工作的资金渠道。

从目前的产业发展情况预测，“十二五”时期，中国环保产业将继续快速增长。2015年环保产业总产值有望超过2万亿元。2011年至2015年，中国环保投资将达3.1万亿元。预计到2020年环境保护投入将翻一番。

环境经济政策主要是指根据环境经济理论和市场经济原理，运用财政、税收、价格、信贷、投资、市场等经济杠杆，调整和影响当事人产生和消除污染及生态破坏行为，实现经济社会可持续发展的机制和制度。环境经济政策是实现环保规划的重要保障和基石，是实现污染减排的重要政策支撑，是未来环境政策创新的主要方向。为此，曹凤中认为，未来十年，应继续强化综合的排污许可证管理，使其成为一个污染预防和控制的重要手段；扩大排污收费、使用者收费、排污交易和其他经济手段的使用范围，加强其激励作用。

拓展环保资金投入还应多管齐下。“比如，积极推进生态补偿、完善排污收费政策，加快环境税改革，加快推进绿色金融政策和绿色贸易政策的运用，逐步构建体现环境资源成本的环境资源定价政策机制等。”曹凤中进一步强调。

让环境政策更加行之有效

随着我国环境问题日益呈现出多样性和复杂性的特点，环境保护也越来越成为一项系统工程。曹凤中表示，环境保护已成为国家责任，环境政策必然要系统地融合到国家其他各项政策中，在制定工业、农业、渔业、交通运输、能源等经济政策时，均应考虑这些政策对环境的影响，应将有关环保要求纳入到这些政策之中。

目前，我国开始实施的环境保护综合目录的工作正在逐步发展。曹凤中介绍说，编制环境保护综合名录，就是要通过对产品、工艺、设备进行深入分析、科学论证，来反映其对环境的影响，通过差别化的政策，将资源稀缺程度和生态价值内化为企业内部成本，强化企业的生态环境责任。

为达到以环境保护倒逼企业技术升级、优化经济结构的目的，曹凤中建议，国家有关部门应采取差别化的经济政策和市场监管政策，遏制“双高”产品的生产、消费和出口，鼓励企业采用环境友好工艺，逐步降低重污染工艺的权重，并加大环境保护专用设备投资。

篇9

[关键词]山岳型旅游地；水环境；管理模式

[中图分类号]F59

[文献标识码]A

[文章编号]1002―5006(2007)11―0047―05

1、引言

水环境问题已成为21世纪全球社会经济可持续发展的重要制约因素。旅游业是重要的经济产业之一，然而旅游业的快速发展已引起了水体污染等一系列水环境问题，如何进行合理有效的水资源利用与保护是旅游地可持续发展亟待解决的主要问题之一。自20世纪60年代末旅游环境研究兴起以来，水环境管理问题成为旅游环境研究的重点领域与主要内容之一。近年来，国内学者覃新萍等对深圳华侨城的给水系统和雨、污水系统进行了设计；督明明提出青狮潭水库向漓江有偿旅游供水的水权理论；陶卓民和芮晔提出旅游景区清洁生产有利水资源管理，是旅游可持续发展的保障；王群对国外旅游地水供需矛盾以及旅游水环境影响研究进行了综述，旅游区水环境研究已从单一的水生态与承载力向水供需和水环境管理迈进。山岳型旅游地由于其独特的自然环境、社会经济环境、旅游开发方式，水量和水质问题已对生态环境造成巨大的压力，未来水环境问题将更加突出。因此，山岳型旅游地的水资源保护、利用与管理尤为重要。目前国内学者对山岳型旅游地的管理体制、客流特性、生态环境、生命周期、空间竞争、居民态度等已有一定的研究，但对山岳型旅游地水环境管理的研究甚少。本文以牯牛降风景区、普陀山风景区、黄山风景区3个不同发展阶段的山岳型旅游地为案例，对水环境管理现状、水环境管理驱动力和管理方法进行比较。在此基础上，从管理的角度提出了山岳型旅游地水环境管理模式，以期为山岳型旅游地的可持续发展与管理提供借鉴。

2、山岳型旅游地水环境管理比较

2.1　区域特征比较

牯牛降、普陀山、黄山3处案例地既有共性，又有差异。共性在于三者都属于山岳型旅游地，且旅游地区内均提供食宿等服务设施，有着不同程度的水需求；区别在于发展阶段、管理模式、地理环境等方面。在发展阶段上，三者分别处于旅游地生命周期的初期、发展期、成熟期等典型的发展阶段；在旅游地经营方式上，三者分别采用租赁经营、国有企业、股份公司3种经营方式。因此，本文选取的案例地具有一定的代表性，便于进行比较研究。

