高速公路安全保护条例范文

导语：如何才能写好一篇高速公路安全保护条例，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。

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1．1路政管理的性质无论那一种定义，对路政管理性质的认识是一致的，即路政管理是行政行为。这一定性的主要法律依据是《公路安全保护条例》第五条规定:县级以上人民政府应当将政府及其有关部门从事公路管理、养护所需经费以及公路管理机构行使公路行政管理职能所需经费纳入本级人民政府财政预算。既从职能上保障了“行使公路行政管理职能”，又从财政预算体制落实了政府的财政保障义务。1．2路政管理的范围路政管理的范围即公路安全保护的范围，依据《公路法》和《公路安全保护条例》的规定，包括路产、公路建筑控制区、公路规划控制区、公路安全保护区以及其他涉及公路安全保护的区域。1．3路政执法管理的行为种类路政执法管理的行为种类有路政许可、路政处罚、路政强制(包括行政强制措施和行政强制执行两类)、路政收费。除上述直接影响路政相对人权利与义务的路政行为外，交通主管部门或者公路管理机构还有路政命令、路政确认等行为。

2农村公路路政管理的特殊性分析

2．1农村公路管理体制特殊性2．1．1国家政策上的农村公路管理体制根据国务院办公厅〔2005〕49号《国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》的要求，政策上的农村公路管理体制为:县级人民政府是本地区农村公路管理养护的责任主体。县级人民政府交通运输主管部门具体负责管理养护工作，主要职责是负责组织实施农村公路建设规划，编制农村公路养护建议性计划，筹集和管理农村公路养护资金，监督公路管理机构的管理养护工作，检查养护质量，组织协调乡镇人民政府做好农村公路及其设施的保护工作。县级人民政府交通主管部门所属的公路管理机构具体承担农村公路的日常管理和养护工作，拟订公路养护建议计划并按照批准的计划组织实施，组织养护工程的招投标和发包工作，对养护质量进行检查验收，负责公路路政管理和路权路产保护。县级人民政府交通主管部门没有设立专门的公路管理机构的，可委托省级或市级公路管理机构的派出(直属)机构承担具体管理工作，不宜另设机构。乡镇人民政府有关农村公路管理、养护、保护以及养护资金筹措等方面的具体职责，由县级人民政府结合当地实际确定。经济条件比较好的乡镇要积极投入力量，共同做好农村公路管理养护工作。同时，交通运输部还制定并出台了《农村公路建设管理办法》、《农村公路建设资金使用监督管理办法》、《农村公路养护管理暂行办法》等一系列规章和规范性文件，指导各地及时做好包括村道在内的农村公路建设、管理和养护工作。2．1．2法律法规上的农村公路管理体制农村公路不是法律法规上的名词，在法律法规上县道、乡道和村道的管理体制:(1)县道:根据《公路安全保护条例》的规定，县道的管理(包括路政管理和养护管理)应当由公路管理机构负责，养护实施由具有资质的养护单位实施。(2)乡道:根据《公路安全保护条例》的规定，乡道的管理(包括路政管理和养护管理)应当由公路管理机构负责，养护法定义务主体是乡人民政府，养护实施由具有资质的养护单位实施。(3)村道:根据《公路安全保护条例》的规定，村道的保护由乡人民政府参照《公路安全保护条例》中乡道的管理规定实施。法律法规与政策不一致时，应当执行法律法规。2．2农村公路路政管理法律法规适用特殊性与国道、省道的路政管理相比，农村公路路政管理的特殊性主要包括三个方面。(1)国道、省道的路政管理，《公路法》、《公路安全保护条例》是完全适用的。(2)农村公路的路政管理，《公路法》、《公路安全保护条例》的适用是有特殊性的:县道、乡道是完全适用的。(3)农村公路的路政管理，《公路法》、《公路安全保护条例》的适用是有特殊性的:村道仅是“参照”适用。考虑到乡镇人民政府无专职人员，而县级农村公路管理机构有专业人员，因此根据行政处罚法、行政许可法的规定，由乡镇人民政府委托县级农村公路管理机构进行路政和养护的管理，并聘任路政协管员方式实施。乡镇人民政府可与县级农村公路管理机构签订村道路政管理委托协议，以便从法律上来保证村道路政执法的专业性、权威性和有效性。2．3农村公路路政管理主体特殊性农村公路中的县道的路政管理(包括狭义路政管理和养护行政管理)主体是地方公路管理机构，其管理是行政行为。养护实施由具有资质的养护单位负责，养护单位行为是企业行为。农村公路中的乡道的路政管理(包括狭义路政管理和养护行政管理)主体是地方公路管理机构，其管理是行政行为。养护法定义务主体是乡级人民政府，其行为属于政府招标行为。养护具体实施可以招标由具有资质的养护单位负责，养护单位行为是企业行为。农村公路中的村道的路政管理(包括狭义路政管理和养护行政管理)主体是乡级人民政府，其管理是行政行为。养护的实施没有法律法规规范。2．4农村公路路政管理内容的特殊性(1)公路建筑控制区的范围。农村公路的路政管理与国道、省道的路政管理在内容上有特殊性:从公路用地外缘起向外的距离国道不少于20m，省道不少于15m，县道不少于10m，乡道不少于5m;属于高速公路的，公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外的距离标准不少于30m;公路弯道内侧、互通立交以及平面交叉道口的建筑控制区范围根据安全视距等要求确定的距离;村道没有法规规定。(2)公路规划控制区。新建村镇、开发区、学校和货物集散地、大型商业网点、农贸市场等公共场所，与公路建筑控制区边界外缘的距离为国道、省道不少于50m;县道、乡道不少于20m;村道没有法规规定。(3)公路安全保护区。国道、省道、县道的公路用地外缘起向外100m，乡道的公路用地外缘起向外50m;公路渡口和中型以上公路桥梁周围200m;公路隧道上方和洞口外100m。村道没有法规规定。

3结语

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摘 要 公路路政管理的维度是借助于物理学领域三维空间的概念，来探讨公路路政管理的界限。尤其是法律法规尚未明确的公路本身、公路建筑控区、公路两侧禁止危险作业区和禁止设立危及公路安全运营设施区等区域内，横向、纵向和垂直三个维度上，路政管理和执法的界限。通过探讨这些界限，确定公路路政管理的目标，完成保障畅通的法定职责。

关键词 公路 路政管理 三个维度

维度，又称维数，是数学中独立参数的数目。在物理学领域内，指独立的时空坐标的数目。0维是一点，没有长度。一维是线，只有长度。二维是一个平面，是由长度和宽度（或曲线）形成面积。三维是二维加上高度形成体积面。而根据《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国公路安全保护条例》等法律法规规以及各省的地方性法规、规章等贵定了公路管理的界限，这些界限之内的立体空间便形成了管理的维度。公路路政管理职责就是要维护路产和公路权益，因此明确公路管理的维度，显得尤其重要。但是由于法律法规本身所特有的的模糊性、滞后性，使得路政管理实践中，执法人员对于路政管理的横向、纵向、垂直三个维度不能清晰界定，并导致管理上缺位和越位等问题。例如，建筑控制区的范围可以划定，但是在这个范围内向上、向下的空间维度具体数量或者界限是多少；公路用地也存在同样的问题。另外从公路安全保护角度，公路桥梁和隧道的安全保护空间怎样划分，《公路法》等相关法律法规都没有明确，但是这些都确确实实是路政管理工作中亟需明确的问题。本文拟从相关法律法规入手，对上述问题进行初步探讨。

一、公路本身的维度

公路作为一个公益设施，其本身就具有一定的物理维度。《公路工程技术标准》（JTG B01-2003）按照公路的技术等级从公路路面、路肩、路基、桥涵、隧道等方面规定了其不同的宽度、高度、长度，这些构成了公路本身的物理维度。

二、公路路政管理的纵向维度

公路呈线形分布，其纵向维度与其长度相同，路政管理界限容易确定。但是目前存在的普遍问题是，高速公路收费站外与普通公路、市政道路以及村道相联络道路的纵向管理维度存在争议。现在通常的解决办法是高速公路管理机构与与普通公路管理机构、市政道路管理机构和乡镇政府协商来具体确定。其实按照《物权法》规定，只要公路管理机构享有该路段的土地使用权， 当然具有该路段的路政管理权限，路政管理的维度（包括公路用地和建筑控制区）自然涵盖于这一区域。

三、公路路政管理的横向维度

除了公路本身的物理维度外，路政管理横向维度需要确定的四个。分别是公路用地、公路建筑控制区、公路两侧禁止危险作业区域、禁止设立危及公路安全运营设施区域等四个路政管理的横向维度。

（一）公路用地的横向维度。公路用地的横向维度《公路法》等法律法规并无明确界定，但是《公路工程技术标准》规定，公路用地范围为公路路堤两侧排水沟外边缘（无排水沟时为路堤或护坡道坡脚）以外或路堑坡顶截水沟外边缘（无截水沟为坡顶）以外不小于1米范围内的土地在有条件的地段。高速公路一级公路不小于3米，二级公路不小于2米 范围内的土地。因此，公路用地的横向维度也以此来确定。在路政管理四个横向维度中，公路用地横向维度是确定其他三个横向维度的重要基准。

