工程变更管理暂行办法范文

导语：如何才能写好一篇工程变更管理暂行办法，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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高度重视农村环境保护工作，在全国首次以省级党委、政府文件印发了《关于加强农村环境保护工作的意见》。环境保护部以环办函〔2010〕247号文件印发了《宁夏回族自治区党委、人民政府关于加强农村环境保护工作的意见》，认为宁夏农村环保工作走在全国前列，《意见》内容全面，任务明确，操作性强，为全国其他省（区、市）开展农村环境保护工作提供了借鉴。

率先成立了高规格的工作机构

成立了以自治区政府主席任组长，党委副书记和政府常务副主席任副组长，财政、环保、发改等14个部门负责同志为成员的农村环境连片整治示范工作领导小组，统一协调和指导农村环境连片整治工作，构建了党委领导、政府主导、部门联动、群众参与的工作机制，全区上下构建了“塔型”目标责任制工作体系，做到“目标、责任、任务”三落实，并率先在全国环保机构改革中，单设了农村环境监督管理处，保证工作有人抓、事情有人干。

率先在全国出台了10项工作制度

出台了《宁夏农村环境连片整治项目管理暂行办法》《宁夏农村环境连片整治项目专项资金管理暂行办法》《宁夏农村环境连片整治项目监督检查暂行办法》《宁夏农村环境连片整治项目招标投标管理暂行办法》《宁夏农村环境连片整治项目变更管理暂行办法》《宁夏农村环境连片整治项目工程监理暂行办法》 《宁夏农村环境连片整治示范项目档案管理暂行办法》《宁夏农村环境连片整治项目竣工验收暂行办法》《宁夏农村环境连片整治项目绩效考评管理暂行办法》等10项制度，规范了项目管理、资金管理、监督检查、招标投标、项目变更、工程监理、档案管理、竣工验收、绩效考评考核等各个环节的工作。

率先在全国编制省级农村环保规划

农村地区是大力推进生态文明建设的主战场之一，农村环境保护是建设“美丽宁夏”的重要基础和细胞工程。自治区党委、政府对农村环境保护工作高度重视，为了扎实开展农村环保，大力推进生态文明，委托环境保护部环境规划院与中国农科院联合编制了《宁夏农村环境保护规划（2011～2020年）》

和《农村饮用水水源地保护规划》等5个专项规划（以下简称《规划》），该《规划》结合全区不同区域社会经济发展水平、资源环境条件差异、山川有别的环境功能和生态功能区划实际，着眼于2020年全面建成小康社会目标，明确了农村环保工作目标、主要任务、重点工程和保障措施。2012年11月29日，环境保护部在北京组织召开了《规划》专家评审会，认为该《规划》是全国第一个省级农村环境保护规划，对农村环保规划编制技术方法进行了有益探索；《规划》立足宁夏农村实际，系统总结了近年来宁夏农村环保工作经验，准确把握了当前宁夏农村地区面临的主要环境问题，提出的工作目标和主要任务，思路清晰、依据充分、目标明确、措施合理，具有可操作性和可达性，可作为宁夏回族自治区“十二五”及到2020年开展农村环境保护工作的指导性文件；《规划》提出的农村环境分区分类管理方案、农村和农业污染物减排、农村环保激励引导政策等内容与当前农村环保重点工作进行了密切衔接，具有较好的创新性。专家组一致同意《规划》通过专家评审，抓紧修改完善后按程序报批实施。

率先在全国加强农村环保宣传工作

率先在全国统一设计了农村水源地保护、畜禽养殖污染治理、农村污水处理、垃圾收集处理四大标识，在全区各示范项目区制作了一级、二级、三级、四级标识牌近2000多个，在宁夏电视台开辟“农村环境连片整治惠民生”专栏，依托宁夏环保网开通了农村环境连片整治示范项目网页，营造了农村环保宣传的良好氛围。

率先在全国编辑出版发行《宁夏农村环境整治技术与政策》

由宁夏回族自治区环境保护厅、财政厅和中国环境科学研究院共同编写，由中国环境科学出版社出版发行，由环境保护部副部长李干杰作序，在全国编辑出版发行了《宁夏农村环境整治技术与政策》一书，全书分为政策、工作、技术3个篇章。系统地介绍了宁夏农村环境综合整治、农村生活污水处理技术、生活垃圾处理技术、畜禽养殖污染防治技术、农村饮用水安全保障工程技术等内容。

2010年以来，累计投入农村环境连片整治示范资金10亿元（其中中央财政6.5亿元、自治区财政配套3.5亿元），对339处农村集中式饮用水源地进行了有效保护，建设村镇生活污水集中处理设施90座，铺设集污管网999公里，建设垃圾中转站与填埋场172座、卫生厕所3.5万座，购建垃圾箱（池）16.6万个，发放垃圾收运车4897辆（包括人力车2333辆），创建国家级和自治区级生态乡镇及生态村180个，使全区22个县（区）并农垦系统的1040个行政村的三分之一以上人口受益。通过环境连片整治，极大地改善了农村环境面貌和人居环境，有力地推进了社会主义新农村建设。

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论文关键词： 领导重视　 科学规划　 优质高效

论文摘 要： 近年来，招远土地规划成果显著，大大提高综合生产能力，这源于在开发土地资源同时，科学论证，科学规划，土地开发整理资金落实措施到位，工作环环相扣。

招远市地处山东半岛西北部现辖十个镇三个办事处和一个经济技术开发区，全市总人口56.88万人，土地总面积1433.18平方公里，属低山丘陵区，山区丘陵分别占总面积的40.9%和43.3%，土地后备资源比较丰富.多年来，招远市把开展土地开发整理，提高农业综合生产能力作为落实土地基本国策，实现全市耕地总量动态平衡的重要措施来抓，坚持保护与开发并重，开源与节流并举，在严格控制非农建设占用耕地的同时，努力搞好土地后备资源的开发利用。开展山、水、林、村土地综合开发，取得显著成效。自2001年以来招远市实施国家和省、市、县四级土地开发整理项目30个，累计投入2.1亿元，项目总规模0.913万hm2，新增耕地0.10万hm2，确保了全市耕地面积的相对稳定，为实现全市耕地总量动态平衡，促进经济发展发挥了重要作用。

一、土地开发整理工作的基本做法

（一）领导重视

招远市各级党委政府认真贯彻土地的基本国策，一手抓保护，一手抓开发，在搞好基本农田保护的同时，大力开发土地后备资源。市政府先后出台了《招远市土地开发整理管理暂行办法》和《招远市土地复垦管理暂行办法》。为保证土地综合开发专人抓、专人管，及时解决土地开发过程中遇到的困难和问题，市政府成立了以分管市长任组长，国土、财政、农业等部门主要负责人为成员的招远市土地开发整理领导小组，各镇（办、区）也相应地成立了领导机构。同时加大宣传力度充分利用广播、电视、标语、宣传车等多种形式，宣传《土地管理法》和“土地开发整理复垦”等有关法规政策以及全市土地开发整理情况，提高人民群众对开展土地整理重要性和必要性的认识。通过土地开发整理实现全市耕地占补平衡。

（二）规划科学、合理整治开发

招远市土地总面积1433.18平方公里，根据全市土地变更调查资料显示，目前，全市未利用土地面积，6907.81hm2(合10.36万亩)，通过对现有集中连片的农用地区域进行田、水、路、林、村综合整治，提高土地利率，增加有效耕地面积及其他农用地面积，经过科学论证，至2020年全市共划定6个土地综合整治区：1玲珑镇土地综合整治区、2大秦家镇土地综合整治区、3阜山镇土地综合整治区、4夏甸镇土地综合整治区、5毕郭镇土地综合整治区、6齐山镇土地综合整治区，整治规模2.4万hm2，增加有效耕地500hm2。

（三）加大投入优质、高效

招远市努力把握土地开发整理资金收、管、用3个环节。一是收好。对非农建设占用耕地的企业和个人，严格按照土地管理法规定的标准收取耕地开垦费，同时，足额收取新增建设用地有偿使用费。自2000年以来，招远市共上缴新增建设用地有偿使用费2.3亿元；收取耕地开垦费1.2亿余元。二是管好。对耕地开垦费和由省返还的新增建设用地使用费由市财政局设立了专户，严格管理，专项用于土地开发整理，努力做到资金跟着项目走。三是用好。确定项目时，在各镇区申报的基础上，由国土财政两家组织水利、农业等单位专家进行现场勘察，从不同角度进行审查，广泛征求意见，论证项目实施的可行性，明确开发项目的总体要求，确保立项一个，实施一个，成功一个，2002年以来，立项申报国家投资项目5个，省投资项目4个，市级项目3个，县级投资项目13个，项目总规模0.91万hm2，总投资2.1亿元，2010年又申报了1个市级投资项目，总规模525.36hm2，投资1千万元。