2.2　旅游地水环境管理比较

2.2.1　水环境管理现状比较

(1)牯牛降风景区(观音堂核心景区)

牯牛降风景区(观音堂核心景区)正处于旅游发展初期，属生态旅游示范点，黄山市牯牛降旅游发展有限公司于2002年整体租赁经营，租期为50年，实行自负盈亏，景区内建设与管理均由其负责，现有床位200张左右，需水量较少。景区降雨量丰富，多年平均降雨量1600―1700毫米，地下水资源为17×104立方米，山上溪水常年不断，景区在山下建一拦水坝，输往各用水处。据实地访谈调查，景区内宾馆和餐厅及各用水处均没有装水表，不需交水费，管理者和经营者也没有制定节水管理政策，员工更没有节水意识。建有一污水处理厂，污水处理后即排放到下游，无水质监测与监督，无中水回收利用系统，所有用水均为源泉水。

(2)普陀山风景区

普陀山风景区已进入旅游发展期，属海滨海岛型风景区，景区由普陀山旅游集团有限公司(国有独资企业)经营，普陀山管理局管理景区。景区制定了一系列环保政策，创建ISO14000国家示范区，对风景区排污、排气、生态、净化、固体废弃物自净处理等工作逐一进行自查和整改。由于地处海滨，淡水资源缺乏，多年平均降雨量为1209毫米，岛上共修建大小水库5个，蓄水量不到90×104立方米，蓄水量少，加之山上人口密度大，用水十分紧张，每年旅游旺季和干旱季节用水更为困难，属资源性和工程性缺水并存的地区，可饮用的淡水水源不足，抗旱能力差。水费约8元/吨，大大增加了宾馆和招待所的经营成本，宾馆和招待所虽制定了节水管理政策，但尚未采取任何节水技术措施和对游客进行节水意识教育等。舟山市政府为扶持普陀山旅游发展，于1993年投资938万元，铺设由本岛芦东水库至普陀山三甲堂水库的输水管道，每年由芦东水库向普陀山输送150×104立方米淡水，大大缓解岛上淡水短缺问题。2005年，舟山市政府铺设第二条跨海输水管道，实行“一备一用”，以确保普陀山的供水需求。由于盐水淡化成本太高，尚未建立盐水淡化厂。

(3)黄山风景区

黄山风景区年平均降雨量2376毫米，降雨非常丰富，总体上不存在资源性缺水，但降雨量分配不均，丰枯水期差异较大，由于蓄水设施有限，工程性缺水影响降雨的储存和利用。随着旅游规模的不断扩大，水供需矛盾日益突出，对水生态系统压力逐渐增大。景区修建水库，设立水厂，根据丰枯水期提供不同的供水量。由于山上供水成本高，水价高山景区10元/吨，低山景区7.5元/吨，加之排污费，综合水价约达13元/吨。据实地调查，宾馆普遍感到水费对宾馆的开支造成巨大的压力，并100％地制定了节水管理政策，要求员工和管理人员节水；15.38％的宾馆在水龙头上安装限速流量器或采用感应水龙头，46.15％的宾馆采用节水马桶或在马桶水箱内安装冲水限制器或用瓶子等装些石子放在水箱内，15.38％的宾馆(狮林大酒店和西海饭店等)在客房浴室或职工浴室、洗衣房等安装脚踏板，42.85％的宾馆在公共水龙头上安装锁，无钥匙人员不可以打开水龙头；玉屏楼宾馆采取了中水回用系统，回用率约为90％。此外，由于昂贵的水价及有限的供水，管理者自身的道德意识和节水意识水平也相对提高。71.43％的宾馆采用贴告示牌或培训等对员工进行节水意识教育；57.14％的宾馆对浪费水的员工进行经济惩罚或其他惩罚措施；50％的宾馆采用在客房内贴节水告示牌等形式对游客进行节水意识教育。

2.2.2　管理驱动力及其方法比较

各风景区由于旅游发展阶段、管理主体、水资源等方面存在差异，导致外界控制、道德规范、经济约束等驱动力和水环境管理方法(政策管理、技术管理和意识管理)存在较为明显的差异。