（二）公路建筑控制区的横向维度。公路建筑控制区是指根据法律规定在公路两侧一定的范围内禁止修建建筑物和构筑物，原有的建筑物和构筑物不得扩建，需埋设管线、电缆及修建临时性工程设施的，应经交通主管部门批准，上述一定区域被称作公路建筑控制区。由于2011年《公路安全保护条例》颁布前，法律法规没有明确其具体换分界线全国各地划分标准不一，大体分为以公路横截面中心点、公路隔离栅外缘、公路用地外缘等三个标准。其中第一个基准不宜确定，第二个基准造成公路用地与公路建筑控制区区竞合。以公路用地外缘为基准划定建控区不但克服前两个基准存在的问题，而且也是《公路安全保护条例》中予以确认的基准。基于此，公路建筑控制区的横向管理维度确立，在此维度内路政管理部门根据《公路法》等法律法规实施路管理，主要是新建建筑物、构筑物的控制与埋设管线等设施的审批。

（三）公路两侧禁止危险作业区域的横向维度。为了保护公路运营安全，在公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口两侧一定范围内禁止从事危险性作业，如采石、爆破、采矿、取土等危险作业。此外在公路桥梁跨越河道上下游一定距离内抽取地下水、挖河砂、疏浚河道作业，也会危及到公路桥梁的安全运营，也是路政部门管理的区域，因此也形成了此区域路政管理的横向维度。此维度的基准，公路以公路用地外缘为基准，公路桥梁以桥梁中心线为基准，隧道应以洞顶构筑材料的外缘以及洞侧构筑物外缘为基准。

（四）公路两侧禁止设立危及公路安全运营设施区域的横向维度。为了保证行驶公路车辆的安全，《公路安全保护条例》规定了除了加油（气）站外，以公路用地外缘、桥梁中心线、以及隧道洞顶和洞侧外缘为基准的一定范围内不允许设立生产、储存、销售易燃、易爆、剧毒、放射性危险物品的场所核设施。这一范围就形成了公路路政管理的横向维度。

四、公路路政管理的垂直维度

垂直维度是在路政管理的区域内的上空和地下一定的空间形成的维度。公路路政管理的纵向维度、横向维度与垂直维度构成了完整的路政管理的三维空间。纵向与横向维度相对来说比较容易确定，但是垂直维度由于相关法律法规规定过于原则以及还存在尚未明确的部分，确定起来难度较大。但此维度却关系到路政管理或者路政执法的效力能否实现，如县级公路建筑控制区为公路用地外缘起10米以内的区域，那么如有人在距公路外缘11米处制作混凝土基础，并在此基础上设立广告牌，广告牌牌体在空中侵入公路建筑控制区。此种行为是否违法呢？这可以从路政管理的垂直维度入手去研究。国家土地管理法律法规将土地分为农用地、建设用地和未利用地，但是并没有设定土地空间权这一概念，而土地分层使用日益增多的实际，使得确立路政管理的垂直维度存在一定困难。2007年颁布的《物权法》规定了建设用地使用权，并规定了新设立建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。这一规定实际上明确了建设用地的空间权，也为确立路政管理的垂直维度指明了方向。首先谈一下公路本身（含公路用地）路政管理垂直维度。在1995年原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第54条中有所涉及：“地面与空中、地面与地下立体交叉使用土地的（楼房除外），土地使用权确定给地面使用者，空中和地下可确定为他项权利。平面交叉使用土地的，可以确定为共有土地使用权；也可以将土地使用权确定给主要用途或优先使用单位，次要和服从使用单位可确定为他项权利。上述两款中的交叉用地，如属合法批准征用、划拨的，可按批准文件确定使用权，其他用地单位确定为他项权利。”由此可见公路的土地所有权属于国家，其地上、地下空间所有权亦属于国家。但公路本身土地使用权当然也不应仅是地表，其地下部分垂直维度应当是地表以下至公路（含桥梁、涵洞和隧道）的基础最深处平面以上的三维空间，这一空间就是路政管理垂直维度的地下部分。而公路地上部分应当是通过土地使用权地上权登记来具体确定。其具体维度应以满足各路段车辆通行能力以及正常维修养护所需要的空间为宜。如《公路工程技术标准》中，其他桥梁设施跨越公路的，其距公路路面最小距离按照公路的技术等级分别为5米或4.5米，相应的该路段地上部分的垂直维度应为5米或4.5米，但是在特殊路段含有特殊公路附属设施的路段，这一维度的数值应适当提高，具体应以登记的土地使用权范围为准。

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1研究意义

根据《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国路政管理规定》及《公路安全保护条例》，架空输电线路跨越高速公路施工应事先向交通主管部门或者其设置的公路管理机构提交以下资料：规划部门的审批意见；土地管理部门的用地审批意见；经过审批的施工图设计文件；经过审批的施工方案（应包含处置施工险情和意外事故的应急方案等）；保障公路、公路附属设施质量和安全的技术评价报告[1]。其中，技术评价报告应由申请进行涉路施工活动的建设单位委托具有相应工程咨询资质的单位出具。目前，虽然《公路安全保护条例》等法律法规要求提交保障公路、公路附属设施质量和安全的技术评价报告，但是相关的实施细则和配套措施却尚未出台，导致跨越式涉路工程技术评价缺乏统一的技术标准，各咨询单位提交的评价报告在评价内容、深度、方法等方面参差不齐。为助力架空输电线路跨越高速公路施工活动能够长期规范化开展，本文就其施工方案安全评价要点进行了研究。

2确定评价项目范围

为保证公路管理机构的正常工作以及提高行政许可审批的效率，应明确需要进行安全评价的涉路工程标准。但是目前，我国尚无相关标准。交通部公路科学研究院姜明研究员认为，10kV以上输电线路跨越公路的涉路施工活动属于重要涉路行为，需要进行安全评价[2]。美国联邦公路局的《公路/公用设施指南》规定仅允许110kV以上的高压输电线路跨越高速公路，我国根据社会和经济发展的需要，将标准降低至35kV以上的输电线路[3]。因此，根据姜明研究员的研究成果以及结合我国国情，架空输电线路跨越高速公路时，都应进行安全评价。

3架空输电线路跨越高速公路施工方案研究

架空输电线路是指由杆塔、基础、导线、拉线及接地装置等构成的线路装置。在进行输电线路架设时，常常出现需要跨越高速公路的情况。为保证施工有效进行以及高速公路行车安全、公路及其附属设施完好无损，国内许多学者对如何编写架空输电线路跨越高速公路的施工方案进行了研究。施工方案是施工单位为加快施工进度、缩短施工周期、确保安全，在工程实施阶段编制的具体指导施工的技术文件。施工方案的主要内容有工程概况、施工安排、施工进度计划、施工准备及资源配置计划、施工方法及工艺要求等。钟映红[4]系统地总结了架空输电线路跨越高速公路施工方案的编制原则、依据及具体内容。施工方法及工艺作为施工方案的重点内容，许多学者对此进行了研究，研究的重点集中于跨越架线的实施、相关安全技术措施的落实。本文结合架空输电线路跨越高速公路施工方案的主要编制内容，以公路管理者的视角，从安全角度对施工方案进行安全评价。

4施工方案安全评价要点

如果架空输电线路设置不合理，一方面会对公路行车视距、垂直净空、路侧净区等造成影响，进而对公路交通安全构成一定威胁，另一方面则会妨碍公路的改扩建，从而限制交通发展；如果施工所用物料、机具等未按有关规定存放于安全地点，则会成为路侧障碍物，由此可能引发交通事故；当占用公路进行施工时，若施工区域交通组织不符合有关规定，则会影响公路运营安全。因此，本文从架空输电线路设置的合法性以及施工要求（施工管理、施工作业）两方面进行跨越式涉路工程施工安全评价。

4.1设置合法性检查

4.1.1线形要求

《公路工程技术标准》（JTGB01—2014）和《公路路线设计规范》（JTGD20—2006）均对架空输电线路与公路相交的角度进行了规定，《公路路线设计规范》（JTGD20—2006）规定更为严格，具体如下：“公路与架空送电线路相交，以垂直交叉为宜。必须斜交时，其交叉的锐角应不小于70°；受地形条件或其他特殊情况限制时，应不小于60°。”

4.1.2最小安全距离要求

4.1.2.1最小垂直距离

《公路工程技术标准》（JTGB01—2014）和《公路路线设计规范》（JTGD20—2006）规定高速公路5m净高的范围内不得有任何障碍物侵入；其上缘边界线视路段是否设置超高进行确定，当设置超高时，上缘边界线应与超高横坡平行，不设超高的路段，上缘边界线应为水平线。同时《公路路线设计规范》（JTGD20—2006）还规定了不同标称电压下架空输电线路导线与公路交叉处距路面的最小垂直距离要求及其确定方法。因此，进行评价时，一方面应核实架空输电线路是否侵入公路建筑限界，另一方面应对高速公路交叉处距路面的最小垂直距离进行检查。此外，可结合《涉路工程安全评价规范》（DB34/T790—2008），对架空线路与公路行道树、公路附属设施的垂直距离进行核查。