（四）措施完善、落实到位

近年来，招远市政府先后出台了《招远市土地开发整理复垦项目管理暂行办法》、《招远市土地开发整理复垦项目质量管理办法》和《招远市土地开发整理复垦项目施工招标管理暂行办法》，项目管理办法对项目从立项申报、实施到验收提供的材料等均一一细化，做出明确要求；项目实施办法的核心内容就是落实项目管理规范化、项目实施透明化、土地整理市场廉洁化。具体工作中，认真落实了"五项"制度，即所有国家、省、市投资项目都建立了项目法人制、工程招标投标制、工程监理制、合同管理制、项目公告制。

二、招远市土地开发整理的成效及经验

招远市通过对土地整理项目的实施取得了很好的社会效益，经济效益和生态效益。一是社会效益，通过土地开发整理，增加了耕地，缓解了突出的人地矛盾，实现了全市耕地总量动态平衡，也保障了全市城市化、工业化用地，有力地支持了经济建设。二是经济效益通过土地开发整理，改善了农业生产条件，优化了土地利用结构，促进了农民增收，如毕郭镇近年来共组织土地开发整理2390hm2，新增耕地面积达333.3hm2，全部用于发展高效农业，成为远近闻名的西瓜、甜瓜生产基地，大幅度提高了农民收入。三是生态效益，通过土地开发整理，项目区生态系统得到保护，从根本上改变土地干旱问题，减少了水土流失，增加了耕地面积，提高了林木覆盖率。 转贴于

（一）几点经验

1. 提高认识领导高度重视是搞好土地开发整理工作的关键。招远市委、市政府对土地开发整理非常重视，市委、市政府主要领导、分管领导多次对土地开发整理工作作出批示，提出明确要求，推动了全市土地开发整理工作的开展。

2. 多方筹措加大土地开发整理资金投入是搞好土地开发整理工作的保障。目前，招远市在土地开发整理资金投入上，主要把握了以下几点：一是充分利用后备资源潜力较大的优势，积极争取国家和省土地开发整理专项资金。二是严格按标准收取非农建设占用耕地新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费，把新增建设用地有偿使用费地方返成部分和耕地开垦费，全部用于土地开发整理。

3. 完善制度规范化管理是搞好土地开发整理的基础。招远市政府先后出台了《招远市土地开发整理复垦项目管理暂行办法》、《招远市土地开发整理项目质量管理暂行办法》和《招远市土地开发整理项目施工招投标管理暂行办法》。这些办法的制定和出台，为进一步规范土地开发整理项目的实施奠定了基础。保证了工程质量，确保了项目的顺利实施。

4.健全机构加强队伍建设是搞好土地开发整理工作的重要方面。目前，招远市国土资源局虽然已配备有专人负责土地开发整理，但尚没有成立专门机构，只有机构健全，才能责任明确更好地开展土地开发整理工作。

三、招远市强化土地开发整理的对策

（一）进一步强化领导，完善目标责任。土地开发整理是一项系统工程，政策性、技术性和实践性很强，单靠哪一个部门难以为继，必须切实加强组织领导，各有关部门互相配合，充分发挥各自工作优势，争取多渠道投资，加大项目投入力度。项目所在镇相应成立镇长任组长的土地开发整理项目管理领导小组，负责项目实施过程中督促检查和协调，保证工程的顺利实施和质量保障。健全完善土地开发整理目标管理责任制，市和镇、镇和村层层签订责任状，明确各级的职责和任务，切实为民办实事、办好事、造福子孙后代。

（二）进一步深化改革，完善管理制度。随着实践的深入，土地开发整理从立项到实施，从项目管理到资金管理，必须建立和完善相应的配套制度。国家、各省投资的重点项目要全面实行公告制、法人制、合同制、招投标制、监理制等“五制”管理方式，项目库项目本着“因地制宜、先易后难”的原则，平衡推进，稳步发展。要建立土地开发整理专项资金，引导和调动集体和个人投资积极性，国家、集体、个人一起上，多方集资搞开发整理。相应完善提高耕地开垦费征收标准、土地开发整理与建设用地审批挂钩制度、异地占补平衡制度、城乡建设用地增减挂钩、竣工项目奖励制度、镇村干部责任考核制度等配套政策，建立健康、良性的运作机制，实现项目管理制度化、程序化。

（三）进一步细化调查，完善开发原则。农村土地整理中对未利用土地的开发比较普遍，对现有耕地综合整治还有一定的局限性。随着认识水平和科技手段的不断改善，将耕地整理、露采矿山废弃地复垦与未利用土地开发相结合，形成城乡土地整理全面发展的新局面。全市多为低山丘陵区，土地后备资源的类型多、分布较为零散。要全面展开一次大调查，查清各类未利用土地的类型、数量与分布，查清全市土地资源潜力及开发利用的方向。通过调查分析，进一步明确“山区以改善生态环境为主的开发利用，丘陵和平原地区推进土地整理，有复垦任务的地区积极复垦”的土地开发整理基本原则。

（四）进一步硬化措施，完善科学规划。为使土地开发整理更具有科学性、合理性，保证开发整理一片、成功一片，土地开发整理必须根据社会经济发展计划，以土地利用总体规划为先导，以土地开发整理专项规划为基本前提，通过采取经济、法律和技术手段及措施，实施对土地综合治理，最终达到优化配置土地资源，促进土地资源按规划确定的用途利用，提高土地利用率和产出率。要坚持土地资源可持续利用的原则，科学指导、合理规划，因地制宜、合理布局。要树立精品意识，凡是进入国家、省级重点项目和项目库项目，要及时组织农业、水利等部门科技人员组成技术专家组，编制项目实施规划方案，上报审评，使规划的科技含量大大提高，保证项目顺利实施。

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关 键 词： 船舶建造； 在建船舶； 浮动抵押。

1船舶建造与浮动抵押的共生性。

1.1 船舶建造需要巨额资金支撑。

船舶工业是海洋经济的重要组成部分。但船舶建造是一项耗资巨大的工程，往往造船周期长，资金占用量大。 同时，船舶制造业又是一项资金投入和流动数额都非常巨大的产业。 尽管近几年来，我国包括浙江省船舶工业发展迅速，但面临诸多制约发展的因素，大多数企业面临融资困难的问题日渐凸现。修造船业的迅速发展，迫切需要解决融资的瓶颈问题。 船厂或者船东在建造船舶过程中多半会遇到资金上的困难，需要借助正在建造中的船舶进行资金的融通。 尤其是 2008 年以来，受国际金融危机以及国内银根紧缩的持续影响，造船企业面临严峻考验，订单锐减、撤船激增，融资渠道被收紧甚至关闭，不少企业面临停产、半停产状态，融资难、担保难、成本高等问题开始集中爆发。 船舶企业尤其是地方船舶企业、民营船舶企业普遍陷入融资担保难的困境。

造船业是浙江省发展先进制造业产业结构布局中作为沿海临港重化工业的重要组成部分。浙江发展造船业有其内部优势和外部环境：地处东海前沿，岸线资源得天独厚，近几年水路运输业发展迅猛，给船舶修造业带来前所未有的商机。 同时，国际船舶工业产业结构正处于调整期，这为浙江船舶工业的发展创造了良好的国际环境。 但要想发展造船业必须有发达完备的金融融资体系作为支撑，造船行业能否凭借在建船舶办理浮动抵押获得融资这一“借鸡生蛋”举措以实现金融突围？

1.2 在建船舶浮动抵押的法理基础与现实依据。

将建造中的船舶进行抵押以获得融资有其法律上的依据。我国《海商法》第 14 条规定“建造中的船舶可以设定抵押权，建造中的船舶办理抵押权登记，还应当向船舶登记机关提交船舶建造合同。 ”《物权法》第180 条规定“债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押：…… （五）正在建造的建筑物、船舶、航空器。 ”这是我国《物权法》首次明确在建船舶的抵押权。同时，《物权法》在其第181 条、第 189 条以及第196 条对担保物权中的“浮动抵押”做了明确的规定，第一次用法律的形式确立了我国的“在建船舶（浮动）抵押”制度。

从理论上讲，建造中船舶十分适合作为浮动抵押的客体，理由主要有以下两个方面：其一、造船企业普遍存在融资担保困难的问题。 由于船舶制造融资金额大，时间长，需要具有专业技能和丰富经验，船价波动剧烈存在较高风险，船厂找到有能力并愿意提供担保的保证方比较困难。其二、传统的抵押及登记方式不适用于建造中船舶。 一方面，建造中的船舶无法采取单个认定、逐一登记的方法确认，耗时耗力且效率低下；另一方面，建造中船舶的形态始终处于不确定的状态，若建造中发生设计变更造成材料变更、已登记过的物资因质量问题导致退换，则原存在的登记要解除重新登记，手续繁冗复杂。而将浮动抵押制度运用在建造中船舶上，既免除了繁琐的登记过程，又避免了传统的固定财产抵押的救济方式———出售担保物而导致半完工的船舶、特种设备及各种专用物资变现价值极低的后果，实属便捷、高效的新型船舶融资方式。