(1)牯牛降景区

牯牛降景区(观音堂核心景区)由于属私人租赁经营，水源充足，旅游开发初期游客量也相对较小， 景区仍处于开发初期，问题尚未显露，无外部限制因素，也不存在经济限制和道德节水意识因素。因此，景区没有进行政策、技术、意识等任何管理措施，水环境管理处于无序状态。若长此以往，景区水环境问题将显现，并逐步趋于严重。因此，政策、技术和意识管理都亟待加强。

(2)普陀山风景区

普陀山风景区由于淡水资源的严重缺乏，加上管理部门的限制，景区制定了相对较为完善的管理政策。昂贵的水价也推动景区进行政策管理，但由于属国有企业经营，各经营企业并没有进行严格的技术措施节水，尚缺乏有效的措施落实政策；技术管理相对落后，节水器具采用较少；企业和员工节水意识较差，虽然都了解节水的重要性和节水管理政策，但节水没有奖励，不节水也没有惩罚。道德也没有构成主要的驱动因素来推动景区的意识管理。未来在继续加强政策管理前提下，应重点加强技术和意识管理。

(3)黄山风景区

从各景区比较来看，黄山风景区目前水环境管理状况相对较好，尤其是技术措施可以为其他景区借鉴。黄山风景区已进入成熟期，政策推动力相对减弱，由于是股份公司经营，景区虽然没有制定严格的节水政策，但星级较高的宾馆自身制定了相对较为具体的节水政策，只是实施力度有待加强。目前政策和技术管理已基本定型，水环境管理最大的驱动力是昂贵的水价，政策控制和经济限制二者相结合，提高了景区管理人员和员工的节水道德意识，推动景区加强意识管理。但景区管理机构中缺乏针对性的部门全面有效管理全山的水量、水质问题；景区政策中对污水排放和供水分配制定了相应的政策，但尚未制定严格有效的政策来提高游客及各单位的节水意识，各单位的节水措施基本上依赖于本单位的政策，全山不具有统一性；昂贵的水价及有限的供水，促使管理者自身的道德意识和节水意识水平有所提高，但若排除当地的水价和缺水等客观条件，道德和节水意识并不构成水需求管理的驱动力。未来在巩固政策、技术管理的同时，应着重加强意识管理。

从以上各景区分析可知，水环境管理的驱动因素主要为外部控制、经济限制和道德意识。外部限制主要包括区域自然条件的干旱和内在水的缺乏程度，景区以及政府或其他旅游、环境等相关部门的政策限制。经济限制主要是水价，包括资源水价、工程水价和环境水价等。道德意识主要是旅游地经营者和管理者所具有的节水意识，以及其经商和管理方法中所具有的环境敏感度。三种驱动力的不同作用力导致景区在政策管理、技术管理和意识管理等水环境管理方法上存在差异。总体上，当地自然条件缺水是影响水环境管理最直接的因素，而经济限制是最主要的驱动因素，强烈道德感可以在其他驱动力缺乏的情况下，促进各种管理措施的实施，但在其他驱动因素缺乏的情况下，道德并不构成重要的驱动力。在目前水环境问题没有达到完全危机时，需要政策驱动力来推动水需求管理的有效实施。

3、山岳型旅游地水环境管理模式构建

国外学者提出的旅游地水环境管理对策主要有管理政策、技术措施、经济措施和教育措施等。管理政策上，为了保证水供需长期平衡，取得经济效益、社会效益和环境效益，水环境管理被众多国家和学者首肯。国外目前较多国家将以上4种措施相结合，实行水环境一体化管理。当外界控制、道德规范、经济限制三个驱动力都扮演很重要的角色时，水环境管理实施最有效；反之，实施效果则最差。

山岳型旅游地游客量与服务设施的增加，一方面加大了景区的水供需矛盾，另一方面，过多的废水排放对景区的生态环境也造成了巨大的压力。因此，许多山岳景区已实行“区内游、区外住”的旅游开发模式，但大多山岳由于地形陡峭、游览路线长或度假旅游的开发等因素，不适合进行当天往返的路线设计，水环境一体化管理提上日程。从管理的角度来说，未来山岳景区理想的水环境管理模式应是随着人的素质不断提高，以道德影响为主，外部控制和经济限制影响为辅，形成意识管理、政策管理和技术管理三者齐头并进。政府是实施旅游水环境管理的主导力量。水环境管理需要各区域各部门的共同合作，只有政府牵头，发挥其引导和主导作用，才能充分发挥其他相关主体保护旅游水环境。如纳米比亚制定新的水法案和旅游法案，西班牙的巴利阿里群岛颁布了水文计划等，使保护旅游水环境成为公民的一项法律行动，效果明显。经济手段是保护旅游水环境最直接的手段。国外研究的实践证明，在公民环保意识有待提高的情况下，增加排污费和水费可以直接刺激人们节约用水，这为政府和实业界保护旅游水环境提供了一个重要方法。道德教育是保护旅游与水环境可持续发展的根本途径。随着人们收入的增加，经济手段不具有长远性和全面有效性，只有加强节水教育，全面提高人的素质，增强人们的水环境保护意识，才能从根本上解决水质污染和水量短缺问题。