4.1.2.2最小水平距离

架空输电线路的杆塔与高速公路的水平距离应满足安全要求，《110kV～750kV架空输电线路设计规范》（GB50545—2010）和《66kV及以下架空电力线路设计规范》（GB50061—2010）对此进行了规定，如表1所示。此外，《涉路工程安全评价规范》（DB34/T790—2008）规定杆塔基础距离路肩边缘应大于1倍杆塔高度。评价时，应结合实际情况合理选择。

4.1.3支撑和附属设施要求

架空输电线路的杆塔应按照规范要求进行固定，并设置“高压危险、禁止攀登”的安全警示标志。若杆塔采用拉线进行固定，根据《10kV及以下架空配电线路设计技术规程》（DL/T5220—2005），当拉线跨越道路时，对路边缘的垂直距离不应小于6m。

4.1.4跨越位置要求

《公路路线设计规范》（JTGD20—2006）规定公路从架空输电线路下穿过时，应从导线最大弧垂与杆塔间通过，因为可以减少线路污秽物对公路本身和交通产生的不利影响。

4.2施工管理评价

4.2.1人员职责评价

重点评价安全生产管理人员的职责是否明确，是否满足施工安全生产需求。如：是否组织或参与拟定安全生产规章制度、操作规程和生产安全事故应急救援预案，是否组织或参与安全生产教育培训，是否及时排查生产安全事故隐患，是否制止和纠正违章指挥、强令冒险作业等。此外，应明确一线施工人员履行接受安全教育培训和技术交底、正确佩戴和使用劳动防护用品、遵守安全生产规章制度和操作规程等的义务。

4.2.2进度计划评价

对施工进度的合理性进行评价，在保证安全的前提下，尽量缩短施工工期，降低跨越施工对高速公路运营安全等的影响。

4.2.3物资检查及存放评价

是否派专人对跨越施工使用的机具及材料进行检查，如跨越架所用钢管的厚度、牵引绳的安全系数、地锚的容许抗拔力等应满足要求。提前进场的物料和机具是否存放在公路用地红线外或路侧净区外的安全地点，如果需要在公路边设置料场、工棚等设施时，是否按照接入式涉路工程的有关要求进行设计。此外，施工机具应设置闪光警示灯。

4.2.4危险源辨识与应急救援措施

架空输电线路跨越高速公路施工常见的事故有：跨越架坍塌、触电、高处坠落、机械伤害、车辆伤害等，我们在评价时可以从是否辨识了引起以上事故的危险源以及针对这些危险源是否进行了评估[5]、是否制定了针对以上事故的应急救援措施及其是否全面进行考虑。应急救援措施应该指定救援人员、救援路线、有关协作单位（如医院、路政、高速交警）等。

4.3施工作业评价

架空输电线路跨越高速公路属于重要跨越，施工人员应熟练掌握跨越施工方法及安全技术措施，经培训和技术交底后方可从事跨越施工。采用钢管跨越架进行跨越施工时，其作业工序为：跨越架搭设封顶网架设跨越施工拆除其他要求，本节针对以上工序的主要安全措施进行评价。

4.3.1跨越架搭设

4.3.1.1技术措施

根据《电力建设安全工作规程第2部分：电力线路》（DL5009.2—2013）跨越架中心线应在线路中心线上，架顶宽度应考虑施工期间牵引绳或导地线风偏后超出新建线路两边线各2.0m，架顶两侧外伸羊角宽度应超出新建线路两边线各2m，架面距高速公路路基防护栏的最小水平距离为2.5m，封顶杆距高速公路路面的最小垂直距离为8m；此标准也对跨越架钢管外径、立杆间距、横杆间距、立杆与大横杆的搭接长度、拉线的挂点或支杆或剪刀撑的绑扎点位置及与地面的夹角等作出了规定。

4.3.1.2施工管理措施

搭设跨越架时，是否设置专人监护；跨越架是否设置了防倾覆措施和警示标志，是否对跨越架所在场地的岩土体进行了勘察；跨越架是否经使用单位验收合格后才使用，跨越架架体强度应能在发生跑线或断线事故时承受冲击荷载；强风、暴雨后是否对跨越架进行了检查。

4.3.2封顶网架设

封顶网宽度是否满足导线风偏后的保护范围，规格是否满足安全要求；施工前，是否对其进行检查；展放过程中，是否设置专人监护其与高速公路的垂直距离；封顶网的固定是否牢靠。

4.3.3跨越施工

是否在杆塔、跨越架、被跨越的路口等处设置监护人，监护人应及时汇报跨越架上方绳线通过情况；导线、地线通过跨越架时，是否采用绝缘绳进行牵引；牵引过程中，跨越架上不得有人；导线、地线升空作业必须采用压线装置，严禁直接用人力压线等。

4.3.4拆除

是否制定跨越架拆除安全保障方案。如：拆除跨越架时，应设置专人进行监护；钢管应自上而下逐根传递，拆下的材料应有专人传递，不得抛掷，不得上下同时拆除或将跨越架整体推倒；应采取措施保证跨越架不向高速公路倾倒。

4.3.5其他要求

为保证架空输电线路跨越高速公路施工安全，施工人员必须在安全监督人员以及技术指导人员同时在场的情况下才能进行作业。此外，施工交通组织应尽量减少对交通安全的影响。可根据《涉路工程安全评价规范》（DB34/T790—2008）给出的利用路肩施工、利用中央分隔带或在分隔线附近施工、半幅路面封闭施工、移动施工、因施工需要封闭道路施工等情况的交通组织设计进行评价，重点考虑交通标志、交通锥、警示灯等设置是否合理以及是否对其进行维护等。

5结语

本文通过对跨越式涉路工程进行全面分析，依据现行法律、法规、国家及行业标准规范等，结合自身工作实际，提出了施工方案安全评价的要点，具体如下：a）施工方案安全评价内容主要分为架空输电线路设置合法性及施工要求两方面。b）进行架空输电线路设置合法性评价时，主要从线形、最小安全距离、支撑及附属设施、跨越位置这4方面进行考虑。c）施工要求评价从施工管理、施工作业两方面进行，施工管理考虑了人员职责、进度计划、物资检查与存放、危险源辨识与应急救援措施的安全要求，施工作业则从跨越架搭设、封顶网架设、跨越施工、拆除、其他要求入手进行评价。

作者:刘佳 王国忠 单位:山西省交通科学研究院

参考文献：

[1]岳向武，么东.高速公路涉路施工活动应对策略研究[J].公路交通科技（应用技术版），2013（3）：318-320.

[2]姜明.论重要涉路行为行政许可技术安全评价的实施办法[J].公路交通科技（应用技术版），2008（5）：25-27.

[3]徐欣，彭道月，李伟.跨越式涉路工程安全评价技术研究[J].公路交通科技（应用技术版），2008（5）：32-35，50.

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关键词：高速公路垃圾废弃物危害整治清理

中图分类号：U412.36+6文献标识码： A 文章编号：

高速公路上的垃圾主要是指道路上人为抛撒的垃圾袋、饮料瓶（罐）等废弃物以及车辆行驶过程中自然散落物如水泥包、碎石料、树枝、木板、铁块等，还包括汽车爆胎散片和货车交通肇事而废弃的货物等。这些垃圾不仅影响高速公路的路容路貌，给保洁人员增加了工作难度，特别是给道路安全通行埋下了重大隐患。随着高速公路的建设和发展，垃圾物品对高速公路行车安全的影响越来越显突出。近年来，区内外高速公路因路面垃圾造成的交通事故时有发生，特别是去年4月5日发生在甬金高速公路金华段因路面抛撒物（刀片）造成40余辆车引发爆胎事件，再次给我们敲响了高速公路路面垃圾物品清理整治工作的警钟。

一、高速公路道路抛撒物对行车安全的影响及危害

当前高速公路上抛撒的垃圾物品对高速行车安全的影响及危害从形式上分主要有以下几种：

一是高速公路上有回收价值的各类抛撒物。由于许多人乱扔垃圾，导致养护工人不得不走到机动车道上去清理垃圾，人身意外伤害事件时有发生。有的司机喜欢停车把垃圾扔在路边，殊不知，这种行为更令人担忧，高速公路沿线悠闲村民喜欢收旧利废，司机把垃圾丢放在路边，成为这些村民的意外收获，不少人专门捡瓶拾罐添补收入，不择手段翻越隔离护栏进入高速公路，埋下隐患，极易造成车毁人亡的恶性事故。

二是高速行驶中司乘人员随手抛出车外的各类抛撒物及各类大货车因保护措施不当而撒落在路面的水泥、黄沙或漂浮物等，易造成紧随其后车辆驾驶人视线被挡或是受惊，从而导致各类追尾或刮擦事故的发生。其主要表现形式是一些驾驶员或乘客在高速行驶时，往车外乱扔烟头、报纸、垃圾袋、饮料瓶（罐）等垃圾，其中报纸、塑料袋等轻质软性物品，从高速行驶的车辆中丢出后，会随风“飘”浮起来，瞬间阻挡住后车驾驶员的视线，突发而至的抛撒物导致追尾或刮擦事故发生；而饮料瓶（罐）等稍大的硬质垃圾，由于风速和加速度的原因，撞击的力量相当大，对高速行驶的车辆犹如一枚“炮弹”，轻则致使车辆受损，重则车毁人亡，原理就如同飞机撞飞鸟一样；货运车辆，因为装运的货物不加保护或保护措施不到位而抛撒在路面的诸如水泥、黄沙等粉尘类物质，在高速行驶车辆的带动下，极易扬起大片尘雾弥漫路面，能见度降低，严重影响行车视距，从而造成事故。