1.3 在建船舶浮动抵押的政策支持。

为帮助浙江造船企业走出融资担保难这一困难，促进浙江造船产业集聚升级，浙江海事局会同浙江省经济和信息化委员会，深入走访造船企业，对辖区有关企业的在建船舶抵押融资情况开展了调研，同时就办理建造中船舶抵押融资所涉及到的经济问题认真听取了浙江省金融办与浙江银监局两家单位的意见。 2009 年 4 月 28 日，经浙江省人民政府同意，浙江海事局、浙江省经信委、浙江省金融办、浙江银监局联合制定并颁布实施了《浙江省建造中船舶抵押管理暂行办法》（浙政办发〔2009〕49 号），该办法对于拓宽浙江省部分船舶建造企业与航运企业的融资渠道，规范了建造中船舶的抵押行为，将促进浙江船舶工业持续快速健康发展。 同时，为了落实国家船舶工业调整振兴规划，拓宽船舶建造企业融资渠道，规范建造中船舶抵押权登记行为，交通运输部中国海事局于 2009 年 6 月 9 日实施了《建造中船舶抵押权登记暂行办法》。 这两个办法目前在浙江省船舶建造企业中有无具体的实施，实施情况又如何？ 通过实地调研可以了解当前浙江省在建船舶的浮动抵押融资真实状况，两个暂行办法在目前的实施情况以及实施中存在的问题。

2浙江省在建船舶浮动抵押的现状分析。

2.1 对船舶建造企业抵押融资情况的调研。

课题组于2010 年 7 月至 8 月期间，2011 年 7 月至 8 月期间对浙江省有代表性的船舶建造企业进行了调研。 计划调查形式以访谈调查与问卷（下发调查表）相结合的方式，但鉴于调研过程所面临的实际困难，最终以访谈为主要形式。计划选择对浙江省工业行业（船舶制造业）龙头骨干企业进行：分别选择了浙江造船有限公司（奉化），集团有限公司（舟山普陀），舟山金海湾船业有限公司（舟山岱山）以及浙江欧华造船有限公司（舟山普陀）进行调研。 但考虑到上述企业都为大型骨干造船企业，不能代表浙江省所有造船企业的各种类型。最终采取选择不同规模企业，即从大型、中型以及小型造船企业中选取具有一定代表性的企业进行调研，其结果才能反映浙江省造船企业的普遍性。

为此，本次调研选择了浙江造船有限公司（浙江省大型龙头骨干造船企业），浙江省海运集团舟山五洲船舶修造有限公司（中型造船企业）；浙江半岛船业有限公司（小型造船企业）。 虽然在调查过程中遇到了很多的困难，很多企业都以融资问题属于本企业的商业机密为由，对调查人员进行排斥甚至于直接拒绝，或者对于调查不是很配合，大多数调查都需要通过私人关系联系到相关主管人员才能进行下去。

调查以访谈为主要形式，下面就与浮动抵押相关的四个问题进行阐述分析。

特别需要说明的是，此次调研反映的仅是被调查企业的现状，虽然结果有一定的普遍性，但尚不能代表整个浙江省造船企业的整体现状。

2.2 船舶建造企业浮动抵押融资的相关现状。

2.2.1 关于船舶建造合同的格式与所有权条款约定。

据课题组的了解，目前我省船舶建造企业对外签订的造船合同格式基本上都采取“双方共同拟定条款”的方式，也即行业中多数是采用“一（艘）船一（个）合同”的模式，但对于出口船舶与国内船舶又有所不同，出口船舶一般是以国际上的合同范本为基础进行谈判，然后进行修订而成，但国内船舶建造没有相关可供参照的合同格式，所以一般是由双方共同拟定条款，但通常采用公司以往的格式范本。

在船舶建造合同中有一个核心条款，即双方在合同中约定建造中船舶的所有权归属问题：在建船舶是归船舶建造企业（船厂）所有还是归定造方（船东）所有。 这一条款不仅关系到船舶建造合同的属性，更直接关系到浮动抵押是否必要以及是否可行的问题。 因为根据浮动抵押制度的基本要求，只有建造中船舶的所有权人才能将“在建船舶”进行抵押以获得融资。 只有明确了建造中船舶所有权的归属，才能明确谁有权将建造中的船舶予以抵押，即明确谁是抵押人。

在理论上，目前关于船舶建造合同主要有两种主张，一种主张认为：“在我国，造船合同应认定为我国《合同法》第十五章规定的承揽合同，并适用《合同法》总则及承揽合同的法律规定。”其理由在于造船合同通常是船舶建造企业按照船东的要求进行的船舶建造， 然后由船舶建造企业向船东交付建造好的船舶，船东向船舶企业给付相应的报酬。因此，造船合同属于承揽合同的范围。如果船舶建造合同中将建造中的船舶所有权约定归定造方所有，其性质通常就可以认定为是承揽合同。 另一种主张认为造船合同为买卖合同，其造船合同有时就直接叫做船舶买卖合同。 其理论依据在于认为虽然船舶建造合同不同于单纯的船舶买卖合同，建造中的船舶存在逐渐转移所有权的情形。但是从造船合同缔约目的上分析，船舶企业目的在于获得价款，船东的目的在于取得船舶所有权，因此与买卖合同本质相同。如果船舶建造合同中将建造中的船舶所有权约定归船舶建造企业所有，其性质通常就可以认定为是买卖合同。

通过调研，课题组发现目前大中型船舶建造企业一般选择约定“船舶交付前归造船方（船厂）所有”，或进一步约定在船舶交付前的风险由造船方（船厂）承担。 目前造船行业中，绝大多数规模企业都采用了订单式的买卖合同，由定造人（如航运企业）向造船企业下订单，明确所造船舶的规格，但在船舶建造完成交付前，所有权归造船企业 （船厂 ）所有 。 而小型船舶建造企业一般采用 “归定造方所有”。

这与造船企业在市场中的地位密不可分，实力强规模大的造船企业通常倾向于采用买卖合同的形式，以方便在船舶交付前控制船舶。 而规模小实力较弱的小船厂，似乎也乐于采用加工承担的方式建造船舶。

2.2.2 关于在建船舶的资金来源及资金的支付。

虽然船舶建造合同形式不同， 但无论是具有买卖合同性质还是具有承揽合同性质的船舶建造合同，在实务中的做法差别不大。通常都是由“定造方按期提供”，同时辅助以选择“由其它途径融资”的方式。从上规模的造船企业了解到，通常船舶建造从签订合同开始到最终完成交付船舶分为四到六个环节，包括签订合同、开工、上船台、下水、试验以及交船，建造船舶的资金通常是由定造人按期提供。比如，在前四个环节中各付20%的造船款项，即签订合同之后付 20%的造船款，等船舶开工（开始切割钢板焊接操作等）时再付20%的造船款，而上了船台时（即已具有船舶外观，安放龙骨阶段）付 20%的造船款，再做下水作业时（当船舶建造工程大部分完工之后，利用某种下水设备，将船舶从建造区移至水域区的过程）付 20%的造船款；而最后两个环节各付 10%的造船款，即当船舶进行试验时（系泊试验及航行试验）时付 10%的造船款，而在最后交付时付清最后 10%的造船款。 但行业习惯中，通常定造人会扣下 1%的款项作为质量保证金，等质保期（通常为6-8 个月）过后再全部付清。

从实务中来看，船舶建造的资金压力通常在定造方，融资需求显然也在定造的一方，只有出资方才有必要去将建造中的船舶以设定抵押的方式来获得融资。如果造船合同中约定交付前船舶的所有权归属于造船方（船厂）的话，那就意味着，真正需要通过设定抵押以获得船舶融资的定造方（船东）是无权将建造中的船舶抵押出去的。这就是理论规定与实务做法导致的冲突，是目前在建船舶浮动抵押无法得以推广的最主要的法律障碍。