景区的区域特征与生命周期所处阶段不同，水环境整合的具体措施也不同。各风景区可依据一体化管理模式，寻找相应的侧重点进行水环境管理。例如，在政策上，今后黄山风景区仍应加强政策管理，从总体上制定风景区的水管理政策，做到全山各宾馆和招待所用水及污水处理统一管理，增强企业的外界压力；普陀山风景区也应进一步加强政策的执行力度，与舟山市水务局协调统一，制定全景区的供水、节水政策，并将政策形成制度化；牯牛降风景区目前应在开发初期制定严格的水环境管理政策，避免走“先污染，后治理”的老路。在技术上，黄山应继续加强各单位节水设备的改造，全部采用节水型马桶和生态厕所；普陀山风景区和牯牛降风景区均未采用节水器具，应着手改造现有设备，普陀山可根据成本效益分析，适时建立盐水淡化厂。在经济调控上，黄山和普陀山风景区均制定了较高的水价，今后还可制定超标用水超标收费等经济措施；牯牛降景区应及时制定科学的水价体系，以保证旅游和水源的良性发展；此外，还可引用国外的生态税进行经济补偿。在教育引导上，各风景区都应加强游客、员工的节水教育与培训，采用多种宣传和激励手段，提高管理者、员工和旅游者的节水意识。

4、结论与讨论

(1)山岳景区未来理想的水环境管理模式应是以道德影响为主，外部控制和经济限制影响为辅，形成意识管理、政策管理和技术管理三者齐头并进。政府是实施旅游水环境管理的主导力量。经济手段是保护旅游水环境最直接的手段。道德教育是保护旅游与水环境可持续发展的根本途径。

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关键词 资源型城市 生态破坏 环境政策

中图分类号：F293 文献标识码：A

0引言

近几年来，鄂尔多斯市经济飞速发展，但伴随经济发展的是生态环境逐年恶化，人与自然矛盾凸显，环境的破坏也在制约着经济的发展，生态改善和环境保护日益成为改革发展的重点。这主要是由于当地片面追求GDP，忽视了生态文明建设，导致环境经济政策在制定和实施过程中存在诸多缺陷。也从侧面反映出制定科学合理的环境经济政策已经迫在眉睫。

1环境经济政策的理论基础

1.1环境经济政策的内容

环境经济政策是以经济建设和环境保护协调发展的手段，按照市场规律的要求，综合利用财政、税收等工具，对环境经济活动进行调节的一类综合性政策体系。环境经济政策属于通过经济手段进行的行为激励，它以市场机制为基础，使外部不经济的成本费用内部化，改变生产和消费领域原有的经济刺激模式，改善环境状况的行为。环境经济政策有两种基本形式：

（1）调节市场型。又称命令控制型，其环境经济政策主要是通过“看得见的手”（即政府干预）来解决环境问题，其核心是由政府给外部不经济性确定一个合理的负价格，由外部不经济性的制造者承担全部外部费用。

（2）建立市场型。主要是通过“看不见的手”（即市场机制）来解决环境问题。

1.2环境管理的经济手段

环境经济政策调节、控制、和引导经济主体行为的功能，主要是通过实施各种环境管理的经济手段来实现的。采用的经济手段主要有排污收费、绿色信贷、环境税、排污权交易、生态补偿政策等。这些经济手段适用于污染控制、自然保护、资源利用、流域、区域综合环境管理、国际和全球环境问题以及生产、消费等领域。