三是车辆爆胎，特别是重型货物运输车爆胎致使碎片殃及方圆几十米，加之驾驶人员不能及时清理或清理不到位，造成行车障碍，后行车辆因躲避障碍而引发事故时有发生。

四是交通肇事，尤为货物运输车辆交通肇事，因清理运输不到位，损坏或抛弃的货物顺路而丢，有损路容路貌，更不利于环保。

二、如何清理整治高速公路上的垃圾物品

为了进一步维护广大人民群众的生命财产安全，减少因抛撒物引发的交通事故，打造“安全、效率、效益”的高速公路，许多高速路政、高速交警等单位近年来开展“携手合作共建安全高速公路”活动，特别是向全社会推出抛撒物举报奖励活动后，抛撒物事件逐年减少。总结近年来抛撒物清理整治工作所取得的成绩，结合当前高速公路抛撒物的表现形式和特点，加强高速公路垃圾物品清理整治工作应着重把握以下几点：

一是加强宣传引导，加大源头管理力度，提升群众法律法规和道德意识，减少抛撒行为发生。针对高速公路抛撒物的表现形式和特点，宣传引导是提高司乘人员的素质，减少司乘人员在行驶途中往车窗外随手丢弃各类废弃物的行为主要途径；加大源头管理力度则可有效的防止各类无防护措施或防护措施不到位的货车驶上高速，进而有效的减少抛撒事件发生。高速公路抛撒物清理整治，首先是要扎实做好宣传引导工作，把提高人的素质放在首位，只有形成全社会参与清理治理抛撒物工作，高速公路抛撒物事件才能得到有效的控制。为此高速公路相关管理部门应把宣传工作当成一项重要工作来抓，第一是在服务区内设立宣传点，分发高速公路上乱扔杂物造成交通事故的相关宣传资料，同时利用电子显示屏等可变信息板、宣传标语和新闻媒体等媒介进行相关宣传，提高私家车主和乘车人员的法律法规和道德意识，从而减少在高速行车途中随意丢弃各类废弃物的行为；第二是深入辖区内的矿场、沙石场、水泥厂和运输企业等单位，面对面的宣传《公路法》、《公路安全保护条例》等法律法规关于抛撒物的法律条文和相关规定，阐明公路抛撒物的严重危害，提高运输车主和驾驶员遵纪守法的自觉性；其次是在各收费站入口增设“禁止运输易抛撒物品未采取有效封闭措施的车辆进入高速公路”的固定提示牌，提醒各类运输车辆做好防护措施；最后是在辖区各个收费站、服务区安排相关人员设立“抛撒滴漏”稽查点，对拉运货物的车辆进行监督检查，发现未作防护措施或防护措施不到位的，责令加强防护，对符合标准的运输车辆才可予以放行。

二是加强协作、立体管理、提高效率，实现抛撒物清理整治工作的高效性。高速公路抛撒物对道路安全通行存在巨大的安全隐患，因其具有随机性和不确定性，单独依靠养护或是其他某个高速公路管理部门的力量，要做到及时发现和清理难度很大。为此高速路政、高速交警、高速公路业主和养护、施救等各联勤单位和相关部门需加强协作，在联合勤务，统一指挥的框架下，实现立体管理，进一步明确职责分工，强化监控中心工作职能，突显道路指挥调度枢纽的作用，切实做好各类指令信息的上传下达工作，从而实现对道路抛撒物情况做到“早发现、早处置”的要求，提高处置效率，更好的确保道路的安全畅通。

三是完善机制、建立考核、履行奖励承诺，提高广大群众参与管理的积极性。由于抛撒物共性特点，清理整治工作非一日之功可见成效，必须实现工作的长效化，而路面巡查力量的不足和管理路段里程等客观事实，造成单一依靠相关高速公路管理部门力量很难达到快速及时处置抛撒物问题的要求，必须依靠发动群众参与，从而形成齐抓共管的局面。因此建立和完善相关机制，实现奖惩制度，调动广大群众积极性，进而实现全社会参与管理，才能提高抛撒物清理整治工作的高效性，有效防止各类事故的发生，确保道路安全畅通。建立和完善相关机制，首先要建立完善信息传递机制。信息传递是否快捷是实现对道路抛撒物能否做到“早发现、早处置”的首要环节，确保信息渠道的畅通与信息渠道的多样性，能更好地方便广大群众参与提供道路抛撒物信息，从而弥补路面巡查力量不足与巡查真空路段的出现，提高处置效率；其次要建立完善事件处置机制。建立完善事件处置机制，必须整合相关指挥体系，强化监控中心工作职能，突显其道路指挥调度枢纽作用，各相关职能部门服从指挥调度，遵循就近原则，赶赴现场进行信息确认上报工作，同时做好清理或现场预警工作，防止过往车辆因抛撒物而引起的交通事故，确保道路通行安全；再次要建立完善考核机制。各相关公路管理单位组成联合督察组，制定相关联合勤务制度，及时相互通报情况，对抛撒物信息处置情况进行核查并通报，杜绝推诿和拖延现象，考核结果与日常绩效考核进行挂钩，从而充分调动广大路政队员、交警和养护管理单位一线员工的积极性；第四要建立完善信息确认、反馈和履行奖励兑现机制。通过信息确认和比对，及时将信息处置情况反馈给相关当事人，并及时履行抛撒物有奖举报奖励的承诺，提高广大人民群众参与管理的积极性；第五要建立完善奖励资金筹措、使用和管理机制。设立抛撒物有奖举报基金，多方筹措资金，确保有奖举报基金充盈，同时加强财务管理，建立严格的使用和管理制度，确保基金专款专用。

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总体要求

以保安全、促转型、稳增长为目标，以解决行业突出矛盾和问题为导向，以保障人民群众生命财产安全为底线，坚持“标准引领、循序渐进、疏堵结合、协同推进”原则，综合采取法律、行政、市场等手段，加强对车辆运输车生产、改装、销售和使用的全过程监管，通过综合治理，基本消除车辆运输车违规运营现象，标准车型在汽车整车物流行业得到普遍应用，道路交通安全水平明显提升，企业运输效率明显提升，乘用车采用铁路、水路运输的比重明显提升，主要运输通道通行条件明显改善，从业人员队伍保持稳定、工作环境持续改善，我国汽车整车物流业进入规范、有序、健康的发展轨道。

主要措施

（一）做好标准贯彻实施。

工业和信息化部、国家标准化管理委员会会同公安部、交通运输部开展新修订《汽车、挂车及汽车列车外廓尺寸、轴荷及质量限值》（GB1589，以下简称新修订GB1589）等车辆运输车相关标准的贯彻实施工作。各地要及时做好新标准宣贯实施工作，以新标准引领中置轴车辆运输车等先进车型的推广应用。工业和信息化主管部门将加快推动中置轴车辆运输车等先进

车型的生产研发和公告进程，督促车辆运输车制造企业加强技术及产能储备、按照新标准申报公告和组织生产，尽快形成符合新标准要求的车辆运输车规模产能。

（二）严格新增车辆市场准入。

工业和信息化、认证认可监督管理部门要强化车辆产品生产一致性监管，对生产不合规车辆运输车的企业要依法严肃处理。各地公安机关交通管理部门、道路运输管理机构要加强对车辆注册登记、市场准入的监管，强化对新增车辆运输车外廓尺寸的实车检测，凡不符合国家标准的，各地机动车安全技术检验机构不予通过检验，公安机关交通管理部门不予注册登记，道路运输管理机构不予配发道路运输证。

（三）综合施策消化存量。

各省交通运输主管部门要会同公安机关交通管理部门摸清本省域内汽车整车物流企业自有和合同服务的车辆运输车号牌、注册时间、车型和保有量等基础信息，乘用车制造企业要向交通运输主管部门提供承运商有关信息。各省交通运输主管部门要会同公安机关交通管理部门、工业和信息化主管部门督促汽车整车物流企业制定不合规车辆分阶段改造淘汰计划并监督落实。

各省交通运输主管部门要会同工业和信息化主管部门、公安机关交通管理部门督促各乘用车制造企业、汽车整车物流企业根据治理工作要求重新核定车辆装载量、修订运输计划、商定运价并调整运输合同。汽车整车物流企业要尽快淘汰不合规车辆或改造恢复为符合标准的车辆，科学制定车辆更新购置计划，并加强对驾驶员的教育与管理，切实落实安全生产主体责任。

（四）强化源头管控。

各地交通运输主管部门要会同工业和信息化主管部门、公安机关交通管理部门、认证认可监督管理部门督促乘用车制造企业采取有效措施，防止不符合载运标准未获强制性产品认证的车辆运输车出场（厂）上路；对于强迫、指使、暗示汽车整车物流企业违法超限运输的乘用车制造企业，依法追究其法律责任。各地道路运输管理机构要加强对乘用车运输场站的监督检查，严格按照《公路安全保护条例》规范企业运输行为，制止不合载运标准的车辆出场（厂）；对违法超限运输的车辆运输车及驾驶人、物流企业等，依照《公路安全保护条例》等法律法规予以处罚。交通运输部、国家发展改革委、公安部、工业和信息化部、国家质量监督检验检疫总局将建立健全信用信息共享交换和联合惩戒机制，对三次以上违法违规的乘用车制造企业、汽车整车物流企业纳入联合惩戒备忘录，予以曝光、约谈，并依法追究法律责任。