2.2.3 关于在建船舶的认定与登记问题。

要办理在建船舶的浮动抵押，一个前提条件就是首先要对在建船舶予以认定，同时要依据相关规定办理在建船舶的登记。从实务中了解到，目前造船企业往往有自己的认定标准，也即通常是以定造人与造船人双方认可的开工确认书以及船级社的确定书作为船舶建造的开始，认为从此时开始就可以认为属于是在建船舶。 当然船级社通常是以铺龙骨也即上船台时才予以确定的。 而依据《<中华人民共和国船舶登记条例>实施若干问题说明》的规定，“建造中的船舶，是指已安放龙骨或处于相似建造阶段的船舶”。 也即，船舶登记机关通常对建造中船舶的认定标准是安放龙骨，只有到这个阶段，海事局才能进行建造中船舶所有权的登记。据《浙江省建造中船舶抵押管理暂行办法》第七条第（五）项规定，“作为抵押物的建造中船舶应该已经安放龙骨或处于相似建造阶段，同时取得由海事管理机构认可的中国船舶检验机构出具的相关证明文书”。 中国海事局的《建造中船舶抵押权登记暂行办法》第四条第（四）项也有相类似的规定，“作为抵押物的建造中船舶，如为分段建造的，应该已经完成至少一个以上的船舶分段并处于建造阶段；如为整体建造的，应该已经安放龙骨并处于建造阶段。 ”上述两个办法，都把建造中船舶进入到了安放龙骨阶段作为办理船舶抵押登记的条件之一。 但从调研结果来看，基本上所有的造船企业由于没有办理过相应地在建船舶的抵押融资事项，对这一问题基本都不了解。

对于“在建船舶”登记，众多造船企业或者没有遇到过或者不理解这一问题，在他们的理解中只有当船舶需要进行航行试验时，才有必要到海事部门去办理登记以获得一个临时的航行许可。 而 1994 年《船舶登记条例》第13 条对建造中船舶申请所有权登记的条件与程序进行了规定，获得登记成为建造中船舶所有权人是成为抵押人的前提条件。 因为，据《浙江省建造中船舶抵押管理暂行办法》第七条第（三）项规定，抵押人独立拥有被抵押船舶的所有权并取得建造中船舶所有权登记证书。 也即如果未对建造中船舶进行所有权登记的，是无法申请办理船舶抵押权登记的。从这一调研结果来看，船舶建造企业以在建船舶办理相关的抵押以获得融资似乎很陌生。

2.2.4 两个暂行办法的落实情况。

虽然2009 年上半年《浙江省建造中船舶抵押管理暂行办法》以及中国海事局的《建造中船舶抵押权登记暂行办法》都颁布实施了。但据课题组了解，目前不同的造船企业对于两个暂行办法的了解程度不尽相同。有的造船企业组织学习过两个暂行办法，并且还到海事局与银行去打听过具体的手续；而有的造船企业仅表示“听说过”，但具体是什么内容不清楚；而小的造船企业基本上没有听说过。据一家去海事部门与银行咨询过的船公司所称，目前当地银行根本就不办理此类业务，主要原因是银行认为无法对船舶建造合同中的所有权人进行认定，银行认为风险太大，也没有什么动力去涉足在建船舶抵押业务。与此相对应，目前有部分造船企业，主要是大中型的船公司，正在开拓新的融资领域，比如正通过金融租赁公司，比如招银金融租赁及交行金融租赁，以谋求融资新渠道。

上述四方面集中反映了目前以在建船舶办理浮动抵押以获得融资的制度冲突与现实差距。

3在建船舶浮动抵押的制度建构。

据课题组对上述造船企业的实地走访所了解的情况来看，一方面目前造船行业对于融资有着很迫切的需求，尤其是中小型造船企业、民营造船企业，对于融资举步维艰；另一方面政府与行业协会在积极主导，比如浙江省政府与中国海事局分别出台了两个办法，以试图来鼓励与规范用建造中船舶来设定抵押以获得融资的活动开展。 可是现状却不尽理想，该制度还多半停留在表面，相应的政策并没有落到实处，无法给有融资需求的造船企业带来实惠。

为了推进在建船舶浮动抵押制度的实施，将这项惠民工程落到实处。笔者认为需要从以下几个方面予以制度上的建构：

（一）改变造船合同性质，使得以在建船舶抵押融资成为一种普遍现实需求。

在金融危机发生之前的几年里，航行市场一直处于繁荣的态势，带动了造船需求旺盛。在整体经济形势的积极带动下，浙江省依托良好的区位、港口和岸线优势，以及上海国际航运中心建设所带来的发展机遇，造船业增长更为迅猛，有力地带动了浙江省航运海洋经济的发展。在这样的大背景下，几乎所有的船厂都在满负荷的工作，一些船厂的订单甚至排到好几年之后，而无论是属于买卖合同性质的造船合同还是加工承揽性质的造船合同，造船资金一般都是由建造方，也即航运企业单方分期提供的。 造船企业既无造船资金的压力，又有了良好的经营效益，没有或者很少有融资的需要。 而按照目前的造船合同的实践，造船合同通常约定在交付船舶之前，建造中的船舶所有权归造船企业所有，使得船东虽然有迫切的造船融资需求，但由于建造中船舶的所有权并不归属于他，在法律上就无法用建造中船舶设定抵押去融资。

而目前随着整个经济形势不景气，尤其是航运界陷入了资金普遍紧张的困难。 建议船舶工业协会在造船合同的标准文本上进行大幅度的改革，将建造中的船舶所有权归船东所有，以消除在建船舶抵押法律上的障碍，同时解决了目前船东融资难的问题。

（二）完善建造中船舶抵押登记的程序，促进此种融资担保方式的开展。

虽然我国《海商法》及《物权法》明确了建造中船舶可以设定抵押，但未涉及建造中船舶抵押权登记的程序问题，缺乏可操作性。《浙江省建造中船舶抵押管理暂行办法》以及中国海事局《建造中船舶抵押权登记暂行办法》

虽然规定了建造中船舶抵押登记的具体办法，可是就目前来看，门槛过高，比如《浙江省建造中船舶抵押管理暂行办法》第三条第（一）项规定，“申请办理建造中船舶抵押的船舶建造企业应符合国家产业政策和国家、省船舶工业发展规划，属于设区市级以上船舶工业重点企业；”将可以申请抵押的造船企业定位于“设区市级以上船舶工业重点企业”，对抵押人的资质有条件上的限制，而这些大中型的造船企业通常不会有资金上的需求或者压力，根本不需要通过将建造中船舶设定抵押的方式来获得融资，而那些有真正融资需求的中小型造船企业通常又无法依据这个规定来获得融资。 另外，这些办法是否具有较强的可操作性还需要实践的检验。

因此，建议船舶工业协会与船舶登记机关会同进行一个调研，在相关程序上予以完善，以尽快的推进此种融资担保方式的开展。

（三）需尽快制定相配套的具体制度来保证这个政策的落实。

要落实办法，还面临到许多具体的问题。比如哪些金融机构可以办理此类业务？金融机构如何来审查船舶建造合同中的所有权归属？

依据《浙江省建造中船舶抵押管理暂行办法》的规定，“抵押人必须独立拥有被抵押船舶的所有权并取得建造中船舶所有权登记证书”，而中国海事局的《建造中船舶抵押权登记暂行办法》对此并没要求，并不以船舶所有权登记为前提。 金融机构如何来规避此类抵押活动中的风险？ 从目前来看，起码金融机构热情不高，受专业知识的限制，没有能力也没有动力来操作此类业务。

因此，需要了解金融部门的顾虑所在，政府主导但也不能违背市场规律，只有把相关主体的积极性都调动起来才能真正的落实好一项政策。

参考文献：

[ 1 ] 关正义 ， 刘安宁 . 船舶抵押权登记若干法律问题研究 [ J ] . 中国海商法年刊 ，2011（2）：68-72.

[ 2 ] 郭晓莉 . 对我国在建船舶融资问题的法律分析 [ J ] . 广西政法管理干部学院学报 ，2010（3）：55-59.

[ 3 ] 浙江省法学会海商法研究会 . 论建造中船舶抵押面临的法律问题及对策 [ C ] . 浙江省首届海洋经济发展法治论坛论文集，2009：178-184.

[ 4 ] 司玉琢 . 海商法专论 [ M ] . 北京 ： 中国人民大学出版社 ，2007：71-75.

[ 5 ] 岳翰清 . 浅议浮动抵押 ———兼述我国 《 物权法 》 的动产浮动抵押制度 [ J ] . 法制与社会 ，2007（9）：74-75.