2鄂尔多斯存在的环境问题

鄂尔多斯深居祖国内陆，全年降雨200-400毫米，属于干旱和半干旱的过渡地带，植被也呈现出荒漠和草原共生的特点。东部地区地表侵蚀强烈，水土流失严重。中部有毛乌素和库布其两大沙漠，占全市总面积40%。鄂尔多斯探明的煤炭储量1700亿吨，占全国的1/6，预测远景储量一万亿吨。随着近年来对地下煤炭和天然气的开采，生态破坏日益加剧。地表塌陷是资源开采过程中产生的主要问题，目前当地已探明老空区面积为300平方公里，塌陷区面积10平方公里，据统计鄂尔多斯每年因开采煤炭造成的地表塌陷接近0.4公顷。在煤炭开采的同时造成大片土地产生积水和盐碱化，由于对表土的破坏，使得草原自身的恢复能力大大降低。煤炭在开采、装卸和运输的过程中，会产生大量细小的粉尘和固体颗粒物，会对矿区周边的空气造成污染。不断燃烧煤炭产生了大量的一氧化碳、二氧化硫以及一些其他工业废气，PM2.5和烟尘排放量在近年都有明显上升。同时，煤炭的开采以及煤化工，都需要耗费大量的水，由于当地水资源有限，造成鄂尔多斯水位的不断下降。而且工厂排放的废水又会加速地表水和地下水体的污染，更加威胁到用水安全。

生态环境的破坏，笔者认为原因在于国民经济结构的不合理。分析污染源来看，它们主要来自于那些高污染、高耗能、高排放的重工业。与农业和服务业相比，工业在鄂尔多斯的产业结构占比中显得尤为突出。2014年，鄂尔多斯市三大产业比例为2.1：60.5：37.4，工业处于绝对的主导地位，其中以“三高”为代表的重工业又占据绝对优势，煤炭、电力、天然气这三大部门的规模以上企业占工业总产值比重高达70%以上。重工业部门是当地污染物的主要来源，传统经济模式下，人们片面追求经济效益，忽视了环境外部性。从投资结构来看，一二三产业投资占比为4.2：67.4：28.4，一三产业相对有所增长，但仍旧难以撼动工业的主导地位。政府为了让企业具有竞争力，往往给予政策扶持，比较典型的就是降低收取排污费，而政府对污染的治理停留在表面，这就导致治污的速度远赶不上排污的速度。这种片面追求GDP的高污染、高耗能、高排放、低效率的经济增长模式正是中国环境问题的根木症结所在。

3环境经济政策存在的弊端

还未形成科学完备的环境经济政策体系。目前我国仅构造了一个基础的环境经济政策框架，包括财政收支、环境税费、排污权交易、生态补偿、环境金融等。除财政、环境税费发展相对完善外，其他几个方面还处于起步和试点阶段。环境经济政策的结构安排与分工，哪些是主要政策需要优先考虑，哪些是次要政策需要辅助执行，面对现实复杂的问题，如何打出科学、有效又迅速的政策“组合拳”，都需要在环境经济政策的不断发展中逐步明晰。

环境管理体制还不完善。在现有的环境管理体系中，环保部门和其他部门之间，中央政府和地方政府之间，地方政府和地方政府之间存在职责权限划分不清和互相博弈，是环境管理过程中面临的最复杂的问题。涉及鄂尔多斯市环保管理工作的机构主要包括环保局、税务局、发改委、国资委、财政局、农牧局、卫生局等。政府的各个部门虽有工作的分工，但多部门共同管理，必会出现多个执法主体，部门之间职能交叉，工作协调难度大，宏观调控和监管效率不高，很容易出现越位管理、互相“踢皮球”、监管不力的现象。有些环保机构身份定位也存在模糊不清，既是“运动员”又是“裁判员”，部分机构不仅为环保项目开展环评工作，同时还对环保项目建设实施审批，把原本归属于两个机构的职责范围，统归于一个部门。

环境保护与经济发展存在脱节。长期以来，衡量一地区发展水平的唯一指标是GDP，在“以GDP为宗旨”的思想下，GDP的高低直接决定着领导干部的仕途。鄂尔多斯市部分地区为了完成既定的财政收入和经济增长的各项指标，不断增加对“三高”企业的投资，普遍秉承“先污染、后治理”的理念，优先建设主体工程，环保措施严重滞后，在实现经济增长的同时，环境压力和治理成本也在逐年提高。这主要是因为在官员政绩考核中，集中反映于GDP的各主要经济指标处于绝对优势，而环保工作处于次要地位，不受重视。官员政绩考核维度不全面，考核内容有限，尤其对环保工作的成绩考察没能和官员的政绩产生有效关联，激励效果不足。