（五）加强路面执法检查。

20xx年9月21日起，严禁“双排车”（详见附件2）进入高速公路。20xx年9月21日至20xx年6月30日为不合规车辆运输车的整改期，在此期间暂时允许本方案之前注册登记的“单排车”（详见附件2）过渡运行。各地公安机关交通管理部门、公路管理机构要加强路面联合执法，严把高速公路入口，对拟进入高速公路的“双排车”一律劝返；拒不听从劝返的，依法处罚并强制卸载。各地高速公路经营管理单位应拒绝“双排车”车辆驶入，并及时报告当地公安机关交通管理部门和公路管理机构。各地公安机关交通管理部门要加大对车辆运输车伪造、变造机动车号牌或使用其他机动车号牌等违法行为的查处力度，严格按照《道路交通安全法》相关规定进行处罚。

（六）发展多式联运提高综合运能。

各地相关部门要引导汽车整车物流企业积极拓展新的运输方式、探索多式联运等先进运输组织模式，不断提升铁路、水路运输能力，提高乘用车长途运输中的铁路、水路运输比例，充分发挥综合运输体系中各种运输方式的比较优势，保障治理期间铁路、水路运输价格的平稳。

进度安排

20xx年9月21日起，全面禁止“双排车”通行，并督促汽车整车物流企业更新改造不合规车辆运输车，20xx年6月30日前完成20%不合规车辆运输车的更新改造。

20xx年7月1日至20xx年6月30日，全面完成所有不合规车辆运输车的更新改造，其中20xx年底前完成60%。

20xx年7月1日起，全面禁止不合规车辆运输车通行，符合新修订GB1589要求的标准化车辆运输车比重达100%，我国汽车整车物流业步入良性发展轨道。

保障措施

（一）强化部门协作及分工。车辆运输车治理工作涉及面广，情况复杂，各地相关部门要在地方人民政府的统一领导下，通力合作、精心准备、协调行动，将车辆运输车治理作为一项重要工作内容，进行统一部署，共同推进实施。相关行业协会应配合政府管理部门做好宣传引导工作，疏解矛盾，保障治理工作顺利开展。

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一、适用范围

1．本办法适用于本市行政区域范围内的通道绿化规划、建设、保护和管理。

2．本办法所称通道绿化是指在铁路、高速公路、干线公路、乡村道路，城市规划区（含经济开发区和城西新区）道路，主要河道两侧的红线控制范围植树造林，营造绿化景观林带。

二、职责分工

1．通道绿化工作实行统一领导、分工负责、属地管理。在市人民政府的统一领导下，由市绿化委员会负责指导实施。

市交通运输局负责全市干线公路的绿化建设、管护；市建设局负责中心城区道路绿化的建设，市城管执法局负责城市规划区（含经济开发区和城西新区移交的）道路绿化的管护；市林业局负责道路沿线宜林荒山荒地的绿化；市水务局负责江、华溪、南溪、酥溪干流河道（城市规划区范围除外）的绿化建设、管护；各镇（街）负责本行政区域乡村道路、农村河道绿化的建设、管护；经济开发区、城西新区负责辖区范围主干道路绿化的建设，乡村道路、农村河道绿化的建设、管护；建设单位负责新建铁路、高速公路征地范围绿化的建设、管护。

2．已建通道的绿化，按照管辖职能由各主管部门负责。按我市平原绿化工作进度分批次实施，2015年前完成。

新建、改建、扩建通道的绿化，由责任单位、施工单位负责建设，与主体工程实行“三同步”。同步实施有困难的，原则上在下一造林季节完成。

三、用地保障

1．通道绿化用地实行租赁和自行调整原则，土地权属和性质不变。

2．县道以上等级公路、铁路、河道等通道两侧绿化涉及到的集体所有土地，实行租赁；其他通道绿化项目涉及到集体所有土地由镇（街、区）、村自行调整。

3．新建、改建、扩建通道绿化的用地按辖区由所在镇（街、区）负责征（占、租）用政策处理。

4．通道绿化用地租赁原则上向土地所有者租赁，租赁年限一般不少于50年,并由土地所有者负责处理土地承包期内剩余年限的相关政策问题。租赁到期后，租赁土地上林木归土地租赁者所有。

四、规划建设

1．新建道路、河道绿化用地以预留地的形式征（占、租）用，即国道两侧不少于20米，省道两侧不少于15米，县道两侧不少于10米，乡道两侧不少于5米；河道绿化用地宽度为河道两侧15米。

城市规划区道路、河道两侧绿化按城市规划实施。

2．规划设计。通道绿化应符合市域总体规划、道路交通规划和河道综合整治规划要求，符合国家有关标准规定。设计由市林业局负责或委托有资质的单位承担，遵循“因地制宜，适地适树”的原则，充分满足安全和绿化功能要求。

市规划局、交通局、建设局、水务局等单位按职能负责通道绿化规划设计方案的审批或审查。

3．种植要求。通道绿化树种以乡土树种为主，选择冠形美观、抗病虫害、生长快、寿命长、易管护的乔木树种，胸径6~10厘米，每侧种植3排以上。车道隔离带可选择树形美观、色彩丰富，适宜本地生长的灌木、小乔木树种。

城市规划区道路、河道两侧绿化按城市规划实施。

4．建设验收。通道绿化建设应按照“公开、公正、公平”的要求确定有相应资质的单位承担，保证绿化苗木规格和造林密度。所需苗木要按规定的要求和程序采购，符合国家相关苗木质量标准，且苗木生产许可证、苗木经营许可证、森林植物检疫证齐全。

工程完工后由建设单位提出申请，市林业、规划、交通、建设、水务等部门组织技术人员，按规定进行验收，合格后按有关规定程序拨付资金。

五、管理维护

1．通道绿化前期管护根据合同由建设单位负责，管护期满后经验收合格，在市绿化委员会办公室监督下，移交给相关通道绿化管理部门负责。

2．各通道绿化管理部门应把通道绿化管理纳入部门考核，做好绿化的日常管护工作。

3.各通道绿化管理部门应建立健全通道绿化档案。

六、工作保障

1．组织保障。各通道绿化责任部门要加强领导，完善制度，切实抓好通道绿化的建设管护工作。对在通道绿化工作中成绩显著的单位和个人，给予表彰和奖励。

2．经费保障。通道绿化用地的征（占、租）地费用和绿化建设费用由市财政统筹安排。管护费用根据需要，按标准逐年从专项资金中支出。

资金拨付方式参照《市平原绿化项目扶持管理办法（试行）》执行。

3．法制保障。任何单位和个人不得擅自占用通道绿化用地。任何单位和个人不得擅自迁移、砍伐通道树木，不得损坏通道绿化设施。确需修剪、迁移、砍伐通道控制区两侧范围树木的，报经有管辖职责的管理部门批准。

因紧急救灾确需迁移或砍伐树木的，经实施单位负责人同意，可先行实施，并及时报相应通道绿化管理部门；在险情排除后24小时内按规定补办手续。

对破坏通道绿化的行为，通道绿化管理部门应责令停止侵害，赔（补）偿损失。违反国家有关法律、法规的，依法追究法律责任。

七、附则

1．其他如电力高压线走廊等通道控制范围的绿化由职能管理单位按有关规定实施。

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一、电子商务时代的财务管理模式

电子商务的迅猛发展正在改变着企业管理的各个方面，传统的财务管理观念和模式也将受到强大的冲击。从发展趋势来看，网络财务是财务管理的一种好模式。网络财务具有以下特点：

1.网络财务中的网络是建立在网络计算技术基础上，具有智能化、可视化的决策支持系统。它是Internet/Intranet相互协同形成的开放式网络，使财务管理从桌面走向网络。

2.网络财务是一种集中式管理。外地分支机构的财务可只作报账处理，通过网络把信息集中到总部，由总部集中处理，有效监控分支机构的财务收支情况。

3.网络财务是与业务集中的综合系统。由于所有业务均在网络上进行处理，业务信息很快就传到财务中来，使财务与业务一体化成为可能。

4.网络财务是跨越时空界限的管理。网络财务通过新型的管理软件，可以不分时间、不分地域、不间断地在线即时化管理，对分支机构进行远程处理，实现对异地分支机构的各种财务数据、资金动向的监控，完成经济业务活动，使物理距离变为鼠标距离。

5.网络财务是全方位的网络管理。企业不仅与内部业务集成，还可以与供应商、银行、税务、海关、运转等相关系统有效联结。

在网络财务模式下，财务工作方式和工作介质也将改变。工作方式由离线方式变为在线方式、在线报告、在线审核、在线信息分布等；工作介质由货币形式越来越向电子货币形式转化，它的数据情况由磁盘数据变为各页面数据，由纸张单据变成电子单据等。因此，与传统的财务模式相比，它具有不可比拟的优越性：