篇4

近年来，随着城乡基础设施建设步伐的加快，各级地方人民政府为切实加强政府投资项目监督管理，均在不遗余力探索制订国家建设项目审计监督实施办法、财政专项资金审计监督办法、财政投资项目监督管理暂行办法、规范财政投资项目招标投标活动、财政投资评审管理暂行办法等规范性文件，虽然取得了一定实效，但仍存在一系列突出问题，如决算超预算、预算超概算；建设单位拆分肢解工程项目发包、招标，中标单位非法转包分包，违规挂靠；不按招标文件约定内容签订施工合同，签订“阴阳合同”、“黑白合同”甚至无合同；不履行变更审批程序，擅自提高建设规模和标准；现场签证管理不到位；施工单位决算不实、高估冒算；基建财务管理不规范等。

一是规范项目流程，严格环节管理。

严格项目建设程序。项目建设单位必须严格执行批准的初步设计和概算，按批准的建设规模和工程投资额度进行限额设计，禁止先设计后勘察或不勘察。

加强招投标管理。针对所有依法依规实行招标的政府投资项目，都必须按规定进入公共资源交易中心进行招标，严禁卖标、买标、围标、串标、挂靠投标、违法分包和非法转包等违法行为，依法净化招投标市场。

规范合同签订。项目建设单位与参建各方签订的合同或协议要严格执行《合同法》，做到主体明确、严密、规范、职责清楚，有履约保证和质量保证条款。

严控工程变更。严格控制工程设计变更，不得随意变更设计内容，施工单位必须按照工程设计图纸和施工技术规范标准组织施工，施工承包人不得擅自对原工程设计进行变更，建设单位要严把设计变更关。

加强签证管理。各单位应遵循公平、公正、诚实信用的原则，加强施工现场签证管理。对隐蔽工程、工程量增加项目的变更等签证，必须做到“三方签字”，即建设方、施工方、监理方同时参与，对工程量进行丈量、质量验收之后，实行现场签证。

严格竣工验收。要严格按照《江西省房屋建筑工程和市政基础设施竣工验收备案管理办法》开展工程竣工验收。竣工验收是一个涉及面很广的活动，验收人员组成有特定要求，包括质监、业主、监理、勘测、设计、施工等单位，参建各方都应从各自的角度进行评定，集体验收合格方能出示验收通知并出具工程竣工验收报告。

完善财务管理。建设单位要按照《基本建设财务管理规定》做好政府投资项目财务管理的基础工作，按规定设置独立的财务管理机构或指定专人负责项目建设财务工作，严格按有关规定和批准的建设内容做好帐户设置和管理，完善内部财务管理制度。

严格资金拨付。拨付项目资金必须由施工单位提出书面申请，必要时由建设单位申请行政主管部门会同监察、发改、财政、审计等相关部门对工程进度和工程量予以核实，严格按施工合同规定的工程进度付款。财政部门要严格按资金管理办法拨付项目资金，并对建设单位审签的发票、工程量验收单进行抽查。

二是强化部门责任，形成监管合力。

发改委作为政府投资项目的综合管理部门，负责政府投资项目规划和计划的编制、组织实施、协调监督，具体负责项目建议书、可行性研究报告、初步设计的审批，组织工程变更审查、竣工验收，监督协调政府投资项目的计划执行情况，对省、市、县重大项目实行

稽查。财政部门应切实加强政府投资项目资金财务活动的监督管理，具体负责政府投资项目资金计划的编制，审核政府投资项目工程概、预算及标底编制，参与工程变更审查，审核工程投资资金来源与落实情况，按工程进度审核拨付建设资金，对基本建设财务进行管理监督。

审计机关应深入开展对政府投资项目基本建设程序、工程变更、现场签证、造价结算、竣工财务决算等事项的审计监督，依法对审计发现的问题进行处理。

政府招投标办负责政府投资项目交易招投标活动的监督管理，具体对政府投资项目交易招标文件和合同的备案审查，政府投资项目招标评标专家库的建设管理，受理对政府投资项目交易工作的投诉、举报。

建设、规划、交通、水务等部门负责各自行业施工、勘察设计、监理等单位和工程招投标、造价咨询等中介机构及其从业人员经营行为的监督管理，依法查处其违规违法行为；监督检查工程质量和安全生产责任制落实；完善工程建设不良行为记录和黑名单制度，建立健全工程建设领域诚信体系建设，严格市场准入。

监察机关负责对政府投资项目实施过程中建设单位和相关职能部门及工作人员执行法律法规制度情况的监督检查，依法依规查处政府投资项目建设中监管不力、、失职渎职、违反管理程序等违法违纪行为，并追究有关单位和人员的责任。

同时，建立政府投资项目监管联席会议制度，由政府牵头，监察、发改、财政、审计、招标办、公共资源交易中心等作为成员单位，定期或不定期召开联席工作会议。各部门加强沟通和协调，发挥各自职能，在各自职责范围内对存在问题进行处理和行政问责，更加及时、直接、高效地解决困难和问题，形成项目监管合力，确保政府投资项目合法合规、科学高效、优质规范实施。

一是建设单位未经批准擅自扩大建设规模，提高建设标准和设备购置标准，或建设计划外工程，造成工程决算超概算的，财政部门不予追加投资，并依法追究相关责任人员的责任。

二是对按规定应当进行招投标而未进行，或没有依法履行职责，违反规定越权插手、干扰招投标工作和有舞弊、弄虚作假等违法违纪行为的，依法追究有关单位和相关责任人的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

三是对参与围标、串标、挂靠投标、违法分包、非法转包和发生重大安全质量事故、投标承诺不兑现的单位，列入建筑市场相关不良记录；情节严重的，依法追究有关单位和相关责任人的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

四是对违反规定签订与招标文件实质性内容相违背的施工合同，或未经招标办备案，擅自签订与招标文件、施工合同实质性内容相违背的补充合同、补充协议，依法追究有关单位责任人及相关责任人的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

五是对项目变更未按审批权限和程序报批，或在工程变更、价格签证中存在弄虚作假或工作不负责任，造成增加工程造价的，财政部门不得增拨工程款，其损失由建设单位承担，并依法追究建设单位负责人和相关人员责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

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第一条为加强我市民房建设规划管理，切实维护公民的合法权益，保证城市总体规划、镇总体规划的顺利实施，根据《市市区民房建设规划管理暂行办法》规定，结合我市实际，制定本实施办法。

第二条市区范围内（包括都、、开发区、）的民房建设规划管理适用本办法。市区范围内各镇人民政府应按批准的镇总体规划、城乡统筹规划，编制镇村布局规划和村庄规划，并与土地利用规划相衔接，处理好与交通、水利等相关规划的关系。集中居住点规划应根据《市市区民房建设规划管理暂行办法》的规定要求，和我市出台的新民居选编图集方案相结合，编制修建性详细规划。要坚持以科学规划指导农村新民居工程建设，从实际出发，因地制宜、分类指导，统筹有序推进，优化城镇和农村新型社区规划布局。要根据我市城郊、乡镇农民的生产、生活特点，体现、内陆、里下河地区等地域特色。

第三条在城市总体规划和镇村布局规划的指导下，编制村庄规划和集中居住点修建性详细规划，要有科学性、可操作性，要联系实际，以人为本，方便农村居民耕种。村庄建设规划由镇人民政府组织编制并报市人民政府审批，村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意，并采取通过公示、论证会、听证会等方式征求专家和公众的意见，公示时间不少于30日。法律、行政法规规定不得公开的内容除外。

第四条各镇人民政府应按村庄建设规划和集中居住点修建性详细规划，按照规划实施的序列和土地年度计划，分批及时地向市规划局申请办理民房建设项目选址意见书和建设用地规划许可手续，备储一定的建设用地用于解决村（居）建房用地矛盾，并统筹安排好新建村庄居住小区道路、下水道等相关基础设施和配套设施。

第五条高速圈内符合复建或改建条件的房屋，由区人民政府（管委会）出台相关安置房政策，保障高速圈内民房提前收回，安置房源在各地房产开发小区中预留一定比例指标予以实施。

第二章民房建设规划的实施

第六条市区范围内民房建设申请由市规划局各分局负责受理、办理，并报市规划局备案。

第七条市规划局与各镇人民政府签订民房规划建设行政执法委托书，由各镇人民政府在委托范围内以市规划局名义行使辖区民房规划管理行政监督管理职权。民房管理委托和责任书应明确委托执法范围、委托执法权限。

第八条申请民房新建、改建、复建规划许可手续的审批程序及要求。

（一）市区范围内民房建设申请按行政区划由市规划局相关分局受理，各镇人民政府有关部门负责对辖区内民房规划建设项目管理和初审工作，初审后项目经镇政府审核同意后，报市规划局相关分局审核。

（二）农村村民在村庄规划区内农村集体土地上和城市、镇规划区内农村集体土地上自建住房的，应当向镇人民政府提交宅基地使用证明或者房屋权属证明、村民委员会意见、新建住宅相关图件等有效证明文件，应当由市规划局相关分局核发建设工程规划许可证。

（三）建设工程规划许可证的办理：市规划局应当自受理之日起三十个工作日内作出行政许可决定。对符合规划要求的，应当依照法定程序在申请人房屋所在处或拟建房屋所在地村（居）委会公示栏醒目位置予以批前公示（农村集体土地上建设农村村民自建住房除外），公示应采用统一格式，公示应载明申请人、拟建房屋位置、拟批准建筑面积、高度、性质等内容，公示时间不少于十日，公示由各镇村建中心（建管所）负责实施，并拍照存档。对不符合规划要求的，应当五个工作日内书面答复申请人。在三十个工作日内不能作出决定的，经市规划局负责人批准，可以延长十个工作日，并应当将延长的理由告知申请人。