4鄂尔多斯环境经济政策的发展方向

如今的生态环境问题，早已超过一区一域而成为全人类所共同面对的难题。生态环境问题的实质是社会公平问题，而解决社会公平的唯一途径就是发展。制定科学有效的环境经济政策，将对地区的可持续发展起到关键性的作用。首先要进行体制改革，改变“政出多门”、各自为战的局面，统一交由环保部门管理；其次以市场经济为依托，正确处理好政府与市场的关系，转变政府职能和管理理念；最后加强监管，对违法单位或个人要严厉查处。

4.1明确各部门的管理职能

在环境管理过程屮，鄂尔多斯的各级政府都要对工作进行统一部署，明确划分相关部门的管理职责，并设立统一的协调机构，及时掌握工作情况。整个管理体系中以环保行政主管部门为主导，牵头协调其他部门的工作，其他协管部门处于辅助地位和补充地位。在管理范围上，环境问题的所有管理工作由主管部门来解决，本区域的工作由下辖分管部门解决，不得超过自己的职能区域行使权限。环境保护的监管工作由主管部门统一安排，分管部门要进行自我管理，主管部门要定期审核分管部门的工作，对监管不力的集体或个人进行问责。出台相应的环保法律法规，保障执法人员有法可依，对违法者追究法律责任。

4.2合理定位政府与市场的关系

环境经济政策能否有效实施，市场机制如何体现，关键在于政府和市场的关系，而二者关系的核心问题又在于政府的角色定位。环境经济政策要求政府改变过去大包大揽的做法，转而运用间接的宏观调控，综合运用经济、行政等多种手段；要求政府改革管理创新，有效释放市场活力，建立服务型政府，这与简政放权、放管结合和转变政府职能的任务一致。环境经济政策是“以环境保护优化经济发展”的典型，市场在资源配置中起决定性作用，并且更好地发挥政府作用，也体现了国家转变经济发展方式的具体要求。

4.3改变传统观念

鄂尔多斯要根据当地产业发展的实际情况，着力转变经济发展方式，把经济发展的立足点转到提高质量和效益上来，不仅要加快促进传统产业升级，还要在培育产业新优势上下足功夫，特别是以节能环保、信息技术、高端装备制造、新能源新材料等为代表的战略性新兴产业。全力打造国家清洁能源输出基地、国家煤制燃料储备基地，促进经济持续健康发展。

指出：不以GDP论英雄。要改变传统的政绩观念，不是说废除GDP考核，而是要提高经济增长的质量。不仅要加强宣传教育扭转思想，还要在体制方面采取相应的改革措施。首先，建立一个更加科学的指标体系。降低GDP考核的比重，加入单位GDP能耗和单位GDP产出的税收等指标，综合反映发展的质量和效益。把环境保护放在优先考虑的位置，并将环保工作纳入官员政绩考核中；再次，严格执行环境保护的问责机制。对既定的环保政策和目标要予以坚定的贯彻执行，对执行不力的人员要严格追究其责任。

4.4创新公众参与机制

与发达国家相比，我国的公众参与机制起步较晚，公众参与环境管理也仅仅是在政府的倡导下进行，参与人数较少，流于形式，而且广大群众缺乏参与意识和参与渠道。由宏观来看，公众参与是环境保护今后的主要动力，只有民众发扬“主人翁”精神，保障公众知情权，把个人利益融于集体利益，环境才能得到改善。鄂尔多斯市地方政府应该组织人员深入基层，建立公众参与试点，掀起示范效应。做好宣传引导工作，在制定环保政策时，应事先充分调查民众意见，举办研讨会、听证会等形式，并在主要媒体平台进行数据公布和政策解读，这是公众参与环境管理的基本途径。同时大力发展环保的非政府组织，能充分集中民间力量，调动公众积极性，有效补充政府工作的不足。

5结论

生态文明建设不仅是事关少数民族地区持续健康发展的关键环节，更是实现“中国梦”的重要内容。环境经济政策又是生态文明建设中的主要内容，是非基本制度的改革，通过政策手段的主动调节实现环境成本内部化。它符合人类发展过程的一般规律，也符合我国现阶段的基本国情。环境经济政策只是一种工具，它能否发挥预期的作用，关键还在于政府各部门、社会各阶层对环境重要性的判定，以及在环境管理过程中能否协调一致。环境经济政策在环境管理体制改革，乃至政府职能转型、产业结构升级、社会文明转型中都是一个重要环节，在社会转型中发挥着重要作用。

参考文献

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[2] 潘岳.7项环境经济政策当先行[J].资源与人居环境，2008（5）.

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