1.降低管理费用。由于网络财务实行无纸贸易即EDI技术，可以大幅度节省文件的纸张、印刷复印、存储及邮寄等费用。

2.提高工作效率。由于采取了网络技术，实现网上采购、网上服务、网上报税，大幅度减少资料传转及处理时间，从而提高工作效率。

3.提高财务决策水平。电子商务下具有多种灵活的信息获取渠道，即时的信息反馈为企业财务决策提供了全面、及时、准确、安全可靠的财务信息资料，为提高财务决策的水平奠定了基础。

4.优化资源配置。网上采购和网上销售，使企业可以按订单进行商品生产，减少存货，又可以大量减少现金准备与使用。

5.提高管理水平。由于实行在线管理和即时管理，管理者能在问题出现时即时处理。

二、实施网络财务需要解决的几个问题

1.网络基础设施建设。建设一个宽阔而平坦的信息高速公路是当务之急。

2.开发网络财务软件。目前的财务软件仅停留在会计核算上，缺乏数据平台的支持，迫切需要开发出适应网络财务要求的软件。

3.政府角色需重新定位。政府要从政策上给予扶持、服务和积极引导，创造公平竞争的环境，促进其健康发展。

4.安全问题是隐患。电子商务运行涉及资金、信息、货物、商业秘密等方面的安全问题，安全问题如果不能保障，网络财务就是一句空话。

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关键词：电子公文电子政务互联网

一、子公文及其特点

电子公文是指以电子形式表现的并通过网络传送的,用于政府机关相互之间联系事务的专用文件。电子公文的特点是基于电脑和互联网联网的特性而产生的,因为电子公文的制作、发送及接收都需要通过电脑和互联网这两种媒介来进行。首先是电脑,它的最大作用是将政府公文中所有具体的信息都进行了数字化的改变,这里所说的数字化是指电脑将输入的具体信息以“1”和“0”来进行存储和运作,这不像传统的政府公文是以具体的书面形式来表示的。其次是互联网,互联网将电脑里的数字化信息在各个政府机关之间迅速地传送。互联网本身有其特殊性,即公开性和全球性。所谓公开性是指任何人都可以自由地进出互联网,而全球性是指信息在互联网上的传递是没有边界障碍的。根据上述分析,较之传统的政府公文,电子公文有以下几个方面的特点：

(1)电子公文是一种数字化的、虚拟化的文件形式;(2)电子公文的传送是在公开环境下,通过互联网进行的;(3)电子公文的传送可以在各个地区、国家乃至全球范围内的政府之间进行;(4)电子公文的广泛应用能够极大地提高政府的办事效率。

显然,信息技术的发展给政府机构带来了一场深刻的变革。传统的公文传送方式使政府机构背负着沉重的时间负担和经济负担。传统公文在这一场变革中受到了电子公文这一新生事物的强有力的冲击。电子公文的制作、发送和接收可以突破时间和空间的限制,给人们以快速和便捷。可是电子公文毕竟是近年来才开始出现的新生事物,很多技术上的问题还有待解决。特别是,由于电子公文刚刚开始启用,有关电子公文的法律纷争还颇为鲜见。就世界范围来说,还没有专门的法律规范,也无强制性的原则可以遵循。可以说,其中还有很多值得研究的问题摆在我们的面前。

二、电子公文应用中存在的安全问题

目前,电子公文应用中出现的安全问题主要有：

1.黑客问题。黑客入侵网站的消息在近年被频频报道。以前黑客们往往挑选美国国防部和雅虎这些安全防范体系堪称一流的硬骨头啃。而随着各种应用工具的传播,黑客已经大众化了,不像过去那样非电脑高手不能成为黑客。如果安全体系不过硬的话,黑客便可以肆意截留、毁灭、修改或伪造电子公文,给政府部门带来混乱。

2.电脑病毒问题。自电脑病毒问世几十年来,各种新型病毒及其变种迅速增加,而互联网的出现又为病毒的传播提供了最好的媒介。不少新病毒直接利用网络作为自己的传播途径。试想一个完整的电子政府体系中某个环节受到病毒感染而又没有被及时发现,电子公文系统全面瘫痪,那将会产生怎样的后果?病毒的感染会使一些电子公文毁灭或送达延误,整个电子政府将会指挥失灵、机构运作不畅。

3.信息泄漏问题。目前,各大软件公司生成的网管软件使网络管理员拥有至高无上的权利,可以方便地对网上每个政府用户的各种使用情况进行详细的监测。此外,网络中存在不少木马程序,如果使用不慎,就会把公文中的重要信息泄漏给他人。而某些大公司生产的软件或硬件产品所带的后门程序更可以使这些公司对政府用户在网上的所作所为了如指掌。对政府而言,信息泄漏将会给其工作带来麻烦,甚至会危及到国家的政治、经济及国防利益,有关的政府工作人员会因此被追究法律责任,这是绝对不能接受的。而对这些大公司的法律管制,对于在信息产业中处于弱势地位的国家来说是根本无法解决的难题,但光靠处于优势地位的国家也是不行的,必须在国际范围内形成管制的合力。

三、电子公文安全体系法律制度建构

1.科学的密钥使用制度规范。密钥是一种信息安全技术,又称加密技术,该技术被广泛应用于电子商务和电子政务中。它包括两种技术类型,即秘密密钥加密技术和公开密钥加密技术。其中秘密密钥加密技术又称对称加密技术。倘利用此技术,电子公文的加密和解密将使用一个相同的秘密密钥,也叫会话密钥,并且其算法是公开的。接收方在得到发送的加密公文后需要用发送方秘密密钥解密公文。如果进行公文往来的两个政府能够确保秘密密钥交换阶段未曾泄漏,那幺,公文的机密性和完整性是可以保证的。这种加密算法的计算速度快,已被广泛地应用于电子商务活动过程中。公开密钥加密技术又称为非对称加密技术。这一技术需要两个密钥,即公开密钥和私有密钥。私有密钥只能由生成密钥对的一方政府掌握,而公开密钥却可以公开。用公开密钥对公文进行加密,只有用对应的私有密钥才能解密。用私有密钥对数据进行加密,只有用对应的公开密钥才能解密。此二种技术相比,显然第二种技术的安全系数更大一些,但这种技术算法速度较慢。我们可以根据各种公文的秘密等级,采用不同的加密技术。对于一般的公文往来数量大且频繁,不宜采用非对称加密技术,还有秘密等级较低的公文亦可采用对称加密技术。而对那些重大的通知及秘密等级较高的公文则必须采用非对称加密技术。凡违反上述技术性规范的要求造成公文泄密或是公文的完整性受到损害的,需追究其法律责任。

2.完善的政府证书管理制度。公文传送过程中数据的保密性通过加密和数字签名得到了保证,但每个用户都有一个甚至两个密钥对,不同的用户之间要用公开密钥体系来传送公文,必须先知道对方的公开密钥。公文传送中有可能发生以下情况:用户从公钥簿中查到的不是对方的公钥,而是某个攻击者冒充对方的假冒公钥;或者公文互换的双方在通讯前互换公钥时,被夹在中间的第三者暗中改变。这样的加密或签名就失去了安全性。为了防范上述风险,我们可以仿效电子商务中的做法,引入数据化证书和证书管理机构,建立完善的政府证书管理制度。这里所说的证书是指一份特殊文档,它记录了各政府机关的公开密钥和相关的信息以及证书管理机构的数字签名。证书的管理机构是个深受大家信任的第三方机构。考虑到电子政务的特殊性,电子政务系统中的根目录证书管理机构最好由一国的最高政策机关设立的专门机构出任,其它各级目录分别由地方各级政府设立的专门机构去管理。在我国,根目录的管理工作可由国务院信息办来承担,其它各级目录分别由地方各级人民政府设立的专门机构进行管理。各政府机关须向相应的证书管理机构提交自己的公开密钥和其它代表自己法律地位的信息,证书管理机构在验证之后,向其颁发一个经过证书管理机构私有密钥签名的证书。政府出面作为证书的管理机构,其颁发的证书信用度极高。这样一来将使电子公文的发送方和接收方都相信可以互相交换证书来得到对方的公钥,自己所得到的公钥是真实的。显然,电子公文系统的安全有效运转离不开完善的政府证书管理制度的确立。

3.有效的数字签名制度。在电子公文的传送过程中可能出现下列问题:(1)假冒,第三方丙有可能假冒甲机关给乙机关发送虚假公文;(2)否认,甲机关可能否认向乙机关发送过公文;(3)伪造,乙机关工作人员可能伪造或修改从甲机关发来的消息,以对自己有利。这些问题要靠数字签名来解决。数字签名在电子公文传送中的应用过程是这样的:公文的发送方将公文文本带入到哈希函数生成一个消息摘要。消息摘要代表着文件的特征,其值将随着文件的变化而变化。也就是说,不同的公文将得到不同的消息摘要。哈希函数对于发送数据的双方都是公开的。发送方用自己的专用密钥对这个散列值进行加密来形成发送方的数字签名。然后,这个数字签名将作为公文附件和公文一起发送到该公文的接收方。公文的接收方首先从接收到的原始公文中计算出消息摘要,接着再用发送方的公开密钥来对公文的附加的数字签名进行解密。如果两个消息摘要相同,那幺接收方就能确认该数字签名是发送方的。通过数字签名能够实现对原始公文的鉴别和不可抵赖性。目前数字签名在电子商务中已得到了广泛的应用,日本等国政府已通过专门的立法对数字签名的法律效力予以确认。在电子公文传送中引入数字签名也是必然的选择,只是我们要从法律上确认数字签名的效力,建立相应的制度规范,努力设法从技术和制度规范入手不断提高安全系数。以数字签名只有相对的安全性来作为反对其应具有法律效力的理由是站不住脚的,因为任何所谓安全保障都是相对的,橡皮图章就经常被不法之徒伪造。