（四）公示期间如无异议提出或无复核要求的，申请人应依据市规划局相关分局的缴费通知单到所在镇有关部门按房屋批准建筑面积缴纳城市基础设施配套费，镇规划区范围以外的农村区域不收取城市基础设施配套费。相关分局应当在收缴规费后五个工作日内向申请人发放建设工程规划许可证及附件。各镇范围内的可由所在镇有关部门协助发放。

（五）对公示内容有异议或与当初报审情况有出入的，相关分局应在五个工作日内进行调查核实，对不符合规划要求的，不予发证并书面答复申请人。

（六）建设工程开工前，申请人应向相关分局申请现场验线。相关分局应在五个工作日内现场验线。未经验线，不得开工建设。农村集体土地上的农村村民自建住房的规划验线，市规划局可以委托各镇人民政府实施。

（七）申请人应当按照规划条件和规划许可的内容进行建设，不得擅自变更；确需变更的，应当向市规划局申请。变更内容依法应当先经其他有关主管部门同意的，申请人在申请变更时，应当提供相关证明文件。申请变更的内容不符合规划要求的，市规划局不得批准。在审批变更规划许可前应当采取公示（公示时间不少于十日）、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见。因变更规划许可内容给利害关系人合法权益造成损失的，申请变更的建设单位或者个人应当依法给予补偿。

（八）申请人应当自建设工程规划许可证发放之日起一年内进行施工，在一年内未能施工的，应在该行政许可有效期届满三十日前向市规划局申请延期，逾期未申请延期、申请延期未获批准或延期又到期的，该建设工程规划许可证失效，延期期限最长不得超过一年。

（九）建设工程竣工后，六个月内申请人应当就建设工程是否符合规划条件和规划许可内容，向市规划局申请核实。市规划局应当五个工作日内会同镇有关部门核实。农村集体土地上的农村村民自建住房，市规划局可以委托各镇人民政府进行核实。验收合格的，应三个工作日内在建设工程规划许可证附件上签署验收意见。未申请核实或者经核实不符合规划条件和规划许可内容的，申请人不得组织竣工验收，产权登记机关不予办理产权登记手续。

（十）市规划局进行核实时，申请人应当提供建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证、建设工程验线证明文件、经依法取得相应测绘资质证书的单位测绘的竣工图等资料。

第九条申请民房维修规划许可手续的审批程序及要求参照本实施办法第八条第一项、第三项、第五项、第八项中关于民房新建、改建、复建规划许可手续的审批程序规定。申请民房维修规划许可手续的，不收取费用。

第十条各镇人民政府受市规划局委托，对辖区内民房建设行为行使行政检查权，并配合市规划管理监察支队依法查处违法建设。

第十一条各分局、市规划管理监察支队各监察大队定期将民房建设规划许可及监督实施情况报市规划局村镇规划处备案，市规划局村镇规划处负责市区民房建设规划管理的技术指导，定期会同市规划局监察室、法规监察处等进行调研、抽查。

第三章民房建设规划管理考核

第十二条市规划局按照城市总体规划要求和《市市区民房建设规划管理暂行办法》的规定，指导各镇完成镇总体规划的修编和报批工作，开展城乡统筹规划、镇控制性详细规划和镇村布局规划的编制工作。具备条件的镇应尽快开展村庄建设规划和镇中心区域城市设计工作，各类规划要体现科学性、前瞻性和可操作性。

第十三条各镇人民政府应在权限内实施行政执法行为，及时向市规划局报送有关材料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报。市规划管理监察支队各监察大队每月对行政执法情况进行考核检查，并将检查情况及时报区政府（管委会）和市规划局，接受规划验线和核实委托的单位，如违法造成重大社会影响的，市规划局可取消委托，并提请各区（管委会）纪检监察部门对相关责任人进行查处。

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重点基本建设项目执法监察工作由市监察局会同发改、审计、建设、规划、财政、质监、安监、环保等部门共同实施。各责任部门执法监察的任务由本部门的监察机构会同职能科室（单位）承担，未设立监察机构的责任部门应指定专人负责。

二、执法监察内容

我市列入执法监察的重点基本建设项目共12个。具体执法监察内容如下：

1．建设程序。建设单位是否严格执行昆政发8号文件《关于明确政府投资项目建设程序和建设单位职责的意见》。

2．招标投标。有关工程招投标和政府采购制度的执行情况，是否做到应招尽招，严肃查处规避招标、围标串标行为以及领导干部插手、干预工程招投标和政府采购的行为。

3．行政行为。各有关行政职能部门的依法审批和行政效能情况以及审批后的后续管理情况，及时发现、纠正和查处行政管理过程中的违规和不作为等行为。

4．征地拆迁。有关征地拆迁政策规定的执行落实情况，征地、拆迁补偿资金的使用情况，及时协调解决征地拆迁过程中发生的各类矛盾和问题的情况。

5．质量安全。质量保证体系和安全保障制度的建立、落实情况，建设主管部门对工程违法分包、转包等问题的查处情况。

6．资金使用。建设资金管理使用的合规性情况，重点检查

是否存在工程量随意变更的问题，是否按照昆政发〔〕75号文件《市严格控制政府投资项目变更管理暂行办法》的规定严格执行，以及建设单位管理费的使用情况。

三、执法监察要求

1．明确职责，落实责任。各执法监察责任单位要强化重点工程项目建设对扩大内需、促进经济增长重要性的认识，切实履行职能，明确任务，责任到人，制定相关工作计划，经常到建设工地现场进行监督检查，及时发现和纠正建设过程中的违规行为。市监察局要发挥工程建设电子监察系统的作用，对重点基本建设项目进行跟踪监察。

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第一条为进一步规范政府投资建设项目工程变更的管理，防止变更的随意性，提高资金的使用效益，加强从源头上预防和治理腐败，根据有关法律、法规，结合本区实际，制定本办法。

第二条在区行政区域范围内，政府投资建设项目的工程施工变更活动，适用本暂行办法。特殊项目的施工变更备案标准另有规定的从其规定。

第三条区行政机关、事业单位、集体控股企业的房屋建筑、市政设施、交通、水利、园林绿化、装饰装修等建设项目的工程施工变更，必须实行备案制度。其范围为：

（一）使用财政预算安排的建设资金投资的工程项目；

（二）使用纳入财政预算管理的专项建设资金投资的工程项目；

（三）使用政府融资以及利用国债资金投资的工程项目；

（四）使用国际金融组织和外国政府的贷款、赠款投资的工程项目；

（五）使用转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权益收入投资的工程项目；

（六）使用土地使用权出让金投资的工程项目；

（七）使用法律、法规规定的其他政府性资金投资的工程项目。

第四条政府投资建设项目工程的变更必须坚持实地踏勘、按职审核、集体决定、依责办理和依法支付的原则，在保证工程的功能、质量、进度等不受影响的前提下，确保变更过程合法合规、公开公正、经济合理。

第五条任何单位和个人不得以任何方式将工程变更事项化整为零规避备案。

第六条政府投资建建设项目工程变更活动及其当事人应当接受有关行政监督部门依法实施的监督。

第二章标准

第七条政府投资建设项目的工程建设变更有下列情形之一的，必须实行备案管理：

（一）单项或单个子目变更增加率达合同价的10%（含10%）以上或金额达20万元（含20万元）以上的；

（二）累计增加率达合同价的10%以上（含10%）或金额达100万元以上的；

（三）其他超过投资预算应当予以报告的。

第三章程序

第八条工程建设活动的各方当事人都可以是施工变更提出人，但工程变更备案应当由项目法人或发包单位签字并承担法律责任。

第九条提出工程变更的程序：

(一)提出。工程建设活动的施工方、监理方、发包单位各方当事人都可以提出施工变更意见，但变更必须经过严格的审核程序。

1、施工单位为提出人的程序：施工方提出—监理分析—发包单位初审—专家论证—发包单位确认—变更设计—备案—施工。

2、监理单位为提出人的程序：监理提出—发包单位初审—专家论证—发包单位确认—变更设计—备案—施工。

3、发包单位为提出人的程序：发包单位提出—监理分析—专家论证—发包单位确认—变更设计—备案—施工。

(二)审核。各职能单位对变更内容进行审核，并到现场进行踏勘，形成变更方案，经各参与单位负责人签字，并由发包单位三名以上关人员共同签字后，提交发包单位的行政主管部门领导班子集体讨论决定。变更金额达到本办法第二章规定标准的按下列第（四）项程序呈报。

(三)办理。变更方案讨论确定后，发包单位或委托原预算编制单位编出变更部分的工程量清单，计算出工程款金额，并将变更内容、理由和金额向发包单位的行政主管部门上报。发包单位的行政主管部门应当在3个工作日内上报区政府投资建设项目工程变更审核小组备案。