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关键词：电子公文电子政务互联网

一、子公文及其特点

电子公文是指以电子形式表现的并通过网络传送的,用于政府机关相互之间联系事务的专用文件。电子公文的特点是基于电脑和互联网联网的特性而产生的,因为电子公文的制作、发送及接收都需要通过电脑和互联网这两种媒介来进行。首先是电脑,它的最大作用是将政府公文中所有具体的信息都进行了数字化的改变,这里所说的数字化是指电脑将输入的具体信息以“1”和“0”来进行存储和运作,这不像传统的政府公文是以具体的书面形式来表示的。其次是互联网,互联网将电脑里的数字化信息在各个政府机关之间迅速地传送。互联网本身有其特殊性,即公开性和全球性。所谓公开性是指任何人都可以自由地进出互联网,而全球性是指信息在互联网上的传递是没有边界障碍的。根据上述分析,较之传统的政府公文,电子公文有以下几个方面的特点：

(1)电子公文是一种数字化的、虚拟化的文件形式;(2)电子公文的传送是在公开环境下,通过互联网进行的;(3)电子公文的传送可以在各个地区、国家乃至全球范围内的政府之间进行;(4)电子公文的广泛应用能够极大地提高政府的办事效率。

显然,信息技术的发展给政府机构带来了一场深刻的变革。传统的公文传送方式使政府机构背负着沉重的时间负担和经济负担。传统公文在这一场变革中受到了电子公文这一新生事物的强有力的冲击。电子公文的制作、发送和接收可以突破时间和空间的限制,给人们以快速和便捷。可是电子公文毕竟是近年来才开始出现的新生事物,很多技术上的问题还有待解决。特别是,由于电子公文刚刚开始启用,有关电子公文的法律纷争还颇为鲜见。就世界范围来说,还没有专门的法律规范,也无强制性的原则可以遵循。可以说,其中还有很多值得研究的问题摆在我们的面前。

二、电子公文应用中存在的安全问题

目前,电子公文应用中出现的安全问题主要有：

1.黑客问题。黑客入侵网站的消息在近年被频频报道。以前黑客们往往挑选美国国防部和雅虎这些安全防范体系堪称一流的硬骨头啃。而随着各种应用工具的传播,黑客已经大众化了,不像过去那样非电脑高手不能成为黑客。如果安全体系不过硬的话,黑客便可以肆意截留、毁灭、修改或伪造电子公文,给政府部门带来混乱。

2.电脑病毒问题。自电脑病毒问世几十年来,各种新型病毒及其变种迅速增加,而互联网的出现又为病毒的传播提供了最好的媒介。不少新病毒直接利用网络作为自己的传播途径。试想一个完整的电子政府体系中某个环节受到病毒感染而又没有被及时发现,电子公文系统全面瘫痪,那将会产生怎样的后果?病毒的感染会使一些电子公文毁灭或送达延误,整个电子政府将会指挥失灵、机构运作不畅。

3.信息泄漏问题。目前,各大软件公司生成的网管软件使网络管理员拥有至高无上的权利,可以方便地对网上每个政府用户的各种使用情况进行详细的监测。此外,网络中存在不少木马程序,如果使用不慎,就会把公文中的重要信息泄漏给他人。而某些大公司生产的软件或硬件产品所带的后门程序更可以使这些公司对政府用户在网上的所作所为了如指掌。对政府而言,信息泄漏将会给其工作带来麻烦,甚至会危及到国家的政治、经济及国防利益,有关的政府工作人员会因此被追究法律责任,这是绝对不能接受的。而对这些大公司的法律管制,对于在信息产业中处于弱势地位的国家来说是根本无法解决的难题,但光靠处于优势地位的国家也是不行的,必须在国际范围内形成管制的合力。

三、电子公文安全体系法律制度建构

1.科学的密钥使用制度规范。密钥是一种信息安全技术,又称加密技术,该技术被广泛应用于电子商务和电子政务中。它包括两种技术类型,即秘密密钥加密技术和公开密钥加密技术。其中秘密密钥加密技术又称对称加密技术。倘利用此技术,电子公文的加密和解密将使用一个相同的秘密密钥,也叫会话密钥,并且其算法是公开的。接收方在得到发送的加密公文后需要用发送方秘密密钥解密公文。如果进行公文往来的两个政府能够确保秘密密钥交换阶段未曾泄漏,那幺,公文的机密性和完整性是可以保证的。这种加密算法的计算速度快,已被广泛地应用于电子商务活动过程中。公开密钥加密技术又称为非对称加密技术。这一技术需要两个密钥,即公开密钥和私有密钥。私有密钥只能由生成密钥对的一方政府掌握,而公开密钥却可以公开。用公开密钥对公文进行加密,只有用对应的私有密钥才能解密。用私有密钥对数据进行加密,只有用对应的公开密钥才能解密。此二种技术相比,显然第二种技术的安全系数更大一些,但这种技术算法速度较慢。我们可以根据各种公文的秘密等级,采用不同的加密技术。对于一般的公文往来数量大且频繁,不宜采用非对称加密技术,还有秘密等级较低的公文亦可采用对称加密技术。而对那些重大的通知及秘密等级较高的公文则必须采用非对称加密技术。凡违反上述技术性规范的要求造成公文泄密或是公文的完整性受到损害的,需追究其法律责任。

2.完善的政府证书管理制度。公文传送过程中数据的保密性通过加密和数字签名得到了保证,但每个用户都有一个甚至两个密钥对,不同的用户之间要用公开密钥体系来传送公文,必须先知道对方的公开密钥。公文传送中有可能发生以下情况:用户从公钥簿中查到的不是对方的公钥,而是某个攻击者冒充对方的假冒公钥;或者公文互换的双方在通讯前互换公钥时,被夹在中间的第三者暗中改变。这样的加密或签名就失去了安全性。为了防范上述风险,我们可以仿效电子商务中的做法,引入数据化证书和证书管理机构,建立完善的政府证书管理制度。这里所说的证书是指一份特殊文档,它记录了各政府机关的公开密钥和相关的信息以及证书管理机构的数字签名。证书的管理机构是个深受大家信任的第三方机构。考虑到电子政务的特殊性,电子政务系统中的根目录证书管理机构最好由一国的最高政策机关设立的专门机构出任,其它各级目录分别由地方各级政府设立的专门机构去管理。在我国,根目录的管理工作可由国务院信息办来承担,其它各级目录分别由地方各级人民政府设立的专门机构进行管理。各政府机关须向相应的证书管理机构提交自己的公开密钥和其它代表自己法律地位的信息,证书管理机构在验证之后,向其颁发一个经过证书管理机构私有密钥签名的证书。政府出面作为证书的管理机构,其颁发的证书信用度极高。这样一来将使电子公文的发送方和接收方都相信可以互相交换证书来得到对方的公钥,自己所得到的公钥是真实的。显然,电子公文系统的安全有效运转离不开完善的政府证书管理制度的确立。

3.有效的数字签名制度。在电子公文的传送过程中可能出现下列问题:(1)假冒,第三方丙有可能假冒甲机关给乙机关发送虚假公文;(2)否认,甲机关可能否认向乙机关发送过公文;(3)伪造,乙机关工作人员可能伪造或修改从甲机关发来的消息,以对自己有利。这些问题要靠数字签名来解决。数字签名在电子公文传送中的应用过程是这样的:公文的发送方将公文文本带入到哈希函数生成一个消息摘要。消息摘要代表着文件的特征,其值将随着文件的变化而变化。也就是说,不同的公文将得到不同的消息摘要。哈希函数对于发送数据的双方都是公开的。发送方用自己的专用密钥对这个散列值进行加密来形成发送方的数字签名。然后,这个数字签名将作为公文附件和公文一起发送到该公文的接收方。公文的接收方首先从接收到的原始公文中计算出消息摘要,接着再用发送方的公开密钥来对公文的附加的数字签名进行解密。如果两个消息摘要相同,那幺接收方就能确认该数字签名是发送方的。通过数字签名能够实现对原始公文的鉴别和不可抵赖性。目前数字签名在电子商务中已得到了广泛的应用,日本等国政府已通过专门的立法对数字签名的法律效力予以确认。在电子公文传送中引入数字签名也是必然的选择,只是我们要从法律上确认数字签名的效力,建立相应的制度规范,努力设法从技术和制度规范入手不断提高安全系数。以数字签名只有相对的安全性来作为反对其应具有法律效力的理由是站不住脚的,因为任何所谓安全保障都是相对的,橡皮图章就经常被不法之徒伪造。

篇10

随着我国改革开放的逐步深入和国民经济的快速发展，特别是国家实施西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等区域发展战略以来，重点建设项目规模迅速扩大，同时重型车、大型平板车辆也日益增多。大型物件运输的兴起，有力促进了我国重大装备生产制造业及物流业的国际化、现代化，持续保障了国民经济的高速增长。但受利益驱动，车辆违法超限运输现象也愈演愈烈，严重威胁公路设施及人民生命财产的安全。采取有效措施，遏制违法超限运输行为越发迫切。2000年，原交通部《超限运输车辆行驶公路管理规定》（2000年第2号令，简称2号令）出台后，对大型物件运输提出了具体的要求，我国超限运输车辆通行管理和治理违法超限运输工作由无序、间断、不规范状态，逐步步入正规化、规范化轨道。但随着运输需求的增多，超限运输审批的局限性、不便民等问题日益凸显，无法满足新时期的要求。

另一方面，2004年九部委开展联合治超以来，全国货车严重超限超载运输蔓延的势头得到有效遏止，但随着治超工作的深入，原规章存在的自身缺陷及不足逐步显现，如执行标准不一、处罚裁量权过大等问题。此外，通过多年来对超限超载治理，交通运输部制定并下发了一系列的规范性文件，其中一些在实践中证明行之有效，有必要上升到规章的层次予以固化，这也符合依法治国的要求。基于以上几方面考虑，交通运输部在总结多年治超工作经验的基础上，结合新形势新需求以及上位法规定，对《超限运输车辆行驶公路管理规定》进行全面修订。

修订后的《超限运输车辆行驶公路管理规定》（以下简称《规定》）分五章，共五十五条，分别是总则、大件运输许可管理、违法超限运输管理、法律责任和附则。与原2号令相比，修订的主要内容是：统一了超限认定标准，优化了大件运输许可流程，加强了对大件运输车辆行驶公路的管理，规范了对违法超限运输行为的处罚等。与之前相比，新出台的治超政策有了新的变化。

变化一：统一了超限认定标准

在2004年集中治超中，为了遏止严重违法超限行为，制定了每轴平均轴载不超过10吨，车货总重最高不超过55吨的超限认定标准，与原2号令的认定标准之间存在一定差异，也与2004年的《道路车辆外廓尺寸、轴荷及质量限值》（GB1589-2004）车辆生产标准有所不同。与此同时，公安交警部门按照车辆行驶证核定的载质量进行超载治理，标准不统一矛盾越来越突出，国务院文件及相关部委联合发文中曾多次提出统一超限超载认定标准的要求。因此，《规定》结合近期修订的《汽车、挂车及汽车列车外廓尺寸、轴荷及质量限值》（GB1589-2016），对原超限认定标准进行了修改：一是在重量超限认定上，经与公安部、工信部等部门协商一致，按照GB1589确定的最大质量限值作为超限认定标准。二是在外廓尺寸超限认定上，继续沿用了车辆高度4米的标准，车辆长度参照GB1589调整为18.1米，车辆宽度调整为2.55米。并在此基础上，对超过宽度和长度标准，但符合《汽车、挂车及汽车列车外廓尺寸、轴荷及质量限值》规定，且车货总质量未超过限定标准的冷藏车、汽车列车、安装空气悬架的车辆以及专用作业车，不认定为超限运输车辆，使之与车辆生产标准保持一致。

变化二：规范了超限许可管理与违法超限管理

优化了大件运输许可流程；《规定》对《公路安全保护条例》确定的跨省大件运输联合审批机制进行了细化：一是对大件运输许可实行等级管理，按照高4.2米、宽3米、长20米和高4.5米、宽3.75米、长28米及总质量100吨的标准将大件运输许可分为三种情形，并在申请材料、程序要求、办理时限上予以区别对待，进一步提高了许可效率。二是规定了受理时间，申请跨省大件运输的，由起运地省级公路管理机构受理，并由其在2日内向沿线各省级公路管理机构转送申请资料。三是规定了办理时间，沿线各省级公路管理机构应根据运输物品的情形分别在2日、5日或者15日内作出许可决定，统一受理和集中办理的时间分别不超过5日、10日或者20日。四是涉及上、下游省份路线或者行驶时间调整的，由起运地省级公路管理机构组织协调处理。五是沿线各省级公路管理机构同意申请的，由起运地省级公路管理机构发放超限运输车辆通行证。

提供了多项便民服务措施；一是要求公路管理机构加强与辖区内重大装备制造、运输企业联系，及时掌握其制造、运输计划，加强服务和监督管理。二是要求公路收费站设置超宽车道。三是规定了对同一大件运输车辆多次通行固定路线，装载方式、装载物品相同，且不需要采取加固、改造措施的，申请人可以根据运输计划向公路管理机构申请办理行驶期限不超过6个月的超限运输车辆通行证。四是要求建立大件运输许可管理平台，为公众提供网上提交申请、实时查询办理进度、网上打印通行证等便民服务。

规范了加固、改造等行为；对于申请人自行采取加固、改造措施的，要求公路管理机构要对加固、改造方案进行审查，加强现场检查并组织验收。对于申请人不能采取有效加固、改造措施的，可以通过签订协议的方式，由公路管理机构制定相应的加固、改造方案，并组织实施。同时要求采取的加固、改造措施应当满足公路设施安全需要，并提出具体原则。

规范了大件运输许可收费行为；《规定》对《公路法》明确的收费范围作了细化：一是需要采取加固、改造等防护措施的，所需费用由申请人承担，相关收费标准应当公开、透明。二是需要采取护送措施的，由申请人自行采取；不能自行采取的，可委托公路管理机构实施，收费标准由省级交通运输部门会同财政、物价部门制定。此外，对经批准的大件运输车辆，途经实行计重收费的收费公路时，对其按照基本费率标准收取车辆通行费。

建立了大件运输许可信用管理制度；明确提出了承运人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请超限运输许可的，在1年内不准申请超限运输许可。

变化三：明确了货运源头管理措施

一是强调了货运源头单位、货运企业和驾驶人的义务：货运源头单位应当安装符合标准的称重检测设备，对出站（场）货运车辆进行称重检测，签发货物装载单，确保出站（场）货运车辆合法装载；货运源头单位、货运企业应当加强对货运车辆驾驶人的教育和管理，督促其合法运输，不得指使、强令货运车辆驾驶人违法超限运输；货运车辆驾驶人不得驾驶违法超限运输车辆，途中应随车携带货运源头单位签发的货物装载单。二是明确了货运源头的监管主体和职责：道路运输管理机构应当通过巡查、技术监控等方式加强对货运源头单位的监督检查，督促其落实车辆合法装载的责任，制止不符合国家有关载运标准的车辆出场（站）。

变化四：规范了路面执法行为

一是规定公路管理机构应当采取固定检测、流动检测、技术监控等方式，对货运车辆进行超限检测。采取固定检测的，应在省政府批准的治超站进行。二是规定公路管理机构可以利用移动检测设备，开展流动检测。经流动检测认定的违法超限运输车辆，应当就近引导至公路超限检测站进行处理；流动检测点远离公路超限检测站的，应就近引导至地方交通运输部门指定并公示的路政执法站所、停车场、卸载场等具有停放车辆及卸载条件的地点或者场所进行处理。三是规定公路管理机构应当根据保护公路的需要，在货物运输主通道、重要桥梁入口处等普通公路以及开放式高速公路的重要路段和节点，设置车辆检测等技术监控设备，依法查处违法超限运输行为。四是规定公路管理机构应当使用经依法定期检定合格的称重检测设备；未定期检定或者检定不合格的，其检测数据不得作为卸载或者处罚的依据。五是要求公路管理机构、道路运输管理机构建立联动执法工作机制，加强对违法超限运输的货运车辆、车辆驾驶人、货运企业、货运源头单位的责任追究。六是公路管理机构在违法超限运输案件处理完毕后7日内，应当将与案件相关的信息和资料抄告车籍所在地道路运输管理机构。七是对1年内违法超限运输超过3次的货运车辆和驾驶人，以及违法超限运输的货运车辆超过本单位货运车辆总数10%的道路运输企业，由道路运输管理机构依法处理，并将结果向公路管理机构反馈。

对于尺寸超限以及重量超限的违法行为，根据违法行为性质、情节和危害程度，明确了处罚自由裁量权。其中，尺寸超限的，按照超限程度分别处200元以下、200元以上1000元以下、1000元以上3000元以下的罚款；重量超限的，明确了每超1000千克罚款500元的标准。

变化五：推进治超大数据应用

计重收费站利用称重检测设备发现通行车辆涉嫌违法超限运输的，有权拒绝其通行，及时报告公路管理机构，并提供相关称重数据、照片、视频监控等资料。

2012年修改后的《民事诉讼法》和2015年修改后的《行政诉讼法》都增加了电子数据作为证据种类。《规定》据此要求公路管理机构可以根据保护公路需要，设置超限运输车辆动态检测等技术监控设备；违法行为地或车籍所在地的公路管理机构可以根据这些技术监控设备记录资料，对违法超限运输车辆的所有人依法予以处罚。利用这种“非现场执法”形式获取的证据来执法，大大提高了执法效率。此外，还确立了计重数据等资料的法律地位，规定公路管理机构有权查阅和调取公路收费站车辆称重数据、照片、视频监控等资料，并可以将调取的称重数据、照片、视频监控等资料作为行政处罚的证据使用。

变化六：实施路警联合执法，规范了执法流程