（四）备案。（1）工程变更项目，单次变更增加造价在合同价10%（含10%）或20万元（含20万元）以上的，应当在变更实施前按规定报区发展和改革局备案。区发展和改革局等关职能部门如有意见，均需在收到变更材料的3个工作日内提出明确意见，并回复呈报单位，否则视作同意备案意见；（2）工程变更项目，累计变更增加造价达10％（含10%）以上或100万元（含100万元）以上的，工程实施期间做好分段备案记录，增加金额或增加率累计变更量一达到标准，就应按规定进行备案。

(五)报表。在工程变更的备案过程中要填写《工程变更备案表》（附表一、二、三）。发包单位在经过工程变更的上述备案程序后，将《工程变更备案表》主送区发展和改革局备案，同时将备案表分别送达区建设局（按行业性质，或送交通局、水务局、农发局）、审计局、监察局、财政局。

(六)对上述建设项目工程变更量在50万元以下的，其工程发包管理应按照《区限额以下工程项目发包管理暂行办法》执行。

(七)组织机构。成立由区发展和改革局牵头，区财政局、项目的主管部门、区建设局、区交通局、区水务局、区农发局、区审计局和区监察局参加的区政府投资建设项目工程变更审核小组，办公室设在区发展和改革局。

(八)对上述建设项目单个或单个子目变更金额20万元以下和累计变更金额100万元以下的，必须报区政府分管领导审定确认。

第四章 职责

第十条发包单位要充分做好招标前的各项准备工作，向投标人提供全面准确的工程预算，尽量减少招标外延续施工的分项工程及施工中设计、材料等的变更，使工程决算价和预算价能够基本保持一致。

第十一条区发展和改革局作为政府投资建设项目工程变更的综合管理部门，负责政府投资建设项目工程变更的统计、组织协调等综合管理工作。

第十二条区各级财政部门负责政府投资建设项目工程变更资金财务活动的监督管理。

第十三条区审计局负责政府投资建设项目资金的执行情况、竣工决算的审计监督。

第十四条建设、水利、交通、农发、监察等有关政府部门，按各自职责对政府投资建设项目进行管理和监督。

第五章纪律

第十五条发包单位的行政主管和监督部门要加强对工程变更的监督检查，对在工程变更中，违反集体讨论原则擅自决定变更的、违反规定程序变更的和变更部分不按规定备案的，以及由此造成发包单位损失的行为，要严格追究关人的责任。

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一、加强建筑物改造装修规划管理。本意见所称改造装修，是指为使建筑物达到一定的环境质量和使用要求，使用建筑材料对建筑物外表和内部进行改造、修饰处理的建筑活动，不包括已确权给个人的住宅室内装饰装修。建筑物改造装修原则上不得改变其使用性质；确有特殊情况需要改变的，须在不违反规划的前提下，经规划主管部门审查批准后，方可实施。

二、建筑物改造装修后的使用性质应与土地用途一致。改造装修后建筑物的使用性质与土地原批准用途不一致的，须在办理工程规划许可证前到国土资源部门办理土地变更手续，并按规定补缴土地出让金。

三、严格履行基本建设程序。凡投资30万元以上的装饰装修工程，应办理施工图审查、质量监督、施工招标投标、安全监督、施工许可和竣工验收备案等相关手续；超过50万元的，还须委托建设监理。涉及改变外观造型的，应经规划部门审查批准。

四、从事改造装修的单位应具备相应资质。施工、设计、监理单位须持有相应等级的资质证书，并在其资质等级许可的范围内承接工程。凡是将建筑物分割改造后对外出售的，改造建设单位须具有相应的房地产开发资质。

五、加强改造装修工程设计管理。改造装修工程须依据施工图设计文件施工。改造装修工程装修人须将施工图设计文件报施工图审查机构审查，确保结构和消防安全，满足使用功能。施工图设计文件未经审查合格的，不得使用。施工中需要修改设计文件的，应经原设计单位或具有相应资质等级的设计单位修改；其中对经审查批准的设计文件进行修改的，应报原审查机构审查。

六、加强改造装修工程发包管理。新建工程的装饰装修原则上应与主体工程一并发包。确有特殊原因不能一并发包的，可在经建设行政主管部门批准的基础上，由总包单位通过招标进行分包，签订分包合同并经审查备案，办理施工许可证后方可施工。与主体工程一并发包的装饰装修项目，应随主体工程一并办理招标投标和施工许可手续。改造装修人不得将项目分解，规避招标投标管理和施工许可管理。

七、加强改造装修工程施工管理。改造装修不得拆改建筑物主体结构、承重结构或加大荷载。确需拆改或加大荷载的，应经原设计单位或具有相应资质等级的设计单位对设计方案的安全性进行审定后，方可进行改造装修。改造装修应保证建筑物的整体性、抗震性和结构安全，严格执行相关的质量标准，遵守有关施工和安全的强制性规范。危险房屋或验收不合格的房屋不得改造装修。改造装修过程中，应当采取有效措施，加强对易燃材料的管理，严格遵守操作规程，做好安全防范工作；严格控制施工现场各类粉尘、有害气体、固体废弃物、噪音、振动等对环境的污染和危害；对建筑外立面的装修部位及相关区域，要按主管部门要求实行有效围挡，维护城市容貌；改造装修所产生的废弃物，应及时清运，并按照城市管理部门指定的位置、方式和时间堆放，严禁乱丢乱倒。

八、加强改造装修工程竣工验收备案管理。改造装修工程竣工后，应经质量检测机构进行室内环境质量检测，并达到国家规定标准。有关单位要按照建设部《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》（建设部令第78号）和《*海市实施房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法细则》（*建发（2*）13号）的有关规定，对改造装修工程进行竣工验收，经建设主管部门备案后，方可交付使用和办理产权登记手续。改造后使用性质为住宅或公寓类的项目，还要委托物业管理。

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第二条凡在本市区域内从事编制信息化建设规划，制定信息产业发展政策，建设信息网络（有线、无线）及信息应用系统，开发和利用信息资源等活动，均适用本暂行办法。

第三条信息化建设遵循统筹规划、互联互通、资源共享和安全保密的原则。信息化建设应纳入我市国民经济和社会发展计划，注重社会效益和经济效益，防止盲目投资和重复建设。

第二章信息化管理机构

第四条**市信息化工作领导小组是我市信息化建设的领导机构，领导小组下设办公室（设在**市信息产业局）。**市信息产业局是本市信息化建设行政主管部门，负责本市信息化建设的统筹规划、综合协调和监督管理。

第三章信息化建设规划

第五条**市信息化建设总体规划由市信息产业局负责拟订，报经市政府批准后实施。

第六条编制市信息化建设总体规划，应当广泛征求各有关部门和社会各界的意见，并经专家论证；应当符合国家、省、**市信息化建设规划和我市国民经济与社会发展计划的要求。

第七条市信息化建设经费纳入市年度财政预算，以确保市信息化建设进程按计划实施。

各镇、市直各部门也应将信息化建设经费纳入本级经费预算。

第八条各镇、各部门单位要根据全市信息化建设总体规划的要求，制定本镇、本部门的信息化建设规划，并报市信息产业局审核备案。

第四章信息产业

第九条本暂行办法所称信息产业，是指电子信息产品制造业、软件业、系统集成业、通信业（有线、无线）及相关的信息服务业。

第十条全市信息产业的发展计划由市信息产业局会同市经贸局、市科技局进行编制，指导信息产业的发展。

第十一条鼓励境内外企业、其他经济组织和个人按国家、省有关规定到我市投资信息产业，运用先进的信息技术开发生产先进的信息产品。

第十二条从事电子信息产品、软件、集成电路以及其它信息产品的开发、研发、制造的企业，应当严格执行国家、行业及地方规定的强制性标准。没有强制性标准的，鼓励采用国际先进标准。

第五章信息工程

第十三条本暂行办法所称信息工程，是指投资主体以计算机、通信、广播电视以及其它现代化信息技术为主要手段的信息网络、信息应用系统建设、信息资源开发等工程。

第十四条凡使用市财政性资金建设的信息工程项目，均须经市信息产业局审查同意后方可实施，非市财政性资金建设的公共信息工程项目，建设单位应将有关可行性研究报告、设计、施工及质量监理方案报市信息产业局备案。

第十五条信息工程设计，施工单位应当严格执行国家、行业及地方规定的强制性标准。没有标准的，鼓励采用国际先进标准。

市信息产业局会同市质量监督主管部门共同编制信息工程标准目录及索引，并向社会公布。

第十六条凡符合国家财政部印发的《政府采购管理暂行办法》规定的信息工程，统一由市政府采购中心会同市信息产业局进行公开招标、投标，择优确定开发建设单位。并由市信息产业局会同其他行业主管部门对信息工程质量进行监督。要逐步完善信息工程招投标制度、监理制度和竣工验收制度。

第六章信息资源

第十七条按照国家和省的要求，建设和整合全市电子政务网络。各级政府及有关部门依托统一的电子政务平台，实现各镇、市直各部门应用系统的信息交换和互联互通。

第十八条加强政府信息资源的开发和利用。要打破政府职能部门对可供利用信息资源的垄断和封锁，建设跨部门的，具有基础性、公益性的数据信息库和办公信息资源库，实现资源共享。

政府机构设置及职责分工、办事程序、办事条件及依据等一切可以公开的政府信息资源，均通过政务公众网站向社会公布。

第十九条各镇、各部门对外公开的信息，允许社会组织和公民个人无偿地查询或索取。确需收费的，按市物价部门的规定执行。公共信息网络的经营单位和利用公共信息网络从事经营活动的单位，要严格遵照国家的有关规定。

第二十条公共信息网的经营单位和应用单位要建立和完善网络运行安全保障制度，并接受公安部门的检查和监督。任何单位和个人不得利用国际互联网制作、复制、查阅和传播国家所禁止的信息，不得从事危害计算机网络信息安全的活动。

第二十一条信息的提供者和者，通过公共信息网络信息的，要对信息的真实性和合法性负责。

合法的信息受国家法律保护。未经信息所有者许可或授权，任何单位和个人不得擅自删除、修改信息网络系统中储存的信息。

第二十二条**市信息产业局负责本市三级域名系统的有关管理工作，负责监督、检查本市范围内各级域名的注册使用情况；各镇政府、市直有关单位、市属企事业单位、社会团体在GOV、ORG、NET下申请三级域名注册，必须报市信息产业局审核同意后，再报**市信息产业局批准方可向CNNIC（中国互联网络信息中心）办理申请注册手续。

第七章信息网络管道管理

第二十三条本暂行办法所称信息网络管道，是指各类信息传输网络专用管道和市政综合性网络管道专用管孔，由管道、管道出入口、建筑物的引入管道和上引管道等组成。

第二十四条市信息产业局要会同有关部门编制全市信息网络管道规划，并纳入市信息化建设规划。要加强对信息网络管道的规范管理。

第二十五条信息网络管道建设工程应坚持先立项，后勘察设计，再施工、验收的原则。工程的勘察、设计、监理、施工建设等各阶段的管理必须严格执行建筑工程、城市道路工程和通信工程建设的有关规定。为抓好全市的信息网络管道联合共建工作，信息网络管道建设工程在办理立项和规划手续前，必须报市信息产业局审查备案。未经审查批准的，不得施工。

第八章无线电管理

第二十六条市无线电管理按照国家和广东省的有关法律、法规和政策执行。

第九章法律责任

第二十七条违反本暂行办法第十条规定，擅自变更信息化建设总体规划或不按总规划内容制定专项规划，由市信息产业局责令其改正，并对责任单位及其主要负责人进行通报批评；情节严重的，依法对违法单位主要负责人和直接责任人员给予行政处分。

第二十八条违反本暂行办法第十二条、第十五条第一款规定，不执行强制性标准的，由市质量技术监督主管部门对违法单位依法实施行政处罚。

第二十九条违反本暂行办法第二十条规定的，由公安机关给予警告，并可以对个人处五千元以下的罚款，对单位处一万五千元以下的罚款；有违法所得的，除处予以没收外，还可以处以违法所得1至3倍的罚款。情节严重的，给予六个月以内停止联网、停机整顿的处罚，必要时建议原发证、审批机构吊销经营许可证或者取消联网资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十条违反本暂行办法其他条款的，按国家、省有关法律、法规、规章处理。

第三十一条市信息化主管部门的行政执法人员违反管理办法规定，或者营私舞弊、、的，依法对主要责任人和直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

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1.仔细阅读使用的合同文本，掌握有关建设工程施工合同的法律、法规和招标投标文件中的约定

目前签订建设工程施工合同，普遍采用建设部与国家工商局共同制定的GF―1999―020l《建设工程施工合同》示范文本，该文本由协议书、通用条款、专用条款及合同附件(附件1：承包人承揽工程项目一览表；附件2：发包人供应材料设备一览表；附件3：房屋建筑工程质量保修书)四个部分组成。签订合同前要仔细阅读和准确理解“通用条款”十分重要，这一部分的内容不仅注明合同用语的确切含义，引导合同双方如何签订“专用条款”，更重要的是当“专用条款”中某一条款未作特别约定时，“通用条款”中的对应条款自动成为合同双方一致同意的合同约定。有关建设工程施工合同的法律、法规主要有：《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》、《建设工程质量管理条例》、《建筑业资质管理规定》、《建筑业资质等级标准》、《建筑安装工程总分包实施办法》、《建设工程施工发包与承包价格管理暂行规定》、《建设工程质量保证金管理暂行办法》等。招标投标文件的约定主要有：工程招标范围、建设工期、工程质量达到的标准、投标报价采用的方式、合同价款与支付方法、质量保修具体规定、采用的技术规范及标准和材料设备供应方式等有关内容。

2.严格审查发包人的资质等级和履约信用

施工单位在签订《建设工程施工合同》时，对发包人主体资格的审查是签约的一项必要的准备工作，它将不合格的主体排斥在合同之外，将导致风险的隐患排除在合同之外，为将来合同能够及时、有效和正确地履行奠定了良好的基础。根据我国法律规定，从事房产开发的企业必须取得相应的资质等级，承包人承包的项目必须为依法批准的合法项目，违反这些规定会因项目不合法而导致所签建设工程施工合同无效，因此在订立合同时应先审查建设单位是否依法领取企业法人营业执照，取得相应的经营资格和等级证书，审查建设单位签约代表人的资格，审查工程项目的合法性，审查发包方的履约信用。

3.工期、质量和造价的约定是施工合同最重要的内容

“工期、质量、造价”是建设工程施工中永恒的主题，有关这三个方面的合同条款是施工合同最重要的内容。

l.关于工期的争议很多，由开工和竣工的日期而定。开工日期是“破土之日”和“验线之日”；竣工日期是“验收之日”和“使用之日”。无论采用体积或面积，都应在合同中明确规定，并约定开工和竣工的手续，签署的文件，中间交工的工程也按上述方法做出约定。

2.根据国务院《建设工程质量管理条例》的规定，工程质量监督部门不再是工程竣工验收和工程质量评定的主体，竣工验收和工程质量评定由建设单位组织勘察、设计、施工和监理单位共同进行，即所谓的“五方认证”，因此合同中应明确约定参加验收的人员、单位、验收程序、质量标准、签署文件和产生质量争议的处理办法等。

3.建设工程施工合同最常见的纠纷是对工程造价的争议。因为任何工程在施工过程中都不可避免产生设计变更、现场签证和材料差价，难以“一次包死，不作调整”，所以合同中必须对价款调整的范围、程序和计算依据及设计变更、现场签证和材差确认，做出明确的规定。

4.对工程进度拨款和竣工结算程序做出详细规定

工程进度款可按月拨付或按进度拨付。如何申请拨款？申报需何种文件？如何审核并确认拨款数额？甲乙双方对进度款数额认识不一致时如何处理？等等……往往缺少详细的合同规定，引起争议，影响施工，因此合同中应特别注重拨款和结算上的程序约定。

5.发包方、总包方和分包方要明确各自的责任和相互关系

尽管发包方与总包方有总包合同，总包方与分包方有分包合同，法律对发包方、总包方和分包方各自责任和相互关系有原则性规定，但实际中常常发生分包方不接受发包方的监督或发包方直接向分包方拨款，造成发包方难以监督或总包方难以管理的现象，因此在总、分包合同中应将各方的责任和关系具体化，便于操作，避免纠纷。

6.明确各方管理人员的职责和权限

《民法通则》明确规定，企业法人对它的法定代表人及其它工作人员的经营活动承担民事责任。由于，建设工程施工过程中，发包方、承包方、监理方等各方参与建设工程施工管理的人员较多，但往往职责和权限不明确，不为对方所知，造成不必要的纠纷和损失。所以，合同中应列出各方派出管理人员的名单，明确各自的职责和权限，特别是有变更、签证和价格确认权的签证人员，明确他们的签证范围、签证程序和生效条件，防止他人员随意签字而给各方造成损失。

7.不可抗力要量化

国内工程在施工中遇到战争、地面爆炸和空中坠物等人为灾害可能少见，但风、雨、雪、洪、电和震等自然灾害却常见。达到什么程度才被认定为不可抗力，《通用条款》未明确，实际中双方也难以达成共识。人为灾害的程度，是特定条件下的，依靠人民，依靠政府；风、雨、雪、洪、电荷震等自然灾害，要量化，比如几级大风，几级地震，持续多久达到多少毫米的降水等，这样才能确认为不可抗力，以免引起不必要的纠纷。施工合同《通用条款》中对不可抗力发生后，当事人的责任、义务和费用划分等作了详细规定，发包人和承包人要研究其内容，不要光会在《专用条款》上打“√”或填上“无约定”。